Sunteți pe pagina 1din 491

I

,V; v ' " \ \ -V

, i
......
......... # .
Prezenta;lucrare a fost redactat n baza legisla ei i doctrinei de specialitate
existente pn la data de 15 dec einbrie 2011.
.

Prof. univ. dr. Verginia VEDINA

'
: , .

\ :H '
*

DREPT ADMINISTRATIV
Ediia a VII-a

/, ; ; _. ' .* _ , .

Revzuta i actualizat

' *-

- CURS UNIVERSITAR

fI

Universul Juridic

Bucureti
-2 0 1 2 -

apitolul

DREOTJL .'ADMINISTRATIV - RAMUR A DREPTULUI PUBLIC


I. NOIUNI GENERALE PRIVIND ADMINISTRAIA PUBLIC
'

... .1

1. Dreptul administrativ este o ramur a dreptului public'


Structurarea n'cele dou mari ramuri ale dreptului, cel privat i cel public, s-a
realizat nc din.antichitate. Distincia a fost magistral exprimat de Ulpian Publicum jus
est quod ad statum rei romanae spectat, privatum est quod d ingulorum utilitatem
pertinent., ceea ce nseamn de fapt c Dreptul public este cel care se refer la
organizarea statului roman, iar dreptul privat - Ia interesele fiecruia. La baza
acestei distincii st deci interesul ocrotit prin norma de drept. Atunci cnd acest
interes e relativ la viaa cetii, suntem n sfera dreptului public. Cnd norma de drept e
privitoare la individ, ne aflm n domeniul dreptului privat Dreptului public i sunt spe
cifice o. serie de trsturi,- care l particularizeaz de dreptul privat. Obiectul lui de
reglementare .vizeazjitt autoritile administraiei publice de natur statal sau auto
nom local, personalul care le deservete, ct i relaia dintre stat i cetean, inclusiv
relaia dintre stat sau unitile administrativ teritoriale, ca proprietare de bunuri, i
persoanele fizice sau juridice12. De aici, particularitatea dreptului public de a se constitui
sub influena unor-factori extra-legli, care in de tradiia istoric, de stilul politic i dc
ideologiile specifice.
-Dreptul administrativ face parte din ramura dreptului public i a aprut, dup cum se
exprim prof. univ. Emil Molcu3, naintea ltor ramuri ale acestuia. Cci naintea oricror
alton preocupri i activiti, omul a trebuit s o pun pe cea privind modul n care i
organizeaz comunitatea,-cum se apr mpotriva dumanilor, acestea fiind dimensiuni ale
activitii administrative. Autoritilor de natur administrativ care s-au cristalizat de-a
lungul timpului, pe teritoriul rii noastre, li s-a aplicat un anumit gen de norme juridice,
care nu a aparinut numai dreptului public, aa cum subliniaz i prof. univ. Antonie
Iorgovan4, referindu-se ns strict la perioada Evului Mediu, unde regsim reglementri
specifice dreptului feudal romnesc (dreptul rii, pravilele i dreptul domnesc), care
conineau, In egal msur, norme de drept public i de drept privat". Despre un drept
administrativ, n sensul modem al termenului, putem vorbi abia odat cu Regulamentele
Organice, despre care profesorul Anibal Teodorescu aprecia c ar constitui, alturi de
1
Cea mai simpl formulare a esenei dreptului a fost dat de Christian Thomasius, autor din secolul al
V lll-lea,,. Quod tibi non visjieri, elteri hefaceris , respectiv nuface altuia ceea ce nu vrei s (i sefac {ie
' 1. Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 11.
. 3 E. Molcu, D. Oancea, Drept privat roman, Casa de Editur i Pres ansa SJLL., Bucureti, 1995, pp. 7-8.
4 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. 4, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 177.

DREPT ADMINISTRATIV ^

14

dreptul francez, principala surs a dreptului administrativ romn . Ali autori au considerat,
nc din secolul XIX2, c Regulamentele organice au reprezentat primele Constituii
romneti, opinie mprtit i de reprezentani ai doctrinei contemporane.

2. Obiectul dreptului administrativ


Aa cum se exprim prof. univ. Antonie Iorgovan n valorosul tratat al dommei-sale,
discuiile cu privire la coninutul i sfera administraiei publice se afl ntr-o dependena
categoric de cele care privesc obiectul dreptului administrativ^. Un autor francez
exprima ideea c administraia i dreptul administrativ nu pot, nici din punct de vedere
pedagogic, nici din punct de vedere teoretic, s fie definite de o manier autonoma .
In literatura juridic s-au conturat trei mari curente:
/. _
. .
1) Cel care promoveaz teza unicitii potrivit creia administraiei publice n este
aplicabil o singur ramur de drept, dreptul administrativ.
__
2) Cel de-al doilea curent este cel al pluralitii potrivit, caruia administraiei
publice i sunt aplicabile dou categorii de norme juridice:
a) norme ale dreptului public;
.
. . ..
b) norme ale dreptului privat. Acestea din urm, n funcie de autori, sunt privite ca
avnd aceeai importan sau, dup caz, o semnificaie mai redus, fiind conduse de
normele dreptului, administrativ5. n mod logic, atta vreme ct prin administraia public nelegem, n final, o activitate n regim de putere publica, nu este de conceput ca
normele dreptului public care contureaz acest regim s nu dea impulsuri pentru ?
coninutul fi sfera rezervat reglementrii normelor de drept privat, garantand, totodat,,,
executarea actelor de drept privat .
3) n fine, remarcm i opinia potrivit creia dreptul administrativ se aplica nu numai,
administraiei publice, ci fi activitilor de natur administrativ realizate de alte organe de stat. .
Este vorba despre administraia - mijloc de realizare a competenei evocata de.
coala de la Cluj n binecunoscuta disput cu coala de la Bucureti ..
3. S copul a d m in istra ie i
Omul este o fiin social. El nu poate s produc tot ceea ce are nevoie pentru,
existena sa. Diviziunea social a muncii presupune diversitatea modurilor de satistacer,
a intereselor personale i generale.

<
Nevoile umane pot fi ndeplinite att prin implicarea particularilor in fe sta re a
servicii publice, ct i prin realizarea acestui lucru de administraie. Exist domenii
A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ed. a IL-aj Institutul de Arte Grafice Eminescu S |
Bucureti, 1929, vol. 1, pp. 15-20.
_
2 C. G. Dissescu, Curs de drept public romn, 1890, pp. 267-268.
5 A. Iorgovan, Tratat, op. cv7.,vol. 1, ed. 4, p. 114.
4 G Vedel, P. Delvolv, Droit administratif, PUF, Paris, 1980, p. 55
5 Pentru exemplificare, v. A. Iorgovan, Tratat, op. cit. vol. I, ed. 4, pp. 114-120.
6 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 115.
. nn0

7 1. Santai, Drept administrativ i tiin administrativ, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p.


8 Pentru dezvoltri, v. A. Iorgovan, op. cit., vol. I, ed. 4, pp. 50-53.

Dreptul administrativ - ramur a dreptului public

15

caie particularii nu pot interveni, spre pild aprarea, serviciile diplomatice etc. n aceast
sfer se regsete una din raiunile care justific intervenia administraiei. Ea semnific
deci sfera interesului public, respectiv acele necesiti care sunt vitale att pentru
colectivitate, n ansamblul su, ct i pentru flecare membru al acesteia i care nu pot fi
satisfcute de iniiativa privat1.
Dup^ cum se susine cu temei n literatura juridic, toate popoarele, n decursul
istoriei, i-au doiit un nivel de trai decent. ns, mijloacele prin care guvernarea a
ncercat s realizeze acest obiectiv au fost la toate popoarele i n toate timpurile
diferite2.
n literatura juridic s-a susinut de mai toi autorii necesitatea ca demersul privind
semnificaia conceptului de administraie s in cont de etimologia cuvntului, care evoc
specificul de activitate subordonat al ei. Se are n vedere cuvntul latinesc minister care
.nseamn servitoi, supus, i care este antonimul lui magister, majus, major, iar, ca pereche,
implic un raport de subordonare al primului fa de cel de-al doilea.
Particula ad care servete Ia formarea cuvntului nseamn a sluji la ceva, sau a fi
n subordine fa de cineva3.
Pornind de la aceast etimologie, administraia ne apare ca fiin d o aciune ordonat,
care consta intr-o combinare de mijloace pentru nfptuirea n regim de putere public a
unor valori ordonate de structuri exterioare i superioare.
Administraia public, n sens de organizare, desemneaz un ansamblu de organe
; care realizeaz^ o activitate specific, iar n sens de activitate desemneaz activitatea prin
pare se execu legea sau se presteaz servicii publice, n limitele legifi
R n a im n / do n ntoro niiAfi/>n
__ _____...
> . . .
.
... c
Regimul
de putere public definitoriu
pentru administraia
publica'.
p
Am stabilit c scopul administraiei,l reprezint satisfacerea interesului general a
H f e m Pllbhc' Un asemenea SCP impune ca autoritile administrative, pe de o parte s
m i a u n de anumite mijloace, iar, .pe de alt parte, s dein anumite prerogative fi o
i Pozllie de superioritate fa de cei administrai.
M p S f f raPrturiIe dintre particulari se bazeaz pe egalitatea juridic, cele dintre
^
i cei administrai presupun o inegalitate juridic, n sensul caracterului
al celor care administreaz. Sub numele de putere public trebuie neles
M M $ i amb U de prer8atlvf i acordate administraiei pentru a-i permite s fac s
Interesul 8eneral atunci cnd el se gsete n conflict cu interesul particular6.

1 7

'Ap

' n VCr J'/ WalinC D r0it admMstn'd f 1S"c ed.. Precis, Dalloz, 2000, p. 10.
u
Balacciu. DrePl administrativ, Chiinu, 2005, p. 5.
n '1CPpi^ MCl n U' faUa,dn"nis,ralif i Trahdescie,Jceadministrative, Ed. Mouton Paris, 1966, p. 12 i urni

MC:%
2004- * ' > " sens / s S ;
mecanismelor (organe, autoriti publice, instituii i uniti publice)
distinsa w \ o e v ^ eaZ, a t T t,VJ 1ate "" ammit sPecif ,c bine conturat. Prin administraie n
t t ri) 0 ......
,
^ eV^a oct,vlta'ea da organizare a executrii i executare n concret a legilor.
J

W ^ ^ Z *
, Z
3 3 Cl f COnCCPt V- F- Ci0rSCU' C- Gh Caianu, Conceptul de
W S 'P e r . m e c t i ", n Z T ' 0 P
1
aprUt n lucrarea ^ fo rm ele administrative i
g p m fim
Secnmea Pen[n *tiine juridice i administrative. Caietul

^ K R iv |ro J Walhie o l de^ nn^ Administrative Paul Negulescu, pp. 323-328.

14

DREPT ADMINISTRATIV

dreptul francez, principala surs a dreptului administrativ romn1. Ali autori au considerat,
nc din secolul XIX12, c Regulamentele organice au reprezentat primele Constituii .
romneti, opinie mprtit i de-reprezentani ai doctrinei contemporane.

2. Obiectul dreptului administrativ

*
Aa cum se exprim prof. univ. Antonie Iorgovan n valorosul tratat al domniei-sale,
discuiile cu privire la coninutul i sfera administraiei publice se afl ntr-o dependen
categoric de cele care privesc obiectul dreptului administrativ3. Un autor francez
exprima ideea c administraia i dreptul .administrativ nu po.t, nici din punct de vedere
pedagogic,, nici din,punct de vedere teoretic, s fie definite de o manier autonom4.
.
.In literatura juridic s-au conturat trei mari curente:
. 1 ) Cel care promoveaz teza. unicitii potrivit creia administraiei publice i este
aplicabil o singur ramur de drept, dreptul administrativ. .
2) Cel de:al doilea curent este cel al pluralitii potrivit cruia administraiei
publice i sunt aplicabile dou categorii de norme juridice:
a) norme ale dreptului public;
.
b) norme ale dreptului privat. Acestea din urm, n funcie de autori, sunt privite ca
avnd aceeai importan sau, dup caz, o semnificaie mai redus, fiind conduse de
normele dreptului administrativ567' n mod logic, atta vreme ct prin administraia pu
blic nelegem, n final, o activitate .n regim de putere public, nu este de conceput ca
normele dreptului,public care contureaz acest regim s nu dea .impulsuri pentru
' coninutul i sfera rezervat reglementrii normelor de drept privat, garantnd, totodat,
executarea actelor de drept p r i v a i f f i V/.
3) n fine, remarcm'i opinia potrivit creia dreptul administrativ, se aplic nu numai
administraiei publice, ci i activitilor de nahir administrativ realizate de alte organe de stat1.
Este vorba-despre administraia - mijloc de realizare a competenei evocat de
coala de la Cluj n binecunoscuta disput cu coala de la Bucureti8.

3. Scopul administraiei
Omul este o fiin social. El nu poate s produc tot ceea ce are nevoie pentru
existena sa. Diviziunea social a muncii presupune diversitatea modurilor de satisfacere
a intereselor personale i generale.
Nevoile umane pot fi ndeplinite att prin implicarea particularilor. n prestarea :de
servicii publice, ct i prin realizarea acestui lucru de administraie. Exist domenii- n
1 A. Teodorescu, Tratai de drept administrativ.. ed. a Il-a, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A.,
Bucureti, 1929, vol. I, pp. 15-20.
2 C. G. Dissescu, Curs de drept public romn, 1890, pp. 267-268.
3 A. Iorgovan, Tratat, op. cit.,vol. I, ed. 4, p. 114.
4 G. Vedel, P. Delvolv, Droit administratif, PUF, Paris, 1980, p. 55
3 Pentru exemplificare, v. A. Iorgovan, Tratat, op. cit. vol. I, ed. 4, pp. 114-120.
6 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 115.
7 1. Santai, Drept administrativ i tiin administrativa, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p. 8.
8 Pentru dezvoltri, v. A. Iorgovan, op. cit., vol. I, ed. 4, pp. 50-53.
.

\
Dreptul administrativ - ramur a dreptului public

<
15

care particularii nu pot interveni,- spre pild aprarea, serviciile diplomatice etc. maceast
sfer se regsete una din raiunile care justific intervenia administraiei. Ea semnific
deci sfera interesului public, respectiv acele necesiti care sunt vitale att pentru
colectivitate, n ansamblul su, ct i pentru fiecare membru al acesteia i care nu pot fi
satisfcute de iniiativa privat1.
Dup cum se susine cu temei n literatura juridic, toate popoarele, n decursul
istoriei, i-au dorit un nivei de trai decent. ns, mijloacele prin care guvernarea a
ncercat s realizeze acest obiectiv au fost la toate popoarele i n toate timpurile
diferite2.
n literatura juridic: -a susinut de mai toi autorii necesitatea ca demersul privind
semnificaia conceptului de administraie s in cont de etimologia cuvntului,' care evoc
specificul de activitate subordonat al ei. Se are n vedere cuvntul latinesc.,,ministernare'
nseamn servitor, supus, i care este antonimul lui magister, majus, major, iar,'ca pereche,
' implic un raporfde subordonare al primului fa de cel de-al doilea.

Particula ,,ad care servete la formarea cuvntului nseamn a sluji la ceva, sau a fi
n subordine fa de cineva3. .

*
*
Pornind de la aceast etimologie, administraia ne apare ca fiind o aciune ordonat,
care const intr-o combinare de mijloace pentru nfptuirea n regim de putere public a
unor valori ordonate de structuri exterioare i superioare.
'
'
Administraia public, n sens de organizare, desemneaz w/7 ansamblu de organe
care1realizeaz o activitate specific, iar n sens de activitate desemneaz activitatea prin
care se execut legea sau se presteaz servicii publice, n limitele legiii4.
Regimul de putere public definitoriu pentru administraia public5.
Am stabilit, c scopul administraiei l reprezint satisfacerea interesului general, a
binelui public. Un asemenea scop impune ca autoritile administrative, p e d e o parte; s
dispun de anumite mijloace, iar, pe de alt parte, s dein anumite prerogative i o
poziie de superioritate fa de cei administrai.
Dac raporturile dintre particulari se bazeaz pe egalitatea juridic, cele dintre
administraie i cei administrai presupun o inegalitate juridic, n sensul caracterului
supraordonat al celor care administreaz. ,,Sub numele de putere public trebuie neles
im ansamblu de prerogative acordate administraiei pentru a-i permite s fac s
prevaleze interesul general atunci-cnd el se gsete n conflict cu interesul particular "6.

\ Pentru dezvoltri, v. J. Rivero, J. Walinc, Droit administratif, I8'hn0 d., Prcis, Dalloz, 2000, p. 10.
M. Orlov, t. Balacciu, Drept administrativ, Chiinu, 2005, p. 5.
4 p- Bondet, L. Mehl, Lefait administratif. Trait de science administrative, Ed. Moutou Paris, 1966, p. 12 i unn.
R. N. Petrescu, Drept administrativ. Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004, pp. 19-21. n sens de organizare
administraia public reprezint ansamblul mecanismelor (organe, autoriti publice, instituii i uniti publice)
care pe baza i n executarea legii realizeaz o activitate cu un anumit specific bine conturat. Prin administraie n
sens de activitate,' distinsa autoare evoc activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legilor.
5 Pentru o analiz mai detaliat a cestui concept, v. F. Ciorscu, C.-Gh. Glanu, Conceptul de
putere discreionar n administraia public, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i
judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative. Caietul
tiinific nr. 7/2005, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, pp. 323-328.
6 J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 11.

16

DREPT ADMINISTRATIV

Regimul juridic specific .administraiei este generat de prerogativele exorbitante pe


care le deine administraia i care implic, spre pild, dreptul de expropriere, dreptul de
poliie administrativ'.
O societate comercial, care i desfoar activitatea n regim de drept privat, n
principal dreptul muncii i cel comercial, atunci cnd dorete s-i angajeze personal poate,
dintr-un grup de specialiti, dup criterii proprii, s-se opreasc la unul sau la ci are nevoie.
Pe cnd administraia, pentru a-i recruta funcionarii, este obligat s organizeze un concurs.
nelegem astfel c regulile de drept administrativ se caracterizeaz-mai nti prin
existena unor drepturi exorbitante recunoscute administraiei, drepturi care sunt calificate
ca prerogative de putere public. Administraia poate s acorde particularilor drepturi
dar, mai ales, poate s-i ncarce cu obligaii* fr consimmntul celor dinti2. Regimul
de putere public d dreptul administraiei, s emit sau s adopte acte administrative care .
se supun principiului executio ex .ofi.cio, astfel nct-administraia public poate s treac
direct la executarea lor, fr mai fie necesar parcurgerea unor proceduri de nvestire
cu formul executorie.
:;v:v
Existena acestui regim de putere public nu trebuie neleas n sensul c particularul
nu are nicio cale de a se plnge, de msurile dispuse de administraie, atunci cnd acestea
au. caracter abuziv i vatm drepturi .fundamentale-i interese legitime ale ceteanului.
Prin intermediul contenciosului administrativ, ceteanul e poate plnge de abuzurile
comisfe mpotriva sa de .autoritile publice. O asemenea misiune face c doctrina i
jurisprudena s aeZe controlul legalitii actelor administrative pe calea contenciosului
administrativ printre mecanismele de nfptuire a.statului de drept, alturi de controlul. de
constituionalitate i organizarea unei justiii independente3. . . .
v.;. - . .

4. Ordinea public i serviciul public

'-

Aciunea administraiei de meninere a ordinei publice a fost denumit poliie admi


nistrativ*, i ea reprezint, ca regul, o activitate de edictare de reguli, deci o activitate
cu caracter preponderent prescriptiv. Ordinea public este conceput a reprezenta un
minim de condiii necesare pentru o via social convenabil.
ntr-o valoroas lucrare din doctrina francez se atrage atenia asupra.faptului c
trebuie s facem diferen ntre sensul dat noiunii de ordine public prin art. 6 din Codul1234
1 Conceptul de poliie administrativ trebuie neles nu n sensul curent, ci n cel de aciune a
administraiei, care urmrete pstrarea ordinii publice.
2 C. Debbasch, Institutions et droit administrativ, t. 2, Laction et le control de l'administration, 5i d.
refondue, P.U.F., 1999, p. 40.
3 T: Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol. 1, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 1997, p. 291.
4 Doctrina francez o definete ca fiind o form de activitate a administraiei cqre const n a
reglementa o activitate particular n vederea asigurrii meninerii ordinii publice " (A. de Laubadre, J, C.
Venezia, Y. Gaudemet, Trait de droit.administratif, t. I, 14e d., 1996, LGDJ, p. 789). Ali autori susin c
termenul de ,poliie" presupune trei sensuri: a) .reguli impuse pentru controlul activitilor private; b)
personalul nsrcinat s aplice aceste reguli; c) actele care intereseaz executarea juridic sau material a
reglementrilor de poliie (P. H. Chalvidan, C. Houter, Droit administratif. Manuel practique avec des
documents et des sujets corrigs, Nathan Universit, Paris, 1996, p. 111).

Dreptul administrativ ramur .a dreptului public

17

civil1 i sensul acesteia n materie de poliie administrativ; cuvintele sunt identice, dar
este vorba despre dou lucruri fr nici un raport ntre ele. Ordinea public pe care poliia
tinde s o asigure se definete prin urmtoarele:
a) caracterul su pregnant material, n sensul de aciune menit s evite dezor
dinile vizibile;
b) caracterul su public, n sensul c poliia respect nu numai aspectul intern, dar
i domeniul privat, n msura n care activitile se deruleaz cu efecte n exterior;
c) caracterul su limitat, n sensul c se raporteaz la trei aspecte: linitea (meni
nerea ordinii pe strad, n locurile publice, lupta mpotriva zgomotului); securitatea, n
sens de siguran n caz de accidente umane sau naturale, incendii, inundaii, conflicte
armate; salubritatea prin. care e apr igiena public.'
n dreptul german, dreptul poliienesc are o ndelungat tradiie, prima reglementare
fiind adoptat n anul 153, iar activitatea poliieneasc este definit ca un drept viznd
activitatea statal de prevenire a pericolelor sau ca o activitate de prevenire a pericolelor..
Ca o concluzie, ntr-o societate democratic, ordinea public include respectul
drepturilor fundamentale. Exerciiul lor e grav ameninat atunci cnd dezordinea se
instaleaz3.
..
Subliniindu-se c. serviciul public are ca scop satisfacerea unor nevoi sociale prin
mijloace specifice, iar modul de aciune este constituit din prestaii furnizate uzagerilor,
doctrina a definit serviciul public ca reprezentnd acea activitate desfurat sau
autorizat de un organ public, prin care se realizeaz nevoi sociale de interes public'.

II. FUNDAMENTE CONSTITUIONALE ACTUALE PRIVIND


ADMINISTRAIA PUBLIC I DREPTUL ADMINISTRATIV
5. Fundamente constituionale exprese i implicite pentru administraia
public
Constituia Romniei aprobat prin referendum la 8 decembrie 1991, revizuit i
republicat1
*35, consacr un regim politic semiprezidenial, parlamentarizat sau atenuat,
sau un regim semiparlamentar.
Menionm, de asemenea, c legea fundamental consacr un executiv bicefal,
deci un executiv n care sunt doi efi, respectiv Preedintele i Guvernul.
1

Textul prevede c Nu se poate deroga prin convenii particulare de la legile care intereseaz ordinea

public.
G. Goring, I. E. Rusu, Mijloace de coerciie in dreptul poliienesc. Prezentare a mijloacelor de
coerciie n sistemul de drept al landurilorfederale germane, n RDP nr. 1/2008, p. 22.
3 J. Rivero, J. Waline, op. cit., pp. 428-430.
Ali autori definesc serviciul public ca fiind activiti asumate de administraie, sau, in anumite
cazuri, de persoane private acionnd sub autoritatea sa, pentru a ndeplini anumite finaliti de ordin
general" (J. M. Auby, J. B. Auby, op. cit., 1996, p. 25).
Constituia Romniei a fost revizuit prin Legea nr. 429/2003, aprobat prin referendumul naional din
18-19 octombrie 2003 i republicat n M. Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003.

18

DREPT ADMINISTRATIV

Se impune precizat c unul din capitolele titlului III, i anume capitolul V, este
denumit administraia p u b l i c . .
Aceast situaie a determinat doctrina1s se ntrebe dac, n actualul sistem constituional
i legal, administraie public nseamn numai activitatea desfurat de organele grupate n
capitolul V al titlului IIP. ntrebarea, cu tendin retoric, are un rspuns care se presupune.
Nu putem admite c doar autoritile grupate n acest capitol ndeplinesc activiti
administrative. Nu pot fi ignorate atribuiile de natur administrativ pe care le exercit-i
Preedintele i Guvernul, autoriti care se regsesc n alte capitole ale titlului III. ns,,
autoritile regsite n capitolul V al titlului III fac exclusiv administraie public, rupt de
jocul politic, n msura fireasc n Care un anumit domeniu poate fi rupt de politic12.
Ar mai fi de amintit n mod deosebit ari. 52 din Constituie care reprezint sediul
constituional al unei instituii tradiionale n dreptul administrativ i anume contenciosul
administrativ.

El reprezint instrumentul prin care cel administrat", rt accepiunea lato sensu, se


poate plnge de abuzurile administraiei i poate obliga pe aceasta la anularea actului
sau la emiterea unui act,-eventual cu plata unor despgubiri, materiale i morale, aa cum
prevede Legea nr. 554/20043.-
.
In afara acestor reglementri constituionale care pot fi calificate, n limbajul
doctrinei franceze, baze constituionale exprese ale administraiei publice mai putem
identifica, la acest capitol, i anumite dispoziii constituionale, care, dei nu au un
caracter expres, vizeaz n mod implicit administraia public i dreptul admi
nistrativ n ansamblul su. t
:'

6. Principalele modificri aduse prin legea de revizuire a Constituiei n


materia administraiei publice

.
*
n urma revizuirii din 2003, au fost introduse. prevederi noi n legea noastr
fundamental, care aduc importante modificri n ceea ce privete concepia de-ansamblu
a legiuitorului constituant asupra administraiei publice.
Multe din noile prevederi au semnificaia, de a consacra instituii i principii care dau
legitimitate constituional unui drept administrativ european.
Vom aborda, n cele ce urmeaz, elementele de noutate aduse de Constituia
Romniei, revizuit i republicat4, n special acele prevederi ale ei care pot fi considerate

1 A. Iorgovan, Tratat, op. cil., cd. 4, voi. I, pp. 111-112.


Spunem acest lucru deoarece de esena administraiei publice, este ca ea s transpun n practic
comandamente politice ncorporate n norme juridice.

Publicat n M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificrile ulterioare.


4 Constituia Romniei din 1991 a fost publicat n M. Of. nr. 233 din 21 noiembrie 1991 i a intrat n
vigoare n-urma aprobrii ei prin referendumul naional din 8 decembrie 1991. Ea a fost completat prin
Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003, publicat n M. Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003,
i republicat de Consiliul Legislativ n temeiul art. 152 din Constituie, cu reactualizarea denumirilor,
dndu-se textelor o nou numerotare.
. ->

|
j

Dreptul administrativ - ramur a dreptului public

19

izvoare de rang constituional, n sistemul romnesc, ale dreptului administrativ, m ge_


neral, i ale dreptului administrativ european, n special.
Constituia Romniei i-a dovedit, n timp, valoarea, statornicind principiile 1
mecanismele interne ale sistemului politic. Dup aproape 12 ani de la adoptare,-a aprut,
ntr-un nou context politic, de pace social, de confruntare democratic ntre idei, dar i
de solidaritate civic n jurul intereselor naionale, cerina revizuirii ei1. ns, pe bun
dreptate s-a constatat n practic i s-a susinut n literatura de specialitate c mcz0
Constituie nu poate f i venic, cu att mai mult una elaborat la nceputul unei perioade
de tranziie de la un sistem totalitar la unul democratic12. Este adevrat c o Constituie
se caracterizeaz printr-o oarecare rigiditate, de natur s-i confere aptitudinea de a
asigura stabilitate social i politic, dar ea nu trebuie s devin o frn- n dezvoltarea
unei naiuni, ci, dimpotriv,s fie o oglind a acestei evoluii i o punte ctre viitor3- .
Una din cauzele care au determinat nevoia de revizuire constituional a repre
zentat-o i inexistena n legea fundamental a unor dispoziii care s fundamenteze
procesul de integrare a Romniei n structurile europene i euroatlantice. Integrarea
Romniei n Uniunea European presupune un amplu proces de reform, care vizeaz atat
aspectele constituionale, ct i cele legislative i instituionale4. Primele -au realizat
deja, celelalte sunt n curs de realizare.-Cum vom avea prilejul s artm, urmare a
revizuirii Constituiei, a fost introdus un titlu de sine stttor intitulat in te g r a la
eurotlantic5, au fost consacrate n o i. dispoziii, sau au fost modificate cele deja
existente, legea fundamental a rii noastre dobndind astfel o. puternic dimensiune,
european i conferind Romniei o vocaie legitim nu numai de a se integra n structurile
euroatlantice, dar i de a-i exercita statutul astfel dobndit.. Dup cum se susine cu
deplin temei ntr-o valoroas lucrare consacrat comentrii legii fundamenale revizuite,
instituirea temeiurilor constituionale pentru integrarea rii noastre n .comunitatea-.
euro-atlantic, adic Uniunea European i Pactul Atlanticului de-Nord, optimizarea
corespunztoare a sistemului decizional n cadrul regimului politic, perfecionarea
democraiei constituionale prin proclamarea unor noi drepturi fundamentala i,
ndeosebi, prin ntrirea mijloacelor constituionale de protecie a drepturilor i
libertilor cetenilor6 au reprezentat principalele obiective ale procesului de modi
ficare a legii fundamentale n 2003.
Perspectiva integrrii Romniei n Uniunea European a atras astfel nevoia de a pune
n consonan administraia public naional cu structurile administrative de la nivelul

1 C. lonescUj Constituia Romniei. Legea de revizuire comentat si adnotat, cu dezbateri parlamentare,


Ed. AII Beck, Bucureti, 2003, prefa.
2 M. Amzulescu, Procesul de revizuire a Constituiei, n RDP nr. 3/2003, pp. 45-46.
3 Ibidem, pp. 45-46.
4 L. Vian, D. I. Pasre, Mutaii aduse instituiei contenciosului administrativ de revizuirea Constituiei.

Necesitatea codificrii normelor de procedur adjninistrativ n contextul integrrii europene a Romniei,


articol publicat n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea
pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul
Negulescu, p. 48.
5 Este vorba despre titlul VI al Constituiei, art. 148-149.
6 M. Constantinescu, 1. Muram, A. Iorgovan, Revizuirea Constituiei Romniei - Explicaii i comen
tarii, Ed. Rosetti, Bucureti, 2003, Not explicativ.

20

DREPT ADMINISTRATIV

Uniunii Europene, pentru a le face compatibile cu structurile' administrative ale rilor


membre ale U.E. A fost astfel nevoie s se vin cu inovaii nu numai n structura autori
tilor administraiei publice centrale i locale, ci i n ceea ce privete natura i regimul
unor servicii publice1.
Nu numai n Romnia, dar i n alte sisteme de drept, statele membre u trebuit i
s-i adapteze sistemele juridice i administrative2.
Acquis-ul comunitar, formalizat sau neformalizat,, contribuie la crearea unei 1
convergene la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele naionale,
conducnd treptat la crearea unui Spaiu administrativ european3. In plan juridic, se
trece, astfel, de la un drept administrativ naional ctre un drept administrativ
comparat i, n timp, ctre un drept administrativ european unitar4. "
Modificrile care au fost aduse Constituiei prin Legea de revizuire pot fi grupate n
dou mari categorii, din punct de vedere, l cauzelor care le-au generat:
:
a) modificri impuse de evoluia de ansamblu a societii romneti din 1991,
f
prin intermediul crora s- urmrit, gsirea ' unorsoluii pentru probleme aprute n
intervalul scurs de la intrarea n vigoare a legii fundamentale a Romniei;
b) modificri impuse de procesul de aderare a Romniei la structurile euroatlantice5.
Fac . parte din cea de-a- doua categorie, urmtoarele prevederi , constituionale nou J
introduse prin legea de revizuire; dreptul conferit cetenilor UriiuniLEuropene de a - - |
alege i de a fi alei n autoritile administraiei public locale din Romnia [arh 16 ' I
alin.. (4)]; dreptul cetenilor romni de ,a; alege i de. a fi alei n Parlamentul
European (ari.
dreptul cetenilor strini.i al ajpatriziior de a dobndi terenuri
n proprietate, prin acte ncheiate ntre Oii (inter vivos) i pentru cauz de moarte
(mori causa), introdus prin ari. 44 alin. (2)\ posibilitatea nlocuirii monedei naionale
cu moneda european [art. 137 alin. (2j]\ consacrarea unor reglementri speciale, de
drept substanial i de drept procedural, referitoare Ia procesul de aderare a
Romniei Ia organismele euroatlantice .(titlul VI referitor la integrarea euroatlanticarticolele 1.48-i 149).
. "
-.
|
Tiebuie piecizat c aspectele care fac obiectul de reglementare al prevederilor mai
i
sus menionate nu sunt rezolvate prin simpla reglementare a lor la- nivelul legii
|
fundamentale. Este nevoie ca ele s fie dezvoltate prin legi,, cu caracter organic sau
1
ordinar, care vor reglementa domeniile la care se refer prevederile constituionale
j
rezultate n urma revizuirii.
'

' A. Iorgovan, Tratat ele drept administrativ, vol. I, ed. 4, p. 9.


" D. Maus, prefa la lucrarea Jean-Luc Sauron, L administraia franaise et l'Union Europenne. La
documentation franaise, Paris, 2000, p. 5.

'
3 * Alexandru (coordonator), I. Gorjan, I. V. Ivanoff, C. C. Manda, A.-L. Nicu, C. S. Sraru, Drept
administrativ european, Ed. Lumina Lcx, Bucureti, 2005, p. 21.
^ I. Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina'Lex, Bucureti, 2000, p. 180.
S. 1. Stnil, Cteva aspecte ale revizuirii Constituiei Romniei, n lucrarea Reformele administrative
,\7 judiciare n perspectiva integrrii europene. Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul
tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulcscu, pp. 5-6.

*
-s

Dreptul administrativ - ramur a dreptului public

21

Un alt aspect foarte important este acela c. aceste modificri, n cea mai mare
parte a lor, au fost transpuse n practic numai dup momentul integrrii Romniei
n structurile euroatlantice - 1 ianuarie 2007.
Art. 1 alin; (3) proclam Romnia ca stat de drept, democratic i social, n care
demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii
umane, dreptateaipluralismul politic reprezint Palori supreme, n spiritul tradiiilor
democratice ale poporului romtri idealurilor Revoluiei din Decembrie .1989, i sunt
garantate.
"
:
Acest text a fost parial modificat fa de cel existent n forma' iniial a Constituiei,
ns modificrile intervenite u o semnificaie asupra creia se cuvine s zbovim. Este
vorba, n primul rnd, de- referirea la spiritul tradiiilor democratice ale poporului
romn i idealurile Revoluiei din Decembrie 1989, care relev legtura ntre gndirea
politic din Romnia i pnridpiiM:fiftdm6iitdle ale democraiei constituionale i este,
totodat, un omagiu naional,'-consacrat la nivel constituional, tuturor celor care au
militat pentru democraie i libertate n Romnia1.
Acest articol este:redactat n deplin acord cu valori fundamentale, recunoscute
n majoritatea documentelor europene i internaionale i n toate democraiile
constituionale. Astfel Tratatul.' privind Uniunea European prevede n articolul 2 c
- Uniunea European se 'ntem$iai1V;P.e 'principiile libertii; democraiei, respectrii
drepturilor omului i libertilor fundamentale,' precum i al Statului de drept; principii
care.sunt comune i statelor membre, i respect drepturile fundamentale astfel cum sunt
acestea garantate n Convenia.european a drepturilor omului, i libertilor, fundamentale
i cum rezult ele din tradiiile con.ituionleepmune statelor membre. .
...........
n coninutul.art., 1 alin. (3) vom regsi.proclamate astfel.de valori, cum ar fi..caracterul
statului romn de stat de drept, democratic i social, demnitatea, dreptatea i pluralismul
politic, drepturile i libertile fundamentale. De altfel, un prim principiu general al
dreptului recunoscut'n literatura de specialitate1
2 este protecia drepturilor fundamentale
ale omului, iar primul articol al Constituiei aeaz drepturile fundamentale- ale omului
printre valorile supreme i garantate, ceea ce reprezint consfinirea prin Constituie a
acestui principiu fundamental i a valorilor unanim acceptate pe plan european.
Aceste prevederi din legea fundamental a Romniei sunt n deplin acord cu articolul 2 din
Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa, eare prevede c Uniunea se bazeaz
pe valorile respectrii demnitii umane, a libertii, a democraiei, a egalitii, a
statului de drept, precum i pe respectarea drepturilor omului. Textul mai prevede c
,,aceste valori sunt comune statelor membre ntr-o societate caracterizat prin pluralism,
toleran, justiie, solidaritate i nediscriminare ".
Tot n urma revizuirii Constituiei, articolul 1 a fost completat cu dou noi alineate.
' Este vorba, mai nti, despre, alineatul (4) care dispune c statul se organizeaz potrivit
principiului separaiei i echilibrului puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc
- n cadrul democraiei constituionale." Pe aceast cale a fost complinit o caren
1 C. lonescu, Constituia Romniei, op. cit., p. 5.
2 O. Manolache, Drept comunitar, Ed. AII Bcck, Bucureti, 2003, p. 24.

22

constituional care fn on-

---------------- 1 A d M IN IS r a t t \/

ve^erncnte

---------- *____ _______________________________ ______________23

n dreptul comunitar, aplicabfl sHn

T*- - r f S x s
: S E is s ftr
**3
W:car e p r e v e ^ S

l 5

? P ^ cip iu fundamental recunoscut ca atare

pnn sintagma interdicia discrim inrii1 c- a ministrativ european, evocat de unii autori
O prevedere constituional care
e aldi Prin cea de principiul egalitii2.
analizei i care reprezint o veritabil J ref ta aPfipat>ilitate n problematica propus
administrativ european o renrezint a *
constduional expres pentru dreptul
Constituiei Romniei n anul 2003" enr*
3 *n
text rezuJtat n .urma modificrii
Uniunea European, cetenii .'Uniuni? preVede ca zw_ condiiile aderrii Romniei la
reptul de a alege i de a f i alei n a u to r it ? mdep,lnesc cerinele legii organice au
': . A d u c e r e a prin Constituie a J t l ' V administra P o lic e localei
X S ? ln a 'Eur6P ^ n: Dup cum se . hh 6Xt e? e . consecin a aderrii rii noastre la
. Hnita.^n care locuitorii statelor membre
t?U- de? Iln temei n doctrin, ntr-o EurOp
fi posibil^ca orice cetean al unui stat m* ^Iunn vor avea i o cetehi^'.european, va.
Romarua n autoriti ale administraiei m
? S fie a^es de comunitile locale din

** A

* * b{igatorie". Nu
C m s m tiei, a s t i p iU w U
>ineat
nou poziionare n Constit r
aCe cu 0 nou prevedere W :!^ 1sale p a Agilor
era plasat n titlul al doil V 6 3 Unei Prevederi preexistent S * U^ona^> P* cu o
Plasarea p r i n c i p
^
,uI W r e f e r i t o r i ^ ! " .
* * dar care
Primul titlu, denumiY nHn e' ^ eCt^ni ^ ons'ituiei> a supremaie'^! 6 Pundamentale. v . ;
romn, nu este
a r t S g ^ ? * * * * * chiar ,
fundamentale ale cetean. | P- .Vederi care anterior reDrezenf pnn care Poetic s-a

203, Conform creia I condiiile o d l i U f f PU lntroclusa >n -urma-revizuirii-din.


f
eUfl
a,?ge i de
af<
alU n Parlamentul
Kra :ir c ca, odat
mteeree^ * 7 .
. 1 a Pnn Trafl de l Maastricht 'rin<nb;f i ? ^ CQmUni'tatea unic 'european constipartea cetenilor altor state, S fi: eo n ^1*
3 p^Pdidav-n; .alegeri locale .i din

organizare i funcionare a'slat'm *" Pre2ent co"stuie un p rin d n iu ^ b"gafii,c


Principiul supremaiei r
(
r0manp nnpiu fundamental de

in amplat prin art; 16 alin. (4), analizat ante C1^ a ?1 'n. s*sterni| romnesc4, ceea ce s-a
Aderarea atrage ns q
- r.or

! '

transformat

* **"*' * ^ 2 R

f f *

demi statul.;

naionalitate,
deoricine
s o lio r

'f
Politic, d e o v e r e s a T l T t l '' * " ' * * *
* *
v, * .
(0 , potrivit cruia cetnt
soclalP Acest text trebuie cnmh pinie de aPartenfi

Afec

. * s s r - -

**

European, pe care fonna iniial a ^g^rfifw11 miTlni drePtuI de a fi alei n Parlamentul


astfel introdus prin legea d
e
^
f e
t ^
1 PreVedea ca- a .trebuit s fie
, ^Iei cataldgul drepturilor fundamentala i ' onsatm ca m urma revizuirii Constir
tuturorcetenilor
P' "a edec
repturi electorale recunoscute
cettenilb &si
& Cptendor
fdst completat cu nc dou
Parlamentul European. Analiznd coprin T
drepuI de a ^ g e i a fi alei nT
efecriva a acestui drept a fost c o n d ifU a^ IC0,ului 38 vm constata c exercitarea
uropean i de respectarea condiiilor P0 3*3 de nim entul integrrii n Uniunea
In mod obinuit, pn inte^edfl H
T CUprinSe n actld ^ aderare5,
exercitarea actului de suveranitate Ia niveT U+- 01 clectora,e cetenii sunt implicai n
Pnn artlcul 38 nu implic participarea
^ lePtur^e electorale nou introduse
uciparea cetenilor romni la exercitarea puterii Ia nivel

3 JT _M anoIache, op. ci/., p. 35.3 g


4 ]nescu, op. ci/., p. 23.
2004, pI' 9^ UrarU E- S TnsesciI>

* * * *

0ffiCC ^

t i o n s - O f f i c i e l l e s des Communauts

'
Ed; ^ n Beck Bucreti,.2003, p. 238.

? ,nst'tl'(" Polit,ce. vol. Il, Ed. Ail Bcck, Bucureti,

cet

24___________ _________________________________

DREPT ADMINISTRATIV
*
. * *
european. Prin exercitarea acestor drepturi, cetenii romni sunt implicai n desemnarea
membrilor unei instituii reprezentative la nivel european, care se alege printr-un proces
electoral asemntor celui prin care se constituie parlamentele naionale ale statelor
membre.
*.

In cadrul organizaiei internaionale suprastatale care este Uniunea European s-a f


constituit astfel o instituie care poart denumirea de Parlament, care, prin Actul Unic I
European din 1984, a dobndit caracter reprezentativ direct, democratic1.
I
De aici concluzia c este vorba despre noi drepturi electorale pentru cetenii
romni, dar care nu se ncadreaz n categoria celor exclusiv politice n sens |
tradiional, ntruct nu implic o participare la exercitarea suveranitii de stat, ci o |
participare la un proces electoral menit s desemneze Un organ reprezentativ la
nivelul unei organizaii suprastatale12.
Analiza complex a acestor .drepturi, ca. i a celui introdus prin art, 16 alin. (4), ; |
trebuie realizat prin raportare la conceptul de cetenie european, care fost consacrat I
prin Tratatul de la Maastricht i dezvoltat prin cel de, ,1a Amsterdam. Statutul : f
. Parlamentului European este consfinit i prin Tratatul de la Lisabona34,; care prevede c |
Parlamentul European este ales prin 'vot universal direct de ctre cetenii europeni, prin
scrutin liber i secret, pentru un mandat decinci amTri partea I a a aceluiai .Tratat-: 1
regsim norma conform creia cetenii i cetenele Uniunii au drept ui de a alege i de a
fi.alei n Parlamentul European, precum iJn cadrul alegerilor locale n statul membru 1
unde i au reedina, n aceleai condiii ca i resdrtisdnii acelui, stal!/.Aceleai drepturi
le regsim i n Charta drepturilor.fundamentale,adoptat la Nia n decembrie 2002care . ,|
prevede c oricare cetean sau cetean a Uniunii are drept de alege i de a f i ales n )
cadrul alegerilor pentru Parlamentul European, n statul membru n care acesta i are |
reedina, n aceleai condiii ca i resortianii acelui stat. .
Prin art. 44 alin. (2) se consacr regimul dreptului de a dobndi n proprietate
terenuri n Romnia de ctre cetenii strini. Este cunoscut faptul c, n forma
iniial, Constituia Romniei interzicea cetenilor strini i apatrizilor s dobndeasc
dreptul de proprietate asupra unor terenuri:n ara noastr5.:

i articolul privind dreptul de proprietate privat a fost modificat, fostul articol 41 ij


devenit articolul 44, dar analiza lui o vom ntreprinde la regimul proprietii publice.
O alt modificare care a fost impus tot din necesitatea de a pune n acord legea
noastr fundamental cu reglementrile internaionale n materie o reprezint recunoa1 I. Muram, E. S. Tnsescu, op. cit:, p. 99.
2 Jbidem, p. 99.
3 Tratatul de la Lisabona (Tratatul privind Uniunea European) a fost semnat la 13 decembrie 2007 i a
intrat n vigoare la 1 decembrie 2009.
4 Articolul 20 (ex-articolul 17 TCE) din Tratat.
' Fostul art. 41 alin. (2), devenit, n urma republicrii, art. 44 alin: (2), prevedea c Proprietatea privat

este ocrotit in mod egal de lege. Cetenii strini i apatrizii nu pot dobndi dreptul de proprietate asupra
terenurilor. "
_
.
... .

Dreptul administrativ ramur a dreptului public

25

terea dreptului minoritilor naionale de a-i folosi limba matern n administraie


i justiie.
Articolul 120 alin. (2), nou introdus prin legea de revizuire, prevede c n unitile
administrativ teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o
pondere semnificativ se asigur folosirea limbii minoritii naionale respective n scris
i oral n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice
deconcentrate, n condiiile prevzute de legea organic. .
Iar. art. 128 alin. (2). recunoate cetenilor aparinnd unei minoriti naionale
dreptul de a se exprima n. limba matern n faa instanelor de judecat, n condiiile
legii organice.
. Constatm o diferen ntre cele dou texte* n sensul c,, spre deosebire de art. 120
care condiioneaz, dreptul minoritilor .naionale .de a.folosi limba matern n relaiile
cu autoritile administraiei publice i cu.'serviciile, deconcentrate de existena unei
ponderi semnificative a minoritii fesppctive, art. 128 nu mai impune nici o limit de.
ordin teritorial, sau numeric. Altfel spus, principial, cetenii aparinnd unei minoriti
'naionale se pot exprim n limba matern n :faa.instne;lofjudectoreti1.
Ceea ce'este .comun celor dou dispoziii este faptul c ambele trimit la cte o lege
organic prin care s se dezvolte coninutul dreptului pe care ele l prevd.
Rmne ca aceste legi s stabileasc modiiL concret n care cetenii aparinnd
unei minoriti naionale i pot folosi limba mateirn n relaiile cu autoritile
statului, legiuitorul romn avnd sarcina de a veghea ca exercitarea acestor drepturi
s nu se transforme n abuz de drept"., ... .....
.
,
Cele dou dispoziii sunt.n concordan a;c.u. prevederile Conv.eniei-cadm privind,
protecia minoritilor naionale3 ct i Cu cele cuprinse n Carta european a limbilor
regionale sau minoritare4.
.
/ .
O alt prevedere constituional la care urineaz s ne raportm, dar care prezint
interes mai ales pentru dreptul financiar este. cea de la art. 137 alin. (2) care prevede c
Moneda naional este leul iar. subdiviziunea' acestuia: banul. n condiiile aderrii
Romniei la Uniunea European, prin lege organic Se poate recunoate circulaia i
nlocuirea monedei naionale cu aceea a Uniunii Europene.
Dup cum se susine n literatura de specialitate, dac n alte state problema nlocuirii
monedei naionale cu moneda european a fost tranat prin' referendum naional, n ara
noastr opiunea a fost conferit forului legislativ5. Analiza coninutului art. 137 alin. (2)
teza a doua duce la urmtoarele concluzii privind aceast prevedere constituional:

v 1 S. 1. Stnil, art. cit., pp. 11-12.


. *
I2 Ibidem, p. 15.
.
3 Articolul 10 alin. (3) din Convenie prevede c Statele semnatare se angajeaz s garanteze dreptul

'{
j

oricrei persoane aparinnd unei minoriti naionale de a fi informat, cu promptitudine, ntr-o limb pe
care o nelege cu privire la motivele arestrii sale, la natura i cauza acuzaiei Ce i se aduce i s se apere n
acea limb
4 Art. 9 din Cart prevede c Statele semnatare se oblig s permit folosirea limbii minoritii n
justiie, n acele circumscripii n care numrul persoanelor aparinnd unei minoriti naionale justific
asemenea msuri legislative .
3 C. lonescu, op. cit., p, 285.

26

DREPT ADMINISTRATIV

a)
circulaia i nlocuirea monedei naionale cu aceea a Uniunii Europene se va putea
realiza numai n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European;

b) textul constituional consacr o norm cu caracter permisiv, i nu imperativ. El


prevede astfel c se poate recunoate circulaia i nlocuirea monedei naionale cu
aceea a Uniunii Europene, i nu se va recunoate respectiva msur.
Va fi astfel posibil s existe situaia care se regsete i n alte state, cum este Regatul
Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, unde nu a fost aprobat trecerea.la moneda
european i renunarea la moneda specific acestei ri, puternica i btrna lir englez.' .
c) n sfrit, modul n care se va realiza msura respectiv va fi decis prin lege organic.
O semnificaie deosebit pentru problema supus analizei au prevederile titlului VI
din Constituie referitor la integrarea euroatlantic, art. 148-149.
Articolul 148 poart denumirea de Integrarea n Uniunea European i are
urmtorul coninut:Aderarea Romniei la tratatele constitutive ale Uniunii Europene,
n scopul transferrii unor atribuii ctre instituiile comunitare, precum i ale exercitrii
n comun cu celelalte state membre a competenelor prevzute n aceste tratate, se face
prin lege adoptat n edina cOmun a Camerei Deputailor i Senatului, cu o majoritate
. de dou treimi din numrul deputailor i senatorilor. (2) Ca urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii. Europene, precum i celelalte reglementri:co
munitare cu caracter obligatoriu au prioritate fa de dispoziiile contrare ale legilor
interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. (3) Prevederile alineatelor (1) i
(2) se aplic, n mod corespunztor, i pentru aderarea la actele de revizuire a tratatelor
constitutive ale. Uniunii Europene. (4). Parlamentul, Preedintele Romniei, Guvernul i
. autoritatea judectoreasc garanteaz aducerea la ndeplinire a obligaiilor rezultate din
actul aderrii i din prevederile alineatului (2). (5) Guvernul transmite celor dou
Camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu nainte ca acestea
s fie supuse aprobrii instituiilor Uniunii Europene.
' : . ..
Prin articolul 149, se reglementeaz aderarea la Tratatul Atlanticului de Nord.
Textul prevede c aderarea Romniei la Tratatul Atlanticului de Nord se face prin lege
adoptat n edina comun a Camerei Deputailor i Senatului, cu o majoritate de dou
treimi din numrul deputailor i senatorilor.
Analiznd cele dou noi articole, constatm c ele cuprind prevederi care privesc
att aderarea n Uniunea European, ct i la Organizaia Atlanticului de Nord.
In ceea ce privete aderarea la Uniunea European, observm c legiuitorul consti
tuant derivat a adoptat soluia exercitrii n comun de ctre statele membre a puterii de
reglementare, soluie care este prevzut n Titlul III referitor la Competenele
Uniunii, articolul 9 privind principiile fundamentale, potrivit cruia delimitarea
competenelor Uniunii are la baz principiul atribuirii iar exercitarea competenelor
Uniunii are la baz principiul subsidiaritii i al proporionalitii, n virtutea crora
Uniunea se bucur de competene n limitele care i-au fost atribuite de statele membre, n
condiiile actului constitutiv i n vederea realizrii scopurilor pentru care a fost creat.
Actul de aderare a Romniei la Uniunea European este un act de o importan deosebit,
dovad i. adoptarea sa prin lege, n edin comun a celor dou Camere ale Parlamen
tului, cu majoritatea calificat de dou treimi din numrul parlamentarilor.

Dreptul administrativ - ramur a dreptului public

27

Alineatul (2) prevede c urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale


Uniunii Europene, precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obliga
toriu au prioritate fa de dispoziiile contrare ale legilor interne, cu respectarea
prevederilor actului de'aderare.
. n alineatul (3) regsim prevederea, fireasc, de altfel, conform creia prevederile
primelor dou alineate se aplic, n mod corespunztor, i pentru aderarea rii noastre
ia actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene. Prin similitudine,
actele de revizuire a tratatelor, avnd aceeai for juridic cu actele supuse revizuirii, vor
urma i acelai regim juridic n ceea ce privete procedura de adoptare i fora lor juridic.
Alineatul (4) al articolului 148 instituie obligaia autoritilor publice care exercit
prerogativele celor trei clasice puteri n stat de a garanta aducerea la ndeplinire a
obligaiilor rezultate din actul aderrii i din prevederile alineatului (2) care insti
tuie prioritatea dreptului comunitar asupra dreptului naional. O asemenea obligaie
incumb,. n succesiune: Parlamentului, n calitatea acestuia de organ reprezentativ
suprem al poporului romn; Preedintelui, care, ca ef de stat, este reprezentant al sta
lului n plan intern i extern; Guvernului, care are misiunea ca, n baza programului su
de guvernare acceptat de Parlament, s asigure realizarea politicii interne i externe a
rii i autoritii judectoreti, care n nfptuirea justiiei n Romnia trebuie s
respectepreemiunea dreptului comunitar asupra celui naional.
Prin ultimul alineat alart. 148 se instituie o regul procedural care privete.rapor
turile dintre Guvern i Parlament i care oblig .Guvernul s transmit celor dou
Camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu nainte ca
acestea s fie supuse aprobrii instituiilor Uniunii Europene.
Articolul 149 conine o dispoziie procedural referitoare la procedura de aderare a
Romniei la Organizaia Atlanticului de Nord. Ca i aderarea la Uniunea European, i
cea la organizaia Atlanticului de Nord se realizeaz prin lege adoptat n edina
comun a Camerei Deputailor i Senatului, cu o majoritate de dou treimi din
numrul deputailor i senatorilor.
nscrierea expres n Constituie a principiului separaiei i echilibrului puterilor; lrgirea
accesului la funciile i demnitile publice, cu prevederi referitoare la dreptul de a alege i de
a fi alei n structurile administrative locale al cetenilor statelor membre ale Uniunii
Europene, dreptul cetenilor romni de a alege i de.a fi alei n Parlamentul European, noile
dispoziii din titlul consacrat integrrii euroatlantice reprezint, fr ndoial, reglementri
indispensabile aderrii Romniei la Uniunea European, ce creeaz la rangul prin
cipiilor constituionale, compatibilitatea deplin ntre sistemul naional i cel comunitar
de organizare politic, economic, instituional i funcional a statului1.
Trebuie avut n vedere c armonizarea legislativ nu pretinde statelor membre o
identitate de reglementare, ci o compatibilitate, similitudini ntre instituii i competenele
. acestora, respectarea unor principii largi de organizare i funcionare ce in de scopul
reglementrii i nu de mijloacele prin care finalitatea este atins2.
1 B. Maria Carmen Predescu, Armonizarea legislativ - component a integrrii europene, n lucrarea
Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i
administrative,'Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiiile Administrative Paul Negulescu, p. 90.
Ibidem, p. 91.

I .

28

_______________________________________

DREPT ADMINISTRATIV
v f_ .

. J

Este ns nendoielnic faptul c dreptul rmne mijlocul principal de constituire,


de extindere i de consolidare a U.E. ntreaga construcie european are loc n
temeiul normelor de drept i anume, a celor de drept public, n special a celor de
drept administrativ . Foaia de parcurs pentru Romnia a fost i continu s vizeze refor- 1
mele administrative i judiciare, alturi de cele economice", astfel nct rolul dreptului |
administrativ va rmne unul considerabil.
|
Concluzii. Perspectiva unei noi reforme constituionale:

Problema reformei sistemului constituional romnesc preocup att doctrina de f


specialitate, ct i viaa public romneasc, n ansamblul ei. Temele abordate n doctrin
se refer, n principal, la modalitile prin care. Constituia poate f i revizuit, distincia |
dintre puterea constituant, utoritatea constituant,, adunarea constituant i ce anume I
poate s schimbe puterea constituanta: ntreaga;Constituie sau o parte a acesteia1*3.
Astfel de abordri sunt cu' att mai .legitime cu ct actuala Constituie a Romniei f
conine un articol n care consacr limitele revizuirii, unde sunt enumerate acele pre- f
vederi constituionale care nu pot face obiectul'nici..unei revizuiri. Este vorba despre !
dispoziiile constituionale privind.caracterul naional, independent, unitar i indivizibil l
al statului romn, form a' republican [fie guvernmnt,, integritatea teritoriului,, .1
independena justiiei, pluralismul politic i limba oficial. Pe lng aceste limite exprese |
ale revizuirii, n alineatul (2) al articolului 152 sunt prevzute anumite limite de rezultat,
care atrag imposibilitatea deteriorrii proteciei constituionale conferite unui set de
valori4, preciznd c nici o revizuire mi poate ,fi fcut dac are ca rezultat suprimarea -i
drepturilor i a libertilor fundamentale ale cetenilor saw ale garaniilor acestora, n
fine, ultimul alineat conine o interdicie, nu o limit, n sensul c legea fundamental nu
poate f i revizuit pe durata strii de asediu, de urgen sau n timp de rzboi.
Necesitatea unei noi modificri a legii fundamentale, este o tem care apare din ce n |
ce mai des i n dezbaterile reprezentanilor diferitelor autoriti publice din ara noastr.
Se proiecteaz tot soiul de modele. Se avanseaz soluii, multe dintre ele generate de
anumite interese politice, lipsite de legitimitate, a cror materializare ar reprezenta o \
adevrat catastrof pentru viitorul acestei ri.
Discuii la nivelul vieii publice exist, s-au conturat mai multe curente, care vin cu
|i
soluii care slujesc mai degrab unor interese i oportuniti politice dect tiinifice,, se
avanseaz diferite modele de regim politic, pendulndu-se ntre modelul prezidenial i

1
1. Alexandru, Evoluia dreptului n perspectiva integrrii europene. n lucrarea Reformele administrative
i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentnt tiine juridice i administrative. Caietul
I
tiinific nr. 7/2005, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p. 9.
A. Fuerea, Privire de ansamblu asupra procesului de aderare a Romniei la Uniunea European n
1
RDP nr. 2/2003, p. 62.
3 Pentru dezvoltri asupra acestei problematici, v. R Carp, Adunarea constituant, o soluie pentru
reforma sistemului constituional romnesc, n RDP nr. 1/2008, pp. 105-114.
M. Constantinescu, A. Iorgovan, L. Muraru, E . 'S. Tnsescu, Constituia Romniei revizuit
comentarii i explicaii, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 344.

]
{
i

Dreptul administrativ - ramur a dreptului public

29

cel parlamentar. Majoritatea rilor din Uniunea European au un regim politic


parlamentar, sub form de republic parlamentar sau monarhie parlamentar, model care
nu este, n mod firesc, de altfel, agreat la nivelul instituiei Preedintelui Romniei, astfel
nct se configureaz o. btlie care nu va fi. lipsit de interes. Nu este mai puin,
adevrat c, printr-o viitoare reform constituional, trebuie aduse unele modificri legii
fundamentale a statului, avnd n vedere c multe din soluiile pe care ea le ofer n
prezent au creat n.practic.disfuncii, i ne referim, n principal ia urmtoarele aspecte:
- modificarea regimului politic din Romnia, care, din punctul nostiu de vedere,
urmeaz a fi unul de tip parlamentar;
- legat de aceast; modificarea formulei de executiv bicefal sau dualist, consacrat n
actuala noastr Constituie; /
-.reformulrea atribuiilor Preedintelui, mai ales a celor de natur executiv, spre a
se evita n viitor o interpretare abuziv lor din partea efului de stat;
-. regndire modului de contitiire i a atribuiilor'unor autoriti publice, care s
elimine riscul ca acestea s fie transformate n .instrumente aservite unor fore politice i
s fie astfel golite de coninut/ O atenie special va trebui acordat Curii Constituionale,,
a. crei activitate, n /bhble rnduri ,r Sr ndeprtat-de la misiunea acestei instituii, de
gardian al Constituiei, devhind'',,gardian al unor interese-conjuncturale, politice, ceea
.'.ce nu-ppate fi acceptat:'>
'-"''.j -.'
-''v ;
.

i n Frana,; odat cu reforma care a, vizat reducerea mandatului prezidenial :de la 7


la 5 ani, care a-avut .loc la 2.4.septembrie .2000, s-a,redeschis discuia cu privire la evoluia
i .caracteristicile. regmuluU.politic-din aceast -ar. Printre subiectele cele. mai viu
- disputate cu ocazia alegerilor, prezideniale i a celor'legislative, desfurate n var anului
2007, a fost ri aceast ar reformarea sistemului .politic francez, preedintele noinale
Nicolas Sarkozy, la fel ea i generalul Charles De Gaulle ii 1946, vorbind despre o
reform instituional i moral, pentru realizarea creia a numit un Comitet de
reform format din oameni politici, juriti i intelectuali, cunoscut sub niimele de
Comitetul Balladur, dup numele celui care l-a condus. Misiunea acestui Comitet a fost
aceea de a gsi formul ct mai democratice, prin care organizarea i funcionarea
instituiilor statului s conduc la realizarea unei democraii exemplare1. S-au avut n
vedere urmtoarele trei obiective: o putere executiv mai bine controlat', un Parlament
mai consolidat, rolul lui trebuind s creasc att n interior, ct i n exterior, urmnd s
devin un actor al politicii europene i noi drepturi pentru cetenii francezi. Dincolo de
aspiraiile specifice fiecrei naiuni, apreciem c i o eventual reform constituional n
ara noastr trebuie s-i propun, ca i n Frana, ca Romnia s devin, o democraie
ireproabil, cu un stat eficace, care s funcioneze ntr-o republic exemplar12.

1 G. Gilia, Frana ctre a Vl-a Republic?, n RDP nr. 1/2008, pp. 86-87.
2 C. Gilia, art. cit., p. 104.

30____________________ ____ _______________ ____________ DREPT ADMINISTRATIV

TEST DE AUTOEVALUARE
1. Distincia ntre cele dou mari ramuri ale dreptului, drept public i drept
privat, a fost realizat, nc din antichitate de ctre:
;
a) Ulpian;
.
b) Celsus; .

c) Justinian.
. .
2. Scopul administraiei l reprezint:
a) satisfacerea interesului general;
b) satisfacerea interesului particular; v- .
c) satisfacerea interesului particular i satisfacerea interesului general.
3. Raporturile dintre administraie i cei administrai se bazeaz:
a) pe egalitate juridic; . .
,
b) ntotdeauna pe inegalitate juridic;
' .
c) uneori pe inegalitate juridic, iar alteori pe egalitate juridic.
4. n sistemul constituional i legal actual, administraia public nseamn:
a) numai activitatea desfurat de organele grupate n capitolul V al titlului III din
Constituie, referitor la Administraia public central de specialitate i Administraia
public local;
... .
b) include i atribuiile de natur administrativ pe care le. exercit i Preedintele, i
Guvernul, autoriti care se regsesc n alte capitole ale titlului III din Constituie; :
-v
c) activitatea desfurat de Parlamentul Romniei.
5. Administraia nseamn:
a) aciune ordonat, care const ntr-o combinare de mijloace, pentru nfptuirea n
regim de putere public, a unor valori ordonate de structuri exterioare i superioare;
b) aciune ordonat, care const ntr-o combinare de mijloace, pentru nfptuirea n
regim de putere public, a unor valori ordonate de structuri interioare i superioare;
c) aciune ordonat, care const ntr-o combinare de mijloace, pentru'nfptuirea n
regim de drept public i privat, a unor valori ordonate de structuri exterioare i superioare.
6. Pot ocupa o funcie sau o demnitate public n stat persoanele care nde
plinesc urmtoarele condiii:
a) au numai cetenia romn i domiciliul n ar;
a) au cetenia romn;
c) au cetenia romn i domiciliul n Romnia.
j ... *'
7. Constituia revizuit recunoate cetenilor aparinnd unei minoriti naio
nale dreptul de a folosi limba matern:
a) n relaiile cu administraia public central;
b) n relaiile cu Preedintele i Guvernul;
c) n relaiile cu administraia public local i cu serviciile deconcentrate.

Dreptul administrativ ramur a dreptului public

31

8. Constituia revizuit recunoate cetenilor aparinnd unei minoriti


naionale dreptul de a folosi limba matern:
a) n relaiile cu administraia public local i cu serviciile deconcentrate, n
condiiile prevzute de legea organic;
b) n relaiile cu administraia public local i cu serviciile deconcentrate, n
condiiile prevzute de hotrri de Guvern;
c) n relaiile cu administraia public local i cu serviciile deconcentrate, n
condiiile prevzute prin hotrri ale autoritilor autonome locale i ordine ale
conductorilor serviciilor publice deconcentrate.
9. n condiiile aderrii la U.E. au dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile
administraiei publice locale:
a) toi cetenii romni i strini care ndeplinesc condiiile prevzute de legea
organic;
b) numai cetenii romni care ndeplinesc'condiiile prevzute de legea organic;
c) att cetenii romni ct i cei ai U.E. care ndeplinesc condiiile prevzute de
legea organic.
10. n condiiile aderrii Romniei la U.E. se poate recunoate circulaia i
nlocuirea monedei naionale cu aceea a Uniunii Europene:
a) prin lege organic;
.b) prin lege ordinar;
'
' r c). prin hotrre de Guvern.
, ,
.
11. Serviciul public are ca i scop:
a) satisfacerea unor nevoi sociale prin mijloace specifice;
b) satisfacerea unor nevoi personale prin mijloace specifice;
c) satisfacerea unor nevoi sociale i personale prin mijloace specifice.
12. Fac parte din categoria autoritilor administraiei publice:
a) numai autoritile reglementate de capitolul V al titlului III intitulat administraia
public;
,
b) autoritile reglementate de capitolul V al titlului III dar i alte autoriti publice,'
reglementate n alte capitole i titluri ale Constituiei, cum ar fi Preedintele i Guvernul;
c) toate autoritile publice reglementate n Constituie.
13. Constituia Romniei, revizuit i republicat, recunoate:
a) principiul separaiei puterilor n stat;
b) principiul separaiei i echilibrului puterilor n stat;
c) principiul separaiei, echilibrului i colaborrii puterilor n stat.

'

Ca

pitolul

II

DEFINIIA I TRSTURILE ADMINISTRAIEI PUBLICE


PRIN PRISMA CONSTITUIEI DIN 1991 REVIZUITE
I REPUBLICATE
1. coala francez face distincia ntre dou sensuri ale conceptului de
administraie: sensul funcional i sensul derivat, organic1
mprtind aceast distincie, care se regsete i ntr-o lucrare.de referin.pentru
actuala doctrin n materie12, rezult c n sens formal, organic, termenul desemneaz
autoritile publice nvestite cu sarcini administrative, iar n sens funcional termenul
evoc tocmai activitile pe care sunt nsrcinate a le realiza aceste autoriti publice.
Alt autor3 consider c, n sens formal, structural sau organic, prin administraie
public nelegem ansamblul autoritilor i instituiilor publice care. realizeaz, pe baza
i n vederea executrii legii,o activitate cu un anumit specific. \n sens material, prin
administraie public, autorul citat nelege activitatea de organizare, a executrii i de
executare n concret a legilor de ctre autoritile care compun acest sistem, n vederea
satisfacerii intereselor generale, scop n care adopt acte juridice, organizeaz i asi
gur buna funcionare a serviciilor, publice t execut anumite prestaii ctre populaie,
Doctrina mai definete sensul, funcional al administraiei publice .prin identificarea a dou
categorii de activiti prin care aceasta se concretizeaz, aciuni cu caracter de
dispoziie i aciuni cu caracter de prestaie4.

2. Precizri terminologice
Potrivit sistemului constituional i legal actual i prevederilor Legii nr. 215/2001
privind administraia public local5, trebuie s facem distincie ntre urmtoarele concepte:
- conceptul de administraie public, acesta avnd un caracter integrator, care
include att administraia de stat, ct i administraia public local;
- conceptul de administraie de stat care evoc exclusiv administraia nfptuit de
autoriti de natur statal (Preedinte, Guvern, Prefect, ministere, servicii publice
deconcentrate ale ministerelor);
1G. Vcdel, P. Delvolve, op. cit., >.2.
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, voi. I, p. 64.
3 A. Trilescu, Drept administrativ, ed. 3, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 1.
4 E. Blan, Instituii administrative, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 22.
5 Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 a.fost publicat iniial n M. Of. nr. 204 din 23 aprilie
2001 i republicat n M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007, fiind modificat i completat ulterior prin:
O.U.G. nr. 20/2008, Legea nr. 35/2008, O.U.G. nr. 66/2008, Legea nr: 131/2008, O.U.G. nr. 105/2009, Legea
nr. 375/2009, Legea nr. 59/2010.

'

Definiia i trsturile administraiei publice prin prisma Constituiei din 1991

33

- sintagma administraie public locala prin care evocm acel tip de administraie
nfptuit de autoriti publice alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Rezult c n limbajul actual, spre deosebire de cel specific regimului totalitar, nu
mai putem vorbi, ntr-un sens identic, de organ administrativ" i organ al adminis
traiei de stat"; de funcionar public sau funcionar de stat; de administiAaie
publica" sau administraie de sta t1.
Conchidem c, n actualul sistem constituional i legal, administraia public este
nfptuit de dou mari categorii de autoriti: autoriti de natur statal i autoriti
autonome locale.
n doctrina administrativ clasic, se consider c funciile administraiei publice se
pot rezuma la aciune, consultan i deliberare2. Administraia ese activ cnd aplic
i execut legea sau cnd ia o msur de utilitate public, consultativ cnd d avize
administraiei n cadrul creia funcioneaz, deliberativ cnd . un organ colegial ia
decizii care oblig administraia activ. n prezent, literatura de specialitate, adaug celor
actuale i o administraie jurisdicional, care soluioneaz litigii generate de
administraie nsi, utiliznd o procedur cvasi-judectoreasc3.
.

3. Sfera puterii executive

n literatura de specialitate contemporan nu exist .o concepie unitar n ceea ce


privete sfera autoritilor executive. Exist autori care exclud din sfera executivului
autoritile administraiei publice locale4.
.Ali autori, analiznd organizarea :i funcionarea administraiei publice, exclud
Preedintele din- sfer: organelor, care . compun sfera ;: executivului i implicit,-, a
administrativului5. Astfel, autoriil 'citat consider c n compunerea administraiei publice
intr: administraia guvernamental central, care include Guvernul, ministerele,
celelalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori .a ministerelor, ce poart
denumiri diferite; administraia guvernamental teritorial, realizat n principal de
prefect i serviciile publice descentralizate (corect, deconcentrte, aa cum prevede i
actualul articol 123 din Constituia revizuit i republicat) ale ministerelor i ale
celorlalte organe centrale de Specialitate din subordinea Guvernului; administraia
autonom, care se realizeaz att la nivel central, prin autoriti de specialitate centrale
autonome i la nivel teritorial, de ctre autoritile administraiei publice constituite pe
baza principiului autonomiei locale6.
1A sc vedea 1. Santai, Drept administrativ i tiin administrativ, Sibiu, 1998, p. 5.
" Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Ed. Marvan, Bucureti, 1934, pp. 41-42.
Dragodan Arina, Legalitatea i oportunitatea actelor autoritilor administraiei publice locale
descentralizate, n Caietul tiinific nr. 11/2009, Descentralizarea. Prezent i perspective n contextul
transformrilor din administraia public romneasc, p. 433.
... administraia public, ca activitate, mai este realizat, dup cum am mai artat, n condiiile

descentralizrii administrative, i de organele administraiei locale, nare nu sunt organe ale puterii
executive" (subl. ns, - V.V.). A. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex,
Bucureti, p. 7.
V. Bara, Drept administrativ i instituiipolitico-administrative, Ed. Transilvanica, 1998, pp. 45-46.
V. Bara, op. cit., pp. 45-46.

34

DREPT ADMINISTRATIV

Aceast concepie care nu recunoate Preedintelui statutul de autoritate executiv nu


este singular n doctrina. de specialitate. Astfel, un autor consider c Preedintele nu
trebuie considerat ca aparinnd nici puterii legislative nici celei executive, dat fiind
faptul c preedintele, exercit atribuii att de natura puterii legislative ct i a celei
executive, de unde concluzia, cel puin curioas, cum este ea calificat1, c Preedintele
face parte din ambele puteri, fiind n acelai timp deasupra acestora.
Este greu de susinut c Preedintele s-ar afla, de exemplu,. deasupra puterii
legislative, adic a Parlamentului, care este calificat ca unic organ legiuitor de. articolul 61
din Constituie, atta timp ct Parlamentul este acela care poate trage la rspundere
politic i penal pe Preedinte, conform articolelor 95 i 96 din Constituia revizuit,
aspecte asupra crora vom reveni la analiza instituiei preedintelui.
n opinia noastr, preedintele aparine puterii executive, este unul din cei doi/efi ai
executivului12, el ndeplinind o serie de atribuii de natur executiv,, cum ar fi cele din
domeniul aprrii, al politicii externe, numirea n funcii publice etc. .

4. Sfera autoritilor care nfptuiesc administraie public n actualul


sistem constituional i legal include:

A) Autoriti de natur statal (etatic)


....
\A a) cei doi efi ai executivului nostru bicefal: Preedintele i Guvernul;

b) ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului;


c) organele centrale de specialitate care nu sunt subordonate Guvernului'(autoriti '
ale administraiei centrale a u t o n o m e ) ; ' '
A. '
: ; ' '*'M:
d) instituiile bugetare, regiile autonome i societile comerciale subordonate'organic sau, dup caz, funcional, ministerelor i autoritilor centrale autonome;
e) prefectul3;
'
.. .
.
_ ..
g) serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe Centrale de
specialitate, conduse de prefect.
v A
Acestea se constituie la nivelul fiecrui jude i al municipiului Bucureti. n ceea ce
privete practica de a se constitui astfel de servicii publice ca structuri regionale,
ne-anr exprimat n sensul caracterului neconstituional al ei4, pentru mai . multe
considerente. Un prim argument este acela c se ncearc s se introduc pe ua din
dos" regiunea ca tip de organizare administrativ-teritorial, n contextul n care. legea
fundamental nu o recunoate. n al doilea rnd, pentru c, potrivit articolului. 123 alin.
(2) din Constituie, serviciile deconcentrate se constituie pe criteriul judeului, i
respectiv al municipiului Bucureti i sunt conduse de prefect. n contextul n care o

1 A. Iorgovan, op. cit., ed. 4, voi. 1, p. 74.


2 A. Iorgovan, Tratai, op. cit., ed. 4, voi. 1, p. 82.
3 Cu privire la instituia prefectului, v. M. Preda, Discuii n legtur cu natura juridic a prefectului i
prefecturii. n Dreptul nr. 12/1992, pp.-17-21.
A Verginia Vcdina, Neconstitilonalitatea serviciilor publice organizate ca structuri regionale, n
Dreptul nr. 1/2011, pp. 191-202.

Definiia i trsturile administraiei publice prin prisma Constituiei din 1991

35

instituie regional are arondate mai multe judee, se pune problema cine va conduce
aceste servicii deconcentrate? De vreme ce serviciul dconcentrt cuprinde mai multe
judee, este evident c apare problema care prefect va conduce respectivul serviciu public.
B) Autoriti autonome locale1
Articolul 121 alin. (1) din Constituia revizuit i republicat prevede c autoritile
administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia local n comune i. orae sunt
consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile legii. Acelai articol, n alineatul (2),
recunoate posibilitatea ca autoritile prevzute la alin. (I) - consiliile locale i primarii
- s se poat constitui i n subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor.
Dac acest text vorbete generic despre consiliile locale, prin articolul 122 alin. (1)
se consacr sintagma de consilii comunale i oreneti.
;
Constituia nu opereaz cu : conceptele de aiitoriti deliberative i- autoriti exe
cutive. Aceast sintagm o regsim ns n Legea..nr. 215/2001,- republicat, care n
articolul 1 alin. (2) definete anumii termeni i .unele expresii, ntre care se regsesc.
autoritile deliberative" \ autoritile executive".
a) autoriti deliberative: consiliul local; Consiliul judeean; Consiliul General al
Municipiului Bucureti; consiliile locale ale .subdiviziunilor, administrativ teritoriale ale
municipiilor.'.

y
!. lf.' " ' .
b) autoriti executive; primarii comuneioL; oraelor,f .municipiilor, ' ai, subdivi
ziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, "primarul gnral al municipiului
Bucureti i preedinele consiliului judeean.

'

,
c) organisme prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes,
local sau judeean, denumire generic n care se includ-urmtoarele:'.
' '

instituii publice i servicii publice 'nfiinate ' ^i orgmzate prin Hotrri ' ale
autoritilor deliberative, pe care art. 1 alin. (2) din Legea nr.- 215/2001 ; republicat, ' le
denumete generic instituii i servicii publice de interes local sau judeean;
~ societi-comerciale i regii autonome2 nfiinate-sau reorganizate prin hotrri ale
autoritilor deliberative, denumite n continuare societi comerciale i regii autonome
de interes local sau judeean;
~
7.
< :
- asociaii de dezvoltare intercomunitar, care reprezint, potrivit art. 1 alin. (2) lit.
c) din Legea nr. 215/2001, republicat, structuri de cooperare cu personalitate juridic,
de drept privat, nfiinate, n condiiile legii, de unitile administrativ teritoriale, pentru
) ealizai ea n comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori
furnizare n comun a unor servicii publice;
-furnizri de servicii sociale, de drept public ori privat, care acord servicii sociale
n condiiile prevzute de lege.
In opinia noastr, aceast categorie de subiecte de drept administrativ, enumerate
distinct de articolul 1 alin. (2) lit. g) punctul 4 din Legea nr. 215/2001, republicat, se

1 Termenul local l folosim att pentru autoritile la nivel comunal i orenesc, ct si cele Ia nivel
judeean.
'

" Instituia regiei autonome, prevzut de art. 136 alin. (4) din Constituie, pe fondul procesului de
pnvatizare promovat n special n baza O.U.G. nr. 30/1997 (aprobat cu modificri prin Legea nr. 207/1997),
a suferit puternice modificri, regiile autonome fiind transformate n societi comerciale, fiind meninut n
fiin un numr limitat de regii autonome.

36
i

DREPT ADMINISTRATIV
...

ncadreaz fie n categoria serviciilor deconcentrate, fie a instituiilor publice i serviciilor


publice, fie a asociaiilor i fundaiilor, atunci cnd acestea presteaz servicii sociale,'
astfel nct nu s-ar fi impus enumerarea lor de sine stttor prin lege.
- asociaii, fundaii i federaii recunoscute ca fiind de utilitate public, n condiiile
legii;
'
- operatori de servicii comunitare de utiliti publice locale sau judeene.

|
jj
$

1'
5. Ct privete n o iu n e a d e ad m in istraie p u b lic n sens material, funcional,
precizm c n literatura juridic actual a fost formulat o varietate de definiii, n care se
regsesc att note cu valoare de constant, ct i particulariti care difereniaz un autor
de altul1.
Ne oprim la definiia prof. univ. dr. Antonie Iorgovan, dup care administraia
public reprezint ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, auto
ritilor administrative centrale de specialitate subordonate sau autonome,: autorit
ilor autonome locale i, dup caz,., structurilor subordonate acestora, prin care, n
regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz
servicii publice'. .
Modul n care este conceput aceast definiie ne ndrituiete s facem precizarea c
n coninuii l ei se regsesc cele dou. dimensiuni eseniale i tradiionale ale ,adminis. triei123, respectiv: executarea legii i prestarea de servicii publice n limitele legii.
Expresia executarea legii" ave n vedere semnificaia ei actual, nu semnificaia ei
tradiional, astfel c, n prezent, prin organizarea legii trebuie s nelegem:
a) ceea ce n mod tradiional, semnific acest lucru, ..respectiv: pregtirea, executrii;,
organizarea propriu-zis i executarea, pn la faptul material concret;
:
.b) semnificaia actual a formulei, care presupune nu doarexecutarea legii, n
accepiunea lato sensu, ci i emiterea de acte normative, cu for juridic inferioar sau
similar legii, n cazul Ordonanei de Guvern.
Avnd n vedere aceste precizri, credem c ar putea.fi luat n consideraie i un alt.
mod de definire a administraiei publice'i anume: administraia public reprezint
ansamblul activitilor desfurate de autoritile administrative de stat, cele
autonome locale, asociaii de dezvoltare intercomunitar i organisme prestatoare
de servicii publice i de utilitate public de interes local sau judeean, prin care, n
regim de putere public, se execut legea, n sens material, concret sau prin emiterea
de acte normative cu for juridic inferioar legii sau se presteaz servicii publice.
Din aceast.definiie, rezult trsturile administraiei publice, i anume:
1)
prima trstur are n vedere obiectul administraiei publice, nelegnd c acesta
const n:
'

1 V., pentru exemplificri, V. Priscaru, Tratat de drept administrativ, Ed. AII, Bucureti, 1996, pp. |
10-11: R. N. Petrescu, op. cit., pp. 19-21.
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, vol. 1, p. 82.
3 Misiunile administraiei variaz dup regimurile politice i sociale. Un regim liberal le va limita la |
misiunile de suveranitate a statului. Un regim mai social va ntinde misiunile la sntate, nvmnt, cultur |
etc. Un regim totalitar le va ngloba n activitatea economic (J. M. de Forges, Les institutions administratives |
franaises. P.U.F., 1989,2e d, p. 21).
.
$

Definiia i trsturile administraiei publice prin prisma Constituiei din 1991

37

a) executarea legii, n sens material, concret sau prin emiterea de acte normative cu
foit juridic inferioar legii, sau egal legii, cum este cazul ordonanelor de Guvern,
simple sau de urgen;
b) prestarea de servicii publice, n limitele legii.
2) cea de-a doua trstur are n vedere autoritile publice care o realizeaz, fiind
vorba despre autoritile administraiei publice, care pot fi:
a) autoriti de natur statal, etatic;
b) autoriti autonome locale;
c) organisme prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local sau
judeean i structuri asociative ale unitilor administrativ teritoriale, cu sau fr
personalitate juridic.

3) Ultima trstur relev regimul juridic specific care o caracterizeaz i anume


regimul de putere public, regim care;presupune ansamblul unor prerogative cu care
sunt nvestite autoritile administrative i prin intermediul crora interesul public
dobndete preeminen fa de interesul privat..' .
"

6. Corelaia executiv - administraie public


Intre cele dou concepte exist o corelaie de la ntreg la parte sau, n termenii logicii
formale, de.Ia genul proxim la diferena specific1., . . .

. . bs>exprimarea n <ace..;,fei -a .corelaiei nu trebuie privit ntrrun mod dogmatic,


matematic, ea prezint n primul rnd un interesteoretic, n practic lucrurile fiind mult
mai .complexe...... ..
..... ;
../ .' .
. _ In sistemul constituional actual,'executivul nseamn, n ^primul rnd, bicefalismul
Preedinte-Guvem.
.'
......* ' -v
El presupune, n sensul material (funcional) al termenului, acea funcie a statului,
distinct de puterea legislativ i judectoreasc, prin care se asigur executarea legii,
n accepiunea contemporan a termenului.- '. .
Unii specialiti fie. identific conceptele ,de administraie i executiv, fie, dei nu le
identific, apreciaz c. este greu. de realizat o departajare ntre ele.
Aa cum se menioneaz ntr-o lucrare ceea ce se poate desprinde din aceste opinii,
n pofida contradictorialiiii lor, este faptul c puterea executiv sau executivul
ndeplinete funcii administrative, fr ca prin aceasta s se confunde cu administraia
public, s se limiteze la conducerea acesteia1.
n ceea ce ne privete, ne raliem la concepia potrivit creia executivul presupune
dou dimensiuni123:
r
. . .
a)
guvernarea nseamn a lua decizii eseniale care angajeaz viitorul naiunii
sau decizii cu btaie lung cum le numete, plastic, prof. univ. dr. Antonie Iorgovan. Ea
reprezint modalitatea de exercitare a puterii, n prezent facndu-se deosebirea ntre
1 A se vedea M. Enache, Cteva consideraii n legtur cu puterea executiv. Concept si funcio
nalitate', n Dreptul nr. 9/1994, pp. 3-8.
21. Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial Bucureti, 1994, p. 30.
3
Cu privire la aceast corelaiei v. A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, voi. I, pp. 68-73; Al. Negoi,
Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Bucureti, 1981, pp. 7-8 i Drept administrativ, Ed.
ylvi, Bucureti, 1996, pp. 7-8.

38

DREPT ADMINISTRATIV I

guvernare i buna guvernare. Spre deosebire de prima, care se refer expres la modul
concret n care se exercit puterea, buna guvernare semnific, ntre altele, imperativul
celor guvernai fa de obiectivele i metodele guvernrii, responsabilitatea guvernanilor,
eficiena guvernrii i dreptul cetenilor de a fi':informai n primul rnd n ceea ce
privete utilizarea i repartizarea resurselor financiare ale guvernrii*1.
b) administraia, care nseamn ndeplinirea sarcinilor.cotidiene.
Administraia este, astfel, un segment al executivului, fr a se suprapune cu acesta.
Conceptul de guvernare, semnificaia lui," mutaiile produse n coninutul su,
corelaiile cu alte concepte, au ptruns progresiv n zona politic i n cea public, n
general, ele exprimnd cel mai clar ateptrile cetenilor privind comportamentul
oamenilor politici i al autoritilor i instituiilor administraiei publice, n ansamblul lor.
Esena noiunii de guvernare const n existena unui mecanism de conducere care nu are
nevoie, pentru a funciona, de autoritatea, sanciunile i intervenia coerciiei publice. Se
vorbete din ce n ce mai mult, inclusiv n documentele de la nivel comunitar, despre o
bun guvernare i o bun administrare, noiuni care trebuie corelate cu ideea de respon
sabilitate, de identificarea formelor optime de colaborare dintre putere i destinatarii
aciunii sale, cetenii, pentru a se ajunge la o aa-zis etic a responsabilitii, dar i a
. responsabilizrii. Nu n ultimul rnd, puterea este legitim numai dac rezolv
problemele cetenilor, iar misiunea rezolvrii acestor probleme revine administraiei
publice2.
A

Cristian lonescu, De la conceptul de guvernare la practica bunei guvernri, n R.D.P. nr. 3/2011, p. 4.
I. Alexandru, Reflecii privind evoluiile contemporane ale democraiei constituionale, n RDP nr.
3/2006, pp. 5-7,

Definiia i trsturile administraiei publice prin prisma Constituiei din 1991

39

TEST DE AUTOEVALUARE

1. Administraia desemneaz:
a) n sens formal, organic - autoritile publice nvestite cu sarcini administrative;
b) n sens material; funcional - activiti le. cu caracter administrativ pe care sunt
nsrcinate s le realizeze autoritile publice;
c) n sens formal, organic - activitile pe care sunt nsrcinate s le realizeze
autoritile publice;
_
'
d) n sens material, funcional - autoritile publice nvestite cu sarcini
administrative.
..
2. Administraia public reprezint:
a) numai administraia de stat;
b) numai administraia public local;
c) att administraia de stat, ct i administraia public local.
3. Identificai care dintre autoritile urmtoare reprezint autoriti ale
administraiei de stat:
. a) Preedintele i Guvernul; /
b) consiliul judeean i preedintele consiliului judeean;
c) primarul i consiliul locaL
4. Identificai care dintre autoritile urmtoare au caracter autonom:
) consiliul local i consiliul judeean;
b) serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale de
specialitate;
c) prefectul.
5. Executivul presupune:
a) numai guvernarea;
b) numai administraia;
c) guvernarea i administraia.
6. Administraia public reprezint o activitate prin care se execut legea i se
presteaz servicii publice:
a) n regim de drept public;
b) n regim de drept privat;
c) att n regim de drept public ct i de drept privat.
7. Administraia public are urmtoarele componente:
a) executarea legii i prestarea de servicii publice, n limitele legii;
b) executarea legii i elaborarea de acte normative;
c) executarea legii i soluionarea de litigii;

DREPT ADMINISTRATIV

40

8. ntre conceptele de executiv i administraie public este o corelaie;


a) de la ntreg la parte;
b) de la parte la ntreg;
c) sunt sinonime.
/V
*
9. In sistemul constituional actual, executivul este:
a) bicefal,' fiind format din preedinte i Guvern;
b) este format numai din Guvern;
c) este format numai din preedinte.
10. Serviciile publice deconcentrate se organizeaz i funcioneaz:
a) n- subordinea ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate ale
administraiei publice;
.
.
b) n subordinea consiliului judeean;
c) n subordinea consiliului local.
11. Serviciile publice deconcentrate sunt conduse de:
a) prefect;
" .
..
'T
b.) preedintele consiliului judeean;
..
. /
.c) primar.
" .;
." .
'_r
12. Preedintele aparine:
r) .puterii executive,
....... *
) puterii legislative;.
l att puterii executive ct i puterii legislative..'

;
.
_

apitolul

III

DEFINIIA DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. Noiunea dreptului administrativ este analizat diferit n literatura despecialitate.


n opinia unui' autor, aceast noiune are dou sensuri, i anume: un prim sens, prin.
care se evoc un grup de. norme juridice care, datorit particularitilor pe care le.
prezint, formeaz o ramur distinct de drept, n cadrul sistemului dreptului. ntr-un al
doilea sens, conceptul evoc acea ramur a tiinei juridice care concretizeaz normele
dreptului administrativ. ns ntre cele dou sensuri ale noiunii exist o.strns legtur,
normele dreptului administrativ fiind obiect de cercetare pentru disciplina tiinific a
dreptului administrativ'. Este discutabil o asemenea concepie, dac analizm criteriile
de difereniere nre .cele dou sensuri, faptul c se induce o confuzie terminologica ntre
ramura de drept i tiina juridic, de fapt tiinele juridice, ntre dreptul administrativ i
tiin-drepului.dmihistrativ.:'
.
f
Ali autori definesc dreptul administrativ ca fiind acea ramur a dreptului care cuprinde
ansamblul normelor juridice ce reglementeaz raporturile sociale referitoare la organizarea
i activitatea administraiei publice, n baza i n executarea legif. Dup cum se poate
constat analiznd aceast definiie, ea pctuiete prin faptul c are n vedere exclusiv
raporturile de adniipistrie activa, respectiv' cele care privesc organizarea- i' activitatea
administraiei publice,- i.nui pe cele demtur conflictual, dintre autoritile publice i cei
vtmai n drepturile sau interesele lor legitime prin actele ilegale ale acestora.
2. O definiie care reprezint un reper nendoielnic prin rigoarea concepiei este cea
potrivit creia dreptul administrativ reprezint ramura dreptului public care regle
menteaz concret sau cu valoare de principiu relaiile sociale din sfera administraiei
publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau structuri
private, nvestite cu autoritate public, pe.de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin
actele administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte3.
3. n ceea ce ne privete, considerm c dreptul administrativ poate fi conceput ca
reprezentnd ramura dreptului public care reglementeaz raporturile din sfera
administraiei publice active, raporturile acesteia cu celelalte autoriti publice, cu
particularii, cele care privesc organizarea i funcionarea ei, precum i pe cele de
natur conflictual, dintre administraie, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile sau
interesele lor legitime, pe de alt parte.
' A. Negoi, Drept administrativ, Ed. Silvy, Bucureti, 1996, p. 17.
R. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, .2004, p. 44; A. Trilescu, Drept
administrativ, ed. 2, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 3.
' A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, voi. 1, p. 122.

42

DREPT ADMINISTRATIV

Apreciem c aceast definiie impune urmtoarele precizri:


a) sintagma administraie, trebuie neleas n accepiunea ei lato sensu, care
include att autoriti publice, statale sau autonome locale, ct i agenii privai autorizai
s presteze anumite servicii publice i implicai astfel n nfptuirea administraiei
publice.
De altfel, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ*1, n art. 2 alin. (1) lit. b),
definete noiunea de autoritate public drept orice organ.de stat sau al unitilor
administrativ teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea
unui interes public. Dup care vine precizarea c sunt asimilate autoritilor publice,
n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut
statut de utilitate public sau sunt autorizate presteze un serviciu public, n regim d e -,
putere public
.. . .
b) regsim precizarea, inerent oricrei definiii care vizeaz o disciplin juridic,
privind ramura de drept creia aparine aceasta, n spe fiind vorba despre ram ura de
drept public;
;
c) nu mai este menionat precizarea privind regimul de putere public, deoarece
considerm c acesta este subneles din referirea la administraie, creia i este specific
regimul de putere public;

d) dreptul.administrativ reglementeaz dou categorii de relaii sociale:


1) cele care concretizeaz cele trei dimensiuni ale administraiei publice active n'
sistemul constituional i legal actual, respectiv:
- executarea legii;
.- emiterea de acte normative cu for juridic inferioar, n executarea legii sau egal.legii;
.
- prestarea de servicii publice, n limitele legii.

2) cele de natur conflictual, dintre autoritile administrative, pe de parte, i cei


vtmai n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte.
..
n literatura de specialitate regsim ,abordat problema dreptului administraiei i a
dreptului administrativ2, sintagm care relev faptul; c administraia public nu este
guvernat, numai de norme ale dreptului administrativ, ci de norme aparinnd i altor
ramuri ale dreptului public sau privat, normele dreptului administrativ fiind numai o parte
dintre cele Care guverneaz administraia. ,
;

1 Publicat n M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.


1 1. Alexandru. Tratat de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 121.

Definiia dreptului administrativ

43

TEST DE AUTOEVALUARE

1. Dreptul administrativ este ramura de drept public care reglementeaz:


a) numai raporturile din sfera administraiei publice active;
b) raporturile din sfera administraiei publice active i conflictuale;
c) numai raporturile din sfera administraiei publice conflictuale.
2. Dreptul administrativ este ramura de drept public care reglementeaz:
a) raporturile conflictuale dintre administraia public activ i persoanele vtmate
n drepturile sau interesele lor legitime;.
b) raporturile conflictuale dintre administraia public activ i persoanele vtmate
numai n drepturile lor*
L .....
. ' ?
c) raporturile conflictuale dintre, administraia public activ i persoanele vtmate
numai n interesele lor legitime.
.
. ;3. Dreptul administrativ este o ramur de drept care aparine:
a) dreptului public;
b) dreptului privat;
c) este o ramur de drept de sine stttoare.
-*
' ; * >- '

4. Raporturile de natur conflictual reglementate de dreptul administrativ


sunt.raporturi jpare se stabilesc ntre:
,
a) autoritile publice i cei vtmai .n drepturile lor prin actele .administrative
ilegale ale acestora; . .
' .
b) autoritile publice i cei vtmai n interesele lor legitime - prin actele
administrative ilegale ale acestora;
.
.
.
.
. c) autoritile publice i cei vtmai n drepturile i interesele lor legitime prin actele
administrative ilegale ale acestora.
.

5. Administraia public activ include:


a) numai executarea legii;
b) numai prestarea de servicii publice;
c) att executarea legii ct i prestarea de servicii publice.6

6. Raporturile de natur conflictual cuprind:


a) litigiile dintre administraie i cei vtmai n drepturi sau n interese legitime;
b) litigiile dintre autoritile administraiei publice;.
c) litigiile dintre autoritile administraiei publice i alte autoriti publice.

C ap i t o l u l IV
IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. n literatura de specialitate nu regsim o opinie unanim privind sfera izvoarelor


de drept i mi ales, semnificaia unora dintre ele de a constitui veritabile, izvoare ale
dreptului. n egal msur, regsim diferente de la un stat la altul privind izvoarele de
drept1.
". . .
. . .
Teoria general123a dreptului mparte izvoarele de drept n dou categorii: izvoare
materiale, care rele.v condiiile materiale, concrete de exisen care genereaz norma |
juridic-i izvoare formale, prin care se evop formele de concretizare a normei juridice,
de exprimare propriu-zis a dreptului.
Izvoarele formale, la rndul lor, sunt de. dou categorii: scrise i nescrise.

I. IZVOARELE FORMALE NESCRISE ALE DREPTULUI


ADMINISTRATIV
..
n aceast categorie intr anumite .izvoare de drept care, n mod. tradiional, n
Romnia i n majoritatea celorlalte state,' nu sunt considerate izvoare de drept. Regimul
lor juridic, inclusiv din perspectiva calitii de izvor de drept, va trebui regndit n viitor,
avnd n vedere schimbarea de optic intervenit n plan legislativ, instituional, n abordarea de ansamblu. n acest, fel, se va ajunge la soluia recunoaterii unei importane
din ce n ce mai mari'pe care o au izvoarele nescrise ale dreptului n prezent, n Romnia
i n alte state, cu precdere n cele membre ale Uniunii Europene. Articolul 21 din Legea
nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ5 prevede c n activitatea de
documentare pentru fundamentarea proiectului de act normativ se vor examina practica
Curii Constituionale n acel domeniu, jurisprudena n materie a Curii Europene a
Drepturilor Omului, practica instanelor judectoreti n aplicarea reglementrilor
legale n vigoare, precum i doctrina juridic n materie4. Observm semnificaia
1 Pentru o analiz comparativ a izvoarelor dreptului administrativ n unele ri europene, v. I.
Alexandru. Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lcx, Bucureti,' 2000, pp. 68-93.
2 Pentru dezvoltri N. Popa, Teoria general a dreptului, Ed. Actami Bucureti, 1994, pp. 188-195, R. I.
M'otica, G. Mihai, Teoria general a dreptului, Ed. AII Beck, Bucureti, 2001, pp. 121-140.
3 Republicat n M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010. Republicarea s-a fcut n temeiul art. II din Legea
nr. 60/2010 publicat n M. Of. nr. 215 din 6 aprilie 2010 privind aprobarea Ordonanei de Urgen a
Guvernului nr. 61/2009 pentru modificarea i completarea Legii nr. 24/2000 privind nonnele de tehnic
legislativ pentru elaborarea actelor normative, publicat n M. Of. nr. 390 din 9 iunie 2009.
4 Art. 21 din Legea nr. 24/2000, n forma n care a fost modificat prin pct. 4 al art. 1 din legea nr. 29/11
martie 2011, publicat n M. Of. nr. 182 din 15 martie.2011.
-

Izvoarele dreptului adm inistrativ____ .__________________ _____________________________


*

45

deosebit pe care legiuitorul 6 confer jurisprudenei naionale i celei a Curii Europene


a Drepturilor Omului, dar i doctrinei de specialitate, pe care le aeaz la baza
fundamentrii elaborrii unui act normativ.

2. Cutuma sau obiceiul


Reprezint uzajul care a fost implantat ntr-o anumit colectivitate i pe care aceast
colectivitate l consider obligatoriu din punct de vedere juridic.
Obiceiurile, potrivit unor concepii, au o sfer mai larg dect dreptul, n ele regsindu-se germenii organizrii juridice a societii1.
ntr-o formul sintetic, cutuma este dreptul creat de obiceiuri, jus moribus
constitutumJV..
,
..........

Obiceiul este sentimentul general admis al caracterului juridic obligatoriu al unui
anumit, comportament social .
.
.
Potrivit .unei definiii deosebite prin coninut i formulare, obiceiul este ceea ce s-a
hotrt printr-un tacit consimmnt s fie obligatoriu n sensul legii-i a fo st socotit
lung vreme ca. obligatoriu, aceasta este norma consuetudinar sau. norma izvort din
obicei**3.
:
' 7. . . . .
.. , .
.7
. -..'7
Autorul citat consider c pentru ca un obicei s fie un izvor de drept se cer dou
condiiuni:
. ;
a) s fie ndelungat - longa inveterata diuturna consuetudo ";'
b) s fie socotit de toat .lumea ca avnd caracter obligatoriu n sensul legii4.
ara n care obiceiul ocup un loc important n planul teoriei dreptului este Elveia.
Se recunoate de ctre doctrina c, alturi de normele-edictate, dreptul n general, i
dreptul administrativ n special, cunoate i a-zisul drept needictat sau nescris. Se
impune a se preciza, ns, c. aceste reguli nescrise au ca elementcomun faptul c ele nu
pot deroga de la regulile scrise, de acelai rang sau de unul superior".
Doctrina elveian impune dou condiii Care trebuie cumulativ ndeplinite pentru ca
o norm cutumiar s reprezinte o norm juridic, care se regsesc i n lucrarea citat
anterior:
a) practic ndelungat;
b) sentimentul unanim al caracterului obligatoriu.
Cele dou condiii se presupun i numai mpreun pot transforma o practic
cutumiar ntr-o norm de drept.
Acestor dou trsturi, practica ndelungat (repetabilitatea) i caracterul obligatoriu,
le-a fost adugat, de unii autori, i condiia ca obiceiul s fie recunoscut de autoritatea
normativ;, adic s se bucure de garantarea ndeplinirii lui prin recurgerea, n caz de
neconformare, la fora de constrngere a. statului5.

| S. Popescu, Teoria general a dreptului, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 134-135.
' Du Pasquier, Introduction Ici thorie gnrale et la philosophie du droit, Sirey, 1937, Paris, p. 36.
3 N. Titlescu, Drept civil, Ed. Ail Beck, Bucureti, 2004, p. 22.
4 N. Titulescu, op. cit p. 22.
3 D, Guti, Curs de etic. Universitatea Bucureti, 1931-1932, p. 189.

1
DREPT ADMINISTRATIV

42

Apreciem c aceast definiie impune urmtoarele precizri:


a) sintagma administraie, trebuie neleas n accepiunea ei lato sensu, care
include att autoriti publice, statale sau autonome locale, ct i agenii privai autorizai
s presteze anumite servicii publice i implicai astfel n nfptuirea administraiei
publice.
. ' .
De altfel, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ1, n art. 2 alin. (1) lit. b),
definete noiunea de autoritate public drept orice organ. de stat sau al unitilor
administrativ teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea
unui interes public. Dup care vine precizarea c sunt asimilate autoritilor .publice,
n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut
statut de utilitate public sau sunt autorizate presteze un serviciu public, n regim de
putere public.
.
: . .
J
b) regsim precizarea, inerent oricrei definiii care vizeaz o disciplin juridic,
privind ramura de drept creia aparine aceasta, n spe fiind vorba despre ramura de
drept public;
. ;.

c) nu mai este menionat precizarea privind regimul de putere public, deoarece


considerm c acesta este subneles din referirea la administraie, creia i este specific
regimul de putere public;

d) dreptul administrativ reglementeaz dou categorii de relaii sociale: ,,


.
1) cele care concretizeaz cele trei dimensiuni ale administraiei publice active n
sistemul constituional i legal actual, respectiv:
. :
- executarea legii;
.
.. ..
emiterea de acte normative cu for juridic-inferioar, n executarea legii sau; egal;
legii;
.
/ -prestarea de servicii publice, n limitele legii.
. V- '
.
'
2) cele de natur conflictual, dintre autoritile administrative, pe de o parte, i cei
vtmai n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte.
n literatura de specialitate regsim abordat problema dreptului administraiei, i a
dreptului administrativ2, sintagm care relev faptul c administraia public nu este
guvernat, numai de norme ale dreptului administrativ, ci de norme aparinnd i altor
ramuri ale dreptului public sau privat, normele dreptului administrativ fiind numai o parte
dintre cele Care guverneaz administraia. ,

1 Publicat n M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

1 1. Alexandru. Tratat de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 121.

f?

Definiia dreptului administrativ

__________________________________________________________

43

TEST DE AUTOEVALUARE

1. Dreptul administrativ este ramura de drept public care reglementeaz:


a) numai raporturile din sfera administraiei publice active;
b) raporturile din sfera administraiei publice active i conflictuale;
c) numai raporturile din sfera administraiei publice conflictuale.
2. Dreptul administrativ este ramura de drept public care reglementeaz:
a) raporturile conflictuale dintre administraia public activ i persoanele vtmate
n drepturile sau interesele lor legitime;b) raporturile conflictuale dintre administraia public activ i persoanele vtmate
numai n drepturile lor^
;
.
c) raporturile conflictuale dintre, administraia public activ i persoanele vtmate
numai n interesele lor legitime.
. .*
3. Dreptul administrativ este o ramur de drept care aparine:
a) dreptului public;
b) dreptului privat;
c) este o ramur de drept de sine stttoare.
-
;
4. Raporturile de natur conflictual reglementate de dreptul administrativ
sunt raporturi pare se stabilesc ntre:
.y.
a) autoritile;; publice; i cei vtmai .n drepturile lor prin actele administrative
ilegale ale acestora; . ..
V,

b) autoritile publice i cei vtmai n interesele lor legitime prin actele


.administrative ilegale ale acestora;
.
. c) autoritile publice i cei vtmai n drepturile i interesele lor legitime prin actele
administrative ilegale ale acestora.

5. Administraia public activ include:


a) numai executarea legii;
b) numai prestarea de servicii publice;
c) att executarea legii ct i prestarea de servicii publice.6

6. Raporturile de natur conflictual cuprind:


a) litigiile dintre administraie i cei vtmai n drepturi sau n interese legitime;
b) litigiile dintre autoritile administraiei publice;
c) litigiile dintre autoritile administraiei publice i alte autoriti publice.

Cap i t o l u l IV
IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. n literatura de specialitate nu regsim o opinie unanim privind sfera izvoarelor


de drept i mi ales, semnificaia unora dintre ele de a constitui veritabile .izvoare ale
dreptului. n egal msur, regsim diferente de la un stat la altul privind izvoarele de
drept1.
.
,
\ . ... . I
Teoria general123 a dreptului mparte izvoarele de drept-n dou categorii: izvoare
materiale,.care reley condiiile materiale, concrete de existen care genereaz norma
juridic-i izvoare formale, prin care se evoc formele de concretizare normei juridice,
de exprimare propriu-zis a dreptului.
Izvoarele formale, la rndul lor, sunt de. dou categorii: scrise i nescrise.
/.

IZVOARELE FORMALE NESCRISE ALE DREPTULUI


ADMINISTRATIV
..

n aceast-categorie intr anumite .izvoare de drept care, n mod. tradiional, n


Romnia i n majoritatea celorlalte state,- nu sunt considerate izvoare de drept. Regimul
lor juridic, inclusiv din perspectiva calitii de izvor de drept, va trebui regndit n viitor,
avnd n vedere schimbarea de optic intervenit n plan legislativ, instituional, n'
abordarea de ansamblu. n acest, fel, se.va ajunge la soluia recunoaterii unei importane
din ce n ce mai mari pe care o au izvoarele nescrise ale dreptului n prezent, n Romnia
i n alte state, cu precdere n cele membre ale Uniunii Europene. Articolul 21 din Legea
nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativJ prevede c n activitatea de
documentare pentru fundamentarea proiectului de act normativ se vor examina practica
Curii Constituionale n acel domeniu, jurisprudena n materie a Curii Europene a
Drepturilor Omului, practica instanelor judectoreti n aplicarea reglementrilor
legale n vigoare, precum i doctrina juridic n materie4. Observm semnificaia
1 Pentru o analiz comparativ a izvoarelor dreptului administrativ n unele ri europene, v. I.
Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lcx, Bucureti,' 2000, pp. 68-93.
2 Pentru dezvoltri N. Popa, Teoria general a dreptului, Ed. Actami Bucureti, 1994, pp. 188-195, R. I.
M'otica, G. Mihai, Teoria general a dreptului, Ed. AII Beck, Bucureti, 2001, pp. 121-140.
3 Republicat n M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010..Republicarea s-a fcut n temeiul art. II din Legea
nr. 60/2010 publicat n M. O f nr. 215 din 6 aprilie 2010j privind aprobarea Ordonanei de Urgen a
Guvernului nr. 61/2009 pentru modificarea i completarea Legii nr. 24/2000 privind nonnele de tehnic
legislativ pentru elaborarea actelor normative, publicat n M. O f nr. 390 din 9 iunie 2009.
4 Art. 21 din Legea nr. 24/2000, n forma n care a fost modificat prin pct. 4 al art. 1 din legea nr, 29/11
martie2011, publicat nM . Of. nr. 182 din 15 martie.2011.

Izvoarele dreptului administrativ___________ ' .

_________________

45

deosebit pe care legiuitorul o confer jurisprudenei naionale i celei a Curii Europene


a Drepturilor Omului, dar i doctrinei de specialitate, pe care le aeaz la baza
fundamentrii elaborrii unui act normativ.

2. Cutuma sau obiceiul



I

*
Reprezint uzajul care a fo st implantat ntr-o anumit colectivitate i pe care aceast
colectivitate l consider obligatoriu din punct de vedere juridic.
Obiceiurile, potrivit unor concepii, au o sfer mai larg dect dreptul, n ele reg- .
sindu-se germenii organizrii juridice a societii1.
ntr-o -formul sintetic, cutuma este dreptul creat de obiceiuri, jus moribus
constitutumJV...
.
..........
Obiceiul este sentimentul general admis al caracterului juridic obligatoriu al unui.
anumit, comportament social ,
.
. "
Potrivit .unei definiii deosebite prin coninut i formulare, obiceiul este ceea ce s-a
hotrt printr-un tacit consimmnt sa fie obligatoriu n sensul legii-i a fo st socotit
..lung vreme ca obligatoriu, aceasta este norma consuetudinar sau. norma izvort din
obicei*.
; y7 _
" v

_ f .
/
Autorul citat consider c pentru ca un obicei s fie un izvor de drept se cer dou
condiiuni:
) s fie ndelungat longa inveterata diuturna consuetudo ";
b) s fie socotit de oa lumea ca avnd caracter obligatoriu .n sensul legii4.
ara n care obiceiul ocup un loc important n planul teoriei dreptului este Elveia.
Se recunoate de ctre doctrin c, alturi de normele-edietate, dreptul n general, i
dreptul administrativ n special, cunoate i aa-zisul drept needictat sau nescris". Se
impune a se preciza, ns, c aceste reguli nescrise au ca element comun faptul c ele nu
pot deroga de la regulile scrise, de acelai rang sau de unul superior",
Doctrina elveian impune dou condiii care trebuie cumulativ ndeplinite pentru ca
o norm cutumiar s reprezinte o norm juridic, care se regsesc i n lucrarea citat
anterior:
a) practic ndelungat;
b) sentimentul unanim al caracterului obligatoriu.
Cele dou condiii se presupun i numai mpreun pot transforma o practic
cutumiar ntr-o norm de drept.
Acestor dou trsturi, practica ndelungat (repetabilitatea) i caracterul obligatoriu,
le-a fost adugat, de unii autori, i condiia ca obiceiul s fie recunoscut de autoritatea
normativ;, adic s se bucure de garantarea ndeplinirii lui prin recurgerea, n caz de
neconformare, la fora de constrngere a. statului*.I*3

I S. Popescu, Teoria generala a dreptului, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 134-135.
' Du Pasquier, Introduction la thorie gnrale et la philosophie du droit, Sirey, 1937, Paris, p. 36.
* N. Titlescu, Drept civil, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 22.
4 N. Titulescu, op'; ait., p. 22.
3 D. Guti, Curs de etic, Universitatea Bucureti, 1931-1932, p. 189,

_______________________

___________________ DREPT ADMINISTRATIV

n Belgia este recunoscut principiul conform cruia obiceiul nu pocite prevala


asupra unui text formal. El poate acoperi doar lacunele legii pozitive
Aadar, dreptul
cutumiar reprezint o surs recunoscut de drept, care joac ns un rol secundar n
dreptul administrativ belgian12.
In Frana, se consider c obiceiul nu poate s joace dect un rol minim 34,Dei, n
principiu, n aceast ar dreptul cutumiar este recunoscut ca fiind o surs a dreptului, el
joac numai un rol subordonat n dreptul administrativi n.Germ ania, dreptul cutumiar
este aplicat numai, la nivelul autoritilor locale, ns aplicarea lui depinde de folosirea
prelungit i continu, ca i de credina acelora care particip c aceast folosire este legal
justificat5. n Italia, Codul civil enumer, n articolul 1, ierarhia izvoarelor de drept, iar
obiceiul ocup locul trei n aceast ierarhie, dup statutul i reglementrile juridice. O
asemenea poziie semnific faptul c dreptul cutumiar nu se podte aplica contra legem, ci
doar secundum legem i preater legem6. i n Danem arca se recunoate statutul dreptului'
cutumiar de izvor de drept, drei are o relevan minor pentru dreptul administrativ7. n
Irlanda, dreptul cutumiar, ca i doctrina, respectiv opiniile celor mai competeni autori.de
specialitate, sunt considerate surse secundare ale dreptului8. n Olanda dreptul cutumiar
este recunoscut ca un veritabil izvor de drept, ns nu .are prea mult .relevan pentru
dreptul administrativ9. n Spania problema statutului cutumei ca izvor de drept nu este'
nc clarificat, ns n ceea ce privete dreptul administrativ, cu greu i- poate fi
recunoscut vreo influen.
'
. . .

3. Consacrarea obiceiului ca izvor de drept potrivit Constituiei Romniei


d in 1991

O superb pledoarie pentru calificarea obiceiului ca izvor de drept regsim la.Nicolae


Titulescu i, pentru frumuseea dulcelui grai romnesc interbelic, o reproducem
nealterat, nutrind sperana c citirea ei. va face o real plcere cititorilor notri. Dreptul
care rezult din obicei are un imens avantagiu: este n permanen calat pe trebuinele
momentului. S-a schimbat trebuina, se schimb i obiceiul. Este drept suplu, maleabil
prin excelen i vei vedea c aceast necesitate a dreptului de a f i suplu este socotit
att de imperioas, nct au fost unii autori care au judecat orice transformare a
dreptului consuetudinar ca un regres.
'

1A. Biittengenbachc, op. cil., p. 6.


. .
:
1. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 81.
J. Rivero, J. Waline, op. cit., 2000, p. 68.
4 I. Alexandru. Drept administrativ comparat, op. cit., p. 69.
5 1. Alexandru. Drept administrativ comparat, op. cit., pp. 73-74. Autorul citat d, ca exemplu, faptul c
un plan dc dezvoltate luat printr-o decizie a unei autoriti locale poate fi depit de legea cutumiar local,
care reflect mai bine condiiile specifice locale.
6 1. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., pp. 79-80.
7 1. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 83.
s I. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 86. .
v 1. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 91,

Izvoarele dreptului administrativ

47

Probabil acest imens avantagiu l-a avut n vedere i legiuitorul constituant romn,
care, prin dispoziiile cuprinse n legea fundamental a rii, ngduie concluzia c
obiceiul sau cutuma a devenit izvor de drept de rang constituional.
Avem n vedere mai .nti art.. 44 alin. (6) care prevede, c Dreptul de proprietate
oblig la respectarea sarcinilor privind protecia mediului i asigurarea bunei vecinti,
precum i la respectarea celorlalte sarcini care potrivit legii sau obiceiului, revin
proprietarului.
Un alt text din Constituie care trebuie pus n discuie. este art. 120 alin. (1), care
consacr principiile care guverneaz administraia public . . din unitile
administrativ-teritoriale, respectiv descentralizarea, autonomia local i deconcentrarea
serviciilor publice^. Principiul autonomiei locale permite, cum s-a exprimat deja literatura
de specialitate, ca anumite practici specifice locului, s capete, n timp, semnificaia unor
reguli obligatorii pentru personalul din administraia publica, astfel nct nclcarea lor s
atrag aceleai consecine ca i nclcarea unei norme propriu-zise de drept:
i, n sfrit dar riu n cele din urm, invocm articolul A alin. (3)' din Constituie, n
forma rezultat n urma revizuirii, conform cruia Romnia este stat de drept, democratic i
social, n 'care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor; libera dezvoltare a
personalitii, umanei dreptatea i pluralismul politic, sunt valori supreme, n spiritul
tradiiilor democratice ale poporului romn i idealurilor Revoluiei din decembrie 1989 i
'.siint^garantate.. Constatm .c textul face referire la tradiiile democratice ale .poporului
romn, tradiiile fiind practici cutumiare sdite de-a lungul timpului-n'comportamentul
public al unui popor. Pn la revizuirea din 2003, erau.enumerate numai cele cinci valori, care
erau declarate a fi. supreme i garantate, fr a se mai preciza c att caracterul suprem, ct. i
garania acestor valori sunt raportate la tradiiile democratice ale poporului, i la idealurile
Revoluiei din decembrie 1989,. moment istoric deosebit de important prin ruptura pe care a
determinat-o cu un regim de dictatur i s creeze premisele trecerii la democraie i la statul
de drept. n prezent, demnitatea omului, libera dezvoltare a personalitii sale, dreptatea
i pluralismul sunt constituional garantate, ceea ce corespunde att tradiiilor
democratice, ct i idealurilor Revoluiei din decembrie 19892,
. 1 Autoritile administraiei, publice prin care se realizeaz autonomia local.n comune i orae sunt
consiliile locale, consiliile judeene i primarii, alei n condiiile legii. Aa cum se subliniaz i n Tratatul
prof. univ. Antonie Iorgovan, evoluia autonomiei locale conduce la apariia unor regulipuumiare, fiind

vorba, practic, despre recunoaterea, inclusiv de instanele judectoreti, a caracterului de reguli juridice
pentru autoritile administrative, ct'i pentru ceteni, a unor practici administrative". n dezvoltarea
acestei idei se aduce un exemplu care ni se pare relevant pentru situaia dat. n multe din localitile rii, n
zilele de sfrit de sptmn, respectiv smbt i duminic, deci zile declarate oficial libere, se organizeaz
unele activiti: trguri, oboare, chiar nuni etc. Pentru ncheierea diverselor tranzacii sunt necesare acte
emise de autoritile autonomiei locale. Exemplu, pentru vnzarea de produse agricole este nevoie de un act
administrativ numit certificat de productor care atest proveniena legal a bunului respectiv. De
asemenea, diferite evenimente din viaa oamenilor, cum ar fi nunile, se celebreaz tot la sfritul sptmnii,
ceea ce presupune ca mcar primarul i ofierul de stare civil s fie prezeni pentru ncheierea faptelor i
actelor juridice respective. S-i stabileasc, n aceste zile, un program de lucru accesibil i util locuitorilor.
Funcionarul public n culp va putea fi sancionat n condiiile legii i avem n vedere Statutul funcionarilor
publici aprobat prin Legea nr. 188/1999 cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, ca lege
geneial, precum i reglementrile cu caracter special. (A. Iorgovan, Tratat, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 35).
2
M. Constantinescu, n M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muram, E. S. Tnsescu, Constituia
Romniei revizuit - comentarii i explicaii, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 2.'

DREPT ADMINISTRATIV

p li

48

4. J u ris p ru d e n a

aJWtv,

m
'

Jurisprudena este felul n care-tribunalele interpreteaz legea. Exist state unde


modul de interpretare judectoreasc a legii constituie un izvor de drept1. Astfel,
doctrina francez admite c dintre toate cele trei izvoare nescrise ale dreptului,
jurisprudena, n dreptul administrativ, rmne singura direct creatoare123.
Printre caracterele dreptului administrativ francez se numr i acela c este un drept
esenial ju r ispm denia/ \
Doctrina francez actual apreciaz c acest rol al judectorului de a crea norme de
drept l transform pe acesta n jurislator.
Ce se ntmpl pentru ca aceast regul jurisprudenial s capete autoritate?
ntrebarea se justific n contextul n care, din punct de vedere,juridic, trebuie recunoscut c
judectorul nu este legat de o regul astfel formulat la fel cum ar fi legat, de o regul scris, ,
ns n practic, . atunci cnd Consiliul de Stat, prin jurisprudena sa, consacr o d
regul, din acel moment ea,este respectat: i se impune acest respect n;raiunea grijii
fa. de securitatea juridic a particularilor, care impune judectorului aceast fidelitate
fa de propria sa gndire 45i faa de rodul acestei gndiri juridice concretizat n norma
de drept formulat.
.
n acelai spirit, un alt autor afum.categoric c dreptul administrativ este un drept
fcut esenial de judector*.
>' C
...
x:
; .
Situaia nu este ns aceeai n toate statele. n Germania, instanele judectoreti am
avut contribuii importante n ceea ce privete dezvoltarea dreptului administrativ. Curtea
Constituional Federal s-a exprimat, chiar n sensul-n-- care. formarea principiilor
generale legale este o sarcin ce aparine, n mod natural, naltelor Curi6: n- Anglia,
dreptul administrativ general poate fi gsit n primul rnd n jurisprudena, jurisprudena
precedentelor. n virtutea lui stare decisis, Curile inferioare sunt limitate de deciziile
luate de Curile superioare lor, cu aceeai jurisdicie7. n Belgia* jurisprudena, cu
precdere aceea care aparine Consiliului de Stat, este.considerat ca avnd un rol decisiv
pentru dreptul administrativ. Unele din deciziile Consiliului de Stat, respectiv cele date n
anularea unor acte administrative, au for, juridic general obligatorie, e aplic erga
omnes i exercit o influen considerabil n dezvoltarea dreptului administrativ8. n
Grecia, principiile fundamentale. ale dreptului administrativ au fost desprinse din
jurisprudena Consiliului de Stat, care, l-a rndul ei, s-a inspirat din jurisprudena
instituiei omonime din Frana9. n Irlanda, jurisprudena este aezat pe acelai plan cu
actele Parlamentului din punct de vedere al valorii ei de izvor de drept, n vreme cc
1 N. Titulescu, op. cit., p. 74.
.

2 J. Rivero. J. Walinc, op. cit., p. 71.


3 D. A. Tofan, Drept administrativ. Curs universitar, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, cd. a 11-a, vol. 1, p. 56.
3 J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 71.
5 G. Vedcl, P. Delvolv, op. cit., p. 105.
6 Citat dup I. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 74.
7 1. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 74.
K1. Alexandru. Drept administrativ comparat, op. cit., p. 81.
I. Alexandru, Drept administrativ comparat, ap. cit., p. 84.

Izvoarele dreptului admiriistraiv

49

dreptul cutumiar i doctrina sunt considerate izvoare secundare de drept administrativ. Un


rol important ocup i n Luxemburg, unde procedura administrativ este bazat pe
dreptul judectoresc (jurisprudena)1. n schimb, n Portugalia, jurisprudena
administrativ nu are aceeai semnificaie de care se bucur n Frana, iar n Spania nu
este recunoscut ca o surs de drept*2.
Am putut constata astfel c n Europa exist state unde se recunoate jurisprudenei
caracterul de izvor de drept i c nimic nu ne mpiedic, este chiar necesar, s facem i
noi acest lucru. De altfel, cum mai putem vorbi despre efectele inter partes litigantes
ale unei decizii judectoreti prin care se anuleaz un act administrativ cu caracter
normativ, de exemplu o hotrre de Guvern, o instruciune a unui ministru, i chiar
o dispoziie a unui primar sau o hotrre a unui consiliu local sau judeean3?
Actuala lege a contenciosului administrativ a i tranat aceast problem,, prin
articolul. 23 care. prevede c hotrrile judectoreti definitive.i irevocabile, :p rin care
s-a anulat n tot sau n parte- un act administrativ:cu caracter normativ sunt general
obligatorii i au putere numai pentru viitor. Acestea se public n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea l, sau, dup caz,. n monitoarele oficiale, ale judeelor sau al
municipiului. Bucureti, fiind scutite de plata taxelor de publicitate. Este vorba, n ali
termeni, de caracterul de ordine public a litigiilor de contencios administrativ care
au ca obiect acte administrative normative45
.
n prezent, n Romnia asistm la o contribuie deosebit a instanelor judectoreti
de contencios administrativ n consolidarea, statului de drept. Aceste instane sunt supuse
.unei solicitri deosebite,, care nu trebuie calificat neaprat ca un semn n sensul
creterii abuzurilor -autoritilor publice, jci, ca uri semn al nelegerii corecte a rolului
acestor instane de cei ce se considera, vtmai prin actele administrative'^.

5. Jurisprudena Curii Constituionale


O discuie special privind calitatea jurisprudenei. ca izvor de drept credem c se
cuvine a fi fcut n ceea ce privete jurisprudena Curii Constituionale.
Apartenena contenciosului constituional la dreptul public impune examinarea
problematicii efectelor deciziilor pronunate de Curtea Constituional n sensul cel mai
larg posibil, mergnd pn la justificarea opozabilitii erga omnes a acestor decizii6.
Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituie, deciziile Curii Constituionale .sunt
obligatorii i au putere numai pentru viilor. Ele se public n Monitorul Oficial al
Romniei.
.' 1. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 89.
" I. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 91 i 93.
3 n contextul n care acestea sunt acte administrative cu caracter normativ, este firesc ca i ncetarea
efectelor juridice, prin anulare, s se extind asupra tuturor subiectelor de drept.
4 A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, genez i explicaii, Ed. Roata, Bucureti,
2004, p. 81.
5 L Giurgiu, R. Lazr, Rolul instanelor judectoreti de contencios administrativ in statul de drept, n
RDP ianuarie-iunie 1998, nr. l,.pp. 96-103.
. L Stngu, C. Doldur, Controlul concret, aposteriori", [art. 144 Ut. c),- actualul ari. 146 lit. d) din
Constituie], n RDP nr. 2/2000, p. 41.

50

DREPT ADMINISTRATIV

Caracterul obligatoriu al acestor decizii1 vizeaz, n primul rnd, nsei completele


de judecat ale Curii", n scopul realizrii unei practici unitare i a stabilitii ordinii
constituionale.
Dar caracterul obligatoriu implic i celelalte subiecte de drept, ele sunt opozabile
erga omnes, nu inter partes litigantes precum deciziile instanelorjudiciare.
O
decizie pronunat de-Curtea Constituional face corp comun cu legea pe care o
vizeaz, pe care fie o golete de coninut, cu privire la articolul sau articolele pe care le
declar neconstituionale, fie i ntrete coninutul confirmnd constituionalitatea legii,
n situaia respingerii unor excepii de neconstituionalitate. .
- .
.....
Nu este vorba despre autoritatea de lucru judecat, ci despre obligativitatea hotrrii,
dup cum a statuat Curtea nsi1.'
. Caracterul obligatoriu fa de toate subiectele de drept, erga omnes, al deciziilor
Culii Constituionale este cel .mai pregnant reliefat n cazul deciziilor prin care se admit
excepiile de neconstituionalitate! nsi legea organic a Curii Constituionale nr.
47/1992, republicat, prevede n art.. 31 alin. (1) Decizia prin care se constat necon
stituionalitatea unei legi, sau ordonane ori a unei dispoziii dintr-o lege sau dintr-o
ordonan n vigoare este definitiv i obligatorie.. s
ns, cea mai important, cea mai spectacular consecin a deciziilor Curii
Constituionale prin care s-au admis excepii de neconstituionalitate, o constituie
scoaterea din sfera legislaiei n.vigoare a legilor, ordonanelor sau dispoziiilor din legi
sau ordonane constatate, prin aceste decizii, ca fiind neconstituionaleA.
Curtea Constituional are misiunea, la. noi, i n oricare alt ar unde exisa instituii
similare, .s contribuie la corijarea imperfeciunilor textelor constituionale prin
interpretrile pe care le d acestora12345, motiv pentru care, cum. susine distinsul autor, n .
literatura occidental se vorbete nu numai despre Constituie, ci i despre blocul
constituionalitii6.
n opinia autorului citat, blocul de constituionalitate are urmtoarea structur:
Constituia propriu-zis; Preambulul i Declaraia Drepturilor Omului ~i Ceteanului;
textele de aplicare a Constituiei; eventualele contribuii ale cutumei, care ocup un loc
1 Pentru completri, v. M.- Cristea, Deciziile interpretative ale Plenului Curii Constituionale, n
Dreptul nr. 5/1995, pp. 10-12.
2 Pentru dezvoltri, v. 1. Delcanu, Justiia Constituional, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1995, pp. 345-379.
3 Decizia nr. 61 din 1 iunie 1993 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 158 din 29 iunie 1994.
Credem c trebuie pus n discuie i un alt aspect. De exemplu, potrivit prevederilor legii organice a Curii
Constituionale, aceast autoritate de jurisdicie constituional solicit anumite puncte de vedere ale unor
instituii sau autoriti, despre care se consider c ar avea un cuvnt de spus ntr-un litigiu de contencios
constituional. Printre acestea se numr i facultile de drept sau de specialitate, care sunt consultate s se
exprime i n acest fel s ajute,Curtea s adopte soluia care corespunde cel mai bine situaiei date. Aceasta cu
att mai mult cu ct avem n vedere regimul juridic al deciziilor Curii Constituionale, despre care am
discutat anterior.
.
4 C. Bulai, Problema viciului legislativ in jurisprudena Curii Constituionale a Romniei, n RDP nr.
2/2000, p. 19.
'
'
.
5 A. Iorgovan, Revizuirea Constituiei i bicqmeratismul, n RDP nr. 1, ianuarie-iunie 2001, p. 23.
6 P. Pactet, Institutions politiques, Droit constitutionnel, 13d ed., Masson, 1.994, pp. 85-86.

Izvoarele dreptului administrativ_______________________________

51

modest n blocul de constituionalitate; construciile constituionale ale. jurisprudenei,


care, spre deosebire de cutum, joac un rol determinant n formarea i dezvoltarea
blocului de constituionalitate.
'
Dac acceptm faptul c jurisprudena Curii constituionale poate constitui uneori
izvor de drept, se cuvine s scoatem n eviden i alte realiti care se petrec n statele
Uniunii Europene. Este vorba despre modul de interpretare i aplicare a normelor de drept
de ctre curile constituionale europene, de faptul c o soluie gsit de o instan poate
influena instituia similar din alt ar, avnd a rezolva un litigiu identic sau asemntor1.
Nu de puine ori n deciziile pe care le pronun Curtea Constituional.regsim invocarea
jurisprudenei constituionale din alte ri sau invocarea Curii Europene a Drepturilor
Omului sau a hotrrilor preliminare ale Curii Europene de la Justiie*23.

6. Doctrina (literatura de specialitate)


Ceea ce este opiniunea public n politic este doctrina n materie de drept,
spunea Nicolae Titulescu.
Continundu-i. ideile, marele jurist realizeaz o sublim pledoarie pentru semni... ficaia doctrinei ca izvor d e drept...Autorii, savanii, profesorii, cu libertatea lor de a
scrie, cu putina lor de a privi chestiunile dintr-un punct de vedere ct se poate de nalt i
general, sunt fatal adui a crea, prin priceperea i prin talentul lor asupra chestiunilor,
opiniuni i chiar curente de natur a influena spiritul acelor chemai s aplice legea.
- Spiritul judectorilor fiind creat- i alimentat de prerile doctrinare, acestea sunt
adevrate izvoare de drept1.
coala francez exprim teza c opinia unui jurist, unui numr de juriti, nu are,
prin ea nsi, for juridic obligatorie. ns un mare numr de reguli pe care legea sau
jurisprudena le-a transformat n drept pozitiv i.au originea.n lucrrile autorilor de
drept4. Se recunoate astfel d autorii principali au avut un rol deosebit n dezvoltarea
dreptului public. n Frana. i n Germania, partea general a dreptului administrativ
german este caracterizat de o abordare foarte sistematic, la care studiile academice de
drept administrativ au avut o contribuie considerabil5.
Mergnd pe filonul francez de gndire, i promotorii colii belgiene de drept public
recunosc c doctrina n dreptul administrativ, ca de altfel i n alte ramuri de drept, nu are

Exempli gratia. Decizia Curii Constituionale nr. 349 din 19 decembrie 2001 referitoare la excepia de
ncconstituionalitate a art. 53 i 54 din Codul familiei, publicat n M. Of. nr. 240 din 10 aprilie 2002.
' G. Vrabie, Implicaiile Tratatului instituind o Constituie pentru Europa asupra ierarhiei izvoarelor de
drept, n Implicaiile Tratatului instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor
publice, Caietul tiinific nr. 8, Sibiu, 2006, Ed. Burg, p. 5.
3 N. Titulescu, op. cit., p. 81.
J- Rivero, Jurisprudence et doctrine dans l'laboration du droit administratif, EDCE, nr. 9, p. 27.
I. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 75. Autorul citeaz numele unor mari autori
germani, creatori de coal n dreptul public din aceast ar, printre care se regsesc O. Mayer, W. Jellinek i
E. Forsthoff.
I

52

DREPT ADMINISTRATIV 1

dect autoritatea argumentului. ns este nendoielnic c autorii prestigioi, competenele


deosebite n materie, au o influen real n ceea ce privete formarea legislaiei i
jurisprudenei1. n Irlanda, cum am mai.spus deja, opinii e celor mai competeni autori
de specialitate, alturi de dreptul cutumiar, constituie urse secundare ale dreptului
administrativ.
Dup cum se exprim reputai autori francezi, sarcina doctrinei, cu precdere n
dreptul administrativ francez, care nu este codificat i este n mare msur jurisprudenial,
consist, pe de o parte, n a organiza acest drept de o manier sistematic, degajnd
principiile care inspir soluiile legislative i jurisprudeniale, iar pe de alt parte, n a
divulga, a face cunoscut, dreptul astfel organizat, prin lucrri, articole etc.
De asemenea, misiunea doctrinei const i n a judeca, a evalua acestdrept, din
punctul de vedere al adecvrii sale la scopul social pe care urmrete s.-l realizeze, al
conformitii sale cu justiia, pregtind calea reformelor care urmeaz s. se nfp
tuiasc.
_

,
'

n aceast tripl calitate, doctrina ndeplinete un rol de nenlocuit12:- Rolul doctrinei


trebuie neles i valorificat att de ctre adunrile constituante, ct i de; ctre organele
legiuitoare obinuite, rolul su fiind acela de a servi adeseori interesele publice majore,"
aa cum a facut-o, de exemplu, n secolul. al XVlII-lea, prin fundamentarea, teoriei
separaiei puterilor n stat3.

I I IZVOARELE SCRISE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV*


Ca i n cazul izvoarelor nescrise, i n ceea ce priveje regimul juridic al izvoarelor
formale scrise ale dreptului administrativ au intervenit anumite mutaii, determinate'de
statutul Romniei de stat membru a Uniunii Europene. Aderarea Romniei i Bulgariei la
Uniunea European s-a realizat n baza T ratatului ntre Regatul Belgiei, Republica
Ceh, Regatul Danemarcei, Republica Federal German, Republica Estonia,
Republica Elen, Regatul Spaniei, Republica Francez, Irlanda, Republica Italian,
Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania, Marele Ducat al
Luxemburgului, Republica Ungar, Republica Malta, Regatul rilor de Jos,
Republica Austria, Republica Polon, Republica Portughez, Republica Slovenia,
Republica Slovac, Republica Finlanda, Regatul Suediei, Regatul Unit al M arii
Britanii i Irlandei de Nord (state m em bre ale Uniunii Europene) i Republica
Bulgaria i Romnia privind aderarea Republicii Bulgaria i a Romniei la Uniunea

1 A. Buttgcnbach, op. cit., p. 25; D. A. Tofan, op. cit.', p. 55.


2 J. Rivcro. J. Waline, op. cit., p. 69.
3 Genovcva Vrabie, Jcleeci de separaie i trinitatea puterilor azi, n Revista de Drept Public nr. 1/2011,

P-17

" Puterea normativ aparine .statului. Acest privilegiu, incepemd cu Revoluia din 1789, se
fundamenteaz pe ideea c statul este personificarea juridic a naiunii". (F. Dreyfus, F. dArcy, Les
instituions politiques et administratives de la France, Economica, Paris, 4*d, 1992, p. 147).

Izvoarele dreptului administrativ

53

European1. In conformitate cu prevederile articolului 148 alin. (2) din Constituia


Romniei, ca urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene,
precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fa de
dispoziiile contrare din legile ' interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.
Aceast prevedere vizeaz raportul dintre dreptul intern i cel european, care
reprezint, dup cum se apreciaz cu deplin temei n literatura juridic, unul din
subiectele cele mai delicate ale construciei europene. Din perspectiva Uniunii Europene
i a jurisprudenei Curii Europene de Justiie2, prioritatea de aplicare a dreptului
european, att originar ct i derivat se justific pe baza obiectivului implicit, negociat
mpreun cu statele membre i consfinit n tratatele constitutive, anume acela al
unificrii sistemelor normative naionale prin crearea unei ordini juridice europene3.
Articolul 22 din Legea nr. 24/2Q00 oblig, ca soluiile legislative preconizate,prin
noua reglementare s aib n vedere reglementrile n materie ale Uniunii
Europene, asigurnd compatibilitatea cu ,acestea, dispoziiile din tratatele la care
Romnia este parte, precum i jurisprudena Curii Europene a D repturilor Omului.
Atunci cnd este necesar, se vor face propuneri de modificare i Completare a actelor
normative interne care conin dispoziii, contrare cu cele ale actelor internaionale la care
Romnia este parte sau nu asigur compatibilitatea Cu dreptul, european ori se afl n
contradicie cu jurisprudena Curii Europene' a ..Drepturilor Omului (CEDO)'. Iniiativa
unor modificri legislative pentru a pune n acord dreptul intern cu cel european
revine Guvernului, care, n termen de cel mult 3 luni de la data comunicrii., hotrrii
CEDO,..prezint Parlamentului proiectul de lege pentru modificarea, sau abrogarea .actului
normativ care, n tot sau n parte, contravine dispoziiilor Conveniei Europene a
Drepturilor Omului i ale protocoalelor adiionale ratificate de Romnia, precum, i
hotrrilor CEDO.

7. Constituia i legile constituionale


Constituia este important n orice stat, pentru c fiecare sistem de guvernare trebuie
s ia decizii obligatorii pentru ntreaga societate, s adopte msuri pentru asigurarea
siguranei publice i a fiecrui cetean, care trebuie sa reflecte interesele generale i
aspiraiile unei anumite populaii, exprimate la nivel constituional4.
Constituia reprezint principalul izvor de drept n general i de drept administrativ,
n special. In sens tehnic juridic, conceptul evoc actul politic i juridic fundamental al*

1 Aprobat prin Legea nr. 157/2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, nr. 465 din 1
iunie 2005.
. ~ CJCE C. 6/64, Costa v. Enel.
E. S. Tnsescu, n I. Miiraru, E.S. Tnsescu (coordonatori), Constitufia Romniei, comentariu pe
articole, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 1998, p. 1437.
C. lonescu, Regimuri politice contemporane, Ed. AII Beck, Bucureti, 2004, p, I.
* Termenul de Constituie este pentru prima dat utilizat de Aristotel, cu sensul de aezmnt juridic
ui caracter general, fr a avea ns accepiune de lege fundamental. n dreptul roman conceptul este
utilizat cu semnificaia de decrete imperiale, iar n Evul Mediu el desemneaz anumite reguli monahale.

54

DREPT ADMINISTRATIV

rii1. Articolul 1 alin. (5) aeaz, printre elementele fundamentale ale statului de drept,
caracterul obligatoriu al respectrii Constituiei, a supremaiei sale i a legilor. Noiunea
de supremaie a Constituiei este definit n literatura de specialitate ca fiind o calitate a
Constituiei, care o situeaz n vrful instituiilor politico-juridice dintr-o societate
organizat statal, fcnd din aceasta sursa tuturor reglementrilor n domeniile
economice, politice, sociale i juridice*12.. Sub aspect strict juridic, supremaia Constituiei
exprim poziia supraordonat a acesteia n cadrul sistemului de drept3.
Etimologic, cuvntul provine din substantivul latin constitutio care nseamn
dispoziie, ordin, iar n sistemul de drept el evoca edictul semnat de mprat i a crui for
juridic era superioar celorlalte acte juridice adoptate de autoritile publice ale imperiului4.
Metaforic i euforic, Constituia a fost i, uneori, nc este considerat un cuvnt
magic, o dimensiune miraculoas a statului de drept, ajungndu-se astfel, uneori, pn n
pragul ocultismului i al fetiismului5.
.
.;
.
Ea reprezint sursa oricrui regim.politic, a sistemului de drept (care trebuie s fie
conform regulilor constituionale) a drepturilor, i libertilor ceteneti6, dar i sursa direct
sau indirect pentru ntreaga administraie public, ceea ce a determinat doctrina francez s
consacre formularea de baze constituionale ale administraiei publice sau ,.fundamente
constituionale ale acesteia , formulare pe care ne-am ngduit s o folosim i noi.
n puine cuvinte, din momentul n care a fost creat i pn n prezent, Constituia a
fost neleas ca o lege fundamental a Unui stat, a unei naiuni.organizate, avnd un
guvernmnt autonom, ca lege ce stabilete. modul de organizare i funcionare a
autoritilor publice, competenele -lor i raporturile dintre ,ele, precum i'raporturile
acestora privite ca un tot cu cetenii, drepturile i libertile.lor7.
Dezvoltnd ideea izvoarelor dreptului administrativ care au o determinare;
constituional, identificm dou categorii: '
- izvoare prevzute expres de Constituie: exemplu legile, hotrrile i ordonanele
de Guvern, decretele Preedintelui;
- izvoare prevzute de lege, Constituia consacrnd doar autoritatea care le emite.
De exemplu, Constituia consacr instituia prefectului, nu i a actelor pe care le
emite acesta, respectiv ordine, care se regsesc, prevzute de Legea nr.. 215/2001,
privind administraia public local.
Sensul modern al termenului se contureaz odat cu apariia statelor moderne i cu necesitatea de a se
consacra anumite reguli referitoare la organizarea i funcionarea acestuia.- (E. S. Tnscscu, Politic i
Constituie, n RDP nr. 2, iulie-deccmbrie 1999, p. 3).
1 Pentru dezvoltri cu privire la sensul conceptului de Constituie, v. E. S. Tnsescu, ari. cit., p. 3.
2 1. Mura iu, E. S. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, voi. I. cd. a 12-a, Ed. AII Bcck,
Bucureti, 2005, pp. 62-63.
1 F. C.-Kurid, Supremaia Constituiei i prioritatea dreptului comunitar, n Implicaiile Tratatului
instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor publice, Caietul tiinific nr. 8,
Sibiu, 2006, Ed. Burg, p. 13.
4 C. Ionescu, Constituia-concept i trsturi definitorii, n RDP nr. 1/2001, p. 36.
5 1. Deleanu, Revizuirea Constituiei. Temele revizuirii, n RDP nr. 2/2003, p. 35.
h C. Ionescu, Regimuri politice contemporane, op. cit., p. 1.
7 G. Vrabie, Constituie, stat, suveranitate - concepte ce trebuie regndite, n RDP nr. 3/2004, p. 2.

Izvoarele dreptului administrativ

55

;De asemenea, Constituia reglementeaz, n art. 121-122, instituiile consiliului local,


primarului i consiliului judeean, fr s prevad i actele pe care le emit aceste
autoriti publice, respectiv hotrri sau dispoziii.
n concluzie, calificm Constituia ca fiind cel mai important izvor de drept
administrativ, pentru urmtoarele considerente'.
a) Constituia consacr principiile cu caracter general care guverneaz statul romn;
b) Constituia reglementeaz principiile i instituiile fundamentale privind
administraia.public n mod expres;
c)
:.Constituia consacr izvoarele propriu-zise ale. dreptului administrativ, prevzndu-le sau trimind la actul normativ care urmeaz s le prevad.
Ct privete legile constituionale, acestea sunt, potrivit art. 73 alin. (2), cele prin care.
se revizuiete Constituia1;.''
n doctrina de drept public este deja un truism mprirea constituiilor, din punctul
de vedere al aptitudinii lor de a fi revizuite, n constituii suple i constituii rigide.
Constituiile suple sau flexibile se caracterizeaz prin faptul c regulile de conduit pe
care le stabilesc au aceeai valoare din punct de vedere juridic ca i legile ordinare,
putnd fi modificate potrivit procedurii legislative obinuite. Constituiile rigide sunt cle
care rspund nevoii care se resimte n orice stat de a exista anumite reglementri juridice
pe care Parlamentul s nu le poat .modifica pe -calea-legislaiei obinuite2. Acestei
clasificri clasice i se mai adaug o categorie intermediar, n care se ncadreaz actuala
noastr Constituie, care este o constituie semirigid, condiiile de.revizuire fiind destul
de complicate**.
Din interpretarea acestor dispoziii, nelegem c o lege, constituional poate viza
.. orice prevedere din legea fundamental, cu excepia acelora care, constituie, potrivit art.
152, o limit de revizuire a Constituiei (dispoziiile privind caracterele statului romn,
limba oficial, forma republican de guvernmnt etc.).
,
.

8. Legea organic i legea ordinar


Legea reprezint regula edictat de puterea legiuitoare, care ordon, oprete sau
permite ceva i la care toat lumea este datoare s se supune?.. ntr-o metafor superb,
Plutarh spunea c legea este stpna tuturor muritorilor i nemuritorilor.
n dreptul roman, legea reprezenta quodpopulus iube atque constituit, adic ceea ce
poporul hotrte i adopt5.
Art. 73 consacr trei categorii de legi, respectiv legile constituionale, legile
organice i cele ordinare.
Noiunea de lege organic a fost utilizat n perioada interbelic, n baza Constituiei
din 1923, i n limbajul instituit n baza Constituiei franceze din 1958, n sensul

' Procedura de revizuire a Constituiei face obiectul de reglementare al titlului VII al Constituiei (art. 150-152).
" T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, Tratat elementar, voi. I, Ed. Lumina Lex
Bucureti, 1998, p. 45 i 47.
* G- Vrabie, Drept constituional i instituii politice, voi. I, Ed. Cugetarea, Iai, ed. a IV-a, p. 258.
* N. Titulescu, op. cit., p. 25.
' D- Vcroiu, Izvoarele dreptului roman - o abordare terminologic, n RDP nr. 2/2006, p. 3 1.

56

DREPT ADMINISTRATIV

reglementrii unor domenii de raporturi sociale de o importan deosebit sau pentru a


reglementa funcionarea unor autoriti enunate fr nici o dezvoltare de Constituie. Prin
crearea ei se urmrea s se sublinieze importana deosebit atribuit unor reglementri, fr
a se voi s se fac deosebire din punct de vedere al forei juridice ntre ele i alte legi*1.
Considerm c prezint interes didactic- o prezentare a legii organice n paralel cu
legea ordinar.
Dou criterii de distincie sunt relevante i anume:
a) Criteriul domeniilor n care intervine legea organic i cea ordinar.
Din analiza textelor constituionale desprindem urmtoarele concluzii:
- legea organic intervine n domeniile pe care i le rezerv expres Constituia, fie
prin enum erarea acestor domenii, n art. 73 alin. (3) lit. a)-s), fie prin norm a de
trimitere, cuprins la lit. t) ctre celelalte domenii pentru care n Constituie se
prevede adoptarea de legi organice2.
Constituia nu prevede n ce domenii intervine legea ordinar. O asemenea sarcin
nu poate fi- asumat de niciun legiuitor, nelegnd c oricnd poate interveni un domeniu
care s se impun a fi reglementat prin lege ordinar.
.
' . "
Prin eliminare, vom interpreta c legea ordinar intervine n toate celelalte
domenii care nu au fost rezervate de legiuitorul constituant legii organice. \
.
b) Criteriul modului de adoptare este cel de-al doilea element de distincie ntre
legea organic i cea ordinar.
*...
. Potrivit art. 76 alin. (1), legile organice i-hotrrile privind regulamentele Camerelor
se adopt cu votul majoritii membrilor fiecrei Camere.
.... . .
... [.;. . ... . v
. Legile ordinare i hotrrile.sunt adoptate,;potrivit art. 76 alin..(2)cu votul majo
ritii membrilor prezeni din fiecare Camer.,
..
. . ' 7 '
Cel de-al treilea alineat recunoate Parlamentului dreptul ca, la cererea Guvernului
sau din proprie iniiativ, s poat adopta proiecte de legi sau propuneri legislative
cu procedur de urgen, stabilit potrivit regulamentului fiecrei Camere.-----Sintetiznd, constatm c deosebirile dintre categoriile de legi consacrate de
Constituie privesc att coninutul, domeniile (sensul material), ct i procedurile de
adoptare (sensul formal)2.
..
Elemente comune ale regimului juridic al legilor organice i ordinare:
a) Obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial.
Potrivit art. 78 din Constituie legea se public n Monitorul Oficial.
Obligativitatea publicrii trebuie coroborat cu principiul concentrat n celebrul
adagiu nemo censsetur ignorare legem .
Dac nimeni nu se poate apra n justiie invocnd necunoaterea legii, dac
statul oblig cetenii s cunoasc legea, rezult c statul, la rndul su, este obligat s
asigure cunoaterea legii, publicnd-o n Monitorul Oficial.
1T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, op. cit., voi. I, p. 67.
1 Vom constata astfel c art. 3 alin. (2) prevede c frontierele rii sunt consfinite prin lege organic
art. 5 trimite la o lege organic prin care s se determine condiiile de dobndire, pstrare sau pierdere a
ceteniei romne i exemplele ar.putea continua.
} I. Muram, N. Popa, E. S. Tnsescu, Controlul anterior apriori"- [Art. 144 lit. a) din Constituie], n
RDP nr. 2/2000, p. 5.

Izvoarele dreptului administrativ

57

b) Intrarea n vigoare a legii.


Potrivit aceluiai art. 78, legea poate intra n vigoare la dou momente:
a) fie la 3 zile de la data publicrii in Monitorul Oficial;
b) fie la o dat ulterioar prevzut n textul ei;
Aceast doua variant este justificat de principiul neretroactivitii legii, prevzut
de art. 15 alin. (2)1, astfel nct data prevzut n, textul legii nu poate fi dect ulterioar
publicrii, pentru a nu se nclca principiul constituional i legal12 al neretroactivitii.
c) Caracterul normativ al legii, faptul c ea nu este fcut pentru anumite, persoane
n particular, ci pentru toate n general, dup cum rezult i din definiia dat de Ulpian
legii iura non in singulas personas, sed generaliter constutuntur3.
Precizri privind calitatea de izvor de drept adm inistrativ a legilor organice sau
ordinare.
Legile, organice sau ordinare, reprezint izvoare ale dreptului ..administrativ atunci'
cnd, prin obiectul lor de reglementare,, vizeaz materii care constituie obiectul acestei
ramuri de drept.
t
'
Ct privete legile organice, m ajoritatea lor sunt izvoare de driept administrativ,
reglementnd domenii aparinnd acestei ramuri de drept4*';
Legile Ordinare vor reprezenta i. ele izvoare al acestei ramuri de drept, numai n
msura n care elereglementeaz relaii sociale care fac obiectul administraiei publice6.
- -n sistemul actual legea ordinar e regula, iar cea organic excepia6. 1
n afar de cele trei categorii 'de legi pe care le-am'analizat deja, prin articolele 148 i
-149 mai regsim reglementat o lege special, care se adopt de cele dou Camere al6
Parlamentului reunite ii;.edin comun,:-cu majoritatea calificat de'2/37. Acest lucru a
determinat autorul s-aprecieze c ne-am afla n'prezena unui conflict ntre dispoziiile
.constituionale referitoare la categoriile de legi (articolul 73) i cele ale articolului 148 i
149. Ne raliem opiniei critice fa de aceast interpretare, conform croit^ dei formal,
s-ar putea susine c neTam afla n prezena unui conflict ntre prevederile constituionale
respective, n realitate, trebuie neles c atunci chd Legea de revizuire a Constituiei a
trebuit s rezolve problema aderrii Romniei la NATO i la Uniunea European8 a
introdus, doar pentru aceste situaii', o lege special, Care se adopt n edina comun a
celor dou Camere cu votul calificat de-2/39. ......... .....................

1 Art. 15 alin. (2) prevede c legea dispune numai peniruviitor, cu excepia legii penale sau contra
'
Principiul neretroactivitii este prevzut i de art. 1 din Codul civil, care face referire la legea civil.
D. Vcroiu, Izvoarele dreptului roman - o abordare terminologic, n RDP nr. 2/2006, p. 32.
Exemplu: contenciosul administrativ, administraia public, statutul'funcionarilor publici, regimul
autonomiei locale, regimul general al proprietii (n care se include i. cel al proprietii publice etc.).
' A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, voi. I, p. 134.
h D. A. Tofan, op. cit., voi. I, p. 50.
71. Vida, Antonimii intraconstituionale, n Pandcctele Romne nr. 1/2004, pp. 182-196.
A. Fuerea, Tratatul de aderare a Romniei la Uniunea European. Aspecte procedurale, n RDP nr.
2/2005, pp. 106-120; Ion M. Anghel, Tratatul de aderare a Romniei la Uniunea European putea fi ratificat
iifr a se ocoli verificarea constituionalitii lui, n RDP nr. 2/2005, pp. 120-132.
A. Iorgovan, Din nou despre revizuirea Constituiei (Teze i antiteze), n RDP nr. 2/2004, p. 31.

venionale mai favorabile".

'

54

DREPT ADMINISTRATIV

T'

f?

rii . Articolul 1 alin. (5) aeaz, printre elementele fundamentale ale statului de drept,
caracterul obligatoriu al respectrii Constituiei, a supremaiei sale i a legilor. Noiunea
de supremaie a Constituiei este definit n literatura de specialitate ca fiind o calitate a
Constituiei, care o situeaz n vrful instituiilor politico-juridice dintr-o societate
organizat statal, fcnd din aceasta sursa tuturor reglementrilor n domeniile
economice,-politice, sociale i juridice*12. . Sub aspect strict juridic, supremaia Constituiei
exprim poziia supraordonat a acesteia n cadrul sistemului de drept3.
Etimologic, cuvntul provine din substantivul latin constitutio care nseamn
dispoziie, ordin, iar n sistemul de drept el evoca edictul semnat de mprat i a crui for
juridic era superioar celorlalte acte juridice adoptate de autoritile publice ale imperiului4.
Metaforic i euforic, Constituia a fost i, uneori, nc este considerat un cuvnt
magic, o dimensiune miraculoas a statului de drept, ajungndu-se astfel, uneori, pn n
pragul ocultismului i al fetiismului5.
-/
* .;v
Ea reprezint sursa oricrui regim.politic, a sistemului de drept (care trebuie-s fie
conform regulilor constituionale) a drepturilor, i libertilor ceteneti6, dar i sursa direct
sau indirect pentru ntreaga administraie public, ceea ce a determinat doctrina francez s .
consacre formularea de baze constituionale ale administraiei publice sau fundamente
constituionale ale acesteia , formulare pe care ne-am ngduit s o folosim i noi.
n puine cuvinte, din momentul n care a fost creat i pn n prezent, Constituia a
fost neleas ca o lege fundamental a Unui stat, a unei naiuni. organizate, avnd un
guvernmnt autonom, ca lege ce stabilete. modul de organizare i funcionare a
autoritilor publice, competenele lor i raporturile dintre ele, precum i'raporturile
acestora privite ca un tot cu cetenii, drepturile i libertile.lor7.
Dezvoltnd ideea izvoarelor dreptului administrativ care au o determinareconstituional, identificm dou categorii: - izvoare prevzute expres de Constituie: exemplu legile, hotrrile i ordonanele
de Guvern, decretele Preedintelui;
- izvoare prevzute de lege, Constituia consacrnd doar autoritatea care le emite,.
De exemplu, Constituia consacr instituia prefectului, nu i a actelor pe care le
emite acesta, respectiv ordine, care se regsesc, prevzute de Legea nr.. 215/2001,
privind administraia public local.

Sensul modern al termenului se contureaz odat cu apariia statelor moderne i cu necesitatea de a se


consacra anumite reguli referitoare la organizarea i funcionarea acestuia. (E. S. Tnscscu, Politic i
Constituie, n RDP nr. 2, iulie-deccmbrie 1999, p. 3).
1 Pentru dezvoltri cu privire la sensul conceptului de Constituie, v. E. S. Tnsescu, art. cit., p. 3.
2 I. Muram, E. S. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, voi. I. cd. a 12-a, Ed. AII Beck,
Bucureti, 2005, pp. 62-63.
' i
2 F. C.-Kurid, Supremaia Constituiei i prioritatea dreptului comunitar, n Implicaiile Tratatului
instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor publice. Caietul tiinific nr. 8,
Sibiu, 2006, Ed. Burg, p. 13.
j
4 C. lonescu, Constituia-concept i trsturi definitorii, n RDP nr. 1/2001, p. 36.
5 1. Deleanu, Revizuirea Constituiei. Temele revizuirii, n RDP nr. 2/2003, p. 35.
6 C. lonescu. Regimuri politice contemporane, op. cit., p. 1.
7 G. Vrabie, Constituie, stat, suveranitate.concepte ce trebuie regndite, n RDP nr. 3/2004, p. 2.

Izvoarele dreptului administrativ

55

De asemenea, Constituia reglementeaz, n art. 121-122, instituiile consiliului local,


primarului i consiliului judeean, fr s prevad i actele pe care le emit aceste
autoriti publice, respectiv hotrri sau dispoziii.
n concluzie, calificm Constituia ca fiind cel mai important, izvor de drept
administrativ, pentru urmtoarele considerente'.
a) Constituia consacr principiile cu caracter general care guverneaz statul romn;
b) Constituia reglementeaz principiile ' i instituiile fundamentale privind
adrriinistraia.public n mod expres;
c)
:.Constituia consacr izvoarele propriu-zise ale. dreptului administrativ, prevzndu-le sau trimind la actul normativ care urmeaz s le prevad.
Ct privete legile constituionale, acestea sunt, potrivit art. 73 alin. (2), cele prin care.
se revizuiete Constituia1. '
n doctrina de drept public este deja un truism mprirea constituiilor, din punctul
de vedere al aptitudinii lor de a fi revizuite, n constituii suple i constituii rigide.
Constituiile suple sau flexibile se caracterizeaz prin faptul c regulile de conduit pe
care le stabilesc au aceeai valoare din punct de vedere juridic ca i legile ordinare,
putnd fi modificate potrivit procedurii legislative obinuite. Constituiile rigide sunt cele
care rspund nevoii care .se resimte n orice stat de a exista anumite reglementri juridice
pe care Parlamentul s nu le poat modifica pe -calea-legislaiei obinuite". Acestei
clasificri clasice i se mai adaug o categorie intermediar, n care se ncadreaz actuala
noastr. Constituie, care. este o constituie semirigid, condiiile de revizuire fiind destul
de complicate"*2,*4.
Din interpretarea acestor dispoziii, nelegem c -c lege. constituional poate, viza
orice prevedere din legea fundamental, cu excepia acelora care. constituie, potrivit art.
152, o limit de revizuire a Constituiei (dispoziiile privind caracterele statului romn,
limba oficial, forma republican de guvernmnt etc.).
,
.

8. Legea organic i legea ordinar


Legea reprezint regula edictat de puterea legiuitoare, care ordon, oprete sau
permite ceva i la care toat lumea este datoare s se supun f . ntr-o metafor superb,
Plutarh spunea c legea este stpna tuturor m uritorilor i nem uritorilor.
n dreptul roman, legea reprezenta quodpopulus iube atque constituit, adic ceea ce
poporul hotrte i adopt5.
Art. 73 consacr trei categorii de legi, respectiv legile constituionale, legile
organice i cele ordinare.
Noiunea de lege organic a fost utilizat n perioada interbelic, n baza Constituiei
din 1923, i n limbajul instituit n baza Constituiei franceze din 1958, n sensul

' Procedura de revizuire a Constituiei face obiectul de reglementare al titlului VII al Constituiei (art. 150-152).
" T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, Tratat elementar, voi. 1, Ed. Lumina Lex
Bucureti, 1998, p; 45 i 47.
G- Vrabie, Drept constituional i instituii politice, voi. I, Ed. Cugetarea, Iai, ed. a lV-a, p. 258.
4 N . Titulescu, op. cit., p. 25.
D - Vcroiu, Izvoarele dreptului roman - o abordare terminologic, n RDP nr. 2/2006, p. 3 1.

58

DREPT ADMINISTRATIV |

9. Ordonanele Guvernului
Sunt consacrate constituional de art. 108 i 115 din Constituie, ele reprezentnd
rodul instituiei delegrii legislative, adic al mputernicirii. pe care o primete
Guvernul, deci executivul, de a emite acte normative cu for juridic egal legii.
Misiunea ordonanei este s nlocuiasc legea, pe cnd hotrrea de Guvern, cellalt
act al Guvernului, are rolul de a pune n executare legea.
Delegarea legislativ reprezint modalitatea de conlucrare ntre Parlament i
Guvern, n virtutea principiului separaiei i colaborrii puterilor n stat, n temeiul
cruia Guvernul este nvestit cu exercitarea, n anumite condiii, a unei funcii
legislative .
Sistemul constituional actual consacr dou tipuri de ordonane:
- Ordonane obinuite, emise pe baza unei legi speciale de abilitare adoptate de
Parlament n domenii care nu fa c obiectul legii organice".
Rezult c acest tip de ordonan poate interveni, a contrario, n domenii care fac
obiectul de reglementare al legii ordinare.
Nu mprtim teza, exprimat de unii autori123,-conform creia ordonanele obinuite
se pot emite numai n perioada n care Parlamentul se afl n vacan.
Constituia nu impune-o asemenea restricionam i nimic nu mpiedic Parlamentul
ca, din considerente care privesc raionalizarea propriei activiti, s transfere Guvernului
anumite atribuii de legiferare chiar n perioada n care el se afl n sesiune.
- Ordonane de urgen4, despre care constituantul se rezum s statueze, doar c
intervin n situaii extraordinare, fcnd referiri la.Ordonana de urgen a Guvernului
care poate cuprinde inclusiv norme de natura legii organice [art: 115 alin. (5)].Curtea Constituional a fost sesizat cu. privire la aceast problem, i s-a pronunat
n mai multe decizii asupra posibilitii ca Ordonana de urgen s intervin i n
domeniile legii organice. Semnalm practica exprimat consecvent de Curte, de exemplu
prin Decizia nr. 134/19985 n care s-a statuat c interdicia reglementrii n domeniile
rezervate legii organice nu este aplicabil i Ordonanei de urgen a Guvernului. Aceeai
concepie este susinut i n Decizia nr. 83 din 19 mai 19986.
n concepia noastr, credem c misiunea ordonanei n general este s completeze i
s sprijine mecanismele statului de drept, nu s le perturbe. Rolul ei este dedus din
1 M.
Vasilescu,
Bucureti,
2 Cu

Constantinescu, A. Iorgovan, n M. Constantinescu, f Deleanu, A Iorgovan, I. Muram, F.


I. Vida, Constituiei Romniei comentatei i adnotat. Regia Autonom Monitorul Oficial
1992, p. 254.
privire la regimul juridic al ordonanei, v. D. Apostol, Despre natura juridic i regimul juridic
aplicabil Ordonanelor de Guvern, n RDP nr. 1/1995, pp. 94-101.
.
.
J M. Preda, Drept administrativ, Partea general, ed. revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
2000, p. 31.

4 V., pentru dezvoltri, M. Constantinescu, Coninutul ordonanei de urgent a Guvernului, n Dreptul


nr. 8/1998. pp. 30-35.
5 Publicat n M. Of. nr. 88 din 25 februarie 1998.
6 Decizia privind excepia de ncconstituionalitate a dispoziiilor O.U.G. nr. 22/1997 pentru modificarea
i completarea Legii administraiei publice locale nf. 69/1991, republicat n 1996. Aceast decizie a fost
publicat n M. Of. nr. 211 din 19 mai 1998.
-
'

Izvoarele dreptului administrativ

59

principiul colaborrii puterilor n stat, care impune ca, din raiuni pe care Parlamentul
le decide, s permit Guvernului s-l suplineasc, intervenind cu acte normative adoptate
cu o procedur evident mai supl i mai rapid dect cea a legii.
Cellalt tip de ordonan, cea de urgen, conservnd misiunea evocat anterior, mai
este legitimat i de necesitatea c n anumite situaii, care pot fi calificate ca extraor
dinare, s existe un instrument juridic prin care situaia s poat fi acoperit 'normativ.
Dac n cazul Ordonanei obinuite Guvernul primete o abilitare expres de la
Parlament, n cazul Ordonanei de urgen abilitarea vine chiar de la legiuitorul
constituant, care, n virtutea rolului pe care Guvernul l are, de a asigura realizarea
politicii interne i externe a rii, n mod firesc are legitimitatea de a aprecia o anumit
situaie ca extraordinar i de a interveni cu Ordonan de urgen. Parlamentul poate, oricum, cenzura activitatea Guvernului, art. 115 alin. (5) prevznd
c respectivele ordonane intr n vigoare numai dup ce au fost depuse spre dezbatere n
procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat i, evident, dup ce au fost
publicate n Monitorul Oficial, tiut fiind c o Ordonan de Guvern (ca i o Plotrre de
Guvern sau un decret al Preedintelui), nepublicat n Monitorul Oficial, este inexistent1.
Din modul'n care .a fost consacrat'de constituant regimul ordonanei, rezult c s-a
avut n vedere meninerea unui control din partea Parlamentului i, implicit, conservarea
statutului acestuia, de unic autoritate legiuitoare a rii2.
Ordonanele de Guvern sunt izvoare exprese ale dreptului administrativ, ele emannd
de la autoritatea care are misiunea s exercite conducerea general a administraiei publice.

10. Decretele n vigoare ale fostului Consiliu de Stat


n vechiul sistem constituional, . instituit'n baza legii .'fundamentale din 1965,
decretele fostului Consiliu de Stat reprezentau acte normative cu fora juridic situat
imediat dup lege.
Unele dintre ele sunt nc n vigoare i, deci,, produc efecte juridice, ns trebuie
.avut n vedere incidena art. 154 alin. (1) din Constituie, care oblig la un proces de
constituionalizare a dreptului n ansamblul su, nelegnd c meninerea n vigoare a
unui. asemenea act normativ implic un proces de trecere prin .filtrul Constituiei i de
interpretare a textului aa cum legea fundamental, n litera i spiritul su, oblig*

11. Hotrrile Guvernului


Se adopt, potrivit art. 108 alin. (2), pentru organizarea executrii legilor. Dac
oidonanele de Guvern,-simple sau de urgen, au misiunea s nlocuiasc legea, misiunea
hotrrilor de Guvern este s pun legea n executare.
Art.. 108 alin. (4) din Constituie prevede c republicarea unei hotrri de Guvern (cu excepia celor
care au caracter militar i care se comunic numai instituiilor interesate) sau unei ordonane de Guvern

atrage inexistena acestora.


' De aceea putem afirma cu deplin temei c puterea legislativ nu aparine Guvernului, cu titlu principal
(G. Vrabie, M. Blan, Organizaiapoiitico-etatic a Romniei. Institutul European, ini, 2004, p. 231).

60

DREPT ADMINISTRATIV

Ca i ordonanele, ele se semneaz de primul-ministm, se contrasemneaz de


minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial, sub
sanciunea inexistenei lor n cazul nepublicrii.
Art. 108 alin. (4) ngduie o excepie de la principiul obligativitii publicrii n
Monitorul Oficial pentru hotrrile care 'au caracter militar i care urmeaz s. se
comunice numai instituiilor interesate.
Hotrrilor Guvernului adoptate n baza actualei legi fundamentale, li se mai pot
aduga unele hotrri ale fostului Guvern, respectiv hotrrile Consiliului de Minitri
care au fost meninute n vigoare, ele fiind supuse aceluiai fenomen de constituionalizare evocat pentru cazul decretelor fostului Consiliu de Stat.

12. Actele administraiei centrale de specialitate


Avem n vedere att autoritile centrale subordonate Guvernului, ct i cele
nesubordonate (autoritile centrale autonome) care emit' acte cu denumiri' diferite
(instruciuni, ordine, precizri etc.)| acestea 'reprezentnd izvoare exprese ale dreptului
administrativ.
. ... :
J
^
Articolul 78 din Legea nr. 24/20001. privind normele de tehnic legislativ impune ca
ordinele, instruciunile i alte asemenea acte trebuie s se limiteze strict ta cadrul legal
stabilit de actele de baz i n executarea crora aii fost emise i nu pot conine soluii
care s contravin acestora.- 'Este,.' de aceea, total ilegal ca unele ordine cu .caracter
normativ adopte reglementari de ansamblu, n care existe numeroase prevederi care,,
nu' constituie norme de aplicare/executare a -unor acte normative' de nivel superior12. . . ,
Ordinele i instruciunile cu caracter normativ care eman de la organele centrale de
specialitate trebuie publicate n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, pentru a fi
cunoscute i opozabile' qrga omnes, ceea ce ine.de esena oricrei legi (lato sensu) sau act
administrativ cu caracter normativ. n situaia n care condiia publicrii' nu este
ndeplinit, astfel de ordine nu sunt legal intrate n vigoare i deci nu au nici: o for
juridic, ele putnd fi, cel inult, considerate nite proiecte de acte normative3.
.
Regimul juridic al acestor categorii de acte este reglementat de actul normativ de
nfiinare i organizare a autoritii respective. Exempli gratia, art. 7 alin. (4) din O.U.G.

1 Republicat n M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010..

2 D. Soare, Discuii privind nelegalitatea unor ordine ale ministrului administraiei i internelor care
reglementeaz naterea, desfurarea i stingerea raporturilor de serviciu ale poliitilor i ale altor
categorii de personal, n Dreptul nr. 9/2006, p. 132. Autorul citat se refer, n mod expres, la dou ordine ale
ministrului administraiei i internelor, respectiv Ordinul nr. 300 din 21 iunie 2004 privind activitatea de
management resurse umane n unitile Ministerului Administraiei i .'Internelor i Ordinul nr. 400 din 29
octombrie 2004 privind regimul disciplinar al personalului din cadrul aceluiai minister, prin care se derog
practic de la prevederile actelor normative (legi, hotrri de Guvern) care reglementeaz cadrul general
privind cariera i regimul disciplinar al funcionalului public, ceea ce autorul apreciaz, pe bun dreptate, c
nu se poate realiza.
3 D. Soare, art. cit., p. 136.
.

Izvoarele dreptului administrativ

____________ ___________

nr. 30/2007 privind organizarea i fancionarea Ministerului Administraiei i Internelor1


prevede c ministrul administraiei i internelor, n aplicarea prevederilor legale,
emite ordine i instruciuni.

13. Ordinul Prefectului


Instituia prefectului este consacrat de art.- 123 din Constituie, el fiind
reprezentantul Guvernului n plan local .
. Potrivit Legii sale de organizare i funcionare nr. 340/20042, republicat, pentru
ndeplinirea sarcinilor cared revin, prefectul emite ordine, n condiiile legii.
Aceste ordine pot avea att caracter normativ, ct i caracter individual.

14. Hotrrile Consiliului judeean3


Potrivit art. .97 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, republicat, n exercitarea atribuiilor
ce i revin, Consiliul judeean adopt hotrri, care pot avea att caracter normativ, ct i
caracter individual.;
v :isr... .
Hotrrile e semneaz, de preedinte ,(sau ii: lipsa .acestuia, de vicepreedintele care a
: condus edina) i se contrasemneaz pentru legalitate-de secretam! judeului.
**

15. Hotrrile Consiliului local4


Potrivit art: 45 alin. (1) din Legea nr. 215/2001>republicat, n exercitarea atribuiilor
ce-i revin, consiliul local adopt hotrri care pot avea caracter normativ sau individual.
Legea prevede c anumite categorii de hotrri se pot adopta cu votul a cel puin dou
treimi, din numrul consilierilor n funcie5 sau cu votul majoritii consilierilor n funcie6.

16. Dispoziiile primarului


Potrivit art. 68 din Legea nr. 215/2001, republicat, actele pe care primarul le emite
n exercitarea atribuiilor sale poart denumirea de dispoziii, care pot avea caracter
1 Publicat n MvOf. nn 309 din 9 mai 2007, aprobat prin Legea nr. 15/2008, modificat prin O U G
nr. 152/2008, O.U.G. nr. 20/2009 i O.U.G. nr. 96/2009.
2 Republicat n M. Of. nr. 225 din 24 martie 2008.
Consiliul judeean reprezint, potrivit art. 122 din Constituie, autoritatea administraiei publice pentru
cooi donarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean.
t
Consiliul local reprezint, potrivit art. 121 din Constituie i prevederilor legale, autoritatea public
prin care se realizeaz autonomia.local n comune, orae i municipii, cu rol deliberativ.
' Este vorba despre hotrrile care privesc patrimoniul.'
Este vorba despre hotrrile privind: bugetul local, contractarea de mprumuturi, n condiiile legii;
cele prin care se stabilesc impozite i taxe locale; participarea la programe de dezvoltare judeean, regional
sau zonal sau de cooperare transfrontalier; organizarea, i dezvoltarea urbanistic a localitilor i
amenajarea teritoriului; asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu organizaii neguvemamentale,
cu persoane juridice romne sau strine.

DREPT ADMINISTRATIV

62

normativ sau individual i devin executorii dup ce sunt aduse la cunotin public -J
sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate.
Art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001,- republicat, prevede c dispoziiile
primarului, hotrrile consiliului local i ale consiliului judeean sunt supuse controlului
de legalitate exercitat de prefect, n condiiile legii, care i reglementeaz activitatea.

17. Tratatele internaionale


Constituia Romniei consacr acestei materii mai multe texte, din care desprindem
regimul constituional actual al tratatului internaional.
a) Mai nti facem precizarea c, la fel ca i n doctrina francez, vorbim despre
tratat ca izvor de drept administrativ, nu despre legea de ratificare a tratatului.
Autorii francezi susin c tratatele internaionale fac parte din sursele de legalitate:
care se impun.administraiei
. - ;
.
La aceast formulare oblig textul constituional, respectiv art. 11 alin. (2) care
prevede c tratatele internaionale ratificate de Parlament fac parte din dreptul
intern. Deci, tratatul face parte din dreptul intern, nu legea.prin care este ratificat. Dac
exist neconcordane ntre tratat i Constituie ratificarea tratatului se poate face numai
dup revizuirea Constituiei.
: . ".. .
.
b) Art. 11 alin. (I) instituie o obligaie constituional a statului, i anume aceea de
a ndeplini ntocmai i cu bun-credin obligaiile care i revin din tratatele la care
este parte.
c) O alt obligaie constituional este cea instituit prin art. 20 alin, (1) i ea const
n a interpreta i aplica dispoziiile din legea fundamental n materia drepturilor
omului n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu pactele i
celelalte tratate la care Romnia este parte.
n situaia n care exist o neconcordan ntre legile interne i dreptul internaional n
materia drepturilor omului, se instituie un drept de preemiune al reglementrilor
internaionale asupra celor interne, cu excepia situaiei n care reglementrile
interne conin dispoziii mai favorabile.
Aceast norm se regsete i. n Codul civil2 Care, n primul capitol care
reglementeaz dispoziiile generale consacr dou articole referitoare la aplicarea
prioritar a unor norme juridice,. Este vorba despre articolul 4, care reglementeaz
aplicarea prioritar a tratatelor internaionale privind drepturile omului, care are
dispoziii sensibil apropiate de cclc ale articolului 20 din Constituie, cu anumite
particulariti, care rezult din necesitatea de a se meniona c textul face referire la
concordana dintre Codul civil i tratatele internaionale referitoare la drepturile i
libertile fundamentale. Astfel, alin. (1) al art. 4 prevede c In materiile reglementate*1
1J. Rivcro. J. Waline, op. cil., p. 74.
,
1 Codul civil din 17 iulie 2009.a fost adoptat prin Legea nr. 287/2009 publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea 1, nr. 511 din 24 iulie 2009. El a fost pus n aplicare prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea
n aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.
409 din 10 iunie 2011. n baza dispoziiilor art. 218 din Legea nr. 71/201 l.-Codul civil a fost republicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. nr. 505 din 15 iulie 20.1 L

Izvoarele dreptului administrativ

63

de prezentul cod, dispoziiile privind drepturile omului, drepturile' i libertile


persoanelor vor f i interpretate i aplicate n concordan cu Constituia, Declaraia
Universal a Drepturilor Omului, pactele i celelalte acte la care Romnia este parte. "n
alin.. (2) regsim exprimat principiul prioritii, textul prevznd c dac exist
neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului,
la care Romnia este parte, i prezentul Cod, au prioritate reglementrile internaionale,
cu excepia cazului n care prezentul cod conine dispoziii mai favorabile
Un regim special este instituit prin art. 148 alin; (2) din Constituia revizuit i
republicat, potrivit cruia, ca urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale
Uniunii Europene, precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu,
au prioritate fa de dispoziiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor
actului de aderare. Aceeai soluie se aplic i n cazul aderrii la actele de revizuire a
tratatelor constitutive ale Uniunii Europene.
Aplicabilitatea prioritar a dreptului comunitar n raport cu dreptul intern al statelor
membre a fost afirmat de Curtea European de Justiie de la Luxemburg n mai multe
decizii, printre cele mai vechi i mai cunoscute fiind Hotrrea Costa1, din coninutul
creia, ca i al altora care au urmat, se desprinde concluzia c nsi construcia comunitar
ar fi n pericol, dac dreptul comunitar nu ar beneficia de prioritate asupra sistemelor de
drept intern din statele membre. Pentru acest motiv, Curtea nu a ezitat niciodat s
vorbeasc despre principiul fiindamental pentru ordinea juridic european prioritatea2.
Aplicarea prioritar a dreptului Uniunii Europene o regsim reglementat i de
articolul 5 din Codul civil, care prevede c n materiile reglementate de prezentul cod,
normele dreptului Uniunii Europene se aplic n mod prioritar, indiferent de calitatea sau
statutul prilor.
In ceea ce privete condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc un tratat internaional
pentru a constitui izvor de drept, considerm c dou condiii se impun a fi reinute:
a) o condiie general, aceea de a fi ratificate de Parlament. Ca regul general,
ratificarea tratatului se face prin lege, ns art. 19 alin. (3) din Legea tratatelor nr.
590/2003 prevede c n situaii extraordinare, tratatele prevzute la alin. (I) lit. b)-h) (al
art. 19) a cror reglementare nu poate f i amnat, vor putea f i ratificate prin ordonane
de urgen ale Guvernului, sub condiia justificrii temeinice: a urgenei ratificrii*.
Prin revizuirea Constituiei a fost promovat soluia conform creia tratatele se
ratific ntr-un termen rezonabil, renunndu-se la termenul de 60 de zile care era
prevzut anterior. Ne raliem unei opinii exprimate n literatura de specialitate, care nu
mprtete noua soluie constituional pe considerentul c termenul rezonabil este unul
fluid, aproape imposibil de determinat, iar termenul de 60 de zile este el nsui
rezonabil, astfel nct era necesar s fie meninut.

' Hotrrea din 15 iulie 1964, cauza 6/64.


' A. Fuerea, Drept comunitar european. Partea general. Ed. AII Beck, Bucureti, 2003, p. 162 i 166.
Publicat n M..Of, nr. 23 din 12 ianuarie 2004.
Pentru dezvoltri asupra acestei materii, V. Kroly Benke, Controlul constituionalitii tratatelor
internaionale in unele state europene si n Romnia, n Dreptul nr. 9/2006, pp. 108-121.

64

DREPT ADMINISTRATIV 1

b) o condiie special, anume aceea de a reglementa relaii sociale care se


circumscriu sferei administraiei publice1.
n dreptul francez, se admite c tratatele, ca i dreptul internaional n ansamblul
su sunt obligatorii pentru administraie, cu singura condiie pentru tratate sau acorduri ]
de .af i ratificate sau ncuviinate i de a f i publicate.
Importana tratatelor internaionale pentru Romnia n actuala etap este deosebit, ea
dobndind n anul 2007 calitatea de stat membru al Uniunii Europene, ceea ce presupune
continuarea procesului de armonizare din punct de vedere instituional, legislativ, la valorile
consacrate la nivel comunitar. O asemenea nevoie cu caracter .permanent este specific
oricror state membre ale Uniunii, care au avut n istoria secolului trecut meritul de se
nvesti cu misiunea construciei europene cum este Frana123.
Autorul citat recunoate c originalitatea sistemului comunitar oblig administraia
francez s opereze modificri importante n organizarea sa4. O asemenea obligaie.
revine i Romniei n calitatea sa de membru al Uniunii Europene.

1 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 131; D. A. Tofan, op. ci/., p. 52.


2 G. Vedel, P. Delvolv, op. cit., pp. 366-368.
..
3 J.-L. Sauron, L'administration franaise et l'Union europenne. La documentation Franaise, Paris,
2000, p. 9.
4 Ibidem, p. 10.

Izvoarele dreptului administrativ _______________________________________________________________

65

TEST DE AUTOEVALUARE

1. Teoria general a dreptului mparte izvoarele de drept n:


a) izvoare materiale i formale;

b) numai izvoare materiale;


c) numai izvoare formale.
2. Izvoarele dreptului administrativ sunt:
a) numai izvoare scrise;
b) numai izvoare nescrise;
-v
c) izvoare scrise i izvoare nescrise..
3. Izvoarele formale nescrise ale dreptului administrativ sunt:
a) cutuma sau obiceiul;
b) numai cutuma i jurisprudena;
,c) cutuma, jurisprudena i literatura de specialitate.
4. Condiiile care trebuie ndeplinite de o norm cutumiar pentru a reprezenta
norm juridic sunt:
a) practic ndelungat sau sentimentul unanim al caracterului obligatoriu;
b) practic ndelungat ijsentimentul unanim al caracterului obligatoriu;
c) numai sentimentul unanim al caracterului obligatoriu.
5. Potrivit actualei Constituii a Romniei, cutuma sau obiceiul:
a) nu este izvor de drept de rang constituional;
b) este izvor de drept de'rang constituional.
*'
'
6. Principiile care guverneaz administraia public din unitile administrativteritoriale sunt:
a) autonomia local i descentralizarea serviciilor publice;
b) autonomia local i deconcentrarea serviciilor publice;
c) descentralizarea, autonomia local i deconcentrarea serviciilor publice.
7. Judectorul:
a) este legat de regula formulat de jurispruden la fel cum ar fi legat de o regul scris;
b) nu este legat de regula formulat de jurispruden la fel cum ar fi legat de o regul scris;
c) poate lua n considerare regula formulat de jurispruden.
8. Deciziile Curii Constituionale:
a) sunt obligatorii erga omnes;
b) sunt obligatorii inter partes.litigantes.

lV
66_____________________________

DREPT ADMINISTRATIV

9. Principalul izvor de drept l reprezint:


a) . Constituia;
b) Legile organice;
c) Legile ordinare.
10. Legile constituionale sunt: .
a) legile prin care se revizuiete Constituia;
b) legile prin care se suspend Constituia.

11. Din punct de vedere al aptitudinii de a fi revizuit, Constituia Romniei este:


a) o constituie rigid;
. '
b) o constituie semirigid;
*
| .
c) o constituie supl;
1 .
. '
12. Alegei care dintre materiile urmtoare sunt limite de revizuire a
Constituiei:

, ...
a) caracterul naional, independent, unitar i indivizibil al statului romn;
b) forma republicande guvernmnt;
i
c) integritatea teritoriului;
d) independena justiiei;
" \
;
e) pluralismul politic;
> t

f) limba oficial;
.
.
..............
g) restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti. .
;-,A . ; 13. Printre limitele de revizuire a Constituiei se numr:
a) drapelul naional;
.
. .
b) ziua naional;
c) imnul naional;
.

d) stema rii; .
; ;
,
e) sigiliul statului:
'
f) limba oficial;
/ .
. -j
g) capitala rii.

: .

14. Nicio revizuire a Constituiei nu poate fi fcut dac are ca rezultat:


a) suprimarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale cetenilor;
b) suprimarea garaniilor drepturilor i a libertilor fundamentale ale cetenilor;
c) restrngerea exerciiului unor drepturi.sau al unor liberti;
d) restrngerea exerciiului tuturor drepturilor ii a libertilor fundamentale ale
cetenilor.15*
15. Legea organic intervine:
a) n domeniile expres prevzute de Constiuie n art. 73;
b) n domeniile pentru care'n Constituie se prevede adoptarea de legi organice;
c) Constituia nu prevede n ce domenii intervine legea organic.

Izvoarele dreptului administrativ

67

16. Legea ordinar intervine:


a) n domeniile expres prevzute de Constituie n art. 73;
b) n domeniile pentru care n Constituie se prevede adoptarea de legi ordinare;
c) Constituia nu prevede n ce domenii intervine legea ordinar, fiind vorba despre
domeniile care nu sunt reglementate prin lege organic. 17. Legea organic se adopt:
a) cu votul unanimitii;
.
b) cu votul majoritii membrilor fiecrei Camere;
c) cu votul majoritii membrilor prezeni din fiecare Camer.
18. Legea ordinar se adopt:
a) cu votul unanimitii;
. ...
b) cu votul majoritii membrilor fiecrei Camere;
c) cu votul majoritii membrilor prezeni din fiecare Camer.
19. n Monitorul Oficial se public:
. a) numai legea organic;
b) numai legea ordinar;
c) legea organic i legea ordinar.
20. Legea intr n vigoare:
a) la data publicrii n Monitorul Oficial;
/ b) la 2 zile de la data publicrii. n Monitorul Oficial;
.c) la 3. zile de la data publicrii n Monitorul Oficial.

. '

:;

21. Legea dispune:


a) ntotdeauna numai pentru viitor;
b) i'pentru trecut, numai n cazul legilor penale mai favorabile;"
c) pentru viitor, dar i pentru trecut, numai n cazul legilor penale i contravenionale
mai favorabile;
d) pentru viitor, dar i pentru trecut, numai n cazul legilor penale, fiscale i
contravenionale mai favorabile.
22. Legile organice i legile ordinare reprezint izvoare ale dreptului
administrativ atunci cnd n ele se reglementeaz:
a) domenii ce aparin ramurii de drept administrativ;
b) domenii ce aparin unei ramuri de drept public;
c) domenii ce aparin ramurii de drept administrativ i a celei de drept constituional.23*
23. Guvernul adopt:
a) hotrri;
b) decizii;
c) ordonane.

68

D R E P T A D M IN IST R A T IV k

24. Hotrrile se adopta:


a) pentru organizarea executrii legilor;
b) n temeiul unei legi speciale de abilitare.
25. Ordonanele se adopt:
a) pentru organizarea executrii legilor;
b) n temeiul unei legi speciale de abilitare.

hvnarele dreptului administrativ ________________________________________________________ 69

33. Consiliul Judeean adopt:


a) ordine;
b) hotrri cu caracter normativ i individual;
c) decizii.
.

'

26. Hotrrile cu caracter militar adoptate de Guvern:


a) se public n Monitorul Oficial al Romniei;
b) e comunic numai instituiilor interesate;
c) se comunic numai persoanelor interesate.

34. Hotrrile Consiliului Judeean:


a) se semneaz numai de preedintele acestuia;
b) se semneaz pentru legalitate de ctre secretarul Consiliului Judeean;
c) se. semneaz de preedintele acestuia i se contrasemneaz pentru legalitate de
ctre secretarul Consiliului Judeean.
35. Consiliul Local adopt;
'a) hotrri cu caracter normativ i individual;
b) ordine;
.
c) dispoziii;

27. Ordonanele adoptate de Guvern:


. ,
a) e semneaz de primul-minitru i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia
punerii lor n executare;
.
..
b) se semneaz numai de primul-ministru;
c) se semneaz de minitrii care au sarcina punerii lor n executare.
28. Ordonanele obinuite, emise n baza unei legi speciale de abilitare emise de
Parlament, sunt adoptate n:
a) domenii care nu fac obiectul legii organice;
b) domenii care nu fac obiectul legii constituionale;.
c) domenii care nu fac obiectul legii ordinare.
29. Ordonanele obinuite, emise n baza unei legi speciale de abilitare emise de
Parlament, pot fi adoptate:
a) numai n perioada n care Parlamentul se afl n vacant;
b) numai n perioada n care Parlamentul se afl n sesiune;

c) n perioada n care Parlamentul se afl n vacan, dar i n perioada n care el se


afl n sesiune.
. ...
30. O rdonana de urgen intervine:
a) n situaii extraordinare;
b) n situaii comune, obinuite.
31. n cazul Ordonanei de urgen, Guvernul primete:
a) abilitarea expres de la Parlament;
b) abilitarea de la legiuitorul constituant;
c) abilitarea de la Preedintele Romniei.32
32. Prefectul emite:
a) dispoziii;
b) ordine cu caracter normativ i individual;
c) decizii.

,
. ..

36. Primarul emite:.


a) dispoziii cu caracter normativ i individual;
b) ordine;
.
...
c) decizii. . . . .
' . <
37. Face parte din dreptul intern:
a) tratatul internaional ratificat de Parlament;

b) legea de ratificare a tratatului;


c) tratatul internaional i'legea de ratificare a acestuia. -

..

. ;v\

38. In situaia n care exist neconcordan ntre legile interne i reglementrile


internaionale la care Romnia este parte, n materia drepturilor omului, se aplic:
a) ntotdeauna, legile interne n materia drepturilor omului;
b) reglementrile internaionale n materia drepturilor omului, chiar dac Constituia
sau legile interne conin dispoziii mai favorabile; .
c) reglementrile internaionale, cu excepia cazului n care Constituia sau legile
interne conin dispoziii mai favorabile dect reglementrile internaionale.

C ap i t ol ul Vi
NORMA DE DREPT ADMINISTRATIV

1. Sistemul social normativ conine reguli, norme, care sunt destinate s regie- ;
menteze diferite relaii sociale care .exist nre membrii unei colectiviti. Prin. inter- j
mediul acestor reguli, societatea caut s creeze posibilitatea de a se apra mpotriva 'j
acelora care aduc atingere integritii sale, normelor pe care ea le-a instituit1.
Dreptul este o ordine normativa a comportamentului uman, adic un sistem de nonne j
care regleaz comportamentul uman12. In evoluia istoriei, relaiile dintre membrii unei ;
comuniti au fost conduse de anumite comandamente ce exprimau nevoile elementare i
ale vieii n comun i care erau cuprinse.ntr-un sistem de norme sociale.
Definiiile date normei juridice n literatura de specialitate conin elemente comune...
Astfel, norma juridic reprezint o regul de conduit instituit de puterea public sa u :
recunoscut de aceasta, a crei aplicare este asigurata prin contiina juridic, iar, la
nevoie, prin fora, coercitiv a acelei puteri, de obicei a statului3-. Pstrnd aceleai
elemente recunoscute cu valoare de constant n doctrin (regul instituit sau sancionat
de stat, respectarea de bun voie sau cu ajutorul forei de constrngere a statului),-norma j
juridic este definit ca reprezentnd regula social de comportament caracterizat prin
generalitate, impersonalitate i obligativitate, instituit sau recunoscut d e ' autoritatea
public avnd acest atribut conferit de societate, i a crei aplicare se asigur prin
acceptarea contient de Ctre destinatarii ei, nerespectarea fiind sancionat de ctre foita
de constrngere specializat a statului4.
Majoritatea autorilor surit de prere c structura logico-juridic a normei este
trihotomic, ea incluznd ipoteza, dispoziia i sanciunea. Aceasta mai este denumit i
structura intern a normei, deosebindu-se astfel de structura ei exterioar sau
tehnico-juridic5.
,.
...

2. Ipoteza normei de drept administrativ

Ipoteza reprezint primul element al structurii acesteia i ea poate s fac referire la: J
a)
mprejurrile, condiiile^ situaiile n care se aplic norma juridic (art. 2 din Lege
nr. 60/1991);
I
1 M. Bdescu. La notion de sanction dans le droit avea uppliction special dans le droit internaional |
public, articol aprut n coord. C. Clinoiu, La Science du droit, Ed. V.I.S. Prin, Bucureti, 2004, p. 305.
2 H.
3 R.
4 R.
5 R.

Kclsen, Doctrina pur a dreptului, Ed. Humanitas, Bucureti, 2000, p. 17.


I. Motica, G. Miliai, op. cit., p. 80.
Slancu, Norma juridic, Ed. Tempus, 2002, p. 43.
Slancu, op. cit., p. 54.
:

Norma de drept administrativ

71

b) subiectele de drept, persoane fizice sau juridice* care cad sub incidena normei
(art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ);
c) definiii (art. 1 din Legea nr. 215/2001, a administraiei publice locale, republicat;
d) principii (art. 4 din Hotrrea de Guvern nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor
privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarului public1);
e) scopul unei anumite autoriti publice sau al unei anumite activiti (art. 1 din
Regulamentul de organizare i funcionare a Grzii Financiare, aprobat prin Ordinul nr.
1468/2010 al preedintelui A.N.A.F. );
f) explicarea semnificaiei unor termeni (art. 2 din Legea nr. 195/2006 a
descentralizrii*23).
Ipoteza nbrmei de drept adminitrativ este foarte dezvoltat, aceast situaie fiind
determinat de specificul administraiei, de a pune n practic marile comandamente
politice, de a se adapta la situaiile variate, numeroase, n continu schimbare.
n practic, n. linii mari, pot aprea dou categorii de situaii:
a) Cnd legea impune cu precizie administraiei un anumit comportament, i
dicteaz ce anume trebuie s fac, iar aceasta trebuie s se supun ntocmai, fiind vorba
de competen legat, iar ipoteza are caracter absolut determinat.
n doctrina francez, competena legat este ..calificat ca fiind situaia cnd
administraia este inut, pe de o parte, .s acioneze, iar pe de alt parte, este obligat s
acioneze ntr-un sens.determinat, fr posibilitatea de a alege4.
b) Cnd legea se mulumete s creeze cadrul general i las posibilitatea agentului
s aprecieze, n funcie de circumstane, dac va face sau nu ceea ce ea consacr n
termeni generici. Se exemplific, sugestiv, cu situaia unui juriu, care are deplin libertate
s decid o anumit selecie. Aceast libertate de apreciere constituie ceea ce se cheam
putere.discreionar a administraiei publice.
.
In situaia n care ipoteza nu este precis conturat, lsnd posibilitatea administraiei
s cntreasc, s aleag sau decid, ne aflm n prezena ipotezei relativ
determinate.
>

3. Dispoziia normei de drept administrativ


Este acea parte a normei juridice care conine prescripia,- comandamentul, permi
siunea sau autorizarea de a face sau a nu face ceva5. Dispoziia normei juridice, n
general, reprezint miezul normei juridice6, ea cuprinznd drepturile i obligaiile
subiectelor participante la raporturile sociale, conduita acestora, ceea ce formeaz
coninutul normei juridice.
Cum administraia public se desfoar n regim de putere public i are ca scop
realizarea unui bine de ordin general, a binelui public, este lesne de neles c dispoziia
| Publicat n M. Of. nr. 530 din 14 iulie 2008.
2 Publicat n M. Of. nr. 115 din 19 februarie 2010.
3 Publicat n M. Of. nr. 453 din 25 mai 2006.
4J- M .-D eviller, Cours de droit administratif, Montchrestien, 6imc dition, 1999, p. 277.
R. Stancu, op. cit., p. 58.
N. Popa, Teoria general a dreptului, Ed. Actami, Bucureti, 1994, p. 154.

72

D R E P T A D M IN IST R A T IV

normei de drept administrativ va fi, de regul, imperativ, categoric, impunnd o


anumit prestaie sau interzicnd o anumit activitate.
Sunt recunoscute trei categorii de dispoziii, care se regsesc ntr-un mod specific i
n sfera acestui tip de norm juridic:
a) dispoziii onerative, prin care se impune o anumit conduit subiectului de drept;
b) dispoziii prohibitive, prin care se interzice o anumit conduit subiectului de
drept;
,
c) dispoziii pennisive atunci cnd.se prevede o anumit aciune, lsndu-se la
alegerea subiectului de drept dac va face sau nu ceea ce norma i permite, dar nu-1
oblig.
'
!Aceast clasificare a dispoziiei normei de drept administrativ nu trebuie privit n
mod dogmatic, n sensul c un izvor de drept va conine numai dispoziii onerative,
prohibitive sau pennisive. n general, n mod concret, un izvor de; drept poate conine
dispoziii de toate categoriile.

"

4. Sanciunea normei de drept administrativ


n teoria dreptului, conceptul de sanciune este analizat din dou puncte de vedere: n
sens larg, prin sanciune se nelege orice msur de natur s. asigure respectul regulii de
drept, fie prin a mpiedica violarea normei (sanciune preventiv), fie prin a reprima
aceast violare (sanciune represiv); n sens restrns, prin sanciune se nelege orice
msur de represiune mpotriva violrii regulilor de drept1. '
Ca i sanciunea.'normei, juridice, n sens restrns, sanciunea normei de drept,
administrativ reprezint consecinele, urmrile care intervin, ce urmeaz a se produce n
cazul nerespectrii dispoziiei normei juridice.- n coninutul ei sunt astfel precizate
consecinele care urmeaz a fi luate mpotriva destinatarilor normei care nu se
conformeaz prescripiilor impuse de aceasta. Aceste consecine, msuri luate mpotriva
subiectului care nu a respectat norma, nu presupun ntotdeauna intervenia forei de
constrngere statal. De aceea se impune a se face o distincie ntre sanciune ca element
al structurii logico-juridice i sanciune ca element al rspunderii juridice, mai exact a
rspunderilor juridice n dreptul administrativ.
Rezult c, dac norma, n structura ei, nu prevede: expres consecinele n cazul
nerespectrii unei norme, aceasta nu nseamn c aplicarea ei este lsat la voia
ntmplrii. Aplicarea ei este garantat n permanen i asigurat la nevoie prin coerciia
statal.
Se cuvine ns s subliniem faptul c noima nu trebuie respectat sau dus la
ndeplinire numai prin fora de constrngere a statului. Ea trebuie respectat i dintr-un
spirit de responsabilitate, din contiina c aa trebuie fcut, c aceasta este conduita care
trebuie urmat. Eugeniu Sperania arat c atunci cnd doar frica de pedeaps constituie
temei al aplicrii legilor, n viaa social apare un flux i un reflux, dup urmtoarea
schem logic: cnd crete frecvena pedepsei, crete frica; cnd crete frica, crete
1
M. Bdescu, La notion de sanction dans le droit avec application speciale dans le droit internaional
public, articol aprut n coord. C. Clinoiu, La Science du droit, Ed. V.I.S. Prin, Bucureti, 2004, p. 291.

tfortna de drept administrativ

73

respectul legii; cnd crete respectul legii, scade frecvena pedepsei; cnd scade frecvena
pedepsei, scade frica; cnd scade frica, scade respectul legii1.
Considerm, din raiuni didactice, c operaia de identificare a tipurilor de sanciuni
trebuie s se fundamente'ze pe existena unor criterii care genereaz diferitele categorii de
sanciuni.
I /'
I. Un prim criteriu, l-ar reprezenta obiectul la care se refer, astfel nct distingem
urmtoarele'tipuri:'
a) Sanciuni cu privire la acte juridice (anulri, suspendri etc.);
b) Sanciuni cu privire la persoane,, instituii, autoriti publice (amend, avertisment);
e) Sanciuni cu privire la bunuri (demolarea unei construcii ilegale);
d) Sanciuni mixte (destituirea i anularea actului emis de un organ public).
II. Din punct de vedere al temeiului obiectiv, identificm:
a) Sanciuni administrativ-disciplinare (intervin n cazul svririi ilicitului
administrativ propriu-zis, sub forma unei abateri administrative);
b) Sanciuni administrativ-contravenionale (intervin n ' cazul svririi ilicitului
contravenional);
...
c) Sanciuni administrativ-patrimoniale (atunci cnd s-a svrit o fapt cauzatoare
de prejudicii materiale i morale).
*'
Dei ar mai putea fi identificate i alte criterii, credem c acestea sunt relevante
pentru problem, n sine, i pentru un curs universitar, n general12. .

5. Clasificarea normelor de drept administrativ


Aceast problem este analizat din unghiuri diferite de autorii contemporani3,
regsind criterii comune sau criterii care difereniaz concepiile diferiilor autori.
1. n prim criteriu l reprezint obiectul de reglementare, putnd fi identificate mai
multe, categorii de norme:
a) norme de drept material, care vizeaz drepturile i obligaiile corelative ale autori
tilor administraiei publice sau agenilor autorizai implicai n activitatea administrativ;
b) noime de" drept procedural (procesual) al cror obiect l reprezint procedura de
concretizare a activitii administrative4.
2. Din punct de vedere al caracterului normelor, identificm:
a)
norme imperative - care impun subiectelor de drept anumite obligaii. Obligaiile
coninute de normele imperative pot fi:
- fie s impun subiectului s fac ceva, caz n care ne aflm n prezena normelor
onerative5; .
1 Citat dup N.. Popa, op. cit., p. 158.
2 Pentru o alt perspectiv de clasificare, v. A. Iorgovan, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 148.
J R. N. Petrescu, op. cit., p. 45; A. Ncgoi, op. cit., pp. 31-37; V. Priscaru, Tratat de drept
administrativ, Ed. All, Bucureti, 1996, pp. 34-35; M. Preda, op. cit., p. 41.
4 . Balacciu, Necesitatea existenei procedurii administrative, articol aprut n lucrarea Reformele

administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene. Seciunea pentru tiine juridice i administrative,
Caietul tiinific tir. 7/2005, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, pp. 387-391.
3 Cuvntul deriv din onus-oneris, care nseamn sarcin.

74

D R E P T A D M IN IST R A T IV

- fie s interzic subiectului s fac un anumit lucru, caz n care ne aflm n prezena
normei prohibitive, care interzice o anumit conduit;
b)
norme permis ive - care ngduie o conduit determinat, care prevd pentru
subiectul de drept posibilitatea de a avea o anumit conduit, de a uza. de anumite
drepturi, fr ns s-i impun acest lucru.1. .
'

3. Din punct de vedere al.ntinderii sferei lor de aplicare,.identificm:


a) norme cu caracter general, care se aplic tuturor organelor administraiei publice I
sau unei sfere mari de organe;
,
. f
b) norme speciale, care se refer la-un organ determinat, exemplu Legea nr. 90/2001 J
privind organizarea i funcionarea Guvernului sau Legea nr. 188/1999 privind Statutul |
funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare.
4) Din punct de vedere al izvoarelor de drept care le consacr, identificm: .
a) norme cuprinse n Constituie;
. . .

b) norme cuprinse n legi organice i ordinare;


c) norme cuprinse n ordonane ale Guvernului, simple sau de urgen; .
d) norme cuprinse n hotrri ale Guvernului i acte ale autoritilor centrale de i
specialitate;
...
e) norme cuprinse n acte ale autoritilor autonome locale etc.
,

6. Codificarea normelor de drept administrativ. Interesul i actualitatea


problemei

. ..
Dificultatea i riscurile codificrii
Codificarea juridic reprezint, fr ndoial, chintesena sistematizrii , dreptului, |
codurile constituind, pentru cele mai multe ramuri de drept, dreptul comun n materie2, ....
Problema codificrii dreptului administrativ a preocupat i continu s-i preocupe ;pe
specialiti. Aceasta cu att mai mult cu ct, n ultimele decenii, miilte state precum
Germania, Grecia, Polonia, i-au elaborat coduri n domeniul administrativ, mai exact al
procedurii administrative.
,
Exist state cu practici administrative puternice, consolidate, cu doctrin,-legislaie i
jurispruden avansate, care reprezint i pentru Romnia un reper, unde nu s-a realizat
nc o codificare a dreptului administrativ. Ceea ce este denumit prin sintagma cod
administrativ" este, n realitate, o culegere de acte normative aplicabile administraiei
publice, realizate la iniiativa cutrui sau cutrui editor, cum se exprim profesorul <|
Georges Vedel3. n ierarhia sistemului actelor administrative, codul are fora juridic a *
unei legi, neputnd fi ns conceput ca o lege obinuit: el trebuie s-reflecte structura
intern a ramurii de drept respective4.

' R. Stuncu, op. cit., p. 72.


" 1. Sunai, Coil{/icareti administrativ, cerin ci statului ele drept i a integrrii europene a Romniei,
n RDPnr. 1/2003. p. 58.
Code administratif - mise jour au 1Lr juilet 2000, incluant le Code de la Justice administrative
adnol, Dalloz, Textes, jurisprudence, adnotations.
L. Vian, D. I. Pasre, Muiaii aduse instituitei contenciosului administrativ de revizuirea Constituiei.

Necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ n contextul integrrii europene a Romniei

Norma de drept administrativ

75

Operaiunea de codificare ntr-un domeniu nu este deloc una simpl, ns rezultatele


sunt pe msur. C lucrare de referin pentru toate vremurile i toate disciplinele juridice
este i va rmne Codul civil francez, despre care Napoleon mrturisea pe insula Sfnta
Elena: Am ctigat 40 de btlii, dar asta nu nseamn nimic, Waterloo va terge
amintirea tuturor victoriilor mele; gloria mea venic, ns, va f i Codul civil'.
Dificultile pe care le ridic o eventual codificare a dreptului administrativ au fost
susinute de diferii autori", i ele ar consta n:
a) diversitatea i caracterul eterogen al materiilor care constituie obiect de regle
mentare al acestei ramuri de drept;
b) numrul mare de autoriti publice competente s edicteze reguli administrative;
c) multitudinea.textelor care reglementeaz activitatea administraiei;
1d) specificul principalei materii care constituie obiect de reglementare al acestuia,
administraia public,..aflatintr-o continu schimbare, transformare, pentru a putea s
fac fa situaiilor n continu devenire.
. .Pornind de la aceste dificulti, se i opineaz n sensul existenei unui pericol pe care
l-ar atrage codificarea n dreptul administrativ, deoarece un cod devine repede o
b ib lien care administraia crede i de la care nu se mai abate 3.

7. Avantajele codificrii. Realiti i perspective Unul.din.argumentele pentru care Codul civil francez-a rezistat.timpului i rmne,
fr ndoial, una din cele mai importante legi ale tuturor timpurilor, din care s-au
inspirat, eu prisosin, i. legiuitorii din alte state, inclusiv autorii Codului civil din
.Romnia, este faptul c el este o oper de mode'raiune, este o tranziii!ne.'ntre ideile;
revoluionare ale. dreptului intermediar i ideile conservatoare ale vechiului drept
francez. Dac. Codul civil s-ar f i votat cu civa ani nainte de 1804, ar f i fost prea
revoluionar, dac s-ar f i votat cu civa ani mai trziu ar f i fo st prea reacionar, cci un
codfcut sub un imperiu nu putea f i att de ocrotitor al democraiei, cum este Codul civil
francez. Va s zic fatalitatea istoric a vrut ca, Codul civil s vinf a momentul oportun.
Calitile lui sunt: unitatea, metoda, precizia i claritatea*.
Ct dreptate sunt n cuvinelc de mai sus vedem n zile noastre, cnd s-au elaborat
aa zise coduri n unele materii, care se schimb ns de la o guvernare la alta i chiar n
mandatul aceleiai guvernri, de mai multe ori. n condiiile n care un cod, indiferent de*1

articol aprui n lucrarea Reformele administrativi' i Judiciari' in perspectiva integrrii europene. Seciunea
pentru tiine juridice i administrative. Caietul tiinji/ic nr. 6/2004. Institutul de tiine Administrative Paul
Ncguleseu', pp. 55-56.
1 De altfel. Napoleon a struit el nsui n redactarea unor texte ale Codului civil, i avem n vedere
adopia i divorul prin consimmnt mutual, dat fiind faptul c ci nu avea copii cu Josephina dc
Bcaurharmas i. cum i trebuia un motenitor, se gndea pe atunci s adopte unul, sau s se despart de
Josephina. lucru pe care l-a lcut mai trziu, cstorindu-se cu Maria-Luiza i avnd un (iu. pe Regele Romei.
De aceea, el a fost nevoit s-i menajeze aceste dou posibiliti.din vreme (N. Titulescu. op. cit., p. 41).
" Cu privire la pericolul unei codificri n dreptul administrativ, v. Lelourncur, Ouekpies rejlexions sur
la codifications du droit administrai/'. Melanges Juillot de la Marandicra. 1964, p. 276.
A. Buttgenbach, Mantiei de Droit administrai/'. Maison.Fernard Larcier, 1959, p. 17 i urm.
'. N. Titulescu, op, cit., p. 41.

76

D R E P T A D M IN IST R A T IV

domeniul pe care l reglementeaz, trebuie s se caracterizeze prin stabilitate, este evident}


c fluctuaiile acestea legislative sunt o dovad nu numai de inconsisten a actului de |
guvernare, ci i a faptului c nu ne aflm n niciun caz n prezena unui act normativ care
s aib fie i vocaia de Cod, ca s nu mai spunem c ar putea s corespund unui
asemenea statut.

Una din calitile pe care trebuie s le ndeplineasc orice cod este unitatea de ,,
concepie, care oblig pe toi autorii unui act normativ de o asemenea importan s aib
capacitatea de a depi disensiunile, diferenele de concepie, pentru a putea s contribuie
la elaborarea unei opere legislative unitare; La-elaborarea. Codului civil francez, dei a
fost fcut de mai multe persoane, Napoleon a fost mereu prezent i a avut grij ca micile
divergene de preri s se topeasc i Codul s fie animat de un suflet unic de la
nceput pn la sfrit1. Napoleon a.fost, ns, unic i irepetabil. Cei care concep azi acte
normative sunt mnai de ambiii politice i personale care fac.ca viaa noastr public s
fie alimentat de conflicte permanente, din care nu au de ctigat nici democraia, nici
statul de drept i cu att mai puin procesul de legiferare. ..
n ciuda tuturor dificultilor i riscurilor, ne. raliem la prerea conform creia o
administraie public modern, ntr-un stat de drept, democratic i social, n care
demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii,
umane, dreptatea i pluralismul politic sunt valori Supreme i garantate,, nu poate f i dect
o administraie transparent; iar transparena nu este de conceput fr norme clare, pe
ct posibil unitare, cunoscute de toat lumea. Statul de drept nu nseamn pluralitate de
proceduri administrative, dimpotriv, reguli pe ct posibil identice i cnd esteyorbade
colectorul de taxe i cnd esteyorba de-Guvernu."1:
8. Perspective'. Pentru Romnia, zilelor noastre* caracterizat printr-o -societate
democratic bazat pe pluralismul politic, pe separaia puterilor n stat, precum i pe
statul de drept, problema codificrii administrative, mai ales a celei procedurale, se pune'
cu o deosebit stringen, iar exigenele legislative ale preaderrii comunitare au pus n
faa noastr cu o mare acuitate i ntr-o lumin cu'totul nou i aceast tem123.
De acest adevr s-au dovedit a fi contiente i guvernele care s-au succedat n
Romnia dup 1990, cu precdere cele din actuala legislatur i din cea trecut, care au
inclus n programele de guvernare i adoptarea unui Cod de procedur administrativ i,,
respectiv, unui Cod administrativ. Pe linia acestor preocupri, s-a constituit un colectiv
tiinific compus din cadre universitare, cercettori, practicieni, n general specialiti n
domeniul administraiei publice, n cadrul Centrului Regional de Formare Continu
pentru Administraia Public Local Sibiu, n colaborare cu Academia Funcionarilor!
Publici din Germania, care n perioada 2000-2003 a elaborat dou lucrri tiinifice, dou;
proiecte dc Coduri, unul pentru Codul de procedur administrativ i altul pentru Codul
administrativ.
1 N. Titulescu, op. cit., p. 41.
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. 1, ed. 4, p. 148.
3 1. $ntai, Codificarea administrativ, cerin a statului de.drept i a integrriheuropene a Romniei,
ari. cit., p. 59.

Norma de drept administrativ

77

n finalizarea proiectului Codului de procedur administrativ s-a implicat i


Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, n colaborare cu Institutul Naional
de Administraie, dar, din pcate, la data redactrii prezentei lucrri nu suntem nici mcar
n prezena unui proiect de lege care s fie nregistrat la Parlament, dei proiectul elaborat
de specialiti a fost naintat. Guvernului pentru ca acesta s declaneze procedurile de
adoptare. Problema rmne ns de actualitate i ne exprimm sperana c ea va deveni,
ntr-un viitor nu foarte ndeprtat, o realitate juridic n ara noastr. Nu este mai puin
important ns c munca de codificare este un proces ndelungat, auster, uneori ingrat, iar
sarcina este de- o importan major1.:Ne exprimm sperana c un asemenea demers
anevoios dar important ca i. finalitate, va fi asumat de proasptul Institut de Drept Public
i tiine Administrative2, a crui misiune, astfel cum se desprinde din art. 2 alin. (1) al
Legii nr. 246/2G07 este de fundamentare tiinific a soluiilor de perfecionare a
organizrii i funcionrii autoritilor publice centrale locale, iar realizarea acestei
misiuni face obiectul unor rapoarte tiinifice, prezentate anual Parlamentului i, dup
caz, Guvernului i Consiliului Superior.l.Magistraturi.
. \
Prin Ordinul Ministrului Administraiei,i Internelor nr. 84/20IO3,.cu modificrile i
completrile ulterioare, a fost constituit Grupul de lucru-pentru elaborarea proiectului
Codului Administrativ l Romniei. Elaborarea acestui, important act.normativ e susinut
prin proiectul Un. cadru legislativ mai .coerent. pentru o administraie public mai
eficien , Cod SMIS 2989, cofinanat din Fondul Social European, prin Programul
Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative.

1 f V'an, Necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ, n RDP nr. 1/2005,


p. 52.
- ~ Prin Legea-nr. 246/2007, publicat n M.-Of. nr. 485 d in i9 iulie 2007.
Nepublicat.

D R E P T A D M IN IST R A T IV

78

TEST DE AUTOEVALUARE
1. Elementele structurii normei de drept administrativ sunt:
a) ipoteza i dispoziia;
b) dispoziia i sanciunea;
c) ipoteza, dispoziia i sanciunea.
2. Ipoteza normei de drept administrativ poate face referire la:
a) mprejurrile, condiiile, situaiile n care se aplic norma juridic, subiectele de drept;;
b) drepturile i obligaiile prilor;
c) consecinele nerespectrii normei.
3. Ipotezele normelor de drept administrativ pot fi:
a) numai cu caracter absolut determinat;
b) numai cu Caracter relativ determinat;
c) cu caracter absolut determinat i cu caracter relativ determinat.
4. Dispoziiile normelor de drept administrativ pot fi:
a) numai imperative i prohibitive;
. . .
b) numai prohibitive i permisive;
c) imperative, permisive, prohibitive.
5. Din punct de vedere al temeiului obiectiv, sanciunile normelor de drept
administrativ sunt:

a) numai sanciuni disciplinare;


b) numai sanciuni contravenionale;
c) sanciuni disciplinare, contravenionale i patrimoniale.
6. Normele de drept administrativ, din punct de vedere al sferei lor de aplicare,
pot s fie:
a) numai cu caracter general;
b) numai .cu caracter special;
c) att cu caracter general, ct i cu caracter special.
7. Normele imperative sunt acele norme prin care:
a) se impune subiectului de drept o anumit conduit;
b) se recomand subiectului de drept o anumit conduit;
c) se propune subiectului de drept o anumit conduit.
. ..
. . / .. I
8. Norma prohibitiv este acea norm prin care:
a) se interzice subiectului de drept o anumit conduit;
b) se recomand subiectului de drept o anumit conduit;
c) se impune subiectului de drept o anumit conduit.

C ap i t ol ul VI
I

. .

RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV


:

> V

I. DEFINIIA RAPORTULUI DE DREPT ADM INISTRATIV


1. Raportul juridic, n general, este o relaie sociala, care a czut sub incidena
unei norme de drept.

Ct privete raporturile de drept administrativ, particulariznd definiia general,
vom nelege c ele reprezint acele relaii sociale care apar n sfera de realizare a
administraiei publice i care sunt supuse normelor, dreptului administrativ.
O disput interesant a fost generat de prerile diferite n ceea ce privete momentul
. naterii raportului juridic. S-au conturat dou'mari curente de opinii.
Primul-dintre ele, susinut cu prioritate de specialitii n teoria dreptului1, este adeptul
tezei c raportul juridic ia natere numai dup ce a intervenit un fapt juridic, generator
de efecte juridice. :
Cel de-al doilea susine c pentru naterea raportului juridic nu este nevoie s
intervin un anumit act omenesc, c de fapt raportul se nate chiar din norm, direct i
fr nici mijlocire. Acest curent este susinut n special de penaliti i teoreticienii
dreptului administrativ.
2.. Pornind pe acest filon de gndire, se teoretizeaz dou categorii de raporturi:
raporturi de cooperare (conformare), care dureaz ct norma de drept este respectat;
raporturi de conflict, cnd aceast norm s-a nclcat i statul intervine, cu fora lui de
coerciie.
Definiia2 la care achiesm o regsim la prof. univ. dr. Antonie Iorgovan, raporturile
juridice de drept administrativ fiind concepute drept acele relaii sociale care au fost
reglementate n mod direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de
normele dreptului administraii.
Raporturile de drept administrativ sunt, astfel, o parte, din raporturile juridice n care
sunt implicate-autoritile administrative prin diferite fapte juridice i anume acelea n
care autoritile administraiei publice nfptuiesc puterea executiv, fiind purttoare ale
autoritii publice'1.*

\ N. Popa. Teoria general a dreptului, Ed. Aclami, Bucureti, 1994, pp. 182-183.
Vezi pentru alte definiii: Romulus loncscu. Drept administrativ, Bucureti, 1970, pp. 27-28.
' A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. 1, ed. 4, p. 144.
A1. Alexandru, Tratat de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 125.

80

D R E P T A D M IN IST R A T IV

I I CLASIFICAREA I TRSTURILE RAPORTURILOR DE DREPT


ADMINISTRATIV
2. In ceea ce ne privete, considerm c potrivit sistemului constituional i legal
actual, se identific urmtoarele categorii de raporturi de drept administrativ:
a) raporturi de subordonare (exemplu, raporturile dintre Guvern i ministere; dintre
Guvern i alte autoriti centrale subordonate; dintre ministere i autoritile, centrale de
specialitate subordonate lor);
b) raporturi de colaborare (exemplu raporturile dintre primar i consiliul local,
dintre Preedinte i Guvern);
c) raporturi de tutel administrativ (raporturi ntre autoritile autonomiei locale,
inclusiv la nivelul judeului i Guvern, prin reprezentantul su n teritoriu, prefectul);
d) raporturi de coordonare (exemplu raporturile .dintre consiliul local i primar, pe
de o parte i consiliul judeean, pe de alt parte). v: .
3. Trsturile generale pot fi reliefate pornind de la elementele unui raport juridic:
1) Din punct de vedere al subiectelor, raporturile de drept administrativ au n mod
obligatoriu un purttor al autoritii publice, care, potrivit edificiului constituional actual
ar putea fi:
- statul, prin organele sale;
- unitile administrativ-teritoriale1;:
- un organ al administraiei publice, sau o alt autoritate public, potrivit art. 52 din
Constituie;
- .
. , ;
- stabilimentele publice i de utilitate public.
Doctrina francez actual folosete sintagma stabiliment public pentru a evoca
persoanele morale de drept public, altele dect statul i colectivitile teritoriale.
Intr-o valoroas lucrare din doctrina francez, se apreciaz c stabilimentul public
se identific prin trei elemente: este o persoan moral; este o persoan de drept
public; are ca obiect gestionarea unui serviciu public?.
2) Cel de-al doilea, element, coninutul, particularizeaz raporturile de drept
administrativ prin aceea c ele sunt formate din drepturile i obligaiile prilor care
particip la procesul de nfptuire a administraiei, respectiv executarea legii: i
prestarea de servicii publice n limitele legii, precum i emiterea de acte normative cu
for juridic inferioar legii.
3) Trstura general a raporturilor de drept administrativ prin prisma obiectului lor
este aceea c aciunea subiectelor sau inaciunea lor, n general conduita prilor, se
realizeaz ntr-un regim de putere public, raporturile de drept administrativ fiin d
raporturi de putere .*23

Comune, orae sau judee conform art. 3 alin. (3) din Constituie. Poate fi vorba despre: primar, care
potrivit art. 62 din Legea nr. 215/2001, republicat, reprezint unitatea administrativ teritorial n relaiile cu
alte autoriti publice, cu persoane fizice sau juridice din ar sau strintate, precum i Injustiie.
2 J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 471
3 A. Iorgovan, Tratai, op. cit., voi. I, ed. 4, pp. 153-154.

Raporturile de drept administrativ

81

n afara acestora mai sunt raporturile de drept comun, n care administraia public se
comport ca orice subiect de drept1.
n afara trsturilor generale, raporturile de drept administrativ au i unele trsturi
specifice .
Raporturile de tutel administrativ se particularizeaz prin mai multe trsturi
specifice3'.

.
Tutela reprezint o limit impus autoritilor administrative locale, n vederea
salvgardrii legalitii i aprrii interesului public.
Constituia noastr o consacr n art. 123 alin.-.(5), Legea nr. 215/2001 o regle
menteaz n mai multe articole, expres sau implicit, precum i Legea nr. 340/2004 privind
instituia prefectului, republicat, ;
Potrivit acestor reglementri, prefectul12345, ca reprezentant al Guvernului, exercit un
control asupra activitii autoritilor autonome locale i judeene (consiliul judeean,
consiliul local i primarul) sau asupra oricrui organ executiv creat, potrivit legii, la nivel
judeean putnd ataca n contenciosul administrativ actele acestora atunci cnd le
consider ilegale. '
.
Raporturile de tutel administrativ au urmtoarele trsturi:
a) Subiectele acestor raporturi au o determinare constituional i legal, ele fiind
reprezentate de Guvern, respectiv prefect, precumi de autoritile autonomiei locale i
judeene;
'
b) Naterea i realizarea lor exprim voina legiuitorului.
Raporturile de. tutel administrativ se nasc din. lege, tutela neexistnd riicifr text,
nici dincolo de texr.
; r :
. :

1Aceste raporturi (cu privire la bunurile aparinnd domeniului privat al administraiei) nu sunt raporturi
de drept administrativ, ele se realizeaz n regim de egalitate juridic ntre subiecii participani.
2 Cu privire la trsturile specifice ale raporturilor de drept administrativ, v. A. Iorgovan, op. cit., vol. I,
pp. 146-147.
3 Instituia tutelei administrative este o instituie de tradiie n Romnia, de sorginte francez, care va
face obiectul unei analize viitoare, astfel nct ne limitm s anticipm doar unele a s p e c t e . Tutela reprezint

ansamblul ele puteri limitate acordate de lege unei autoriti administrative asupra agenilor serviciilor
publice descentralizate i asupra actelor lor, n scopul asigurrii legalitii n activitatea lor i protejrii
interesului genera! (M. St. Laroqiic, La tutelle administrative, Paris, 1930, p. 10).
4 Sintagma prefect provine din latinescul ,praefectus" care nseamn pus n cap". El reprezint o instituie
cu sorgintea n Imperiul roman. Ca i Consiliul de Stat. Curtea de Conturi. Banca Francez sau Codul civil,
instituia prefectului reprezint una din piesele de granit pe care Bonaparte a tiut s le aeze pe solul Franfei,
pentru da societii i statuluifundamente la umbra timpului "(F. Dreyfus, F. DArcy, op. cit., p. 192).
5 R. Chapus, Droit administratifgnral, Tonte I, T d., Paris, Montchrestien, 1992, p. 330.

82

D R E P T A D M IN IST R A T IV

TEST DE AUTOEVALUARE

:' ' ' ' ?

t .
1.
Potrivit sistemului constituional i legal actual, se identific urmtoarele
categorii de raporturi de drept administrativ:
:'
a) raporturi de subordonare, colaborare i tutel administrativ;
b) numai raporturi de subordonare;
c) numai raporturi de colaborare;
' 2. Subiectul activ, p urttor al autoritii publice, n raporturile de drept
adm inistrativ poate fi:
a) statul, prin organele sale, unitile administrativ-teritoriale, un organ al admi
nistraiei publice, dar poate fi i o alt autoritate public^ potrivit art. 52 din Constituie,
stabilimentele publice i de utilitate public;

b) persoana fizic;
,.
. .
..
c) o perspanjuridic.
3. Stabilimentul public se identific prin urm torul element:
a) este o persoan moral .de drept public;

b) este o persoan de drept privat.


4. Tutela administrativ este reglementat de:
a) art. 122 alin. (4) din Constituie;
b) art. 123 alin. (5) din Constituie.'

' .-

'

5. Raporturile de tutel adm inistrativ se nasc din:


a) lege;
'
b) convenia prilor.

6. Raporturile de drept adm inistrativ reprezint:


a) o relaie social reglementat n mod direct sau indirect, adic prin intervenia unor
fapte juridice, prin normele de drept administrativ.;
b) o relaie social reglementat prin normele de drept administrativ;
c) o regul de conduit reglementat prinr-o norm de drept.

C apitolul VI I
DREPTUL ADMINISTRATIV I TIINA ADMINISTRAIEI
1. Literatura juridic interbelic i mai ales postbelic a fost preocupat de
fundamentarea particularitilor a ceea ce se numete cel mai uzual tiina
administraiei sau tiina administraiei de stat. n regimul totalitar, s-a urmrit
stabilirea locului i rolului acestei tiine, a interferenelor cu alte tiine, n special cu
tiina dreptului administrativ. Au fost elaborate lucrri, numeroase care aveau ca obiect
de cercetare exclusiv tiina administraiei1, iar disciplinele de drept administrativ se
predau, ncepnd cu anul universitar 1979-1980, sub .numele Drept administrativ i
tiina administraiei123.
_
.
. Un autor sublinia caracterul de tiin interdisciplinar al acesteia, cu o misiune
special2.
' \
. Un alt autor se oprete la prerea potrivit creia.tiina administraiei este tiina
sarcinilor administraiei"4.
"
. . . .
n ceea. ce. privete sarcinile administraiei, doctrina francez, prin R. Drago5 se
oprete la patru Sarcini principale ale administraiei: -informarea; studiul; pregtirea
deciziilor; adoptarea i executarea.

.
.
.
;; Acestea sunt apreciate a : fb sarcini principale, :;crpra l -se mi adaug sarcini
secundare, cum ar fi informarea publicului, activiti de relaii publice etc.

2. Principalele concepii privind tiina administraiei


.

...

1.
Astfel, ntr-o concepie de nceput, care a fost mprtit. i de marele dascl
Constantin Dissescu, tiina administraiei a fost calificat, ca o tiin a .principiilor
raionale ale administraiei.

1
n lucrarea sa din 1982, M. T. Oroveanu menioneaz c nc din secolul al XlX-lea i pn la acea
dat, specialitii au ncercat caracterizarea tiinei administraiei n mod sintetic, conturndu-sc' patrusprezece
concepii mai importante, care reprezint un lei de definiii lapidare ale acestei tiine. A se vedea: M. T.
Oroveanu, Introducere in tiina administraiei de stat, Bucureti. Ed. Enciclopedic Romn, 1975; de
acelai autor; Elemente ale tiinei administraiei de stal", Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982;
A. Ncgoi, tiina administraiei, Ed. Didactic i Enciclopedic, 1977, Bucureti ctc.
V., spre exemplu, A. Iorgovan, Drept administrativ i clemene de tiina administraiei. Bucureti. 1983.
3 Remarcm preocuprile n domeniu ale unor autori din aceast perioad. Exemplu, profesorul Al.
Ncgoi combate caracterizarea fcut de unii autori c tiina administraiei ar fi o tiin multidisciplinar,
pc considerentul c ca nit preia, pur i simplu, rezultatele dobndite de celelalte tiine, ci folosete critic

cunotinele dobndite de alte discipline tiinifice raportndu-le la obiectul care-i este propriu,
administraia de stat (A. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei. Bucureti, 1981, p. 30).
4 S. M. de Paradcs, Curso de direeho administrativo espaniol, Madrid, 1914.
' R. Drago, Science administrative, Lescours de droit. Paris, 1980, p. 72-73.

84

D R E P T A D M IN IST R A T IV

2. ntr-o alt viziune, tiina administraiei este analizat ca o disciplin politic, a


crei analiz implic, n egal msur, criterii politice i juridice.
3. O alt concepie ne prezint tiina administraiei ca fiind o tiin social i |
economic, n acelai timp.
4. n sfrit, s-au exprimat i teorii negativiste, care contest caracterul tiinei J
administraiei ca tiin de sine stttoare.
Alt. 3 alin. (2) - ex. articolul 2 TUE - din Tratatul de la Lisabona prevede: Uniunea ofer j
cetenilor si un spaiu de libertate,, securitate i justiie, fr frontiere interne, n interiorul
cruia este libera circulaie a persoanelor, n corelare cu msuri adecvate privind controlul la
frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum i prevenirea criminalitii i combaterea I
acestui fenomen.

' ' .
||
Art. 3 alin. (1) din Tratatul de la Lisabona prevede: Uniunea urmrete s promoveze I
pacea, valorile sale i bunstarea popoarelor sale .
I
n confomiitate art. 9 din Tratatul de la Lisabona: ri toate activitile sale, Uniunea
respect principiul egalitii cetenilor si, care beneficiaz de o atenie egal din partea 1
instituiilor, organelor, oficiilor i ageniilor sale. Este cetean al Uniunii orice persoan care are
cetenia unui stat membru. Cetenia Uniunii nu nlocuiete cetenia naional, ci.se adaug ff
acesteia.
Exist un drept european de ansamblu, dar i ramuri ale acestui drept european. Iar
literatura juridic trebuie s in pasul cu aceste deveniri. Remarcm, spre pild, lucrarea |
lui Jacques Ziller1 al crei obiect de studiu l reprezint sistemele politico-administrative
ale celor dousprezece state membre ale Uniunii Europene la acea dat, n prezent fiind |
douzeci i apte de. state membre, sau dreptul administrativ european fundamentat j
prin lucrarea omonim a lui jurgen Scfrvvarze*2. Iar n doctrina romneasc semnalm !
interesanta lucrare a profesorului oan Alexandru, de drept administrativ comparat3, |
care este, prin ea nsi, o pledoarie pentru perspectiva deschis, european, din care . |
trebuie s analizm problematica dreptului administrativ precum i lucrarea de drept I
administrativ european, coordonat de acelai profesor4.
Relativ recent, colega noastr, profesoara Dana Apostol Tofan, a publicat lucrarea ;|
Instituii administrative europene, destinat cursurilor de mater, specializarea drept
public, care, n stilul documentat, serios i riguros cu care autoarea ne-a obinuit, |
prezint sistemele administrative existente n principalele state ale Uniunii Europene5.
Unele lucrri aprute n literatura de specialitate abordeaz, de o manier compa
rativ, anumite componente administrative, cum este interesanta lucrare Administraia
J. Ziller, Administrations compares, Montchrestien, 1993, (Les systmes politico-administratifs de 1 i
Europe des Douze).
.
2 J. Schwarze, Droit administratif europen, Office des publications oficilles de Communauts
Europennes, Bruylant, Paris, 1994.
3 1. Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000.
11 I. Alexandru (coordonator), I. Gorjan,, 1. V. Ivanoff, C. C. Manda, A.-L. Nicu, C. S. Sraru, Drept U
administrativ european, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005.
5 D. A. Tofan, Institulii administrative europene, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006.
"
|

pf-eptul administrativ i tiina administraiei

. public de nivel intermediar n dreptul comparat i n dreptul romnesc a colegului Liviu


Coman Kund de la Universitatea Dunrea de Jos din Galai1.
Subliniind caracterul integrator al tiinei administraiei, prof. univ. dr. Antonie
Iorgovan2 menioneaz c aceasta nu urmrete o investigare a esenei administraiei
publice ca un scop n sine, ci pentru fundamentarea soluiilor de perfecionare, n scopul
raionalizrii administraiei publice centrale, locale, de ramur. Aceste aspecte l
determin pe autor s defineasc tiina administraiei ca ansamblu de cunotine cu
privire la realizarea unei administraii judicioase, raionale".
n ceea ce ne privete, nelegem prin tiina administraiei o tiin de sintez, care
nglobeaz informaiile privind concepte, instituii, principii n devenirea lor i n
sensul perfecionrii n ansamblu a activitii administraiei dintr-un stat3.
n sfera problemelor care constituie obiect de cercetare pentru tiina administraiei
.intr urmtoarele4;
A

- principiile de funcionare .a administraiei publice i aparatului, care o compune i


de eficientizare a acestei activiti;

..
- personalul administrativ, incluznd prin aceast sintagm att pe cel supus unui
regim de putere public, deci funcionarii i demnitarii publici, ct i pe cei supui
dreptului privat;
V
. ' ; ,
.
- formele concrete de activitate administraiei;
- desprinderea unor legiti din studierea,evoluiei fenomenului administrativ
dintr-un anume stat, dar i din alte sisteme de drept;
- analiza i combaterea unor aspecte .negative care e manifest n administraie, cum
ar fi birocraia exagerat, compia, formalismul, aglomerrile;
- studierea unor modele administrative' n scopul'desprinderii elementelor care pot
influena'pozitiv sau negativ activitatea administrativ:
l '

85

'

3. Semnificaia crerii Institutului de Drept Public i tiine Administrative


al Romniei

Prin Legea nr. 246/2007 a fost creat Institutul de Drept Public i tiine Administrative
al Romniei, for naional, tiinific, cu personalitate juridic de drept public i este
continuatorul tradiiei tiinifice a Institutului de tiine Administrative al Romniei nfiinat
n 1925, tradiie reluat i promovat prin Asociaia Institutul de tiine Administrative Paul
Negulescu, renfiinat n 1994. El reunete personaliti reprezentative din domeniul
dreptului i al tiinelor administrative, de nalt competen profesional, care au titlul
tiinific de doctor sau se afl n faza de derulare a etapelor pentru obinerea unui doctorat,
caic au experien n activitatea de cercetare tiinific ori n nvmntul juridic superior
sau care ocup funcii n administraia public sau n autoritatea judectoreasc.
L. C. Kund, Administraia public de .nivel intermediar n dreptul comparai i n dreptul romnesc,
Hd. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2005.
' A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. 1, p. 241.
Subliniem refeiirea la activitatea administraiei dintr-un stat" i nu la administraia public",
deoarece considerm c misiunea tiinei administraiei excede administraiei publice, c ea vizeaz tot ceea
cc nseamn activitatea administrativ ntr-un stat determinat.
Ne raliem, pe ansamblu. Ia concepia profesoarei R. Petrescu, op. cit., pp. 57-59.

86

D R E P T A D M IN IST R A T !V >; | |

V-'

Preotul administrativ i tiina administraiei


_ -----
------------------------- ---------------- 1-----

87

Prin statutul su, Institutul se ncadreaz n categoria autoritilor centrale de specia-?! llw
TEST DE AUTOEVALUARE:
litate autonome, aflate sub controlul parlamentar, care se finaneaz de la bugetul de statf
i din alte surse, n condiiile legii. Concretizarea controlului parlamentar se realizeaz
prin prezentarea de rapoarte tiinifice.
^' llf
1. tiina administraiei este:
Misiunea Institutului, astfel cum este ea exprimat prin articolul 2 din legea del
a) o tiin de sintez;
nfiinare, const n fundam entarea tiinific a soluiilor de perfecionare a organica f #
b) o disciplin politic;
zrii i funcionrii autoritilor publice centrale i locale.
. 'M
c) nu este o tiin de sine stttoare.
m
Cu privire la activitatea desfurat, Institutul prezint rapoarte tiinifice.
Subliniem faptul c astfel de rapoarte nu sunt prezentate doar Parlam entului, sub;;?
2. Determinai care dintre activitile urm toare se includ n obiectul de
controlul cruia se afl Institutul, ci i Guvernului, n virtutea rolului pe care acesta l|f
pcercetare
pentru tiina adm inistraiei:
mplinete, de conducere general a administraiei publice, i Consiliului Superior altf
iPPflk- a) personalul administrativ, n care se includ salariaii care se supun legislaiei
M agistraturii, care este garantul independenei justiiei.
smuncii;
In competena Institutului se regsete i organizarea i desfurarea de cursuri
b) analiza i combaterea unor aspecte negative care se manifest n administraie
postuniversitare, de specializare i perfecionare, n care scop se poate asocia cui
instituii de nvmnt superior sau cu instituii de profil din ar sau strintate, n l |)|!(birocraia exagerat, corupia).
condiiile legii. n activitatea pe care o desfoar, Institutul realizeaz studii, proiecte i; '
publicaii n domeniul dreptului administrativ i al tiinelor administrative, i dezvolt^
L 3. Institutul de drept public i tiine administrative are urm torul statut:
relaii de colaborare cu autoriti, instituii i organizaii neguvemamentale de profil dirf|
a)-autoritate central de specialitate subordonat Guvernului;
ar sau strintate.
'.'
,
~
jggpr b) autoritate central de specialitate subordonat Ministerului Administraiei i
Conducerea Institutului se asigur de adunarea general, care este forul suprem de' fe s tin ternelor;
conducere, alctuit din totalitatea membrilor Institutului, consiliul tiinific, care asigur;
c) autoritate central de specialitate autonom, sub control parlamentar.
conducerea curent i se compune din membri de onoare i preedinte, care, ca i'
vicepreedintele i secretaiuL general, nu pot face parte din partidele politice.
4. Institutul de Drept Public i tiine Administrative prezint rapoarte:
nfiinarea, prin lege, a Institutului de Drept Public i tiine Administrative alf
a) Parlamentul ui f "

/
''.

Romniei reprezint un moment care va marca viitorul doctrinei de drept public ijj
b ) Guvemuliii;
"
implicit, viitorul acestei ri. Este nevoie ca, dincolo de conjuncturi-politice -trectoare;!
c) Parlamentului, Guvernului i Consiliului Superior al Magistraturii.
dincolo de guverne, care vin i pleac, de structuri administrative i de cei care le conduc,||
s existe un for care s cldeasc osatura doctrinar, tiinific n baza creia s se adopte!
soluiile legislative i instituionale necesare ntr-un stat autentic de drept i democratic,!
aa cum trebuie s devin Romnia.
Organizarea i funcionarea Institutului au fost reglementate prin H.G. nr. 433/20091J
La ora redactrii prezentei lucrri, s-a derulat procedura de constituire a structurilor dc;
conducere a Institutului, ns institutul nu a nceput s fie funcional. Este ns necesar ca,f
la nivelul rii s existe o asemenea instituie. La o recenta dezbatere care a avut loc l|
Academia Romn2, profesorul loan Alexandru a relevat ntr-un referat prezentat,!
necesitatea ca un asemenea institut s se creeze n viitorul apropiat, fie n mod distinct,
prin nfiinarea unei seciuni noi n cadrul Institutului ide Cercetri Juridice al Academiei?!
Romne, care s devin astfel Institutul de Cercetri Juridice i Administrative. n|
intervenia pe care am avut-o, am subscris la aceast propunere i am exprimat sprijinul
pentru materializarea ei. Credem c, mai mult ca niciodat, este nevoie de o structur carej
s sc consacre cercetrii fenomenului administrativ, n toat complexitatea lui, i care si
fie susinut de stat, financiar i logistic.

Ir
f.

1 Publicat n M. Of. nr. 243 din 13 aprilie 2009.


" In luna martie a anului 2011 i a avut ca tematic intcrdisciplinaritatea.

C ap i t ol ul VIII
ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE
I. NOIUNI GENERALE
1. n perioada interbelic, autorii au denumit partea dedicat acestei materii ca
mijloacele juridice prin care puterea executiv lucreaz asupra administraiei: Actele
puterii executive" (subl. ns.)1.
Doctrina european actual s-a modificat ca i concepie, n sensul c puterea
executiv este redus la eful statului , i Guvern, sub Conducerea acestuia .desf-.
urndu-i activitatea administraia public12. .
'
'
Literatura de specialitate, dup regimul juridic aplicabil, identific dou mari cate
gorii de forme concrete de activitate a organelor administraiei publice, respectiv: forme
crora li se aplic un regim administrativ de putere (exclusiv sau alturi de alt regim
juridic) i forme crora nu li se aplic un regim administrativ de putere.
2. n ceea. ce ne privete, considerm c activitatea administraiei, ca orice tip de
activitate uman,-se poate exprima prin dou forme: prin acte i prin fapte.
Administraia public am convenit- creprezint un gen al vieii publice.
Actele juridice pe care le. va adopta;-emite sau ncheia aceasta sunt de dou categorii:
a) acte specifice administraiei, prin care se obiectiveaz esena acesteia,
specificitatea ei, din punct de vedere al obiectivului, mijloacelor i regimului i acestea
sunt actele administrative sau contractele administrative;
b) acte prin care administraia se comport ca orice subiect de drept, n relaie
cu alte subiecte de drept;, i acestea reprezint actele juridice supuse dreptului comun,
contracte civile, acte emise n regim de drept comun;
Deci, actele administrative sunt actele prin care administraia se manifest ca
purttoare a autoritii publice.
Actele de putere public, la fel ca i cele realizate n regim de drept comun, se cla
sific la rndul lor, n funcie de modul de exprimare a voinei autoritii administraiei
publice emitente, astfel nct vom identifica dou mari categorii de acte:
1) acte unilaterale, care includ att actele administrative, ct i unele acte de drept
comun (n sensul larg al termenului), primele realiznd puterea public, celelalte nu;
2) acte bi sau multilaterale, care includ: contractele administrative; contractele de
drept comun pe care le realizeaz administraia i care nasc pentru ea drepturi i obligaii
la fel ca pentru orice subiect de drept. Acestea, cum le arat i titulatura, sunt supuse
dreptului comun.
1 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, ed. a 11-a, voi. 1,-Bucureti, 1934, p. 288.
2 I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti
1994, p. 193.

A ctivitatea autoritilor administraiei publice

89

Actele juridice ale .administraiei publice reprezint manifestrile de voin ale


acesteia, svrite n scopul de a aduce o schimbare n ordinea juridic existent pn n
momentul acelei manifestri.
ns, realitatea existent, cea juridic n primul rnd, realitatea social, politic, pot fi
modificate i fr intervenia unor acte juridice.
n acelai timp, administraia poate, n acest mod, s presteze o activitate care nu ine
de specificul muncii sale (exemplu o activitate economic).
3. Pentru aceste considerente, apreciem ca faptele materiale ale administraiei
publice i operaiunile administrative ale acesteia pot fi clasificate n funcie de mai
multe criterii:
.. . "
1) Dup regimul juridic n care se realizeaz, ntlnim:
a) operaiuni de putere (operaiunile tehnico-administrative i cele prin care se
realizeaz servicii publice);
.
b) operaiuni care hu se realizeaz, intr-un regim juridic de putere (n general cele
productive);
.. ..
'
2) Dup consecinele pe care le produc, putem distinge:
a}fapte, operaiuni' productoare de efecte juridice;.
b) productoare de efecte de alt natury,care.au i o relevan juridic1.
Suntem de prere c, n ciuda faptului c. aceste operaiuni nu constituie elemente
tf /
ale voinei juridice, ale dreptului, ele prezint totui un interes juridic.
3) Dup scopul lor,.putem distinge:
;
. a) fapte i-operaiuni, prim care se realizeaz. n mod direct misiunile administraiei
publice, i acestea sunt, n general,, cele- dje prestare .a serviciilor publice, sau cele legate de
emiterea sau punerea n executare a unor acte administrative;
- :
b) fapte i operaiuni prin care se mijlocete realizarea obiectivelor administraiei
publice, care au semnificaia unor operaiuni de birou" sau de administraie intern,
operaiunile tehnico-administrative i actele cu caracter politic2.
c) fapte materiale de producie, care sunt prestate de toate categoriile de organe
administrative. ;
Trebuie menionat faptul c, din punct de vedere al ponderii, acestea reprezint o
parte considerabil din activitatea administraiei. Administraia nseamn mai mult fapte
i operaiuni i mai puin acte juridice.
4. Trsturile faptelor materiale i ale o p e ra iu n ilo r ad m in istrativ e
1) Ele nu concretizeaz o manifestare de voin, sunt forme concrete, materiale,
prin care se acioneaz asupra realitii existente.

Considerm c nu se poate afirma n mod categoric c exist fapte materiale, operaiuni ale
administraiei care s fie lipsite de orice. ncrctur, semnificaie juridic. V., n acelai sens, A. Iorgovan,
Trenat, op. cit., voi. 11, ed. 4, pp. 12-19. '
' Al. Negoi, op. cit., 2001, p. 132.

90

D R E P T A D M IN ISTR A TIV

2)
n al doilea rnd, faptele materiale i operaiunile administrative au ca trstur
dominant scopul pentru care se realizeaz, i care poate consta:
a) n mijlocirea emiterii (adoptrii) actelor administrative (n sensul c le
determin sau condiioneaz emiterea, validitatea);
b) n realizarea celuilalt obiectiv al administraiei, executarea legii,
n concluzie, putem spune c datorit competenei sale materiale i. teritoriale
foarte variate i n realizarea prerogativelor conferite de Constituie i legi, administraia-W
public realizeaz o ntreag gam de fapte materiale, o varietate infinit de operaiuni f
materiale

II. ACTUL ADMINISTRATIV. DEFINIIETRASATURI

n-

r
R

5. nelegem prin act administrativ, una din fonnele prin care administraia public Jj
i realizeaz misiunea, chiar cea mai important dintre acestea, din punct de vedere |
juridic.
. . . .
.
n perioada postbelic, materia actelor juridice ale administraiei era analizat sub I
denumirea generic actele puterii executive; autorii de drept public distingnd ntre f
actele administrative de autoritate i actele administrative de gestiune. Actul p
administrativ de autoritate era definit ca fiind o manifestare de voin fcut de un
organ administrativ competinte, prin care se creeaz o situaiune juridic general sau >
individual, guvernat de norme de drept public, n care gsim ideea de dominaiune i |
comandament. n schimb, actul de gestiune reprezenta tot o manifestare de voin fcut f
de un organ competinte, ns el tinde s creeze unui organism administrativ o situaiune
juridic de caracter patrimonial, reglementat de dreptul priva?.
; '
Literatura postbelic nu a fost uniform n ceea ce privete noiunile folosite pentru J
desemnarea actelor emise de administraie. Regsim fie denumirea de acte de drept |
administrativ, fie pe cea de act administrativ. Sintagma act de drept administrativ a
fost fundamentat de coala de la Cluj,, prin reprezentantul su ilustru, profesorul Tudor
Drganu ntr-o lucrare de referin care poart chiar aceast denumire*3, din dorina de a
releva regimul juridic care guverneaz actele organelor administraiei de stat, care este
unul de drept administrativ. Noiunea act administrativ i are recunoaterea printre
reprezentanii colii de la Bucureti, care au apreciat c ea este cea mai potrivit pentru a
evoca actele juridice ale organelor administraiei de stat4.
n mprejurrile, actuale, apreciem c aceast varietate terminologic nu se mai
justific, n condiiile . n care legea fundamental consacr sintagma de act
administrativ, n art. 52 i 126 alin. (6).
O definiie care impune prin rigoare i conciziune regsim n tratatul prof. univ.
Antonie Iorgovan, care prin act administrativ nelege acea form juridic principal a
activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i
R. loncscu, op. cit., p. 207.
1 P. Negulescu, Drept administrativ, voi. 1. cd. a IV-a. Ed. ,,E. Marvan , Bucureti, 1934, p. 304.
3 T. Drganu, Actele de drept administrativ. Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p. 58.
4 R. Ionescu, Drept administrativ, op. cit., p. 216.

^ctivitatea autoritilor administraiei pu b lice _________

91

expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n


realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor
judectoretil.
6. Valorificnd elementele de constant n definirea actului administrativ, apreciem
c acesta reprezint forma juridic principal de activitate a administraiei publice,
care const ntr-o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de
putere public precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti, care
eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de
acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative.
n acelai timp, subliniem; faptul c la nivel legislativ au fost gsite soluii care
lrgesc sfera de accepie, astfel cum a fost definit mai sus, a'actului administrativ'.
Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr;
554/2004, sunt asimilate (n sensul acestei legi) actelor . administrative i contractele
. ncheiate de autoritile publice carev au ca obiect punerea n valoare a bunurilor
proprietate public, executarea lucrrilor de interes public,.prestarea serviciilor publice,
achiziiile publice, respectiv alte contracte administrative reglementate prin legi speciale.
Cu alte cuvinte, din perspectiva regulilor aplicabile contenciosului administrativ,
noiunea de-act administrativ este interpretat lato- sensu, nglobnd i - contractele
administrative.

... (

7. Trsturile actului administrativ


Consideram c din definiia la care ne-am oprit, se pot desprinde cu uurin '
urmtoarele trsturi ale actului administrativ:

a)
actul administrativ este form a juridic principal de activitate a administraiei
publice;
. b) reprezint, o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de
putere public;
;
c) regimul de putere public nu exclude exercitarea de ctre instanele judectoreti
a unui control de legalitate;
d) actul administrativ poate emana de la autoriti publice sau de la persoane private
autorizate de administraie s presteze servicii publice;
e) prin actul administrativ se produc efecte juridice, care, ca la orice act juridic, pot
consta n a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii.
Vom lua aceste trsturi i le vom dezvolta, dup cum urmeaz:
1)
Actul administrativ este forma juridic principal de activitate a adminis
traiei publice.
Prin aceast caracteristic, se scoate n eviden faptul c actul administrativ nu
este singura form juridic prin care lucreaz administraia, dar este forma juridic
cea mai important.

1 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, ed. 4, p. 24.

D R E P T A D M IN IST R A T IV

92

Rezult c acest caracter deosebete actul administrativ de toate celelalte activiti


juridice sau nejuridice, realizate de organele administraiei de stat, dar care nu fac parte \
din administraia de stat, i anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt \
emise n realizarea puterii de stat, operaiunile tehnice de administraie i operaiunile
direct productive"
Dup cum se.remarc n mod just, n literatura juridic exist o difereniere n ceea ce \
privete ponderea formelor de activitate ale administraiei publice. Ca principiu, ll
autoritile aflate la baz sistemului organizrii administraiei publice sunt mai frecventei;,;
faptele materiale, pentru ca autoritilor plasate ctre vrful ierarhiei administrative s le
fie specific emiterea de acte administrative.
2)
Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i .
supus unui regim de putere public.
n coninutul acestei trsturi pot fi identificate trei elemente:
a) Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres,
n general, literatura juridic reine caracterul unilateral al manifestrii de voin, n caret
este sau nu nglobat i caracterul expres. Deoarece un act administrativ nu poate cuprinde o
rugminte, o constatare, o prere sau expresia unui sentiment, ci numai o voin .
Acest caracter expres al manifestrii de voin este determinat de regimul de puterepublic n care se emit actele administrative.-Voina juridic se exprim n mod.expres i :
nendoielnic n-scopul de a aduce o modificare n realitatea juridic existent,. ea
urmrete s dea natere, s modifice sau s sting drepturi i obligaii. Ea trebuie s aib :
acel <277imus negoti contrahendi, iar nu s fie jocandi cusa12.
:/ : ' : b) Caracterul unilateral al voinei juridice.
,Prin aceast'trstur, actul administrati v se deosebete pe de o parte de actele bi sau'
multilaterale ale administraiei, ca i de faptele materiale ale acesteia, productoare saip
neproductoare de efecte juridice3. Trstura exprim calitatea actului administrativ de
reprezenta concretizarea unei singure voine juridice, de a interveni n realitatea juridica!
existent, dnd natere, modificnd sau stingnd drepturi i obligaii. Dei acest caracter||
al actului administrativ este ,,categoric, simplu i clar, .cum se exprim un auor4, totuii
n literatura juridic au fost mai multe discuii n legtur cu existena unor categorii dej
acte administrative. Este vorba despre acte la care manifestarea unilateral de voin;*juridic nu este pregnant conturat5.
O
prim categorie o reprezint actele administrative, adoptate cu participarea mar
multor persoane. Distingem situaia foarte ntlnit n care participanii sunt persoane fizicei
avnd n vedere c autoritile administrative sunt, n cea mai.mare parte, structuri colegiale. J
O a doua situaie este aceea cnd, la emiterea unui act administrativ, particip maifl
multe persoane juridice, n general dou sau mai multe autoriti administrative saii^l
autoriti administrative i alte structuri nestatale.
1 R. lonescu, op. cit., p. 222.
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, cd. 4, pp. 24-27.
3 1. lovna, Drept administrativ, Ed. Servo-Sal, Arad, 1997, p. 14.
4 R. lonescu, op. cit., p. 223.
_ .
5 M. Preda, op. cit., p. 172.

A ctivitatea autoritilor administraiei p u b lic e ___________

93

Este situaia actelor adoptate n comun, de dou sau mai multe autoriti
administrative1sau emise cu acordul, confirmarea sau autorizarea altei autoriti2.
Problema care se pune este dac i n aceste situaii mai suntem sau nu n prezena
.caracterului unilateral al manifestrii de voin juridic.
Ceea ce confer actului administrativ, acest caracter, nu este numrul de persoane
implicat n emiterea actului. Actul este unilateral nu pentru c este opera unei singure
persoane ori a unui singur organ, ci pentru c el degaj o singur voin juridic7'.
n cazul organului colegial, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului, este
numai o form procedural necesar emiterii actului. Voinele subiectelor care particip
la vot nu sunt voine juridice", ci modaliti procedurale care concur la exprimarea n
condiii legale a unei singure voine juridice, care aparine numai organului emitent.
n ceea ce privete situaia actelor adoptate de mai multe autoriti, cunoscutele
' hotrri comune, mutatis-mutandis, pentru aceleai raiuni, i ele i conserv
caracterul unilateral. .
n doctrina de specialitate se mai adaug acestor situaii i cea n care actul,
administrativ este emis cu acordul prealabil al persoanei vizate, precum ordinul de
delegare sau de. detaare a persoanei, fizice4.

In. toate aceste cazuri,-dup cum susine autorul citat, nu ne aflm n prezena unui
concurs sau acord de voine 'juridice, precum n cazul unui contract bilateral sau
multilateral, ci avem de-a .face tor; cu o manifestare unilateral de voin, existnd o
singur voin juridic, aceea a organului competent al administraiei publice.
Actele administrative emise Ia cerere
Reprezint o categorie de acte destul de. rspndit, administraia fiind sesizat prin
cereri asupra nevoilor subiectelor de drept. Cum s-a pronunat doctrina5, pot fi identificate
mai multe situaii:
.
;
.
- acte administrative emise.la sesizarea unui alt subiect de drept;
- acte emise la cererea prealabil; exist o diversitate de acte (permise, autorizaii de
tot felul) care se emit doar la cererea subiectului de drept.interesat.
i n aceste cazuri, manifestarea de voin juridic este unilateral, ea provine de la
autoritatea juridic emitent, iar drepturile i obligaiile corelative care iau natere sunt
consecina acestei unice voine juridice.
Pentru a aduce un plus de argumente ideii c cererea prealabil nu altereaz
caracteiul unilateral al actului administrativ, n literatur se abordeaz i problema
renunrii beneficiarului la act, fiind vorba, firete, de acele acte administrative emise
numai la cererea prealabil a subiectului interesat.
ncetarea efectelor actului ar avea loc fie n momentul manifestrii de voin (R.
Ionescu), fie n momentul retractrii actului de ctre organul emitent (1. lovna).
Exemplu Ordinul ministrului justiiei i al ministrului aprrii nr. 2749/C/M. 105/2008 privind
aprobarea statelor de funcii i de personal pentru instanele militare, publicat n M. Of. nr. 279 din 28
octombrie 2008, modificat prin Ordinul ministrului justiiei i al aprrii naionale nr. 2749/C/ din 22
decembrie 2011 i nr. M.l 12 din 22 decembrie 2011, publicat n M. Of. nr. 932 din 29 decembrie 2011.
' Ibidem, p. 172.
Al. Negoi, op. cit., p. 219
s Ei Albu. Dreptul conteiicjdsuliii administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 38.
A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, ed. 4, pp. 24-39.
- '

94

D R E P T A D M IN IST R A T IV

Dup prerea noastr, prin renunare efectele actului juridic nu nceteaz.


Pentru ca efectele actului s nceteze, este nevoie; ca renunarea ,j fie dublat de
reacia organului care ar urma s emit actu'l, concretizat ntr-un act unilateral de\
retractare, n care s se fac meniunea renunrii beneficiarului.
Putem risca ns ca, n practic, atitudinea tardiv a autoritii emitente s prejudi
cieze subiectul de, drept. Considerm c actul de renunare, ca orice act administrativ,;
trebuie emis n 30 de zile, n caz contrar persoana n cauz avnd deschis aciune n.
contenciosul administrativ pentru obligarea la emiterea actului respectiv i despgubiri.
c) Ct privete dimensiunea emiterii n regim de putere public a actului
administrativ, prin ea se deosebesc actele administrative de celelalte acte unilaterale ale
administraiei, care sunt emise n regim de drept comun. ) '.
Fiind emise de autoritatea administraiei publice (n accepiunea lato sensu, n care'
includem i agenii autorizai subl. ns. V.V.) n calitatea ei.de purttoare a puterii
publice, d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii, crora li se aplic un regim
de putere public "l.
1
.
De regimul de putere public se leag caracterul obligatoriu al actului administrativ,
precum i executarea lui din oficii?.
'>

3) Regimul de putere public nu exclude, ci ngduie exercitarea unui control de


legalitate de ctre instanele judectoreti.

Prin art. 52 i 126 alin. (6) din Constituie se consacr, iar prin Legea nr. 554/2004 se
dezvolt, principiul c actul administrativ este supus controlului- de legalitate exercitat de
instanele de contencios administrativ.
.
.
Din aceste considerente, desprindem concluzia c aceast trstur nu trebuie privit
n mod absolutist, din dou considerente:
- pe de o parte, exista unele acte care, dei sunt emise de autoriti ale administraiei
publice, sunt sustrase acestui control de legalitate (tradiionalele fine de neprimire),
adic acele limite de care vorbete legiuitorul constituant;
- pe de alt parte, exist acte administrative, care dei nu sunt emise de organe ale
administraiei publice, ci de alte autoriti publice, sunt supuse acestui control de legalitate1*3.
4) Actul administrativ eman de la organe administrative sau de la structuri
autorizate de organe administrative s presteze anumite servicii publice.
Prin aceast trstur, identificm actul administrativ; din punct de vedere al naturii
organului de la care eman, fiind vorba despre actul administrativ tipic, respectiy despre
actul emis de administraia public i despre actul emis prin delegaie, adic de structuri
carora le-au fost transferate anumite.prerogative de.realizare a administraiei publice, prin
actul de autorizare dat n scopul realizrii unor servicii publice: '
Dc menionat c actuala Constituie lrgete, accepiunea sintagmei act
administrativ din punct de vedere al organului de la care eman, adugnd celor mai sus
enunate i actele cu caracter administrativ emise de orice alt autoritate public, ceea ce
nseamn c legea fundamental calific drept act administrativ att actele prin care se
1 R. N. Pclrcscu, op. cit., p. 289.
: A. Iorgovan, op. cit., voi. 1, pp. 284-28.6.
.
..
3 n acelai sens, A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. H, ed .4 , pp. 33-35.

^ ctiviatea autoritilor administraiei publice

95

realizeaz administraia-scop, ct i actele prin care se realizeaz administraia mijloc


je realizare a competenei.
5)
Ultima trstur a actului administrativ este aceea c, la fel ca orice alt act
juridic, i actul administrativ produce efecte juridice de o anumit for, adic d
natere, modific sau stinge drepturi i obligaii corelative.
Prin aceast trstur se evoc, n primul rnd, faptul c actul administrativ este o
categorie de acte juridice. Noiunea de act juridic evoc acele manifestri de voin
fcute in scopul de a produce efecte juridice, a cror realizare este garantat prin fora
de constrngere a statului, n condiiile prevzute de normele juridice n vigoare1.
Fiind o specie de act juridic, i actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea
juridic existent, prin naterea, modificarea sau stingerea de drepturi i,obligaii corelative.
n literatura de specialitate se atrage atenia, n mod corect, apreciem noi, c, pentru a
fi act juridic, trebuie ca manifestarea de voin pe care o exprim actul administrativ s
aib capacitatea de a produce efecte juridice proprii.

III. CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE


8. Considerm c pot fi identificate, urmtoarele criterii de clasificare:
I. Dup organul de la care eman, pot fi identificate:
a) acte care eman.de la autoriti administrative, de stat sau autonome locale;
b) acte care eman de la alte autoriti publice dect cele administrative;
c) acte care eman de la persoane private autorizales presteze anumite servicii publice.
II. Cel de-a doilea criteriu l reprezint ntinderea efectelor juridice, ceea ce
determin dou mari categorii de acte administrative:
a) acte administrative normative - sunt cele care cuprind reglementri de principiu
aplicabile la un numr nedeterminat de persoane1
23. Ele produc deci efecte juridice erga omnes;
. . b) acte administrative individuale - sunt acea categorie de.acte juridice care produc
efecte juridice fa de un subiect de drept determinat.
Una din distinciile dintre cele dou categorii este aceea c niciodat actele
individuale nu pot nclca actele normative4.
Actele individuale, la rndul lor, se clasific n mai multe categorii:
- acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul sau
subiectele crora li se adreseaz, denumite generic autorizaii;
Cum se apreciaz i n doctrin, eliberarea unora din aceste autorizaii este lsat la
aprecierea autoritii emitente (autorizaii libere), iar eliberarea altora are caracter
obligatoriu pentru autoritatea public respectiv (autorizaii impuse)5. .

1T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific. Bucureti, 1959, p. 8.


2 Denumite stabilimente de utilitate public ", n termenii doctrinei interbelice, iar actele sunt calificate
tradiional acte emise prin delegaie'.
. - R. N. Petrcscu, op. cir, p. 297.
4 D. Brezoianu, Drept administrativ romn. Ed. All Bcck, Colecia Curs universitar. Bucureti, 2004, p. 71.
V., n acelai sens, R. N. Petrcscu, op. cit., p. 297; A. Iorgovan, up. cit., voi. II, p. 39.

96

D R E P T A D M IN ISTR A TIV

- acte prin care se atribuie un statut personal, respectiv drepturi i obligaii pentru un
subiect de drept determinat (diplome, certificate, permise de tot felul);
- acte prin care se aplic diferite forme ale constrngerii administrative (diferite
decizii cu caracter sancionator, procese verbale contravenionale);
- acte administrative cu caracter jurisdicional.
c)
acte cu caracter intern, care au ca particularitate faptul c se aplic n interiorul
unei autoriti sau instituii publice, i produc efecte fa de personalul acestei instituii1.
Nu ese mai puin adevrat ca astfel de acte sunt opozabile i altor subiecte de drept, cum
ar fi cetenii, persoanele fizice sau juridice, care solicit serviciile unei autoriti sau instituii,
moment n care cad sub incidena unor dispoziii din regulamentul intern al acesteia. La
rndul lor, aceste acte pot fi normative (exemplu un regulament intern de organizare i
funcionare) sau individuale (exemplu o decizie de numire a unui funcionar public).

IV. REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE


9. Regimul juridic al actelor administrative cuprinde totalitatea condiiilor, de fond
i dejform, care particularizeaz aceast instituie, i dau identitate n raport cu altele*
2,
In ceea ce privete dimensiunile regimului juridic al actelor administrative, aa
cum am reinut i n definiia formulat mai sus, credem c acestea pot viza:v'-v:
a) condiiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condiiile care privesc
forma i fondul acestui tip de act juridic; '
b) procedura de emitere sau-de adoptare a actului administrativ;
c) fora juridic i efectele juridice'ale actului administrativ,, ncepnd cu naterea,
efectele propriu-zise; pn-la- ncetarea producerii acestor efecte;
/
d) controlul exercitat asupra actului administrativ.

A. LEGALITATEA ACTULUI ADMINISTRATIV

10. Legalitatea este analizat n doctrina de specialitate ca o dimensiune esenial a


statului de drept3. Constituia Romniei, revizuit i republicat, proclam, prin articolul 1
alin. (3), Romnia ca stat de drept, democratic -i social. Despre semnificaia statului de
drept s-au scris biblioteci ntregi, s-au susinut teze de doctorat, prelegeri ale celor mai
mari specialiti n drept public, i tot a mai rmas teren pentru a se scrie ce trebuie s
reprezinte el. Sunt i autori care susin c, datorit complexitii semnificaiilor i
implicaiilor sale, acesta nu se las constrns ntr-o definiie rigid i exhaustiv4.
Patriarhul dreptului public contemporan, profesorul Tudor Drganu, numit att d.e
frumos i de adevrat de un alt specialist de marc, profesorul Antonie Iorgovan,
definete statul de drept ca fiind un stat care, organizat pe baza principiului separaiei
' D. A. Toftin, Drept administrativ, voi. II, Ed. AII Beck, Bucureti, 2004, p. 20.
D. A. Tofan, Drept administrativ, op. cit., voi. 2. p. 26.
R.-A. Lazr, Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i drept comparat. Ed. AII Beck,
Bucureti, 2004. Capitolul l intitulat Principiul legalitii ca dimensiune a statului de drept".
4 I. Delcanu, M. Enaclic. Premisele i mecanismele statului de drept, n Dreptul nr. 12/1993, p. 33.

Activitatea autoritilor administraiei publice

97

puterilor statului, n aplicarea cruia justiia dobndete o real independen, i


urmrind prin legislaia sa promovarea drepturilor i libertilor inerente naturii umane,
asigur respectarea strict a reglementrilor sale de ctre ansamblul organelor lui, n
ntreaga lor activitate'.*
.
Cea mai succint i mai clar definiie rmne cea formulat de Rudolf Wassermann,
potrivit creia statul de drept este statul a crui activitate este determinat i limitat prin
drept.
Majoritatea autorilor calific legalitatea drept un principiu fundamental care st la
baza fenomenului administrativ i cruia. i se subordoneaz aciunea administraiei
publice1
2, precum i elementul central al regimului juridic al actelor administrative3.
Principiul legalitiisemnific, ntr-o. dihotomie bine cunoscut epocii contemporane:
- pe de o parte, supremaia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie
s .se'supun;legii, ncepnd, se nelege, cu legea fundamental i. respectnd principiul
. ierarhiei actelor juridice;
- pe de alt parte, baza legal, n sensul c aciunea acestor subiecte de drept trebuie
s se ncadreze n limitele dreptului.
.
.
El se afl n strns corelaie cu alte dou principii, care deriv din principiul general
al legalitii,"i anume:
a)
egalitatea n coninutul legii - care leag legiuitorul i semnific faptul c normele
juridice nu trebuie s conin.un tratament diferit pentru doua cazuri identice;"
bj egalitatea n faa legii care leag, de aceast dat; autoritatea care execut legea,
deci administraia, i'nseamn c, n aplicarea legii, administraia nu trebuie s trateze de
o manier identib ddu cazufi" diferite i invers. . .
Subliniem "faptul c n concepia politic i j.iifidic occidental caracterul obligatoriu
al legii se refer n egal msur la individ dar i la autoritile publice, la stat. n
statele Europei Occidentale, "care aii vechi tradiii democratice, respectarea legii nu este
numai un principiu de drept, ci i .o trstur de conduit social i a activitii sociale4.

11. Corelaia legalitate-oportunitate


Principiul legalitii n doctrina romneasc a fost analizat n mod diferit de cele
dou mari coli de drept public, n. corelaie cu oportunitatea.
coala de la Cluj a conceput legalitatea i oportunitatea ca dou condiii distincte de
validitate a actelor administrative.
coala de Ia Bucureti, n schimb, a conceput legalitatea ca o sum a tuturor
condiiilor dc validitate a unui act administrativ. Din aceast perspectiv, oportunitatea ne
apare ca un element al legalitii, nu ca o condiie de validitate de sine stttoare.
mprtind acest ultim punct de vedere, legalitatea actului administrativ poate fi
definit ca reprezentnd conformitatea actului respectiv cu legea fundamental, cu

1T. Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept. Ed. Dacia, Cluj Napoca, 1992, p. 10.
2 E. Blan, Instituii administrative, Ed. C.H. Bcck, Bucureti, 2008, p. 26.
' A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., voi. II, ed. 4. p. 41.
4 C. lonescu. Regimuri politice contemporane, Ed. AII Beck, Bucureti, 2004, p. 46.

98

D R E P T A D M IN IST R A T IV

legile elaborate de Parlament, cu Ordonanele de Guvern i cu toate celelalte acte


normative care au o for juridic superioar.
Oportunitatea actului administrativ deriv din capacitatea pe care o are orcanul
care emite actul de a alege, dintre mai multe soluii posibile i egale, n aceeai
msur, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie
satisfcut. Ea relev astfel calitatea actului administrativ de a satisface att rigorile stricte
ale legii, ct i o nevoie social determinat,' ntr-un timp i loc date. Dac legalitatea
evoc faptul c-actul corespunde literei legii, oportunitatea reprezint confonnitatea
actului^administrativ n mod prioritar cu spiritul legii,, fr a se identifica cele dou'
noiuni_ In literatura de specialitate s-a pus problema determinrii sferei condiiilor de
valabilitate a acteloradministrative, dei, aa cum apreciaz profesorul udor Drganu,
mi sunt, n realitate, dect aspecte ale unei singure condiii, care se'exprim n
obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare 2
In consens cu ideile exprimate n doctrin3, considerm i noi ca eseniale
urmtoarele condiii generale de legalitate:
.. .
a> respectarea principiului supremaiei Constituiei n emiterea actului
administrativ-;
b) respectarea principiului legalitii n adoptarea actului administrativ.
Principiul legalitii evoc acea calitate a actului administrativ de a corespunde legii
.n accepiunea lato sensu, att din punct de vedere al. categoriilor de acte npnnative
incluse n sintagma lege, ct i din punct de vedere al prescripiilor legii n ceea ce
privete forma, fondul i limitele competenei organului care emite actul administrativ.
c) actul administrativ s fie emis sau adoptat de organul competent, n limitele
competenei sale.
/
n. cazul n care actul administrativ eman de la un alt organ dect cel competent, se
pune pioblema interveniei celei mai drastice sanciuni, i anume inexistena actului, iar
n cazul n care, dei a fost emis de organul competent, acesta i-a depit limitele de
competen, apare problema excesului de putere, care cade sub cenzura instanelor
judectoreti.
*

:
d) forma actului administrativ i procedura de emitere s fie cele prevzute de
lege.
In doci ina dc specialitate s-a propus o mrire a sferei condiiilor de legalitate, pentru
o monitorizaie mai eficienta a activitii autoritii publice, fr a transforma dreptul
, Asupra distinciei dintre oportunitate i scopul legii. v. R. loncscu, op. cit., p. 251 i urm.
T - Drganu. Actele dc drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p. 107.
A. Iorgovan. Tratat, op. dl., voi. 11, cd. 4. p. 40; R. N. Petrescu, op. cit., pp. 315-317. F. Ciorscii. C.-G.
Galanu. Concepii/ dc putere discreionarii in administraia public, articol aprut n lucrarea Reformele

adnunistraliveijudiciare in perspectiva integrrii europene. Seciunea pentru tiinejuridice i administrative.


Caietul tiinific nr. 7/2005, Institutul de tiine Administrative Paul Negiilescu'Ypp. 323- 328.
An. 1 alin. (5) vorbete expres despre respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor ca
reprezentnd una din ndatoririle fundamentale ale cetenilor. Ea trebuie interpretat n sensul c norma
juridic respectiva consacra dou veritabile principii ale statului de drept i anume; supremaia Constituiei i
legalitatea, ha instituie totodat obligaia care trebuie s se regseasc nu doar n comportamentul persoanelor
fizice, ci i in activitatea altor subiecte de drept public sau privat, am putea exprima ideea necesitii unui
compui turneul constituional al autoritilor publice, ai oricrui subiect de drept public sau de drept privat.

^ r tivitatea autoritilor administraiei publice ________________ ________________

administrativ ntr-un pilon de rezisten n calea performanei publice, ci ntr-unul al


ncrederii i securitii juridice i sociale1.
Ct privete ndeplinirea condiiilor de oportunitate, cum am precizat deja,
oportunitatea se afl n'strns dependen cu puterea discreionar, a administraiei
publice, una din cele mai discutate i disputate probleme ale dreptului administrativ din
toate timpurile. .. '
' . . .'
.
Prin putere discreionar a administratorului i a judectorului tiebuie s inelegem
facultatea pe care le-o d legea, de a alege, dup aprecierea lor, ntre mai multe soluii
posibile, aplicabile la cazul c o n c r e t Ea este analizat n doctrina i a altor state (Fiana,
Germania) dar i n cea romneasc, elementul de constan n explicarea ei fiind acela c
ea const n marja de libertate lsat la libera apreciere a unei autoriti, astfel ca n
vederea atingerii scopului indicat de legiuitor s poat recurge la orice mijloc de
aciune, n limitele competenei sale12*.
..
.
.
. n opinia regretatului profesor lovna, reputat .reprezentant al colii de la Cluj ,prin
oportunitate nelegem realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu
cheltuieli minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare,
precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii .'
Ne raliem acestui mod de.a defini oportunitatea, care se afl n necesar dependen cu
dreptul de apreciere al organelor administrative, drept care nu poate rezulta, cum apreciaz
i. autorul citat, dect dintr-o norm juridic ;a crei structur logico-juridic. s.aib un
caracter relativ' determinat, din care s rezulte competena1 de apreciere a organului
administrativ. Apreciem totodat, n acelai spirit evocat de autorul citat anterior, c
oportunitatea unui act administrativ este stabilit.n funcie de anumite criterii.de referin..
Un prim criteriu este cel de timp, mai exact momentul n care este emis un act
administrativ.'
..'
'
Prin acest criteriu se urmrete s se respecte:
specificitatea condiiilor de munc i de via din zona respectiv;
valorile cutumiare ale locului respectiv, tradiiile i obiceiurile specifice,
nevoile reale ale unei uniti administrativ-teritoriale n caie uimeaz s se
produc efectele juridice ale actului administrativ respectiv;
nu n ultimul rnd, 0 cerin de oportunitate, este reprezentat i de.mijloacele pe
care le implic aplicarea n practic a unui act administrativ.
Considerm i noi, alturi de ali autori5, c judectorul de- contencios administrativ
care a fost nvestit cu verificarea legalitii6 unui act administrativ are competena s se
pronune att asupra aspectelor de legalitate, ct i asupra celor de opoi tunitate.
1 A. R. Lazr, Legalitatea actului administrativ. Ed. AII Bcck, Bucureti, 2004. p. 187.
T. Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, op. cit., p. 186.
' F. Ciorscu, C.-G. Glanu, Conceptul de putere discreionar n administraia public, articol apamt n
lucrarea Reformele administrative ijudiciare n perspectiva integrrii europene. Seciunea penti u tiinfejui idic c i
administrative. Caietul tiinific nr. 7/2005, institutul dc tiine Administrative ..Paul Ncgulcscu', p. 328.
; 4 1. lovna, op. cit., 1997, p. 49.
5 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. 11, cd. 4, p. 48.
Legalitatea constituie o limitare a puterii administraiei, un principiu liberal, un factor de liberalism
n.regimul administrativ, care a fo st preluat i n dreptul comunitar (A. de Laubadre, J. C. Venezia, Y.
Gaudemet, op. cit.,p. 591).

100

conformitatea actului administrativ fa de toate actele


fundamenta] a\ legalitii 3pen ara : cest contro1 este garania respectrii principiului
administraia d n caura nat,
f T * COnStrnerea
h care este s u p u i
caut s
t
^ aC- 1Vitafe eXeCUtiv2' Co"roIuI ^ o p o r t u S
realizarea scopuiui pentm ^are
prm actul administrativ pentru
date3. Pe lng aceast onmV
*
S SaU adoptat in contextul condiiilor concrete
administraiei publice e i l eX~S 3 aUtri C3re consider c> dac legalitatea activitii
este exclus
jurisdicionat, oportunL ea, dimpotriv
mai contradictorie cu c ^ .

nu Pu,em * de acord, este cu att!

discreionare a adm m hni


^
T
confunda cu a b t 7 Z T j J / arte ' *

re c u n o a ?te c * / *
'* * /

* * *

oportunitii, a puterii
posibilitatea de I Z I

nseamn a lsa abuzul nesanctionst ^


e x c e su l dA mp
Practica j u d S " w PT ,,Ce c e n PPa te f i'accPtat
"
posibilitii de control judiciar asn^" con^ nta*a,,ln doctrina de specialitate, sub aspectul
pronunate, instanele de contencios^H0^0^ '! * a c t e l o r administrative. Din puinele soluii
un control de op o n u n ite ' a r m ad ustratl.v V * * o i m sunt competente s exercite
a administraiei, aceast comnete k * mIatratll'?, n sensul restrngerii puterii discreionare;
n d o c t r i n ^ " ^ ^ ? Venlnd
ra u .o ria,i administrative5.
.1
oportunitate, n sensul ca cMTH ea,ea ?I. a condiiilor de legalitate pe considerente de.
lege (cu scopul
cu interesul public.ocrotit de
situaia care a detenninut e Z t
,
soc,etate democratic, s fie proporional cu
oetennmat emiterea lui i s nu fie discriminatoriu6.

B.

FORMA ACTULUI ADMINISTRATIV

modl deo^gwuzcnl a V Z T n J ^ T * * 1 sin,ctura inter V extern a unui coninut,


D o c trin a a f
elementelor din care se compune*1. .

s mbrace,

* * SUSine necesitatea ca actul administrativ


i

de

. administra,iv i acn.i i

CK'"r "nulul,,,- aci,,,mura,,,

ic,Ul
p. 232. 0M

nldl'

flin ta

" /mM s' re ' /V * '

invoi. II; Ed. Risopr


adm

li!
C H ' BCCk.'. Bucur5'i>200*. P- 27.
lucrarea Reformele <dn,inisr/-a/^e sH udirZ l"1 /* ' / dscrednare ^ministre,/iei publice, articol aprut i
administrative, Caietul ,mui/icm- S P tm \\
'tegrru europene, Seciunea pentru tiinejuridice s
1. Rciu, E x a tn T ' ! !; 2((ir\ nSllt.UlUl dC ^ A d m i n i s t r a t i v e Paul Negulcscu p 643.

contencios administrativ c/e c r ,VCIC',C" j c/lc,are c" privire la acfiunile introduse la instana c
1/2008. p. 137; A. R { Z F. r T * '* ? publica ce a emis actul administrativ nelegal
RDP n
............

p. o /

i Romna, Ed. Univers Enciclopedic, Bucureti, 2002, p. 453.

Activitatea autoritilor administraiei publice

101

n ceea ce privete forma scris, trebuie fcut distincia ntre actele administrative
individuale i actele administrative cu caracter normativ.
Astfel, actele administrative cu caracter individual, dei mbrac, de regul, forma
scris, ele pot mbrca', i forma oral.' Exemplul cu titlu de coal care se d n
literatura de specialitate1 este avertismentul, care, potrivit prevederilor Ordonanei de
Guvern nr. 2/2001 privind regimul contraveniilor, poate mbrca att forma scris, ct i
forma oral. In majoritatea cazurilor, actele individuale mbrac'i ele forma scris, avnd
n vedere obligativitatea comunicrii lor, prin modaliti care presupun forma scris2.
n ceea ce privete actele! administrative normative, ele mbrac ns numai forma
scris, deoarece se prevede obligativitatea publicrii lor pentru a produce efecte juridice.
Astfel, Hotrrile Guvernului i Ordonanele- Guvernului Se public n Monitorul
Oficial, sub sanciunea inexistenei actului respectiv.
Se cuvine. ns s . precizm c regula publicitii, instituit prin art. 108 din
Constituie, vizeaz cele dou categorii de'acte.ale Guvernului i anume:.
=
- Ordonanele, care au, de regul, caracter nonnativ, dar pot s aib i caracter individual;
*- - Hotrrile, care pot avea att caracter nonnativ, ct i caracter individual.
Art. 100 alin. (1) din Constituie prevede c decretele Preedintelui se public n
Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei lor.
. Rezult concluzia c obligativitatea formei-scrise, desprins din caracterul
obligatoriu al-pitb licrii,. -vizeaz a t t;acte administrative cu caracter normativ, ' c i
acte administrative cu caracter: individual. In aceast ultim categorie includem
Hotrrile Guvernului, care, cunf spuneam, po avea i caracter individual, i decretele
Preedintelui, care dup unii autori au mimdicrcter individual3, dup ali autor? pot
avea i caracter normativ i caracter i n d i v i d u a l i ,
n ceea ce privete argumentele care'legitimeaz regul formei scrise a actului '
administrativ, le reinem pe cele formulate de prof. univ. Antonie Iorgovan5 n urmtoarea
prezentare:

a) necesitatea cunoaterii.exacte i complete a coninutului actului;


b) necesitatea executrii i respectrii de ctre cei care cad sub incidena actului;
cj necesitatea de a constitui mijloc de prob n caz de litigiu; d) necesitatea verificrii legalitii' lui n vederea sancionrii celor vinovai de
eventualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovai de nerespectarea actului legal emis;
e) realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv.
Administraia educ ceteanul, n opinia noastr, prin dou modaliti:
- prin comportamentul su, care trebuie s fie conform legii, i avem n vedere
autoritatea n ansamblul su, dar i personalul care o compune;
- prin formele concrete n care administraia i. desfoar activitatea, respectiv
actele i faptele sale.
\ A. Iorgovan, Tratat, Op. cit., voi. II. cd. 4, p. 40.

*R.-A. Laz&r, ap. c//.,.p. -122.


A. Iorgovan, Tratat, op. cil., voi. I, ed. 4, p. 50.'
. 1- Deleanu, Drept constituional' i instituii politice , Ed. Europa Nova, Bucureti, 1992, p. 358.
" A. Iorgovan, Tratat, op. cit.; voi. II, cd. 4, p. 53.

L
L
1

102

D R E P T A D M IN IST R A T IV

Forma scris reprezint o condiie de validitate a actului, ea fiind impus ad


validitatem i nu adprobationem.
De necesitatea formei scrise se leag i alte condiii de concretizare exterioar a actului.
a) Una din aceste condiii este limba n care este redactat actul. Potrivit art. 13 din
Constituie, limba oficial n Romnia este limba romn.
Rezult c i actele autoritilor adm inistraiei publice vor fi emise (adoptate) n
limba rom n1. ' .
Reguli cu pi ivii e la fondul i forma pe care trebuie s le aib actele administrative, cu
precdere cele cu caracter normativ, multe din regulile general aplicabile se regsesc n
Legea.nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor
normative, cu modificrile i completrile ulterioare2. Articolul 4 alin. 9 din. acest act
normativ consacr norma de principiu confonn creia.actele normative date n executarea
legiio i, oi donaneloi sau a hotrrilor Guvernului se emit n limitele i potrivit normelor
care le ordon. Dat fiind faptul c actele date n executarea legilor sunt, ca natur
juridic, n piincipal , acte administrative, nelegem c regula procedural mai sus
m enionat are aplicabilitate n ceea ce privete elaborarea actelor administrative.
b) O alt condiie exteiioai. legat de forma actului este motivarea. i n legtur cu
aceast problem tiebuie fcut distincia-(cu limitele pe care le vom evoca) ntre actele
administrative cu caracter individual i cele cu caracter normativ.
Astfel, actele normative, supuse regulii publicitii, se motiveaz printr-o not de
fundamentai e, expunere de motive, referat, plasat sub form de preambul naintea actului
propriu-zis. Ele au menirea de a concentra elementele de drept i de fapt care legitimeaz
intervenia actului juridic respectiv.
Dar, obligaia1motivrii vizeaz i unele acte administrative cu caracter individual
(Hotrrile de Guvern cu caracter individual).
O situaie deosebita prezint actele administrativ-jurisdiciona/e, care suntntotdeauna motivate.

n ceea ce privete practica, autoritile recurg la motivarea actelor administrative i


susinem o asemenea procedur, deoarece n acest mod se fundamenteaz motivele de
legalitate ale unui act administrativ, ceea ce prezint relevan' mai ales n cazul
contestrii legalitii unui act.
.
Pentru aceste considerente, ne ralicm propunerii formulat de prof. univ. Rodica
Pctrcscu1 de a introduce obligativitatea motivrii tuturor actelor administrative, ca o

T rebuie avute n vedere dispoziiile ari. 120 alin. (2) din Constituia revizuit, conform crora cetenii
aparinnd unei minoriti naionale cu o pondere semnificativ n anumite uniti administrativ-teritoriale au
dreptul de a-i folosi limba minoritii respective n scris i oral n relaiile cp autoritile administraiei
publice locale i cu serviciile dcconcentratc, n condiiile prevzute de legea organic.
Ultima republicare s-a realizat prin Legea nr. 29 din 11 martie 2011, publicat n M. Of. nr. 182 din 15
martie 2011.
. .

Spunem ca este vorba n principat despre acte administrative, dat fiind faptul c exist i legi care suni
puse n aplicare lor prin legi,, soluie pe care personal nu o mprtim. Exemplu, legile n domeniul
salarizrii unitare a personalului din sistemul, bugetar sau Codul civil, au fost puse n aplicare prin legi.
4 R. N. Petresou, op. cir., pp. 304-305.

Activitatea autoritilor administraiei publice

103

oaranie a respectrii legii i a ocrotirii drepturilor ceteneti. Aceast regul va putea


fi cuprins n viitorul Cod de procedur administrativ1.
Realizarea motivrii tuturor actelor administrative are ca i consecin punerea n
acord a practicii administrative din ara noastr cu aceea existent n alte state, spre
exemplu n Frana.
Prestigioi autori francezi exprim teza conform creia toate actele administrative
trebuie s fie motivate, adic trebuie justificate raiunile de fapt i de drept care au stat
la baza emiterii sau adoptrii lor. Dar, dac vorbim despre motivarea actelor
administrative, ne referim la existena unei obligaii pentru administraie de a face
cunoscute indecizie aceste raiuni'.
,
Apreciem c introducerea caracterului obligatoriu al motivrii, actelor administrative,
- care se regsete deja cuprins n tezele .viitorului cod de procedur administrativ,, va
diminua riscul ca administraia s ia decizii arbitrare, abuzive i; n final, va mbunti
activitatea administraiei. n'orice caz, amintim faptul c Legea nr. 24/2000 privind
normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative cuprinde i texte
privind motivarea proiectelor acestei categorii de acte (inclusiv cele administrative), fiind
vofba. desp.re dispoziiile art. 30-34.
'<

c)
legislaia actual impune i anumite reguli de redactare a actelor normative,
care sunt valabile i pentru actele administrative cu caracter normativ. Este vorba despre
art. 35-39 din Legea nr. 24/2000,.republicat, ca i dispoziiile corespunztoare din.H.G.
nr: 1361/2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de
.'.acte normative supuse aprobrii. Guvernului, respectiv' H.G.; n r.. 561/2009 . pentru
aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul'Guvernului, pentru elaborarea,
avizarea'i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte
normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii. Reglementri
. privind redactarea hotrrilor autoritilor publice locale regsim n O.G. nr. 35/2002**4
privind Regulamentul-cadru de organizare i funcionare a consiliilor locale, aprobat cu
modificri prin Legea nr. 673/20 025.
Astfel, de exemplu, art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, n forma sa actuala,
prevede c actele normative trebuie redactate intr-un limbaj i stil juridic specific
normativ, concis, sobru', clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectarea
strict a regulilor gramaticale i de ortografie, cerine care se aplic, n egal msura, i
actelor administrative individuale.
Foarte important este prevederea articolului 6 alin, (1) al Legii nr. 24/20006 care
prevede c proiectul de act normativ trebuie s ntruneasc mai multe condiii:

1 La dala redactrii prezentei lucrri au fost elaborate tezele unui cod de procedur administrativ, care
cuprind i dispoziii privind motivarea.
1 C. Debbasch, op. cit., p. 262.
5 M. OF. nr. 319 din 14 mai 2009.
4 Publicat n M. Of. nr. 90 din 2 februarie 2002.
Publicat n M. Of. nr. 953 din 24 decembrie 2002. 6 n forma n care acesta a fost modificat prin Legea nr. 29/11 martie 2011, publicat n M. Of. nr. 182
: din 15 martie 2011.

104

DREPT ADMINISTRATIV

a) s instituie reguli necesare, suficiente i posibile, care s conduc la o ct mai


mare stabilitate i eficien legislativ;
b) soluiile legislative s fie temeinic fundamentate, lundu-se n considerare
interesul social, politica legislativ a statului romn i cerinele corelrii, cu ansamblul
reglementrilor interne i ale armonizrii legislaiei naionale cu legislaia de la nivelul
Uniunii Europene i cu tratatele la care Romnia este parte, precum i cu jurisprudenta
Curii Europene a Drepturilor Omului.

C.

PROCEDURA EMITERII SAU ADOPTRII ACTELOR ADMINISTRATIVE

13. Din punct de vedere terminologic, autoritile administrative unipersonale emit


acte administrative (ex. primarul emite dispoziii), iar cele colegiale adopt acte
administrative (ex. consiliul local adopt hotrri). '
V:
Specialitii n drept administrativ, teoreticieni i practicieni n egal msur, admit, n
unanimitate, c emiterea sau adoptarea unui act administrativ, impune parcurgerea unor
pioceduri, care se poate realiza de organul de la care eman actul sau de alte autoriti
publice. Exemplu, un proiect de act administrativ se ntocmete chiar de organul emitent
dar un aviz sau un .acord se emite.de un alt organ. Diferenele apar n ceea ce privete
regimul juridic al acestor forme procedurale i efectele pe care ele le produci'.
Este astfel unanim acceptat de teoreticienii i practicienii .dreptului administrativ c
emiteiea actelor administrative presupune respectarea .unor forme procedurale care, dei
n majoritate nu pioduc efecte juridice prin ele nsele, avnd n general natura juridic de
operaiuni tehnico-administrative, iniiaz i menin .sistemul decizional administrativ1.
Identificm trei categorii de forme procedurale, n incie de momentul n care intervin:
a) foi me procedurale anterioare emiterii.sau adoptrii actului;.
b) forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ;
c) forme piocedurale ulterioare emiterii sau adoptrii actului.
n luncie de consecinele juridice ale acestor forme procedurale,'ele se pot clasifica
n trei categorii:
a) forme procedurale care produc prin ele nsele efecte juridice;
b) frme procedurale care au implicaii n ceea ce privete legalitatea actelor administrative;
c) foi me piocedurale care nu afecteaz.legalitatea actelor administrative.

14. Forme procedurale prealabile (anterioare) emiterii sau adoptrii


actului administrativ
Acestea au o frecven destul de mare n activitatea administraiei, am putea spune c
sunt cele mai des ntlnite forme procedurale (studii, statistici, proiecte, propuneri,
anchete, referate, rapoarte, sesizri etc.).
'

A. R. Lazr, .Aspecte procedurale- ale emiterii actelor administrative. Cteva considerente privind
procedura aprobrii tacite, n RDP nr. 3/2003. p. 85;

105

A.etivitatea autoritilor administraiei publice

Dintre acestea, relevan deosebit prezint avizul, doctrina vorbind despre o


veritabil teorie a avizului"' i acordul prealabil.

^
n literatura juridic, avizele mai sunt analizate i sub titulatura de acte pregtitoare-.
A VIZELE reprezint puncte de .vedere pe care le solicit altui organ autoritatea care
urmeaz s emit (adopte.) un act. ntr-o formulare mai dezvoltat, ele mai sunt definite ca
reprezentnd opinii pe care ah. organ a l administraiei publice ie solicit altui organ ai
administraiei publice, ntr-o. problem sau n-mai multe probleme, pentru a se informa i
a decide n cunotin de cauz3. n opinia altor autori, avizele pot fi cerute altui organ,
compartiment sau fu n cionar\ Nu. putem accepta acest punct de vedere, deoarece
relevan are. nu cine elaboreaz avizul sau ce structur din autoritatea public este
competent s-l elaboreze, ci de unde eman avizul, iar el nu poate'emana dect de la o
autoritate sau instituie public: :
. Cuvntul aviz poate avea trei accepiuni, respectiv aceea de ntiinare scris cu
caracter oficial; , cea de prere .(apreciere) competent, emis de cineva din afar, o
autoritate extern, asupra unei probleme aflate n dezbatere sau n procesul decizional i,
n sfrit, pe aceea de rezoluie a unei autoriti competente, ceea ce nu nseamn c se
pot utiliza toate cele trei accepiuni n sfera actelor administrative'.
n funcie de regimul lor juridic, avizele sunt de trei categorii:
1) Avize facultative n care-organul emitent nu este obligat nici s solicite avizul,,
nici s-l.respecte dac l-a solicitat i obinut:. .
. .
2) Avizele consultative sunt. acel ; tip de avize pentru care legea prevede
obligativitatea obineri ii or i facultatea de a lerespecta, sau nu..
...
....
Acest tip de aviz este singurul.care are o determinare, constituional. Avem n vedere
art. 95 din Constituie care prevede instituia suspendrii din funcie a Preedintelui
Romniei, procedura acesteia impunnd consultarea Curii Constituionale. Dar. acest
articol vorbete despre consultare ca operaiune n sine, pe cnd art. 146 lit. h) prevede
expressis verbis avizul consultativ" pe care l. d Curtea Constituional pentiu
procedura de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei.
Alt text constituional care prevede aceast operaiune, administrativ este art. 90
consacrat referendumului, pe care l poate decide Preedintele Romniei dup
consultarea Parlamentului.
' -3) Avizele conforme sunt acele avize care se caracterizeaz prin trstura lor
obligatorieatt din punct de vedere al cererii, ct i din punct de vedere al respectai ii loi.1*345

1 A. Iorgovan, Tratat, op. a7.> voi, 11,-ed. 4, pp. 58-59; I. lovha, op: cit., pp. 42-43; R. N. Pctrescu. op.
t C p p . 3oo-3oi. .
' .
. . . . . .
: - V. Priscaru; Tratat'de drept adm inistrativ romn. Partea generala* cd. a IIl-a, revzut i adugit de
autor, Ed. Lumina Lex, Bucureti. 2002, p. 488.

;;r

3T.Drganu, A c te le d e drept administrativ,

op. cit.,

p. 121.

4 G. T. Zaliaria, O. Budeanu-Zah'aria'. T. 1. Budeaiui, T. A. Chiuaru, Tratat ele ilivpt administrativ, Ed.


Junimea, Iai, 2001, p. 335..

.
5 A. R. Lazr, Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Cteva considerente privind
procedura aprobrii tacite, n RDP nr. 3/2003, p. 87.

106

D R E P T A D M IN ISTR A TIV ,

Spre deosebire de aspectul reinut la avizul consultativ, nelegem c organul?


administrativ are obligaia s cear, s atepte ca acest aviz s fie emis, s depund
diligentele necesare emiterii lui. i, n final, s se conformeze coninutului actului.
Din punct de vedere al naturii lor juridice, avizele sunt, cum s-a exprimat deja'
doctrina, operaiuni administrative foarte importante.
\
ntre avize, indiferent de forma pe care o mbrac, pe de o parte, i actele?
administrative, pe de alt parte, exist deosebiri fundamentale dar i unele asemnri.
\
a) i avizele i actele administrative reprezint manifestri de voin cu caracter :
unilateral;
b) daca manifestarea de voin pe care o concretizeaz actul administrativ este fcut I
in scopul de a da natere, a modifica, sau a stinge drepturi i obligaii, deci de a produce ?
efecte juridice, avizele nu aii nici acest scop, nici aceste consecine.
;
Avizele, prin ele nsele, nu produc efecte juridice. Ele nu modific, de sine stttor
realitatea juridic existent.
<

Rolul loi const n a contribui la caracterul legal al actului administrativ sau a ntri
legalitatea acestuia. Ele condiioneaz sau, dup caz, fundamenteaz manifestarea
unilateral de voin a organului adm inistrativ1
c) i avizele i actele administrative sunt emise de diferite categorii de autoriti.
Ele pot sa fie solicitate de la o autoritate ierarhic sau de la uri alt organ pubic, situat ia
acelai nivel, la unul inferior sau superior organului pe care l solicit. Ciinvse precizeaz
m doctrin, avizul consultativ''sau facultativ nu poate f i solicitat de la organul superior
ierarhic celui care emite sau adopt un act. administrativ, pentru c specificul
raporturilor de ierarhie impune respectarea opiniei superiorului ierarhic2
v '
.. . ACORDUL
Aceasta forma procedural reprezint consimmntul pe care l d im organ public
altui organ. n vederea emiterii de ctre acesta din urm a unui anumit act administrativ.
El reprezint tot o manifestare de voin a unei autoriti publice determinate de
lege, prin care aceasta i exprim consimmntul la emiterea unui act administrativ de
ctre o alt autoritate public.
n funcie de momentul n .care intervine, acordul poate .fi prealabil, concomitent sau
ulterior emiterii actului administrativ. Precizm.c, n practic, acordul i-a pierdut din
prezena n fazele concomitente i posterioare ale emiterii actelor administrative,
rmnnd practic doar un acord prealabil4.
Pentiu foi mele piocedurale prealabile, relevan va avea acordul prealabil.
Acordul vizeaz astfel un act administrativ, care fie se afl n faz de emitere fie a
fost deja emis.

' A. Iorgovan, Traiul, op. cit., ctl. 4, voi. 11, p. 57.


" M. Preda, op. cil., p. 185.
j P' R- Lazr, Legalitatea actului administrativ, op. cil., p. 135.
R. A. Lazr,. Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Cteva considerente
.dura aprobrii tacite; cili. cit., n R.DP nr. 3/2003. p. 93.

^rtivitatea autoritilor administraiei publice

107

Credem c pot fi identificate urmtoarele elemente ale regimului juridic al acordului,


indiferent de forma sa:
.
a) reprezint o manifestare de voin cu caracter unilateral emisa de un organ
administrativ;
'
.
b) emiterea lui, atunci cnd este prealabil, atrage adoptarea unui act adnunisti ativ
care este rezultatul manifestrii de voin a dou organe, cel care a emis acordul i cel
care a emis actul\ Dubla voin juridic exprimat a determinat calificarea actelor emise
n baza lui de ctre doctrin ca acte administrative complexe
Credem c tot acte administrative complexe pot fi calificate i acele acte
administrative a cror emitere presupune ndeplinirea mai multor formaliti piocedurale
prealabile. Exemplu: anumite autorizaii de construcie pentru, a cror emitere, potrivit
Legii nr 50/1991, republicat, cu modificrile ulterioare, se impune obinerea unor
acorduri, (ex. acordul de mediu), certificate (certificatul de urbanism) i. avize de la
diferite autoriti publice (ex. cele care privesc apa, gazele, energia electiic etc.).
c) acordul nu are ca i consecin obligarea organului -administrativ emitent al
actului la emiterea acestui act. El condiioneaz numai valabilitatea unui act
administrativ-, care emis n absena sau cu nclcarea acordului,-este nul;
^
.
d) dei condiioneaz legalitatea unui act administrativ, acordul, prin el nsui, nu
acoper viciile de legalitate ale actului administrativ respectiv2-,
:
e) acordul nu produce prin el nsui efecte juridice, el condiioneaz numai efectele .
juridice ale actului administrativ pe care l fundamenteaz; f) nefiind act administrativ, el nu poate forma obiectul unei aciuni n contenciosul
administrativ de sine stttoare.El poate fi verificat, sub aspectul legalitii sale, de cjie
instana de contencios administrativ, ns numai n cadrul aciunii, formulate mponva.actului administrativ pe care l fundamenteaz.
Prin Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii, lucrrilor-de construcii, se
prevede acordul care este solicitat de beneficiarul unei autorizaii de constiucii de la
vecini, acord care se exprim n form autentic i care, potrivit pct..2, 5, 6 din Anexa ni.
1 la lege este necesar doar n urmtoarele situaii, enumerate expres i limitativ, a)
construcii noi, amplasate adiacent construciilor existente sau n imediata lor vecintate,
i numai dac sunt necesare msuri de intervenie pentru protejarea acestoia, b) luciii de
construcii necesare n vederea schimbrii destinaiei n cldiri existente; c) n cazul
amplasrii de construcii cu alt destinaie dect cea a cldirilor nvecinate.

15. Alte operaiuni prealabile emiterii actului


Acestea pot mbrca o varietate de forme, de la proiecte de acte administrative, la
propuneri, anchete sociale, alte categorii de anchete, certificate peptiu executai ea
diferitelor construcii potrivit Legii nr. 50/1991, republicat, eu modificrile ulterioare'.1
1 A Iorgovan. Traiul, op, cit., voi. 11. ed. 4, pp. 58-59.
: A. Iorgovan, Tratat, op. cil., voi. 1. ed. 4, p. 240: R. N. Petrecu, ap. cil., p. 267.
' Legea nr. 50/1991 a fost publicat n M. Of. nr. 163 din 07.084991. Ea a fost republicat n M. Of. nr. 933
din 13 octombrie 2004. i. modificat ulterior, prin O.U.G. nr. 122/2004, Legea nr. 119/2005. Legea nr. 52/2006.
Legea nn 376/2006, Legea nr. 117/2007. Legea nr. 101/2008, O.U.G. nr. 214/2008. Legea nr. 261/2009.

108

D R E P T ADMINISTRATIV^

Unele din aceste formaliti sunt prevzute n Legea nr. 52/20031 privind transna %
renta in administraia public. Astfel, art. 6 din aceast lege prevede c a u t o r i t i
administraiei publice au obligaia s publice pe site-ul propriu un anun p r M n d f
in enia de a emite un act administrativ cu caracter normativ, pe care l vor afia i la I
S

aCCeSiW1 PUbliCUlUi ?i !1 TOr ,ransmite * CStre

O alt formalitate prealabil este prevzut de art. 8 alin. (2) din O.G. nr. 75/20 03*2 carpi
consta in obligaia autoritilor administraiei publice locale de a publica proiectele de I
Cad f ub incide"ta Legii nr. 52/2003 (privind transparena d e " t
administraia publica) m monitoarele oficiale ale judeului, respectiv ale sectoarelor !
Municipiului Bucureti sau ale oraelor, dac au monitoare oficiale proprii3*..
1
Unu autori analizeaz, n cadrul formelor procedurale prealabile sesizarea car? %
reprezint o form procedural prealabil prin care autoritatea a d S S ^ l
cunotina despre o situaie care impune intervenia ei, n sensul emiterii sau adoptrii *
r
r SaLl Uani UlT a -e maSUri precum ?i ProPunerea>aceasta fiind un act pregtitor I
.pr n care un organ administrativ sesizeaz un alt organ n vederea adoptrii/emiterif unui I
act administrativ, in sensul recomandrii fcute de autorul.propunerii.
-,
:L
In ceea ce ne privete, includem n categoria formelor procedurale, indiferent c sunt
antenoare, concomitente sau posterioare; ..emiterii, sau adoptrii unui act-administrativ ;1
nnprnrnmCedU11 SaU Pf a/ 1Uv - pe are Ie ndeplinete organul administrativ. nsui, nu F
opei aium care emana de .la ale-subiecte .de drept, n baza dreptului la petiionare sau a - 1
unor iaporturi stabilite.intre diferite organe administrative.'
*
|
Apreciem insa c este necesar analiza, n cadrul operaiunilor prealabile a proiec- I
telor de acte administrative, care reprezint variante, asemntoare sau identice cu actul 1
final i care se ntocmesc de compartimentele de specialitate din cadrul unei autoriti sau
instituii publice competente-s emit sau adopte un act administrativ5
Certificatul de urbanism reprezint un act de informare, cu.caracter obligatoriu
emis pentru aplicarea documentaiilor de amenajare a teritoriului i. de urbanism.aprobate
pun care autoritile administraiei publice locale fac cunoscute solicitantului regimul
juridic, tehnic i economic al imobilelor i condiiile i cerinele urbanistice necesare n
vederea realizam unor investiii, tranzacii sau operaiuni materiale. Dei, din punct de
vedere al dreptului administrativ, certificatul de urbanism nu este un act administrativ ci
un simplu act de informare,. n realitatea juridic el are o importan deosebit6.
Reglementarea cu caracter general n materie este reprezentat de Legea nr. 350/2001
' Publicat n M. Of. nr. 70 din 3 februarie 2003.
Pnvind organizarea i funcionarea serviciilor publice dc editare a monitoarelor oficiale ale unitilor
admmistrativ-tcntonalc, publicat n M. O f nr. 619 din 30 august ?003
unitilor

siUs"*

5 !; N; cola D' ^ admtotanativ. Ed. Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2007, pp 409-410
Ibidem, p. 411.

Rcmus Alexandru Moldoveanu, Certificatul de urbanism. n Revista Dreptul nr. 8/2009, p. 106

I#'

Activitatea autoritilor administraiei publice

109

rivind amenajarea teritoriului i'urbanismului1. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea


executrii lucrrilor de construcii12*,republicat, reglementeaz emiterea acestui certificat,
n special n cadrul activitii de executare a lucrrilor de construcii.

16. Forme procedurale concomitente adoptrii sau emiterii actului


administrativ
Aceste forme se ntlnesc cu- prioritate la organele colegiale i ele vizeaz funcionarea
' legal i adoptarea de acte juridice de ctre, aceste autoriti publice.
Quorumul este majoritatea cerut de lege pentru funcionarea valabil a organului
Astfel, potrivit .art. 67 .din Constituie, cele dou Camere ale Parlamentului adopt
acte (legi, hotrri i moiuni);n' prezena majoritii membrilor lor.

Majoritatea cerut pentru votarea actului


Aceasta are-n-vedere numrul de voturi impus de lege pentru ca un act al organului
colegial s poat fi adoptat.'
.. '
; A -Existtrei;ripurid!\mjpriti :n
.
. '....li...
a) m ajoritatea simpl, care impune pentru adoptarea unui act votul majoritii
membidlor.'orgariului coleginl prezeni la edin;.
b) majoritatea bsdlut, respectiv majoritatea membrilor care compun organul
colegial respectiv;
7 ; :
.
... j
c) m ajoritatea calificat reprezentat de dou treimi (sau trei ptrimi) din numaiu
membrilorcar-e compunorganuLcolegial. : -v. "
Dup cum susin i ali autori4, i'rezult din cele enunate mi sus, distincia ntre
cele dou tipuri de. majoriti este aceea c dac una privete ntrunirea legal a organului
colegial, cealalt, raportat la.prima, este impus pentru ca un act administrativ sa poata fi
adoptat n mod valabil: Este,.aadar, necesar a nu se. face confuzie ntre quorum i
majoritate, ntruct primul se;refer la numrul de membri necesar ca un organ s lucreze
valabil, iar-cel de-al doilea se rfra, la numrul de voturi necesare ca un act s fie legal
adoptat5.
.'.j:
v.
'
Regula semnrii i contrasem nrii actului
Dac semnarea unui act administrativ este o operaiune care este efectuat de organul
de la care actul eman, contrasemnarca reprezint operaiunea prin care un alt oigan
administrativ sau o structur din interiorul acestuia i depune semntura pe actul

1 Publicat n M. .01'.. Partea l,nr. 373/10 iulie 2001.


.
. tJ1

2 Republicat pentru a doua oar n M. Of., Partea 1. nr. 933/13 oct. 2004, modificat i completata
ullerior, n mai multe rnduri (O.U.G. nr. 122/2004, Legea nr. 119/2005. Legea nr 52/2006, Legea nr.
376/2006, Legea nr! 117/2007, Legea nr. 101/2008, O.U.G. nr. 214/2008, O.U.G. nr. 228/2008).
' v. Duculescu, C. C linoiu/G . Duculescu, Constituia com entat Ss7 adnotat, Ed. Lumina Lcx,
Bucureti, 1997, p..285: R. N. Pelrescu. op. cit.; p. 303.
4 R. N. Petrescu, op. cit., p. 303. _
5 R. A. Lazr, Legalitatea actului adm inistrativ, op. cit., p. 139.

110

D R EPT A D M IN IST R A T IV

administrativ, dup semntura organului emitent, n semn de acord i asumare a


executrii ori de confirmare a legalitii actului administrativ respectiv1. '
Astfel, decretele Preedintelui, din punct de vedere al acestor dou modaliti
procedurale, sunt de dou categorii:
a) decrete care sunt semnate numai de ctre Preedinte;
b) deciete care sunt semnate de ctre Preedinte i sunt contrasemnate de ctre
primul-ministru.
Hoti rile de Guvern i Ordonanele de Guvern sunt supuse n totalitate regulii sem
nrii lor de ctre primul-ministru i contrasemnrii de ctre minitrii care au obligaia
punerii lor n executai e [art. 108 alin. (4) din Constituie]. Hotrrile consiliului local,
potrivit articolului 47 din Legea nr. 215/2001, republicat, se contrasemneaz pentru
legalitate de secretarul unitii administrativ teritoriale.
Obligaia ncheierii unei minute
Potiivit prevederilor Legii nr. .52/2003, punctele- de vedere exprimate cu ocazia1
desfauiiii edinelor autoritilor administraiei publice locale se consemneaz ntr-o
minut, care va include i votul fiecrui membru, cu excepia cazului n care s-a hotrt
ca votul s fie secret.
.
.
...
Motivarea am analizat-o deja.atunci cnd am abordat forma actului administrativ, 7:
astfel c nu vom insista asupra ei, .vom aduga numai faptul.c,- dei o lung perioad de
timp s-a considerat c autoritile nu sunt inute s-i motiveze actul dect dac legea le
oblig expres, din ce n ce mai mult se recunoate nevoia de a se proceda la motivare, ca
o condiie de legalitate a actelor administrative12.
O decizie, este motivat, dup cum mrturisea Bemard Pacteau,. atunci cnd enun
motivele de fapt- i de drept pentru care autorul su a considerat-o justificat3. Ea
reprezint o condiie de legalitate extern a actului, care face obiectul unei aprecieri n
concreto, dup natura acestuia i contextul adoptrii sale4.
Trebuie fcut distincia ntre motivarea actelor administrative normative i a celor
individuale. n cazul actelor administrative normative, motivarea trebuie s se refere,
potrivit articolului 31 din Legea nr. 24/2000, la cerinele care justific adoptarea actului,
principiile de baz $7 finalitatea reglementrii propuse, efectele de ordin social,
economic, politic, cultural, urmrite, implicaiile asupra reglementrii n vigoare i
fazele parcurse n emiterea sau adoptarea actului. n cazul actelor individuale, motivarea
se refer, n principal, la cauzele de fapt i de drept care au impus adoptarea actului.
Motivarea survine astfel ca o consecin a exigenei ca fiecare act administrativ, cu
caracter normativ sau individual, s aib o cauz, un motiv, care poate s fie dc fapt sau
dc drept5, motivul de fapt constnd n condiiile necesare ca autoritatea public s poat
emile actul, n timp ce motivul de drept const n normele legale pe care se bazeaz
1 H. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucuroii, 2008, p. 56.
2 R. A. La zar. ari. cil. n RDP nr. 3/2003, pp. 95-96.
' B. Pacteau, Les juge de l'excs de pouvoir et les motifs de l'acte administratif, LGDJ. Paris, 1977, p. 45.
L. Vian, Principiu! motivrii h materia procedurii administrative. Aspecte de drept comparat n
RDP nr. 4/2005. p. 26.

, .
;
Alexandru Ncgoil, Contenciosul administrativ i elemente de (lrepl administrativ, Ed. Lumina Lcx
Bucureti, 1992, p. 43.
'

A ctivitatea autoritilor administraiei publice ________________________________________ ***

autoritatea n emiterea actului administrativ. Din aceast perspectiv, utilitatea motivrii


actului administrativ se relev sub mai multe aspecte: prin motivare are loc o explicare a
actului i n acest fel se previn posibile conflicte ntre administraie i uzagerii serviciilor
pe care aceasta le presteaz; oblig administraia s se cluzeasc, n aciunile sale, dup
normele legale; motivarea permite un control mai riguros din partea tuturor titularilor
dreptului de a controla, indiferent c este vorba despre superiorul ierarhic, opinia public,
instana de judecat sau alt titular1.

17. Forme procedurale ulterioare emiterii actului


.De unele din aceste forme procedurale se leag momentul producerii de efecte
juridice de ctre actele administrative.
Astfel, comunicarea: este operaiunea procedural care vizeaz'actele administrative
cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicrii lor celor
interesai. Doctrin o definete ca fiind operaiunea prin care organul administrativ emitent
aduce la cunotin cehii interesat un act administrativ, jiep rin predare direct acestuia,
fie prin afiare Ia domiciliul sau sediul lui, sau prin alte mijloace
Publicarea vizeaz, de regul, actele administrative-cu caracter normativ, dar i
unele acte cu caracter individual. Ea este definit n doctrin ca reprezentnd operaiunea
. material prin care un act administrativ este adus la cunotina cetenilor fie. prin
imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scris.
Exemplu:- Hotrrile de Guvern, care pot avea att caracter normativ, ct i caracter
- individual, se supun obligatoriu publicrii, n caz, contrar intervenind sanciunea evocat .
pentru decrete i ordonane, respectiv inexistena.
.V :
Constituia admite .totui o excepie de la regul,este vorba de hotrri le .cu caracter
militar, care mu se public n Monitorul Oficial, ele se cohuinic numai instituiilor
interesate. Articolul 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ
pentru elaborarea actelor normative, republicat, prevede c, n vederea intrrii lor n
vigoare, legile, ordonanele i hotrrile de Guvern, actele normative ale autoritilor
administraiei centrale de specialitate, subordonate sau autonome, se public n Monitorul
Oficial al Romniei,.Partea L Ordinele prefectului se public i ele n monitoarele oficiale
ale judeelor, potrivit art. 55 alin. (2) din H.G. nr. 561/2009.
Potrivit Legii nr. 52/2003, minuta care se ncheie n timpul edinei. publice a
autoritii administraiei publice locale se afieaz la sediul acesteia i se public pe
site-ul propriu.

D. FORA JURIDIC A ACTELOR ADMINISTRATIVE


18. Actul administrativ l-am definit ca firm a juridic principal de activitate a
administraiei publice.1234
1 Emanuel Albu, Motivarea actelor administrutive-iturunie a dreptului Iii o bun administraie
(administrare). n Revista de-Drcpt Public nr. 4/2010-, p. 52.
2 R. N. Pctresctii Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca. 2004, p. 306.
3 T. Drganu. Adele de drept administrativ, op. cil., p. 135.
4 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, ed. 4, pp. 61-63.

112

D R E P T A D M IN IST R A T IV

Prin aceast formulare, am plasat actul administrativ n categoria actelor juridice, el


fiin d deci un tip de act juridic.
Specific actelor juridice este faptul c ele reprezint manifestri de voin fcute cu
scopul de a modifica realitatea juridic existent, acest lucru realizndu-se prin
naterea, modificarea sau stingerea de efecte juridice.
Problema forei juridice a actelor administrative mai este analizat n doctrin i sub
titulatura eficiena actelor administrative1.
Ceea ce fundamenteaz fora juridic a efectelor pe care le produc actele administrative
este prezumia c ele au fost emise cu respectarea tuturor condiiilor impuse de lege, n
accepiunea lato sensu, pentru emiterea lui i care mbrac treiforme12*:
a) prezumia de legalitate-*, prin care este subneleas condiia actului administrativ,
de a corespunde Constituiei, legii i actelor juridice emise n baza legii. Este o prezumie
relativ, 6 prezumie iuris tantum, care se afl la baza regimului juridic al netului
administrativ, caracterul ei relativ rezultnd din faptul c ea poate fi rsturnat n cazul n
care actul administrativ a fost atacat ri faa instanelor de contencios administrativ iar
acestea constat nelegalitatea lui4.
Astfel, ntr-o valoroas lucrare se arat c ,principiul legalitii administraiei este
considerat ca pilon esenial al statului de drept i, mpreun cu. separarea structural a puterii statale. n trei puteri, trebuie s garanteze libertatea ceteanului mpotriva
impunerii f r limite a executivului"5*.
'
Prezumia de legalitate, n doctrin, indic fundamentul i justificarea obligaiei de
supunere imediat fa de lege pactelor administrative n statul de drept*.
:.
b) prezumia dc autenticitate; care evoc acea trstur care prezum condiia
actului administrativ de a fi emis .de organul menionat prin forma sa exterioar, i
anume tampil, antet, semnturi etc.
c) prezumia dc veridicitate, potrivit creia actul administrativ este prezumat a
corespunde adevrului.
,
Din aceste trei prezumii care fundamenteaz fora, efectelor unui act administrativ,
desprindem concluzia c actul respectiv se impune subiectelor de drept care-sunt n egal
msur obligate s-l respecte sau s-l execute.
Cum s-a subliniat de mai multe ori n literatura de specialitate7, cele dou categorii
de obligaii nu se confund, distincia dintre ele fiind atras de consecinele juridice i de
subiectele de drept care cad sub incidena lor.

1 1. lovna, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 52.


2 /dem, pp. 61-63.
*Autorii francezi o denumesc prezumia.deconfonnitale cu dreptul"- J. Rivcro-.J. Waline. op. cit., p. 107.
4 D. A. Toln, Drept administrativ, op. cit., p. 4 L
J. Zillcr. Omit administrai/eumpeen, Oftice dos publications oflicciells des Communautcs Europccnnes,
Bruylant, 1994, voi. I, p. 219.
(> D. Pasre, Executarea din oficiu a actelor administrative. Repere doctrinare i jurispriulenfuile franceze
i comunitare in materie. Scurte consideraii referitoare ta sistemul juridic romnesc, n RDP nr. 1/2006, p. 35.
7 R. Ionescu, Curs de drept administrativ. Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 260.

A ctivitatea autoritilor administraiei publice

113

Obligaia de respectare este o obligaie de a nu face i ea vizeaz orice subiect de drept,


rut doar pe cel sau cei care sunt nsrcinai cu punerea n executare a actului respectiv, sfera
acestora fiind astfel mai jnare dect a celor care au misiunea executrii actului.
Obligaia de executare este o obligaie de a face i privete exclusiv acele subiecte
de drept care au obligaia punerii n executare a actului administrativ.
Fora juridic a actului administrativ este condiionat de mai multe elemente:
a) locul organului emitent n sistemul organelor administraiei publice;
b) natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului i competenei sale
materiale i teritoriale;
c) categoria de act, respectiv un act'cu caracter individual sau cu caracter normativ.
Ca o consecin a forei juridice a actelor administrative i ca o particularitate a
acestora, n acelai timp, regsim regula executrii din oficiu a actelor, cunoscut i sub
denumirea de principiul executio ex officio.
Pentru a se putea face apel la fora de constrngere a statului, trebuie ca un act juridic
's.fie executoriu, ceea ce impune nvestirea lui cu for juridic executorie.
n cazul actelor administrative, o asemenea operaiune nu se mai impune, pentru c
. actul.nsui este ithil executoriu.
1

... Aceasta nseamn c se poate trece la executarea actului administrativ direct n baza
lui, fr a m aifi necesar' nvestirea' lui cu for juridic executorie, actul nsui fiind un
titlu executoriii.
.
Regula executrii din oficiu deosebete astfel actele civile, care pentru a fi executate
au nevoie de un titlu executor, de cele administrative. Atunci'cnd obligaia rezultat din
act nu e ndeplinit de bun voie, cel ndreptit a pretinde executarea acelei obligaii
poate cere intervenia forei de constrngere a statului direct n baza actului respectiv, fr
a fi nevoie de nvestirea actului cu titlu executor.

E. EFECTELE ACTELOR ADMINISTRATIVE


19. Sub aceast titulatura, analizat uneori n doctrin sub denumirea de eficiena actelor
administrative12*,, iar de ali autori sub cea de efectele juridice ale actelor administrative4,
nelegem s evocm, ntr-o accepiune mai larg, toate consecinele unui act administrativ.
Aceste consecine, la rndul lor, sunt de dou feluri:
a) consecine (efecte) juridice, care vor constitui obiectul nostru de analiz;
b) alte consecine (efecte), de natur economic, social, cultural ctc. care nu intr
n sfera de analiz a prezentei lucrri.
n ceea ce privete efectele juridice ale actelor administrative, urmeaz s analizm
trei aspecte:
a) momentul de la care ele ncep s se produc;

1 A..Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II. ed. 4, pp. 66-68.


2 1. Dragoman, Actele autoritilor militare, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 322.
' I. Iovna, Drept administrativ. Ed. Scrvo-Sat, Arad, 1997. p; 52.
4 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, ed. 4, 66.

114

D R E P T A D M IN ISTR A TIV

b) ntinderea efectelor juridice ale actelor administrative;


c) ncetarea acestor efecte juridice.
a) MOMENTUL DE LA CARE ACTUL ADMINISTRATIV NCEPE S PRODUC
EFECTE JURIDICE
*

**.'
.
Se impune dintru nceput precizarea dac avem n vedere organul emitent sau alte
subiecte de drept.
1. Astfel, pentru organul emitent1 actul administrativ produce efecte din chiar
momentul adoptrii sale. Aceste efecte constau ni
a) obligaia de a-1 face cunoscut, prin publicare sau comunicare;
b) obligaia de a nu-1 modifica sau abroga dect dup procedura ngduit de lege.
2. Pentru celelalte subiecte de drept, i anume pentru cele care cad sub incidena
actului, trebuie fcut distincia ntre felul .-actului, respectiv dac avem de-a face cu un
act normativ sau cu im act individual.'
Legislaia i doctrina au fundamentat teza dup care actele normative produc efecte
juridice de la data publicrii lor, iar actele individuale de la data comunicrii lor.
Aceast problem nu mai poate fi privit att de categoric, deoarece, cum am mai
avut prilejul s artm, sunt acte individuale pentru care Constituia prevede
obligativitatea publicrii lor n Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei lor, n caz
contrar.. Este vorba despre decretele Preedintelui, despre Hotrrile de Guvern, care,pot
fi att normative, ct i individuale. .
-KApreciem c se impune reform ularea tezei privind momentul de. la care actele
administrative produc efecte juridice, de o manier care s acopere toate aspectele; Vom
spune astfel c actele administrative ncep s produc efecte juridice din momentul n
care ele au fo st aduse la cunotin, informele prevzute de lege2:
Prin aceast formulare, avem n vedere att modalitatea comunicrii, specific
actelor individuale, ct i cea a publicrii, cu admiterea unor excepii.
Regula aducerii la cunotin a actelor administrative trebuie corelat cu principiul
ancestral de drept, concentrat n adagiul censetur ignoncire legem, potrivit cruia.riu
este posibil s te aperi n justiie invocnd necunoaterea legii.
"
Acestui drept al statului, de a-i impune cunoaterea legii i de a nu te absolvi de
vin n cazul n care nu o cunoti, i corespunde obligaia lui, do a face aceast lege (n
sens larg rege) cunoscut.
Potrivii articolului 78 din Constituie, legea intr n vigoare la 3 zile de la data
publicrii sau Ia o dat ulterioar prevzut n textul ei.
De la principiul c actele administrative produc efecte juridice .din momentul n, care
au fost aduse la cunotin, exist unele excepii:

1 Cum sc exprim autorii francezi, decizia produce efecte imediat ce: a jost luat, administraia este
inut s sc conformeze coninutiilui ei. (i. Rivero, J. Waiine, op. cit., p. 110).
n acelai sens. 1. lovna. op. cil., p. 52.

Activitatea autoritilor administraiei publice

115

a) o prim categorie de excepii vizeaz actele administrative recognitive sau declarative.


n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, sunt active,
nu retroactive'.
Exemplu de acte declarative sunt certificatele de stare civil, care atest faptul juridic al
naterii sau decesului care s-a petrecut naintea emiterii lor i care constat astfel o situaie
juridic preexistent, ele producnd efecte juridice de la o dat anterioar emiterii lor. ' '
b) a doua categorie de excepii o reprezint actele administrative care produc efecte
juridice de la o dat ulterioar aducerii lor la cunotin. .
Astfel, potrivit art. 78 din Constituie, legea se public n Monitorul Oficial al
Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar
prevzut n textul ei.
Aceast a doua modalitate '.este utilizat mai ales h acele cazuri n care intrarea n
vigoare a legii presupune o serie, de operaiuni prealabile, Care pot solicita un anumit
interval de timp123.
*
Posibilitatea intrrii n vigoare la o-dat ulterioar publicrii subzist i n cazul
Ordonanelor, al Hotrrilor Guvernului i al Decretelor Preedintelui. Astfel, art. 12
alin. (1) din Legea 24/2000, republicat, prevede c legile i' ordonanele emise' de
Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare Ia 3 zile de la data
publicrii n Monitorul. Oficial al Romniei, partea I, sau la o dat.ulterioar .prevzut
n textui lor. n ceea ce privete ordonanele de urgen, articolul 12 aluri (2) .din acelai
act normativ prevede c ele intr n vigoare la data publicrii in Monitorul Oficial a!
Romniei, Partea I, sub condiia depunerii la. Camera competent fie sesizat, dac in
coninutul lor nu este prevzut o dat ulterioar: \
Desprindem astfel concluzia recunoaterii unor Categorii de acte administrative care
produc efecte juridice ulterior aducerii lor la cunotin, realizat prin publicare n
Monitorul Oficial sau alt modalitate recunoscut de lege2.

b) NTINDEREA EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE


20. Abordarea acestei probleme impune distincia dup cum ne aflm n prezena
unui act administrativ cu caracter normativ:sau individual.
Actele cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul administrativ, ilar
i pentru alte ramuri de drept, cu excepia celui penai
Fundamentul acestei excepii l regsim n art. 73 alin. (3) lit. h), potrivit cruia
.. infraciunile, pedepsele i regimul executrii lor sunt de domeniul legii organice4.
1 A. Iorgovan. Tratai, ap. cit., voi. II, cd. 4, p. 69: Hic ipvna, ap. cir., p. 53.
V. Duculescu, C. Clinoiu, G. Duculescu, Constituia comentat i adnotat, Ed Lumina Lex,
Bucureti, 1997, p. 241.
. -
3 Exemplul elocvent poate, li dai prin invocarea art. 4 din Ordonana de Guvern nr. 2/2001, care prevede c actele
normative care reglementeaz contravenii intra n vigoare, de regul, in termen de 30 zile de la data publicrii sau de
lopata aducerii lor kt cunotin public, potrivit legii, afara de cazul cnd ele prevd un termen mai lung.
4 Se cuvine aici s facem o precizare n ceea ce privete ordonanele de urgen, despre-care, chiar dac
n varianta iniial Constituia nu prevedea c ele pot s reglementeze, i materii ale legilor organice, doctrina,

116

D R E P T A D M IN IST R A T IV

Ct privete actele cu caracter individual, acestea sunt izvoare de drept, n principal,


pentru dreptul administrativ, dar i pentru alte ramuri de drept. Exemplu actele de stare
civil produc efecte juridice i n sfera civilului, a dreptului familiei.
Problema ntinderii efectelor juridice ale actelor administrative trebuie analizat
i sub aspectul ntinderii n spaiu a acestor efecte. Actualul Cod civil, sub titulatura
teritorialitatea legii civile, analizeaz n articolul 7 ntinderea'efectelor n spaiu ale
actelor administrative, att n ceea ce privete actele care eman de la adm inistraia
central, ct i cele care eman de la adm inistraia local. Astfel, n alin. (1) se
prevede c actele normative adoptate de autoritile i instituiile publice centrale se
aplic pe ntreg teritoriul rii, afar de cazul n care se prevede altfel iar n alin. (2)
prevede c actele normative adoptate, n condiiile, legii, de autoritile i instituiile
administraiei publice locale se aplic numai n raza lor de competen teritorial.
Dei-textul face referire, prin denumirea lui, la legea civil, \n realitate el conine
reglementri cu privire la legea administrativ, n sensul larg ai termenului, respectiv la
actele administrative care, cum menionam anterior, produc efecte juridice i pentru alte
ramuri ale dreptului, inclusiv pentru dreptul-civil. O hotrre a Guvernului care pune n
executare o lege referitoare la dreptul de. proprietate va reprezenta astfel, n primul rnd,
un act administrativ, din punct de vedere al naturii sale, dar i o lege civil-prin prisma
efectelor pe care le produce'n planul dreptului civil..
Dincolo de aceste aspecte, este, n opinia noastr, criticabil, asimilarea pe care.
legiuitorul o face ntre actul administrativ i legea civil. Ea. intervine n acelai spirit n
care autorii de drept privat ncearc s-i extind obiectul de cercetare ctre instituii
care aparin altor ramuri de drept,-s i le apropriezeXransferndu-le.n sfera dreptului-'
civil, tendin care- nu este- nici pe departe nou i pe care nu numai c nu mprtim,
dar evident c ne vom strdui; cu argumente tiinifice, academice;"-s. o contracarm,
aprnd instituiile dreptului public1.
-. :.... . '
' "
-
c) NCETAREA PRODUCERII DE EFECTE JURIDICE DE CTRE ACTELE
ADMINISTRATIVE
:
21. Orice aet juridic, inclusiv actul administrativ, produce efecte juridice pn n
momentul n care are loc scoaterea din vigoare a respectivului act
Se cuvine s facem distincie ntre ncetarea producerii de efecte juridice, n general,
i ncetarea producerii unor efecte determinate, i anume obligaia de executare, care se
produce prin faptul material al aducerii ei la ndeplinire2..
Scoaterea din vigoare a unui act administrativ, la rndul ci poate avea loc n mai
multe moduri:

n cea mai mare parte, i jurisprudena Curii Constituionale au admis c pot s reglementeze i materii ale
legilor organice. n prezent, ari. 115 alin. (5) teza final prevede expres o asemenea posibilitate. n aceast
situaie, este firesc ca prin ordonan de. urgen s se poat consacra i infraciuni, i astfel s se poat
reglementa i n materia dreptului penal; astfel nct teza exceptrii dreptului penal de la ntinderea efectelor
actelor administrative trebuie nuanat.(A. Iorgovan, Tratat, op. cit., cd. 4, voi. 11,p. 70 i nota de subsol 1).
n acelai- spirit, a se vedea capitolul privind funcia public i funcionarul'public, seciunea
consacrat disputelor cu specialiti n dreptul muncii asupra statutului juridic al funcionarului public..
* A. Iorgovan, Tratat, op. cit, ed. 4, voi. II, 71-72, pp. 69-84; 1. Iovna^ op. cit. p. 53.

A ctivitatea autoritilor administraiei publice ______

117

a) prin anulare, de ctre instana de judecat, care i fundamenteaz acest drept


pe dispoziiile art. 52 i 126 alin. (6) din Constituie i ale Legii nr; 554/2004 a conten
ciosului administrativ;
.
c) prin retractare, de organul care l-a emis;
d) prin abrogare, care se poate dispune de organul emitent, organul ierarhic superior
sau Parlament, unica autoritate legiuitoare a rii;
e) ncetarea efectelor actului n alte m oduri1, de exemplu intervenia unui fapt mate
rial, cum ar fi decesul persoanei sau executarea unei obligaii materiale, precum desfiin
area sau edificarea unei construcii.
La aceast categorie trebuie s avem n vedere'i prescripia, care este reglementat
de Ordonana.de Guvern nr. 2/2001 privind regimul juridic, al contraveniilor, astfel cum a
fost ea aprobat prin Legea nr. 180/2002, cu modificrile i completrile ulterioare.

F. SUSPENDAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE


22. Operaiunea de suspendare a efectelor unui.act juridic poate fi definit ca
reprezentnd ntreruperea producerii, de efecte de ctre actul an discuie sau ncetarea
temporar a efectelor actelor administrative2:
.
Considerm c trebuie fcut distincia ntre suspendarea unui act juridic, care nseamn
/.ntreruperea producerii oricrui efect .de ctre actul respectiv, i suspendarea, efectel'dr sale
juridice, care semnific ntreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv.
Fundamente constituionale privind instituia suspendrii
-
a) Referitor la suspendarea ca sanciune, care-privete un. act administrativ, temeiul
ei .constituional:l regsim n art. 123 alin. ,(5),. care: consacr, dreptul prefectului de a
aiaca n-contenciostii' administrativ uri act:adoptai de Consiliul Local, Consiliu Judeean
sau primar; actul atacat fiind suspendat de drept1: :
b) Suspendarea ca sanciune administrativ-disciplinar, o regsim consacrat n mai
multe articole.
.

*
Astfel, art. 95 reglementeaz instituia suspendrii din funcie a Preedintelui
Romniei, calificat n doctrin a reprezenta forma de rspundere politic a acestuia
sau rspunderea administrativ-disciplinar a efului de stat. Uivalt text este cel al art.
108 alin., (2) care prevede suspendarea din funcie a minitrilor.
Regimul juridic general al suspendrii actelor administrative
Vom analiza aceast materie, sub mai multe aspecte, i anume:
a) cauzele care determin intervenia suspendrii;
b) efectele juridice ale suspendrii;
c) organele care pot dispune suspendarea;
d) categoriile de Suspendare.
a) Cauzele care pot determina intervenia suspendrii sunt urmtoarele:

' LIovna, op. cil., pp. 66-67; V. Priscaru, op. cil., p. 234.
" n acelai sens, I. Ioyna, op. citi, p. 54. Ali autori o definesc.ca fiind ,situaia n care un act
administrativ, fr a fi desfiinai, nu se aplic n mod temporar i provizoriu . (M. Preda, op. cit., p. 190).
Constatm c acest text consacr un tip de suspendare i anume suspendarea de drept, care intervine
ape legis, i anume n temeiul unui text de lege (lege fundamental sau alt lege).

118

D R E P T A D M IN IST R A T IV

1. Ca regul general, suspendarea intervine atunci cnd exist ndoieli (dubii) cu


privire la legalitatea unui act administrativ. .
Suspendarea ne apare ca o garanie a asigurrii legalitii actului administrativ, n
emiterea, dar i n executarea lui1, care intervine doar n situaii de excepie.
2. n al doilea rnd, suspendarea poate interveni atunci cnd se aplic o anumit
sanciune administrativ-disciplinar unui funcionar public sau unei altei persoane
ncadrat ntr-un organ public.
|
b) Efectele juridice ale suspendrii actului administrativ au ca not dominant faptul
c se produce o ntrerupere a efectelor actului, o ncetare vremelnic a producerii lor, urmnd
ca, dup ncetarea cauzelor care au determinat intervenia suspendrii, s se produc fie
repunerea n vigoare a actului, fie scoaterea lui din vigoare prin cile prevzute de lege.
c) In ceea ce privete organele care pot dispune suspendarea, putem ntlni una din
urmtoarele situaii:
... .
- suspendarea dispus de organul emitent al actului;
- suspendarea dispus de organul ierarhic superior. Organul emitent i cel ierarhic
superior au i drept de revocare, nu doar de suspendare a actului, conform principiului de
drept qui potest majus, potest et minus*2feine poate mai mult, poate i mai puin).
- suspendarea dispus de instana de judecat. Precizm c actuala lege a conten
ciosului administrativ nr. 554/2004 consacr dou tipuri de aciuni n suspendare, una
care poate fi introdus odat cu reclamaia administrativ, n cadrul, procedurii prealabile,
i alta care poate fi introdus odat cu aciunea principal (sau ulterior introducerii
aciunii principale), regimul acestor dou tipuri de suspendri urmnd a-1 dezvolta odat
cu analiza instituiei contenciosului administrativ.
:; ':
;
1
- suspendarea dispus de legiuitor sau de autorul actului. Poate fi vorba despre
nsui legiuitorul constituant, i avem n vedere art. 123 alin. (5) din Constituie,, care
prevede c atacarea de ctre prefect a unui act al consiliului local, cel judeean sau al
primarului atrage suspendarea de drept a actului dedus judecii. n egal msur, poate
fi vorba despre legiuitorul organic, art. 22 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcionarilor publici, republicat, prevede c atacarea de ctre Agenia
Naional a Funcionarilor Publici a unui act ilegal n materia funciei publice atrage,
suspendarea de drept a actului respectiv.
d) Ultima problem care sc cuvine a fi analiza vizeaz tipurile (categoriile) de
suspendare, existnd dou tipuri de suspendare:
1) suspendarea de drept sau legal, care intervine ope legis, n baza unui text de lege;
2) suspendarea dispus de anumite autoriti publice, care, la rndul ei, este de mai
multe feluri:
- suspendarea dispus de instana de judecat. Astfel, art. 14 din Legea nr. 554/2004
a contenciosului administrativ dispune c instana poate s procedeze la suspendarea
actului n cazul n care exist motive bine justificate i pericolul producerii unor pagube
iminente, cererea fiind formulat odat cu sesizarea fcut n cadrul procedurii pre
\ V.. n aeclai.sens, A. Iorgovan, Tratat,
2 1. lovfina. op. cit..p. 54:

op. cir., voi.


,.'

II. ed. 4, pp.-94-97; Al. Negoi.

op. cit., p.

138.

A cdvitcitea autoritilor administraiei publice

119

alabile. Articolul 15 din acelai act normativ reglementeaz al doilea tip de suspendare,
care poate f i solicitata odat cu aciunea principal, p rin' aceeai cerere sau printr-o
cerere separat. _
-suspendarea dispus de alte autoriti publice, i implicit prin alt gen de acte dect
cele specifice procedurii judectoreti.
Astfel, cum menionam, prin decret al Preedintelui poate fi suspendat din funcie
acel ministru mpotriva cruia s-a cerut urmrirea penal.
Preedintele, la rndul su, poate fi suspendat din funcie, prin hotrrea Parla
mentului, n cazul n care a nclcat grav Constituia.
G. REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE
23. Revocarea este definit de majoritatea autorilor ca fiind operaiunea juridic
prin intermediul creia organul emitent sau organul ierarhic superior acestuia
desfiineaz (scoate din vigoare) un act\
. Revocarea este de dou feluri:'

*
a) retractarea, atunci cnd desfiinarea actului se face de organul emitent;
. b) revocarea.propriu-zis, atunci cnd se face de organul ierarhic superior celui emitent.
Cauzele care determin revocarea pot fi-analizate din dou puncte de vedere:
a) din punctul de vedere al caracterului (coninutul) cauzei, identificm:
- revocarea intervenit pentru cauze de nelegalitate a actului;
- revocare care intervine pentru cauze'deheopdrh/nitqte a acestuia.
b) din punctul de vedere al momentului n care intervin faa de emiterea actului,
cauzele revocrii, indiferent c vizeaz nelegalitatea sau neoportunitatea lui, pot f:
- cauze anterioare emiterii actului, care determin ca efectele juridice ale revocrii
s fie ex tune, deci pentru trecut:;
- cauze concomitente cu emiterea actului, determin efecte juridice ex tune,
-cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte.juridice ex nune (pentru viitor).
n doctrin este unanim admis c revocarea este o specie a nulitii, dar c, n acelai
timp, este i un principiu al regimului juridic al actului administrativ.
Dei revocarea reprezint un caz particular al nulitii", ea se deosebete de anulare,
dar i de suspendare, din mai multe puncte de vedere:
a) Din punctul de vedere al cauzelor care le determin, constatm c revocarea, ca i
anularea, intervine atunci cnd exist certitudinea c actul este viciat, pentru cauze de
nelegalitcite sau neoportunitate a lui, pe cnd suspendarea intervine cnd exist dubii,
ndoieli cu privire la nelegalitatea actului',
b) Din punctul de vedere al autoritilor care pot dispune cele trei tipuri de
operaiuni juridice, desprindem urmtoarea situaie:1

1 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II. ctl. 4, p. 83; 1. Iov na. op. cil., p. 55.
A. Iorgovan, Tratat, op. cit., cd. 4. voi. II, p. 83.

120

D R E P T A D M IN ISTRA TIV

. - revocarea poate f i dispus, att de organul emitent, ct i de cel ierarhic superior.


Exist unele categorii de autoriti ale administraiei publice care nu au organe ierarhic
superioare i ale cror acte pot f i revocate doar de ele, pot fii astfel doar retractate;
- suspendarea poate f i dispus de autoritile competente s decid revocarea, pre
ciznd situaia existenei organelor autonome, care nu au autoritate ierarhic superioar,
dar i un alt organ public competent, de regul instana de judecat- anularea poate fi dispus att de organul ierarhic superior, dac exist un asemenea
organ, ct i de instana de judecat sau exclusiv de instana de judecat n cazul existenei
unor acte emise de autoritile administrative care nu au organ ierarhic superior.
c)
Din punct de vedere al efectelor produse, suspendarea produce doar ntreru
perea, ncetarea cu caracter temporar a acestor efecte, n vreme ce anularea i revo
carea produc ncetarea, cu caracter definitiv, a acestor efecte.

24. Excepiile de la principiul revocabilitii


De la principiul revocabilitii actelor administrative, exist excepii care privesc
exclusiv actele administrative cu Caracter individual, deoarece actele administrative nor
mative sunt oricnd revocabile1.

Aceste excepii sunt deduse jie din natura actului, fie din efectele pe care. le-au
produs, Jie din voina, legiuitorului*2. '
Identificm, n consonan cu tezele exprimate n doctrin3, cu soluiile promovate de
legislaie i jurispruden, i n .conformitae cu criteriile pe care le-am enunat mai sus,"
urmtoarele categorii ie excepii: . A --b
.* ;

'
a) actele administrative Cu caracter jurisdicional - sunt- emise dup o procedur
special, guvernat de principii similare procedurii judiciare, ele intervenind atunci cnd
exist un litigiu n domeniul administraiei active care se impune a fi soluionat;
b) actele administrative care Jie dau natere la raporturi de drept privat (civile, de drept
al muncii), fie sunt emise ca urmare a existenei unor contracte civile sau administrative.
Este vorba e actele administrative condiie (sau condiiune, n limbajul interbelic), a
cror existen a fost fie acceptat4, fie negat5.
Dintr-un act administrativ se pot nate i raporturi de munc6,-cum ar fi o dispoziie
de repartizare n munc emis de direciile de munc i ocrotire social.
n doctrin s-a pus problema determinrii momentului n care actul intr n circuitul
civil. Poate fi vorba despre momentul comunicrii actului sau despre un alt moment
Unul dintre cazurile ntlnite n practica judiciar, care prezint relevan sub aspectul
momentului intrrii actului n circuitul civil, l reprezint acela care se refer la. actul
' A. Iorgovan. Tratat, op. cil., cd. 4. voi. II. pp. 85-93. I. lovna, op. cil., p. 56.
2 A. Iorgovan, Trenat, op. cir., ed. 4. voi. II. pp. 85-86.
3 A. Iorgovan, op. cil., voi. II. p. 90,1. lovna. op. cil., p. 56.
4 P. Negulescu. op. cir., p. 3 2 1.

' R. Ionoscu, op. cit., p. 279.


(11. lovna. op. cit., pp. 57-58.

^ cavitatea autoritilor administraiei publice

121

administrativ prin care se confer un drept de proprietate titularului, cu referire expres la


certificatele de atestare a drepturilor de proprietate ce au fost .emise, n baza H.G. nr.
834/19911 privind stabilirea i evaluarea unor terenuri deinute de societile comerciale cu
capital de stat de ctre ministerele de resort, ca organe ale administraiei de stat.
Practica a stabilit n mod constant c momentul intrrii n vigoare a unor asemenea
certificate este momentul cnd ele au fost nscrise n cartea funciar, operaiune care
constituie o form de publicitate, n acest fel actul devenind opozabil erga omnes.
Constatm c intrarea n circuitul civil se produce nu n momentul comunicrii actului,
ci n alt moment12*. .
.i

Ct privete actele administrative care au fost emise n baza unui contract civil,
raiunea acestei excepii, cum s-a subliniat deja n doctrin, rezid n faptul .c actul
administrativ care precede un asemenea contract, n condiiile .n crei contractul s-a
ncheiat deja, devine o parte component a acestuia, un instrument juridic1 de care
depinde executarea nsi a contractului, ceea ce nseamn c, dac s-ar admite revocarea
actului administrativ, aceasta ar determina chiar rezilierea contractului, ceea ce nu este
admis se realiza de organul administrativ, ci doar de instana judectoreasc.
Exemplu, n baza unui ordin de repartizare a fost ncheiat un contract de nchiriere.
Pentru ocrotirea stabilitii, raporturilor juridice, ordinul de repartizare nu mai poate fi
revocat, el intrnd n sfera circuitului civil. De.altfel, asigurarea ocrotirii Stabilitii
juridice este $i raiunea acestei excepii45*7.
c) actele administrative, care au fost executate material - sunt exceptate do la
principiul-revpcabilitii din raiuni.care in de efectele materiale, economice pe care le-au
produs i de ineficiena pe care ar avea-o un act de revocare n condiiilen care realizarea
material a act'uluf 's-a produs dj. Raiunea exceptrii acestei categorii de acte contn
faptul c prin revocarea lor nu se poate restabili situaia material anterioar Y
Susinem ns opinia care a fost deja exprimat n doctrin, c n cazul n care orice
act administrativ exceptat de da.principiul revocabilitii a fost obinut prin manopere
frauduloase, dolozive. el nu se mai poate bucura de caracterul irevocabil. Fac totui
excepie, i n aceast situaie, actele administrative jurisdicionalc i cele executate mate
rial; pentru care irevocabilitatea subzist, din raiuni care in de nsi exceptarea lor de la
principiul revocabilitii.

d) Actele administrative declarate- irevocabile printr-o dispoziie a legii sau care au


generat drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitii1.
Soluia este impus de principiul simetriei juridice, care oblig ca un act juridic s fie
desfiinat printr-un alt act juridic care are aceeai for juridic sau o for juridic superioar.

1 Publicat a M. Of. nr. 259 din 20 decembrie. 1991.


2 1. Rciu. ari. cit., p. 144.
1T. Drganu. Actele de drept administrativ, op. cil., p. 219.
A1. lovna, op. cit., p. 57.
5 1. lovna, op. cit., p. 60.
h T. Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 61; T. Drganu, Cteva consideraii cu privire la
actele de drept administrativ obinute prin manopere frauduloase"', n Juslipa Nou nr. 5/1961; R. N.
Pctrcscu, op. cit., p. 324.
7 1. lovna, op. cit., p. 59.

122

D R E P T A DM INISTRATIV^
A M

Dei exist anumite asemnri cu categoria enunat mai sus, nu exist to tu ill
identitate de situaii, n prima categorie legiuitorul decide c anumite acte administrative ' %
nu pot f i revocate, iar n cea de-a doua categorie decizia legiuitorului vizeaz anumite i H
categorii de raporturi juridice pe-care le garanteaz sub'aspectul stabilitii.

Constatm c n aceast a doua situaie, nu actul nsui este garantat, ci raportid^m


juridic care se nate din act. . .
.
e)
Actele administrative prin care se aplic sanciuni specifice celor trei forme de0
rspundere existente n dreptul administrativ'.
..
-m
Aceste acte, denumite de unii autori acte de sancionare*2*,nu pot s fie revocate de
organul care le-a emis sau de cel ierarhic superior, ci de autoritile r dup procedura
stabilite prin reglementri speciale.
...
M

lii

25. Problema rev o crii a c te lo r ad m in istra tiv e n d re p tu l e u r o p e a n

Cui tea de Justiie de la Luxemburg a procedat la ncorporarea n dreptul european a


unui et de principii, existente n sistemele naionale ale statelor membre; printre care se
regsete i principiul revocrii actelor administrative, urmare a constatrii c tratatele
constitutive nu conineau referiri la aceast materie?,
'
Se manifest astfel pe plan european o preocupare pentru soluionarea litigiilor ivite
ntre administraia public i ceteni cutndii-se.n acest1sens modaliti amiabile de
reglementare, n cadrul creia tema revocrii- actelor administrative apare ca fiind
important pentru doctrina i legislaia administrativ, precum i. pentru jurispruden,
atct la nivel naional, ct i european4. Consiliul Europei a adoptat la data de.5 septembrie
2001 Recomandarea Rec. (2001) a. Comitetului de Minitri Ctre Statele Membre ale
Consiliului Europei asupra modalitilor alternative de reglementare a litigiilor ntre
autoritile administrative i persoanele private, care statueaz, n principiu, c recursul n
lata administraiei trebuie s fie accesibil subiectului oricrui act, i poate avea ca obiect
att legalitatea ct .i oportunitatea actului.
In plus, sc mai arat c recursurile administrative pot f obligatorii, n anumite cazuri,
nainte.de sesizarea instanei, iar acestea trebuie s fac obiectul unei examinri atente i
sa conduc la o decizie din partea autoritilor competente. ntr-un asemenea context
trebuie neleas i dispoziia articolului 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, care consacr caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile.
Piecizam ca n doctrina s-a pus n discuie, pe cnd era n vigoare vechea Lege a
contenciosului administrativ nr. 29/1990, perspectiva de a 's e renuna la caracterul
obligatoriu al procedurii prealabile, discuie reluat cu ocazia adoptrii actualei leui a

n pui leu consacrata acestei probleme, vom identifica trei astfel de forme, respectiv rspunderea
admiiuslnaiv disciplinar, contravenional i patrimonial.
2 1. lovna. op. d u p. 61.
.
I
,.
.1. Boulois, R.-M. Chevallier. Grands arrts de la Cour des Justice du Communauts Europennes:
Tome 1, 6e dition. ditions Dalloz, Paris, I994..p. 2.
L. Vian, D. I. Pasre, Revocarea actelor administrative - dimensiune-a principiului hunei
administrri, articol aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului instituind o Constituie pentru Europa asupra
dreptului publie p a serviciilor,publice. Seciunea pentru tiine juridice i administrative. Caietul tiinific nr
8/2006, Ed. Burg, Sibiu. 2006. pp, 288-289.

|IL
:

fi
m
M

fi
M
II
fl
11
J|
||
||
|
|
l
|
"

123

L A r tivita1e autoritilor administraiei publice

contenciosului administrativ. S- optat ns pentru meninerea obligativitii procedurii


>prealabile sub forma recursului graios i a celui administrativ ierarhic, din necesitatea
de a rspunde acestor preocupri i reglementri existente n plan comunitar.
Semnificaia recursului n faa administraiei n materia revocrii rezid n faptul c,
n acest mod, se realizeaz reexaminarea unui act administrativ, n acest fel administraia
public avnd posibilitatea s-i reconsidere soluia i s reformeze actul administrativ
din considerente de legalitate i de oportunitate.
Finalitatea unui asemenea demers este aceea de a asigura respectarea principiului
bunei administrri, deoarece prin promovarea unui recurs administrativ de ctre bene
ficiarul actului sau de ctre o persoan vtmat ntr-un drept sau intr-im interes legitim
se poate ajunge la revocarea acelui act1.
. 2 6 . A n u larea a c tu lu i ad m in istra tiv
Doctrina definete anularea ca fiind operaiunea juridic ce const n'tr-o manifestare
de voin n scopul de. a determina, n mod direct, desfiinarea actului i, deci, ncetarea
definitiv a efectelor juridice produse de a c e s t a .
Din punctul de vedere ai naurii sale, nulitatea unui act juridic, deci i a actului admi
nistrativ, reprezint o sanciune care intervine atunci cnd actul este lovit de unele-vicii
de legalitate. ' '
. .
, .\
. ...
' Exist suficiente asemnri ntre nulitatea1din dreptul civil i cea din dreptul adminis
tra tiv , dar. exist i .aspecte care le disting fundamental.. n doctrin, elementul de
distincie cu titlu de coal care Se- da este acela c j \n dreptul privat nu 'exist nulitate
' fr text,-pe cnd n dreptul administrativ, n cele mai multe mprejurri nulitatea exist
fr text"1,
..
................

27. T eo ria n u litii n p e r io a d a in te rb e lic

Profesorul Paul Negulescu consacr seciunea a Vil-a a tratatului su1


2*45teoriei nulitii
actelor administrative de autoritate , recunoscnd urmtoarele categorii de nuliti:
a) acte inexistente, care nu au nevoie de nicio constatare;
b) acte nule de drept, care au aparen legal, dar sunt lovite de un viciu de o
asemenea profunzime nct acesta poate fi constatat oricnd, neputnd fi acoperit prin
trecerea timpului;
c) acte anulabile, cnd actul prezint doar uncie vicii de form, care pot li invocate
ntr-un interval de timp, determinat i numai de acele subiecte de drept, autoriti sau
persoane fizice, care au un interes direct i personal'.

1 L. Vian, D. I. Pasre, Revocarea acrelor administrative, arf. cit., pp. 293-294.


2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, voi. 11. p. 72.
' J. Vermeiden . Evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti, Institutul de arie grafice.Vremea,
1943,-p. 107.
4 P. Negulescu, op. cit., voii II, pp. 424-466.
5 P. Negulescu, op. cit., voi. U, p. 426.

124_________________________________________________ _________ D R EPT A D M IN IST R A T IV

Autorul apreciaz c atunci cnd analizm problema nulitii actului administrativ,


trebuie s pornim de la condiiile de fond i de form pe care legiuitorul le stabilete, s
cercetm ce influen are nerespectarea unei condiii asupra validitii actului, cine
poate s invoce viciul respectiv i n ce termen.
Pornind de aici, marele dascl recunoate existena a trei mari categorii de interese:
- interese generale, adic interesele colectivitii reprezentate prin stat;
- interese locale (regionale sau speciale), reprezentate prin unitile administrativteritoriale;
- interese individuale, respectiv interesul particularilor, al administrailor.
Misiunea legii este s in cont de aceste interese i s le concilieze.

28. Repere ale teoriei actuale a nulitii actului administrativ


Anularea actului administrativ, ca a oricrui act juridic n general, poate, fi definit ca
reprezentnd o operaiune juridic prin. intermediul creia actul se desfiineaz, ncetnd
astfel, n general pentru trecut, efectele sale juridice.1.Extrapolnd constantele doctrinei la.nulitatea unui act administrativ, doctrina a
definit-o ca fiind sanciunea juridicvcare afecteaz efectele, unui act care a fost-emis sau
adoptat cu nclcarea condiiilor de fond,-de form-sau de procedur stabilite de/lege
pentru validitatea sa". Un aspect esenial al regimului juridic al acestei sanciuni'este
faptul c ea este dispus de .un alt organ dect cel care a emis actul, respectiv organul
ierarhic superior sau instana de judecat1*345. Dreptul organului ierarhic superior de .a anula
actele organelor inferioare lor.ne apare ca. p consecin a dreptului de control general,
motiv pentru pare dreptul de anulare-rtu necesar a f i ptyvziit expres*.
.
. .... ...
.
n cazul actelor emise dc autoriti ale administraiei publice care nu se subordoneaz,
ierarhic altora, exemplu autoritile centrale sau locale autonome, anularea nu va putea f i
dispus dect de instana de judecat.
....
- .
Instituia anulrii acului administrativ este prevzut de art. 52 din Constituie care
consacr acel tip de anulare care este dispus de instana judectoreasc. Potrivit textului
menionat, persoana vtmat ntr-ui drept- al su ori ntr-un interes legitim,, de o
autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a
unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului i repararea pagubei.
Nulitatea absolut are ca specific faptul c sancioneaz nerespectarea, la nche
ierea actului juridic, a unei norme care ocrotete un interes general, obtesc. n cazul
celei relative sunt nerespectate, la ncheierea actului juridic, norme care ocrotesc un
interes particular, individual ori personal*.

1 A. Iorgovan. Traiul,o/), cil., voi. 11, ed. 4. pp. 69-80.


: E. Demeiuc, Nulitatea contractelor administrative, articol aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului
instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor publice. Seciunea pentru tiine
juridice i administrative. Caietul tiinific nr. 8/2006. Ed. Burg. Sibiu, 2006, p. 408.
l V. Priscaru. op. cil., p. 233.
r
4 1. lovnn, op. cit., p. 62.
5 Cili. Belciu. op. cil., p. 183.

Activitatea autoritilor administraiei publice ___________

125

Din punctul de vedere al ntinderii efectelor, nulitile se mpart n nuliti totale,


cnd este desfiinat un act juridic n integralitatea sa i n nuliti pariale, cnd se
desfiineaz doar o parje a actului, celelalte pri ale actului continund s produc
efecte juridice, deoarece m i contravin legii.
Nulitatea absolut intervine pentru nclcarea condiiilor de fond, eseniale pentru
validitatea actului, iar nulitatea relativ pentru condiii de mai mic importan, care
privesc forma actului.
Din punctul de vedere al efectelor juridice, nulitatea actului administrativ difer de
cea a actului civil1, dup cum urmeaz:
- indiferent de condiiile care au fost nclcate, organul competent va putea s
dispun anlarea actului;- .
- dac n dreptul civil nulitile relative pot fi confirmate de cel lezat, iar nulitile
absolute nu pot fi confirmare, n dreptul adm inistrativ pot li confirmate ambele
categorii de nuliti sau numai nulitile relative.

29. Organele care pot dispune anularea unui act administrativ


. Aceast sanciune; poate, f dispus de urmtoarele categorii de-autoriti: '
a) de organul- ierarhic superior, n virtutea raportului de subordonare ierarhic;
b) de instana: de judecat, care .i. fundamenteaz acest drept pe dispoziiile art: 52 i
126(6) din Constituie i ale Legii nr. 554/2.004 a contenciosului administrativ;'.
c) de Ministerul Public, care poate anula doar anumie categorii de acte adminis
trative (exemplu Cele. ale Jacurilor de detenie).

30. Procedura anulrii,este diferit, n funcie de organul care dispune


anularea
Astfel, n cazul anulrii dispuse de organul ierarhic superior, instrumentul juridic
prin care se dispune anularea va fi actul administrativ, ceea ce nseamn c procedura va
ji cea specific emiterii unui act administrativ.

n. cazul n care instana judiciar decide anularea actului, procedura va f cea


instituit prin Legea nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare, completat
cu normele Codului de procedur civil la care trimite art. 18 din lege.

31. Efectele anulrii ,


Precizm c, indiferent dc condiiile nclcate la emiterea actului i de tipul' dc
nulitate care urmeaz s intervin, prezumia de legalitate funcioneaz pn n momentul
n care se constat sanciunea respectiv1. . . .
. Ca regul, anularea produce efecte juridice ex tune, pentru trecut, actul este desfiinat
ca i cnd el nu ar fi existai.

1 I. Iovna, op. cil., p. 63.


"I. Iovna. op. cit., p. 65.

126

D R E P T A D M IN IST R A T IV

Ne raliem concepiei exprimate n doctrin1, potrivit; creia atunci cnd anularea se


dispune pentru motive de neoportunitate, efectele juridice produse trebuie s fie ex mine.
Reinem, de asemenea, ca regul a regimului juridic al anulrii actului administrativ,
faptul c anularea unui act administrativ atrage dup sine anularea tuturor actelor a
cror legalitate este condiionat de legalitatea actului administrativ anulai1.
H. INEXISTENA ACTELOR ADMINISTRATIVE
32. Instituia inexistenei actului administrativ a fost fundamentat n perioada
interbelic, n care ntlnim o veritabil teorie a inexistenei actului administrativ1*3. Ea
intervine n cazurile n care nclcarea condiiilor de valabilitate este att de grav, nct
nu se pot aplica principiile sancionrii efectelor actului administrativ, urmnd a i se
aplica sanciunea inexistenei4. Sunt,.astfel, inexistente actele administrative care nu au
fost emise sau adoptate de organele competente, din punct de vedere al competenei
materiale i teritoriale (exemplu primarul sau consiliul local al unei localiti reglemen
teaz conduita cetenilor din alt localitate). nclcarea legii n atare situaie este att
de evident nct nu mai este necesar invocarea nelegalitii actului i pronunarea
nulitii lor5.
Fundamente constituionale actuale ale inexistenei actului administrativ
Avem n vedere dou dispoziii constituionale exprese care transform aceast
instituie ntr-una de rang constituional. .
.
Este vorba de art. 100 care reglementeaz actele Preedintelui, respectiv decretele, a
cror publicare obligatorie n Monitorul Oficial o impune textul constituional respectiv,
n cazul nepublicrii intervenind sanciuneainexisteneidctuliri.
Art. 108 prevede'acelai caracter obligatoriu al publicrii n Monitorul Oficial al
actelor Guvernului, n caz contrar intervenind inexistena actelor.
Legea fundamental admite o excepie n cazul hotrrilor cu caracter militar, care,
din raiuni lesne de neles, se comunic numai organismelor interesate.
Regimul juridic al inexistenei actului administrativ
Inexistena este o sanciune specific a actului administrativ, care intervine atunci
cnd viciile de legalitate care afecteaz actul sunt att de grave, de fundamentale, nct
contientizarea lor nu este o problem pentru nici un subiect de drept. Cum afirm plastic
profesorul Tudor Draga nu6, orice subiect de drept, chiar i linul cu inteligen medie, va
realiza ilegalitatea flagrant a actului.
1 R. lonescu. op. cil., p. 283.
A. Iorgovan. Traiul, op. cit., voi. 11. ed. 4, p. 82. Liste, de altfel; aplicarea principiului de drept epiod

nul!iiiii est, miihun produciI cfectum.


I. Neguteseu, op. cii.. p. 430 i unn.
4 A .Negoi. Drept administrativ, Ed. Silvy. Bucureti. 1996.p,l69:
.
'
' s E. Demciuc. Nulitatea contractului administrativ; articol aprut; n lucrarea linplicaliile Tratatului
instituitul o Coitstitulie pentru Europa asupra dreptului public ,s7 a serviciilor publice. Seciunea pentru tiine
juridice i administrative. Caietul tiinific nr. 8/2006. Ed. Burg, Sibiu. 2006. p. 416.
T. Dritganu. Nulitatea actelor administrative individuale, op. cit., p. 64.

Activitatea autoritilor administraiei publice

n i

Inexistena reprezint, n opinia unui autor, o sanciune cu caracter excepional, care


nltur prezumia de legalitate, ea putnd fi juridic sau material, oricine putnd-o
semnala1.
Valorificnd tezele de referin ale doctrinei", desprindem urmtoarele dimensiuni
ale regimului juridic al actelor inexistente:
.
a) actele inexistente nu se mai bucur de prezumia de legalitate a actului
administrativ;
<
b) subiectele de drept destinatare ale actului sau care cad sub incidena lui au
dreptul de a se prevala de inexistena actului i deci de a refuza ndeplinirea obligaiilor
care rezult din act.
Reunind cele dou elemente de regim juridic, unii autori le exprim sub forma tezei
c n cazul actelor inexistente nu mai opereaz prezumia de legalitate i nimeni nu poate
fi inut s se supun prescripiilor exprimate n astfel de acte**3.
c) acestui drept i corespunde, n mod corelativ, obligaia celorlalte subiecte de drept, a
autoritilor publice n mod prioritar, de a lua act de inexistena intervenit, ceea ce
nseamn c ele nu vor proceda, n baza actului, la executarea din oficiu i la impunerea
deci a forei de constrngere a statului, pentru c actul nu mai este prezumat a f i legal i
deci el nu mai constituie titlu executoriu, nu se mai bucur de principiul executio ex officio.
d) n actualul sistem constituional, instituia inexistenei a devenit de rang. constituional.
Acestor elemente de regim juridic, doctrina francez l adaug.i pe acela c actul
inexistent poate f i retras (revocat) n orice moment de ctre administraie, n timp ce
actul care este doar nul nu poate f i retras dect. n interiorul termenului de recurs4.
I. ALTE DIMENSIUNI ALE REGIMULUI JURIDIC AL ACTELOR
ADMINISTRATIVE
33. La aceast ultim parte, vom avea n vedere cu prioritate actele de stare civil.
Actele de stare civil reprezint acea categorie de acte care au o natur juridic
complex, de drept civil i de drept administrativ, prin intermediul.crora autoritile pu
blice nvestite cu atribuii de stare civil transpun n coninutul. lor elementele com
ponente ale strii civile a persoanei.
Am menionat, n coninutul definiiei, natura juridic a acestor acte, faptul c ele
aparin, n egal msur, att dreptului, civil, ct i dreptului administrativ.
In ceea ce privete dimensiunea actului de stare civil din perspectiva dreptului admi
nistrativ, ea are urmtoarea semnificaie:
a)
reprezint nscrisul autentic doveditor al actului de stare civil ntocmit n registrul
de stare civil;
' Iulian Nedelcu, Acide administrative atipice,. n lucrarea Descentralizarea. Prezent i perspective n
contextul transformrilor din administraia public romneasc, Caietul tiinific nr. 11/2009, p. 13.
" A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, ed. 4, pp. 78-79; l. lovna, op. cit., pp. 65-66.
3 1. Alexandru, 1. P. Slniceanu, M. Cruan, C.-I. Encscu, D. Dinc, Drept administrativ, Ed.
Economic, Bucureti, 2003, p. 281.
4 J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 114.

128

D R EPT A D M IN IST R A T IV

b) reprezint un mijloc de eviden a populaiei, din punctul de vedere al numrului


i al structurii sale;
c) se ntocmete n interesul statului i al persoanei (art. 1 din Legea nr. 119/1996,
republicat);

d) servete la aprarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor (art. 1


din Legea nr. 119/1996, republicat).
Regimul legal actual al strii civile l regsim n Legea nr. 1-19/19961, republicat,
care a abrogat decretul fostului Consiliu de Stat nr. 278/1960 i actele juridice emise n
baza lui2.
Reconstituirea actelor de stare civil
Potrivit art. 16 i 55 din Legea nr. 119/1996, republicat, reconstituirea actelor de
stare civil se face la ce/'ere, n urmtoarele situaii:
='
. . .
a) dac registrul de stare civil a fost pierdut.sau distrus, n totalitate sau n parte;
b) dac actul de stare civil a fost ntocmit n strintate i nu .poate fi procurat
certificatul sau extrasul de pe acest act; .
.
c) nu au existat registre de stare civil;.
... d) ntocmirea actelor de stare civil a fost omis. . - . ..
- ntocmirea ulterioar a actelor de stare civil
Prin art. 56 sunt recunoscute urmtoarele.situaii,n care ntocmirea ulterioar a unui
act de stare civil este admisibil:.
.
a) cnd s-a omis ntocmirea actului de natere sau de deces, dei .s-au depu.s.actele
necesare acestei operaiuni;
.
:.
.
b) ntocmirea actului de cstorie a fost omis, dei' a fost luat consimmntul soilor
de ctre ofierul de stare civil.- "
Anularea, modificarea, completarea i rectificarea actelor de stare civil
Primele trei operaiuni se pot face numai n temeiul unei hotrri judectoreti
definitive i irevocabile (art. 60 din Legea nr. 119/1996, republicat), n timp ce rectifi
carea actelor de stare civil i a meniunilor nscrise pe marginea acestora se face n
temeiul dispoziiei primarului unitii administrativ-teritoriale care are n pstrare actul de
stare civil, din oficiu sau la cererea persoanei interesate, cu avizul prealabil al serviciului
public comunitar judeean de eviden a persoanei (art. 61 din lege).
Anularea, modificarea, rectificarea sau completarea unui act de stare civil sau a unei
meniuni nscrise pe acesta, n condiiile menionate, anterior, se nscriu numai prin
meniune pe actul de stare civil corespunztor (art. 62 din lege).
Regimul duplicatelor
Regimul acestora este doar n mare reglementat prin Legea nr. 119/1996, republicat,
i dezvoltat prin normele metodologice de punere n aplicare a legii.
^
1 Publicalfi'n M. Ol, nr. 282 din I I noiembrie 1996 i republicat, n urma modificrilor succesive, iv
M. Of. nr. 743 clin 2 noiembrie 2009.
- t
: liste vorba despre Hotrrile fostului Consiliu de Minitri nr. 1090/1960 i 2290/1969, privind;
aprobarea metodelor de eviden a registrelor de stare civil i respectiv sancionarea contraveniilor 1
regimul actelor de stare civil.
|

Activitatea autoritilor administraiei p u b lice

129

Duplicatul reprezint un nou certificat de stare civil, care nlocuiete vechiul


certificat i a crui emitere poate fi legitimat de intervenia unor fapte materiale, cum ar
fi pierderea, sustragerea, distrugerea sau deteriorarea certificatului original.
Duplicatul nu trebuie confundat cu eliberarea unui nou certificat n cazul n care au
intervenit unele modificri n starea civil a unei persoane, dispuse prin hotrre
judectoreasc avnd caracter definitiv i irevocabil1.

1 n aceast a doua situaie, eliberarea unui nou certificat este determinat dc intervenia unor cauze de
"aU|r5 juridic,- acestea atrgnd anularea vechiului certificai i emiterea unuia nou care corespunde strii
J l l civile, astfel cum a fost ea modificat dup procedura instituit de lege. nelegem c noul certificat de stare
| | C)vil va avea un alt coninut dect vechiul'certificat pe care l nlocuiete; n prima situaie, deci. n cazul,
duplicatului, eliberarea unui nou certificat este determinat de un fapt material, iar duplicatul va avea acelai
H) coninui cu certificatul pe care l nlocuiete.

130_________ ______________

D R E P T A D M IN ISTR A TIV

TEST DE AUTOEVALUARE:

1. Nepublicarea decretelor Preedintelui Romniei n Monitorul Oficial atrage


sanciunea:
a) nulitii absolute;
*'
b) nulitii relative;
c) inexistenei.
i '
2. Nulitatea absolut a actului administrativ intervine pentru nclcarea:
a) condiiilor de fond;
b) condiiilor de form;
J
. .
c) condiiilor de form i condiiilor de. fond.
.
3. Revocarea actului administrativ poate interveni pentru:
a) nelegalitate;
b) netemeiniciei
" .' v ..
A
c) neconstituionalitate. *
!

'

'

4. Constituie excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative:.


a) actele administrative cu caracter individual;
b) actele administrative eu caracter normativ;

c) att actele administrative cu caracter .normativ,-ct i actele administrative cu


caracter individual.
"

5. Actul administrativ individual produce efecte de Ia momentul:


a) comunicrii;
' .* ' :
b) publicrii;
;c) emiterii.
6. Nepublicarea ordonanelor
sanciunea:
a) nulitii absolute;
b) nulitii relative;
c) inexistenei.

de Guvern n

Monitorul
^

Oficial

7. Revocarea actului administrativ poate interveni:


a) numai pentru cauze de nelegalitate;
b numai pentru cauze de neoportunitate;
c) att pentru caiize de nelegalitate ct i pentru cauze de neoportunitate.

atrage

Activitatea autoritilor administraiei publice

131

8. Cauzele revocrii pot fi:


a) anterioare emiterii/adoptrii actului administrativ;
b) att anterioare, ct i concomitente cu emiterea/adoptarea. actului administrativ
precum i ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ;
c) ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ.
9. Suspendarea actului administrativ este;
a) o regul a regimului juridic al actului administrativ;
b) o excepie a regimului juridic al actului administrativ;
c) nu poate interveni n cazul actului administrativ.
10. Revocarea reprezint:
. a) un principiu al regimului juridic al actului administrativ;
b) o excepie a regimului juridic al actului administrativ;
c) nu poate interveni n cazul actului administrativ.

11. Suspendarea determin.aj ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice ale actului administrativ;
. 'b) ncetarea temporar a producerii de efecte juridice ale actului administrativ;,
c) nu afecteaz efectele juridice, ale actului administrativ. .
12. Forma scris a actului administrativ este o condiie:
...a) ad validitatem.pentru validitatea actului);,
b) ad probatioriem (pentru a constitui mijloc de prob);
c) nu este o condiie a actului administrativ.
bv;..

/
....
13. Forma nescris (oral) se admite, prin excepie:
a) n cazul actelor cu caracter normativ;
b) n cazul actelor cu caracter individual;

.
c) att n cazul actelor cu caracter normativ ct i n cazul actelor cu caracter
J|,individual. .
"
.
.
14. Formele procedurale de em itere/adoptare a actului administrativ pot li:
a) anterioare i concomitente;
b) concomitente i ulterioare;
c) anterioare, concomitente i ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ.15*
15. Actul administrativ produce efecte:
a) din. momentul comunicrii actului administrativ individual i publicrii actului
5 1 i r niinistraliv normativ;
b) din momentul elaborrii actului;
1M E
......
.
....
.
.
c/ 0,11 momentul semnm i nregistrm lui.

161_____________________ ______________________

....

i.

D R E P T A D M IN IST R A T IV

16. Actul administrativ normativ produce efecte juridice:


a) numai pentru dreptul administrativ;
b) pentru dreptul administrativ, muncii, civil i comercial i alte ramuri de drept;
c) pentru dreptul administrativ, muncii, civil i comercial i alte ramuri de drept, cu
excepia dreptului penal.
H
*
17. Anularea unui act administrativ produce efecte juridice:
a) ntotdeauna pentru trecut (ex tune);
b) pentru trecut, prezent i viitor;
\
c) pentru trecut, dar i pentru viitor, cnd intervine pentru cauze de neoportunitate.
18. Avizele pot avea:
a) caracter consultativ i .conform;
b) facultativ i consultativ;
:
c) facultativ, consultativ i conform.

19. Care din urm toarele propoziii este adevrat:


a) Quorumul este majoritatea, cerut de lege pentru ntrunirea valabila a organului
colegial;
. r ' . . ..
b) Quorumul este majoritatea cerut dedege pentru votarea actului;c) Quorumul este majoritatea cerut de lege pentru adoptarea legal a actului de ctre
organul unipersonal.'

.
.....
20. Comunicarea este o modalitate de aducere la cunotin:
i
a} a actului administrativ cu caracter individual;
b) a actului administrativ cu caracter normativ;
c) att a actului administrativ cu caracter individual ct i a actului administrativ cu
caracter-normativ.
.*
v
21. Publicarea este o modalitate de aducere la cunotin:
a) numai a actului administrativ, cu caracter individual*.
b) numai a actului administrativ en caracter normativ;
c) att a actului administrativ cu caracter normativ ct i a actului administrativ cu
caracter individual, cnd este obligatorie publicarea.
22. Anularea unui act administrativ se poate dispune:
a) numai de-organul ierarhic superior;
b) numai de instana de judecat;
c) att de organul ierarhic superior ct i de instana de judecat.23*
23. Actele administrative inexistente:
a) se bucur dc prezumia de legalitate, pn la data constatrii inexistenei lor;
b) nu se mai bucur de prezumia de legalitate i de regula executrii din oficiu;
c) nu se mai bucur de prezumia de legalitate.

Activitatea autoritilor administraiei publice

133

24. Inexistena actelor administrative:


a) este prevzut n Constituie pentru Hotrri de Guvern;
b) este prevzut n Constituie pentru Ordonane de Guvern;
c) este prevzut n Constituie pentru Hotrri de Guvern,. Ordonane de Guvern i
decrete ale Preedintelui.
25. Anularea unui act administrativ se poate dispune:
a) numai de organul ierarhic superior;
b) de organul ierarhic superior i de instana de judecat;
c) de organul ierarhic superior, de instana de judecat i de Ministerul Public.26
26. Revocarea unui act administrativ poate mbrca una din urmtoarele forme:
a) retractarea - atunci cnd se dispune de organul'de la care eman actul;
b) revocare propriu-zis - atunci cnd se dispune de organul ierarhic superior;
c) att retractare, ct. i.revocare propriu-zisa.

..

C ap i t ol u l IX j
CONTRACTUL ADMINISTRATIV

__

'

p-

n
|
r

1. Contractul administrativ reprezint o instituie care, cum se exprim att de


relevant un autor interbelic, ndeprtndu-se de la principiile cluzitoare ale dreptului
privat, a contribuit la autonomia dreptului administrativ . Ea a fost considerat o
instituie exogen ce nu putea evoca esena realitilor indigene2.
Contractul administrativ reprezint o creaie a juriprudenei Consiliului de- Stat
francez3 i el a fost dezvoltat n doctrin de unul din corifeii dreptului public din aceast
ar, i anume Gaston Jeze, care nelege prin ,,contracte administrative, contractele
ncheiate de administraie pentru a asigura funcionarea unui serviciu public i care este
supus, din punct de vedere. al regulilor particulare, altor reguli dect cele care
guverneaz raporturile dintre particulari. ''
;
.
'
Att n doctrina romneasc, dar i. n cea francez, noiunea de contract adminis
trativ este legat de noiunea de domeniu public i de serviciu public4.
Originea contractelor administrative trebuie cutat, n esen, n necesitile
imperioase de ordin financiar ale autoritilor publice, care aveau n administrare bunuri
proprietate public, de a le valorifica n interesul comunitilor locale sau ri interes
naional, n funcie de forma de proprietate asupra acestor bunuri5,
'
Regulile specifice contractelor administrative privesc.urmtoarele aspecte:
a) forma contractului, care este prestabilit de legiuitor;
b) puterile exorbitante ale administraiei, cu ajutorul, crora administraia poate
obine, prin impunere unilateral, executarea fidel i regulat a prestaiei convenite priii
contract;
c) anumite faciliti pe care administraia le d celor cu care a contractat, pentru ca
acetia s-i poat duce la bun sfrit prestaiile stabilite prin contract;
d) competena tribunalelor administrative, pentru soluionarea eventualelor litigii
care ar putea aprea n executarea unui astfel de contract.
Teoria contractelor administrative a-fost fundamentat pornindu-se de la ideea c
..administraia, avnd un caracter ndoit, perfecteaz dou feluri de contracte: contracte
administrative i contracte de drept privat. Cele dinti contracte urmeaz un regim1

1 J. Vcrmculcn, op. cil., p. 208.


" Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Ed. Marvan, voi. I, cd. a IV-a. 1934, p. 160.
J C. Debbasch, op. cit,, voi. 11, p. 295. .
A A. Iorgovan, Tratat, op. cit., cd. 4, voi. II, p. 103.
E. Dcmciuc, Nulitatea contractelor administrative, articol aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului
instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor publice. Seciunea pentru tiine
juridice i administrative. Caietul tiinific nr. 8/2006, Ed. Burg, Sibiu, 2006. p. 406.

Contractul administrativ

135

juridic de drept public, care este deosebit de acela aplicabil conveniunilor dintre
particulari1.

2. Repere actuale ale noiunii de contract administrativ


Perioada.de dup decembrie 1989 poate fi calificat ca o nou etap n evoluia
teoriei contractului administrativ, prima n istoria Romniei n care ar fi trebuit s se
regseasc fundamentat legal i doctrinar existena acestui act juridic, pornind de la
faptul c nsi Constituia din 1991 l recunoate fr a-1 califica expres cu denumirea de
contract administrativ.
Este vorba de art. 136 alin. (4) care declar, pe de o parte, proprietatea public
inalienabil,, iar pe de alt parte, recunoate posibilitatea .existenei unor mijloace juridice
de valorificare bunurilor proprietate public; este vorba despre:, darea n administrare,
care nu se poate- face dect ctre o regie autonom sau instituie public; concesiunea;
nchirierea i darea n folosin gratuit12.
.'
"
Uri moment important n evoluia acestei noiuni este reprezentat de adoptarea Legii
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care nu numai c-recunoate aceast noiune,
dar o i explic n articolul 2 alin. (1) literale) care,-n. prima tez. definete actul
administrativ, iar n fraza a doua prevede c sunt asimilate actelor administrative, n
sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice .care au ca obiect:
punerea n . valoare, a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes
public; prestarea, de servicii publice i achiziii publice: Dac acest text opereaz numai
cu noiunea de contract, nelegndu-se -c este -vorba despre contract administrativ, n
articolul 18 alin. (4) se face referire expres la aceast sintagm, textul prevznd soluiile.
pe care le poate dispune instana atunci cnd aciunea n contencios administrativ are ca
obiect un contract administrativ.

...
Din pcate, legiuitorul romn nu a rmas consecvent pn la capt acestei dispoziii
din Legea nr. 554/2004, ntruct prin Legea nr. 278/2010 privind aprobarea cu modificri
a O.U.G. nr. 76/2010 pentru modificarea i completarea O.U.G. nr. 34/20063, s-a dat. o
nou definiie contractului de achiziie public, acesta fiind calificat (n-mod eronat,
credem noi) drept contract comercial, cu toate consecinele de rigoare.

3. Definiia contractului administrativ


Natura juridic n egal msur complex i controversat a contractului
administrativ a fcut ca aceast instituie s fie revendicat att de specialitii n dreptul
public, ct i de cei n drept privat, fcnd parte, din acest punct de vedere, din categoria
instituiilor juridice care se afl la interferena ntre cele dou mari ramuri ale dreptului, la

1 G. Costin, Noiunea contractului administrativ, Monitpml Oficial i Imprimeriile statului, Imprimeria


central, Bucureti 1945, p. 9.

2 Aceast ultim modalitate a fost prevzut n urma revizuirii Constituiei.


3 Publicat n M. Of. nr. 898 din 31 decembrie 2010.

136

DREPT ADMINISTRATIV

,,frontiera dintre actul unilateral i contract dup cum intituleaz un autor francez
lucrarea consacrat acestei instituii.
Conti actul administrativ reprezint un acord de voin, dintre o autoritate public,
ajlat pe o poziie de superioritate juridic, pe de o parte, i alte subiecte de drept, pe de
alt parte (persoane fizice, persoane juridice sau alte organe ale statului subordonate
celeilalte pi i), prin care se urmrete satisfacerea 'unui interes general, prin prestarea
unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice sau punerea n valoare a unui bun
public, supus unui regim de putere public.
n doctrin, contractul administrativ mai ete definit a reprezenta un acord de voin,
supus total sau parial unui regim de putere public, ntre o instituie public sau alt
subiect de drept autorizat de aceasta, pe de o parte, i un particular sau o alt instituie
public, pe de alt parte, urmrind satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui
sei viciu public,, efectuarea unei lucrri publice, punerea n valoare a unui bun proprietate
public, lealizarea unei.achiziii publice precum.i contractul ncheiat ntre funcionarul
public i autoritate/instituia public, prin care se nate raportul juridic de funcie
public. Constatm c autorul include n categoria contractelor administrative - i
contractul de serviciu au de funcie public, ncheiat ntre autoritatea sau instituia
public i titularul unei funcii publice, teorie pe'care am promovat-o i noi n lucrrile
noastre i care a fost consfinit de CCJ, priii jurisprudena sa4. ... " '/
Din definiie i n consonan cu tezele fundamentale ale doctrinei, desprindem
urmtoarele trsturi ale contractului administrativ:
C \
a) este o convenie, deci im acord de-voin ncheiat ntre mai'multe pri",
b) una din piile contractului este ztn.subiect determinat, respectiv lin organ care
acioneaz n realizarea puterii publice, un organ administrativ sau alt subiect de drept
autorizat de un organ administrativ5;

1 '
:V '>'.
i '>r ' -v v:
c) spie deosebire de contractele civile, unde prile se afl pe poziie de egalitate
juiidic, n cazul contractului administrativ prile nu se bucur de aceast egalitate
juridic, una dintre ele, i anume subiectul determinai, are o poziie de superioritate fa
de cellalt subiect al contractului.
De vieme ce scopul unui contract administrativ este satisfacerea unei nevoi de interes
geneial, este fu esc, cum se apreciaz n doctrin, s nu existe un echilibru perfect de
interese, caracteristic contractelor civile i comerciale "6;
d) obiectul contractului este de asemenea determinat, el urmrind satisfacerea lihni
infei es general i putnd mbrca una din urmtoarele forme: prestarea unui serviciu
public; punerea n valoare a unui bun public; efectuarea unei lucrri publice;
Y. Madiot, A ux frontires du contract ct de / acte unilateral: recherches su r la notion d 'a cte mixte en
droit p u b lic franais, LGDJ, Paris, 1971.Ctlin Silviu Saraiu. Capacitatea au!urit(iloi:/institu(iilor publice de a ncheia contracte
administrative,. n Revista Dreptul nr. 1/2.01.0, p. 109. '

-,
' .
' Vergini;, Vedinn. Statutul fu n cio n a rilo r publici (Legea nr. 188/1999, cu modificrile i completrile
ulterioare, republicat). Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009, p. 440.
Avem n vedere Decizia nr. 14 din IX februarie 2008, publicat n Monitorul Oficial al Romniei
Partea I, nr. 853 din 18.12.2008.
5 A. Ncgoi(. op. cit., p. 176.
6 1. Jovna, op. cit., p. 75.

rnntractul adm in istrativ_______ ._____ _____________________ ________________ *37

e) clauzele contractului sunt stabilite att pe cale reglementar, prin lege, ct i pe


cale convenional. Dac analizm structura unui contract administrativ, de exemplu a
contractului de concesiune, constatm c, n realitate, avem de-a face cu dou manifestri
de voin din partea administraiei: una prin care administraia stabilete, de comun acord
cu particularul, elemente de coninut care pot face obiectul negocierii ntre acetia partea convenional, i o alt voin, exprimat prin caietul de sarcini, care este un
veritabil act administrativ, care se grefeaz, se sudeaz pe acordul de voin, fr a se
putea contopi cu acesta - partea reglementar. Dac prima voin este exprimat ntr-un
regim juridic mixt, preponderent de drept privat dar i de drept public n acelai timp, cea
de-a doua voin este guvernat exclusiv de un regim juridic de drept public1.
f) poziia de superioritate a subiectului autoritate public determin,posibilitatea ca
acesta s poat modifica sau rezilia unilateral contractul, aunci cnd interesul public o
cere, spre deosebire de contractele de drept comun care nu pot fi modificate dect prin
acordul prilor sau, n absena acestui acord, de instana judectoreasc;
g) guvernarea lor de un regim de putere public, spre deosebire de contractele civile,
care sunt guvernate de dreptul comun123;
h) forma scris :a contractului administrativ1, care, ca i actul administrativ, nu poate
avea caracter consensual; el implicnd o autoritate care acioneaz n numele puterii
publice;
. . '
;
/
j) competena instanelor de contencios administrativ pentru soluionarea eventua
lelor litigii care ar putea aprea din executarea unui: astfel de contract4.
n literatura . de specialitate se apreciaz c; ,1a ncheierea oricrui contract'
administrativ trebuie s se in seama de mai raulte.cpndiii,. i anume:.un consimmnt
al prilor, c.are. se .oblig;- capacitatea/eompetena prilor contractante; un obiect
determinat/determinabil, licit i posibil; o.cauz licit i moral; respectarea formei cerut
pentru valabilitatea actului juridic; respectarea condiiei prealabile obligatorii (autorizaia
administrativ)5. Nerespectarea acestor condiii atrage nulitatea contractului. Legea nr.
29/1990 privind contenciosul administrativ, n prezent abrogat, nu consacra competena
instanelor de contencios administrativ n privina soluionrii litigiilor care privesc
contracte administrative. Actuala Lege nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, dup
cum am artat, recunoate n mod expres competena instanelor de contencios de a se
pronuna i asupra litigiilor izvorte din contracte administrative.
Anterior apariiei acestei legi, au existatreglementri care au conferit instanelor de
contencios administrativ competena de a se pronuna asupra legalitii unor proceduri i
acte contractuale ntocmite/ncheiate de autoritile publice. Avem n vedere Ordonana

1 E. Demciuc, Nulitatea contractului administrativ, articol aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului


instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public si a serviciilor publice, Seciunea pentru tiine
juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Ed. Burg, Sibiu, 2Q06, p. 410.
3 A. Negoi, op. cit., p. 176.
3 A. Negoi, op. cit., p. 176.
^ Pentru o concepie apropiat, v; A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, voi. II, pp. 116-119.
5 E. Demciuc, Nulitatea contractului administrativ, articol, aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului
instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor publice, Seciunea pentru tiine
juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Ed. Burg, Sibiu, 2006, p. 419.

138

D R E P T ADM INISTRATIV,

de urgen a Guvernului nr. 60 din 25 aprilie 2001 privind achiziiile publice1 care;
prevedea n art. 82 alin. (2) c aciunile n justiie prin care se solicit despgubiri, ufi
temeiul unui contract de achiziie public se introduc la secia de contencios,
administrativ a tribunalului n a crui arie teritorial de competen se afl sediu
autoritii contractante. mpotriva hotrrii tribunalului, se poate declara recurs lq)
secia de contencios administrativ a Curii de Apel.
*.
J
Aceast ordonan a fost n prezent abrogat i ea prin O.U.G. nr. 34/19 aprilie 2006^;
privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii, aprobat cu modificri prin Legea nri
3 3 7/20 06*23.
'
i aceast nou reglementare a pstrat, iniial, competena instanelor der
contencios administrativ n soluionarea litigiilor izvorte din punerea ei __
aplicare4, pentru ca prin O.U.G. nr. 76/20 IO5, aprobat cu modificri prin Legea nr278/20IO6, s fie transferate (n mod abuziv, i neconstituional, credem noi) ctre!
instanele comerciale (n prim instan competena revine seciei comerciale
tribunalului n raza cruia i are sediul autoritatea contractant), toate litigiile privind
acordarea despgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate n cadrul procedurii dei
atribuire, precum i cele priyind executarea, nulitatea,, anularea, rezoluiunea, rezilierea;
sau denunarea unilateral a contractelor de achiziie public7.
O.U.G. nr. 34/2006 recunoate, n acelai timp, dreptul persoanei vtmate de a se
adresa i unei jurisdicii administrative speciale - Consiliul Naional de Soluionare r
Contestaiilor (art. 255-256 al ordonanei, n forma actual), cu anumite excepii (situai*
n care^ numai instana de judecat este competent a soluiona litigiul). Mai departe
deciziile CNSC pof fi atacate, prin intermediul unei plngeri, la curtea de apel, secia de',
contencios.administrativ (art. 283 din ordonan).
n doctrina de. specialitate s-a propus ca, n temeiul principiului autonomiei local
cnd rolul autoritilor administraiei publice locale' pentru satisfacerea interesele
comunitii sporete, s-ar impune adoptarea unui cadru juridic unitar de reglementare
contractului administrativ, ca principal instrument de implementare a responsabilitilor
sarcinilor legate de exploatarea cu maxim de randament i-costuri eficiente a bunuril
proprietate public i privat. De aceea, n lipsa unui cod administrativ,. se impf
Publicat n M. Of. nr. 241 din 11 mai 2001.
2 Publicat n M. Of. nr. 418 din 15 mai 2006.
1
3 Publicat n M. Of. nr. 625 din 20 iulie 2006.
A Astfel, ari. 286 (pn la modificarea adus prin O.U.G. nr. 76/2010) prevedea c Procesele i cererile
privind actele autoritilor contractante, acordarea despgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate
cadrul procedurii do atribuire, precum i cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluiunea, rozili
sau denunarea unilateral a contractelor de achiziie public se soluioneaz n prim instan de ctre se
de contencios administrativ i fiscal a tribunalului n circumscripia cruia se afl sediul autorii
contractante, cu excepia litigiilor privind procedurile de atribuire de servicii i/sau lucrri a fe r
infrastructurii de transport de interes naional, care se soluioneaz in prim instan de ctre Curtea de A
Bucureti."
5 Publicat n M. Of. nr. 453 din 2-iulie 2010.

. f Publicat n M. Of. nr. 898 din 3 l-decembrie 2010.


7
A se vede actuala form a art. 286 din ordonan. Precizm c prin noul Cod civil a fost desliin
instituia contractelor comerciale i implicit, a litigiilor derivate din acestea.

Contractul administrativ

139

calificarea, definirea contractului administrativ, a clauzelor sale reglementare, regimul


juridic aplicabil acestuia, eliminnd astfel practica neunitar a instanelor judectoreti n
a aprecia natura juridic a acestuia1.
O alt propunere interesant pe care o remarcm, o reprezint necesitatea
reglementrii n legislaia romneasc a contractului administrativ pentru punerea
n oper a descentralizrii administrative. Acest tip de contract se regsete n Frana,
unde a fost consacrat prin art. 26 din Legea nr. 82-213 din 2 martie 1982 privind
drepturile i libertile comunelor, departamentelor i regiunilor, el este ncheiat ntre
reprezentantul statului i executivul departamental sau regional, pentru- stabilirea
modalitilor prin care serviciile corespunznd noilor competene ale departamentului sau
regiunii sunt plasate sub autoritatea preedintelui consiliului general i preedintelui
consiliului regional. Un argument n susinerea acestei propuneri este ca utilizarea actului
administrativ unilateral (hotrre de guvern pentru transferul de competene de la nivel
central la cel local ar echivala cu o repartiie- de sarcini, ceea ce ar fi n dezacord cu
autonomia local, ntre guvern i autoritile administraiei publice locale, neexistnd
relaii de subordonare ierarhic. De aceea, contractul administrativ pentru punerea n
oper a descentralizrii ar nsemna un instrument al negocierii, n vederea realizrii unui
echilibru ntre interesul public naional i interesul public local2.

' N. Miulescu, Contractul administrativ in legislaia romneasc actual, n RDP nr. 3/2008, p. 38.
" Ctlin Silviu Sraru, Necesitatea reglementrii n legislaia romneasc a contractului administrativ
pentru punerea in oper a descentralizrii administrative, n Caietul tiinific nr. 11/2009, pp. 543-555.

140

DREPT
ADMINISTRATIV
"

r.
' rm I
C4O0
TEST DE AUTOEVALUARE:

1. Contractul administrativ este:


a) act juridic bilateral;
b) act'juridic unilateral;
c) act juridic bi sau multilateral.
2. Administraia ncheie: 4
a) contracte administrative i de drept privat;
b) numai contracte administrative;
c) numai contracte de drept-privat.
.

3. Prile contractului adm inistrativ se afl:


a) pe poziie de egalitate juridic;

b) pe poziie de inegalitate juridic;


. ..
c) uneori, pe poziie de egalitate juridic, iar alteori, pe poziie de inegalitate juridic. ;
4. Scopul contractului administrativ este:
a) satisfacerea nevoilor de interes general; ; -v
;
b) satisfacerea nevoilor de. interes particular;
c) satisfacerea nevoilor de'interes general .s]particulai'.

-, >

5. Obiectul contractului administrativ l constituie:


a) prestarea unui serviciu public, sau efectuarea unei lucrri publice;
b) punerea n valoare a unui bun public sau efectuarea unei lucrri publice;.
c) prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice, punerea n Valoare a
unui bun public sau o achiziie public.
6. Soluionarea litigiilor care ar putea aprea din executarea contractului
administrativ este de competena:
a) instanelor de drept comun;
b) instanelor de contencios administrativ; '
c) att a instanelor de drept comun ct i a instanelor dc contencios administrativ.
7. Prile contractului adm inistrativ trebuie s fie:
a) una din prile contractului este un subiect determinat, respectiv un organ care,:
acioneaz n realizarea puterii publice, un organ administrativ sau alt subiect de drept-f
autorizat de un organ administrativ;
'<
b) contractul se poate ncheia ntre dou sau mai multe pri, persoane fizice sau:
juridice, Iar nicio condiie;
c) una din pri trebuie s fie obligatoriu o persoan juridic de drept privat.

Contractul administrativ

______________________

8. Contractul administrativ poate s aib:


a) form scris;
b) form oral;
c) i form scris i form oral.
9. Clauzele unui contract adm inistrativ sunt stabilite:
a) numai pe cale reglementar;
b) prin convenia prilor;
.. .
c) att pe cale reglementar, ct i prin convenia prilor.10
10. Contractele administrative sunt guvernate:
a) de. un regim de putere public; ....
b) de un regim de, drept privat; \
. c) de un regim de drept civil.

141

Ca p i t o l u l X
TEORIA GENERALA A CONTROLULUI EXERCITAT
ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE

/. SEMNIFICAIA ACTIVITII DE CONTROL N ADMINISTRAIA


PUBLIC
1 .0 superb pledoarie pentru rolul i semnificaia-controlului, dar, mai ales, o descriere
a modului n care acestea sunt denaturate n practic regsim n lucrarea regretatului profesor |
Ilie Iovria1, care pornete de la cteva adevruri recunoscute de fiecare dintre noi, i despre m
care constat ct de mult sunt ele, adeseori, deformate n practic. Este unanim acceptat 11
necesitatea controlului, n societate n general, n toate domeniile vieii economice, sociale, 0
politice. Cu toate acestea* controlul d natere unor tensiuni i chiar resentimente ale celui j
controlat fa de cel care controleaz. El creeaz, astfel, pentru cel controlat o. stare de :||
disconfort care este determinat nu de actul de control n sine, ci de modul n care acesta'este M
.
. .
.
.
.

conceput i exercitat, de unde o anumit percepie negativ cu privire la el. De regul, m


controlorul se comport de cele mai multe ori ca i cnd finalitatea activitii sale ar' fi m
descoperirea unor greeli, a unor abateri de la lege i sancionarea acestora. Iar dac nu exist, f |
fie trebuie inventate, fie trebuie cutate cu o srguin demn de o cauz mai nobil, nct | |
pn la urm trebuie descoperite. Este evident c o asemenea concepie este de neacceptat din |g
punct de vedere al rigorilor unui autentic stat de drept, n care prghiile de control trebuie s-|
reprezinte modaliti prin. care s se constate modul de executare a unor activiti, de;|
transpunere n practic a unor acte normative, rezultatele aplicrii actului decizional, pozitive T
i negative, n egal msura. Iar n funcie de aceste constatri, trebuie realizat o analiz;
obiectiv pentru a se stabili msurile necesare pentru mbuntirea activitii2.
Controlul nu trebuie s reprezinte astfel un instrument de presiune i tensiune, ci u n *
barometru care indic modul n care acioneaz cel chemat s aplice decizia, precum i m
gradul n care decizia corespunde scopului pentru care a'fost emis\
Orice activitate uman este supus unui control care privete modul de realizare i | |
rezultatele obinute34.
m

1 1. Iovna. op. cit., pp. 95-97.

2llndam, p. 95.
3 D. A. Tofan, Drept administrativ, ap. cir., voi. 11, p. 266.
4 E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 89.

Teoria general a controlului exercitat asupra administraiei publice

143

Lato sensu, noiunea de control1 evoc o activitate de verificare a conformitii unei


anumite activiti (pentru dreptul administrativ se are n vedere activitatea administraiei
publice) cu anumite valori, de regul cele consacrate n normele de drept.

II. FUNDAMENTE CONSTITUIONALE ALE-CONTROLULUI EXER


CITAT ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE
2. Romnia este proclamat prin art. 1 alin. (3) stat de drept, iar prin art. 16 alin.
(1) i (2) se instituie principiul egalitii tuturor n faa legii i a autoritilor publice, fr
privilegii i discriminri, coroborat cu acela c nimeni nu este mai presus de lege.
Art. 1 alin. (5) face vorbire despre respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a
legilor ca reprezentnd o ndatorire fundamental a oricrui cetean, respectiv a fiecrui
subiect, de drept public sau de drept privat.
Legea fundamental, n afara acestor dispoziii care duc implicit la ideea de control, conine
i numeroase prevederi care consacr n mod expres diferite forme de control exercitat asupra
administraiei publice, pe care rie-am ngdui s le grupm n mai multe categorii:
a) Forme de control necontencios exercitat asupra administraiei centrale
Activitatea Preedintelui este aezat, prin mai multe dispoziii constituionale, sub
controlul Parlamentului, exemplu art. 92 alin. (2) i (3). care reglementeaz msurile pe
care le poate dispune Preedintele n cazul unei ameninri armate; art. 95 i ari. 96
instituie cele dou forme de rspundere a Preedintelui, cea penal i cea politic, acestea
implicnd, de asemenea, organul reprezentativ suprem, alturi, de alte subiecte de-drept
public; art. /00 consacr un control indirect al Parlamentului asupra Preedintelui, care
' rezult din contrasemnarea unora dintre decretele acestuia de ctre primul-ministru, care,
alturi de Guvern, rspunde politic n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate,
inclusiv pentru decretele Preedintelui pe care le-a contrasemnat.
Art. 111 aeaz ntreaga administraie'public, mpreun cu Guvernul2, care este
calificat i el implicit ca un organ al administraiei publice, sub un control parlamentar
tradiional, concretizat n obligaia de a prezenta documentele i informaiile cerute de
cele dou Camere, prin intermediul preedinilor lor.
Art. 109 are o semnificaie special n ceea ce privete controlul parlamentar al
Guvernului, deoarece el instituie principiul rspunderii politice a Guvernului numai n
faa Parlamentului.
Art. 112, 113 i 114 consacr forme concrete i directe de exercitare a controlului
parlamentar, respectiv sistemul interpelrilor i al ntrebrilor, moiunea de cenzur i o
instituie nou n peisajul constituional din Romnia, i anume angajarea rspunderii
Guvernului.
1
Termenul dc control i are obria n franuzescul contre m ile " care a Ibst utilizat mai nti n
activitatea contabil; ca instrument de verificare a rolului fiscal. Ulterior, semnificaia s-a extins, n sensul de
activitate de verificare a unor rezultate, a unor activiti, n orice domeniu, (I. Alexandru, Administraia
public. Teorii, realiti, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 500).
Dei textul nu prevede expres. Guvernul reprezint un organ central al administraiei publice, cu
competen material i teritorial general.

1 4 4 ___________ __ ____________________________________

D R E P T A D M IN IST R A T IV

Art. 115 reglementeaz statutul ministerelor, ca organe de specialitate ale


administraiei de stat care pot fi organizate numai n subordinea Guvernului.
Fiind subordonate Guvernului, rezult n mod implicit c ele vor f i controlate de
acesta, una din dimensiunile raportului de subordonare ierarhic fiind dreptul de a
controla activitatea, deci i actele organului subordonat.
b) Forme de control contencios exercitat asupra administraiei publice centrale
Art. 52 i art. 126 alin. (6) c o n s a c r d r e p tu l d e c o n tro l a l in s ta n e lo r ju d e c to r e ti
asupra actelor administrative emise de autoritile publice, inclusiv de autoritile
administraiei publice, care sunt o specie de autoriti publice.
Controlul exercitat n. baza art. 52 i art. 126 alin. (6) din Constituie, i a Legii nr.
554/2004 a contenciosului administrativ are n vedere att acte administrative emise de
autoriti centrale, ct i acte emise de autoriti ale administraiei publice locale.
Art. 146 lit. d) menioneaz, printre atribuiile Curii Constituionale, i pe aceea de a
se pronuna asupra excepiilor de neconstituionalitte privind o categorie de acte ale
Guvernului, i anume ordonanele.
.
c) Forme de control contencios exercitat asupra administraiei publice locale
Art. 123 alin. (5) consacr dreptul prefectului, ca reprezentant ,al Guvernului, de a
ataca n contenciosul administrativ actele adoptate de Consiliul. Local, Consiliul Judeean
i primar, actul atacat fiind suspendat de drept. * . . , .
Art. 126 alin. (6), coroborat cu art.. 21,-52 i 53, creeaz cadrul constituional de
exei citare a dreptului fundamental al celui vtmat prin actele administrative ale autoritilor
publice, el viznd att actele care eman de la autoritile centrale., ct i cele ale autoritilor
administraiei publice locale, n categoria acestora.incluznd, i- pe cele judeene. .
/ . . ,
d) Forme de control necontencios exercitat asupra adm inistraiei publice locale
Alt. 111 alin. (1) reprezint, cum am mai artat, un drept comun de exercitare a
controlului parlamentar asupra ntregii administraii publice, inclusiv a celei locale.
CapitolulIVal titlului II, articolele 58-60, consacr instituia Avocatului Poporului1,
a crei menire constituional este s apere drepturile i libertile cetenilor. Avocatul
popomlui reprezint instituia sub care a fost preluat i funcioneaz n Romnia clasica
instituie a ombudsmanului, de sorginte suedez, care s-a rspndit n Europa sub denumiri
diferite, cum ar^ fi comisar parlamentar, aprtorul popomlui (Spania), aprtor public,
mediator public-. Preferina pentru aceast denumire se explic tocmai prin rolul i
semnificaiile juiidice ale instituiei pe care o evoc, dat fiind faptul c n contiina i
limbajul romnilor, avocatul este asociat cu cel care apr, mai ales cel care l apr pe cel
npstuit'. Constituia i legea sa organic i configureaz organizarea, competena, atribuiile
i actele, caracteriznd instituia ca o autoritate public autonom i independent, aezat sub
controlul Parlamentului, cruia trebuie s-i prezinte periodic rapoarte**34.
Pentiu analiza statutului juridic al acestuia, v. I. Muraru, Avocatul Poporului instituie de tip
ombudsman, Ed. AII Beclc, Bucureti, 2004.
1 Muraru , Avocatul Poporului - instituie de tip ombudsman, Ed. AII Beck, Bucureti, 2004 n. fi.
3 lbidem, pp. 26-27.
I. Muiaiu, S. Popescu, Avocatul poporului, autoritate public autonom i independent. n RDP nr.
2/2006, p. 37.

eorici general a controlului exercitai asupra administraiei publice

145

nc de la crearea sa, instituia de tip ombudsman a avut ca scop protejarea dreptu


rilor i intereselor cetenilor n raporturile sale cu autoritile publice1. Prin intermediul
Avocatului Poporului se exercit i un control indirect din partea Parlamentului asupra
administraiei publice centrale i locale, n egal msur, deoarece el prezint organului
legiuitor rapoarte, .anual sau ta cererea acestuia, cu privire la activitatea desfurat,
care pot conine i recomandri privind legislaia sau msuri de alt natur menite s
contribuie la aprarea drepturilor i libertilor cetenilor.
De altfel, unul din scopurile pentru care Avocatul Poporului a fost creat este tocmai
mbuntirea activitii administraiei publice, iar principalul su scop imediat este de a
pune fa n fa administraia public i cetenii care se consider lezai n drepturile lor
de autoritile i instituiile publice12.
De aceea, raporturile dintre Avocatul Poporului i puterea executiv reprezint
raporturi de co n tro li colaborare3, fr ca n acest fel s existe posibilitatea unor
imixtiuni reciproce n activitate4.

III. CLASIFICAREA FORMELOR DE CONTROL EXERCITAT ASUPRA


ADMINISTRAIEI PUBLICE5
3. Criterii de clasificare ;
A. n funcie de natur organului care exercit controlul, distingem:
I) Un controlparlinentar, exercitat sub cele dou forme ale sale, i anume:
un control parlamentar- tradiional, exercitat de Parlament n mod direct,, prin
mijloacele puse la dispoziie de legea fundamental;
un control parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autoriti publice
care depind de Parlament (Avocatul Poporului, Curtea de Conturi6).
n ceea ce-1 privete pe Avocatul poporului, dispoziiile constituionale i legale
plaseaz instituia sub controlul Parlamentului, cruia trebuie s-i prezinte periodic
rapoarte asupra activitii desfurate7, n acest fel exercitndu-se un control indirect de
ctre Parlament asupra autoritilor publice care fac obiectul raportului.
Acest tip de control este, esenialmente, un control posterior8, deoarece intervine
asupra unei activiti care s-a desfurat deja, organul legiuitor neavnd competena, cum
1 A. Dinu, Mediatorul Republicii n Frana. n RDP nr. 1/2008, p. 74.
2 1. Muram. Mi Constntinescu, E. S. TnscsCu, M. Enachc, G.. Iancu, Interpretarea Constituiei,
Doctrin i practic. Ed. Lumina Lcxy Bucureti, 2002, p. 147.
' T. Drg'anu, Drept constituional i instituii politice, op. cit., voi. 1, p. 347.

4 l. Muraru, M. Constntinescu, E. S. Tnscscu; M. Enachc,.G. Iancu, op. cit., p. 147.


5
Cu privire la aceast problem, v.: A. Iorgovan, Tratat, op. cir., voi. II, ed. 4, pp. 445-448. I. lovno,
op. cit., p. 100; R. N. Petrescu, op. cit., pp. 349-362; A. Ncgoi, op. cit., pp. 167-170.
b Cu privire la statutul acestei autoriti, anterior revizuirii clin 2003, v. G. Iancu, Interpretarea
dispoziiilor constituionale privind Curtea de Conturi, \n RDP nr. 2/2002, pp. 64-85.
1
I. Muraru, S. Popescu, Avocatul poporului, autoritate public autonom i independent, n RDP nr.
2/2006. p. 36.
8 M. Constntinescu, I. Muraru, op. cit., p. 2 4 9 ,1. lovna, op. cit., p. 102.

146

D R E P T A D M IN IST R A T IV

se subliniaz n lucrarea citat, s se substituie n exercitarea funciei i competenelor


celui controlat i nici nu implic o dependen ierarhic a acestuia
2) Un control administrativ, care poate fi caracterizat ca fiind controlul nfptuit de
administraia public n conformitate cu legea asupra propriei sale a c t i v i t i Prin
intermediul lui, activitatea organelor administraiei publice e autoregleaz fie prin
controlul intern, fie prin formele controlului extern ori prin controlul de tutel
administrativ exercitat de Guvern prin prefeci, asupra activitii autoritilor
administraiei publice locale, sau controlul exercitat prin jurisdiciile administrative3, al
cror caracter facultativ i gratuit este garantat de Constituie.
Acest control, la rndul lui, poate fi clasificat din mai multe puncte de vedere:
a) Din punctul de vedere al locului pe care l ocup organul de control, fa de organul
controlat, identificm:
- un control administrativ intern, exercitat de ageni din interiorul organului controlat.
Specific acestei forme de control este faptul c att cel care exercit controlul, ct i
cel care este supus controlului, fac parte din interiorul aceleiai autoriti administrative'..
- un control administrativ extern, cruia i este specific faptul c organul de control
face parte din structuri administrative plasate n afara organului controlat.
Acest control, la rndul lui, poate fi mprit n mai multe categorii: un control
contencios, exercitat de organe administrative. cu atribuii jurisdicionale. i un control
necontencios, exercitat de organul ierarhic, organe de specialitate ale administraiei de stat etc.
n funcie de obiectiv, controlul poate fi un control general, care vizeaz ntreaga
activitate a organului controlat i un control specializat, care privete un anumit segment
al activitii celui controlat, exemplu cel financiar, pe probleme de urbanism, de activitate
de stare civil etc.
.. .
b) Din punctul de vedere al modului n care intervine, controlul administrativ extern,
ca i cel intern de altfel, pot fi realizate:
- la cererea organului controlat;
- la sesizarea unui alt subiect de drept;
- din oficiu.
3) Un control judiciar (judectoresc) exercitat n baza articolelor 21, 52 i 126 alin.
(6) din Constituie, raportate la prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, att pe cale de aciune direct, ct i pe cale de excepie.
4) Un control exercitat de alte autoriti publice dect cele care realizeaz
prerogativele celor trei clasice puteri n stat.
n aceast categorie includem controlul exercitat de Curtea Constituional asupra
Ordonanelor Guvernului, care este un control de natur contencioas, de Avocatul
Poporului, care exercit un control necontencios5.1234

1 M. Constanincscu, 1. Mnraru, op. cit., p. 249.


2 R. N. Petrescu, op. cit., p. 349.
3 E. Albii, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p, 92.
4 R. N. Petrescu, op. cit., p. 349.
;

3
Pentru o analiz comparativ a acestei instituii, v. G. Iancu, Privire comparativ asupra organizrii i
funcionrii ombudsmanilor i mediatorilor, n RDP nr. 3/2004, pp. 12-24.

Teoria general a controlului exercitat asupra administraiei publice

147

5)
Un control politic, a crui legitimitate se afl n misiunea administraiei, aceea de
a pune n aplicare decizia politic.
Este firesc ca puterea care a edictat regulile de drept pe care le transpune n practica
administrativ, s aib aptitudinea s vegheze la respectarea lor.
Legitimitatea acestui tip de control consist n faptul c administraia este
subordonat juridic puterii politice', ceea ce impune existena unor mijloace prin care
prima s o controleze pe cea de-a doua.
Intr-un stat cu adevrat de drept i democratic, administraia este braul puterii
politice, singurul capabil s defineasc interesul general a crui realizare n practic
este asigurat de administraia public2.
B. In funcie de obiectivul urmrit prin activitatea de control, distingem:
a) un control general, care privete ntreaga activitate a organului controlat, din
punctul de vedere al legalitii i oportunitii, n ..egal msur;
" .
b) un control de specialitate, care vizeaz anumite segmente ale activitii organului controlat.
C. Din punctul de vedere al procedurii aplicabile, distingem:
a)
un control jurisdicional, de natur contencioas deci,. n care includem controlul
exercitat de Curtea Constituional, instanele judectoreti, organele administrative, cu
atribuii juridicionale. Ca autoritate constituional, Curtea nu face parte din cele trei
puteri clasice - .puterea legislativ, executiv i judectoreasc - ci este expresia
colaborrii lor'n realizarea principiului supremaiei Constituiei, esenial n definirea '
statului de drept i a democraiei constituionale3.
Exercitarea controlului jurisdicional impune dou condiii. Mai nti, existena
prealabil a unor norme a cror respectare se impune administraiei i cu care judectorul
va putea confrunta -actele administrative.- n al doilea, rnd, se mai impune existena unor.
mijloace juridice facile care s permit particularilor s-l sesizeze pe judector.
Exist ns un risc al exercitrii , acestui tip de control. El rezid n faptul c
judectorul, fiind exterior administraiei, poate s fie tentat s fac s triumfe n mod
constant interesele particularilor asupra celor ale administraiei, a interesului public,
diluarea interesului general n interesul particular, subiectiv. Iar administraia care se
simte prea de aproape controlat, devine lipsit de curaj, risc s aleag ineria pentru a
evita orice problem. Administraia va f i atunci controlat, dar ara prost guvernat*.
Este nendoielnic faptul c orice activitate de control trebuie s presupun anumite
limite, fr de care ea poate s degenereze, inevitabil, n arbitrar. Aceste limite sunt fie
instituite prin lege, fie pe cale jurisprudenial, i ele urmresc.scopuri diferite, n funcie de
natura i obiectivele controlului i de organele care l exercit. n ceea ce privete controlul
jurisdicional, limitele lui urmresc evitarea exercitrii controlului cu rea credin, n scop
icanatoriu sari cu intenia vdit de a trgna soluionarea unei cauze. n cazul controlului
exercitai de Curtea Constituional, limita acestuia este reprezentat de faptul c aceast

' F. Chauvin, Administration de l'Etat. 5 d., Dalloz. Paris, 1998, p. 9.


" C. Debbasch, J.-C. Ricci. Contentieux administratif f i d Paris. Dalloz, 1999, p. 2.
3 1. Muraru, M. Constaminescu. S. Tnsescu, M. Enachc,.G. lancii. op. cil., p. 233.
AC. Debbasch, J.-C. Ricci, op. cil., pp. 2-3.
' 1. Muraru, M. Constaminescu, S. Tnsescu, M. Enache. G. Inncu, op. cil., p. 246.

D R E P T A D M IN IST R A T IV

148

autoritate public se pronun numai asupra problemelor de drept, fr s poat


modifica sau completa dispoziia legal controlat1.
b)
un control nejurisdicional, de natur necontencioas, n care includem controlul
parlamentar tradiional, controlul administrativ intern i extern, controlul exercitat prin
autoritile administraiei publice de specialitate.

W. JURISDICIA ADMINISTRATIV I ACTUL ADMINISTRATIV


JURISDICIONAL
4. Determinri terminologice
Dup intrarea n vigoare a Constituiei Romniei din 1991 s-a pus problema dac se
mai poate vorbi despre jurisdicii administrative12.
Au existat autori3 care au pretins c noua lege fundamental a Romniei nu mai
recunoate aceast instituie, care ar fi devenit astfel implicit caduc i c singura
activitate de jurisdicie pe care o recunoate Constituia este cea realizat de nalta Curte
de Casaie i Justiie i de celelalte instane judectoreti, n baza articolului 126.
n prezent, o asemenea problem nu.se mai poate pune, avnd n vedere c, prin
Constituia revizuit i republicat, jurisdiciile administrative speciale sunt
recunoscute n mod expres.
Se impunens clarificat raportul dintre jurisdicie i justiie, deoarece ntre termenul
de jurisdicie i cel de jusiie nu exisg identitate.
*, .
Jurisdicia, n accepiunea lato sensu, credem c poate fi. definit ca o activitate de
soluionare u unor litigii ivite n viaa publica sau privat, . dup o procedur
asemntoare celei judectoreti i n urma creia se d o soluie motivat.
n funcie de autoritatea public n a crei competen intr soluionarea litigiului
respectiv, putem identifica mai multe tipuri de jurisdicii:'
*
a) jurisdicie constituional, exercitat prin Curtea Constituional, singura
autoritate special.i specializat de jurisdicie constituional din Romnia, dup cum
proclam expres art. 1 din Legea nr. 47/19924, cu modificrile ulterioare;
b) jurisdicie judiciar sau justiie, realizat, n conformitate cu art. 126 din
Constituie, de nalta Curte de Casaie i Justiie i de celelalte instane stabilite de lege.
Constatm astfel c ntre termenii de jurisdicie, pe de o parte, i justiie, pe de alt
parte, exist o relaie de la ntreg la parte, sau, n termenii logicii formale, de Ia genul
proxim la diferena specific5.

1Ihidem, p. 246.
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, cd. 4, p. 462.
3 V. Ptulca, Reflecfii n legtur cu cile procedurale de rezolvare a contestaiilor mpotriva msurilor
dispuse de organele de controlfinanciar de stat, n Dreptul nr. 7/1992, p. 46 i urm.
4 Publicat n M. Of. nr. 101 din 22 mai 1992 i republicat n M.- Of. nr. 643 din 16 iulie 2004.
5 V. Vedina, R. Lazr, Consideraii teoretice i aspecte practice privind statutul Curii de Conturi i
actele acesteia, n Juridica, nr. 3/2000, pp. 111-115.

Teoria generala a controlului exercitat asupra administraiei p ublice

149

Justiia este specia, iarjurisdicia este genul.


c)
jurisdicie administrativ, realizat prin intermediul unor organe administrative cu
atribuii jurisdicionale.
Importana fundamental;a principiului legalitii, ca principiu fundamental al statului
de drept, consacrat n dreptul romnesc prin art. 1 alin. 5 din Constituie, presupune ca
ordinea normativ's'fie respectat n integralitatea ei i ntotdeauna, indiferent de modul de
desfurare a relaiilor dintre participanii la circuitul juridic general1.

5. Definiia i trsturile jurisdiciei administrative i ale actului


administrativ jurisdicional
Jurisdicia administrativReprezint im tip special de jurisdicie, nfptuit de
organe de natur administrativ, care sunt nvestite cu atribuii jurisdicionale.
Doctrina' o definete prin raportare l cteva elemente de baz care i determin
specificitatea t anume:
- din punctul de'vedere- al obiectului,-ea reprezint o soluionare a unei ci de
a
t
a
c
j

din punctul de vedere dl procedurii, regsim principii specifice procedurii


judiciare i anume: posibilitatea 'prilor-de -ct fi- ascultate de instan (ambele sau cel
puin una din ele), posibilitatea de a f i reprezentate, contradictorialitatea fi independena
prilor;
;
. din punctul de vedere al rezultatului,-specific jurisdiciei administrative este faptul.
c .din ea rezult o hotrre motivat,.e natur juridic un act. administrativ cu atribuii
jurisdicionale.

'
Cumulnd toate aceste note definitorii, vom defini jurisdicia administrativ ca fiind
activitatea de .soluionare a unui litigiu administrativ, dup norme procedurale specifice
procedurii judiciare, n urma creia rezult un act administrativ cu caracterjurisdicional.
Prin art. 21 alin. (4) din Constituie, introdus n urma revizuirii, jurisdiciile speciale
administrative sunt recunoscute, dar se proclam caracterul lor facultativ i gratuit. Prin
acest text s-a urmrit s se nlture abuzurile administraiei. Au fost adoptate reglementri
dup 1990, cum ar fi Legea nr. 105/19974 (n prezent abrogat), prin care se impuneau,
cum se exprim plastic profesorul Iorgovan, dou praguri de ci administrativjurisdicionale, una la nivelul direciilor judeene i alta la nivelul Ministerului Finanelor,
fiecare dintre acestea impunnd plata unor taxe de timbru nrobitoare care, dac nu erau
achitate, atrgeau respingerea plngerii de ctre organul administrativ jurisdicional. n*136
1 Ioan Lazr, Jurisdicii administrative in materie financiar. Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2011,
p. 4 3 / .
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. Ii. ed. 4, pp.462-468.
M. Preda, op. cit., p. 251.
,
Lege pentru soluionarea obieciunilor, contestaiilor i a plngerilor asupra sumelor constatate i
aplicate prin actele de control sau de impunere ale organelor Ministerului Finanelor, publicat n M. OF. nr.
136 din 30 iunie 1997.

150

D R E P T A D M IN IST R A T IV

acest fel, jurisdicia administrativ condiiona puterea judectoreasc, situaie care


trebuia i a fost eliminat prin textul revizuit al art. 21 alin. (4)1.
Atribuii jurisdicionale sunt conferite unei autoriti administrative prin lege, iar
acest lucru se realizeaz fie expres12, fie n mod implicit, prin reglementarea unei
proceduri care s poat fi calificat ca procedur administrativ jurisdicional3.

6. Actul administrativ jurisdicional


Actul adoptat n cadrul unei activiti de jurisdicie administrativ poart denumirea
de act administrativ jurisdicional. Actuala lege a contenciosului administrativ ofer
pentru prima dat o definiie acestui tip de act, care reprezint, potrivit articolului 2 alin.
(1) litera d), actul emis de o autoritate administrativ nvestit, .prin-lege organic, cu
atribuii de jurisdicie administrativ special.
n ceea ce ne privete, definim actul administrativ jurisdicional ca fiind acel act
administrativ tipic emis de un organ al administraiei publice nvestit prin lege cu
atribuii jurisdicionale, prin care se soluioneaz cu putere de adevr legal un
litigiu din sfera administraiei active, dup principii specifice procedurii judiciare.
Din definiie desprindem urmtoarele trsturi ale actului administrativ:
a) este un act administrativ tipic din punctul de vedere al organului de la.care eman,. care este un organ al administraiei publice nvestit prin lege cu rezolvarea unor litigii;
b) este adoptat ca urmare a rezolvrii unui conflict juridic nscut ntre dou sau mai
multe persoane fizice sau juridice, acestea din urm fiind de drept public sau dedrept :
privat;4
'
:
c) referindu-se la un litigiu determinat, actul are caracter individual;.
:,/ d) litigiul se soluioneaz cu for de adevr legal, aceast trstur apropiind actul
administrativ jurisdicional de hotrrile pronunate de instanele judectoreti;
e) stabilitatea mai mare de care se bucur i n baza creia este exceptat de la
principiul revocabilitii actelor administrative, dar care nu este identic stabilitii de
care se bucur actele puterii judectoreti;
f) procedura dup care se elibereaz este similar procedurii judiciare, n ea se
regsesc principii comune acesteia i anume: contradictorialitatea; independena,>
posibilitatea prilor de a fi reprezentate de un aprtor;
g) obligaia motivrii actului, care l apropie pe acesta de sentinele instanelor
judiciare.

1 A. Iorgovan, Relaiile dintre puterea executiv i puterea judectoreasc prin prisma Legii de
revizuire a Constituiei, n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene,
Sec{iunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinifc nr. 6/2004, Institutul de tiine
Administrative Paul Negulescu, p. 32.
.
.
*
2 Exemplu: articolul 52 din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar..
2 D. C. Drago, Legea contenciosului administrativ, Comentarii i explicaii, Ed. All Beck, Bucureti,
2005, p. 109.
\
.

Teoria general a controlului exercitat asupra administraiei publice

151

n conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de


achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii1, orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept ori ntr-un
interes legitim, printr-un act al autoritii contractante, emis cu nclcarea dispoziiilor
legale, poate solicita anularea actului, obligarea autoritii contractante de a emite un act,
recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale administrativjurisdicional, la Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor sau injustiie. n ceea
ce privete contenciosul administrativ-jurisdicional, acesta se finalizeaz prin
adoptarea de ctre Consiliu, care este un organism independent cu activitate
administrativ-jurisdicional, a unei decizii, care este argumentat, obligatorie pentru
prile n litigiu, respectiv contestator i autoritatea contractant. n plus, decizia prin care
Consiliul anuleaz n parte sau n tot actul atacat, ori oblig autoriatea contractant s
emit un act sau s dispun orice alt msur necesar pentru nlturarea actelor care
afecteaz procedura de atribuire este i executorie, potrivit art. 280 alin, 1 din ordonan,
fr parcurgerea vreunei formaliti n acest sens. n ciuda faptului c sunt, n egal
msur, executorii i obligatorii, deciziile Consiliului nu sunt i irevocabile, ele putnd fi
atacate cu plngeri la instana judectoreasc2.

Publicat n M. Of., Partea 1, nr. 418/15 mai 2006. Ea a fost modificat dc nenumrate ori, ultima
modificare realizndu-se prin O.U.G. nr. 76/2010, care a fost aprobat cu modificri prin Legea nr. 278/2010,
prin care contractul de achiziie public a fost transformat n contract comercial.
~ Dumitru Daniel crban, Calitatea procesual activ n litigiile care au ca obiect plngeri mpotriva
(leciilor Consiliului Naional ele Soluionare a Contestaiilor, n Revist Dreptul" nr. 10/2009, p. 110.

152______________________________________________________

D R E P T A D M IN ISTRA TIV

TEST DE AUTOEVALUARE:

1.
Controlul exercitat n baza art. 52 i 126 alin. (6), precum i a Legii nr.
554/2004 are n vedere:
a) numai actele administrative emise de autoritile publice.centrale;
b) numai actele emise de autoritile administraiei publice locale;
c) att actele administrative emise de autoritile publice centrale, ct i actele emise
de autoritile administraiei publice locale.
2. Curtea Constituional hotrte asupra excepiilor de neconstituionalitate
ridicate n faa instanelor judectoreti sau de arbitraj comercial privind:
a) att legile, ct i ordonanele Guvernului;
b) att ordonanele, ct i hotrrile Guvernului;

-
.
c) numai hotrrile Guvernului.
3. Prefectul poate ataca n faa instanelor de contencios administrativ:
a) actele Consiliului Judeean, ale Consiliului Local sau ale primarului; ,
b) actele altui prefect;
'
'
c) numai actele consiliilor locale i primarilor.
4. Actul administrativ jurisdicional este:
a) numai act administrativ individual;b) numai act administrativ normativ;
c) act administrativ tipic, individual i normativ.

' :\

" 1

O" '

5. Actul administrativ jurisdicional este:


a) motivat obligatoriu;
b) motivat facultativ. .
6. Controlul general privete ntreaga activitate a organului controlat:
a) numai din punctul de vedere al legalitii;
b) numai'din punctul de vedere al oportunitii;
c) att din punctul de vedere al legalitii, ct i din punctul de vedere al oportunitii.
7. ntre termenii de justiie i jurisdicie exist o relaie:
a) de la parte la ntreg;
b) identitate;
c) nu exist nici o relaie.
8. Jurisdicia adm inistrativ soluioneaz litigii izvorte:
a) n sfera administraiei publice;
b) n sfera puterii judectoreti;
c) n activitatea puterii legiuitoare.

Teoria general a controlului exercitat asupra administraiei publice

153

9. Controlul administrativ extern poate fi:


a) numai un control contencios;
b) numai un control necontencios;
c) att un control contencios, ct i un control necontencios.
10. Controlul exercitat asupra administraiei publice poate fi, din punct de
vedere al obiectivului urmrit:
a) numai un control general;
b) numai un control de specialitate;
c) att un control general ct i un control.de specialitate.
11. Actul administrativ jurisdicional se adopt dup o procedur:
a) specific aceleia utilizat n activitatea instanelor judectoreti;
b) specific aceleia utilizat de autoritile administraiei publice locale;
c) specific aceleia utilizat de autoritile administraiei publice centrale.
12. Potrivit art. 21 alin. (4) din Constituie, jurisdiciile administrative speciale
aii caracter:
.
. . ..
)'facultativ;''

'
; b) obligatoriu; .
-*
' : c) facultativ lgratuit.
'
.
13. Controlul parlamentar poate mbrca urmtoarele forme:.
a) control parlamentar tradiional;
b) control .parlamentar .modern;
'
- . -c) att control parlamentar tradiional ct i control parlamentar modern.
14. Controlul exercitat de Curtea de Conturi este uri control:
a) 'contencios;
b) necontencios;
c) att contencios ct i necontencios.
15. Controlul exercitat de Curtea Constituional este un control:
a) contencios;
. ~
.
b) necontencios;
c) att contencios ct i necontencios.167
16. Controlul exercitat de Avocatul Poporului este un control:
a) contencios;
V . b) necontencios;
c) att contencios, ct i necontencios.
t

Vi i

17. Controlul judectoresc este un control:


a) contencios;

bj necontencios;
c) att contencios ct i necontencios.

C ap i t ol ul XI
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
I. NOIUNE I ISTORIC
1. Termenul contencios deriv din latinescul contendo, contendere, care evoc
ideea unei nfruntri prin lupt. Este vorba de o lupt n sens metaforic, o lupt a unor
interese contrarii, dintre dou pri, din care una-va iei nvingtoare.-nelegerea noiunii
de contencios administrativ trebuie s porneasc de la faptul c funcionarea celor trei
puteri n stat presupune, pe lng separarea lor, potrivit clasicului principiu al separaiei
puterilor1, i o colaborare i un control reciproc, n scopul realizrii unui echilibru necesar
bunei funcionri a statului respectiv. Asupra activitii puterii executive se exercit, cum
am stabilit deja n capitolele anterioare, att un control parlamentar, care este un control
politic, de natur necontencioas, ct i un control din partea autoritii
judectoreti, care privete legalitatea actelor administrative. Prin intermediul .lui se
urmrete s se asigure aplicarea corect a legii de ctre autoritile administraiei,
publice, condiie determinant a existenei i ntririi statului de drept2. Noiunii de contencios administrativ i s-a dat, nc din perioada interbelic3, un sens
formal, care avea n vedere natura organului care l exercit i un sens material,'care'
inea seama de anumite elemente specifice i inerente litigiilor din care este alctuit,
considerate prin ele nsele independente de natura j urisdiciunii Creia i surit supuse4.
n sens larg, sintagma contencios administrativ evoc ansamblul litigiilor care apar
ntre autoritile publice i particularii care se consider lezai, la un moment dat, n
drepturile sau interesele lor legitime, prin actele administrative ilegale ale acelor autoriti
publice.
.......
'
n doctrina francez, sintagma contencios administrativ este definit ca. fiind
ansamblulproblemelor legate de existena unui litigiu survenit cu ocazia unei activiti
administrative, n sensul cel mai larg al termenului 5.
Ali autori definesc contenciosul administrativ ca j fiind ansamblul de reguli
aplicabile soluionrii jurisdicionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativ 6.

1
Pentru regsirea acestui principiu n sistemul romnesc, v. E. Cernea. Aparifiu principiului epcirafiei
puterilor n dreptul romnesc, n RDP nr. 1/1999, pp. 1-3.
: T. Mrcjeru, Contenciosul administrativ. Doctrina. Jiirispnulen, Ed. All Bcck, Bucureti, 2003, p. 3.
' A. Iorgovan, Din nou despre revizuirea Constituiei (teze i antiteze), n RDP nr. 2/2004, p. 24.
4 C. G. Rarinccscu, Contenciosul administrativ romn, ed. a 11-a, Ed. Universal Alcalay & Co,
Bucureti, 1931, p. 31.
.

,
;
5 G. Peiser, Contenticux administrai/ 12'i d., Dalloz. Paris, 2001, p. 1.
6 C. Debbasch, .1. C. Rieci. op. cit., p. 1.

:Contenciosul administrativ

155

2. Sisteme de soluionare a litigiilor dintre autoritile publice i ceteni


Litigiile dintre administraie i cei administrai nu au intrat ntotdeauna n
competena de soluionare a instanelor judectoreti. n egal msur n care nici n
prezent nu exist aceleai proceduri i autoriti competente s le rezolve. n lume au
existat mai multe sisteme n ceea ce privete soluionarea litigiilor dintre particulari i
administraie1:
a) sistemul administratorului judector, existent n Frana pn la Revoluia din
1789, n care organe din snul administraiei nsei erau nvestite cu soluionarea acestor
litigii;
.
b) sistemul francez, al instanelor speciale i specializate de contencios adminis
trativ, al tribunalelor administrative, n fruntea crora se afl Consiliul de Stat ca instan
suprem de contencios administrativ;
c) sistemul anglo-saxoh, n care litigiile de acest gen sunt soluionate de instanele de
drept comun.

3. Contenciosul administrativ - instituie fundamental a statului de drept


Instituia contenciosului administrativ este o .instituie fundamental n orice stat de
drept, ea reprezentnd instrumentul prin intermediul cruia administraii se pot apra de
abuzurile administraiei. :
.n perioada.interbelic, termenul de contencios administrativ a fost folosit att n sens
formal i material, cum am artat deja anterior, ct i n sens larg i n sens restrns:
a) n sens larg, se evocau toate litigiile din sfera administraiei publice,-indiferent de
autoritatea care le soluiona;
.
'
. . . ....
.:
b) n sens restrns, se evocau exclusiv litigiile care intrau n competena de
soluionare a instanelor judectoreti.
Doctrina interbelic l-a definit ca fiind totalitatea litigiilor nscute ntre particulari
i administraiile publice cu ocazia organizrii i funcionrii serviciilor publice i n
care sunt puse n cauz reguli, principii i situaiuniaparinnd dreptului public12.
Una din primele reglementri adoptate de Parlamentul ales democratic n mai 1990 a
fost Legea din 7 noiembrie 1990 a contenciosului administrativ3, abrogat n prezent prin
Legea nr. 554/20044, eu modificrile i completrile realizate prin Legea nr. 262/20075,
Legea nr. 100/20086 i, mai nou, prin Legea nr. 202/20107.
Vechea lege, ca i cea actual, valorificau, n mare parte, tradiiile legislative
romneti i avem n vedere principiile Legii din 1925, ns vin i cu prevederi noi, cu
caracter revoluionar (exemplu posibilitatea de a se ataca i acte , administrative

1 A. Iorgovan, op. cit., voi. II, p. 469.


' C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn. Ed. Universal Alcalay & , Bucureti 1937, p. 73.
' Publicat n M. Of. nr. 122 din 8 noiembrie 1990.
4 Publicat n M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
5 Publicat n M. Of. nr. 510 din 30 iulie 2007.
6 Lege pentru modificarea alin. (1) al art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
publicat jn M. Of. nr. 375 din 16 mai 2008.
7 Publicat n M. Of. nr. 714 din 26 octombrie 2010.

156

D R E P T A D M IN ISTR A TIV

jurisdicionale sau posibilitatea ca instana s dispun, n cazul .admiterii c e r e r ii, a c o r d a r e a


de despgubiri materiale dar i morale).
Legea nr. 29/1990 a nfiinat, la peste 100 de ani d e ja desfiinarea Consiliului de
Stat, secii specializate de contencios administrativ n cadrul tribunalelor judeene (i al
municipiului Bucureti) i al fostei Curii Supreme de Justiie, actuala nalt Curte de
Casaie i Justiie.
'
*
Ulterior acestei legi, rmas n vigoare pn n anul 2004 cnd s-a adoptat Legea nr.
554/2004, a fost ns adoptat Constituia Romniei, care a introdus principii noi i care a
impus mult vreme, pn la adoptarea actualei legi, ca aplicarea n practic a Legii nr.
29/1990 s se fac innd cont de aceste principii, realizndu-se astfel un proces: pe care
doctrina l calific drept fenomen de constitiiionlhare a dreptului, n general, i a
contenciosului administrativ, n particular1.
Constituia din 1991, ,, adoptat ulterior adoptrii legii contenciosului administrativ,
conine anumite dispoziii care confer n mod clar un . cmp mai larg noiunii
tradiionale de contencios administrativ "2.

n urma revizuirii Constituiei, prin art. 126 alin. (6), se garanteaz controlul de
legalitate al actelor administrative pe calea contenciosului a d m in is tra tiv .
In prezent, contenciosul administrativ, se bucur, cum spuneam, de o nou
reglementare,. Legea nr. 554/2004, care a abrogat vechea-Lege nr. 29/1990 i care
reprezint un pas important n procesul de consolidare a acestei instituii fundamentale a
statului de drept, cu modificrile i completrile care i s-au adus prin Legea nr. 262/2007.

II. FUNDAMENTE CONSTITUIONALE ACTUALE N MATERIA


CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
4. Dup revizuirea legii fundamentale, a avut loc o modificare a prevederilor care.
constituie fundamentele constituionale ale contenciosului administrativ.
Atunci cnd vorbim despre temeiurile constituionale ale unei instituii juridice, n
spe ale contenciosului administrativ, putem avea n vedere dou categorii de dispoziii:
- dispoziii cu caracter implicit, care reprezint izvoare de drept i pentru alte
instituii [exemplu: art. alin. (3), art. 4, art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1) i (2) etc.].
- dispoziii care reprezint izvoare exprese ale contenciosului administrativ.
Art. 52 reprezint principalul sediu constituional al contenciosului administrativ. El
poarta denumirea de dreptul persoanei vtmate de o autoritate public" i consacr
unul din drepturile tundamentale ale ceteanului romn n actualul sistem constituional
i legal, care, alturi de dreptul de petiionare prevzut de art. 51, constituie categoria
drep (uriIor-garanii.
Art. 21 creeaz cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite prin justiie, inclusiv n
cadrul litigiilor de contencios administrativ: drepturile i interesele legitime.
1 V., n acest sens, A. Iorgovan, I. Vida, Le contencieux administrati/imu/nain dans ta perspective de lu
ConstUution, n Revuc Internationale de Droil Compare. nr. 2/1993, pp. 373-378.
" A. Iorgovan, 1. Vida, Le contencieux administrai/'.... op. cit., p. 376.

Contenciosul administrativ

157

Art. 53 intitulat.restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti


instituie principiile care trebuie respectate atunci cnd are loc orice restrngere a
exerciiului unui drept sau unei liberti, inclusiv dreptul fundamental prevzut de art. 52
din Constituie1. De altfel, i art. 52 alin. (2) vorbete despre unele limite" ale dreptului
pe care-1 consacr i care i urmeaz a fi reglementate prin lege. n acest cadru
constituional n limitele cruia poate avea loc restrngerea exerciiului unui drept sau al
unei liberti se regsete i respectarea principiului proporionalitii, considerat ca
unul din principiile fundamentale ale statului de drept12. n jurisprudena CEDO, principiul
proporionalitii este conceput ca un raport just, echitabil. ntre situaia de fapt,
mijloacele de restrngere a exerciiului unor drepturi i scopul legitim urmrit sau ca un
raport echitabil ntre interesele individuale i interesul public.
Dac aceste texte nu folosesc expressis verbis noiunea de contencios administrativ,
n schimb art. 123 alin. (5) o . consacr expres, ca o dimensiune a dreptului.de tutel
. .administrativ3 exercitat de prefect, n baza cruia ,acesta poate ataca n faa instanei de
contencios administrativ un act emis de Consiliul. Local, Consiliul Judeean sau primar,
actul atacat fiind suspendat de drept.
. Art. 126 alin. (6), introdus n urma revizuirii Constituiei, garanteaz controlul
judectoresc al :actelor administrative ale autoritilor publice pe calea contenciosului
administrativ, cu excepia actelor care privesc raporturile cu Parlamentul i. a actelor de
. comandament cm caracter militar. De asemenea,'articolul respectiv prevedei competena
instanelor de contencios administrativ de a soluiona cererile persoanelor vtmate prin
.ordonane sau dispoziii din ordonane declarate neconstituionale.
;.-',Lart.::73 alin. (3) lit.. k) face vorbire expres despre instituia contenciosului;
, administrativ,, ea:.reprezentnd unul din domeniile pe care legiuitorul constituant-le-a'
rezervat reglementriiiegi organice. /
ri. sfrit, art. 154 alin. (1) reglementeaz regimul actelor normative raportate la
legea fundamental, statund c acestea rmn n vigoare, n msura n care nu contravin
prevederilor prezentei Constituii. Acest text reprezint sediul fenomenului de constitu1 Cu privire la aceast problem, a se vedea Ion Rusu, Exigene constituionale i internaionale privind
restrngerea exerciiului unor drepturi sau al imor liberti, n Revista de Drept Public nr. 3/2011, pp. 33-44.
Autorul critic prevederile Legii nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autoriti i instituii publice,
raionalizarea cheltuielilor publice, susinerea mediului de afaceri i respectarea acordurilor-cadru cu Comisia
European i Fondul Monetar Internaional (publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 761 din
.9 noiembrie 2009), i Decizia Curii Constituionale nr. 1414/2009, (publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, partea 1. nr. 796 din 23 noiembrie 2009) prin care s-a confirmat constituionalitatea acestei legi, cu
nclcarea att a propriei practici, ct i a practicii Curii Europene a Drepturilor Omului.
2 Cu privire la semnificaia acestui principiu, v. M. Amzulescu. Principiul proporionalitii i excesul
de putere n activitatea autoritilor publice, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare

in perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr.
6/2004; Institutul de tiine Administrative Paul Ncgulescu, pp. 285-302.
3 n doctrina francez se vorbete despre trilogia formelor de tutel", respectiv: a) tutela de anulare
care permite prefectului s anuleze actul organului teritorial: b) tutela de substituire, care-i permite
prefectului s-l nlocuiasc pe primar atunci cnd acesta refuz sau neglijeaz s emit un act; c) tutela de
aprobare n situaia cnd deciziile autoritilor locale sunt condiionate de aprobarea organului dc tutela
(V. Vedina, Quelques considration concernant les principes de l'organisation des tats d aujourdhui.
Revue Roumaine des Sciences Juridiques. Tome VIII (XLJ) No. 2. Juillet - Dcembre 1997. p. 182).

158

D R E P T A D M IN IST R A T IV

ionalizare a dreptului, n ansamblul su i, n cadrul acestuia, a contenciosului


administrativ.
In sintez, interpretnd semnificaia modificrilor operate prin legea de revizuire a
Constituiei, se poate spune c legea fundamental a lrgit considerabil temeiul aciunilor
n contencios administrativ, extinzndu-1, dincolo'de limita dreptului subiectiv nclcat, i
la interesul legitim; a lrgit sfera actelor ce pot fi atacate n contenciosul administrativ,
incluznd i ordonanele Guvernului; a reglementat expres jurisdiciile administrative
speciale, care pot avea doar caracter facultativ i gratuit; a garantat controlul de legalitate
asupra actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, prevznd i excep
iile de la acest control1. Prin toate aceste modificri, a fortificat instituia contenciosului
administrativ, n calitatea ei de instrument de protecie a ceteanului mpotriva abuzurilor
administraiei.
. .

ML TRSTURILE CARACTERISTICE ALE ACIUNII N CONTENCIOS


ADMINISTRATIV POTRIVIT LEGII NR. 55412004 I CONSTITUIEI
5. Instituia contenciosului administrativ i afl n prezent reglementarea n Legea
nr. 554/200412, cu modificrile i completrile ulterioare3.
Dispoziii n materie regsim ns i n alte reglementri speciale, prin care sunt
atribuite anumite categorii de litigii spre soluionare seciilor de contencios administrativ
ale instanelor judectoreti4. Ea. a fost atacat la Curtea Constituional de Avocatul
Poporului, iar Curtea, prin decizia nr. 507 din 17 noiembrie 20045,. a respins- sesizarea,
constatnd c prevederile din lege care-privesc.dreptul Avocatului poporului de a-sesiza
instana de contencios administrativ sunt constituionale. A existat, este adevrat, L-o
opinie separat, a judectorului erb an Viorel Stnoiu. Modificrile aduse- Legii
contenciosului administrativ au fost adoptate din necesitatea de a rspunde mutaiilor
produse n plan legislativ i jurisprudenial, inclusiv jurisprudenei Curii Constituionale,
n scopul de a se ntri aceast instituie fundamental a statului de drept.

6. Principalele modificri aduse prin Legea nr. 262/2007 pentru


modificarea i completarea Legii contenciosului administrativ
nr. 554/2004
Dup trei ani de la adoptarea Legii nr. .554/2004 a contenciosului administrativ, s-au
ridicat n practic unele probleme legate de interpretarea i aplicarea acesteia, care au fost
generate, printre altele, i de faptul c legea respectiv a fost proiectat oarecum n medii
1 I. Sintai, Implicaii viznd unele prevederi revizuire ale Constituiei n materia contenciosului
administrativ, n RDP nr. 1/2004, pp. 35-41.
2 Publicata n M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
2 Realizate n principal prin Legea nr. 262/2007, publicaii n M. Of. nr. 510 din 30 iulie 2007.
Invocam.cu titlu de exemplu Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public, art. 23 din aceast lege
prevznd c Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public a! statului, judeelor, comunelor, oraelor
sau al municipiilor sunt de competena instanelor de contencios administrativ.
5 Publicat n M. OF. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

Contenciosul administrativ

159

academice pur tehnice, dup cum a susinut i profesorul Antonie Iorgovan, principalul
iniiator dintre parlamentarii care au semnat proiectul1, i cel care a dus veritabile btlii n
Parlament pentru ca legea s fie adoptat. De aici unele nedumeriri n practic, legate de
anumii termeni folosii -de legiuitor, de necorelarea unor texte, peste care s-au adugat
deciziile Curii Constituionale referitoare la neconstituionalitatea unor prevederi ale legii.
Spre deosebire de varianta iniial a Legii nr. 554/2004, care, aa cum menionam
deja, a fost proiectat preponderent n mediul academic, legea de modificare a ncorporat
sugestiile naltei Curi de Casaie i Justiie, care a inut o edin a plenului judectorilor,
mpreun cu magistraii Curilor de Apel i ai Tribunalului Bucureti. Nu n ultimul rnd,
au fost luate n considerare i propunerile care s-au fcut n doctrina de specialitate, Legii
contenciosului-administrativ: fiindu-i consacrate dou. monografii de. referin2, precum i
nenumrate articole aprute n revistele de specialitate, pe care le vom utiliza n
coninutul prezentei lucrri..
.
n cele .ce urmeaz vom prezenta cele mai importante modificri, aduse de Legea nr.
262/2007 asupra Legii nr. 554/2004 a.contenciosului administrativ.
1. A fost modificat art. 1 alin. (3) al Legii nr. 554/2004, care reglementeaz regimul
aciunii introduse n contenciosul administrativ de Avocatul Poporului, care poate
sesiza instana de contencios administrativ atunci -cnd apreciaz c ilegalitatea actului
administrativ nu poate fi nlturat dect prin justiie. 'Completarea, cu care vine legea
vizeaz situaia n care. petiionarul care l-a sesizai iniial pe Avocatul poporului nu-i
nsuete aciunea la primul termen de judecat, caz n care instana de contencios
administrativ anuleaz cererea.
.
2. Regimul aciunii care poate fi introdus de Ministerul Public, dac apreciaz c
nclcrile produse drepturilor i libertilor fundameritle. ae cetenilor se datoreaz
unor acte administrative ilegale, dar sesizarea instanei sc poate.face n prezent; n urma'
modificrilor intervenite, doar cu acordul prealabil al persoanei ale crei drepturi au
fost nclcate. ntr-o a doua situaie, vizat de art. 1 alin. (5), Ministerul Public poate,
sesiza instana de contencios administrativ i n cazul n care printr-un act administrativ
cu'caracter normativ a fost vtmat un interes legitim public.
3. Dreptul autoritii publice emitente a unui act administrativ unilateral nelegal care
nu mai poate fi revocat deoarece a intrat n circuitul civil, de a se adresa instanei de
contencios administrativ pentru anularea actului a fost i el modificat, n sensul c
aciunea poate fi introdus n termen de un an de la emiterea actului. Modificarea
este legitim, deoarece n practic s-au ntlnit aciuni ale'unor minitri care, din exces de
zel, din vendet politic sau alte raiuni similare, au cerut prin instan anularea unor acte

1 Dat fiind semnificaia acestei reglementri, care deriv din rolul fundamental al contenciosului
administrativ pentru statul de drept, considerm c se cuvine s menionm numele iniiatorilor ci. Este vorba
despre senatorii Antonie Iorgovan, Ion Chclaru, Pcter Eckstein Kovacs. Norica Nieolai, Ivncscit Paula.
Jurean Dorul. Nicolac erban, loan Dorn Trcil, Vasilescu Gavril i Vedina Vcrginia i deputaii Buda
Daniel i Domeanu Vaier.
Este vorba despre A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii, Ed.
Roata. Bucureti, 2004 i D. C. Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Ed. AII
Beek. Bucureti 2005.

160_________ ____________________________ __ _________________ D R E P T A D M IN ISTRA TIV

administrative emise cu muli ani n urm, fapt care era de natur s-afecteze stabilitatea
raporturilor juridice i drepturile fundamentale ale cetenilor vizai!
4. A fost modificat textul art. 1 alin. (9), astfel nct n prezent prefectul, Agenia
Naional a Funcionarilor Publici i orice alt subiect de drept public pot introduce
aciune n contencios administrativ, n condiiile legii, eliminndu-se precizarea din
textul vechi c trebuie s ne aflm n prezena vtmrii unui drept sau interes legitim, dat
fiind faptul c acestea exercit un contencios obiectiv, prin care se apr starea de.
legalitate, ordinea de drept, n ansamblul su, iar competena deriv din legile speciale
care reglementeaz activitatea.
.

5. Anumite probleme a creat n practic articolul privind, participarea procurorului


n litigiile de contencios administrativ. Iniial, s-a prevzut c participarea este
obligatorie, dup care textul a fost eliminat printr-o ordonan de urgen, declarat ne-constituional de ctre Curtea Constituional, iar n prezent avem o formul permisiv, .
care i d dreptul procurorului s participe la soluionarea litigiilor de contencios
administrativ, n orice faz de procesului, atunci cnd apreciaz c este necesar pentru
aprarea ordinii de drept, a drepturilor i libertile cetenilor.
6. O modificare, de substan a suferit, articolul 2, n care se regsete semnificaia
termenilor cu care opereaz legea, care a fost n integralitate modificat, urmnd s
prezentm modificrile-intervenite cu ocazia analizei trsturilor reglementrii n materia''
contenciosului administrativ, a condiiilor de admisibilitate, a finelor de neprimireiprocedurii n materie-de contencios administrativ.
7.
' Reglementarea privind excepia de nelegalitate, consacrat de articolul 4, a strnit *
n doctrin i jurispruden-numeroase controverse dar i interpretri i aplicri dincolo de
litera legii, care au determinat modificarea ntregului-.'articol;- Exempli gratia, dei n
formularea iniial se precizeaz c excepia de nelegalitate poate fi ridicat oricnd, n
jurispruden unor instanei judectoreti, .inclusiv a naltei Curi de Casai i Justiie s-a
interpretat c excepia poate fi ridicat n termen de un an de Ia data emiterii actului,
ceea ce practic arunca n aer nu numai constantele trasate de doctrin n ceea ce privete
regimul juridic al acesteia,.ntre care se regsete i trstura c excepia de nelegalitate
nu este supus unor termene, ci i eficiena instituiei n ansamblul su. De aceea
formularea iniial din lege legalitatea unui act administrativ unilateral poate f i
cercetat oricnd" a fost nlocuit cu legalitatea unui act administrativ unilateral cu
caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate f i cercetat oricnd. n
acest fel, s-a lacul i cuvenita precizare c pot face obiectul excepiei doar actele
administrative unilaterale cu caracter individual, inexistent n forma iniial a legii,
ns necesar, deoarece actele administrative cu caracter normativ pot fi oricnd atacate
n faa instanei de contencios administrativ. O alt modificare necesar vizeaz situaia
n caic excepia de nelegalitate se ridic n faa instanei de contencios administrativ,
care nu era prevzut iniial,-n care caz suspendarea judecrii nu mai intervine pentru
c nsi instana n faa creia a fost ridicat excepia este competent s se pronune
asupra ei.

Contenciosul administrativ

161

Reglementri privind regimul juridic al excepiei de nelegalitate au fost aduse i prin


articolele II i III ale Legii nr. 262/2007 i ele vizeaz posibilitatea de a face obiectul
unei asemenea excepii i acte administrative emise anterior intrrii n vigoare a
Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate urmnd a fi apreciate prin raportare ia
legile n vigoare la data emiterii lor. De asemenea, a fost consacrat posibilitatea
atacrii cu revizuire a hotrrilor judectoreti rmase definitive i irevocabile fr
soluionarea pe fond a unei excepii de ilegalitate care a fost respins ca inadmisibil.
Cererea de revizuire se poate introduce n tennen de 3 luni de la data intrrii n
vigoare a legii.
8. Coninutul articolului 7 privind atacarea actelor administrative jurisdicionale a
fost i el modificat, n sensul n care prevede expres posibilitatea prii de a renuna la
calea administrativ-jurisdicional prevzut de o lege special, renunare care se poate
face fie de la nceput, prin sesizarea direct a instanei de contencios administrativ, fie
dup ce calea administrativ-jurisdicional. a fost deja. declanat, caz n care partea va
notifica decizia de renunare organului administrativ jurisdicional n cauz.
O problem interesant ridicat n doctrin privete atacarea .deciziilor emise de
Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor n domeniul achiziiilor publice,
reglementat de O.U.G. nr. 34/2006.privind atribuirea contractelor de achiziie public, acontractelor de concesiune de: lucrri publice i a contractelor .de concesiune de servicii.
:Aceste decizii sunt, ca natur juridic, acte administrativ-jurisdicionale, -care pot fi
atacate n justiie, mai exact n faa instanelor de contencios administrativ, competena
. material revenind, n fond, curilor de apel, prin seciile de contencios-administrativ i
.fiscal, iar n.recurs GCJ, prin aceeai secie de. specialitate. n practic, s-a pus problema,
dac plngerea mpotriv deciziilor Consiliului poate fi formulat i de o persoan
care nu a fost parte (contestator ori autoritate contractant) n etapa
administrativ-jurisdicional desfurat n faa Consiliului.
S-au conturat astfel dou.soluii: .
a) soluia prin care astfel de plngeri au fost' admise, considerndu-se c titularul lor.
are calitate procesual-activ n cauz;
b) soluia prin care plngerile formulate de persoane care nu participaser la
procedura administrativ-jurisdicional au fost respinse ca. fiind introduse de persoane
care nu aveau calitate procesual activ de a sesiza instana de judecat. Considerm, n
acord cu autorul citat, c aceasta este soluia corect, instana de judecat fiind datoare s
verifice, din oficiu i cu precdere, calitatea procesual activ a persoanei care o
investete1.
9. Regimul plngerii prealabile, reglementat de articolul 7 al legii, s-a modificat dup
cum urmeaz:
a) s-a consacrat o dispoziie nou, conform creia, n cazul actului administrativ
normativ, plngerea prealabil poate JV formulat oricnd, dispoziie necesar atta
vreme ct acest tip de act poate fi atacat oricnd;.

1 Dumitru Daniel andru, Calitatea procesual activ n litigiile care au ca obiect, plngeri mpotriva
deciziilor Consiliului Nafidnaf de Soluionare a Contestaiilor. n Revista Dreptul nr. 10/2009. p. 130.

162

D R E P T A D M IN IST R A T IV

b) s-au adugat situaiilor n care plngerea prealabil nu este obligatorie i alte. dou
cazuri, respectiv cel al actului administrativ asimilat sub'forma refuzului nejustificat
i a faptului de a nu se rspunde petiionarului n termenul prevzut de lege precum
i cel al excepiei de nelegalitate;
c) a fost clarificat regimul plngerii prealabile n cazul contractelor administrative,
care poate fi introdus n termen de 6 luni, care se calculeaz n mod diferit, dup cum
litigiul vizeaz ncheierea contractului (termenul va curge de la data ncheierii)^
modificarea contractului (termenul va curge d e 'la data modificrii), nclcarea
obligaiilor contractuale (termenul va curge de la data producerii nclcrii),
expirarea contractului (termenul va curge de la data apariiei cauzei care atrage
stingerea obligaiilor), sau interpretarea contractului (termenul va curge de la data
constatrii unei clauze interpretabile)1. .
10.
Reglementarea privind introducerea unei aciuni: n .contencios- administrativ
pentru persoanele vtmate prin ordonane sau dispoziii din ordonane declarate
neconstituionale a fost completat cu prevederea conform.creia, n.cazul n care decizia
de declarare a neeonstituionalitii a fost pronunat urmare a ridicrii, excepiei n alt
cauz, aciunea poate fi introdus direct la instana de conencios administrativ
competent, n termenul maxim de un.an de la publicarea deciziei Curii Constituionale
n Monitorul Oficial. ,A fost de asemenea recunoscut, posibilitatea ca aciunea.s-poat
avea ca obiect i acordarea de despgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonane
declarate neconstituionale, anularea unui act administrativ sau obligarea la emiterea
unui asemenea act sau la realizarea unei operaiuni administrative.
1,1. Articolul 1.1, privind termenele de introducere a aciunii, a fost refo'rmulat, n
sensul n care termenele i. modul de calcul s . vizeze n egal msur att- actul
administrativ ...unilateral, ct i contractul administrativ A fost prevzut i situaia
suspcndrii procedurii de soluionare a plngerii prealabile potrivit unei legi
speciale, caz n care termenul de 6 luni curge de la reluarea procedurii, de la momentul
finalizrii acesteia sau de la data expirrii termenului legal de soluionare, dac a
expirat termenul maxim de un. an de la data emiterii actului.
12. Coninutul articolului 12, care reglementeaz acele care trebuie, ataate cererii,
fost completat cu situaia n care aciunea vizeaz refuzul autoritii de a pune n
executare actul administrativ emis ca urmare a soluionrii cererii sau a plngerii
prealabile, caz n care va fi depus i copia certificat dup acel act.
13. Regimul suspendrii actelor administrative dup sesizarea autoritii publice
cu plngerea prealabil a fost modificat i completat, dup cum urmeaz:
a) s-a prevzut c n cazul n care persoana nu introduce aciunea n anulare n
termen de 60 de zile de la pronunarea suspendrii, suspendarea nceteaz de drept.
Aceasta deoarece s-a constatat c unele persoane sunt interesate numai de
suspendarea, nu i de desfiinarea actului, c formuleaz numai plngere prealabil i
cerere de suspendare i se prevaleaz de faptul c suspendarea, odat admis, produce
efecte pn la soluionarea n fond, indiferent cnd se petrece aceasta.

1 V. i Decizia Curii Constituionale nr. 797/2007, M. Ol, nr. 707 din 19 octombrie 2007,

Contenciosul administrativ

163

O alt modificare adus n regimul suspendrii vizeaz situaia n care, cu rea


credin, dup ce s-a dispus suspendarea cerut: dup. formularea plngerii prealabile,
autoritatea emite nc un act cu un coninut identic. Au existat astfel de situaii n ultimii
ani i pentru a elimina riscul repetrii lor, legiuitorul a prevzut c, n ipoteza n care se
emite un nou act administrativ cu acelai coninut ca i cel suspendat de ctre instan,
acesta este suspendat de drept. In acest caz nu este obligatorie plngerea prealabil.
O completare necesar n regimul juridic l suspendrii executrii actului adminis
trativ atacat vizeaz situaia n care aciunea n fond se soluioneaz, ea putnd fi ctigat
sau pierdut de reclamant. Dac aciunea n fond a fost ctigat, suspendarea dispus
dup formularea plngerii prealabile i prelungete efectele pn la soluionarea defi
nitiv i irevocabil a cauzei. Dei legiuitorul nu mai prevede expres, se subnelege c,
dac aciunea n fond a fost pierdut,.efectele.suspendrii nceteaz la data.soluionrii n
fond a cauzei.
... . . . .
,,
..
n sfrit, au fost completate dispoziiile articolului. 1.5 care reglementeaz suspen
darea care poate fi .solicitat odat cu aciunea, principal, cu precizarea c motivele
pentm care se poate formul o asemenea cerere sunt aceleai ca i. motivele care justific
suspendarea dup formularea .plngerii prealabile, adic existena, unor cazuri bine
justificate i necesitatea prevenirii unor pagube iminente.
J4. A fost modificat coninutul articolului 16 care prevede posibilitatea introducerii
n cauz a funcionarului.. Spre deosebire de forma iniial,.care prevedea.c poate- fi
introdus n cauz persoane/ care a elaborat, emis sau ncheiat actul, actualul text face
referire la persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului.
Modificarea este de fond i nu de formulare, pe considerentul c autoritatea public este
aceea care emite sau ncheie actul, funcionarufdoar contribuie la aceste operaiuni.
De asemenea, fost consacrat i posibilitatea pentru instan de a introduce n
cauz, la cerere, organisme sociale interesate sau de a putea pune n discuie
necesitatea introducerii n cauz a altor subiecte de drept.
15. Termenul de redactare i motivare a hotrrilor judectoreti pronunate de
instanele judectoreti de contencios administrativ a fost majorat de la 10 zile, ct era
iniial, la 30 de zile, dat fiind faptul c s-a constatat c, datorit ncrcrii instanelor cu
dosare, termenul de 10 zile este imposibil de a fi respectat. Dei chiar termenul de 30 de
zile poate crea probleme, el este oricum mai rezonabil dect cel prevzut anterior i este
necesar a fi' respectat pentru a se respecta principiul celeritii judecrii litigiilor de
contencios administrativ.
16. Uncie modificri au fost aduse reglementrilor care privesc soluiile pc care le
poate, pronuna instana i cile de atac, pe care le vom analiza cu ocazia analizei aspec
telor procedurale. Precizm numai c a fost desfiinat recursul n situaii deosebite,
care fusese prevzut iniial prin-articolul 21 i a fost nlocuit cu o reglementare privind
caile extraordinare de atac, foarte necesar dat fiind faptul c iniial nu existau prevederi
n acest sens, dect norma de trimitere la dreptul comun. O completare important i
necesar, dat fiind statutul Romniei de stat membru al Uniunii Europene, este cea care
adaug motivelor de revizuire i situaia n care prin hotrri definitive i irevo
cabile pronunate pe calea contenciosului administrativ a fost nclcat principiul

164

D R E P T A D M IN IST R A T IV

prioritii dreptului comunitar asupra dreptului intern. Sunt consacrate i reguli


procedurale de judecare a acestei cereri, care se poate face n termen de 15 zile de la
comunicare i se judec de urgen i cu precdere, ntr-un termen de maxim 60 de zile de
la nregistrare.
17.
Prin art. IV alin. (1) al Legii nr. 262/2007 se impune Guvernului ca, n termen de
6 luni de la intrarea n vigoare a prezentei legi, s prezinte Parlamentului spre aprobare,
n procedur de urgen, proiectele de legi pentru reglementarea diferitelor jurisdicii
administrative speciale.
Modificrile aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 100/2008
Aceast lege a vizat modificarea unui singur articol din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, respectiv art. 9 alin. (1), care reglementeaz regimul
aciunilor introduse mpotriva ordonanelor de Guvern. n forma iniial, acest text avea
urmtorul coninut: Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim
prin ordonane sau dispoziii din ordonane, poate introduce aciune la instana de
contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate!'. Forma textului a
fost meninut n integralitatea ei, dar a fost completat, n partea final, cu formula n
msura n care obiectul principal nu este constatarea neconstitiiionalitii ordonanei
sau a dispoziiei din ordonan. O asemenea precizare este justificat de clarificarea
obiectului unei -asemenea' aciuni, spre a nu se nelege c instan de contencios
administrativ, este competent s judece aspectele de. neconstituionalitate. . .-

7. Definiia contenciosului administrativ1


n literatura de specialitate, se-susine,-cu temei, de altfel, c termenul contencios are
dou accepiuni. Prima evoc-activitatea menit s soluioneze un conflict de interese, un'
conflict juridic", cu precizarea c este vorba despre un conflict izvort ntre administraie
i cei administrai, iar cea de-a doua accepiune evoc organul competent s soluioneze
acel conflict.
/
v
Este aici aplicat modalitatea de definire a. unei instituii de drept public att din
punct de vedere material funcional, ca activitate, ct i formal organic, ca i ansamblu
de organe competente s desfoare acea activitate.
Contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor dintre autoritile publice,
pe de o parte, i cei vtmai n drepturile i interesele lor legitime, pe de alt parte,
deduse din acte administrative tipice sau asimilate considerate ca ilegale, de compe
tena seciilor de contencios administrativ ale instanelor judectoreti, guvernate de
un regim juridic predominant de drept public.
O autoritate public poate emite mai multe categorii de acte: acte specifice statutului
su constituional, acte de drept al muncii, acte de drept comercial i acte administrative.

1 A. R. Lazr, Reforma justiiei i contenciosul administrativ, n Curierul Judiciar nr. 5/2003; pp. 1-8.
T. Mrcjccu. op. cit., p. 4.
\
.
:
' Exemplu, Parlamentul omite, potrivit art. 73 i 76 din Constituie, legi (constituionale, organice i
ordinare).i hotrri.

'

Contenciosul administrativ

165

Se nelege c din toate .aceste categorii; de acte pe care le emite un organ public, n
contenciosul administrativ nu vor putea atacate dect actele administrative ale acestuia.
Nu vom putea ataca n contenciosul administrativ o hotrre a unei instane
judectoreti, ntruct aeeasta este supus cilor de atac potrivit procedurii civile, ns
vom ataca n contenciosul administrativ actele cu caracter administrativ ale acestei
autoriti publice<
;
j
Dac pn acum se vorbea despre definiia doctrinar a contenciosului administrativ,
actuala Lege nr. 554/2004 ne ofer i o definiie a acestei instituii, n art. 2 alin. (1) litera
e), astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 262/2007, text potrivit, cruia prin
contenciosul administrativ nelegem activitatea de soluionare de ctre instanele de
contencios administrativ competente, potrivit legii organice, a litigiilor n care cel puin
:una din pri este o autoritate public, ja r conflictul s-a nscut, fie din emiterea sau
ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din
nesoluionarea n termenul legal. ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim. Modificarea adus acestei definiii prin
Legea nr. 262/2007 vizeaz precizarea caracterului organic al legii Ia care se trimite
activitatea de soluionare .... potrivit legii organice ... , i a fost impus de caracterul
organic al legii care reglementeaz contenciosul administrativ.

8. Analiza trsturilor contenciosului administrativ n baza Legii


nr. 554/2004 i a Constituiei
!
.
.

'

'

" f

,J

.'

1) O prim trstur o reprezint obiectul litigiilor de contencios administrativ.


Prin Legea-nr. 554/2004; raportat la Constituie, se instituie un control direct, pe
calende aciune judiciar, att asupra actului administrativ propriu-zis, ct i asupra
actului administrativ asimilat': .
In ceea ce privete actul administrativ care poate face. obiectul contenciosului
administrativ, este vorba, potrivit art. 2. alin. (l) lit. c) din legea-cadru, att de acte
administrative unilaterale cu caracter individual sau normativ, ct i dc acte
administrative bi sau multilaterale, respectiv contractele administrative, care privesc
punerea n valoare a unui bun proprietate public, executarea lucrrilor de interes public,
prestarea unui serviciu public sau efectuarea unei achiziii publice2.
Prin Legea nr. 554/2004, n acord cu prevederile art. 126 alin. (6) din Constituie, se
recunoate posibilitatea de a se ataca la instanele de contencios administrativ i
ordonanele de Guvern. Pn la revizuirea Constituiei, aciunile care aveau ca obiect1
1 R. N. Petrcscu, op. cit., p. 363-.
Dup cum. am artat nlr-un capitol anterior, n inod absolut neconstituional, inoportun i nejustificat,
n cursul anului 2010 a fost adoptat O.U.G. nr. 76/2010, aprobat ulterior prin Legea nr. 278/2010, prin care
litigiile privind contractul de achiziie public (dup ncheierea efectiv a acestuia) au fost date n competena
instanei comerciale, fapt care echivaleaz, practic] cu o modificare implicit a Legii contenciosului
administrativ. Culmea este c Legea nr. 278/2010. care a i introdus o nou calificare a contractului dc
achiziie public. n sensul c acesta ar 11 un contract comercial", a fost adoptat ca lege ordinar, de unde
rezult c i ordonana n cauz avea'acelai regim. Or. n mod logic, nu se putea modifica legea organic a
contenciosului administrativ, care prevedea competena instanei de contencios administrativ, prinr-un act
normativ dc rangul legii ordinare.
!

166

D R E P T A D M IN IST R A T IV

ordonane de Guvern erau respinse ca inadmisibile, iar dac se invoca excepia de


neconstituionalitate, Curtea Constituional nu se putea pronuna asupra vtmrii adus
unui particular, pentru c n competena ei intr numai dezlegarea unei probleme de drept,
nu i de fapt. In acest fel se ajungea la un cerc vicios, care era de neconceput ntr-un stat
de drept1.

;
Printre problemele reglementate de Legea contenciosului administrativ este i cea
care vizeaz posibilitatea autoritii publice, emitent a actului administrativ, de a
solicita instanei de contencios administrativ constatarea nulitii acestuia, n
situaia n care actul administrativ nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n
circuitul civil i a produs efecte juridice12*.
Prin introducerea n categoria subiectelor de sezin i a autoritii publice emitente a
actului administrativ unilateral nelegal, s-a avut n vedere protejarea interesului public,
ntruct autoritatea public acioneaz n regina de putere public jpentru satisfacerea unui
interes legitim public. De altfel, Legea nr. 262/2007 nltur termenul de interes
public, meninndu-1 doar pe cel de interes legitim public, pe considerentul c orice
interes public este i interes legitim public. Dispoziia trebuie raportat i la
necesitatea introducerii n dreptul romnesc a unor garanii necesare exercitrii dreptului
la o bun administrare, consacrat de art. 11-41 din Carta Drepturilor Fundamentale a
Uniunii Europene. S-a realizat astfel o variant de transpunere a acestui drept n legea
intern, ducnd responsabilitatea autoritilor publice la un nivel nalt de contiin fa de
ceteanul administrat, astfel nct s-i invoce propria nelegalitate a actului administrativ
i, implicit, culp n faa instanei de contencios administrativ, suportnd astfel i rigorile
legii ce decurg de aici2. n ceea ce privete momentul n care actul intr n circuitul civil
sau a produs efecte juridice, subscriem la concluzia exprimat n literatura de specialitate
conform creia ambele momente se concretizeaz, de fapt, prin ncheierea unui act
juridic sau realizarea unei operaii juridice ntemeiate pe actul administrativ, care
reprezint manifestri de voin ce determin, de fapt, acest moment4.
2) O a doua trstura privete calitatea prilor n litigiu.
In cadrul aciunilor n' contencios administrativ pot fi atacate actele emise de
autoritile publice, care vor avea, deci, calitatea de prte (art. 52).
Ct privete calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ, articolul 1
din Legea nr. 554/2004 face vorbire despre ..orice persoan care se consider vtmat
ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim. n conformitate cu prevederile legale. n
vigoare, au calitate procesual activ, pe lng orice persoan care se consider
vtm at, i urmtoarele categorii:
a)
un ter n raport cu actul administrativ atacat, n conformitate cu prevederile art. 1
alin. (2) care dispun c se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana

'r~

1 A. Iorgovan, Comentariu privim/ unele puncte de vedere referitoare la Proiectul Legii contenciosului" m
administrativ, n RDP nr. 3/2004. pp. 85-86.
i
I. Rciu, Examen teoretic al practicii judiciare cu privire la aciunile, introduse la instana de f
contencios administrativ de ctre autoritatea public ce. a emis actul administrativ nelegal. n RDP nr.fJ

1/2008, pp. 127-152.


i 1. Rciu, art.ciru p. 138.
4 1. Rciu, art. cit., p. 144.

Contenciosul administrativ

167

vtmat Intr-un drept al su sau Intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu
caracter individual, adresat altui subiect de drept;
b) Avocatul Poporului, potrivit art. 1 alin. (3) din lege, n urma controlului exercitat,
dac apreciaz c ilegalitatea actului se poate nltura numai prin justiie, poate sesiza
instana competent de contencios administrativ;
c) iMinisterul Public este i el competent s sesizeze instana, atunci cnd, n urma
exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor,
libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte admi
nistrative unilaterale individuale ale autoritilor emise cu exces de putere, cu acordul
prealabil al persoanelor sau cnd apreciaz c un act administrativ vatm un interes
legitim public.
d) Autoritatea emitent a actului administrativ, ca un element de noutate absolut
n sistemul contenciosului administrativ romn1, are dreptul s se adreseze instanei i s
solicite anularea propriului act pe care nu-1 mai poate revoca pentru c produs efecte
juridice, intrnd n circuitul civil2;
:
e) Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n cadrul controlului de tutel
administrativ, poate ataca actele autoritilor publice , centrale i locale prin care se
ncalc legislaia privind funcionarii, publici, n condiiile Legii nr. 188/1999 privind
Statutul funcionarilor publici, republicat.
./
;
f) Subiectele de drept public pot i ele s sesizeze iristaila judectoreasc, dac;se '
consider vtmateintr-un drept sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim.'. "
3) A treia trstur vizeaz tipul de contencios instituit prin Legea nr. 554/2004, i
anume w/2 contencios de plin jurisdicie1.
.- , .
. Contenciosul de plina jurisdicie are ca specific faptul c puterile Judectorului suni.
mai largi i n deciziunea lui nu se limiteaz numai la a pronuna anularea unui act
ilegal, ci poate ordona i alte msuri, cum ar f i recunoateri de drepturi subiective,
restituiri, reintegrri, despgubiri i chiar eventual reformarea unui act sau a unei
decizitini administrative, cnd cu alte cuvinte puterile lui sunt ct mai depline.
In conformitate cu actuala reglementare se instituie un control de plina jurisdicie, n sensul
c reclamantul poate s solicite i instana poate s dispun, una din .urmtoarele soluii:'
- anularea actului, att-Legea nr. 554/2004, ct i Constituia vorbesc expres despre
aceast posibilitate a instanei;
Poate fi vorba, n funcie de ntinderea efectelor anulrii, fie de o anulare total, fie
despre una parial.
- ,,recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim" n formularea
consacrat de legea-cadru i de cea fundamental, care semnific posibilitatea ca instana
s oblige autoritatea prt la emiterea actului solicitat de reclamant, atunci cnd
apreciaz c legea i confer acestuia un asemenea drept;
m
m f

' E. Albii. Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti. 2008, p. 161.
" E. Albu , Dreptul contenciosului administrativ. Ed. Universul Juridic, Bucureti. 2008, p. 155.
Conteneiosul de plin jurisdicie este acela care pune in lucru plenitudinea puterilor judectorului.

Judectorii/ poate, s restabileasc ordinea de drept nu doar prin puterea de anulare, ci s pronune .fi
condamnri" (J. Rivera, J. Waline, Droit administratif. 16e dition. Dalloz, Paris. 1996. p. 183).

168

D R E P T A D M IN IST R A T IV

- repararea pagubei, putnd fi vorba, cum vom arta ulterior, despre despgubiri
materiale, dar i morale.
Recunoaterea posibilitii de a se pretinde i de a fi acordate daune morale s-a realizat
prin Legea nr. 29/1990 fiind pentru prima dat cnd legislaia noastr a consacrat n
mod expres rspunderea pentru daune morale. Niciodat vreun legiuitor nu a mers
pn aici, i nc pentru o rspundere a autoritilor administrative1.
Ceea ce este semnificativ pentru contenciosul de plin jurisdicie este faptul c nu
este att de important cuprinsul unei hotrri intr-o cauz dat, ci ntinderea drepturilor
pe care le are organul judectoresc>>2.
4)
A patra trstur a contenciosului administrativ vizeaz caracterul obligatoriu al
plngerii prealabile.
Ct privete plngerea prealabil (sau aciunea administrativ prealabil), sub
forma recursurilor administrative, ele semnifica o posibilitate a subiectului vtmat de a
se adresa administraiei care i-a produs vtmarea sau celei superioare ei, prin care s-i
cear acesteia s-i revizuiasc atitudinea, putnd fi vorba despre anularea, modificarea,
nlocuirea unui act administrativ, iar ntr-o accepiune foarte larg, chiar s adopte o
anumit atitudine, s'svreasc o prestaie sau s se abin de la o aciune sau o
operaiune material1*3*,
/.
Articolul 2 alin. (1) litera j) din lege-cadru o-definete ca fiind cererea prin dare se
solicit autoritii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dup caz, reexaminarea
unui act administrativ cu caracter individual sau normativ-, n densul revocrii sau
modificrii acestuia. Prin modificrile adiise de Legea nr. 262/2007, s-a prevzut posibi
litatea ca, pe calea procedurii prealabile, s se poat solicita i dispune i modificarea
nu numai revizuirea,actuluiadministrativ atacat.
Recursurile administrative prezint ayantjpl c/,, szm/ simple, fiar formaliti, fr
termene* i fr cheltuielii- .

Doctrina administrativ le definete ca fiind recursuri adresate unei autoriti


administrative, pentru a contesta legalitatea sau oportunitatea unui act administrativ "6.
Recursurile administrative pot fi de mai multe:categorii:
Recursul graios este acel tip de recurs cruia i sunt caracteristice dou trsturi:
- se exercit la aceeai autoritate care a emis actul administrativ supus recursului;
- cel care-1 exercit poate cere s fie emis un act administrativ, s fie retractat,
modificat sau anulat7.
Recursul ierarhic are ca specific urmtoarele trsturi:
- se exercit la organul ierarhic superior organului care a produs vtmarea;
- din punctul de vedere al. sferei sale de aplicare, nu vizeaz dect actele emise sau
adoptate de organele administrative care au organe superioare ierarhic.
1 A Iorgovan, Tratat, o/), t //.,. cd. 4, voi. II, p. 515.
' I. lovna. ap. cil., p. 139.
i C. Karincescu. op. cit., p. 106.
A De precizat c actuala Lege nr. 554/2004 impune un termen-de 30 de zile. n interiorul cruia se poate
exercita aceast procedura prealabil.
. 5 C. Rarincescu, op. cit., p. 110.
* C. Dcbbasch, op. cit.. I. 11. p. 449.
7 Ibidcm, p. 449.
.

Contenciosul administrativ

169

Acest recurs nu se poate exercita fa de actele autoritilor autonome, locale sau


centrale, care nu au organe superioare ierarhic, cu precizarea c exist i autoriti
centrale care.au autoriti ierarhic superioare (exemplu:.ministerele i alte organe centrale
de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor) i ale cror acte pot fi controlate
pe calea recursului administrativ ierarhic1.
- o alt trstur a acestei forme de recurs vizeaza. preteniile recurentului, obiectul
su, ce anume poate cere cel .care-1 exercit de la organul ierarhic superior celui al crui
act i-a.produs o anumit vtmare. Acesta poate cere anularea actului respectiv (n
virtutea raporturilor de subordonare ierarhic), precum i obligarea autoritii emitente s
emit sau s modifice un anumit act. In virtutea dreptului organului ierarhic de a da
instruciuni cu caracter obligatoriu organului su inferior, el poate dispune acestuia s
restabileasc-ordinea de legalitate care apreciaz c a fost nclcat i care a produs o
vtmare subiectului de drept, impunndu-i astfel s modifice sau s anuleze actul atacat.
Ct privete actuala reglementare n materia contenciosului administrativ, art. 7-, din.
Legea nr. 554/2004 oblig autoritatea administrativ la parcurgerea procedurii
prealabile, care poate mbrca form a recursului graios i a celui ierarhic i al crei
regim l vom dezvolta cu prilejul abordrii condiiilor de admisibilitate ale unei aciuni n
contenciosul administrativ..- , - . . . . .
V
.
5)-A cincea trstur a contenciosului administrativ ,o reprezint dublul grad de jurisdicie,
fondul i recursul, care se judec n cadrul seciilor speciale de contencios administrativ
existente la nivelul tribunalelor, Curilor de Apel i naltei Curi de Casaie i Justiie.
n momentul adoptrii Legii anterioare n materie nr. 29/1990, judecarea n fond a
litigiilor de contencios administrativ revenea n fond seciilor de contencios ale
tribunalelor, iar n recurs G'urtii Supreme de Justiie12. .
n prezent, conipetdha material a instanelor judectoreti este stabilit prin art. 2, 3
i 4 din Codl de procedur'civil,'cu modificrile i completrile ulterioare, precum i
ale articolului 10 din Legea nr; 554/2004, dup cum-urmeaz:
a) tribunalele judec, n prim instan, procesele i cererile n materie de contencios
administrativ privind actele autoritilor administraiei publice locale i judeene precum
i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora,
dc pn la 500 000 de lei;
b) Curile de apel judec, n prim -instan, cererile i procesele privind actele
autoritilor i instituiilor publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite,
contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de peste 500 000 de lei; ca instane
de recurs, recursurile declarate mpotriva hotrrilor pronunate de tribunale n fond n
materiacontenciosului administrativ (litigiile' care privesc actele administrative ale
autoritilor locale i judeene, care au fost soluionate n fond de tribunale);
cj nalta Curte de Casaie i Justiie judec recursurile declarate mpotriva
hotrrilor pronunate de Curile de Apel n prim instan.
6)
Cea de-a asea trstur a reglementrii privind contenciosul administrativ o
reprezint posibilitatea de a fi atacate n justiie i actele administrative cu caracter
jurisdicional (art. 6 din Legea nr, 554/2004).
1 V. Vedina, Introducere in dreptul contenciosului administrativ, Id. Fundaiei Romnia de Mine,
Bucureti, 1999. p. 93.
2 La data adoptrii Legii nr. 29/1990 nu erau nfiinate Curile dc Apel, iar denumirea instanei supreme
era-aceea de Curte Suprem de Justiie.
'
.

170

_______________________________________________________ D R E P T A D M IN IST R A T IV

7)
Cea de-a aptea trstur a actualei reglementri n materie de contencios
administrativ o reprezint posibilitatea ca aciunea s poat f i formulat i personal
mpotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului,
ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un
drept subiectiv sau la un interes legitim (subi. ns. - V.V,), ns numai n situaia n care
se solicit despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere. Cum am precizat
deja cu prilejul analizei principalelor modificri aduse de Legea nr. 262/2007, spre
deosebire de varianta, iniial care fcea referire la persoana care a elaborat, emis sau
ncheiat actul, textul actual prevede posibilitatea introducerii n cauz a persoanei care a
contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului, pe considerentul c actul
eman de la autoritatea public, funcionarul nu face dect s contribuie la
elaborarea, emiterea sau ncheierea lui.
1 ,
Art. 107 alin. (4) al Constituiei din 1923 a consacrat, cu rang de principiu constitu
ional, posibilitatea instanelor judiciare de a judeca i cererea de despgubiri, fie contra
autoritii administrative chemate n judecat, fie contra funcionarului vinovat'.
Constituia actual, spre deosebire de cea interbelic, nu mai face referire la regimul
funcionarului n aceste litigii.
' , '
Regimul legal al funcionarului public implicat n emiterea actului administrativ
atacat sau neemiterea actului solicitat l. regsim n art. 16, din interpretarea cruia pot fi
desprinse urmtoarele aspecte:
f.
a) poate fi chemat n justiie att persoana fizic, i anume cea care a contribuit la
elaborarea, emiterea sau ncheierea actului administrativ atacat, ct .i cea.care.se face.
. vinovat de neemiterea lui, prin refuzul rezolvrii cererii: referitoare, la un drept subiectiv
sau la un interes legitim;
'
f
f
...
b) funcionarul public chemat n justiie are calitate procesual de sine stttoare,:
este prt n litigiul de contencios administrativ, avnd deci calitate procesual pasiv2;
c) funcionarul public poate fi chemat n instan numai dac se solicit despgubiripentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere3.
.

:
Rezult c pentru ca funcionarul public s poat fi prt se impun urmtoarele
condiii cu privire la obiectul litigiului:
-, '
'
- acesta trebuie s constea, n egal msur, \\\ anularea-actului sau obligarea la
emiterea actului, dup caz, ct i n despgubiri.
'
...
- obiectul unei aciuni n contenciosul administrativ nu poate consta doar n acordarea
de despgubiri, fr s se solicite i anularea actului sau obligarea la emiterea lui.
Trebuie semnalat faptul c articolul 16 din Legea nr. 554/2004 opereaz cu noiunea
de persoan, ceea ce, conceptual, reprezint o sfer mult mai larg de subiecte din
cadrul autoritii sau instituiei publice, fa de care se poate angaja rspunderea
1 Ari. 107 alin. (4) avea urmtorul continui:-Ordinele, puterii judiciare judec dac actul este ilegal. l
pot anula sau pot proinmfa daune civile pn la data restabilirii dreptului vtmat; avnd t cderea de a
judeca i cererea de despgubire, fie contra autoritii' administrative chemate in judecat, fie contra
funcionarului vinovat".
'

" V. Priscaru. Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ed. a 111-a. revizuit i adugit dc
autor. Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 547.
' M. Prcdn.op. ci.. p. 340.

Qontenciosul administrativ_______________ _____________

171

(demnitari, funcionari sau chiar personal contractual) spre deosebire de vechea


reglementare care restrngea sfera doar la funcionarul autoritii prte1.
~ Legea admite, prin art. 19, posibilitatea ca Ia data introducerii aciunii n anulare
reclamantul s nu cunoasc ntinderea real a pagubei. In aceast situaie el poate
introduce ulterior cererea de despgubire, termenul de prescripie pentru aceast cerere
curgnd de.la data la care a cunoscut sau ar f i trebuit s cunoasc ntinderea pagubei.
Credem c n aceast a doua situaie, aciunea nu poate fi formulat mpotriva
funcionarului, deoarece acesta nu a avut calitate procesual pasiv n cadrul
aciunii principale, astfel nct nu pot fi chemate n litigiul n despgubire alte pri
dect cele care au stat n proces n cadrul aciunii principale, de anulare sau de
obligare la emiterea actului. n cadrul acestor litigii prin care se solicit despgubiri
ulterior judecrii i admiterii aciunii principale n anulare sau n obligare la
emiterea unui act, i aciunea principal va putea, fi formulat numai mpotriva
autoritii emitente a actului.

Rezult c funcionarul public poate avea calitatea de prt n litigiile n care


cererea de despgubiri se introduce odat cu cererea de anulare sau de obligare Ia
emiterea actului.
De aici concluzia c aciunile al cror obiect exclusiv l reprezint anularea actului
sau obligarea la emiterea lui; jar a se. solicita despgubiri, pot f i introduse numai
mpotriva autoritii publice.
i.
-.
d) legea instituie principiul solidaritii dintre funcionarul public i autoritate,
articolul 16 alin. (1) teza final prevznd, c n .cazul n care aciunea se admite,
persoana respectiv poate f i obligat la plata, despgubirilor n solidar, cu autoritatea
public prt; .
.
; ; ;
e) posibilitatea, pentru funcionar, de a chema n garanie pe superiorul su ierarhic
de la care a primit ordin scris s elaboreze sau nu actul a crui legalitate total sau
parial este supus judecii' .

Cu privire la natura juridic a aciunii n regres, indiferent c o asemenea aciune este


ndreptat mpotriva salariatului sau a funcionarului; ne aflm n faa unei aciuni civile de
drept comun, cu toate consecinele care decurg din acestea n ceea ce privete condiiile de
fond i de form ale rspunderii, procedura jurisdicional i cile de urmrire silit a
recuperrii sumelor pe care autoritatea public le-a pltit persoanei vtmate3.
8)
Cea de-a opta trstur a reglementrii actuale privind contenciosul administrativ
o reprezint consacrarea unor garanii procesuale pentru judecarea cererilor de
contencios administrativ i pentru punerea n executare a hotrrilor judectoreti
definitive i irevocabile;
n principal, legea consacr urmtoarele garanii procesuale:

1
N. Scutea, M. Popa, Uncie controverse doctrinare privind legea contenciosului administrativ la un an
de la intrarea n vigoare (partea a II-a) n RDP nr. 2/2006, p. 90.
" M. Preda. op. cil., p. 340.
3_ O. Puie, Rspunderea autoritilor publice i a' persoanelor fizice pentru prejudiciile cauzate in
materia contenciosului administrativ, precum i aspecte privind rspunderea patrimonial-a statului pentru
prejudiciile cauzate prin erori judiciare, n Dreptul nr. 2/2007, p. 107.

172_______________________________________________________

D R E P T A D M IN IST R A T IV

a) posibilitatea pe care o are instana judectoreasc de a aplica anumite amenzi


judiciare, att pe parcursul judecrii cererii ct i dup judecare, n faza de
executare. Este vorba despre amenda n cuantum de 10% din salariul minim brut pe
economie care se poate aplica conductorului autoritii publice care nu trimite
pn la termenul stabilit de instan actele i documentele solicitate i amenda de
20% din salariul minim brut pe economie pe zi ntrziere nejustificat, care se poate
aplica tot conductorului autoritii publice n situaia n care nu este respectat
termenul de punere n executare a unei hotrri judectoreti definitive i irevo
cabile pronunat de instana judectoreasc de contencios administrativ;
b) ncriminarea ca i infraciune a neexecutrii din motive imputabile sau nerespectrii hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios
administrativ, n termen de 30 de zile de la data aplicrii amenzii, fapt care se pedepsete
cu nchisoarea de Ia 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2500 la 10 000 Iei.
c) celeritatea procedurii de judecat a aciunii n fond, a cilor ordinare i
extraordinare de atac, a redactrii i motivrii hotrrilor judectoreti precum i a
celei de punere n executare a hotrrilor definitive i irevocabile pronunate de
instanele judectoreti.
r

9.'Contencios administrativ subiectiv - contencios administrativ obiectiv


De la nceput trebuie precizat, din perspectiva caracterului inovator al noii legi a
contenciosului administrativ, faptul c aceasta consfinete- nu numai cadrul general
pentru exerciiul contenciosului administrativ subiectiv, ci deopotriv pentru contenciosul
'administrativ obiectiv-, destinata apra-legalitatea obiectiv1.
'
n doctrin12 sunt recunoscute doua forme ale contenciosului administrativ,respectiv'
contenciosul subiectiv i contenciosul obiectiv. Aceast clasificare a contenciosului
direct rezult din distincia pe care Legea nr. 554/2004 o face ntre aciunea n anulare
pentru aprarea unor drepturi subiective i aciunea n anulare pentru aprarea unor
interese publice3.
Criteriul de distincie ntre-cele dou forme de contencios privete caracterul
dreptului care este valorificat prin aciunea promovat4.
Astfel, vom avea contencios administrativ subiectiv atunci cnd reclamantul, prin
aciunea introdus, solicit instanei judectoreti s soluioneze o problem refe
ritoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal, n sensul de a cerceta dac
un act administrativ tipic sau asimilat a adus atingere unei situaii juridice subiec
tive. El este declanat la sesizarea persoanei vtmate, iar n cadrul lui judectorul este
nvestit s constate existena i ntinderea unor drepturi subiective al cror titular este
persoana respectiv, vtmat de administraie prin emitereaactului administrativ nelegal
sau refuzul de a emite un act administrativ solicitat5.
1 N. Scutea, M. Popa, Unele controverse doctrinare privind Legea contenciosului administrativ la un an
de la intrarea sa in. vigoare. n RDP nr. l/2006, p. 63.
2 E. Popa, op. cit., pp. 255-262.
A. Trilcscu, Studiu comparativ asupraarinelor contenciosului administrativ, n Dreptul nr. 3/2006, p. 111.
4 G. Peiscr, Contentieux administratif 12e cd., Dalloz, Paris, 2001., p. 187.
5 E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, pp! 105-T06.

u
Contenciosul administrativ

173

Contenciosul administrativ obiectiv are ca semnificaie faptul c, prin aciunea cu


care l-a nvestit pe judector, reclamantul urmrete s apere un drept obiectiv sau
un interes legitim public, n sensul de a verifica dac a fost adus atingere unor
drepturi care reprezint coninutul unei situaii juridice cu caracter general i
impersonal1i dac s-a adus atingere unei stri de legalitate general.
Dup cum se recunotea nc din perioada interbelic, contenciosul obiectiv nu se
ntemeiaz pe o vtmare a drepturilor subiective, drepturi care confer drept la aciune
numai titularului unui drept, ci este ntemeiat pe interese. n contenciosul obiectiv se
cerceteaz n abstract o chestiune de legalitate, de drept obiectiva crei caracteristic
general este generalitatea i impersonalitatea1. n cadrul .lui, judectorul este nvestit i
competent s cerceteze conformitatea actului cu dreptul obiectiv, cu legea, fr s fie
preocupat dac reclamantul a sferit sau nu o vtmare a drepturilor sale subiective1*3.
Ne vom afla, astfel, n prezena unui contencios subiectiv atunci cnd reclamantul
solicit instanei s anuleze o autorizaie, de construcie care aduce atingere unui drept de
proprietate sau altui, drept fundamental al su. O aciune n contencios obiectiv, exercit
prefectul n temeiul art. 123 alin. (5) din Constituie i art. 1 alin. (8) i art. 3 din Legea
nr. 554/2004, cu modificrile i completrile care i $-au adus prin Legea nr. 262/2007.
Interesul acestei distjncii rezid n urmtoarele:
.
a) contenciosul obiectiv are o larg deschidere, legitimat de faptul c prin
intermediul lui se'apr o stare de legalitate, n timp-.ce contenciosul subiectiv are ca
obiect aprarea unui interes personal al-reclamantului, nsemnnd c numai el poate s
nvesteasc instana cu un litigiu cu acest caracter sau alt subiect prevzut de lege (ex.
Avocatul Poporului);
. .
,. .

b) distincia dintre cele dou tipuri de contencios administrativ prezint interes din .
punctul de vedere l. efectelor judecii.. Astfel, doctrina. francez susine,. n mod
consecvent, ca hotrrile pronunate n exercitarea'contenciosului obiectiv au autoritatea
de lucru judecat absolut4; anularea unui act administrativ de judector pentru exces de
putere are efect juridic erga omnes, considerndu-se c actul respectiv nu a. fcut
niciodat parte din ordinea juridic5. n schimb, n contenciosul subiectiv, autoritatea de
lucru judecat este relativ, n sensul c vizeaz numai prile n proces.
Face excepie situaia n. care actul atacat este un act administrativ normativ, cnd
hotrrile judectoreti definitive i irevocabile sunt general obligatorii i au putere numai
pentru viitor, ele publicndu-se n Monitorul Oficial sau n monitoarele oficiale ale
judeelor sau municipiului Bucureti, la cererea instanei de executare sau a reclamantului.
Actuala reglementare, consacr forme ale contenciosului obiectiv. Este vorba despre
aciunile introduse de Avocatul Poporului, de Preedintele Ageniei Naionale a Funcio
narilor Publici sau de Ministerul Public.
Sintetiznd distincia ntre cele dou tipuri de contencios, profesorul Tudor Drganu
afirm c prin contenciosul administrativ subiectiv se tinde s se asigure respectarea
1 C. Debbasch. J.-C. Ricci, op. cit., pp. 608-609.

C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, op. cit., p. 225.


E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic. Bucureti, 2008, p. 106.
4 Ibidem, p. 107.
> D /A . To fan, - Puterea discreionar ,s7 excesul de putere al .autoritilor publice. Ed. All Beck,
Bucureti; 1999, p. 165.

Lj

D R E P T A D M IN IST R A T IV

174

unor drepturi recunoscute de lege unor persoane fizice sau juridice, pe cnd
contenciosul obiectiv urm rete s apere stricta respectare a legalitii, abstracie
fcnd situaia juridic a prii vtm ate prin actul adm inistrativ ilegal. Altfel spus,
contenciosul subiectiv pune n cauz interese individuale, pe cnd contenciosul
obiectiv urm rete aprarea ordinii de d re p t1,
' '
,
;
' ..
.. .

IV. CONDIIILE ACIUNII N CONTENCIOS ADMINISTRATIV, N


' BAZA LEGII NR. 554/2004
10. Sfera condiiilor de admisibilitate
Legea nr. 554/2004 consacr urmtoarele condiii de admisibilitate ale unei aciuni n
contenciosul administrativ:'
1) Condiia ca actul atacat s flt,act-administrativ, n form tipic sau asimilat;
2) Condiia ca actul atacat s emane de la o autoritate public;
3) Condiia ca actul atacat s vatme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim;
4) Condiia ndeplinirii procedurii administrative prealabile sub forma recursului
graios i (sau) a recursului administrativ ierarhic-,
5) Condiia termenului, legea instituind termene de exercitare att a plngerii
prealabile, ct i a aciunii. .
..
; '
,

11. Analiza condiiilor d e ad m isib ilita te


1. Condiia ca actul atacat s fie act adm inistrativem form tipic sau asimilat.
ntr-o excelent monografie a regretatului profesor Tudor Drganu,. aceast condiie.,
este evocata prin formularea condiia ca actul atacat s fie un act administrativ emis de o
autoritate public sau un fapt material asimilat de lege unui asemenea act1. Constatm c
se face referire nu la acte administrative asimilate, ci la fapte asimilate de lege unui act
administrativ, soluie legitim, de altfel, dac. avem n vedere c, riguros juridic, este
vorba.despre un fapt asimilat de legiuitor, prin efectele-sale, unui act, i nu invers.
Prin art. 2 alin. (1) litera c) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost
ea modificata prin Legea nr. 262/2007, se d o definiie, extensiv noiunii. de . act
administrativ', n sensul ca aceasta evoc actul unilateral cu caracter individual sau
normativ, emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea executrii
ori a organizrii executrii legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice;
sunt .asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de
uu/oi iti/e publice cure au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate
public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice, achiziiile
publice; prin legi speciale pot f i prevzute i alte categorii de contracte administrative
supuse competenei instanelor de contencios administrativi(subl. ns. - V.V.).*

1T. Drganu. Liberul acces iu justiie, op. cil., p. 141.


.
j ..
T. Drganu, Liberul acces la justiie, Ecl. Lumina Lcx. Bucureti. 2003. p. 117.
A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez si explicaii, Ed. Roata. Bucureti
2004, p, 2K3. "

'

Contenciosul administrativ

175

Fa de varianta iniial a legii, prin Legea nr. 262/2007 au intervenit dou modificri,
una care face precizarea c actul care emana de la autoritatea public trebuie s fie emis n
regim de putere public pentru a fi atacabil n faa instanei de contencios administrativ i
cea de-a doua reprezint o completare a legii, cu posibilitatea ca legea special s
prevad i alte categorii de contracte administrative care s fie supuse controlului de
legalitate exercitat de instanele judectoreti de contencios administrativ.
Precizm c un contract administrativ nu poate face obiectul unei excepii de
nelegalitate, legea prevznd n mod expres c pe aceast cale pot. fi contestate numai
actele administrative unilaterale [art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]1.
n ceea ce privete contractul de achiziie public, precizm faptul c, prin
reglementri,relativ recente cu caracter profund criticabil, a fost schimbat natura juridic
a acestuia, el devenind, din contract administrativ, un contract comercial, iar
competena de soluionare a litigiilor generate de acest tip de contract revine
instanelor comerciale. Avem n vedere Legea nr. 278/20IO12 prin care a fost aprobat cu
modificri O.U.G. nr. 76/20103, prin care a fost modificat i completat O.U.G. nr.
34/20064, care, n art. unic pct. 1 prevede c reprezint: ,,/) contract de achiziie public contractul comercial care. include i categoria contractului sectorial, astfel cum este
definit la art. 229 alin: (2), cu titlu oneros, ncheiat. n scris ntre una sau mai multe
autoriti contractante*pe de o parte, i unul sau mai muli operatori, economici, pe de
.alt parte, avnd ca obiect execuia de lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de.
servicii, n sensul prezentei ordonane de urgen. Ca o consecin a calificrii ca i
contract comercial, la art. unic p ct 35 din Legea nr. 278/2010 se prevede c soluionarea
litigiilor care au ca obiect contracte de achiziie public revine instanelor comerciale.
: Acest text se remarc prin caracterul su de noutate absolut n legislaia
pot-revoluionar referitoare la materia achiziiilor publice, cu implicaii deosebite n
doctrina de drept public i n jurispruden. El modific natura juridic a contractului de
achiziie public, transformndu-1, n premier, n contract comercial, n total
contradicie cu doctrina i legislaia specific, potrivit crora ne gsim n prezena unui
contract administrativ5.
Am criticat aceste modificri pentru mai multe argumente, dintre care reinem faptul c
Legea nr. 278/2010 este o lege ordinar, care nu poate modifica o lege organic, aa cum e
Legea nr. 554/2004, o asemenea interdicie fiind impus de principiul simetriei juridice6.

1 A. Trilescu, Studiu comparativ asupraformelor contenciosului administrativ. n Dreptul nr. 3/2006, p. 116.
2 Publicat n M. Of., Partea I, nr. 898/31 dec. 2010.
3 O.U.G. nr. 76/2010 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de
lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii; publicat n M. Of. nr. 453/2010.
4 O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor dc achiziie public, a contractelor de concesiune de
lucrri publice i a contractelor dc concesiune de servicii, publicat n M. Of. nr. 625/2006.
5 Iordan Nicola. Reflecii referitoare ta modificrile i completrile O.U.G. nr. 34/2006, n Revista dc
Drept Public nr. 1/2011. p. 44..
h Pentru dezvoltri, a se vedea Virginia Vcdina. Cristian Bi'ea. Aspecte de neconstitulionalilate a Legii

nr. 278/2010privind aprobarea O.U.G. nr. 76/2010 pentru modificarea i completarea O.U.G. nr. 34/2006
privind atribuirea contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune, articol
publicat n Revista Pandectele Romne nr. 3/2011, pp. 67-71.

176

D R E P T A D M IN IST R A T IV

Acelai articol, prin alin. (2), asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare Ia un drept sau la un interes legitim ori,
dup caz, faptul de. a nu rspunde solicitantului n termen legal - tcerea administrativ
i tardivitatea1.
Spre deosebire de Legea nr. 1/1967, care nu ngduia controlul judectoresc asupra
actelor administrative cu caracter normativ, actala reglementare recunoate expres o
asemenea posibilitate.

..
Oportunitatea atacrii actelor administrative normative n 'contenciosul administrativ
a fost invocat att n doctrin12, ct i n jurisprudena instanelor de contencios
administrativ sau a Curii Constituionale. Astfel, n Decizia nr. 37/19933, Curtea
Constituional a reinut c att actele administrative normative, ct i cele' individuale ale
Guvernului, ministerelor i celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale sau
locale sunt controlate de instanele judectoreti de contencios administrativ4.
Exist i autpri care contest posibilitatea ca actele administrative normative s fie
contestate pe cale contenciosului administrativ, soluie care ar fi neconstituional,contrar articolului 52 din Constituie corelat cu art. 21 alin. (1), care fac, referire la
persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-uninteres toi al su5. . . .
Pornind de la faptul c vechea lege nu coninea reglementri exprese privind, actele
administrative normative, dac ele pot sau.nu sa fie atacate i dac da, cu ce consecine, n
doctrin s-a pus problema efectelor unei sentine judectoreti prin care se anuleaz un
act administrativ cu caracter normativ, dac aceast sentin judectoreasc produce
efecte juridice inter partes litigantes, ca oricare alt sentin judectoreasc ori produce
efecte juridice eigd omnes.
* ''
n ceea .ce ne privete, am considerat ntotdeauna c rspunsul trebuie sa aib n
vedere a doua variant, i anume faptul c o sentin judectoreasc prin care se
anuleaz un act adm inistrativ cu caracter normativ produce efecte juridice fa de
toate subiectele de .drept6.
,
.. .
Totodat, am considerat c se impune crearea cadrului legal prin care aceste sentine
judectoreti s Jie aduse la cunotin, putndu-se lua n consideraie soluia publicrii
lor n Monitorul Oficial, pentru sentinele judectoreti care vizeaz acte administrative
emise de autoriti ale administraiei centrale sau n Monitoarele Oficiale existente la
nivel judeean, pentru cele care vizeaz acte cu caracter normativ emise de organe ale
administraiei publice de la nivelul unitilor administrativ-teritoriale.
1 Pentru o analiz asupra formelor de manifestare a refuzului rezolvrii cererii i a tardivitii, ca
modaliti de exprimare a pasivitii administraiei, v. D. Vesma, N. Scutea, Problemei pasivitii
administraiei n dreptul german. Aspecte de ordin substanial i procedural, n RDP nr. 3/2003, pp. 27-44.
2 V. Vcdina, Unele consideraii teoretice i implicaii practice privind noua Lege a contenciosului
administrativ nr. 554/2004, n Dreptul nr. 5/2005, p. 19.
1 Publicat n M. Of. nr. 215 din l septembrie 1993.
4 C. Pctroncla, Reflectarea dispoziiilor constituionale privind instituia contenciosului administrativ in
reglementarea legalactual, n RDP nr. 2/2006, p. 13.
5 T. Drganu, Cteva rej!ec(ii pe marginea recentului Proiect de Lege a contenciosului administrativ, n
RDP nr. 3/2004, p. 57.
. .

h D. A. Tofan. Puterea discreionar i excesul de putere a! autoritilor publice, op. cil., p. 166.

Contenciosul administrativ

111

O asemenea soluie s-a impus prin art. 23 din Legea nr. 554/2004 intitulat chiar
obligaia publicrii".
'
In doctrina francez se apreciaz c actul unilateral, sub forma deciziei executorii,
constituie modalitatea principal de aciune a administraiei'. n aceeai concepie care se
gsete reflectat i n Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, actul administrativ,
analizat ca mijloc juridic de aciune a administraiei, are n vedere: actul administrativ
unilateral, prin care se reglementeaz situaia persoanelor strine emiterii sale, crora le
impune drepturi i obligaii; contractul,, care are ca obiect de reglementare relaiile reciproce
ale autorilor si, crora le determin drepturi i obligaii pe baza unui acord de voin2.
in sistemul german, unde. exist o Lege asupra Procedurii administrative necontencioase, regsim i. o definiie dat de legiuitor actului administrativ, n sensul c acesta
. reprezint orice prescripie, decizie sau orice alt msur de putere public, luat de
ctre o autoritate administrativ, pentru a reglementa un caz special n domeniul
dreptului public i destinat s produc n mod direct efecte: de drept n exteriorul
administraiei. Alturi de aceasta, o prescripie colectiv este'z//7 act administrativ care
se adreseaz unui cerc de persoane determinat sau determinabil, n funcie de criterii
gnrale, sau care se refer la natura de drept public a unui bun sau la utilizarea sa de
ctre colectivitate. Ca o not dominant, doctrina german a remarcat c actul adminis
trativ reprezint cea mai energic dintre, formele de aciune ale administraiei i c, n
afara cazului inexistenei, regimul su contencios i permite s produc imediat efectele,
dac nit este contestat n formele i'termenele prevzute de lege3.
Delimitarea actului administrativ de ordinele i instruciunile de serviciu
Necsitatea ca actul, atact's fie act- administrativ pune n discuie problema :
distinciei ntre actele administrative, .pe de o parte, i alte acte juridice sau operaiuni,
tehnico-admiriisirtive, pe de alt parte, respectiv delimitarea actului administrativ de
alte nscrisuri' sau de simplele adrese sau circulare\
Necesitatea de a se deosebi ntre actul administrativ i alte forme de exercitare a
activitii administrative este susinut i n doctrina francez, iar problemele cele mai
delicate le pun circularele i instruciunile de serviciu.
Acestea reprezint comunicri prin care un superior ierarhic, de regul un ministru,
face cunoscute subordonailor si inteniile sau un punct de vedere privitor la executarea
unui serviciu, interpretarea unei legi sau a altui act norm atif \
nelegem, din aceast definiie, c prin interm ediul circularelor nu se modific
o situaie juridic deja existent sau nu se nate o situaie juridic inexistent pn
atunci.

.*45
A. Iorgovan, L. Vi an A. S. Ciobanii, D. I. Pasre. Legea contenciosului administrativ (Legea nr.
554/2004) cu modificrile si completrile la zi, comentariu .fi jurisprudent, Pil. Universul Juridic, Bucureti,
2008, p. 69.
A. Van Lang, G. Gonduin, V.-inscrguer-Brisser, Dietionnairede Droit administratif. 3Lcd. d. Dalloz.
Paris, Armand Colin, 2002, p. 6.
A. Iorgovan, L. Vian, A. S. Ciobanu. D. I. Pasre, op. cit., p. 75.
4 R. N. Pctrescu, op. cit., p, 382. ;
.
5 A. Iorgovan, op. cit,, vol. 11.,p. 480;
h J. Rivero, J. Waline, op. cit., p.:98.

178

D R E P T A D M IN IST R A T IV

Pentru c, dac se ntm pl acest lucru, circularele nceteaz s mai reprezinte


un instrum ent de comunicare, ele devin o veritabil decizie administrativ, mpo
triva creia este admisibil un recurs jurisdicional1.
Un alt autor francez definete circularele ca reprezentnd acte emise de autorittea
titular a puterii ierarhice pentru a ghida conduita subordonailor s i1.
Constatm c n ambele definiii regsim, ca element definitoriu al circularei, faotul
c ea eman de la o putere ierarhic, ceea ce nseamn c ntre autorul circularei i
destinatarii ei exist raporturi de subordonare ierarhic.
Circularele sunt astfel instrumente obligatorii pentru agenii din administraie, fr a
produce ns, de principiu, consecine juridice pentru cei administrai.
Dac ele produc consecine juridice, i pierd Calitatea de circulare, ele devin veritabile
acte administrative, susceptibile de a fi atacate pe calea contenciosului administrativ3.
Legea nr. 554/2004, prin art. 18 alin. (2), astfel cum a fost el modificat prin Legea nr.
262/2007, admite c Instana este competent s se pronune, n afara situaiilor prevzute
la art. 1 alin. (8) i asupra legalitii operaiunilor administrative care au stat la baza
emiterii actului supus judeciP'. Deosebirea fa de varianta iniial a legii const n faptul
c aceasta fcea referire la actele i operaiunile administrative, pe cnd varianta modificat
a textului, n mod corect face referire doar la operaiunile administrative, pe considerentul
c actele administrative pot fi atacate de sine stttor, n condiiile legii.
Deci, legiuitorul recunoate competena instanei de contencios administrativ de a se
pronuna asupra unei categorii de operaiuni anterioare emiterii sau adoptrii actului
administrativ, pe care doctrina interbelic le denumea tradiional acte pregtitoare.
n perioada interbelic regsim o teorie a actelor pregtitoare, fundamentat pe ideea
c administraia nu lucreaz ntotdeauna i direct doar prin intermediul' actelor admi
nistrative propriu-zise, ea are uneori nevoie, chiar pentru a emite un act administrativi de
anumite acte ajuttoare sau pregtitoare*. Precizm c i n perioada interbelic -a
admis c actele pregtitoare puteau fi atacate o dat cu actul sau decizia definitiv
dat n baza lor5.
Ct privete natura juridic a acestor acte, nu le-a fost .recunoscut caracterul actelor
administrative, ceea ce nseamn c ele nu pot f i supuse contenciosului administrativi'.
.. Ordinele sau instruciunile de serviciu nu reprezint nici ele,. n principiu, acte
administrative propriu-zise, ele putnd avea un caracter intern sau extern.

1 n acelai sens s-a pronunai i Consiliul de Stat n mai multe rnduri. Pentru exemplificare. J. Rivero,
J. Waline, op. cit., p. 99.
: C'. Debbasch, o/), cil., p. 99.
C. Debbasch, op. cil., p. 207.
-l A. Tcodoreseu. op:cil., p. 380.
' C". Rarinecscu. Coiilciicio.su/ adniini.straliv romn. Ed. Universal Alcalay & Cor, Bucureti 1937
249-250.

A. Tcodoreseu. Tratat de drept administrativ, voi. I. cd. a 111-a. Bucureti, 1929, Institutul dc /^rtc |
Grafice Eminescu SA. p. 380.

f.vW

Contenciosul administrativ

179

Cum se atrage, n mod corect, atenia, n literatura de specialitate1, lucrurile nu


trebuie ns privite n mod rigid, astfel nct orice ordin de serviciu, indiferent de efectele
sale, s fie calificat ca operaiune administrativ, sustras controlului de legalitate12.
Subscriem propunerii formulate deja3, potrivit creia i revine instanei judectoreti
obligaia i misiunea de a evalua adevrata voin a autoritii emitente, consecinele
pe care ea le-a produs, forma concret pe care o mbrac actul cu care a fost sesizat,
pentru a stabili dac acesta este act administrativ sau nu.
n concluzie, credem c principala preocupare a instanei, atunci cnd i stabilete
competena rationae materiae de a se pronuna asupra unui act administrativ, va fi s in
seama de urmtoarele principii:
a) n conformitate cu art, 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, operaiunile admi
nistrative care au stat. la baza emiterii actului supus; judecii (acte administrative
pregtitoare)'vor putea f i atacate n contenciosul administrativ odat cu actul adminis
trativ pe care l fundamenteaz', ,

b) nu orice ordin, instruciune,.circular, trebuie exceptate de la contenciosul admi


nistrativ i calificate ca operaiuni administrative, neproductoare de efecte juridice.
Unele din acestea, indiferent c eman din interiorul sau exteriorul organului public
prt, sunt productoare, prin ele nsele, de efecte juridice i atunci ele pot ft atacate de
sine stttor n justiie.
. Dup cum accentueaz n mod constant autorii ..francezi, trebuie fcut distincia
ntre circularele interpretative, care sunt msuri de ordin intern i circularele
reglementare care sunt decizii exterioare. Primele sunt sustrase unui control
jurisdicional direct, celelalte nu4.
.
-c) exist, n sfrit, anumite' adrese, informri, nregistrri, ale administraiei, care.
reprezint pure operaiuni administrative i care sunt sustrase controlului de legalitate al
actelor administrative.
n doctrina occidental le mai regsim denumite i sub titulatura msuri de ordin
. interior"; ele privesc ordinea intern a administraiei i includ, alturi de.circulare, i
masurile de poliie intern.ale serviciului.
Circularele sunt instrumente ale puterii, emise cu scopul de a interpreta textele
generale, ceea ce face ca ele s se impun agenilor administrativi i.nu particularilor;
msurile de poliie intern ale serviciului sunt acelea prin care autoritatea ierarhic
regleaz disciplina intern a serviciului plasat sub autoritatea sa5.
Uneori deosebirea dintre actul administrativ i alte acte care eman de. la administraia
public ridic probleme complexe, care fac ca soluiile propuse n doctrin i jurispruden
s fie i ele neunitare. Un astfel de act este certificatul de urbanism pe care articolul 29
1 A. Iorgovan,'op: cit., voi. 11, p. 481.
n doctrina francez se susine c circularele sau instruciunile de serviciu sunt prescripii generale

pe care efii de serviciu le dau funcionarilor plasai stih autoritatea lor n ceea ce privete interpretarea i
aplicarea legilor i regulamentelor " (A. de Laubadere, J. C. Venezia. Y. Gaudemct,./;. cit., 1996, p. 695).
3 A. Iorgovan, op. cit., voi. ll, p. 483.
. '

4 C. Debbasch, op. cit., p. 207.


.
5 C. Debbasch, J.-C. Ricci, op. Cit., p. 632.

180

D R E P T A D M IN IST R A T IV

alin. (1) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului i urbanismul1l definete a
reprezenta actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administraiei
publice judeene sau locale face cunoscute regimul juridic, economic i tehnic al imobilelor
i condiiile necesare n vederea realizrii unor investiii, tranzacii imobiliare ori a altor
operaiuni imobiliare, potrivit legii. Sub aspectul naturii sale juridice, unii autori*2 l-au
calificat, n conformitate i cu soluiile pronunate de unele instane judectoreti3, ca fiind
un aviz conform, nefiind un act administrativ, deoarece autoritatea care l-a cerut, dac nu e
de acord cu coninutul certificatului, are latitudinea de a nu emite avizul. n acest context,
s-a apreciat c, n condiiile n care certificatul de urbanism nu creeaz nici un drept
subiectiv i nici o obligaie, ntruct dreptul de a construi este conferit doar prin autorizaia
de construire, el nu poate fi. atacat n faa instanei de contencios administrativ pe calea unei
aciuni directe. ns legalitatea lui poate fi analizat de ctre instana de contencios
administrativ, n condiiile articolului 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, n cadrul unei
aciuni ndreptate mpotriva autorizaiei de construire4.
ntr-o alt opinia, s-a susinut natura juridic de act administrativ-urbanistic, creator
de drepturi, ceea ce nseamn c el poate face obiectul unei aciuni n contenciosul
administrativ pentru exces de putere, n condiiile Legii nr. 554/20045.Jnsuindu-raceast;
.concepie,, un alt autor6 face i o dezvoltare a^.ei, susinnd,c, n dreptul urbanismului,
certificatul de urbanism poate face obiectul unei aciuni n contencios administrativ, dar nu
numai a unui contencios obiectiv n anulare, pentru exces de putere, ci i a unui contencios
administrativ subiectiv de plin jurisdicie n despgubiri, ntruct librarea certificatului
de urbanism cuprinznd date incomplete :sau eronate poate-atrage i rspunderea
patrimonial a autoritii publice, n solidar cu angajatul su funcionarul public, care se fac
vinovai de emiterea-certical^liii^e-'urb^isiiii:'-- " *
j. L ; ; :-..r '

2.
Condiia ca actul atacat s emane de la o autoritate public
Cea dc-a doua condiie de admisibilitate a unei aciuni n contenciosul administrativ
este condiia ca actul atacat s emane de la o autoritate public. n ceea ce privete
calitatea procesual se impune precizarea c, indiferent de felul aciunilor n contenciosul
administrativ,, calitatea de prt n aceste aciuni o are autoritatea, public emitent a
actului administrativ sau a refuzului nejustificat7.
"
Vechea Lege nr. 29/1990 vorbea, despre - acte administrative emise de autoriti
administrative. Constituia nc n versiunea din 1991 a fcut ns o.bre fundamental n

' Publicat n M. Ol', nr. 373 din 10 iulie 2001, ulterior modificat i completat.
O. Podani, Drept administrativ. Practic-judiciar comentar. Voi. 1 Actul administrativ (li) Un secol
dcjiirispnidenl 91909-2009, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2010, pp. 79-80.
Oliviu. Puie, Problematica atacrii in contencios administrativ, a certificatului de urbanism, a

avicelor/acordurilor. precum i a actelor de reglementare emise n vederea eliberrii autorizaiilor de


construire iie ctre autoritile competente pentru proiecia mediului i gospodrirea apelor, n Dreptul nr.
1/2011, p. 126 i. nota de subsol nr. 5.
.
4 O. Podaru. op. cil., p. 22.
5 Mircea Du{u, Dreptul urbanismului, ed. a V-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti. 2010, pp. 215-217.
6 Oliviu Puie. Problematica.... art. cit., p. 128.

L
A. Tri 1eseu. Studiu comparativ asupraformelor contenciosului administrativ, n Dreptul nr. 3/2006,p. 113.

Contenciosul administrativ

181

aceast concepie, prsind soluia tradiional conform creia pot fi atacate pe calea
contenciosului administrativ doar actele administrative emise de autoritile administrative.
Prin chiar modul de denumire a art. 52 dreptul persoanei vtmate de o autoritate
public, ca i din coninutul.acestui articol, rezult c legiuitorul constituant s-a ndeprtat
de la spiritul tradiional al instituiei, ngduind ca orice act administrativ, indiferent de
autoritatea public de Ia care eman, s poat fi atacat n contenciosul administrativ.
ntre noiunile de autoritate public i autoritate administrativ exist o relaie de la
ntreg la parte, sau, n termenii logicii formale, de la genul, proxim la diferena specific.
Actuala Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu numai, c face referire
la acte administrative emannd de la autoriti publice, dar i definete, prin art. 2 alin.
(1) lit. b), n forma rezultat n urma modificrilor care i s-au adus, ce este aceea o
autoritate public, respectiv orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale
care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes legitim
public; sunt asimilate autoritilor publice, n- sensul prezentei legi, persoanele juridice
de drept privat care, potrivit legii; au obinut statut de utilitate public sau sunt
autorizate s presteze un sei'viciu public (subl.. ns. y.V.). Fa de forma iniial a
textului, modificrile intervenite prin:Legea nr. 262/2007 au avut n .vedere precizarea
. caracterului legitim al interesului public, precum i eliminarea prtii finale a definiiei,
care se referea la prestarea unui serviciu-public n regim de putere public, care nu se
mai impunea un condiiile n Care de esena unui serviciu public este satisfacerea unei
nevoi sociale de interes public n regim de putere, public:- .n ceea ce privete noiunea de autoritate administrativa, aceasta include
urmtoarele categorii,de autoriti publice1:.

a) , autoriti ale administraiei de stat, centrale i teritoriale (cei doi efi ai


executivului,' autoriti: ale administraiei centrale de specialitate subordonate sau
nesubordonate,'-autonome; prefect,.-. servicii -descentralizate sau cele deconcenttate ale
ministerelor din teritoriu, alte structuri subordonate acestora);
"
b) autoriti autonome locale (consiliile-locale, consiliile judeene, primarul i
structurile subordonate lor);
:
c) instituiile publice i regiile autonome de interes public.
n doctrin" s-a considerat de .ctre unii autori c exist o distincie ntre autoritile
publice, instituiile publice, respectiv, Organele publice.
Astfel, autoritile publice sunt persoane morale de drept public nvestite cu atribuii
de exercitare a puterii publice (consiliile locale i judeene, primarii, prefecii), pe cnd
instituiile publice sunt cele care dispun sau nu.de personalitate juridic (primrii,
prefecturi etc.).
O atare distincie este nejusificat, n opinia altor autori, care apreciaz c
asemenea eforturi sunt pure. speculaii cu caracter de sofisme, lucrurile sunt mult mai
simple, redactorii Constituiei au urmrit s realizeze o conciliere a noiunilor cu care se
opereaz n Occident..."7'.1*3
1 A. Iorgovan, op. cit., voi. 11, pp. 525-527.
" E. Popa, op. cit., p. 250.
^
3 A. Iorgovan, Nona lege a contenciosului administrativ, genez .fi explicaii. Ed. Roata. Bucureti,
2004. p. 282.

182

D R E P T A D M IN ISTR A TIV ;

Sensul principal al sintagmei autoritate public este acela de organ public, adicf
un colectiv organizat de oameni, care exercit prerogative de putere public la nivel statali
sau local sau, ntr-o alt formulare, o structur organizatoric ce acioneaz n regim d l!
putere public pentru realizarea unui serviciu public. n schimb, prin instituie publicl f
se au n vedere structurile subordonate unor autoriti ale administraiei care funcioneaz?
din venituri bugetare sau extrabugetare1.

'4
Actuala Lege a administraiei publice locale nr. 215/2001 susine aceast difereniere^ P Regsim uzitat conceptul de autoritate administrativ prin raportare la consiliirlff
locale, judeene i primari n tot textul legii.
n schimb, n art. 91 regsim consacrat noiunea de structur funcional cu
activitate permanent care este primria comunei sau oraului i care este fonnat dinii
primar, viceprimar (sau viceprimari, dup caz), secretarul comunei sau oraului, mpreun tf
w
cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local.
j.JS mm
Constatm c legiuitorul a nlocuit sintagma de instituie public folosit n legeaT
anterioar cu aceea de structur funcional cu activitate permanent, care evoc;
fr echivoc, un subiect de drept fr personalitate juridic.
d) diferite structuri neguvernamentale, denumite. tradiional ONG (organizaii 1 :
neguvernamentale), n care intr barouri, asociaii, fundaii etc.

Rezult c n baza actualei reglementri pot fi atacate n justiie dou categorii de | f l


acte administrative:
.
.
$1
a) acte prin care se realizeaz administraia-scop (emise de autoritile '$ I
administraiei publice);
. Ifflj f
b) acte prin care se realizeaz administraia-mjjloc de realizare a competenei W
(acte emise de alte autoriti publice dect cele administrative).

Constituia, prin art. 52, a stabilit astfel c garania constituional prevzut de e/ |


este aplicabil ori de cte ori o autoritate public, .indiferent dac face sau nu parte din 1%
sistemul de organe ale administraiei publice, emite un act administrativ2. Acest lucru |ft
nseamn c, pornind de la autoritile publice consacrate n prezent de Constituie, Jgg!
H
respectiv Parlamentul, Preedintele, Guvernul, ministerele i celelalte organe
s
centrale de specialitate ale administraiei publice, prefectul, primarul,, consiliile
judeene i comunale, Avocatul Poporului, instanele judectoreti, n frunte cu
nalta Curte de Casaie i Justiie, Ministerul Public, Curtea Constituional i
Curtea de Conturi, prevederea art. 52, care reprezint un drept garanie, este
aplicabil de cte ori acestea recurg, n activitatea lor, la emiterea sau adoptarea de %
acte administrative3.
Precizm c trebuie s fie vorba despre acte administrative, n sensul n care acest
concepi este n prezent definit prin Legea nr. 554/2004, dat fiind faptul c fiecare din
autoritile respective are competena de a emite i alte categorii de acte juridice.

Exemplu, Parlamentul adopt legi i hotrri. ns Parlamentului i revine i 1


competena de a numi n unele funcii publice, prin acte care, ca natur juridic, sunt acte m
administrative i pot li cenzurate, din punct de vedere al legalitii lor, de instanele
judectoreti de contencios administrativ.

li

:|

' D. A. Tofan. Drept culminixircitiv. voi. 1, cd. a ll-o. Ed. C.H. Beck. Bucureti, 2008, p. 6.
"T . Drflganu. Liberul acces la jnxtiiii\ op. cit., p. 121.
3 ['. Drganu, Liherul acces la just ii ie. opi cit., p. 121.

lr ^ n c io s iil administrativ

183

3
Condiia ca actul administrativ atacat s vatme un drept recunoscut de lege
isau un interes legitim
Legea din 1990 a contenciosului administrativ fcea referire doar la drepturile sale
yscuuoscute de lege Constituia Romniei din 1991, n fonna iniial, consacra posibilitatea persoanei
vtmate nr-un drept al su de o autoritate public, de a obine recunoaterea dreptului
nretins, anularea actului i repararea pagubei. n unna revizuirii Constituiei, art. 52
vorbete att.despre drepturi, ct i despre interese legitime. Legea nr. 554/2004, n spiritul
Constituiei, n articolul 1 alin. (1) face referire att la drepturi, ct i la interese legitime.
Subliniem caracterul legitim al interesului, ceea ce nseamn c nu orice interes
este ocrotit prin justiie. Pentru a se bucura de o asemenea protecie, constituantul i
legiuitorul actual impun caracterul legitim al interesului, ceea ce rezult dintr-o evaluare
fcut de legiuitor i transpus ntr-o norm de drept.
i prin aceast modificare de substan pe care legea fundamental o aduce n
materie de contencios administrativ, precum i prin. reglementarea din actuala lege-cadru,
acesta i ntregete caracterul i menirea. ntr-un stat de drept, de a proteja drepturile
individuale mpotriva abuzurilor puterii executive ", cum se exprima un autor interbelic1.
.Problema drepturilor i a intereselor a fost-mult.discutat i controversat, n practica
instanelor judectoreti, neputndu-se stabili unde .ncepe dreptul i unde ncepe sfera
intereselor, cum se combin acest sfere, dac se combin sau nu "12*.
Cu toate acestea, n general Curtea de Casaie a dat o accepiune foarte larg
conceptului de drept, nelegndu-1 ca orice posibilitate recunoscut de lege, orice
drept-eventual i chiar declarnd c vtmarea unor interese directe i personale, este
suficient pentru ca reclamantul s aib calitatea de a sta n instan"2.
n valoroasa sa monografie, Constantin Rarincescu definete dreptul subiectiv ca
fiind acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o aciune sau o absteniune,
putere recunoscut i garantat de ordinea juridic, prin posibilitatea de a exercita la
nevoie o aciune n justiie4.
.
Interesul este orice ndejde, orice ateptare, espectativa, iluzia chiar, pe care
dreptul pozitiv nu o sancioneaz pentru c nu o cunoate 5.
Dreptul este interesul omenesc sancionat de lege6, rezultnd, per a contrario., c
atunci cnd acest interes nu este sancionat de lege, el rmne la faza de simplu interes.

1J. Vemiculcn, Curs..., op. cil.. 1941, p. 28.


2 J. Vermeulen, op. cil., p. 112.
-1 C. Rarincescu, op. cit., p. 228.
4 C. Rarincescu, op. cit., p. 226. Autorul apreciaz c pentru a nc afla n prezena unui drept subiectiv
trebuie ntrunite mai multe condiii i anume: trebuie s existe n sarcina subiectului pasiv o obligaie de a da
satisfacie exigenei emise, obligaie instituit i impus de ordinea juridic; n al doilea rnd, aceast obligaie
trebuie s fie instituit n vederea unor interese particulare i ncsusceptibilc de a fi individualizate n persoana
unui anumit titular. n funcie de aceste criterii, autorul conchide c exist drept subiectiv n favoarea celorlali

particulari, n msura n care aceste obligaiuni nu sunt instituite n mod exclusiv numai n vederea unor
interese generale, dar i in vederea unor interese particulare, i n msura in care particularii respectivi sunt
titulari direci i personali ai unor asemenea interese proteguite de lege. (pp. 226-227).
5 J. Vermeulen, Curs de drept administrativ. Anul II Licen, 1939, Ed. Cultura Poporului, Bucureti, p. 209.
6 Idem, p. 209.

184

D R E P T A D M IN IST R A T IV

nelegem astfel c o aciune n contenciosul administrativ, n baza art. 1 din Legea


nr. 554/2004 i a art. 52 din Constituie, poate s fie ntemeiat pe ocrotirea a dou
categorii de valori:
a) drepturi: .
b) interese legitime.

Articolul 2 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 554/2004, n forma modificat prin Legea nr.
262/2007, definete dreptul vtmat ca fiind orice drept fundamental prevzut de
Constituie, de lege sau de un alt act normativ, cruia i se aduce o atingere printr-un act
administrativ {subl. ns. - V.V.). Fa de forma iniial a legii, care .fcea referire numai la
Constituie i lege, forma modificat adaug sau de alt act normativ, Completare necesar dat
fiind faptul c un drept poate fi recunoscut i prin alt act normativ dect. Constituia sau legea..
Interesul legitim este i el definit prin lit. p) i r) ale aceluiai articol, sub cele dou
forme ale sale, privat i public. Astfel interesul legitim public este definit ca
reprezentnd interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional,
garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice. Interesul
legitim privat este posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea
realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat.
. y.
Problema legitimitii interesului ocrotit pe calea unei aciuni n justiie, n general,
i a contenciosului administrativ, n special, este foarte important, dat fiind faptul c nu
orice tip de interes face obiectul unei protecii printr-o aciune judiciar. Trebuie s
.fie vorba despre un interes care se ntemeiaz pe drept, pe cutum sau pe principiile
generale ale dreptului, fiind de neconceput ca interesele nelegitime s fie ocrotite
prin justiie1.
'
V ;
'
f .' '
.V
n doctrina francez-regsim interesant teorie.a interesului care condiioneaz
admisibilitatea de principiu a unei aciuni n contenciosul'administrativ;
Anumii autori au contestat utilitatea noiunii de interes n contenciosul privind
legalitatea unui act administrativ, pe considerentul c ea se opune caracterului obiectiv al
recursului. Ali autori, dimpotriv, au susinut c noiunea de interes nu este subiectiv i
psihologic, ci obiectiv i juridic.
Cu variaii de la un autor la altul", coala francez recunoate c interesul trebuie s
jie direct i personal, nscut i actual, juridic i legitim123.
Mai mult chiar, tendina jurisprudenei administrative a fost aceea de a admite i
aciuni exercitate de persoane morale, pentru ocrotirea unor interese colective. nc din
1906 a fost admis o aciune cu acest caracter4, statundu-se faptul c admisibilitatea unei
asemenea aciuni este condiionat de existena unui interes profesional, colectiv, care s
nu presupun nici un aspect cu caracter pur individual.

1A. Iorgovan. Tratai, ap. cit., voi. II. cd. 4, pp. 561-562.
" G. Vodci consider c interesul trebuie s Jie legitim i rezonabil Droit administraif. 5L edition,
P.U.F., 1973. p. 565). J. Rivcro apreciaz c trebuie s Jie vorba despre un interes suficient de important
Precis de droit administraii". Dalloz, 1973, p. 247.
3 C. Debbasch, J.-C. Ricci, op. cil., p. 641.
4 Decizia din 28 decembrie 1906 care privea Sindicatul patronilor coafori din Limoges.

Contenciosul administrativ

185

n sfrit, semnalm i interesul soluiei conform creia reclamantul poate s


ocroteasc prin aciunile n contencios administrativ att un interes material, ct i unul
moral-.
Poate fi interes moral, spre exemplu, cel al unei grupri religioase sau al unei alte
asociaii, indiferent de specificul su, dac un act administrativ aduce atingere obiectului
lor de activitate, ideilor, misiunii pe care o ndeplinete. Tot caracter moral poate avea i
interesul exprimat de membrii unui partid politic atunci cnd un act administrativ aduce
atingere activitii lor politice.
Tnteresul moral poate astfel s priveasc, n mod egal, un individ sau un grup de
indivizi", care urmresc ocrotirea prerogativelor unui corp, categorii, renumele unei
instituii etc.
. '
Se impune precizarea c pentru a da dreptul la o aciune admisibil, interesul moral
trebuie s aib -aceleai caractere ea i interesul material, respectiv s fie direct i
personal, nscut i actual.
- /
n concluzie, putem spune c atunci cnd se invoc prezena unui interes legitim,
trebuie s se aib n vedere nu numai definiia legal dat de Legea nr. 554/2004, ci i
trsturile acestuia identificate. n doctrin, dat fiind faptul c filozofia textelor
constituionale este n sensul extinderii proteciei acordate cetenilor, dincolo de limita
drepturilor subiective1*4.
4. Condiia ndeplinirii procedurii administrative prealabile
Raiunea instituirii acestei proceduri, aa' cum a fost ea dintotdeauna neleas,
rezid n faptul'-de p se ncerca s sC evite) p ep posibil, declanarea unui litigiu, care
ar putea f i stins mai operativ i cu cheltuieli mai mici de ctre cei interesai"5.
Legea nr. 554/2004, prin arti 7 alin. (1) oblig persoana vtmat ca, nainte de a se
adresa instanei de judecat, s se adreseze pentru aprarea dreptului su, n termen de 30
de zile de la data cnd i s-a comunicat actul administrativ vtmtor sau de la expirarea
termenului legal, autoritii emitente, care este obligat s rezolve plngerea n 30 de zile.
Aceast prim form procedural prealabil poart denumirea de recurs graios.
Sesizarea instanei se va putea face n termen de 30 de zile de la data cnd i-a fost
comunicat soluia, sau de la data la- care autoritatea sesizat era obligat s o fac,
deoarece persoana vtmat poate sesiza instana i n cazul n care aceasta sau cea
ierarhic superioar nu rezolv reclamaia administrativ cu care a fost sesizat. Alin. (7)
al acestui articol prevede c plngerea prealabil n cazul actelor administrative
unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, i peste termenul prevzut ta
alin. (]), dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este
termen de prescripie.

1 C. Debbasch, op. cit., p. 638.


' Ibidem, p. 639; C. Debbasch, J.-C. Ricci, op. cil., pp. 284-289.
J C. Debbasch, J.-C. Ricci, op:cit.; p. 650.
A P. Cernt,art. cit., n RDP nr. 2/2006, p. 20.
5 M. Preda, op. cit., 2000, p. 258.

186

D R E P T A D M IN IST R A T IV

Recunoaterea expres a posibilitii de a se ataca, pe calea contenciosului administrativ,


i contractele administrative, a determinat necesitatea consacrrii de reguli procedurale
specifice. Astfel, ait. 7 alin. (6) prevede c plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca
obiect contracte administrative, are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale,
dispoziiile din Codul de procedur civilfiind aplicabile n,mod corespunztor.
Exist i situaii n care plngerea prealabil nu este obligatorie, i anume n cazul
aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional
a Funcionarilor Publici, de cei vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane
declarate neconstituionale, n cazul excepiei de nelegulitate i a actului administrativ
asimilat sub form a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept
sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termen
legal. Ultimele dou situaii, referitoare la excepia de nelegalitate i actul
administrativ asimilat, au fost introduse prin Legea nr. 262/2007.
Cea de-a doua form pe care o poate mbrca procedura administrativ prealabil
este recursul administrativ ierarhic, exercitat fa de autoritatea administrativ ierarhic
superioar celei care a emis actul, n cazul actului administrativ tipic sau era obligat .s o
fac, n cazul celui asimilat1.
Din interpretarea art. 7 din Legea nr. 554/2004 rezult urmtoarele elemente ale
regimului juridic al procedurii administrative prealabile:.. p
a) poate mbrca dou forme, respectiv forma recursului graios12 i' a celui
administrativ ierarhic;
V

b) caracterul obligatoriu al acestei proceduri, ceea ce nseamn c, n absena


parcurgerii ei, aciunea nu poate fi primit, iar dac a fost primit, ea va fi respins. '
Cum spuneam anterior, n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public, Agenia Naional: a Funcionarilor Publici sau cei vtmai prin
ordonane sau dispoziii din ordonane, declarate neconstituionale,-n cazul excepiei de
nelegalitate i a actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva
o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu
rspunde solicitantului n termen legal, plngerea prealabil nu este obligatorie.
c) vtmatul nu este obligat s parcurg ambele faze ale procedurii. Mai mult
chiar, exist autoriti publice fa de .care nu se poate parcurge dect calea recursului,
graios. Este vorba despre autoritile centrale care nu sunt subordonate (Preedintele,
Guvernul, autoritile centrale autonome) precum i autoritile autonomiei locale.
d) legea nu oblig, dar nici nu interzice, dac cel vtmat dorete acest lucru i este
posibil (adic exist organ supraordonat ierarhic) s se exercite ambele forme de recurs.
Cum legea nu conine prevederi exprese, ne raliem concepiei exprimate potrivit,
creia autoritatea ierarhic superioar poate f i sesizat concomitent, la un termen

1 Cu privire la regimul juridic al procedurii administrative, v. D. C. Qrago, Recursul administrativ i

contenciosul administrativ. Hd. Aii Beek.^Bueureti. 2001.


2 Cu privire la regimul juridic al acestei forme de recurs, v. M. Brgu, Recursul gra[ios - m a iid e t
restabilire a legalitii n administraia public pe cale amiabil;.i articol aprut n lucrarea Reformele |
administrative i judiciare in perspectiva integrrii eluvpene. Secfntncd pentru tiine juridice i administrative, |
Caietul tiinific nr. 6/2004. Institutul de tiine Administrative .Paul Negulescu pp. 392-396.
j

Contenciosul administrativ

187

posterior celui n care a fo sf introdus recursul graios ori dup ce s-a primit rspunsul
nefavorabil din partea emitentului'.
-, f) persoana vtmat va putea exercita calea procedurii administrative prealabile n
termen de 30 de zile de la data cnd i s-a comunicat actul administrativ tipic sau trebuia
s i se comunice (actul administrativ asimilat).
Cum subliniaz ntr-una din lucrrile sale tnrul i valorosul teoretician clujean D.C.
Drago, emiterea actelor administrative nu este suficient pentru a declana procedura
prealabil, ci este necesar ca aceasta s fie comunicat celui interesat2.
Mai mult chiar, regretatul profesor Ilie Iovna susinea, n ultimul su curs, c
simpla luare la.cunotin de ctre cel interesat despre emiterea unui act administrativ i
despre coninutul lui, n cadrul unei audiene sau prin informarea realizat de un
funcionar public nu este suficient, atta vreme ct actul nu a fost comunicat3.
Comunicarea actului administrativ reprezint astfel punct de plecare pentru curgerea
termenului de exercitare a recursului graios*..
n cazul actelor administrative unilaterale, plngerea prealabil se poate introduce,
pentru motive temeinice, i peste, termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de 6
luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este un termen de prescripie.
. g) n cazul aciunilor care au ca obiect contracte administrative, plngerea
prealabil are semnificaia concilierii n cazul .litigiilor comerciale.
Precizm c prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea. n aplicare a Codului civil a fost
modificat denumirea iniial a; capitolului XIV din Codul de procedur civil, care era
aceea de dispoziii privind soluionarea litigiilor n materie comercial, n dispoziii
privind soluionarea litigiilor dintre profesioniti. Art. 720*1 a dobndit urmtorul
coninut: In: procesele i cererile dintre profesioniti evaluabile n bani i- derivate din
raporturi contractuale, nainte de introducerea cererii de chemare n judecat reclamantul'
va ncerca soluionarea litigiului fie prin mediere, fie prin conciliere direct cu cealalt
parte. Aceste modificri s-au produs urmare a intrrii n vigoare a noului Cod civil, prin
care comercialul a fost absorbit de civil, astfel nct nu se mai poate vorbi despre
litigii comerciale, ci doar despre litigii civile. Rezult c referirea din articolul 7 al
Legii nr. 554/2004 ne trimite la noua procedur dintre profesioniti.
. h) Plngerea prealabil, poate fi formulat i de persoana vtmat ntr-un drept al su
sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat atui
subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena
acestuia, n limitele termenului de 6 luni.
Un element de noutate pe care l aduce este posibilitatea de a exercita aciunea
prealabil i o ter persoan, fiind vorba despre un efect al recunoaterii pentru
terele persoane a calitii de subiect de sezin a instanei de contencios
administrativ5. Avem n vedere articolul 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, conform
1 R. N. Pctrescu. op. cit., p. 366.
D. C. Drago, op. cil., p. 68.
I. Iovna, Drept administrativ. Voi. II. Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 139.
1. Santai, Condiiile controlului judectoresc direct asupra actelor-administrative n temeiul legii
contenciosului administrativ, n Dreptul, nr. 6/1991, p. 18.
' A.'Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, op. cit., p. 313.

188

D R E P T A D M IN IST R A T IV

cruia este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un


drept al su sau ntr-un interes legitim, prinlr-un act administrativ cu caracter individual
adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de
existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni prevzut de alin. (7).
n contextul revizuirii Constituiei i al consacrrii, prin art. 21 (4), a caracterului
facultativ i gratuit al jurisdiciilor administrative speciale, s-a pus problema n practica
judectoreasc i a Curtii Constituionale, dac procedurile administrative prealabile
sesizrii instanei de contencios administrativ sunt sau nu constituionale. Este vorba
despre art. 5 din vechea Lege nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, n prezent
abrogat, art. 7 din actuala Lege nr. 554/2004 sau unele dispoziii din Codul de procedur
fiscal1.
Opinia i soluia la care subscriu este aceea c existena unor proceduri prealabile
este n acord cu jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului i are caracter
constituional, n vreme ce aciuni de flexibilitate i eficien care sunt pe deplin
compatibile cu protecia drepturilor omului, pot justifica intervenia anterioar a unor.
organe administrative sau profesionale, ns trebuie garantat posibilitatea de a ataca
decizia n justiie.
Caracterul obligatoriu al unei proceduri prealabile este reglementat i de versiunea
consolidat a Tratatului privind Uniunea European i a Tratatului privind funcionarea
Uniunii Europene n articolul 265 (ex-articolul 232 TCE). care prevede c n cazul n
care, prin nclcarea prevederilor tratatului, Parlamentul European, Consiliul European,
Consiliul, Comisia sau Banca Central European se abin s hotrasc, statele membre
i celelalte instituii ale Uniunii pot sesiza Curtea de Justiie a Uniunii Europene pentru a
constata orice nclcare. Prezentul articol se aplic, n aceleai condiii, organelor,
oficiilor i ageniilor Uniunii care se abin s hotrasc. Aceast aciune este admisibil
numai n cazul n care instituia, organul oficiul sau agenia respectiv a fo st solicitat
n prealabil s acioneze. In cazul n care, la expirarea unui termen de dou luni de la
data acestei solicitri, instituia, organul, .oficiul sau agenia nu i-a precizat poziia,
aciunea poate fi formulat ntr-un nou termen de dou luni. Orice persoan fizic sau
juridic poate sesiza Curtea n condiiile stabilite de paragrafele precedente n legtur
cu omisiunea unei instituii, organ, oficiu sau agenie a Uniunii de a-i adresa un act, altul
dect o recomandare sau un aviz~.
Dup cum se poate constat, n conformitate cu Tratatul, obligativitatea procedurii
prealabile subzist n cazul abinerii structurilor Uniunii Europene de a lua o
hotrre, adic de a adopta sau nu un act administrativ. Este vorba despre situaia
evocat n doctrin prin sintagma tcerea administrativ sau, potrivit articolului 52 din
Constituie i articolului 1 din Legea nr. 554/2004, despre ncsoluionarea n termenul
legal a unei cereri sau, dup caz, refuzul nejustificat de a soluiona o cerere, asimilate12
1 Oliviu Puie. Constituionalitatea procedurii adininistrativ-jurisdicionale reglementat prin Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 i alte acte normative speciale, in Caietul tiinific nr. 10/2008,
Realiti i perspective ale procesului de integrare a Romniei in Uniunea European, pp. 383-392.
2 Eduard Dragomir, Dan Ni, Tratatul de la Lisabona, Ed. Nomina Lcx, Bucureti, 2009, p. 233.

Contenciosul administrativ.

. j

189

^
.
'
. ; '
'
expres actelor administrative unilaterale prin articolul 2 alin. (2) al legii1. Semnalm
faptul c, n sistemul romnesc al contenciosului administrativ, n cazul nesoluionrii n
termenul legal a unei cereri nu este obligatorie plngerea prealabil, o asemenea
soluie fiind prevzut expres de articolul 7 alin. (5) al legii, care enumer situaiile n
care nu este obligatorie plngerea prealabil. Acestea includ aciunile introduse de
prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor
Publici sau cei vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane, declarate
neconstituionale, n cazul excepiei de nelegalitate, precum i a actului administrativ
asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare Ia un drept
sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n
termen legal. n dreptul european, dup cum am artat, n cazul abinerii lurii unei
hotrri, care este corespondentul n dreptul romnesc a nesoluionrii n termenul
legal a unei cereri, este obligatorie realizarea unei proceduri prealabile.
Un alt document european care are aplicabilitate n materie este Recomandarea Rec
(2001) 9 a Comitetului de Minitri ctre statele membre ale Consiliului Europei
asupra modalitilor alternative de reglementare a litigiilor dintre autoritile
administrative i persoanele private*2. ntre aceste modaliti este reglementat i
recursul administrativ prealabil, care transpune n realitatea faptic, dreptul
ceteanului la 6 bun administrare, reglementat n art. 11-41 din Carta drepturilor
fundamentale ale Uniunii Europene, a crui existen presupune i. recunoaterea
posibilitii autoritii publice de a revoca actul care, fr voia ei, nu ndeplinete
'. condiiile de legalitate sau de oportunitate3.
^o o dimensiune a dreptului la 0.bun administrare este obligaia administraiei de. a
soluiona petiiile ceteanului, procedura necontencioas prezentnd.avantaje att pentru
cetean, ct i pentru administraia public.
Nu exist o definiie universal valabil pentru buna administrare4. Nici n doctrina
de drept public nu exist un consens cu privire la semnificaia acestui concept. n opinia
unui autor, buna-administrare nseamn faptul c instituiile administrative au obligaia
s exercite drepturile i responsabilitile care le sunt conferite prin legi i alte
reglementari pe baza conceptului de drept, n aa fe l nct s se evite orice aplicare
rigid a prevederilor legale ... instituiile juridice trebuie s adapteze regulile juridice la
realitile sociale i economice5. n doctrina romneasc, acest drept este definit a
reprezenta o instituie juridic complex i are natura de a reprezenta un drept
fundamental, cu un coninut general care include o multitudine de atribuie referitoare la
. Art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede c Se asimileaz actelor administrative unilaterale i
refuzul nejustijicat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz. faptul
de a nu rspunde solicitantului n termenul legal".
"A se vedea site-ul http://coe.ihi,
3 luliana Rciu, Procedura contenciosului administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2009, pp. 215-216.
A Radu Carp, n direcia unui drept administrativ european?- Buna administrare potrivit normelor cu i
fr for constrngtoare ale Consiliului Europei i Uniunii Europene, n Revista de Drept Public nr.
4/2010, p. 2.
5 Theodore Fortsakis, Principles governig good administration, European Public Law, voi. 11, issuc 2,
2005, p. 207.
' '

190

D R E P T A D M IN IST R A T IV

organizarea i funcionarea administraiei, recunoscute ca drepturi de sine stttoare ...


n raport cu statul, dreptul la bun administrare se manifest ca o suin de obligaii pe
care acesta le are n legtur cu organizarea administraiei publice, pe de o parte i
pentru garantarea eficacitii i conformitii cu dreptul a activitii administraiei
publice, pe de alt parte'.
i Codul bunei administraii12 prevede,.la articolul 22 care reglementeaz.cile de
atac mpotriva actelor administrative, c este posibil realizarea unor recursuri,
administrative (recurs graios, recurs ierarhic) care, n unele cazuri, pot fi obligatorii,
acestea putnd viza att oportunitatea, ct i legalitatea actului administrativ. Iar
Jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului a confirmat c este posibil
exercitarea unui asemenea recurs, atta vreme ct nu se aduce atingere dreptului de
acces la justiie n substana sa3. Un alt text european care consacr exercitarea unei
proceduri prealabile este articolul 259 (ex- articolul 227 TCE) din Tratatul privind
Uniunea European, varianta consolidat prin Tratatul de la Lisabona, care prevede c
oricare dintre statele membre poate sesiza Curtea de Justiie a Uniunii Europene n cazul
n care consider c un alt stai membru a nclcat oricare dintre obligaiile care i revin
n temeiul tratatelor. Este ns necesar ca nainte ca un stat membru s introduc
mpotriva unui alt stat membru o aciune ntemeiat pe o pretins nclcare a
obligaiilor care i revin n temeiul tratatelor, acesta trebuie s sesizeze Comisia.
Comisia emite ini aviz motivat, dup ce a oferit posibilitatea statelor n cauza 's i
prezinte n contradictoriu observaiile scrise i orale. In cazul n care Comisia nu a emis
avizul n termenul de 3 luni de la introducerea cererii, absena avizului nu mpiedic
sesizarea Curii. :
:
",
Toate aceste argumente ne ndreptesc ;s susinem c la nivel european se poate
vorbi despre o procedur prealabil, recursul administrativ, n ambele sale forme de
recurs graios sau recurs administrativ ierarhic, fiind considerat un mijloc eficient
de soluionare a conflictelor dintre administraie i cei administrai.
5. Condiia respectrii termenului de introducere a aciunii4
Ultima condiie 'de admisibilitate a unei aciuni n contenciosul administrativ este
condiia termenului. Toate legile contenciosului administrativ adoptate pn acum au pus
problema, n jurisprudena i doctrin, a semnificaiei termenelor, a naturii lor juridice, mai

1 Hmamicl Albii. Principiile dreptului la o bun administrare in jurisprudena Curii Europene a


Drepturilor Omului. n E. Blan, C. Ifi ine, G. Varia, M. Vcrelu, Dreptul administrativ european - spre o
concepie unitar in doctrina i practica romneasc. Ed. Comunicare, ro, Bucureti, 2008, p. 128.
2 Codul bunei administraii este anex la Recomandarea CM Rec (2007) 7 a Comitetului Minitrilor din
Statele Membre ale Consiliului Europei.
3 luiiana Rciu. Procedura contenciosului administrativ, op. cit., p. 216.
4 Reglementarea din 1925 dispunea c cererile ntemeiate pe art. 99 i 107 ale Constituiei din 1923 se
pot face oricnd. In cazul n care era vorba despre o nlocuire, mutare saiipunere la retragere in contra legii

a funcionarilor inamovibili legal numii, cererile se vor face n termen de 30 de zile libere de la publicarea
lor n Monitorul Oficial. In cazul n care particularul a adresat o cerere administraiunii, cererea in justiie
se va face dup expirarea unui termen de 30 de zile de la nregistrare de ctre autoritatea administrativ sau
de la notificarea ei prin portrei i in termen de 30 de zile libere de la aceast dat" (art. 4 din lege).

Contenciosul administrativ

191

ales c unul era mai mare i altul mai mic1. Pentru a elimina eventuale controverse doctrinare,
actuale lege prevede c un termen, cel mic, este de prescripie, cellalt, cel mare, este de
decdere. In literatura de specialitate2 s-a exprimat prerea care consider inoportun
calificarea expres a termenelor, cel de 6 luni de prescripie i cel de un an, de decdere, pe
considerentul c ele ar avea acelai efect juridic, distingndu-se doar ordinea de aplicare i
condiiile n care ele pot fi folosite. Este discutabil o asemenea opinie, n condiiile n care
termenele de prescripie au un regim juridic diferit fa de cele de decdere, prescripia poate
fi ntrerupt, poate opera repunerea n tennen, ori tocmai aceast difereniere a avut-o n
vedere legiuitorul atunci cnd a optat pentru soluia respectiv.
Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin
Legea nr. 262/2007, cererile prin. care se solicit' anularea unui act administrativ
individual, a unui contract administrativ, recunoaterea dreptului pretins i repararea
pagubei cauzate,- se pot introduce n termen de 6 luni de la: a) data comunicrii rspunsului la plngerea prealabil;
b) data comunicrii refuzului nejustificat, de soluionare a cererii;
c) data expirrii termenului de soluionare-a plngerii prealabile, fr a se putea
depi -termenul mxim de un an, respectiv data expirrii termenului legal de soluionare a
cererii;
"
'
d) dataexpirrii termenului prevzut la art. .2 alin. (1) lit. h), calculat dc Ia
comunicarea actului administrativ emis-n soluionarea favorabil a cererii sau, dup caz,
a plngerii prealabile;
/
e) data ncheierii procesului verbal .de finalizare a procedurii concilierii, n.cazul
" contractelor administrative.
n cazul ordonanelor sau dispoziiilor din ordonane considerate neconstituionale;,
acestea pot fi atacate oricnd.
V ,
Termenul-de 6 luni constituie regula. Se admite c, pentru motive temeinice, n cazul
actului administrativ individual, cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut la
alin. (1), dar nu mai trziu de un an de la data comunicrii actului, data lurii la
cunotin, data introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere,
dup caz.
Exist categorii de litigii pentru care, n jurispruden i doctrin, au aprut deja
discuii cu privire la termenele de introducere a aciunii. Astfel, unul din elementele-de
noutate aduse de actuala lege a contenciosului administrativ l constituie art. Y alin. (6)? n
forma iniial, care reglementeaz dreptul autoritii publice emitente a unui act
administrativ nelegal de a putea solicita instanei de contencios administrativ
constatarea nulitii acestuia n situaia n care actul nu mai poate j i revocat ntruct a
intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. Prin jurispruden Curii de Apel
Bucureti, Secia dc contencios administrativ i fiscal, s-a statuat c este competent s
se pronune i s judece chiar dac a trecut mai mult de un an dc la emiterea
actului, respingnd astfel aprrile de tardivitate formulate de prile interesate.

1 A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, op. cil., p. 324.


D. C; Drago. Legea contenciosului administrativ, op. cil., p. 255.

192

D R E P T A D M IN IST R A T IV

ntr-o opinie exprimat n doctrin, s-a susinut contrariul, considerndu-se c


actuala lege a contenciosului administrativ este aplicabil actelor administrative
individuale comunicate/publicate ncepnd cu data de 6 ianuarie 2005 (data intrrii n
vigoare a Legii nr. 554/2004)'. Aceast opinie este mprtit i ntr-un interesant studiu
al tnrului i valorosului nostru colaborator de la Facultatea, de Drept12. Prin modificrile
aduse prin Legea nr. 262/2007, s-a completat textul cu precizarea c aciunea poate f i
introdus n termen de un an de la data emiterii actului.

V. EXCEPIILE DE LA CONTROLUL DE LEGALITATE EXERCITAT


DE INSTANELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV3
12. Determinarea sferei excepiilor

Existena contenciosului, administrativ nu nseamn i nu poate s nsemne un drept


absolut, fr limite, de control judectoresc asupra actelor administrative4. '
Problem nlturrii unor categorii de acte administrative.de la controlul de legalitate
a aprut n Romnia la nceputul secolului trecut, fiind consacrat prin Constituia din
1923, care prevedea c puterea judectoreascnu are 'competen de a judeca actele de
guvernmnt i actele de. comandament cu caracter militar i prin Legea contenciosului
administrativ din 1925, care dezvolta prevederile constituionale5:
Art. 52 alin. (2) din Constituia actual trimite la o lege organic-, prin care s se
stabileasc att condiiile,' ct:i'limitele Exercitrii acestui drept. n c.est'-fel, constituantul romn admite, n. principiu, c exerciiul acestui drept
fundamenta! suport i unele limite, care nu sunt altceva dect categorii de acte
administrative care urmeaz a fi exceptate de la controlul exercitat de instanele judectoreti.
Acestui.text se adaug, dup cum am mai avut prilejul s artm, art. 53 care creeaz
cadrul constituional n care drepturile i libertile fundamentale pot s cunoasc unele
restrngeri.
Fostele articole 48 (actualul art. 52) i 49 (actualul art. 53) erau, nainte de revizuire,
singurele care confereau legitimitate constituional unor excepii de la controlul de
legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ. DUp revizuirea Constituiei,
prin textul nou introdus i devenit art. 126 alin. (6), nu numai c se consacr principiul
conform cruia controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ este
1 C. Furtun, S. Cristea, Consideraii teoretice privind sfera de aplicare a Legii nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ i termenele de introducere a aciunii in contenciosul administrativ, n Curierul
Judiciar nr. 3/2006, pp. 65-67.
2 A. S. Ciobanu, Termenul de introducere a aciunii in anulare n baza art. 1 alin. (6) din Legea
contenciosului administrativ nr. '554/2004, n Curierul Judiciar nr. 6/2006, pp. 57- 70.
3 Unii autori le trateaz sub titulatura excepiile de la controlul judectoresc realizat n temeiul Legii
nr. 29/1990" (E. Popa, op. cit., p. 249) sau acte care nu pot face obiect al aciunii n contenciosul
administrativ " (M. Preda, op. cil., p. 249).
4 A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, op. cit., p. 303.
5 E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 185.

Contenciosul administrativ

193

garantat, dar se prevd i excepiile, respectiv actele care privesc raporturile cu


parlamentul i actele de comandament cu caracter militar.
Legea nr. 554/2004 reglementeaz aceast materie n articolul 5 intitulat actele
nesupuse controlului i limitele controlului, El prevede, n alin. (1) c nu pot fi
atacate pe calea contenciosului administrativ urmtoarele categorii de acte:
a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
b) .actele de comandament cu caracter militar1.
Pe lng aceste categorii prevzute de Constituie, trebuie s mai avem n vedere nc
dou categorii de acte administrative care, prin specificul obiectului lor, fie se supun
unui control de legalitate exercitat de alte instane judectoreti, fie se supun unui
control de legalitate limitat, parial. Dim prima categorie fac parte actele pentru
modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic special, o alt
procedur judiciar. Celei de-a doua categorii aparin actele administrative emise
pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de
urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru
restabilirea ordinii publice; precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor
naturale, epidemiilor i epizootiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere.
Chiar din titlul articolului 5 i. din coninutul lui, rezult c se au n vedere dou
categorii de acte administrative exceptate, de la contenciosul administrativ:'
a) acte administrative sustrase n totalitate controlului de legalitate exercitat pe
calea contenciosului administrativ, sau, n formularea unui alt autor, excepii absolute2,
'categorie n care intr actele administrative ale autoritilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul; actele de comandament .cu caracter militar; actele
pentru modificarea sau 'desfiinarea crora se prevede, prin lege special, o alt
procedur judiciar.
. " .
.. .' .
b) acte administrative sustrase parial de la controlul de legalitate sau excepiile
relative, n opinia autorului precitat, n care intr actele administrative emise pentru
aplicarea regimului strii, de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care
privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii
publice, precum i pentru nlturarea, consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i
. epizootiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere.

i3. Analiza sferei excepiilor de la controlul de legalitate exercitat de


instanele judectoreti de contencios administrativ
Din coninutul prevederilor articolului 126 alin. (6) din Constituie, raportate la
dispoziiile legii-cadru n materie, am constatat c exist dou categorii de acte adminis-

1 Pcnlm o analiz n detaliu asupra acestei probleme, v. 1. Dragoman, Militarii i contenciosul


administrativ, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare in perspectiva integrrii
europene. Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine
Administrative Paul Negulescu, pp. 1348-359.
D. C. Drago, Legea contenciosului administrativ, op. cit.,- p. 159.

194

DREPT ADMINISTRAT!

trative exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanele judectoreti de


contencios administrativ: acte administrative care sunt sustrase n totalitate'
contenciosului administrativ, din raiuni care in de natura actului sau care, dimpotriv
se supun unui control judectoresc, dar acesta este realizat de alte instane dect cele d
contencios administrativ, i acte administrative care se supun unui control limitat.
In literatura de specialitate s-a exprimat teza conform creia excepiile de la controlul,
de legalitate includ trei categorii de acte:

a) actele de drept comun (civile, comerciale, de dreptul muncii), ale administraiei


publice, indiferent de denumirea i de caracterul unilateral sau bilateral al lor;
b) actele administrative sustrase oricrei ^forme. de control judectoresc, (actele de
guvernmnt i cele de comandament cu caracter militar);
c) actele administrative indicate de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care sunt'
supuse unei proceduri .speciale de control judectoresc, alta dect procedura conten
ciosului administrativ; reglementat de aceast lege1.

V. 1. ACTELE ADMINISTRATIVE SUSTRASE N TOTALITATE CONTROLULUI DE


LEGALITATE AL INSTANELOR JUDECTORETI DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV
< . ' U . V .
14. Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile
cu Parlamentul
. .
.
Constituia vorbete, n art. 126 alin. (6), despre actele cre privesc raporturile c u .
Parlamentul. Legea nr...554/2004 face referire la actele administrative ale autoritilorj
publice care privesc raporturile cit Parlamentul.
:
Aceast categorie de excepii aparine actelor cu caracter politic, calificate tradiionalde doctrin ca acte de guvernmnt. Constituia Romniei din 1923 prevedea, n)
articolul 107, c puterea judectoreasc nu are cderea de a judeca actele de
guvernmnt, precum i actele de comandament cu caracter militar. Prevederea, nConstituie, a actelor de guvernmnt, a obligat legiuitorul din 1925 s defineasc, pririji
lege, ce nseamn actele de guvernmnt, definiie care mai mult ncurca nelegerea/
acestor acte dect o clarifica, ceea ce a atras critici ale. ei n doctrina vremii*2 i' mai trziu3,j
In Frana, teoria actelor de guvernmnt este o creaie a jurispiiidenei administrative,
sancionat mai trziu de legiuitor. In 1822, Consiliul de Stat a respins o reclamaie pe'
considerentul c obiectul ei vizeaz o chestiune politic, iar n 1867 aceeai instan
statueaz c actele politice nu sunt de natur a fi. atacate pe calea contenciosului
administrativ 4. .

'A n to n Trilcscu-, Controverse n legtur cu,controlul judectoresc special al actelor administrative,


n Revista Dreptui nr. 11/2009, p. 123.
" C. G. Rarinccscu, Contenciosul administrativ romn, op., cit., p. 303. . . .
\
J T. Drganu, Actele administrative .tji faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit
Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj Napoca, 1970, p. 193 i urm;
!.
4'C. Debbasch, J.*C. Ricci, opicit., p. 64.
:

Contenciosul administrativ

_________________________
_____________________________ 195

Fundamentarea teoriei actelor de guvernmnt se regsete n distincia dintre


administrare i guvernare. Dar, din punct de vedere ideologic, o asemenea distincie este
foarte greu de realizat, ceea ce i ndrituiete pe autorii francezi s susin c na exist
un criteriu al actelor de guvernmnt, exist numai o list a.acestor acte'.
n ceea ce privete categoriile de acte de guvernmnt, unii autori francezi2 recunosc
urmtoarele categorii: .
a) actele executivului n raporturile cu Parlamentul;
b) actele executivului n relaiile cu puterile strine, n care intr:
- actele referitoare la negocierea i ncheierea unui tratat internaional;
- actele referitoare la aplicarea tratatelor;
- actele de politic internaional strine tratatelor;
- actele privind rzboiul.
Ali autori3 calific drept acte de guvernmnt: actele Preedintelui Republicii; actele
privitoare la relaiile Guvernului cu Parlamentul; actele referitoare la relaiile Guvernului
cu state sau organizaii internaionale..
;
Considerm c formularea actele care privesc raporturile cu Parlamentul, fr s
precizeze ale jcui raporturi se stabilesc cu Parlamentul, are o vocaie generoas; ea
ngduind s e aib n vedere, cum avea s precizeze-ulterior Legea nr. 554/2004, actele
administrative ale; tuturor autoritilor publice n raporturile cu Parlamentul.
Apreciem c n aceast categorie de acte exceptate sunt cuprinse actele cu caracter
politic emise n exercitarea atribuiilor constituionale dintre organul reprezentativ suprem
(Parlamentul) i cei doi efi ai executivului (Preedintele i Guvernul), din care
menionm doar cteva, spre exemplificare: mesajul Preedintelui prevzut de art. 88;
dizolvarea Parlamentului de ctre Preedinte (art. 89); consultarea Guvernului de ctre
Preedinte (art.. 86); referendumul (art: 90);. desemnarea candidatului la funcia de
prim-ministru (ar\. S5\ \03) etc.
; K

15. Actele de comandament cu caracter militar4


Constituia din 1923 consacr pentru prima dat n dreptul romnesc conceptul de act
de comandament cu caracter militar. Am enunat coninutul acestui articol, care prevede
lipsa de competen a puterii judectoreti, care nu avea cderea de a se pronuna asupra
actelor de guvernmnt, precum i a celor de comandament cu caracter militar5.
. 1 C. Debbasch, J.-C. Ricci, op. cit., p. 65. Ali autori francezi definesc actele de guvernmnt de o
manier clar, ele fiind acele acte ndeplinite de autoritatea administrativ, care nu sunt susceptibile de unrecurs in J'aa tribunalelor administrative sau judiciare". (A. de Laubadre, J. C. Venczia, Y. Gaudemet, op.
cit.. 1996, p. 650).
2 J. Rivero, J. Walinc, op. cit., pp. 160-162.
3 C. Debbasch, J.-C. Ricci, op. cit., pp. 66-69.
4 C. L. Popescu, Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul
administrativ, potrivit revizuirii constituionale, n lumina dreptului de acces Ut o instan judectoreasc, n
Curierul Judiciar n r.l 1/2003, pp. 100-120.
" Aceast prevedere este o noutate, deoarece pn la aceast dat ,, termenul acesta era necunoscut in

dreptul nostru. n doctrin, jurispruden. legislaie, dup cum era i este necunoscut dreptului francez,
italian etc." (C.G. Rarinccscu, op. cit., p. 309). Numai doctrina german l teoretizase (O. Mayer, Le droit
administratif allemand, traducere din limba francez, Paris 1903, p. II).

196

D R E P T A D M IN IST R A T IV *>

Cura Constituia din 1923 doar consacr dreptul, fr s-l defineasc, ar fi fost de
dorit ca Legea din 1925 s fac acest lucru. ns dispoziiile acestei legi, i avem n
vedere art. 1 i art. .3 alin. (2), sunt i ele lapidare, mai mult ngreuneaz procesul de
clarificare dect s-l sprijine.
De aceea, autorii din perioada interbelic au fost profund preocupai de aceast
problem, manifestndu-se atitudini diferite, de la rezerv pn la atitudinea temerar
de a ncerca s o defineasc. Spunem temerar deoarece noiunea actului de
comandament cu caracter militar, ntocmai ca a actului de guvernmnt, nu reiese din
analiza juridic i ca atare nu poate fi. o noiune juridic; ea nu poate fi. dect o noiune
extrajuridic, nscut din necesitatea de a se da satisfaciune unor anumite interese n
legtur direct cu activitatea unor servicii publice de o natur special, care este cel al
aprrii naionale"1.
Nici doctrina actual nu se hazardeaz n a defini aceast noiune, rezumndu-se s
se exprime n sensul c ,, ncadrarea unui act administrativ concret n sfera actelor de
comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instanei, dar o
apreciere prin prisma tiinei dreptului publici a constantelor acestei teorii, ntre care i
distincia dintre actele autoritilor militare cu 'caracter pur administrativ (identice cu
actele oricrui alt, organ administrativ) i actele acestora care vizeaz comanda trupei,
fie n timp de pace, fie n timp de rzboi1.
- _ ... ...
.*
'
Actele care eman de la autoritile militare, potrivit reglementrii interbelice, erau
clasificate n dou categorii: .
- actele de comandament cu caracter militar, sustrase absolut controlului de'
legalitate;
.
.
.
.
.
- actele autoritii militare prevzute la art. 3, care nu,vor putea fi atacate dect. n
privina decretelor de punere n retragere i numai pentru cuantumul pensiunii.
Extrem de important este faptul c doctrina i jurisprudena au consacrat soluia c
actele autoritilor militare care privesc statutul legal al militarilor, astfel cum era el
consacrat prin diferite legi organice, nu se ncadra n excepia prevzut n art. 2 l Legii
din 1925.
.
-12

1 C.G. Rarincescu, op. cit., p. 310. Dificultatea pe care au ntmpinat-o autorii interbelici n a defini
aceast noiune, a pornii* de la urmtoarele clemente: a) formularea lapidar a art. 107 din Constituia
interbelic; acesta ncfcnd dect s consacre termenul i att; b) reglementarea oarecum sinuoas a Legii din
1925, care n art. 2 alin. (1) reia coninutul art. 107 din Constituie, n alineatul al doilea precizeaz sfera
actelor dc guvernmnt, n rndul acestora regsind i actele de comandament cu caracter militar. Art. 3, care
mai prevedea i alte acte sustrase contenciosului administrativ, meniona n cel de-al treilea alineat acrele

autoritii militare nu vor putea Ji atacate dect n privina decretelor de punere n retragere i numai pentru
cuantumul pensiunii". De aici problema, dac act de comandament cu caracter militar i act al autoritii
militare sunt sau nu sinonime. O alt tez a autorilor interbelici a fost aceea c cele dou noiuni nu se
identijic i, n consecin, nu orice act al autoritilor militare este act de comandament cu caracter militar,
putndu-se stabili o relaie de la ntreg ta parte, ntregul fiind actul autoritii militare, iar partea actul de
comandament cu caracter militar.
2 A. Iorgovan, op. cit., voi. II, p. 489.

Contenciosul administrativ

197

16. Fundamentarea constituional i legal actual a actelor de coman


dament cu caracter militar
' * '
i *
Constituia actual enumer categoriile de acte care ar fi sustrase controlului de
legalitate n art. 126 alin. (6), fiind vorba, cum am mai spus, despre actele care privesc
raporturile cu Parlam entul i actele de comandament cu caracter m ilitar1.
Tot despre acte de comandament cu caracter militar face vorbire'i art. 5 lit. b) din
Legea nr. 554/2004.
Mai trebuie luate n consideraie i alte dispoziii din legea fundamental. Astfel, art.
-118 dispune c Armata este subordonat exclusiv voinei poporului, pentru garantarea
suveranitii, a independenei i a unitii statului, a integritii teritoriale a rii i a
democraiei constituionale.
; ...
Cum se exprim ntr-o lucrare consacrat comentrii legii fundamentale,.,, Armata, cu
tot ceea ce presupune ea - disciplin riguroas, ierarhii i subordonri; comandamente
i state majore, departamente i ministere .n epoca modern apare ca un serviciu
public administrativ'.
Raportarea .'acestor dispoziii. la cele. ale Legii din 2004 . determin concluzia
caracterului de excepie al actelor prevzute la art.-5 alin. (1) lit. b),- cruia ar trebui -i
corespund o interpretare cu acelai caracter,. armata supunndu-se. acelorai rigori ale
statului de drept, care, n raporturile pe care le nate, nu poate tolera abuzul, arbitrariul,
nesupunerea fa : de Constituie i d e . lege, . nclcarea drepturilor i libertilor
fundamentale ale cetenilor, nclcarea principiului egalitii tuturor n faa legii i a
autoritilor publice, fr. discriminri i privilegii,, i a principiului constituional c
nimeni nu este mai presus de,lege. C ; .
-.Aceasta nseamn.c instanele de contencios administrativ; trebuie s manifeste
maxim de pruden atunci cnd ncadreaz un act administrativ-n categoria celor de
comandament cu Caracter militar i deci a celor exceptate de la controlul de legalitate.
Cu att mai greu de neles i de admis ni se pare, n acest context, adoptarea unui act
normativ, al crui scop era, cum se precizeaz n preambul, de a interpreta exact unele
prevederi ale vechii Legi. nr. 29/1990, este vorba despre Ordinul M 126 adoptat la 18
decembrie 1990 de Ministrul Aprrii Naionale. Or, prin acest ordin, orice act care
eman de la armat este calificat ca fiind act de comandament cu caracter militar, ceea ce
ne determin s-l calificm drept profund neconstituional.
Cu toate c art. 1 calific drept act de comandament cu caracter militar toate actele
administrative emise la nivelul ministerului respectiv, ntr-o logic fireasc, expresia
precum i urmat de o enumerare nu i-ar mai .fi avut rostul, datorit caracterului
global, integrator, al formulrii anterioare toate actele administrative emise de organe
ale Ministerului Aprrii Naionale 123.
1 Cu privire la aceast categorie de acte, v. A. Iorgovan, F. erban, Despre adele de comandament cu
caracter militar, n RDP nr.- 1-2/1997, p. 41; 1. Dragoman, Comandament i administraie n activitatea
militar. n Caietul tiinific al Institutului de tiine Administrative al Romniei, Sibiu, 2000, p. 25.
2 A. Iorgovan, n M. Constantinescu, 1. Delcanu, A. Iorgovan,-1. Muraru, F.. Vasilescu, I. Vida,

Constituia comentat i adnotat. Regia Autonom Monitorul Oficial Bucureti, 1992, p. 264.
La litera d) aceluiai Ordin regsim urmtoarea reglementare: Ordinele ministrului aprrii
nafiohqle,. secretarilor de stat, comandanilor, efilor, conform competentelor ce le revin potrivit

198

D R E P T A D M IN IST R A T IV

Pentru a nltura problemele aprute n jurispruden sub incidena vechii legi, actuala lege
a contenciosului administrativ definete actul de comandament cu caracter militar n articolul 2
litera 1), acesta reprezentnd actul administrativ referitor la problemele strict militare ale
activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul
comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei n timp
de pace sau rzboi ori, dup caz,- la ndeplinirea serviciului militar ",
Din coninutul acestei definiii,, rezult c n sfera noiunii intr toate ordinele i
instruciunile de serviciu privind msurile de pregtire, a trupelor, mobilizrile i concentrrile
de tmpe, atribuirea i efectuarea de comenzi, manevre, exerciii i operaiuni militare1.
Raiunea sustragerii acestei categorii de acte de la controlul de legalitate constn a
asigura spiritul de disciplin al subordonailor, dar i',, acele condiii de energie, capa
citate, unitate i rapiditate necesare operaiunilor militare"*123. .".
Este nendoielnic faptul c restul actelor care eman de la autoritile militare i
care nu aparin celor definite prin art. 2 lit. 1) din Legea contenciosului adminis
trativ vor putea fi atacate n faa instanelor judectoreti de contencios adminis
trativ. Este vorba despre actele contractuale, actele de gestiune ncheiate de autoritile
militare cu diferite persoane n vederea aprovizionrii, pentru a se asigura funcionarea
serviciului de aprare naional, actele de administraie militar sau actele autoritilor
militare cum ar fi cele care privesc numiri n grad, avansri', acte de sancionare'; de
punere n retragere, de pensionare2 sau, n termeni actuali; acte.legate de managementul
resurselor umane4.
'
.
1'

17. Actele pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede,


prin lege special, o alt procedur judiciar v
n doctrin5, actele administrative exceptate mai sunt evocate i prin sintagma de
fine de neprimire, fiind identificate, n mod tradiional, dou asemenea categorii,
respectiv:
"...

a) fine de neprimire deduse din natura actului, unde se ncadreaz cele pe care
deja le-am analizat;
. . . . . . .
b) fine de neprimire deduse din existena unui recurs paralel, categorie n care-se
ncadreaz actele pentru modificarea sau completarea crora se prevede, prin lege
special, o alt procedur judiciar.

reglementrilor n vigoare privitoare la naintri, avansri i retrogradri n grad;- numiri, eliberri i


retrogradri din fi inelie; mutri i detari, treceri in rezerv, chemri n cadrele active ale armatei, treceri
dintr-o armat (specialitate militar) n alta: orice alte probleme care privesc situaia cadrelor militare,
militarilor angajai pe baz de contract, elevilor militari, militarilor n termen i cu termen redus
1 D. C. Dra'go, Legea contenciosului administrativ, Comentarii i explicaii, Ed. All Beck, B ucureti/
2005, p. 164.
C. Rarinccscu, Contenciosul administrativ romn, Ed. Universal Alcalay.& Co., Bucureti, 1936, p. 311.
3 D. C. Drago, Legea contenciosului administrativ, ojk cit., p. 164.. .
A A. Iorgovan, F. erban, art. cil., p. 45.
A Iprgovan, Noua.lege a contenciosului administrativ, op. cit., p. 307.

Contenciosul administrativ

199

Pentru a ne afla n prezena unui asemenea tip de acte, este necesar ntrunirea mai
multor condiii, i anume:
- o lege organic special s prevad o alt procedur de atac. Dup cum se poate
constata, legiuitorul face precizarea expres a caracterului legii, lucru firesc, de altfel,
dac avem n vedere c Legea nr. 544/2004 este o lege organic, iar derogarea de la
prevederile ei se poate face tot printr-o lege organic;
- aceast cale special de atac s se exercite tot n faa unei instane judectoreti, i
s fie astfel vorba despre o alt procedur judiciar. Per a contrario, rezult c dac
aceast procedur se exercit n faa unui organ administrativ cu atribuii jurisdicionale,
nu ne aflm n prezena unui recurs paralel;
- o ultim condiie care mai poate fi reinut vizeaz ceea ce poate fi obinut pe
calea judiciar special prevzut de lege. De aici condiia ca, pe calea special de atac
:s se obin aceeai satisfacie, ca i cnd ea s-ar fi derulat' n faa. instanelor de
contencios administrativ.

V. 2. ACTELE ADMINISTRATIVE SUSTRASE PARIAL 'CONTROLULUI.


DE LEGALITATE AL INSTANELOR JUDECTORETI
DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
18. n aceast categorie se ncadreaz actele prevzute' la art. 5 alin. (3) diri Legea
nr. 554/2004, respectiv actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de
rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele . care privesc aprarea i
securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru
nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor, care pot fi
atacate numai pentru exces de putere. Definirea excesului de putere o regsim n art. 2
alin. (1) lit. n), acesta semnificnd exercitarea dreptului de apreciere al autoritilor
publice prin nclcarea limitelor competenei prevzute de lege sau prin nclcarea
drepturilor i libertilor cetenilor.
\
Aceast categorie de acte mai este evocat n doctrin i prin acte emise n situaii
excepionale, fiind vorba despre regimul strii de asediu i de urgen, reglementat n
prezent prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 1/19991, aprobat cu modificri prin
Legea nr. 453/200412.
Potrivit art. 2 din O.U.G. nr. 1/1999, cu modificrile care i s-au adus prin legea de
aprobare, starea de asediu este definit ca reprezentnd ansamblul de msuri
excepionale de natur politic, militar, economic, social i de alt natur, aplicabile
pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ teritoriale ', instituite pentru
adaptarea capacitii de. aprare a rii la pericole grave, actuale sau iminente, care
amenin suveranitatea, independena, unitatea ori integritatea teritorial a statului.

1 Publicat n M. Of. nr. 22 din 21 ianuarie 1999.


2 Publicat n M. Of. nr. 1052 din 12 noiembrie 2004.

200

DREPT ADMINISTRATIV

Starea de urgen este definit prin art. 3 al aceluiai act normativ ca fiind
ansamblul de msuri excepionale de natur politic, economic i de ordine public,
aplicabile pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ teritoriale, care se
instituie n urmtoarele situaii: a) existena unor pericole grave, actuale sau iminente
privind securitatea naional ori funcionarea democraiei constituionale; b) iminena
producerii ori producerea unor calamiti care fac necesar prevenirea, limitarea, sau
nlturarea, dup caz, a unor dezastre. Instituirea i meninerea uneia din aceste dou
msuri, potrivit articolului 31din Ordonan, nou introdus prin legea de aprobare, se poate
face numai n msura n care este impus de situaia existent, dar i cu respectarea
obligaiilor asumate de Romnia potrivit dreptului internaional.
Aceste prevederi din Legea organic a contenciosului administrativ i din Ordonana
de urgen privind regimul strii de asediu i al celei de urgen trebuie aplicate n
consonan cu prevederile articolului 53 din Constituie care reglementeaz regimul
restrngerii exerciiului unor drepturi, sau al unor liberti.
,

Dup cum se susine n literatura de specialitate, n lipsa unor dispoziii exprese n


legea, organic, se vor aplica, n soluionarea.litigiilor care au ca obiect, excesul de putere,
direct textele constituionale, n primul rnd articolul 53. Astfel, instanele judectoreti
vor aprecia dac actul atacat respect principiul proporionalitii ntre msura pe care o
instituie i cauza care a determinat-o, dac el a fost necesar pentru nlturarea urmrilor
unei situaii excepionale, dac nu este discriminatoriu i dac ,el era necesar, ntr-o
societate democratic1.
'
Dat fiind specificul acestor acte, al condiiilor n care ele se emit, achiesm la.opinia
formulat n doctrin c ele nu pot fi s vizeze dect nclcarea unor drepturi sau
liberti, nu i a unor interese legitime12.

. ... - - '
. ;

VI. PROCEDURA N MATERIE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV


19. Natura normelor procedurale aplicabile3
Actuala reglementare prevede n. art. 28, astfel cum a fost el modificat prin Legea nr.
262/2007, c Dispoziiile prezentei legi se completeaz cu prevederile Codului de
1 A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, op. cit., p. 307.

2Ibidem.

3 Lcgoa din 1925, ca i.actuala reglementare a cuprins, printre dispoziiile sale, nu doar norme de drept
substanial, ci i norme de drept procedural, raiunea instituirii acestora constnd n natura specific a
litigiilor, cane impune o procedur special de sesizare a instanelor judectoreti, de soluionare a cauzelor,
care este n marc parte diferit de procedura civil obinuit. Legea interbelic nu a acoperit ns, prin
coninutul su, toate aspectele de procedur, cum nu o face nici actuala reglementare. S-a pus problema dac,
in lipsa unor dispozifiuni speciale'sau contrarii n legea contenciosului administrativi nu sunt aplicabile
regulile de drept comun procedural. " Aceast problem a aprut deoarece legea interbelic nu consacra nicio

soluie pentru aceast situaie, nu trimitea la Codul de procedur civil, cum face actuala reglementare.
Rspunsul la problema enunat mai sus a fost pozitiv; att doctrina, ct i jurisprudena exprimndu-se n
sensul c legea contenciosului adm inistrativ in m aterie procedural, se com pleteaz cu dispozi(iunile
procedurale de drept com un". (C. G. Rarincescu, op. cit., p. 366).
- '

m :

Contenciosul administrativ

201

procedur civil, n msura n care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de


putere dintre autoritile publice, pe de o parte, i persoanele vtmate n drepturile sau
interesele lor legitime, pe de alt parte, precum i cu procedura reglementat de prezenta
lege. Compatibilitatea aplicrii normelor de procedur civil se stabilete de instan, cu
prilejul soluionrii cauzei (subl. ns. - V.V.) Prin modificrile operate prin Legea nr.
262/2007 s-a nlocuit sintagma raporturi de autoritate cu cea de raporturi de putere, partea
final, care fcea referire la soluionarea excepiilor a fost nlocuit cu soluionarea cauzei.
In analiza aspectelor de ordin procedural aplicabile .contenciosului administrativ,
vom pomi de la recunoaterea a dou categorii de norme procedurale aplicabile:
a)
norme procedurale specifice, consacrate de Legea nr. 554/2004, cu modificrile i
completrile care i s-au adus prin Legea nr.. 262/2007;
. b) noime procedurale generale, comune procedurii civile obinuite, care i afl
izvorul n Codul de procedur civil..
' ; V
. v .
In ceea ce ne privete, ne vom opri, cu analiza asupra ctorva, aspecte de norme proce
durale specifice, cea de-a doua categorie fcnd obiect de studiu al disciplinei procedur .
civil

20. Trsturile generale ale procedurii administrative contencioase


.
Sintagma procedur administrativ contencioas include ansamblul normelor
procedurale consacrate de Legea contenciosului administrativ i Codul de procedur
civil, n conformitate cu care se introduc i se soluioneaz litigiile care privesc actele
administrative tipice sau asimilate ale unei , autoriti publice i cei vtmai n
drepturile i interesele lor legitime i se pun n executare hotrrile pronunate.
Autorii romni, de regul, riu au tratat ,pn;n prezent, de sine stttor, particula
ritile care caracterizeaz procedura administrativ contencioas, prin comparaie cu
procedura judiciar de drept comun.
Din activitatea desfurat pa avocat, cnd. am avut posibilitatea s reprezentm
interesele unor pri n , nenumrate litigii de contencios. administrativ, am putut s
constatm c, din nefericire, nici n practic nu se acord atenia cuvenit acestei
probleme. Acest lucru atrage o identificare periculoas, n opinia noastr, a caracterelor
procedurii judiciare obinuite i,;ale.celei de contencios administrativ, care este de natur
s afecteze specificitatea acestora din urm i implicit, soluiile care se pronun.
In literatura francez,, orice lucrare care abordeaz, cu caracter monografic sau fr
un asemenea caracter, instituia contenciosului administrativ,.analizeaz i caracteristicile
procedurii administrative contencioase, Noiunea evoc ansamblul regulilor privitoare la
introducerea, instrumentarea i judecarea recursurilor i a diferitelor altor tipuri de
recursuri susceptibile a j i date n competena jurisdiciilor administrativel.
Dup cum constatm din aceast definiie, n coninutul ei se regsete referirea
expres la noiunea de jurisdicie administrativ, dat fiind faptul c. n aceast ar
exist separarea ntre jurisdicia judiciar i cea administrativ, c exist instane
speciale i specializate de contencios administrativ, n fruntea crora se afl Consiliul de
1C. Debbasch, J.-C. Ricci, op. cit., p. 16.

202

f-

DREPT ADMINISTRATIV

Stat, organ independent al administraiei, care are n ju r de 250 de membri i care nu este
rupt de administraia activ, dimpotriv, se afl n strns legtur cu ea1.
Concepia francez n materie este dominat de principiul a judeca administraia
nseamn tot a administra'.
' "
Aceasta nseamn c Judectorul administrativ trebuie s fie, mai mult sau mai
puin, un judector specializat n materie administrativ\ dar un judector avnd spiritul
unui administrator, un judector contient c deciziile aletrebuies fie unt complement
al aciunii administrative . .
: . .
In sistemul constituional i legal romnesc nu regsim- concepia, principiile i
instituiile specifice sistemului francez.

. . .
Pe cale de consecin, i trsturile caracteristice ale procedurii administrative
contencioase vor frdiferite de ale celei din Frana.
n concepia noastr, pot fi identificate, n raport cu prevederile Constituiei i ale legiicadru n materie, urmtoarele trsturi caracteristice ale procedurii administrative
contencioase:
a) Din punctul de vedere al coninutului su, reprezint un ansamblu de nonne
procedurale speciale i specifice, care se completeaz cu normele procedurii civile
obinuite, n msura n care exist compatibilitate cu specificul raporturilor care se
circumscriu instituiei contenciosului administrativ.
;
Este foarte important precizarea cu privire la necesitatea compatibilitii ntre
normele procedurale obinuite i specificul instituiei contenciosului administrativ. n
procesul de elaborare a proiectului de lege pentru modificarea,i completarea Legii nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, devenit Legea nr. 262/2007, aii existat propuneri
i variante de introducere, n corpul legii, a instituiilor din procedura civil obinuit care
nu sunt compatibile cu procedura specific litigiilor de contencios administrativ. Exempi
gratia, ordonana precdinial, care n materie de contencios administrativ mbrac
forma suspendrii executrii actului, prevzut de articolele 14 i 15 din Legea nr
554/2004. n final, s-a renunat la o prevedere care s conin instituiile considerate
incompatibile cu specificitatea litigiilor de contencios administrativ^ lsndu-i-se jude
ctorului de contencios administrativ deplina libertate de; a aprecia n ce msur regle
mentrile Codului de procedur civil sunt sau nu compatibile cu specificul raporturilor
dc putere dintre autoritile publice, pe de o parte, i- cei vtmai n drepturile sau
interesele lor legitime, pe de alt parte.
.
b) Normele procedurii administrative contencioase sunt norme de drept public,
mai exact de drept administrativ.
Prin relevarea acestei trsturi, dorim s scoatem n eviden faptul c norma.de
trimitere de la art." 28 al Legii nr. 55.4/2004 nu este de natur a transforma normele
procedurale n materia contenciosului administrativ n .norme ale procedurii civile
obinuite. O asemenea norm de trimitere nu schimb astfel natura juridic a conten1 G. Peiscr. Contentieux administratif 12e <5d Dalloz. Paris. 2001,ip, 15.
n original .Juger / 'administration, c 'est encore administrer".
' R. Chapus, Droit du contentieux administratif 9e cd., Paris. 2Q00, p. 40.

Contenciosul administrativ

203

ciosului administrativ i a procedurii aplicabile acestuia, nu le transfer pe acestea din


sfera dreptului administrativ n aceea a procedurii civile obinuite1.
c)
Din punctul de vedere al derulrii sale n timp, procedura administrativ
contencioas presupune,,de regul, dou etape2, i anume:
- procedura anterioar sesizrii instanei de contencios administrativ, care este o
procedur administrativ;
- procedura n faa instanei de contencios administrativ, care este o procedur
judiciar.
.
Spunem de: regul deoarece exist anumite categorii de litigii de contencios
administrativ pe care legea le excepteaz de la obligativitatea parcurgerii procedurii
administrative prealabile, Astfel,- potrivit art. 311- din Legea. nr. 21.5/2001, republicat,
hotrrea de validare sau invalidare a mandatelor consilierilor locali poate fi atacat de
cei interesai la instana de contencios, administrativi n termen de 5 zile de la adoptare
sau, pentru cei abseni de la edin, de la comunicare. n aceast situaie, nu se mai
realizeaz procedura: administrativ prealabil, iar instana de contencios administrativ se
!pronun n cel mult 30 de zile, printr-o hotrre definitiv i irevocabil.
Articolul 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prevede' c n cazul aciunilor introduse
de prefect, Avocatul Poporului Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor
Publici sau al celor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din
ordonane, al celor care privesc actele asimilate sub forma refuzului nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu
rspunde solicitantului ri.tennen legal,, precum i al excepiei de nelegalitate, nu este
. obligatorie procedura prealabil.
,
. ,.
' *'
. d) Procedura judiciar n materia contenciosului administrativ este, de: regul, supus
dublului grad de jurisdicie, fondul i recursul, reprezentnd astfel o excepie de la
regula triplului grad de jurisdicie, care caracterizeaz cea mai mare parte a litigiilor
aparinnd procedurii civile obinuite. Din nou am fcut precizarea de regul, cu
privire la dublul grad de jurisdicie, dat fiind faptul c exist anumite categorii de litigii
de contencios administrativ, care sunt supuse unui singur, grad de jurisdicie, n sensul c
fie sunt exceptate de la exercitarea recursului, fiind soluionate n prim i ultim instan,
fie sunt supuse exclusiv recursului, eliminndu-se fondul care este asimilat cu
parcurgerea unor faze administrativ-jurisdicionale.
n acest sens, amintim dispoziiile art. 31j alin. (2) din Legea nr. 215/2001, republi
cat, cu modificrile i completrile ulterioare, la care am (acut referire anterior.
e)
Procedura judiciar n materia contenciosului administrativ are ca specific
caracterul urgent al judecrii cauzelor.
Este adevrat c principiul celeritii este specific administrrii justiiei n ansamblul
su3, dar judecarea litigiilor de contencios administrativ trebuie fcut de o manier n
1 V. Vedina,Statutulfuncionarilor publici, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 303.
n acelai sens, V. Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Ed. AII Bcck, Bucureti, 1994, p. 183.
? Pentru o analiz monografic a acestui principiu, v. Gh. Dobrican, Procesul civil, urgentarea judecii,
Ed. Continent XXI.

204

DREPT ADMINISTRATIV 1

care principiul celeritii trebuie aplicat i respectat n mod deosebit. O asemenea


concluzie se desprinde din coninutul, terminologia normelor procedurale consacrate prin
Legea nr. 554/2004. Astfel, regsim utilizat formula de urgena att n art. 17 care
reglementeaz judecata n fond, ct i n art. 20 care reglementeaz judecata n recurs1.
f) Caracterul public" al procedurii judiciare.n materia contenciosului administrativ,
cu precizarea c n anumite litigii se poate aplica regula din procedura civil conform
creia atunci cnd instana apreciaz, n; funcie de elementele specifice ale fiecrei spee,
poate decide ca edina s se desfoare n secret**3.
g) Caracterul accesibil din punctul de. vedere al cuantumului taxelor aferente
litigiilor de.contencios administrativ. Ca i n sistemul francez4, litigiile de contencios
administrativ impun taxe de timbru mult mai mici dect litigiile civile sau comerciale.
Art. 17 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede c pentru cererile formulate n baza
prezentei legi se percep taxele de timbru prevzute de Legea nr. 147/1997 privind taxele
judiciare de timbru, cu modificrile i completrile ulterioare, cu excepia celor care au
ca obiect contracte administrative, care se vor taxa la valoare.
* ' '

21. Prile n litigiul d e contencios administrativ


Calitatea de reclamant o poate avea, cum am mai avut prilejul-s artm, o persoan
vtmat. Considerm q nu are relevana-capacitatea civil56a reclamantului persoan
juridic.
. '
n ceea ce privete reclamantul persoan fizic, acesta trebuie s aib capacitate
de drept civil. Cnd.-ese.vorba-; despre ,un. grup de persoane, acesta nu trebuie s- aib
capacitate n sensul-dreptului civil,..ci capacitate moral sau, cum se-exprim un autor
francez, s aib vocaia de a avea capacitate juridici?: '
Ct privete titularii dreptului la aciune n contenciosul administrativ, legislaia
actual recunoate calitatea de reclamant urmtoarelor subiecte de drept7:

* Textul prevede c instana de judecat vajudeca recursul de.urgen. .


Procedura contencioasa n Frana are ca specific caracterul secret. Acest caracter i are obria n
caracterul secret specific administraiei irancczc.'Un asemenea .caracter secret este nuanat de obligaia
judecatoi ului dc a icspccta regulile unei dezbateri contradictorii intre pri, de a 'le permite acestora s-i
prezinte aprrile i s aib cunotin dc toate elementele utile procesului. (C. Debbasch,J -C Ricci op cit
pp. 17-18).

.,
"
Potrivit ari. 121 alin. (2) din Codul de procedur civil Instana poate dispune cu dezbaterile sa se

Juca in edin secret, dac dezbaterea public ar putea vtma ordinea sau moralitatea public sau pe
pi (i. Iu acest ca~, pi iile vor putea f) nsoite, .n afar de aprtorii lor, de ce! mult dou persoane
desemnate de ele .
4
.Justiia administrativ este mai puin scump dectjustiia civil " (C. Debbasch, J.-C Ricci op cil
pp. 17-18).
.
.
*'
Sl impune, Jiiele, pcnlui reclamantul persoana fizic s aib capacitate, de exerciiu, pentru c un
minor sau un incapabil nu poate s sesizeze instana, de judecat.
6 R. Chapus, op. cit., 2000, p. 397.
;
Aie diept de a sesiza instana judectoreasca, n baza art. 123 alin. (5) din Constituie i a prevederilor
Legii nr. 340/2004 privind instituia prefectului.
.

Contenciosul administrativ

205

a) particularul, cel vtmat;


b) prefectul1;
c) unele autoriti publice care au misiunea s vegheze la respectarea drepturilor i
libertilor cetenilor, cum ar fi procurorul, Avocatul Poporului12, Agenia Naional a
Funcionarilor Publici sau Ministerul Public.
n cazul aciunilor prin care s-a vtmat un interes public,, calitatea de reclamant o
pot avea, pe lng cele patru autoriti precitte, i orice persoan de drept public, ca i
organismele sociale interesate.
Noiunea de organisme sociale interesate evoc, potrivit art. 2 alin. (1) lit. s) acele
structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca
obiect de activitate protecia 'drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz,
bun funcionare a serviciilor publice administrative. Aceast- concepie .foarte ^generoas a actualei-legi, care .a fost publicat, n faza de
proiect, n Revista de drept public, a. fost,-criticat vehement de ctre venerabilul profesor
Tudor Drganu, att pe considerentul riscului ca. aciunile de contencios administrativ s
nu se transforme ntr-un soi de aciuni populare (actio popularis),/dari pentru c ar intra
n conflict cu prevederile art. 52: din;- Constituie, unde e. face. referire.la un drept al linei
persoane vtmate sau la un interes legitim alacesteia*,/ \ ' - > ;
Una din inovaiile aduseprimLegeanr, 554/2004;o.regsim n art. 1 alin. (2), potrivit
.cruia se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un
drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual,
adresat altui subiect de drept.
'
.
n acest fel-:se traneaz o problem .care, nefii.nd reglementat, a fost; dezbtut n
doctrin i ntlnit-n jurisprudeia, unde. a primi soluii.diferite. Situaia cea mi'des
ntlnit o regsim n cazul autorizaiilor de construcie, a celor de funcionare a unor
societi comerciale sau pentru desfurarea de activiti la domiciliu.
Este. posibil ca actele administrative de autorizare s afecteze, drepturi sau interese;
legitime ale altor persoane dect destinatarul lor. Este evident c, dei legea nu prevede
expres, calitatea de prt n litigiul astfel nscut o va avea att beneficiarul actului, ct i
organul de la care. acesta eman4. .

1 Astfel, Avocatul Poporului, potrivit art. 55 din Constituie, are ca misiune aprarea drepturilor i a
libertilor ceteneti". O ndatorire similar revine, potrivit art. 131., i Ministerului Public care, pe lng
aprarea valorilor mai sus enunate, are i sarcina de a reprezenta interesele generale ale societii i aprarea
ordinii de drept. Rezult c aceste dou autoriti publice pot sesiza instanele de contencios administrativ, n
realizarea statutului lor constituional ipai sus evocat. (A. Iorgovan, op. cit., voi. 1;I, ed. 4 p. 511). O asemenea
competen este recunoscut expres prin actuala Lege privind contenciosul administrativ.
Dispoziiile din Legea nr. 554/2004 care prevd dreptul Avocatului Poporului de a sesiza instana de
contencios administrativ au fost atacate la Curtea Constituional de ctre chiar instituia Avocatului
poporului. Curtea Constituional, prin Decizia nr. 507/17 noiembrie 2004, publicat n M. Of., nr. 1154 din 7
decembrie 2004, a respins aceast excepie.
. 3 f . Drganu, Cteva reflecii p e m arginea unui recent proiect de lege a contenciosului administrativ, n
RDP nr. 3/2004, pp. 11-21.
. . . . .
'.
;
4 A. Iorgovan, Tratat ,.., op. citi, v ol. II, ed, 4, p. 645,

206

DREPT ADMINISTRATIV

Calitatea de prt va reveni, n conformitate cu prevederile art. 1 din Legea, nr


554/2004 i art. 52 din Constituie, unei autoriti publice, fiind vorba despre autoriti
publice din sfera celor trei clasice puteri ale statului sau din afara acestora.
Capacitatea piocesual a acestora este fundamentat pe capacitatea de drept public
(de drept administrativ) n virtutea creia autoritile publice, n lipsa personalitii
juridice, pot sta n proces, n nume propriu, n calitate de reclamant sau prt1.
Cum am mai avut prilejul s artm, pot fi atacate. n justiie actele administrative
indifeient de autoritatea public de la care eman.
n conformitate cu art. 16 din lege, se recunoate, posibilitatea ca aciunea s poat fi
formulat i petsonal mpotriva funcionarului public care a elaborat actul sau care se face
vinovat de neemiterea lui, ns numai dac se solicit despgubiri.

22. Felul aciunilor n contencios n funcie de regimul procedurii


administrative prealabile
Legea nr. 554/2004 instituie regula procedural potrivit creia introducerea, aciunii
n contenciosul administrativ este precedat de parcurgerea procedurii administrative
prealabile.
De la aceast regul exist i unele excepii, fiind vorba despre aciunile n conten
cios care nu mai presupun parcurgerea acestei proceduri.
Rezulta c, n funcie de regimul acestei proceduri, aciunile2 n contenciosul
administrativ se mpart n urmtoarele categorii:

'
a) Aciuni care oblig reclamantul ca nainte de a se adresa instanei de con
tencios administrativ sa parcurg procedura administrativ prealabil, acestea
reprezentnd regula.
b) Aciuni care nu oblig la parcurgerea unei asemenea proceduri, acestea fiind
aciuni prevzute prin reglementri speciale3.
\
'
c) Aciuni n care ntlnim o form atipic de procedur prealabil, sub forma
recuisului graios, dar cu un regim juridic specific. Aceast procedur este izvort nu
:lin raiunea ocrotirii unui drcpt.subicctiv, ci din statutul titularului aciunii.

23. Tipuri de aciuni n contencios administrativ


Dispoziiile Legii nr. 554/2004, raportate Ia Constituie, determin concluzia exis
tenei urmtoarelor categorii dc aciuni, n funcie de obiectul cererii:
a) aciuni n anularea actului, fiind vorba despre o anulare total sau parial a actului;*V
.
' Ii. Popa, Contenciosul administrativ obiectiv. Ed. Scrvo-Sat', Arad, 1999, p. 23.
V. Negul; A. Zaharia, Aciunea in daune in contencios administrativ, n Curierul Judiciar nr. 1P003

pp. 1-10.

Exemplu: Legea nr. 215/200.1 privind administraia public local republicat, dispune n art. 69 alin.
(,)"('' ca . mi'l P reo tu lu i, prin carc acesita ia act dc ncetarea mandatului primarului, poate fi atacat la instana
de contencios administrativ n termen de 10 zile de la comunicare, fr parcurgerea procedurii prealabile.

rnntenciosul administrativ

207

b) aciuni n anularea actului, nsoite de solicitarea de despgubiri m ateriale sau


morale;
.A
c) aciuni n obligarea Ia emiterea unui act adm inistrativ sau a altui nscris;
d) aciuni n obligare la emiterea actului nsoite de cererea de despgubiri
materiale i (sau) morale;
e) aciuni n obligarea autoritii la efectuarea unei anumite operaiuni
administrative.
24. A ciunile m p o triv a o rd o n a n e lo r G uvernului
Una din inovaiile aduse de Constituia revizuit a fost aceea a recunoaterii
competenei instanelor de contencios administrativ de a se pronuna asupra ordo
nanelor sau dispoziiilor din ordonane declarate neconstituionale.
O asemenea reglementare impunea prevederi, mai ample n Legea contenciosului
administrativ,, care se regsesc n prezent n articolul 9-al acesteia.
Astfel, persoana vtmat ntr-un drept al su . ori ntr-un inteies legitim piin
ordonane sau dispoziii din ordonane, introduce aciune la instana de contencios
administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate. Instana de contencios administrativ verific dac sunt ndeplinite condiiile pre
vzute'de Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Cuitii Constituionale,
modificat i republicat. Dac ea constat c respectivele condiii sunt ndeplinite,
sesizeaz Curtea Constituional, prin ncheiere, i suspend soluionarea cauzei pe fond.
Instana de contencios administrativ va repune cauza pe r.ol, dup ce Cui tea
Constituional s-a pronunat i va da un termen, cu citarea prilor, numai dac ordonana
sau o dispoziie a acesteia a fost declarat neconstituional. n caz contrar, respinge
aciunea ca inadmisibil pe fond.
n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii s-a pronunat n urma
ridicrii excepiei ntr-un alt proces, sesizarea instanei de contencios administrativ se
face direct, fr a mai fi necesar procedura prealabil, n limitele unui termen de un an,
care curge de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, a Deciziei
Curii Constituionale.
25. Actele ce tre b u ie a ta a te ce rerii
n conformitate cu art. 12 din Legea nr. 554/2004, Reclamantul anexeaz la aciune
copia actului administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice
prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. n situaia n care reclamantul nu
a primit nici un rspuns Ia cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificat prin
numrul i data nregistrrii la autoritatea public, precum i orice nscris care face
dovada ndeplinirii procedurii prealabile, dac acest demers este obligatoriu . n situaia
n care reclamantul introduce aciunea mpotriva autoritii care refuz s pun n
executare actul administrativ emis n urma soluionrii favorabile a cererii ori a
plngerii prealabile, va depune la dosar i copia certificat dup acest act (subl. ns. -

208

D R E P T A D M IN IST R A T IV

V.V.)1. Modificrile aduse articolului 12 prin Legea nr. 262/2007 sunt subliniate n
citate, i ele reprezint completarea cu situaia n care plngerea prealabil nu este
obligatorie, precum i cu aceea a refuzului autoritii publice de a pune n executare un
act administrativ emis de autoritatea public la cerere sau urmare a procedurii prealabile.
Se mai depune actul prin care se dovedete ndeplinirea procedurii administrative
prealabile i care difer, n funcie de situaia modului-n ,care s-a parcurs aceast
procedur i de atitudinea autoritii publice fa de care s-a realizat ea2, precum i
dovada achitrii taxei de timbru.
n contenciosul administrativ, taxa de timbru este, cum spuneam, redus ca i
cuantum, cu excepia aciunilor care privesc contracte administrative, ceea ce dezvluie
intenia legiuitorului ca aciunile de contencios administrativ trebuie s fie la ndemna
ceteanului pentru aprarea drepturilor sale*
Mai pot fi depuse alte acte pe care reclamantul le consider c ar sprijini soluionarea
cauzei. Art. 13 alin. (1) face vorbire despre depunerea ntregii documentaii care a stat la
baza emiterii actului,atacat, precum i orice alte lucrri necesare pentni .soluionarea cauzei.

26. Instanele competente

'

Am stabilit, analizndTrsturile contenciosului administrativ, c, spre deosebire de


celelalte litigii, celor de contencios administrativ le este specific dublul grad de
jurisdicie, fondul.i recursul...
_
Am precizat c aceast materie a suferit modificri fa de .reglementarea iniial,
care nfiina secii de contencios administrativ doar la nivelul tribunalelor judeene (i al
municipiului Bucureti) i al Curii Supreme de Justiie (art. 17).
C, prin Legile nr. 92/1992 privind organizarea judectoreasc i Legea nr. 59/1993
privind modificarea Codului de procedur civil, i a altor reglementri, s-au nfiinat
secii de contencios administrativ i la nivelul Curilor de Apel.
Astfel c, n prezent, litigiile de contencios, administrativ sunt soluionate de
tribunalele administrativ fiscale, iar pn la nfiinarea acestora, de seciile de contencios

1 Din coninutul acestei dispoziii, rezult c actele ce trebuie depuse la dosar, difer dup cum avem
de-a face cu un act administrativ tipic sau cu unul asimilat: a) n cazul n care se atac un act administrativ
tipic, cererea va 11 nsoit de actul, administrativ vtmtor, a crei anulare total sau parial se cere; b) n
cazul n care se atac actul administrativ asimilat, odat cu cererea sc vor depune, n funcie de situaia c
autoritatea a formulat sau nu vreun rspuns: rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul
rezolvrii cererii (dac exista un asemenea rspuns); copia cererii prin care s-a solicitat actul, certificat
pentru conformitate cu originalul (dac nu exist niciun rspuns din partea autoritii).
Dac s-a parcurs doar recursul graios, iar autoritatea emitent a rspuns, se va depune rspunsul
acesteia, soluia pronunat de ca. n cazul n care autoritatea emitent nu a rspuns, se va depune copia
cererii din care rezult parcurgerea acestei proceduri. Dac s-a parcurs att recursul graios, ct i cel ierarhic,
se vor depune soluiile acestor dou autoriti publice, dac exist, dac nu. se vor depune cererile din care
rezult parcurgerea celor dou forme de proceduri.
' A. Iorgovan, op. cit., voi. 11, p. 514.

Contenciosul administrativ____ ___________ _____

209

administrativ i fiscal care funcioneaz n cadrul Tribunalelor judeene i al municipiului


Bucureti, al Curilor de Apel i al naltei Curi de Casaie i de Justiie.
Competena material (rationae materiae)
. Articolul 10 alin. fi) din legea contenciosului administrativ prevede c litigiile
privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i
judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale precum
i accesorii ale acestora, de pn la 500 000 lei, se soluioneaz n fond de ctre
tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau
ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite,
contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora mai mari de 500 000 lei, se
soluioneaz n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel,
dac prin lege organic special nu se prevede altfel.
Constatm astfel c, n prezent, competena material este urmtoarea:
-judecata n fond'se poate face de ctre tribunalele administrativ fiscale, pentru
actele emise de autoriti publice locale i judeene i pentru cele care privesc taxe i
impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn la 500 000 lei.
Pn la nfiinarea acestora, competena va reveni seciilor de contencios
administrativ i fiscal ale tribunalelor.judeene i al municipiului Bucureti.
judecata n fond se. face de seciile' de contencios administrativ i fiscal -ale
Curilor de Apel, n litigiile privind actele emise de autoriti centrale precum i cele
privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale,
precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii
.ale acestora, de peste 500 000 lei;
.
.
Recursul se soluioneaz, potrivit rt. 10 alin. (2) astfel:
- recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ-fiscale
se judec de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel;
- recursul mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ
i fiscal ale Curilor de apel se judec de Secia de contencios administrativ i fiscal a
naltei Curi de Casaie i Justiie, dac prin legea special nu se prevede altfel.
27. C o m p eten a te rito ria l (ra tio n a e loci)
Art. 10 alin. (3) din legea contenciosul administrativ derog de la regula de
competen teritorial din dreptul comun, unde judecata aparine instanei de la domiciliul
prtului, prevznd competena instanei de la domiciliul su sau de la domiciliul
prtului.
Aceast competen are caracter alternativ, reclamantul avnd astfel la alegere
instana de la domiciliul su sau de la cel al prtului.
Important este ns c oricare din cele dou instane au fost sesizate, ele nu se pot
desesiza il favoarea celeilalte; ele sunt obligate s rein i s judece aciunea. Art. 10
alin. (3) teza a doua prevede c dac reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul
prtului, nu se poate invoca excepia necompetenei teritoriale.

210

_____________________ _______________________ i

D R E P T A D M IN IS T R A T IV

28. Procedura1n faa instanei de fond i de recurs

r-'

Art. 17 instituie caracterul urgent al judecii de ctre instanele de fond: cererile


adresate instanei se judec de urgen i cu precdere n edin public, n completul
prevzut de lege
Acelai caracter urgent regsim i n ceea ce'privete redactarea sentinelor, aceasta
urmnd a se face, n prezent, n cel mult 30 zile de la pronunare, spre deosebire de
varianta anterioar a legii, care impunea un tennen, greu de respectat, de 10 zile2.
Prin art. 14 i 15 se consacr instituia suspendrii actului de ctre instana
sesizat.

Legea actual consacr, prin articolele 14 i 15, dou tipuri de suspendare:


suspendarea executrii actului dup formularea plngerii prealabile i suspendarea
solicitat prin aciunea principal.
In ceea ce privete suspendarea executrii actului,: art. 14 alin.. (1) prevede c n
cazuri bine justificate i pentru prevenirea producerii \ unor pagube iminente, dup
sesizarea, n condiiile art. 7,. a autoritii publice care a . emis actul sau a autoritii
ierarhic superioare, persoana vtmat poate s cear instanei competente s dispun
suspendarea executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond. n
cazul n care persoana vtm at nu introduce aciunea n anularea actului n termen
de 60 de zile, suspendarea nceteaz de drept i fr nici o formalitate.
Instana este obligat s rezolve cererea de suspendare de urgen i.cu precdere, cu
citarea prilor. Cererea de suspendare a actului administrativ .norniativ poate fi introdus
i de. Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, atunci cnd n cauz este un interes
public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ.
Judecarea.acestei cereri se face de asemenea de urgen, cu-citarea.prilor.
Hotrrea prin care se dispune acest tip de suspendare este executorie de drept. Ea
poate fi atacat cu recurs, n termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este
suspensiv de executare.
.
Prin Legea nr. 262/2007 a fost reglementat situaia n care autoritatea public, dnd
dovad de total rea credin, emite un alt act administrativ, cu coninut identic cu cel al
primului act. n aceast ipotez, n care se emite un act administrativ cu acelai coninut
ca i actul .suspendat de ctre instan, acesta este suspendat de drept, nemaifiind
obligatorie plngerea prealabil.


Cel dc-al doilea tip de suspendare este cea solicitat prin aciunea principal.
Astfel, articolul 15 prevede, c suspendarea executrii-actului administrativ poate fi
solicitat de reclamant i prin cererea adresat instanei competente pentru anularea, n
tot sau n parte, a actului atacat, pentru aceleai motive prevzute de articolul 14 pentru
primul tip de suspendare. Precizarea din partea, final a fost introdus prin Legea nr.
262/2007. n aceast situaie, instana va dispune suspendarea actului administrativ atacat
pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea, de.suspendare se poate
1 D. A. Tofan, Necesitatea coilijierii procedrii ac/ministrtivedn RDP nr. 1/2002, pp. 75-95.
2 n practic acest termen este de regul nclcat, fapt explicat prin ncrcarea foarte mare a instanelor
cu litigii, ceea cc face imposibil respectarea termenului.

Contenciosul administrativ

211

formula o dat cu aciunea principal sau printr-o aciune separat, pn la soluionarea


aciunii n fond.
i aceast cerere se judec de urgen, cu citarea prilor, hotrrea pronunat fiind
executorie de drept i se poate ataca n termen de 5 zile de la pronunare. Cererea de
suspendare poate fi introdus i de Ministerul Public, atunci cnd n cauz este vorba
despre un interes public major de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public
administrativ. Prin Legea nr. 262/2007 s-a realizat o necesar completare a regimului
juridic al suspendrii cu situaia n care s-a admis aciunea de fond, dar actul fusese
suspendat n temeiul articolului 14, care prevede c hotrrea de suspendare se dispune
pn la soluionarea aciunii in fond. n lipsa oricror precizri, s-ar fi putut crede c,
dei aciunea n fond a fost admis, suspendarea nceteaz i actul ilegal reintr n
vigoare. Pentru a prentmpina o asemenea situaie, s-a introdus o nou prevedere
conform creia n ipoteza admiterii aciunii n fond, msura suspendrii, dispus n
condiiile articolului 14, se prelungete de drept pn la soluionarea definitiv i
irevocabil a cauzei.
In vechea Lege nr; 29/1990, suspendarea era reglementat prin art. 9, care consacra
numai suspendarea introdus odat cu aciunea principal. Regimul juridic al suspendrii
actului administrativ dedus judecii, n temeiul ait. 9 din Legea nr. 29/1990, a fcut
; obiectul unui recurs.n interesul legii, pe care Curtea Suprem de Justiie l-a admis prin
Decizia nr. IV din 27 septembrie 19991.
Promovarea recursului n interesul legii a fost determinat de faptul -c&s-a constatat
c n practica instanelor de contencios administrativ nu exista un punct de vedere unitar
n legtur cu exercitarea cii de atac a recursului mpotriv hotrrii prin care s-a
soluionat cererea de. suspendare a actului administrativ,. reglementat prin .dispoziiile
art: 9 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Astfel, unele instane s-au pronunat n sensul c. cererea de suspendare a actului


dedus judecii nu poate fi. atacat separat cu recurs, dect odat cu hotrrea dat
asupra fondului procesului.
Alte instane, dimpotriv, au statuat c n cazul n care cererea de suspendare a
actului administrativ a Jost formulat distinct de aciunea prin care a fo st atacai actul,
hotrrea pronunat poate f i atacat cu recurs.
Fosta Curte Suprem de Justiie a admis recursul n interesul legii formulat i a decis
c n aplicarea prevederilor art. 9 din Legea nr. 29/1.990 este susceptibil de a f i atacat
cu recurs att hotrrea prin care se soluioneaz cererea de suspendare a executrii
actului administrativ, formulat n cadrul aciunii principale, avnd ca obiect anularea
acelui act, ct i hotrrea prin care o atare cerere este soluionat separat.
Prin actuala lege, inclusiv prin modificrile care i s-au adus prin Legea nr. 262/2007,
situaia a fost clarificat, prevzndu-se expres c hotrrea prin care se dispune
suspendarea, n ambele cazuri, poate f i atacat cu recurs, n termen de 5 zile de la
comunicare. Precizm c anterior termenul curgea de la pronunare, ns s-a considerat
c o asemenea prevedere este nesatisfctoare, n contextul n care este posibil ca partea
. s nu fie prezent, astfel nct termenul trebuie s fie calculat de la comunicarea hotrrii.

1 Decizia a fost publicat n M. Of. nr. 636 din 27 decembrie 1999.

212

D R E P T A D M IN ISTR A TIV 1?

Suspendarea executrii actelor administrative este un instrument juridic pus la fi


dispoziia particularilor care se pretind vtmai, precum i o garanie mpotriva efectelor
vtmtoare care ar putea fi ireparabile. Din perspectiva acestui rol, ea a preocupat nu S
numai legiuitorul naional, ci i pe cel european, concretizndu-se n Recomandarea!
R(89) a Comitetului M initrilor referitoare la protecia jurisdicional n materie
administrativ, prin care se fac mai multe recomandri guvernelor statelor membre,
printre care i aceea ca atunci cnd un act administrativ este contestat n faa unei 11
autoriti jurisdicionale iar aceasta nu s-a pronunat nc, reclamantul are posibilitatea s;||
cear aceleiai autoriti jurisdicionale sau alteia competente s decid msuri .deil
protecie provizorie mpotriva actului administrativ. Astfel de msuri de protecie pro- f
vizorie pot consta fie n suspendarea n tot sau n parte a executrii actului administrativ,
fie n ordonarea restabilirii, n tot sau n parte, a situaiei care exista.n momentul cnd
actul administrativ a fost dat, fie s impun administraiei orice obligaie corespunztoare,ff
innd cont de atribuiile autoritii jurisdicionale1.
i
29. Alte a sp e c te p ro c e d u ra le
Potrivit art. 13 din Legea nr. 554/2004, la primirea aciunii, instana va dispune.|||
citarea prilor i poate cere autoritii al crei act este atacat s i comunice de ufgenjplj
acel act, mpreun cu ntreaga documentaie care a.stat la baza emiterii lui, precum..i|
orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei.
-
' j
' V
jw
n acelai mod procedeaz instana i n cazul refuzului nejustificat de rezolvare a | |
unei cereri.
. . . ........... ,
v!Jg |
n situaia n care autoritatea prt, nu trimite, la termenul stabilit de, instan,
lucrrile pe care aceasta i le-a cerut, conductorul'autoritii publice va fi.obligat,'prin |f |
ncheiere interlociitorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din I I
salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat.
Soluiile la care se poate opri instana, potrivit art. 18 din .lege, sunt n strns %
corelaie cu obiectul cererii, instana putnd admite, n tot sau n parte, aciunea sau |
putnd s o resping, de asemenea n totalitate sau parial.
Astfel, art. 18 prevede urm toarele soluii la care se poate opri instana:
aj s anuleze actul, n tot sau n parte;
/
b) s oblige autoritatea public s emit, actul administrativ ori s elibereze un alt \
nscris sau s efectueze o operaiune administrativ;
c) concomitent cu una din cele dou soluii, instana are posibilitatea s se pronune l|L
i asupra legalitii operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus f
judecii;
'
.
d) n cazul soluionrii cererii, instana va putea s se pronune i asupra desp- ||
gubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a cerut acest J |
K-t
fK
lucru.
mS
Consacrarea posibilitii de a se acorda daune morale a reprezentat un element dev;
noutate n vechea reglementare, meninut, firete, i n actuala lege a contenciosului | *

E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, pp. 229-230.

Contenciosul administrativ_________________

213

administrativ. Sintagma evoc despgubirile care se acord pentru atingerile aduse

onoarei, demnitii sau reputaiei, vieii intime, familiale sau private ori dreptului la
imagine.
30. Recursul i cile extraordinare de atac
Recursul n materie de contencios administrativ poate fi de competena Curilor de
Apel (dac n fond s-a pronunat tribunalul) sau a naltei Curi de Casaie i Justiie (dac
fondul a fost judecat de Curtea de Apel), seciile de contencios administrativ ale acestora.
Termenul de recurs este de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare i este
suspensiv de executare [art. 20 alin..(2)].
. .
In cazul n care se admite recursul, soluia este casat i se rejudec litigiul n fond,
dac nu sunt motive de casare cu trimitere. Atunci cnd hotrrea primei instane a fost
pronunat fr a se judeca fondul, cauza se trimite, o singur dat, la aceast instan.
Legea nr. 554/2004,. n forma iniial, mai consacra o form special a recursului,
recursul n situaii deosebite1, care a fost abrogat prin Legea nr. 262/2007 i nlocuit
cu dispoziii referitoare la cile; extraordinare de atac. Potrivit art. 21, n forma rezultat
prin modificrile aduse de Legea nr.; 262/2007, mpotriva soluiilor definitive, i
irevocabile pronunate de instanele de contencios administrativ, se pot. exercita cile de
atac prevzute de Codul de procedur civil. Prin alin. (2) al art. 21a fost introdus un

motiv de revizuire neprevzut de Codul de procedur civil i care se adaug


motivelor prevzute de acesta, reprezentat de pronunarea hotrrilor rmase definitive
i irevocabile.prin nclcarea principiului prioritii dreptului comunitar, reglementat de
articolul 148 ,alin: (2) coroborat cu articolul 20 alin. (2) din Constituia Romniei,
republicat. Cererea de revizuire'se introduce n termen, de 15 zile de la comunicare,
care se face, prin derogare de Ta regula consacrat de art. 17 alin. (3), la cererea,
temeinic motivat prii interesate,- n termen de 15 zile de la pronunare. Cererea de
revizuire se soluioneaz de urgen i cu precdere, ntr-un termen maxim de 60 de zile
de la nregistrare. Precizm c prin art. 148 alin. (2), nou introdus n urma revizuirii
Constituiei, ca i ntregul titlu din care face parte referitor la integrarea euroatlantic",
a fost consacrat norma conform creia, ca urmare a aderrii, prevederile tratatelor
constitutive ale Uniunii Europene, precum i celelalte reglementri comunitare cu
caracter obligatoriu, au prioritate fa de dispoziiile contrare din legile interne, cu

1
Astfel, articolul 21 recunotea recurentului posibilitatea ca, n situaii deosebite cum ar fi mplinirea
termenului pn la care i poate valorifica dreptul pretins, s solicite preedintelui instanei competente s
soluioneze recursul i s stabileasc termenul de judecat a recursului, chiar nainte de primirea dosarului.
In acest scop se formula o cerere de fixare a unui termen de urgen care, nsoit de dovada nregistrrii
recursului la instana de fond, se soluiona n termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia preedintelui
instanei de recurs. Soluia prin care cererea era admis se comunic instanei dc fond, care era obligat s
redacteze hotrrea atacat, s o comunice prilor, s expedieze dosarul ntr-un termen de 5 zile.
Motivarea recursului se putea face, sub sanciunea nulitii pentru tardivitate, n termen de dou zile de la
comunicare. Procedura de citare a prilor i de comunicare a motivelor de recurs urma s se efectueze cu
prescurtarea termenului de 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a
informaiilor scrise.
' i
' -

214

r*

D R E P T A D M IN IST R A T IV

respectarea prevederilor actului de aderare. Prioritatea subzist i n cazul aderrii f o j L


actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene. Este prima lege prinjll
care se transpune n practic principiul prioritii dreptului comunitar asupra dispoziiilor?!'
contrare din legislaia intern prevzut de Constituia revizuit i republicat, ca QJ
consecin a dobndirii de ctre Romnia a statutului de membru al Uniunii Europene ;^
Considerm c i alte reglementri, i ne referim cu precdere la viitoarele coduri de'ff
procedur civil, penal, fiscal, administrativ care urmeaz a fi adoptate n ara noastrvH
vor cuprinde dispoziii care s promoveze acest principiu.
Alin. (2) al art. 21 din Legea nr. 554/2004 a fost abrogat prin Legea nr. 299/201 lV
Subliniem i regulile specifice care guverneaz regimul motivului de revizuire nou f
introdus prin articolul 21 alin. (2) i care constau n:
- derogarea de la articolul 17 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, n forma modificat,
astfel nct comunicarea i, implicit, redactarea i motivarea hotrrii se fac nu n jf f
termenul de 30 de zile ct prevede textul respectiv, ci n-termenul de 15 zile;
4 ff:
- soluionarea cererii de. revizuire de urgen i cu precdere, ntr-un termen de!Jg
maxim 60 de zile de la nregistrare.

31. Executarea sentinelor pronunate


Regimul executrii sentinelor judectoreti se regsete n capitolul III din Legea nr -S

554/2004.

'

Articolul 22 prevede c hotrrile judectoreti definitive i irevocabile prin care ;!


s-au admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor prezentei legi i s-au acordat
cheltuieli de judecat se nvestesc cu form ul executorie i se execut silit, potrivit;tj$
dreptului comun.
''
T-'V

nainte de a fi modificat, articolul 22 prevedea c hotrrile judectoreti pronunate .


n contenciosul
cu ........
caracter definitiv yi. ~~irevocabil
constituie Ititluri
.
.administrativ,
7....... ........
T u i.U k /lX
executorii, dispoziie pe care am apreciat-o la momentul adoptrii legii, pe considerentul
c scutete pe cel vtmat de o formalitate suplimentar, prin care s solicite i s obin J |
nvestirea cu formul executorie. '
Din modul n care era formulat textul rezulta, cu Claritate, faptul c suntem n ,

prezena unui titlu executoriu doar atunci cnd este vorba despre o hotrre
judectoreasc definitiv i irevocabil prin care s-au admis aciunile formulate n
baza legii. Per a contrario, nu constituiau titluri executorii hotrrile care nu au
caracter definitiv i irevocabil sau, dei au un asemenea caracter, prin ele s-au Jji
respins aciunile formulate n baza legii contenciosului administrativ2. Din motive pe '!

li

r
R

care nu le mprtim, textul a fost modificat, promovndu-se soluia din dreptul comun a
nvestirii cu formul executorie i a executrii silite, potrivit dreptului comun. Articolul
22, n forma n care a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 prezint, n opinia noastr,
i o insuficien de reglementare, determinat de faptul c el face referire numai la
acordarea cheltuielilor de judecat, omind s menioneze i acordarea de despgubiri

<|jj
J |
-3|
*|
M

cu caracter material sau moral.

j 1

1 Publicat n M. Of. nr. 916 din 22 decembrie 2011.


" A. Iorgovan, Tratat.... op. cit., voi. II, ed. 4, p. 675.

,<Contenciosul administrativ

215

Legea actual aduce o inovaie care este revoluionar pentru sistemul nostru de drept i
prin care se traneaz o problem amplu dezbtut n doctrin, referitoare la efectele juridice
ale unei hotrri judectoreti prin care se anuleaz acte administrative cu caracter
norm ativ. De regul, hotrrile judectoreti produc efecte inter partes litigantes. n ceea ce
privete hotrrile care privesc acte administrative normative, s-a exprimat opinia ca
efectele acestora s fie general obligatorii. Aceasta deoarece atta vreme ct actul anulat
p roduce efecte juridice general obligatorii, este firesc ca i hotrrea judectoreasc
prin care este desfiinat s produc acelai gen de efecte. n acest spirit, articolul 23
prevede c hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-a anulat, n tot sau n
parte, un act administrativ cu caracter normativ, sunt general obligatorii i au putere numai
pentru viitor. Acestea se public obligatoriu, dup motivare, la solicitarea instanelor, n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor
ori al municipiului Bucureti, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.
Spre deosebire de formularea iniial din lege, care permitea interpretarea c
publicarea hotrrilor respective are Ioc numai n msura n care solicit acest lucru
reclamantul sau instana de executare, n urma modificrilor aduse prin Legea nr.
262/2007 se prevede caracterul obligatoriu al publicrii, la solicitarea instanelor.
' Regimul, juridic, al obligaiei de executare este reglementat de articolul 24. Acesta
prevede c executarea hotrrii prin care autoritatea public este obligat s.ncheie,
s nlocuiasc su s modifice actul administrativ, s elibereze un alt nscris sau s
efectueze anumite operaiuni administrative, se face n term enul prevzut n cuprinsul
ei, iar n lipsa unui astfel de term en, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii
irevocabile a hotrrii.
n"situaia.n care termenul nu este respectat, se v aplica conductorului autoritii
publice.sau, dup caz, persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe zi/
ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere.
Prin alin. (3) este ncrim inat ca i infraciune neexecutarea din motive imputabile
sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de
instana de contencios administrativ, n termen de 3 0 de zile de la data aplicrii amenzii
de 20% din salariul minim brut pe economie i se pedepsete cu nchisoarea de la 6 luni
la 3 ani sau cu amenda de la 2.500 lei la 10.000 lei.
Sanciunea i despgubirile se acord de instana de executare, la cererea recla
mantului, care este scutit de taxa de timbru. Hotrrea se ia n camera de consiliu, de
urgen, cu citarea prilor, i poate fi atacat cu recurs n termen dc 5 zile de la pronunare.
Conductorul autoritii publice poate, printr-o aciune n regres, s se ndrepte cu
pretenii mpotriva celor vinovai de neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului comun.
Atunci cnd cei vinovai sunt demnitari sau funcionari publici, se aplic regle
mentrile speciale.

32. Controlul judectoresc al actelor administrative pe calea excepiei de


nelegalitate a actului
! ij

n doctrin s-a exprimat teza conform creia expresia de nelegalitate asociat


acestei excepii este cea mai riguroas,.avnd n vedere faptul c acest concept semnific

216

D R E P T A D M IN IST R A T IV

ceea ce nu este prevzut de lege, n vreme ce noiunea de ilegalitate evoc ceva care
nu este n conformitate cu legea, care ncalc legea1. De aici, concluzia autorului c a
accepta actuala denumire a noiunii, respectiv excepia de nelegalitate, nu nseamn
altceva dect a nfrnge n coninut principiul legalitii, ceea ce ar fi nu numai
inadmisibil, ci i greu de explicat. Autorul opteaz, astfel, pentru formula excepia de
ilegalitate , ns, dat fiind consacrarea legal de care se bucur cea de-a doua expresie,
o utilizeaz pe aceasta.
.
Dac n cele mai multe cazuri contenciosul administrativ se exercit pe calea aciunii
directe (n anularea actului administrativ sau n obligarea autoritii prte la adoptarea
unei conduite prescrise de lege ca, de exemplu, emiterea unui act administrativ sau a altui
nscris), sunt i situaii n care contenciosul administrativ poate fi exercitat pe cale
indirect, avnd ca scop doar nlturarea unui act administrativ unilateral (de autoritate)
din soluionarea unui litigiu judectoresc12*. .. .

Excepia de nelegalitate reprezint, potrivit doctrinei, o aprare pe care o parte


ntr-un proces o face mpotriva unui act administrativ ilegal ce are inciden ntr-o
anumit cauz2,.
.
Doctrina actual o definete ca fiind instituia tradiional a contenciosului admi
nistrativ, reglementat expres i salutar, pentru prima.dat prin Legea .nr. 554/2004, cu
modificrile care i s-au adus prin Legea,nn. 262/2007, care .permite, n:,cadrul unei.
proceduri suple, cercetarea legalitii unui act administrativ unilateral pe cale de excepie
n cadrul unui proces pornit pentru alte motive dect cele care vizeaz anularea
respectivului act4.
\
Nelegalitatea actului administrativ mai poate ffns invocat i pe cale de excepie..
Articolul 4 din Legea nr. 554/2004 prevede, l alin. (1), c legalitatea unui aci
administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate
f i cercetat oricnd n cadnil unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea
prii interesate. In acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde
soluionarea litigiului pe fond, sesizeaz, prin ncheiere motivat, instana de contencios
administrativ competent i suspend cauza; ncheierea de sesizare a instanei de
contencios administrativ nu este supus niciunei ci de atac, iar ncheierea prin care se
respinge cererea de sesizare poate f i atacat odat cu fondul. Suspendarea cauzei nu se
dispune n ipoteza n care instana n faa creia s-a ridicat excepia de nelegalitate este
instana de contencios administrativ competent s o soluioneze i nici atunci cnd
excepia de nelegalitate a fo st invocat n cauze penale (subl. ns. V.V.)5. Prin
1 Lucian Chiriac, Excepia de nelegalitate, mijloc de verificare a legalitii unui act administrativ de
ctre instana de contencios administrativ, n revista Dreptul nr. 11/2009, p. 94.
2 A. Trilescu, Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrativ, n Revista Dreptul nr.
3/2006, p. 110.
2 A. Iorgovan, Tratat.... op. cit., voi. 11, ed. 4, p. 677.
4 G. Brsan, B. Georgescu, Scurte consideraii asupra invocrii excepiei de nelegalitate cu privire la
adele administrative unilaterale cu caracter individual, n.RDP nr. 2/2006, p. 65.
5 Textul este reprodus astfelcum a fost modificat prin Legea nr. 202/2010 privind unele msuri pentru
accelerarea soluionrii proceselor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1; nr. 714 din 26
octombrie 2010.

Contenciosul administrativ

modificrile care i s-au adus n anul 2010, a fost adugat o nou situaie n care nu se
dispune suspendarea cauzei n cazul invocrii unei excepii de nelegalitate. n forma
iniial, era vorba doar despre cazul n care excepia s-a ridicat n faa instanei de
contencios administrativ competente-. astfel nct aceasta va soluiona i fundul i
excepia. Potrivit modificrii survenite, suspendarea nu intervine nici n situaia n
care excepia s-a ridicat ntr-o cauz penal.
Prin alin. (2) se prevede c instana de contencios administrativ se pronun, dup
procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor i a emitentului. n cazul n
care excepia de nelegalitate vizeaz un act administrativ unilateral emis anterior intrrii
n vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmeaz a f i analizate prin raportare
la dispoziiile legale n vigoare n momentul emiterii actului administrativ. Potrivit alin.
(3)>soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar
n termen de 5 zile de la comunicare i se judec de urgen i cu precdere.
Facem precizarea c regimul juridic iniial al excepiei-de nelegalitate a suferit unele
modificri prin Legea nr. 262/00.7, pe care le-am analizat n seciunea consacrat analizei
acestei materii1. n prezent constatm urmtoarele dimensiuni ale regimului juridic al
excepiei de nelegalitate:...........
.
a) excepia de nelegalitate poate viza orice act administrativ individual, indiferent
de data emiterii lui. O. asemenea precizare &fost introdus prin Legea nr. 262/2007,
pentru a ntri specificul peicare aceasta.l prezint, anume acela c poate viza orice act
administrativ, neprezentnd importan data cnd a fost emis acel act, spre deosebire de
controlul direct pe calea unei aciuni adresat instanelor de contencios administrativ,
pentru care este esenial data'emiterii actului, pentru c n raport de aceasta se calculeaz
riemienele maxime de introducere a
c

i
u
n
i
i
;
.
b) excepia de neleglitae poate fi invocat oricnd, ea avnd caracter im
prescriptibil12. n jurispruden anterioar rialtei Curi de Casaie i Justiie, Secia de
contencios administrativ i fiscal i n doctrin s-a conturat opinia conform creia
legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate 11 cercetat
oricnd, pe calea excepiei de nelegalitate invocat ntr-un litigiu avnd ca obiect
contestaia formulat m potriva unui act administrativ unilateral cu caracter
normativ34. n schimb, n privina actelor administrative unilaterale cu caracter
individual sunt incidente dispoziiile ort. 11 alin. (2) i (5) din Legea nr. 554/2004, care
stabilesc termenul de decdere de im 1 de la data emiterii actului.
~ n ceea ce ne privete, nu am mprtit aceast concepie i apreciem c nu se poate
realiza o extrapolare tale-quale a termenelor care vizeaz introducerea unei aciuni n
contenciosul administrativ cu cele care trebuie s guverneze invocarea unei excepii de
nelegalitate. n opinia noastr, indiferent c avem n vedere un act administrativ normativ
sau individual, excepia de nelegalitate ar putea fi invocat oricnd, fr a fi supus unor
1 V. Seciunea &6. - Principalele modificri aduse prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea fi
completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, a prezentului capitol.
Lucian Cliiriac, Excepia de nelegalitate, mijloc de verificare a legalitii unui act administrativ de
ctre instan(a de contencios administrativ, n revista Dreptul nr. 11/2009, p. 102.
J G. Brsan, B. Georgcscu, art. cit., n RDP nr. 2/2006, p. 61.
4 G. Brsan, B. Georgescu, art. cit., n RDP nr. 2/2006, p. 62.

218

D R E P T A D M IN IS T R A T IV II

termene. A gndi altfel nseamn a afecta posibilitatea de protecie a ceteanului


mpotriva actelor administrative unilaterale, ceea ce nu poate fi acceptat. Cu toate acestea,
dup cum am artat deja, obiectul excepiei de nelegalitate este restrns, n prezent, doar
la actele administrative individuale.
Dup adoptarea Legii nr. 262/2007, legalitatea actelor administrative normative
poate fi pus n discuie doar prin promovarea unei aciuni directe n anulare, aciune care
poate fi introdus oricnd.
, n doctrin se arat faptul c, ntruct n art. 241 TCE este prevzut faptul c obiect al
excepiei de nelegalitate l constituie actele cu caracter general (normativ), se poate spune
c legiuitorul romn nu respect cerina impus de procesul de armonizare legislativ n
spaiul european, dei i revine aceast obligaie ca stat membru al.Uniunii Europene1.
c)
ndeplinirea condiiei ca soluionarea litigiului pe fond s depind de actul
adm inistrativ care face obiectul excepiei, ceea ce determin instana n faa creia
s-a ridicat excepia s verifice admisibilitatea n principiu a acesteia.
Pentru nelegerea acestei condiii, invocm o problem interesant ridicat n
practica instanelor judectoreti. Petentul F.N. a formulat o plngere prin care a
solicitat obligarea administraiei penitenciarelor de a nregistra i de a trimite dou plicuri
prepltite primite de Curtea European a Drepturilor Omului n faa judectorului delegat
de pe lng Penitenciarul de maxim siguran Arad*23, Acesta a respins cererea,
considernd c nu s-a nclcat, dreptul la coresponden, deoarece n incinta peniten
ciarului erau montate cutii potale, al cror coninut era ridicat periodic de furnizorul de
servicii potale. Petentul a contestat decizia la Judectoria Arad, unde petentul ar f i fcut
referire la nelegalitatea articolului 52 dintr-o lege din 2.006, a articolului 3 din Decizia
Administraiei Naionale ci Penitenciarelor (ANP) nr. 478/26.06 2006 i a unor articole
din Decizia ANP nr.. 499 (nu se menioneaz-anul emiterii): Dup ce petentul,. la
solicitarea Judectoriei Arad, a precizat care este obiectul excepiei de nelegalitate,
dosarul a fost trimis Curii de Apel Timioara, spre competent soluionare a excepiei.
Precizm c n ceea ce privete o eventual excepie a unui articol de lege, aceasta
este n principiu inadmisibil, deoarece un text de lege nu poate face obiectul unei
excepii de nelegalitate. Excepia de nelegalitate poate s vizeze numai un act
adm inistrativ. Curtea de Apel Timioara, prin sentina jcivil nr. 31 din 25 01 2011, a
constatat nelegctl sesizarea instanei i a dispus restituirea dosarului la Judectoria
Arad pentru continuarea judecii. Pentru a se pronuna astfel, instana a reinut c
ncheierea prin care a fost sesizat nu a fost motivat, nu precizeaz obiectul excepiei de
nelegalitate, dei petentul, la termenul din 2 12 2010 a precizat c nelege s invoce
nelegalitatea unor articole dintr-o decizie a ANP,. dintr-un ordin de zi al penitenciarului,
o Hotrre de Guvern i Ordin al Ministrului Justiiei.
mpotriva sentinei instanei dc fond, reclamantul ;a declarat recurs, care a fost
respins prin decizia nr. 2227/2011 a CCJ (SCAF) pe considerentul c instana de fond

' Iuliana Rciu, Procedura contenciosului administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2009,.p. 163.
2 nalta Curte de Casaie i Justiie, Secia de Contencios Administrativ i Fiscal, Decizia nr. 2227 din 14
aprilie 2011.
'

' Emanuel Albu, Jurispniden/a Seciei de contencios administrativ i fiscal a naltei Curii de Casaie i
Justiie. n Revista Romn de Drept Public nr. 3/2011, pp. 120-130.
T

Contenciosul administrativ

219

are obligaia, n ipoteza n care constat c de actul administrativ considerat nelegal


depinde judecarea cauzei, s sesizeze instana de contencios administrativ competent,
prin ncheiere motivat. n cuprinsul ncheierii, instana care soluioneaz fondul trebuie
s arate, s denumeasc actele administrative considerate nelegale i s demonstreze
legtura lor cu fondul cauzei.
O asemenea obligaia subzist indiferent de partea care a invocat excepia.
Constatm c n spea comentat se pun n discuie condiia legturii dintre actul
administrativ care face obiectul excepiei i cauza dedus judecii, precum i
obligaia instanei de fond n faa creia se invoc excepia (n cazul de fa a fost
vorba de o instan penal, avnd n vedere c petentul se afla n faza de executare a unei
pedepse privative de libertate) de a motiva prin ncheierea de sesizare a instanei de
contencios administrativ competent s se pronune asupra excepiei, o asemenea
legtur.
*
Ar. mi fi de discutat, n.opinia noastr, temeinicia hotrrii sub aspectul suportrii
de cre petent a omisiunii instanei de fond de a motiva o asemenea legtur. Dac
nu ar fi fost mai corect s aib loc o casare cu trimitere, n sensul ca instana de fond s
fie obligat s-i motiveze ncheierea.
d) invocarea excepiei se poate face de ctre prile interesate sau din oficiu;
e) procedura care se aplic este asemntoare celei n care se invoc excepia de
neconstituionalitate, n sensul c instana de fond suspend cauza (mai puin n cauzele
penale) i trimite dosarul la instana de contencios administrativ, pentru a se pronuna
..asupra excepiei. Exist o situaie n care nu intervine suspendarea, care a fost nou introdus
prin Legea nr. 262/2007, aceea n care excepia7este invocat chiar n faa instanei de
contencios administrativ , care judec aciunea: principal .i care are competena s se
pronune i asupra excepiei;
f) ncheierea de sesizare a instanei de contencios administrativ este sustras
posibilitii de a fi supus cilor de atac, iar cea prin care se respinge cererea de
sesizare poate fi atacat odat cu fondul; .
g) judecarea excepiei de nelegalitate se caracterizeaz prin urgen, cu citarea
prilor i. a emitentului actului. n forma iniial,, legea nu tcea referire la citarea
emitentului, ns n jurisprudena naltei. Curi de Casaie i Justiie s-a consacrat formula
conform creia n procesul avnd ca obiect soluionarea excepiei de nelegalitate, este
obligatorie citarea emitentului actului administrativ care face obiectul excepiei i
introducerea acestuia n cauz. O asemenea soluie, n opinia Seciei de contencios
administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie se impune pentru a se asigura
respectarea principiului contradietorialitii, a dreptului procesual la aprare, a dreptului
la un proces echitabil prevzut de art, 6 din Convenia european a drepturilor omului i a
libertilor fundamentale1 precum i a articolului 85 din Codul de procedur civil,,
conform cruia judectorul nu poate hotr asupra unei cereri dect dup citarea sau
nfiarea prilor, afar numai dac legea nu dispune a l t f e l n acord cu jurisprudena12

1 Ratificat dc Romnia prin Legea nr. 30/1994, publicat n M. Ol', nr. 135 din 31 mai 1994.
2 nalta Curte de Casaie i Justiie. Secia de contencios administrativ i fiscal. Decizia civil nr.
5557/2005 i Decizia civil nr. 4271/2005, n Jurisprudena Seciei de Contencios Administrativ i Fiscal a

220

D R E P T A D M IN IST R A T IV f

naltei Curi de Casaie i Justiie, fa de care unii autori au exprimat unele rezerve1, dar
a crei filozofie o mprtim, prin modificrile aduse legii contenciosului administrativ
s-a prevzut citarea emitentului actului.
Pot face obiectul excepiei de nelegalitate dou categorii de acte administrative, din
punct de vedere al momentului emiterii lor: acte administrative emise anterior intrrii
n vigoare a legii, pentru care legalitatea lor va fi cercetat n raport cu actele
normative n vigoare la data emiterii actelor care fac obiectul excepiei i acte
administrative emise ulterior intrrii n vigoare a legii, pentru care legalitatea lor va
fi cercetat n raport cu dispoziiile actualei legi cadru n materie.
h) soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se
declar n termen de 5 zile de la comunicare i se judec de urgen i cu precdere (art. 4
alin. 3, n forma modificat). n forma iniial a legii era prevzut, pentru recurs, termenul
de 48 de ore, care se calcula de la pronunare, ns s-a constatat n practic faptul c era
un termen nerealist, imposibil s fie respectat, ceea ce a determinat modificarea lui prin
Legea-nr. 262/2007.

i) n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului,


instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza fr a ine seama de actul a
crui nelegalitate a fost constatat. Constatm ca excepia de nelegalitate nu are ca efect
anularea actului, ci nlturarea din cauz a actului a crui nelegalitate a fost
constatat. n literatura de specialitate-a fost sesizat ipoteza. n care mai mult dect
simpl legtur cu cauza, actul administrativ prezint caracterul unui element esenial,
intrinsec al procesului pe fond1. Exemplu, ntr-un litigiu penal care vizeaz svrirea de
ctre un funcionar public a faptei de abuz n serviciu contra intereselor' persoanelor,
prevzut de art. 246 Cod penal, care-poate avea loc Vprin ndeplinirea n mod defectuos,
cu bun tiin, a unui act de ctre funcionnd public. Pe cale de excepie,; ntr-un
asemenea litigiu se poate dovedi legalitatea sau nelegalitatea actului, iar infraciunea exist
numai dac se va constata c.actul este nelegal. Pe cale de consecin,. Jac actul de, a.crui
nelegalitate depinde nsi existena faptei penale, va fi considerat c nu a fost emis
niciodat, atunci se impune cu necesitate a considera c nici fapta n discuie nu a fost
svrit vreodat, impunndu-se n continuare pronunarea unei soluii de achitare pentru
motivul prevzut de art. 10 alin. (1) Ut. a) C. pr. pen.:fapta nu exist*1*3;
j) Prin articolul III din Legea nr. 262/2007 a fost introdus prevederea conform creia
hotrrile judectoreti pronunate n baza Legii nr. 554/2004, rmase definitive i
irevocabile fr soluionarea pe fond a excepiei de nelegalitate, care a fost respins ca
inadmisibil, pot forma obiectul unei cereri de revizuire, care se poate introduce n
termen de 3 luni de ta intrarea n vigoare a prezentei legi. Aceasta este o soluie
naltei Curii de Casaie si Justiie pe amil 2005, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2006, p. 16-20; Decizia civil nr.
1471/2006, n Jurisprudeiia Seciei de Contencios Administrativ i Fiscal q naltei Curi de Casaie i
Justiie pe anul 2006. Ed. Hamangiu, Bucureti, 2006, pp. 1-3.
1 A sc vedea D. Dumitrescu, V. Verginic, Excepia de nelegalitate - probleme de admisibilitate i-alte
observaii procedurale, n RDP nr. 4/2006, p. 90.
' D. Dumitrescu, V. Verginic, Excepia de nelegalitate -probleme de admisibilitate i alte observaii
procedurale, n RDP nr. 4/2006, p. 84.
.

3 D. Dumitrescu, V. Verginic, art. cit., p. 85.

Contenciosul administrativ

221

reparatorie, detenninat de interpretarea care s-a dat n jurispmden cu privire la


termenul n care se poate invoca excepia. Astfel, n ciuda faptului c i n versiunea
iniial, art. 4 alin. (1) prevedea c legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi
cercetat oricnd... pe'cale de excepie, n jurispruden s-a interpretat c excepia de
nelegalitate este supus acelorai termene ca i aciunea principal, n sensul c, atunci
cnd e vorba despre un act administrativ cu caracter individual, excepia poate fi invocat
n cel mult un an de la emiterea actului, iar cnd privete un act administrativ normativ
poate fi invocat oricnd. O asemenea interpretare a permis instanelor s resping ca
inadmisibile excepii care vizau acte administrative emise cu peste un an nainte de
fonnularea lor, hotrrile respective fiind n mod evident ilegale. Pentru a se corecta o
asemenea stare de nelegaliate, Legea nr. 262/2007 a consacrat posibilitatea revizuirii
hotrrilor judectoreti care au creat-o. :
k)
Prin art. II alin..(2) l Legii nr. 262/2007 s-a prevzut c dispoziiile referitoare la
excepia de nelegalitate i la garaniile procesuale prevzute de Legea 'nr. 554/2004, cu
modificrile ulterioare, se aplic i cauzelor aflate pe rolul instanelor la data intrrii n
vigoare a prezentei legi. Excepia de nelegalitate poate f i invocat i pentru actele
administrative unilaterale .emise anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004, n
forma sa iniial, cauzele de nelegalitate urmnd. a fi. analizate prin raportare la
dispoziiile legale n vigoare la :momentul emiteifii actului administrativ. n ' prim sa
fraz, textul prevede, imediata aplicabilitate, a prevederilor legale n judecarea att a
excepiilor de ilegalitate, ct i a garaniilor.procesuale, prevzute de Legea nr. 554/2004,
cu modificrile ulterioare, ceea ce reprezint o excepie /de la regula conform .creia
cauzele aflate pe rolul .instanelor la. data- intrrii in vigoare a Legii nr. 554/2004 vor.
continua s se judece potrivit legii aplicabile n momentul sesizrii instanei, prevzut
de. articolul II din Legea'nr. 262/2007.
.-v 1 /

n ceea ce privete condiiile de invocare a excepiei de nelegalitate, care odat


ndeplinite, devin condiii de admisibilitate a excepiei, n doctrin1 au fost identificate
mai multe categorii, la care subscriem:
) invocarea excepiei se poate face oricnd, ea avnd caracter imprescriptibil;
b) spre deosebire de excepia de neconstituionalitate, care poate fi invocat i n faa
instanelor de arbitraj comercial, excepia de nelegalitate poate ti ridicat numai n

faa unei instane judectoreti;


c) excepia de nelegalitate poate fi ridicat fie de instan, din oficiu, fie Ia cerere
de una sau mai multe pri dintr-un proces;
d) instana trebuie s constate dac de actul administrativ care face obiectul
excepiei depinde judecarea fondului litigiului;
e) actul vizat de excepie s nu fie un act exceptat de la controlul de legalitate pc
calea aciunii n anulare.

1 Lucian Chiriac, Excepia de nelegalitate, mijloc de verificare a legalitii unui act administrativ de
ctre instana de contencios administrativ, n revista Dreptul nr. 11 /2009, pp. 113-116.

_________________

D R E P T A D M IN IST R A T IV

TEST DE AUTOEVALUARE:

1. Principalul sediu constituional al contenciosului administrativ este:


a) numai art. 52;
b) numai art. 126 alin. (6);
c) art. 52 i art. 126 alin. (6).
2. Categoria drepturilor-garanii este format din:
a) dreptul persoanei vtmate de o autoritate public i dreptul de petiionare;
b) dreptul de petiionare;
c) dreptul la accesul liber la justiie.
3. Art. 21 din Constituie creeaz cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite
prin justiie, inclusiv n cadrul litigiilor de contencios administrativ:
a) numai drepturile;
'
b) numai interesele legitime;
c) drepturile i interesele legitime.
4. Instituia contenciosului administrativ reprezint unul dintre domeniile pe
care legiuitorul constituant le-a rezervat:
a) reglementrii legii organice;
.
b) reglementrii legii ordinare;
.
'

c) reglementrii prin hotrri de Guvern.'


5. Calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ o poate avea:
a) numai o persoan fizic;
i
b) numai o persoan juridic;.
i
c) att o persoan fizic, ct i o persoan juridic.

'
. L ,

. ' . '
1
6. Procedura administrativ prealabil are de regul:
a) caracter facultativ;
b) caracter opional;
. !
c) caracter obligatoriu.
.i

"

7. Recursul graios:
a) se exercit la aceeai autoritate care a emis sau adoptat actul administrativ
vtmtor;
b) se exercit la organul ierarhic superior organului care a produs vtmarea.
i
8. Recursul ierarhic:
a) se exercit la aceeai autoritate care a emis actul administrativ supus recursului;
b) se exercit la organul ierarhic superior organului care a produs vtmarea.

Contenciosul administrativ

223

9. Litigiile de contencios administrativ au urmtoarele grade de jurisdicie:


a) fondul i apelul;
b) fondul i contestaia n anulare;
c) fondul i recursul.
10. Pot fi atacate n contencios administrativ:
a) numai actele normative;
b) numai actele individuale;
. c) att actele normative, ct i actele individuale.
11. Pe calea contenciosului administrativ se pot obine:
a) numai despgubiri cu caracter material;
b) numai despgubiri cu caracter moral;
c) att despgubiri cu caracter material ct i despgubiri cu caracter moral.
12. Instane judectoreti competente s judece litigiile de contencios
administrativ se constituie n cadrul:
v a) tribunalelor judeeneji al judectoriilor;
b) tribunalelor judeene i al Curilor de Apel; ^
c) tribunalelor judeene, al. Curilor de Apel i al naltei Curi de Casaie i Justiie.
13. Obiectul unei aciuni n contenciosul administrativii poate reprezenta:
a) anularea unui act administrativ, recunoaterea dreptului. pretins i repararea
pagubei;- '

b) anularea unui act administrativ, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului


legitim i repararea pagubei;
c) recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei.
14. Actuala lege a contenciosului administrativ recunoate:
a) numai contenciosul obiectiv;
bj numai contenciosul subiectiv;
c) att contenciosul obiectiv ct i pe cel subiectiv.
15. Aciunea n contencios administrativ poate li formulat:
a) numai mpotriva autoritii de la care eman actul;
b) mpotriva autoritii de la care eman actul i a funcionarului public, indiferent de
obiectul aciunii;
c) mpotriva autoritii de la care eman actul i a funcionarului public, atunci cnd
.se solicit plata unor despgubiri.16*
16. Aciunea n contenciosul administrativ poate fi introdus:
a) numai de persoana vtmat ntr-un drept sau interes legitim;
b) de persoana vtmat ntr-un drept sau interes legitim, de o ter persoan
vtmat printr-un act administrativ individual adresat altei persoane, dar i de o

224

D R E P T A D M IN ISTR A TIV

autoritate public, n condiiile legii (Avocatul poporului, Ministerul Public, un organism


social interesat sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici;
1
c)
de persoana vtmat ntr-un drept sau interes legitim, dar i de o ter persoan
vtmat printr-un act administrativ individual adresat altei persoane.
17. Precizai care din urmtoarele acte nu pot fi atacate pe calea contenciosului
administrativ:
a) numai actele de comandament cu caracter militar;
b) att actele care privesc raporturile cu Parlamentul, ct i cele de comandament cu
caracter militar i cele supuse recursului paralel;
c) numai actele de comandament cu caracter militar i cele supuse recursului paralel.
; c ' .

' '
18. Ce anume confer caracterul de contencios de plin jurisdicie al
contenciosului administrativ:
a) obiectul litigiilor de contencios administrativ; .
b) prile unui litigiu de contencios administrativ;
c) procedura de urmat ptr-un litigiu de contencios, administrativ.

19. Procedura administrativ prealabil poate s mbrace:


a) numai forma recursului.graios;
f A;
b) numai forma recursului ierarhic;.
c) att forma recursului graios, ct i a recursului ierarhic;

v:

20. Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public face parte din categoria:
a) drepturilor garanii;
b) drepturilor social politice;
'
'
.
c) drepturilor cu caracter economic:
"
21. Excepia de nelegalitate poate fi invocat:
a) n termen de 6 luni de la emiterea actului;.
b) n termen de maxim un an de la emiterea actului;
c) oricnd.
-
' :'
22. Pe calea contenciosului administrativ pot fi atacate:
a) actele administrative emise/adoptate de orice autoritate public;
b) actele administrative emise/adoptate de autoritile administrative.23
23. Sunt exceptate de la exercitarea unei aciuni n contenciosul administrativ:
a) actele de comandament cu caracter militar;
b) actele de administraie militar;
c) contractele ncheiate de autoritile militare.

C ap i t ol ul XII
NOIUNEA DE PROPRIETATE, DOMENIU PUBLIC
SI SERVICIU PUBLIC POTRIVIT CONSTITUIEI ROMNIEI
DIN 1991, REVIZUIT I REPUBLICAT
I. GENERALITI
1. Istoric1

'

n istoria omenirii, proprietatea a jucat un rol deosebit de important, iar verbul a


avea evoc pornirea instinctual a omului i legtura indisolubil a individului dintre
acesta i proprietate12, n toate statele au existat concepte- specifice care s evoce aceste
realiti juridice i economice. n tara noastr, regsim termenii de bun public, proprietate
obteasc, proprietatea obtei steti, domeniu public. Cele dou Regulamente Organice,
al Valahiei i al Moldovei au i meritul de 'a fi primele acte juridice care consacr
termenul de domenhtpublic intr-o accepiune apropiat celei actuale. Astfel, n capitolul
consacrat finanelor din cele dou Regulamente Organice regsim menionate, ca surse
de venit, i domeniile.sttu lui. Tot aici. este .recunoscut ideea de uz public, precum i
.distincia ntre trguri publice 'i trguri private.. fi . f . . - ' ; , / '
'
.r\
O etap distinct n fundamentarea legislativ a conceptului de domeniu'public ee
reprezentat de legiuirile adoptate' d e ' domnitorul Alexandru Ioari Cuza, dintre care
menionm Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene nr. 396/1864, Legea pentru
regularea proprietii rurale, din 1864 i Legea nr. 1378/1864 pentru expropraiune
pentru cauz de utilitate public. Prin aceste reglementri nu numai c se fundamenteaz
noiunea de domeniu public, dar se. identific i bunurile, care aparin domeniului public
judeean, separat de cele care constituie domeniul comunal, precum i regimul juridic al
expropriaiunii pentru cauz de utilitate public. Prin Legea de secularizare a averilor
mnstireti din 1863 s-a declarat c toate averile mnstireti din Romnia sunt i rmn
averi ale statului, alctuindu-se astfel domeniul privat al acestuia3.
Codul civil din 1864, dei consacr noiunea de domeniu public i dependinele
acesteia, nu reuete o clarificare conceptual, el limitndu-sc s preia dispoziii ale
Codului Civil francez din 1804. Tot n 1864 se instituie Domeniul Coroanei, n care sunt
incluse anumite bunuri imobiliare, asupra crora Coroana avea un drept de folosin, fr
1
Pentru o dezvoltare a acestei'problem atici, v. V. Vedina, A. S. Ciobanu, Reguli de proiecie
domenial aplicabile unor bunuri private, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001, Capitolul 11 - Privire asupra
evoluiei istorice a noiunii de domenhipublic.
1 E. Aram, G. Coca,. Dreptul de proprietate i interesul general: configurarea unor reguli privind
compatibilizarea lor, n RDP nr. 1/2008, p. 58.
3 D. A. Tofan, Drept administrativ, voi. II, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 101.

22 6

D R E P T A D M IN IST R A T IV

s fie obligat s plteasc vreo cauiune sau impozit ctre stat, iar imobilele care com
puneau acest domeniu erau declarate inalienabile i imprescriptibile
n epoca modern, constituiile statelor modeme, inclusiv Constituia Romniei din
1866, au declarat proprietatea, de orice natur, sacr i inviolabil. Constituiile Romniei
din 1866, 1923 i 1938 aveau s conin reglementri exprese sau implicite privind
proprietatea cu cele dou componente ale sale, proprietate public i proprietate privat,
ct i pe cea de domeniu public, precum i regimul exproprierii pentru cauz de utilitate
public. In rile democratice ale lumii, au fost consacrate garanii pentru prevenirea
abuzurilor la care poate fi supus dreptul de proprietate, cu ocazia exproprierilor. Astfel,
nc din 1789, odat cu adoptarea Declaraiei franceze a drepturilor omului i ceteanului
s-a discutat despre pericolul producerii unor exagerri i chiar abuzuri eu ocazia expro
prierilor, iar unul dintre deputai .a cerut chiar nlocuirea sintagmei utilitate public prin
necesitate public, pentru a accentua c dac exist sau nu utilitate public se poate
controla numai de legiuitor, apoi i de judector, dac se justific prin interes general,
spie a. resrnge, n acest fel, la maximum exproprierea de deposedare nejustificat i
de abuzuri2.
n' perioada regimului totalitar, ideea de proprietate public este considerat,
incompatibil cu specificul acestui regim, ceea ce face ca ea s'fie czut n desuetudine,
ns n realitate instituia nu a disprut, ea fiind nlocuit cu proprietatea socialist a
ntregului popor, care poate fi considerat o form specific de regsire a- ideii de
domenialitate public n regimul totalitar3. In aceast perioad, autoritile nu doar u
ngrdit dreptul de proprietate prin nenumrate restricii ale exerciiului su, dar l-au i
suprimat prin naionalizare, adic prin expropriere forat, fr despgubiri, secolul
XX caracterizndu-se printr-o tragic limitare a unuia dintre cele mai vechi i mai.
importante drepturi fundamentale ale omului, respectiv dreptul de proprietate4.
nelegerea regimului proprietii, care'poate fi deinut de. stat sau unitatea
administraiv-teritorial, trebuie raportat la personalitatea juridic a acestora. Pornind
da la faptul c statul i unitatea administrativ-teritorial dein n proprietate att bunuri
publice, ct i bunuri private, s-a fundamentat teza dublei personaliti a statului n
privina gestionrii bunurilor sale: atunci cnd gestioneaz bunurile din domeniul public,
statul i unitatea administrativ-teritorial acioneaz n virtutea personalitii lor de
drept public, iar cnd gestioneaz bunurile din domeniul lor privat, acioneaz mvirtutea
personalitii lor de drept privat5. De aici, ideea unei capaciti de drept civil i a unei
capaciti de drept public, recunoscut n doctrin6, consacrat i de vechea lege a
administraiei publice locale, n prezent abrogat7, care, n art. 4, prevedea comunele,
oraele i judeele sunt persoane juridice..... Ca persoane juridice civile au n proprietate
V. Vcdina, A. S. Ciobanii, Reguli de proiecie domenial aplicabile unor bunuri private, Ed. Lumina
Lcx. Bucuroii, 2001, pp. 59-61.
" E. Aram, G: Coca. art. cit., p. 59.
3 A. Iorgovan, Tratat.... op. cit., voi. 1, p. 157.
4 E. Aram, G. Coca, art. cit., p. 59.
? Georgio del Vecchio, Lecii de filozofie juridic, Ed. Europa Nova, 1995, p. 217.
6 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. AII Beck. voi. i, ed. a IV-a, Bucureti, 2005, p. 171.
7 Legea nr. 69/1991, publicat n M. Of., Partea I, nr. 238/28 noiembrie J991; republicat n M. O f,
Partea I, nr. 79/18 aprilie 1996, abrogat prin Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale.

^r0iunea de proprietate, domeniu public i serviciu public potrivit Constituiei Romniei

227

bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale
bunurilor domeniului public de interes local, potrivit legii.
Cea de-a doua tez este acea a unicitii personalitii statului i unitii
administrativ-teritoriale' fundamentat pe faptul c nu este de conceput ca aceeai
entitate s aib dou personaliti juridice, una de drept public i alta de drept privat, n
funcie de actele juridice pe care le emite sau atribuiile pe car le exercit1. Aceast
teorie e susinut i de actuala Lege a administraiei publice locale nr. 215/2001, care n
art. 21 (1) prevede c Unitile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept
public, cu capacitate juridic deplin i patrimoniu propriu...

2. Concepte
ntre instituiile de tradiie ale dreptului administrativ, care au strnit controverse
de-a lungul-timpului, asupra crora continu s aib loc ample dezbateri n doctrina din.
tara noastr i din alte state este i cea de domeniu poblic.
Interesul pentru aceast instituie nu este pur teoretic, ci este determinat de
.implicaiile pe care modul n care este ea neleas le. are n planul realitilor economice,
sociale i chiar politice, din fiecare ar. Goana dup prpfit nu a putut s fac abstracie de
faptul c exist,-n fiecare stat, anumite bunuri care, prin specificul lor, nu pot fi
apropriate, nu; pot fi deinute de persoanele fizice sau juridice, -ci doar de-statul sau
unitile administrativ teritoriale respective sau, dei pot fi deinute i de particulari, ele se
supun unor reguli de protecie din partea statului, pe care acetia au obligaia s le
respecte1
2.
v

.
' .
* "
Actuala lege.fundamental nu uziteaz sintagma de domeniu public, ci aceea-de
proprietate, sub cele dou forme ale sale, proprietatea public i proprietatea privat.
Noiunile nu sunt sinonime, ntre domeniu public' i proprietatea public existnd o
relaie de la ntreg la parte, dat fiind faptul c n domeniul public se includ, pe lng
bunurile proprietate public, i anumite bunuri private, care prin semnificaia lor
artistic, tiinific, cultural, economic, istoric, justific apartenena la domeniul
public, ceea ce atrage un regim juridic specific, n care normele de drept public se
suprapun peste cele de drept privat, avnd un rol dominant fa de acestea din
urm.
Susinem astfel teza domeniului, public n accepiunea lato sensu, care include, pe
lng proprietatea public, i anumite bunuri private, care a fost fundamentat de
profesorul Antonie Iorgovan.
n doctrina de specialitate.se teoretizeaz chiar existena unui drept administrativ al
bunurilor, parte component a dreptului public, care reprezint acea subramur a
dreptului administrativ care cuprinde normele juridice care reglementeaz situaia
juridic a bunurilor administraiei publice i regimul domenial aplicabil acestora 3.
1 Ctlin Silviu Sraru, Capacitatea autoritilor de a ncheia contracte administrative. n Dreptul nr.
1/2010, p. 101.
2 A. Iorgovan, Tratai .... op. cit., voi. II, ed. 4, p. 123.
? E. Blan, Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2007, p. 13.

228

D R E P T A D M IN IST R A T IV

3. Reglementare constituional
n ceea ce privete reglem entarea constituional a proprietii, apreciem c
putem avea n vedere dou categorii de dispoziii constituionale:
a) dispoziii n care se reglementeaz expres instituia proprietii, cele dou
articole-cadru 44 i 136;
b) dispoziii n care regsim proprietatea reglementat implicit, exemplu art. 135
intitulat economia, articolul 138 intitulat bugetul public naional, art. 56 care
reglementeaz contribuiile financiare" etc.
Vom lua n discuie, ca prezentnd relevan pentru materia noastr i pentru
instituia pe care o analizm, art. 44 i 136:
Art. 44 se afl plasat n titlul II, consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor
fundamentale ale cetenilor i este intitulat dreptul de proprietate privat. Art. 136
este reglementat n titlul IV intitulat economia i finanele i este denumit
proprietatea.
Din analiza coninutului celor dou texte, a locului unde sunt plasate n
Constituie, rezult c prin actuala lege fundamental se consacr dou sedii
materiei proprietii i.anume:
- un sediu general, prin art. 136, mide regsim dispoziii privind tipurile de
proprietate, titularii acesteia,- sfera proprietii publice etc., unde proprietatea' ne apare
mai mult n accepiunea ei economic;
'
'
*
- un sediu special, art. 44, unde proprietatea ne apare mai mult n accepiunea sa
juridicr de drept fundamental al ceteanului romn n actualul, sistem constituional i.
legal.

V.:
V.
De altfel, aceasta a fost i opiunea Comisiei de redactare, a Proiectului Constituiei,
s consacre, printr-un articol, configuraia de ansamblu a proprietii n sistemul
constituional actual, iar. prin alt articol dreptul fundamental de proprietate al ceteanului
n actualul sistem constituional1.

Actualul articol 44 a suferit modificri consistente prin revizuirea din 2003. Mai nti <
s-a consacrat norma conform creia proprietatea privat este garantat, i nu doar
dreptul de proprietate privat, cum era prevzut n versiunea iniial a Constituiei. .
n al doilea rnd, a fost modificat norma care interzicea cetenilor strini i
apatrizilor s dobndeasc terenuri n Romnia. n forma actual, alin. (2) al articolului
44 prevede c Proprietatea privat este garantat i ocrotit n mod egal, indiferent de
titular. Cetenii strini i apatrizii pot dobndi dreptul de proprietate privat asupra
terenurilor numai n condiiile rezultate din aderarea Romniei la Uniunea European
i din alte tratate internaionale la care Romnia este parte, pe baza de reciprocitate, n
condiiile prevzute de legea organic, precum i prin motenire legal.

1
Pentru dezvoltri asupra concepiei avut n vedere nc din perioada de redactare a tezelor i apoi, a
proiectului, v. A. Iorgovan, Odiseea elaborrii Constituiei, Edi Vatra Romneasc, Trgu Mure, 1998, pp.
772-773 i 780:
.
.

Noiunea de proprietate, domeniu public i serviciu public potrivit Constituiei Romniei

229

' Constatm c, potrivit actualului coninut al art. 44 alin. (2), cetenii strini i
apatrizii pot dobndi dreptul de proprietate privat asupra terenurilor n Romnia,
ns acest drept se va putea exercita numai n condiiile care vor rezulta din procesul
de aderare a rii noastre Ia Uniunea European i din alte tratate la care Romnia
este sau va deveni parte, i numai pe baz de reciprocitate7. Printr-o lege organic
trebuie s se stabileasc modul de dobndire a proprietii terenurilor de ctre
cetenii strini i apatrizi2.
Din analiza logico-sistematic a coninutului art. 44 alin. (2) teza a doua, rezult
unntoarele dimensiuni ale regimului juridic al dreptului cetenilor strini i
apatrizilor de a putea dobndi n proprietate terenuri n Romnia:
a) este recunoscut, de principiu, posibilitatea cetenilor strini i a apatrizilor de a
dobndi terenuri n Romnia;
;
.
b) modul .de exercitare a1 acestei posibiliti urmeaz a fi dezvoltat printr-o lege
organic subsecvent, care, la data redactrii prezentei lucrri, a fost deja adoptat;
c) dreptul cetenilor strini i al apatrizilor de a dobndi terenuri n proprietate n
Romnia se va putea exercita numai n condiiile aderrii Romniei la Uniunea
European i numai n condiiile care vor fi prevzute prin actele de aderare sau prin alte
tratate internaionale la care Romnia este parte, .
1- .
d) dobndirea acestui drept se va putea realiza numai n condiii de reciprocitate, ceea
ce nseamn c i cetenii romni vor putea s beneficieze de posibilitatea de a dobndi
n proprietate terenuri n statele pentru care ara noastr recunoate un asemenea drept
cetenilor lori
i .r
.
Constituia nu face astfel distincie ntre cetenii statelor membre ale Uniunii
Europene care vor avea vocaia de a dobndi acest drept de proprietate i cetenii altor
state, ceea ce nseamn, indiscutabil, c toi cetenii strini sau apatrizi vor putea
beneficia de acest drept3, dac sunt respectate condiiile prevzute de textul constituional
i dezvoltate de legea organic la care acesta face trimitere.
e)
n sfrit, Constituia recunoate ambele modaliti de dobndire a dreptului de
proprietate, att prin acte ncheiate, inter vivos, ct i prin acte ntocmite mori causa. n
ceea ce privete a doua posibilitate, constatm c prin Constituie se recunoate numai
motenirea legal, nu i cea testamentar, ceea ce va nate, suntem convini, n
practic, unele probleme i va impune poate chiar intervenia constituantului derivat cu o
alt viitoare modificare a acestui text, n sensul n care el s fac referire doar la
motenire, nu i la tipul de motenire (legal i /sau testamentar).12

1 C. Ionescu, Constituia Romniei, Legea de revizuire comentat fi adnotat cu dezbateri


parlamentare, op. cit., p. 63,
2 n prezent, este vorba despre Legea nr. 312/2005, publicat n M. Of. nr. 1008 din 14 noiembrie 2005.
C. Ionescu, Constituia Romniei, Legea de revizuire comentat fi adnotat cu dezbateri
parlamentare, op. cit., p. 65.
i

230

D R E P T A D M IN ISTR A TIV

L REPERE N DETERMINAREA STATUTULUI CONSTITUIONAL


GENERAL AL PROPRIETII
4. Prevederi constituionale exprese, implicite, corelaia dintre ele
I)
Pentru o analiz logic, vom recurge mai nti, cum precizam mai sus, la analiza
art. 136 din Constituie, deci a sediului general, care are urmtorul coninut:
(1) Proprietatea este public sau privat.
Din acest alineat desprindem structura proprietii n actualul sistem constituional
i anume, privat i public. n actualul sistem proprietatea privat este regula.i cea
public excepia.
Rezult c, acestea fiind singurele forme de proprietate admise de Constituie, nu putem,
n prezent, s mai vorbim despre proprietatea statului ca tip de proprietate de sine stttor, ci
despre proprietatea public sau privat a statului (sau a unitii administrativ-teritoriale). Cu
att mai mult, nu mai putem vorbi despre proprietatea cooperatist, dei cooperaia exist, sau
de alte forme care erau consacrate n regimul anterior.
.
(2) Proprietatea public este garantat i ocrotit, prin lege i aparine statului
sau unitilor administrativ-teritoriale. '
In prezent, constituantul romn recunoate doi titulari ai proprietii publice, respectiv
statul i unitatea administrativ-teritorial. Dei textul nu precizeaz i nici altele nu prevd
expres, nelegem c elementul de distincie ntre cele dou tipuri de titulari este cel al
interes uliu corespunztor bunului, fiind vorba despre bunuri de interes naional, care vor
intra n domeniul public al statului i. bunuri de interes local (comunal, orenesc sau
judeean) care vor intra n proprietatea public a unitii administrativ-teritoriale. Se
prevede de asemenea garantarea i ocrotirea proprietii publice.
(3) Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial
energetic valoriftcabil, de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale
ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de legea
organic, ja c obiectul exclusiv- al proprietii publice.
In acest alineat regsim delimitat sfera proprietii publice. Bunurile care aparin
domeniului public, din punctul de vedere al izvorului juridic care le confer acest statut,
sunt fie bunuri stabilite de Constituie, fie bunuri stabilite-prin legea organic la care
trimite Constituia.
Referitor la delimitarea sferei bunurilor proprietate public, din analiza
comparativ a textului constituional din 1991 i a celui din 2003, vom constata c.exist
unele diferene de fond, nu numai de form. Astfel, constituantul din 2003 a eliminat din
sfera proprietii publice cile de comunicaie, pe considerentul privatizrii unor servicii
publice (gaze, energie, ap), inclusiv al bunurilor imobile necesare pentru funcionarea
acestor servicii publice1. Eliminarea din enumerarea textului constituional a cilor de
comunicaie a fost considerat necesar de ctre Comisia de revizuire a Constituiei, pe
considerentul c prin natura lor, unele ci de comunicaie, cum ar f! conductele de gaz,
I. Nicola. Drept administrativ, op. cit., p. 75.

Noiunea de proprietate, domeniu public i serviciu public potrivit Constituiei Romniei

231

petrol sau linii de energie electric pot fi i n proprietatea privat, astfel nct textul n
formularea din 1991 conducea la blocaje de netrecut n procesul de privatizare a anumitor
domenii i, corespunztor, n procesul de negociere n vederea nchiderii Capitolelor de
aderare la Uniunea European1.
O alt diferen const n reform ularea modului de redactare a unor categorii de
bunuri. Astfel, bogiile de orice natur ale subsolului au devenit, n versiunea din 2003,
bogiile de interes public ale subsolului, tocmai pentru a se scoate n eviden c
proprietatea public se stabilete n consideraiunea interesului general, iar expresia apele
cu potenial energetic valorificabil i acelea care pot f i folosite n interes public a devenit
apele cu potenial energetic valorificabil de interes naional, o formulare mai sintetic,
prin care categoria de bun este meninut, dar i este asociat ideea de interes naional*2.
(4) Bunurile proprietate public sunt inalienabile. In condiiile legii organice, ele pot fi
date n administrare unei regii autonome ori instituii publice sau pot fi concesionate ori
nchiriate; de asemenea, ele pot f i date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public.
Caracterul inalienabil al proprietii publice nu exclude ci, dimpotriv, ngduie,
existena unor modaliti juridice de valorificare a acestei proprieti, fiind vorba despre
urmtoarele tipuri de contracte administrative: cel de administrare, care nu se poate
ncheia dect cu o regie autonom sau instituie public, cel de concesionare public sau
de nchiriere public, cel de folosin gratuit.
(5) Proprietatea privat este inviolabil, n condiiile legii organice. :
Dac prin alineatul anterior, teza ntia, se consacra una din trsturile fundamentale
ale proprietii publice, i anume inalienabilitatea, prin ultimul alineat al art. 136 se
consacr una dintre, trsturile fundamentale ale proprietii private, i anume
inviolabilitatea, care trebuie ns s se realizeze n condiiile legii organice.
Rezult c acest caracter nu este absolut, c exerciiul inviolabilitii trebuie raportat
la limitele instituite prin lege.
. . .
Se impune coroborarea acestui ultim alineat att cu art. 44 alin. (3), (4) i (5) care
reglementeaz instituiile exproprierii pentru cauz de utilitate public i ale
posibilitii folosirii subsolului oricrui imobil pentru lucrri de interes general, ct
i cu art. 53, care reglementeaz cadrul general al restrngerii oricrui drept sau
liberti, inclusiv a dreptului fundamental la proprietate privat, prevzut de art. 44.
Dup cum.se subliniaz n doctrina de specialitate, chiar dac dreptul de proprietate,
ca drept fundamental al omului, este stimulentul cel mai puternic al activitii omeneti i
msura cea mai evident a capacitii, a posibilitilor de creaie i .de afirmare ale
fiecruia, care n ultim instan converg spre realizarea binelui general, totui exist un
motiv care justific anumite limitri ale acestui drept, i anume interesul general3.
n accepiunea european, exproprierea impune aceleai condiii, recunoscute
tradiional n regimul acestei instituii, respectiv: utilitatea public s fie determinat prin
lege; despgubirea trebuie s fie just i prealabil exproprierii, astfel nct suma pltit
A. Iorgovan, n M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, Constituiei R om niei
izuit - com entarii i explicaii, Ed. AII Beck, Bucureti, 2004, p. 293.

2 A. Iorgovan, n M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, Constituiei Rom niei


revizuit, op. cit., p. 293.

3 E. Aram, G. Coca, art. cit., p. 60.

232

DREPT ADMINISTRAT!^

s nu fie inferioar valorii adevrate a bunului. Prin jurisprudena european s-aim


configurat i anumite reguli cu privire la expropriere, i anume: s se determine
necesitatea exproprierii; s se constate adecvarea msurii la scopul urmrit i s siM
stabileasc proporionalitatea ntre limitrile aduse proprietii i avantajele primite1. >f
II) Cel de-al doilea reper constituional este, n opinia noastr, o sintez a celu^m,
anterior, i anume gruparea pe categorii a dispoziiilor ari 136, Care d e te rm in S
identificarea urmtoarelor categorii de dispoziii ale acestui articol:
a) dispoziii cu privire la structura (tipologia) *2 proprietii, privat i public;
b) dispoziii cu privire la protecia pe care statul o asigur proprietii publice, fiindiflf
vorba despre ocrotirea i garantarea acesteia;
m
c) dispoziii cu privire la titularii proprietii publice, statul i un itatel|||
administrativ-teritorial.
vili
Aceti titulari sunt expres i limitativ prevzui de Constituie.. Constituia nifj$|
cuprinde ns nicio dispoziie special cu privire la titularii proprietii private. Rezult clii
nu se impune nicio calitate special a acestora, c proprietatea privat poate f i deinut '4
de orice persoan fizic .sau juridic, de drept public sau de drept privat, inclusiv statul
i unitatea administrativ-teritorial.
<9
d) dispoziii cu privire la 'sfera proprietii publice, nelegnd c aceasta poate-fi
determinat prin Constituie sau prin legea organic la care trimite aceasta. Rezult c
restul bunurilor care nu-aparin, potrivit Constituiei sau legii organice, proprietii'L
publice, vor aparine proprietii private.
-
e) dispoziii cu privire la regimuljuridic al celor dou tipuri de proprietate, respectiv:
- inalienabilitatea pentru proprietatea public;-'A:' ;-:-. : .
ijjjl
- inviolabilitatea pentruproprietateaprivat.
' -Jia
f) dispoziii cu privire la mijloacele de punere n valoare a proprietii publice, fiind igfj
vorba despre darea n administrare, concesionarea, nchirierea i darea n folosin f
gratuit.

'
. - ' ii
1I) Cel de-al treilea reper l reprezint luarea in considerare, n analiza .sediilor fi;]
proprietii i a altor dispoziii constituionale.
"
jffl
Astfel, art. 136 este plasat dup art. 135 care consacr caracterul de pia al economiei, i 9
sarcinile ce revin statului din acest caracter. Specific unei economii de piaa este ca bunurile :i>;
s se ajle n circuitul civil, s fac deci obiectul unor acte juridice ntre diferite subiecte de Ipf
drept. Printre aceste sarcini regsim exploatarea resurselor naturale, n concordan cu
interesul naional. Constatm c art. 135 lit. d) face vorbire despre resurse naturale, pe
cnd art. 136 vorbete despre bogiile de interes public ale subsolului".
IV) Cel de-al patrulea reper l reprezint teza fundamental potrivit creia, n
actualul sistem constituional i legal n Romnia, proprietatea privat este regula, iar 1
cea public excepia.
In susinerea acestei teze pot fi aduse urmtoarele argumente:

E. Aram, G. Coca. art. cit., p. 62.


2 A. Iorgovan, Tratat.... op. cit., voi. II, cd. 4, p. 165.

Noiunea de proprietate, domeniu public i sennciu public potrivit Constituiei Romniei

233

a) sfera proprietii publice este expres determinat de Constituie sau de legea


organic la care trimite aceasta, rezultnd, a contrario, c restul bunurilor care nu
aparin proprietii publice urmeaz s reprezinte bunuri proprietate privat.
b) titularii proprietii publice sunt de asemenea expres prevzui de Constituie.
Dac proprietatea public nu poate fi deinut dect de stat sau de unitatea
administrativ-teritorial, proprietatea privat poate aparine oricrui subiect de drept,
persoan juridic sau persoan fizic, cetean romn, strin sau apatrid, cu anumite
excepii, inclusiv statului sau unitii administrativ-teritoriale.
V) Cel de-al cincilea reper considerm a f i acela c, dei Constituantul romn nu
consacr expres sintagma de domeniu public, credem c se poate vorbi despre o
consacrare implicit a acesteia, ca un corolar al ideilor exprimate pn n prezent.
Aceasta poate fi dedus, n primul rnd, din regimul constituional al proprietii
publice, care reprezint cea mai mare parte din sfera domeniului public, dar i din cel al
proprietii private n ansamblul ei, deci implicit a acelei proprieti private care este
inclus n sfera domeniului public i care se supune unui regim juridic mixt, de drept
public i de drept privat, n care regimul de drept, public este predominant.
; VI) Cel de-al aselea reper constituional este acela c statul i unitatea
administrativ-teritorial au dou domenii: '
v- un domeniu public, supus unui regim de putere public i care le confer, statutul1de
persoane juridice de drept public.;'
:
.
.
- un domeniu privat'supus dreptului comun, dac prin lege nu se prevede altfel,
situaie n care statul- i unitatea -administrativ-teritorial au statut de persoane juridice de
drept privat. '
' : v'
/ V-' . '
' 7 v--'. .
Din coroborarea tuturor acestor prevederi, rezult c prin modul de. redactare,
Constituia actual consacra lin sistem a proprietii specific economiei de pia, n'care
dreptul de proprietate este fundamental n asigurarea activitii i iniiativei agenilor
economici i .realizrii funciei sociale a proprietii, ea nscriindu-se, i din acest punct de
vedere, n spiritul constituionalismului european actual1. Statul i ceilali titulari ai puterii
publice au obligaia s respecte proprietatea, care n sistemul romnesc actual este att
garantat ct i ocrotit, i s se abin de la orice aciuni care ar putea aduce atingere
acestui drept. Legiuitorul este singurul care poate aduce atingere dreptului de proprietate,
.ns doar n situaia n care urmrete un obiectiv de inter-es general, iar-intervenia lui
nu trebuie s depeasc limitele impuse de norma constituional, astfel nct s nu fie o
disproporie manifest n ceea ce privete utilitate public, iar caracterul just al
despgubirii impune respectarea proporionalitii stricte ntre valoarea bunului i suma
primit cu titlu de despgubire12.

1 A. Iorgovan. n M. Constantijiescu. A. Iorgovan, I. Muram. E. S. Tnseseu, Constituia Romniei

revizuit, op. cit. p. 296.


2 E. Aram, G. Coca. ari. cit., p. 63.

234

DREPT ADMINISTRATIV

III. REGIMUL CONSTITUIONAL AL PROPRIETII PUBLICE.


RELAIA DOMENIU PUBLIC - PROPRIETATE PUBLIC
5. Scara domenialitii publice
Am avut ocazia s precizm, nc din primele rnduri, c ntre cele dou concepte, i
implicit realiti juridice, este o relaie de la genul proxim la diferena specific.
Actuala Constituie a Romniei are un merit incontestabil n a trana dispute celebre
exprimate de-a lungul timpului n aceast materie, pe care ne-am ngdui s le reinem astfel:
A) se stabilete care sunt titularii proprietii publice, neputnd fi vorba, cum
dispune art. 136 alin. (2 ) dect despre stat sau unitatea administrativ-teritorial.
Vom identifica astfel o proprietate public a statului, care cuprinde bunurile de
interes naional i una a unitii administrativ-teritoriale (comun, ora sau jude), care
cuprinde bunurile de intere local.
.
B) se stabilete de ctre Constituantul romn ce bunuri intr n sfera proprietii
publice, fr a epuiza toate bunurile care o compun. Se las posibilitatea ca prin lege
organic aceast sfer s poat fi extins.
Legea organic la care trimite textul constituional este reprezentat de Legea nr.
213/1998 privind bunurile proprietate public1. Coninutul acestei legi a fost substanial
modificat prin actualul Cod civil, aprobat prin Legea nr. 287/200912, care a fost republicat3
n temeiul art. 218 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea n aplicare a Legii nr. 287/2009
privind Codul.civil4, care i-a adus i importante modificri.
C) din opoziia dintre regimul juridic de putere aplicabil unor categorii de bunuri i
regimul juridic de drept comun aplicabil proprietii private, rezult, logic, existena a
dou domenii, un domeniu public i unul privat. Noiunea de domeniu public, la rndul
ei, nu se limiteaz doar la bunurile proprietate public. Ea mai include i unele bunuri
proprietate privat care au o semnificaie special, care justific apartenena la domeniul
public5. Aceast structur hibrid a domeniului public este tratat de doctrin prin
sintagma scara domenialitii. Ea evoc, n opinia noastr:
1) reprezentarea n planul acestei realiti juridice a unei scri cu mai multe
trepte pe care sunt plasate dou categorii de bunuri, publice i private;
2) aceste bunuri sunt supuse unui regim general de putere public, regim care ns
mbrac dou forme:
a) regim exclusiv de putere, pentru bunurile proprietate public;

1 Textul iniial al legii a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 448 din 24
noiembrie 1998. Titlul Legii nr. 213/1998 a fost modificat prin pct. 1 al art. 89, Seciunea a 3-a, Cap. V din
Legea nr. 71 din 2 iunie 2011 pentru punerea n aplicare a Codului civil.
2 Publicat iniial n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 511 din 24 iulie 2009.
3 Republicarea s-a fcut n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, nr. 505 din 15 iulie 2011.
4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, nr. 409 din 10 iunie 2011.
5 Cu privire la fundamentarea conceptelor de domeniu public n accepiune lato sensu i stricto sensu, v.
V. Vedina, A. S. Ci.obanu, Reguli de protecie dom enial aplicabile unor bunuri proprietate privat, Ed.
Lumina Lcx, Bucureti, 2001, pp. 17-23.

Noiunea de proprietate, domeniu public i serviciu public potrivit Constituiei Romniei

235

b) regim mixt, combinaie ntre regimul de putere i regimul de drept comun care
continu s guverneze bunurile proprietate privat care aparin domeniului public; ntre
aceste dou tipuri de regimuri juridice exist subtrepte, respectiv preeminena regimului
de putere asupra celui de drept comun.
3) bunurilor domeniului public le corespund mai multe tipuri de drepturi:
- .u n drept de proprietate public, aparinnd statului sau unitii administrativteritoriale pentru bunurile proprietate public;
un drept de proprietate privat, pentru bunurile proprietate privat care aparin
domeniului public, al crui titular poate fi oricare subiect de drept, persoan fizic sau
juridic deintoare a unui asemenea bun;
- un drept de paz i protecie, pentru bunurile proprietate privat, exercitat de
reprezentantul statului sau unitii administrativ-teritoriale.
4) bunurile domeniului public difer i din punct de vedere al titularilor.
O prim categorie de titulari o reprezint statul i unitatea administrativ-teritoril
pentru bunurile proprietate public din domeniul public.
.
O situaie special au bunurile proprietate privat, cu privire la care identificm dou
categorii de titulari: titularii dreptului de proprietate privat, care pot f i reprezentai de
orice subiect de drept i titularii dreptului de paz .i protecie, reprezentai de persoana
juridic stabilit potrivit legii s'acioneze n numele statului pentru a exercita aceste
prerogative.
C j, /
/
\

D) legiuitorul constituant, n ceea ce privete proprietatea public, a avut grij s o


declare, pe de o parte, inalienabil, iar pe de alt pare, s stabileasc faptul c acest
caracter inalienabil nu exclude existena unor forme de valorificare i de antrenare n
circuitul social i juridic,' realizat prin intermediul celor patru tipuri de contracte
administrative; de administrare, de concesionare, de nchiriere i de folosin gratuit.
Att contractele care au ca obiect bunuri private, ct i cele care au ca obiect bunuri
publice urmresc, printre altele, i realizarea unor venituri. Numai c, n cazul
contractelor care privesc bunuri publice, obinerea de profit nu reprezint un scop
n sine, el este un scop subsecvent celui principal, i anume realizarea interesului public.
De altfel, suma de bani achitat pentru exploatarea privat a unui domeniu public,
tradiional are o denumire specific, i anume redeven.

6. Reglementarea proprietii publice potrivit noului Cod civil


Reglementri privind proprietatea public se regsesc n Codul civil n Titlul VI,
care poart chiar, denumirea proprietatea public, articolele 858-875, precum i n
articolul 854 care aceeai denumire. O prim problem care se pune este aceea dac este
firesc ca n Codul civil, care este actul normativ de baz pentru dreptul privat, care
poate fi calificat a reprezenta constituia dreptului privat s se gseasc
reglementri privind proprietatea public i dac nu cumva n acest fel transfor
mm proprietatea public ntr-o instituie a dreptului privat, subminndu-i
apartenena Ia dreptul public i calitatea de instituie a dreptului public.
Dou posibile rspunsuri pot fi avute n vedere. Unul care s nege categoric faptul
c n Codul civil pot fi coninute reglementri privind proprietatea public i altul

234

DREPT ADMINISTRATIV "P


~~ I

EL REGIMUL CONSTITUIONAL AL PROPRIETII PUBLICE.


RELAIA DOMENIU PUBLIC - PROPRIETATE PUBLIC
5. Scara domenialitii publice

.
.. . , i
J '
1
Am avut ocazia s precizm, nc din primele rnduri, c ntre cele dou concepte, i
implicit realiti juridice, este o relaie de la genul proxim la diferena specific.
Actuala Constituie a Romniei are un merit incontestabil n a trana dispute celebre
exprimate de-a lungul timpului n aceast materie, pe care ne-am ngdui s le reinem astfel:

A) se stabilete care sunt titularii proprietii publice, neputnd fi vorba, cum


dispune art. 136 alin. (2 ) dect despre stat sau unitatea administrativ-teritorial.
Vom identifica astfel o proprietate public a statului, care cuprinde bunurile de
interes naional i una a unitii administrativ-teritoriale (comun, ora sau jude), care
cuprinde bunurile de intere local.
.
B) se stabilete de ctre Constituantul romn ce bunuri intr n sfera proprietii
publice, fr a epuiza toate bunurile care o compun. Se las posibilitatea ca prin lege
organic aceast sfer s poat fi extins.
Legea organic la care trimite textul constituional este reprezentat de Legea nr.
213/1998 privind bunurile proprietate public1. Coninutul acestei legi a fost substanial
modificat prin actualul Cod civil, aprobat prin Legea nr. 287/200912, care a fost republicat3
n temeiul art. 218 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea n aplicare a Legii nr. 287/2009
privind.Codul.civil4, care i-a adus i.importante modificri.
C) din opoziia dintre regimul juridic de putere aplicabil unor categorii de bunuri i
regimul juridic de drept comun, aplicabil proprietii private, rezult, logic, existena a
dou domenii, un domeniu public i unul privat. Noiunea de domeniu public, la rndul
ei, nu se limiteaz doar la bunurile proprietate public. Ea mai include i unele bunuri
proprietate privat care u o semnificaie special, care justific apartenena la domeniul
public5. Aceast structur hibrid a domeniului public este tratat de doctrin prin
sintagma scara domenialitii. Ea evoc, n opinia noastr:
1) reprezentarea n planul acestei realiti juridice a unei scri cu mai multe
trepte pe care sunt plasate dou categorii de bunuri, publice i private;
2) aceste bunuri sunt supuse unui regim general de putere public, regim care ns
mbrac dou forme:
a) regim exclusiv de putere, pentru bunurile proprietate public;

1 Textul iniial al legii a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, nr. 448 din 24
noiembrie 1998. Titlul Legii nr. 213/1998 a fost modificat prin pcl. 1 al art. 89. Seciunea a 3-a, Cap. V din
Legea nr. 71 din 2 iunie 2011 pentru punerea n aplicare a Codului civil.
2 Publicat iniial n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 511 din 24 iulie 2009.
3 Republicarea s-a fcut n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, nr. 505 din 15 iulie 2011.
4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, nr. 409 din 10 iunie 2011.
5 Cu privire la fundamentarea conceptelor de domeniu public n accepiune lato sensa i stricto sensu, v.
V. Vedina, A. S. Ciobanii, R eguli de protecie damenicil aplicabile unor bunuri proprietate privat, Ed.
Lumina Lcx, Bucureti, 2001, pp. 17-23.

Noiunea de proprietate, domeniu public i serviciu public potrivit Constituiei Romniei

235

b)
regim mixt, combinaie ntre regimul de putere i regimul de drept comun care
continu s guverneze bunurile proprietate privat care aparin domeniului public; ntre
aceste dou tipuri de regimuri juridice exist subtrepte, respectiv preeminena regimului
de putere asupra celui de drept comun.
3) bunurilor domeniului public le corespund mai multe tipuri de drepturi:
- -un drept de proprietate public, aparinnd statului sau unitii administrativteritoriale pentru bunurile proprietate public;
- un drept de proprietate privat, pentru bunurile proprietate privat care aparin
domeniului public, al crui titular poate fi oricare subiect de drept, persoan fizic sau
juridic deintoare a unui asemenea bun;
- un drept de paz i protecie, pentru bunurile proprietate privat, exercitat de
reprezentantul statului sau unitii administrativ-teritoriale.
4) bunurile domeniului public difer i din punct de vedere al titularilor.
O prim categorie de titulari o reprezint statul i unitatea administrativ-teritoril
pentru bunurile proprietate public din domeniul public. .
O situaie special au bunurile proprietate privat, cu privire la care identificm dou
categorii de titulari: titularii dreptului de proprietate privat, care pot f i reprezentai de
orice subiect de drept i titularii dreptului de paz.i protecie, reprezentai de persoana
juridic stabilit potrivit legii sg acioneze n numele statului pentru a exercita aceste
prerogative. . Cj-f /
ft) legiuitorul constituant, n ceea ce privete proprietatea public, a avut grij s o
declare, pe de o parte, inalienabil, iar pe de alt pare, s stabileasc faptul c acest
caracter inalienabil nu exclude existena unor forme de valorificare i de antrenare n
circuitul social i juridic,'-realizat prin intermediul celor patru tipuri de contracte
administrative; de administrare, de concesionare, de nchiriere i de folosin gratuit.
Att contractele care au ca obiect bunuri private, ct i cele care au ca obiect bunuri
publice urmresc, printre altele, i realizarea unor venituri. Numai c, n cazul
contractelor care privesc bunuri publice, obinerea de profit nu reprezint un scop
n sine, el este un scop subsecvent celui principal, i anume realizarea interesului public.
De altfel, suma de bani achitat pentru exploatarea privat a unui domeniu public,
tradiional are o denumire specific, i anume redeven.

6. Reglementarea proprietii publice potrivit noului Cod civil


Reglementri privind proprietatea public se regsesc n Codul civil n Titlul VI,
care poart chiar, denumirea proprietatea public, articolele 858-875, precum i n
articolul 854 care aceeai denumire. O prim problem care se pune este aceea dac este
firesc ca n Codul civil, care este actul normativ de baz pentru dreptul privat, care
poate fi calificat a reprezenta constituia dreptului privat s se gseasc
reglementri privind proprietatea public i dac nu cumva n acest fel transfor
mm proprietatea public ntr-o instituie a dreptului privat, subminndu-i
apartenena la dreptul public i calitatea de instituie a dreptului public.
Dou posibile rspunsuri pot fi avute n vedere. Unul care s nege categoric faptul
c n Codul civil pot fi coninute reglementri privind proprietatea public i altul

236

DREPT ADMINISTRATIV-:

care s considere fireasc cuprinderea, n Codul civil, a unor prevederi referitoare la


aceast problem.
n ceea ce ne privete, apreciem c rspunsul se afl la mijloc, la interferena
dintre cele dou soluii aflate la extreme. Ni se pare firesc ca n Codul civil s existe
i unele prevederi privind proprietatea public, necesare inclusiv din perspectiva de
a se reglementa de o m anier mai complet proprietatea privat. De a se consacra,
n acest fel cele dou tipuri de proprietate existente n prezent n Romnia,
recunoscute ca atare de articolul 136 alin ( 1) din Constituie, potrivit cruia
proprietatea este public sau privat. Este o soluie corect i raional ca n Codul
civil, care reprezint osatura sistemului de drept dintr-un stat, s existe i unele
prevederi referitoare la proprietatea public. Ar fi fost ns firesc ca s fie vorba n
mod real de prevederi de maxim generalitate, referitoare la aceasta, Ia sfera
bunurilor, eventual modurile de dobndire, i nu s fie decupate prevederi din legea
organic privind proprietatea public i s fie transferate n Codul civil. Acest lucru
ni se pare o exagerare din partea legiuitorului i abia asta poate reprezenta o tendin de
afectare a caracterului de instituie a dreptului public pe care L are proprietatea public.
Inclusiv modificarea, prin Legea nr. 71/2011 de punere n. aplicare a Codului civil ni se
pare o chestiune exagerat i nesatisfactoare. Fa de denumirea iniial a Legii nr
213/1998, care era de lege privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, care
era generoas, cuprinztoare, actuala denumire, de lege privind bunurile proprietate
public, ni se pare mi restrictiv, ea referindu-se exclusiv la bunurile proprietate public
i cu o tenta pronunata spre dreptul privat, bunurile fiind eminamente o instituie a
acestei ramuri de drept.
.:
.
Regretabil este c n actualul Cod civil,nu se.regsesc.reglementri privind domeniul
public i domeniul privat, concepte care apreciem c n mod firesc ar fi trebuit s se
gseasc consacrate i clarificate din punct de vedere al .semnificaiei lor, al corelaiei cu
proprietatea public. Se poate spune, fr vorbe mari, c ara pierdut ansa pe care am
avut-o de a face acest lucru, cu toate consecinele care decurg de aici. Dei anumite
prevederi susin deosebirea dintre domeniul public i proprietatea publica. Una din cauze
const, n opinia noastr, n faptul c n componena colectivului care a elaborat proiectul
Codului civil nu s-au aflat, din pcate, i specialiti n dreptul public, al cror aport ar fi
fcut s fie echilibrat reglementarea i s fie compatibilizate cele dou viziuni, a
specialitilor n dreptul public i a celor n dreptul privat. Articolul 860 din lege, care
poart, denumirea marginal de domeniul public naional, judeean sau local, consacr
aceast noiune, dar o face ntr-un alt mod dect cel pe care l avem n vedere, care
identific proprietatea public cu domeniul public. Noi ne referim la accepiunea lato
sensu a domeniului public, care s includ, pe lng bunurile proprietate public, i unele
bunuri private, a cror semnificaie tiinific, cultural, economic, istoric, justific
apartenena la domeniul public i guvernarea de reguli de putere public, alturi de
normele dreptului comun, care le este caracteristic. Articolul 859 folosete sintagma de
domeniu privat, ns i aceasta este utilizat ntr-un sens care o identific celei de
proprietate privat, formul nesatisfctoare, n opinia noastr i incapabil s clarifice
raportul dintre domeniul public i proprietatea public, respectiv proprietatea privat. Tot
acest articol folosete i conceptul de domeniu public, textul distingnd ntre

Moiunea de proprietate, domeniu public i sennciu public potrivit Constituiei Romniei

237

proprietatea public i domeniul public. ntr-o reglementare foarte interesant, textul


prevede c toate celelalte bunuri care nu fac obiectul proprietii publice, se pot afla
fie n domeniul public, fie n cel privat al statului sau ai unitii administrativteritoriale. nelegem, din acest text faptul c legiuitorul nu pune semnul egalitii
ntre proprietatea public i domeniul public, aspecte asupra crora vom mai
reveni.
n ceea ce privete reglementarea pe care Codul civil o consacr n aceast materie,
analiza trebuie s porneasc de la articolul 554 alin. (1) potrivit cruia bunurile statului i
ale unitilor administrativ-teritoriale care, prin natura lor sau prin destinaia legii, sunt
de uz sau de interes public formeaz obiectul proprietii publice, ns numai dac au
fost legal dobndite de ctre acestea. Constatm c n acest text regsim definiia
proprietii publice* implicit determinarea obiectului acesteia, prin raportare la
criteriile care determin apartenena unui bun Ia proprietatea public. Este vorba
astfel despre bunurile care fie prin natura lor, fie prin voina legiuitorului, declaraia
acestuia, prezint uz sau interes public. Dac definiia s-ar fi oprit aici, ar fi fost o
soluie legal care avea o anumit. conciziune i rezonabilitate. n mod neinspirat, n
opinia noastr, s-a prevzut condiia ca bunurile s fi fost dobndite n mod legal de
ctre acestea, ca i cnd n ceea ce privete activitatea statului i a unitilor sale nu
s-ar desfura prezumndu-se caracterul su legal; Impunerea condiiei ca bunul s fi
fost dobndit lgal rstoarn oarecum situaia, induce ideea unei prezumii de nelegalitate,
nu. a uneia de legalitate.. De altfel,, este un truism faptul c fora juridic a actului
administrativ este dat de cele trei prezumii care i sunt specifice, prezumia de
legalitate, de autenticitate i de veridicitate,'.precum i de caracterul executoriu din
oficiu al actului (executio ex officio).. , '[
'v v
^
Discutabil ni se pare i cea de-a doua prevedere a textului, potrivit creia dac prin
lege nu se prevede altfel, dispoziiile, aplicabile dreptului de.proprietate privat se aplic
i dreptului de proprietate public, ns numai n msura n care sunt compatibile cit
acesta din urma. Din punct de vedere al limbajului juridic, al tehnicii de redactare, ni se
pare puin nepotrivit i pe alocuri pueril, repetarea, n cele dou alineate, a expresiei
ns numai. Trecnd peste acest aspect, mai mult formal, fondul abordrii este eronat n
acest text, pentru c ea stabilete caracterul de drept comun pe care dreptul de
proprietate privat l-ar avea n raport cu dreptul de proprietate public, situaie cu
care, evident, nu putem fi de acord. Spunem aceasta pentru c dreptul de proprietate
public are o identitate care l situeaz la antipodul dreptului de proprietate privat i l
plaseaz n sfera dreptului public, nu a celui privat. Mai mult chiar, n ceea ce privete
proprietatea privat a statului i a unitilor administrativ teritoriale, care formeaz
domeniul privat al acestora, se supune normelor de drept comun, dac prin lege nu
se prevede altfel. Precizm c regula, n ceea ce o privete proprietatea public, o
formeaz regimul d drpt public, i numai prin excepie regsim norme ale
dreptului privat. Textul de lege, n forma actual, transform excepia n regul i
regula n excepie, soluie pe care nu o putem mprti. Iar precizarea cu privire la
necesitatea existenei unei compatibiliti cu dreptul public nu salveaz situaia.
Reglementarea de ansamblu a proprietii publice o regsim n titlul VI, care este
structurat n dou capitole. Primul capitol este consacrat unor dispoziii generale.

1
238

I i

\otiimea de proprietate, domeniu public i serviciu public potrivit Constituiei Romniei

DREPT ADMINISTRAI^

239

c) n al, treilea rnd, legiuitorul distinge i ntre domeniul public i domeniul


n articolul 858, dup cum rezult i din denumirea lui marginal, regsim definii$!
al statului sau al unitii adm inistrativ teritoriale, n sensul c domeniul
dreptului de proprietate public. Legiuitorul definete proprietatea public n sensul f ii
Iic
al
acestora include toate bunurile proprietate public i alte bunuri, care nu
care ea reprezint dreptul de proprietate ce aparine statului sau unei imitam
Ijunt nici n proprietatea public, dar nici n domeniul privat al acestora, pe cnd
administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraia legii '
HH domeniul privat include acele bunuri care n u sunt nici n proprietatea public, nici
sunt de uz sau interes public, cu condiia s fie dobndite prin unul dintre modurile
f n domeniul public al statului sau al unitii administrativ-teritoriale.
prevzute de lege. Observm, mai nti, c textul este sensibil apropiat ca i coninut, c u i
Acest criteriu al eliminrii creeaz serioase probleme n ceea ce privete sfera
articolul 554 alin. (1), ceea ce se schimb nesemnificativ din punct de vedere al fondulufl
;
/
'bunurilor
care intr n domeniul public i n domeniul privat al statului sau unitii
dar la fel de neinspirat din punct de vedere al formei, fiind partea final a lui, carii
r f n * 4 - I A
T A AA r AA Art
Art V%V**rrtrtf rt
L 11M 1 1rt V**rt r l* r t ^A^r t
m i K l l AO
v administrativ-teritoriale.
Dac
n ceea ce
privete bunurile
proprietate public,
nlocuiete alocuiunea ns numai cu expresia cu condiia, care privete dobndir!
[ lucrurile sunt relativ clarificate, Constituia i legiuitorul organic trasnd limitele
acestor, bunuri ntr-unul din modurile prevzute de lege. Aceleai argumente prin cari'
grai sferei acestei categorii de bunuri, nu acelai lucru se poate spune despre cele dou
ne-am exprimat asupra coninutului articolului .554 alin. (1) au aplicabilitate i n ceea.6$
privete acest text, el ignornd i rstumnd n egal msur prezumia legalitii careU , X domenii, public i privat, al statului sau al unitii adm inistrativ teritoriale.
|E
Consecvent unei tehnici de legiferare pe care am constatat-o i am criticat-o, n egal
caracterizeaz activitatea autoritilor publice, cu precdere actele juridice pe care acestea |
| 1 msur, i articolul 859 alin (2) teza final face precizarea c bunurile care nu sunt
le ncheie, le emit sau le adopt.
proprietate public aparin domeniului public sau privat, ns numai dac au fost, la
n articolul 859 sunt reglementate obiectul proprietii publice i delimitarea fa defi,
rndul lor, dobndite prin unul din modurile prevzute de lege. Este greu s nelegem
domeniul privat. n alineatul ( 1 ) regsim identificat obiectul proprietii publice, ntr-ofill
precauia pentru legalitatea dobndirii pe care o manifest legiuitorul Codului civil, ca i
formul care este identic, din punct de vedere al coninutului i al tehnicii de redactare,v i i
cnd, cum ne-am mai .exprimat deja, regula ar fi c statul i unitatea
cu prevederile articolului 136 alin. (3) din Constituie. n ceea ce privete delimitarea
admnistraiv-teritorial, lucreaz ilegal, nu legal.
fa de domeniul privat, nu regsim anumite criterii de delimitare, cum ar fi fost, rri!;
li'&j.
Un articol care exceleaz ns prin neclaritate este, fr ndoial, articolul 860, care
opinia noastr, corect. Interesant este faptul c dei n denum irea marginal a!
reglementeaz
domeniul public naional, judeean sau local. In primele dou alineate,
articolului se face referire la delimitarea fa de domeniul.privat, !n coninutul lui
aceasta prevede, pe de o parte, c bunurile proprietate public pot face parte
regsim delimitare att ntre proprietatea public i domeniul privat, ct i ntre
dintr-unul din cele trei domenii, naional, judeean sau local, iar delimitarea ntre
aceasta i domeniul public, ceea ce, n loc s clarifice, complic lucrurile. Cum ne-am
acestea se face n condiiile legii. .
..
.
exprimat deja, nelegem, din coninutul articolului 859, c legiuitorul nu pune semnul
Semnalm
faptul
c
legiuitorul
Codului
civil
folosete,
n articolele 858-874 att
egalitii ntre proprietatea public i domeniul public. Din modul de redactare,
expresiile lege sau n condiiile legii, ct i expresiile lege organic sau n condiiile legii
defectuos, n opinia noastr, putem ns interpreta c:
organice, ceea ce nate, evident, problema dac nu a avut n vedere dou soluii
a) pe de o parte, legiuitorul distinge ntre proprietatea public i domeniul
juridice
diferite: una a legii ordinare, pentru anumite situaii, i alta a legii organice,
public, n sensul c proprietatea public include doar acele bunuri care sunt
pentru
alte
situaii. n opinia noastr o asemenea interpretare, chiar dac a fost avut
prevzute expres i limitativ de articplul 136 alin. (3) din Constituie, articolul 859
n vedere de legiuitorul Codului civil, nu se susine i ne raportm la prevederile art.
aliat. (1) din Codul civil i anexa la legea organic, n prezent Legea nr. 213/1998
73 alin. (3) litera m) potrivit crora regimul juridic general al proprietii i al
privind bunurile proprietate public, n vreme ce domeniu public poate s includ i
motenirii
se reglementeaz prin lege organic. Rezult c oricare dintre operaiile
alte bunuri, fr ca legiuitorul s spun care sunt acelea. Din interpretarea textului,
juridice
care
privesc proprietatea, indiferent de felul ei, intr n competena legii
deducem c domeniul public al statului sau a! unitii adm inistrativ teritoriale
organice. Are aplicabilitate principiul de drept cuprins n adagiul latin unde legea nu
cuprinde acele bunuri care nu sunt nici n proprietatea public, nici n domeniul
distinge, nici interpretul nu are voie s o fac (ubi lex non distingi/it, nec nos distinguere
privat al statului sau al unitii adm inistrativ teritoriale, rezultnd c sunt bunuri v| f
debennis).
publice, n sensul c sunt guvernate ele normele dreptului public, care nu se
Alineatul al treilea al textului i propune s reglementeze modul n care se face
ncadreaz n sfera bunurilor proprietate public determ inat ca atare de '\
trecerea
din domeniul public al statului n domeniul public al unitii
Constituie sau cele dou legi organice, respectiv Legea nr. 213/1998 i Codul civil.
administrativ-teritoriale. Criteriul de departajare ntre aceste modaliti este dac bunul
b) pe de alt parte, legiuitorul distinge ntre proprietatea public i domeniul
face sau nu obiectul exclusiv al proprietii publice. n cazul n care este vorba
privat al statului sau al unitii administrativ-teritoriale. Proprietatea public
despre un bun care aparine" exclusiv proprietii pblice, atunci trecerea din
include acele bunuri care sunt prevzute qxpres i limitativ de Constituie i legea
domeniul public al statului n domeniul public al unitii adm inistrativ-teritoriale
organic, n vreme ce domeniul privat include toate celelalte bunuri, care nu fac
sau invers se poate realiza numai prin modificarea legii organice. n schimb, n
obiectul proprietii publice.

celelalte cazuri (adic atunci cnd bunul nu face obiectul exclusiv al proprietii publice,

!#

240

D R E P T A D M IN IST R A T IV

subl. ns. V.V.), trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public
al unitii adm inistrativ teritoriale i invers se face n condiiile legii.
Se pune problema determ inrii semnificaiei formulei n condiiile legii la care
trimite textul din Codul civil. Rspunsul l regsim n articolul 9 din Legea nr. 213/1998
privind bunurile proprietate public, care consacr urmtoarele dou soluii:
a) trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al
unitii adm inistrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeean, respectiv a
Consiliului General ai municipiului Bucureti sau a consiliului local, dup caz, prin
hotrre a Guvernului;
b) trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti administrativteritoriale n domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin
hotrre a Consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al municipiului
Bucureti sau a consiliului local.
Legea nr. 213/1998 consacr i modalitile de trecere a unui bun din domeniul
public al statului sau al unitilor adm inistrativ-teritoriale n domeniul privat al
acestora. Ele se regsesc n articolul 10 alin (2) i (3), potrivit crora trecerea din.
domeniul public n domeniul privat se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a
consiliului judeean, respectiv a Consiliului General ai municipiului Bucureti sau a
consiliului local, dac prin Constituie sau prin lege nu se prevede altfel.
Indiferent dc situaie, hotrrea de trecere poate fi atacat, n condiiile legii, Ia
instana de contencios adm inistrativ competent n a crei raz teritorial se afla
bunul. Raportndu-ne la prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
cu modificrile i completrile ulterioare, nelegem c atunci cnd este vorba despre o
hotrre a Guvernului, ea urmeaz a se ataca n fond ia curtea de apel iar n recurs la
nalta Curte de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal, iar
atunci cnd este vorba despre o hotrre a consiliului judeean, a Consiliului General
al Capitalei sau a consiliului local, ea se va ataca n fond la tribunal, iar n recurs la
curtea de apel, secia de contencios administrativ i fiscal.
In Legea nr. 213 regsim reglementat i modalitatea de trecere a unui bun din
domeniul privat al statului sau al unitii adm inistrativ teritoriale n domeniul
public al acestora. Actul juridic prin care se realizeaz acest lucru l reprezint
hotrrea Guvernului, sau, dup caz, hotrrea organului deliberativ al autonomiei
locale.
'
Interpretm c atunci cnd este vorba despre un bun de interes naional, care
aparine statului, va fi vorba despre o hotrre a Guvernului, iar atunci cnd este
vorba despre un bun al unitii administrativ teritoriale, va fi vorba despre o hotrre
a consiliului local, judeean sau a Consiliului General al municipiului Bucureti.
O reglementare special consacr legea pentru situaia n care sunt trecute n
domeniul public bunuri care se al n patrimoniul societilor comerciale la care
statul sau o unitate adm inistrativ-teritorial este acionar. n aceast situaie, trecerea
se poate face numai cu plat precum i cu acordul adunrii generale a acionarilor
respectivei societi comerciale. n cazul n care nu se obine un asemenea acord,
modalitatea este a exproprierii pentru cauz de utilitate public i dup o dreapt i
prealabil despgubire.
,.

lti
l
n
li
H

i.:...
j

N o iunea de proprietate, dom eniu p u b lic i serviciu p u b lic p o triv it C onstituiei R om niei

241

Urmtorul aspect al proprietii publice- care este reglementat de Codul civil n


articolul 861 l reprezint caracterele dreptului de proprietate public, fiind vorba, n
limbajul tradiional al dreptului public despre principiile care guverneaz regimul
juridic al proprietii publice. Aceast problematic urmeaz s o analizm n seciunea
special consacr ei.
n articolul 862 regsim reglementat limitele exercitrii dreptului de proprietate
public.
Temeiul constituional al acestei prevederi l. reprezint articolul 53 din legea
fundamental, care consacr norma de principiu conform creia exerciiul oricrui drept
fundamental i al oricrei liberti poate fi restrns, cu condiia ca restrngerea s se fac
numai prin lege i s fie determinat de situaiile prevzute expres i limitativ de el1.
n ceea ce privete dreptul de proprietate privat, precizm c apartenena unui bun
privat la domeniul public are semnificaia restrngerii acestui drept fundamental,
permis de articolul 53 din Constituie. Protecia unui interes legitim cu caracter public
justific astfel restrngerea dreptului de proprietate privat i face ca.un bun proprietate
privat s fie. guvernat att de reguli .de drept privat, ct i de reguli ale dreptului public,
care,-mai mult chiar, au caracter preeminent, fa; de primele, potrivit doctrinei clasice a
dreptului administrativ.
j .:./ '.
....
.V
Corespondentul acestei situaii.juridice;l reprezintnorma de la art. 862 care admite
ca atunci cnd un interes legitim cu caracter privat o cere, i dreptul de proprietate
public s fie restrns n exerciiul su, Cu condiia ea restrngerea s fie
compatibil cu uzul sau interesul public cruia i este destinat bunul afectat
Alin. 1 al art. 862 prevede astfel c, dreptul de proprietate public este susceptibil de
orice limite reglementate de lege sau de prezentul cod pentru dreptul de proprietate
privat, n msura n care acestea sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia i
sunt destinate bunurile afectate.
n dezvoltarea acestei norme de principiu, alineatul 2 prevede c incompatibilitatea
se constat prin acordul dintre titularul proprietii publice i persoana interesat sau, n
caz de divergen, pe cale judectoreasc. Iar n ultimul alineat al textului se consacr
dreptul persoanei interesate la o just i prompt despgubire din partea titularului
proprietii publice care nu a putut f i limitat n exercitarea dreptului su datorit
incompatibilitii constatate, amiabil sau judiciar, cu limitarea.
3. Din interpretarea acestui text, rezult urm torul regim juridic al restrngerii
dreptului de proprietate public consacrat de Codul civil:
a) regula o reprezint posibilitatea ca dreptul de proprietate public s fie supus
oricrei limite.

1
n conformitate cu acest text, cadrul constituional al restrngerii este urmtorul: restrngerea s fie
impus pentru aprarea securitii naionale, a ordinii, a sntii ori a moralei publice, a drepturilor i
libertilor cetenilor, desfurarea instruciei penale, prevenirea consecinelor unei calamiti naturale, ale
unui dezastru ori sinistru deosebit de grav, s fie. necesar ntr-o societate democratic; s fie proporional
cu situaia care a determinat-o i s nu aduc atingere existenei dreptului ori libertii.

242

D R E P T A D M IN IS T R A T IV ,

::-'

b)
" excepia o reprezint situaia n care exist incompatibilitate ntre forma de 1
lim itare i uzul sau interesul public cruia i este destinat bunul proprietate p u b lic !
susceptibil de a f limitat n exerciiul su.
c) caracterul legal al limitrii, ceea ce nseamn c, pentru ca o limitate
p o a t !
mm
opera, este necesar ca ea s fie prevzut de lege sau de Codul civil.
Formularea este relativ redundant, avnd n. vedere c i Codul civil este tot o lege j
ceea ce nseamn c era suficient s se prevad ca restrngerea sau l i m i t a r e a s f i |l f
reglem entat de lege.
Termenul lege trebuie interpretat n accepiunea strico-senso a sa, de act ju rid icii
ai Parlam entului.
In ceea ce privete categoria de lege la care face trimitere textul, apreciem c trebuie!
s fie vorba despre o lege organic, soluie la care trimite art. 73 alin (3) litere m) din!
Constituie, potrivit cruia printre materiile rezervate unei legi organice se r e g s e te jlffi
regimuljuridic general al proprietii i al motenirii.
ag i
^exerciiul efectiv al unei limitri, adus dreptului de proprietate public esjjjfl|
I
condiionat de compatibilitatea cu uzul su interesul public cruia i .este afectat bunujjl
respectiv.

.
.i!?
Per a contrario, deducem din coninutul articolului 862, care prevede i expres, c j f 81
absena unei compatibiliti, nu poate interveni limitarea.;
d) modalitatea de constatare a compatibilitii dintre limitare i uzul
interesul public este cea amiabil, respectiv acordul dintre titularul proprietii
publice i persoana interesat, iar n caz de divergen, atunci cnd nu exist un V
asemenea acord, competena aparine instanei judectoreti.

Textul nu prevede care este instana judectoreasc Ia care face trim itere prin ;,tj
form ula pe cale judectoreasc. In absena unor prevederi exprese apreciem; c, n.' ?!
acest caz, competena aparine instanelor judectoreti de contencios adm inistrativ. 4 ? '
e) recunoaterea dreptului de despgubire n cazul n care limitarea care ar trebui;- |
adus dreptului de proprietate public nu poate interveni datorit incompatibilitii|f!
constatate, pe cale amiabil sau judectoreasc, cu uzul sau interesul public.
.|| I
ff) caracterul just i prom pt al despgubirii pe care titularul proprietii publice'!';-',
trebuie s o acorde persoanei interesate, care va fi prejudiciat prin imposibilitatea de ai ;/$|
aduce o limitare dreptului de proprietate public datorit incompatibilitii cu uzul sau,f||t
interesul public cruia acesta i este afectat.
n conformitate cu regimul juridic al despgubirii, n mod tradiional, ncepnd cifljfg a
prima lege privind expropriaiunea pentru cauz de utilitate public1, acesta includea !v
caracterele de just i de prealabil despgubire, i posibilitate ca, stabilirea cuantumulul ei s se fac pe cale amiabil, iar n cazul unor divergene care fac imposibil \
stabilirea amiabil, prin intermediul instanei de judecat.
'
Constatm c, prin actualul Cod civil, caracterul prealabil a! despgubirii este.
nlocuit cu caracterul prom pt al acesteia.
De asemenea nu se prevede modalitatea n care va fi stabilit cuantumul despgubirii, | |
respectiv, prin acordul prilor sau pe cale judectoreasc.
,1

-fJSS
Adoptat de domnitorul Alexandru loan Cuza n 1864

'<&.>
M |
u

AV-Sfat f

Moiunea de proprietate, dom eniu p u b lic i serviciu p u b lic p o tr iv it Constituiei R o m n iei

243

n absena unor prevederi din partea legiuitorului, interpretm ca au aplicabilitate


aceleai reguli, pe care Constituia le consacr prin articolul 44 alineatul 6 , care
reprezint, n opinia noastr, cadrul constituional n limitele cruia trebuie s se
stabileasc orice despgubire generat de o afectare adus dreptului de proprietate
privat.
Pentru aceste considerente, n ceea ce ne privete, apreciem c ar fi fost corect ca art.
862 alin. 3 din Codul civil s prevad ca despgubirea s fie just i prealabil, i nu
just i prom pt, cum prevede n prezent.
Se pune problema accepiunii sintagmei despgubire prom pt. Ce nseamn ea,
ce nelegem prin prom ptitudinea despgubirii, n funcie de ce criteriu este ea apreciat
ca atare?
De aceea, de lege ferenda, propunem ca textul s fie modificat, n sensul nlocuirii
termenului prompt cu cel de prealabil.
n articolul 863 sunt reglementate cazurile de dobndire a dreptului de proprietate
public, respectiv modalitile legale de dobndire a dreptului de proprietate
public.
Anterior adoptrii Codului civil, aceste modaliti1 erau prevzute n art. 7 al Legii nr.
213/1998, care a fost abrogat123. Comparnd fostul articol 7 al Legii nr. 213/1998 cu
actualul art. 863 din Codul civil, constatm att elemente comune, ct i deosebiri
eseniale ale coninutului lor.
n conformitate cu articolul 863,. exist urmtoarele cazuri de dobndire a
dreptului de proprietate public:
a) prin achiziie p u blic,; efectuat n condiiile legii. Aceast procedur este
prevzut'ntr-o form identic; i de vechiul, text.
b) prin expropriere pentru cauz de utilitate public, n condiiile legii. i aceast
formul era prevzut de fostul articol 7, singura deosebire constnd n precizarea n
condiiile legii, pe care acesta nu o prevedea anterior.
Pentru rigurozitate, se impune o completare a textului, n acord cu articolul 44 alineat
3 din legea fundamental, care stabilete norma de principiu conform creia nimeni nu
poate f i expropriat dect pentru o cauza de utilitate public, stabilit potrivit legii, cu
dreapt i prealabil despgubire.
n condiiile n care legea fundamental admite doar acest tip de expropriere, pentru a
fi n deplin concordan cu aceasta, art. 863 lit. b) ar fi trebuit s prevad prin
expropriere pentm cauz de utilitate public, stabilit potrivit legii, cu dreapt i
prealabil despgubire, formul pe care o propunem de lege ferenda.
c) prin donaie sau legat, acceptat n condiiile legii, dac bunul, prin natura lui sau
prin voina dispuntorului, devine de uz ori de interes public.
Formula era prevzut i de fostul art. 7'\ ntr-o redactare sensibil apropiat,
deosebirea constnd n faptul c, nu se mai prevede autoritatea competent s accepte
donaia sau legatul, ci doar c acceptare urmeaz s se fac n condiiile legii. Se adaug
1 Considerm c sintagma modalitile de dobndire" este preferabil celui de cazuri ele dobndire".
2 Abrogarea s-a fcut prin pct. 2 al art. 89, Seciunea a -3-a, Capitolul V din Legea nr. 71/2009.
3 Acesta ,prevedea "prin acte de donaie legate acceptate de Guvern, de Consiliul Judeean sau de
Consiliul Local, dup caz dac bunul, n cauz intr n domeniul public".

244

faptul c, dobndirea destinaiei de uz sau interes public se poate realiza prin natura?
bunului sau voina dobnditorului.
dobnditorului, devine de uz, ori de interes public.
O asemenea modalitate nu era prevzut anterior,

considerm benefic

in c lu d e re a !

vocaia de a deveni de uz sau de interes public.


e) prin transferul unui bun din domeniul privat al statului n domeniul public al
acestuia sau din domeniul privat al unitii administrativ-teritoriale, n domeniul public al
acestuia, n condiiile legii.
Aceast procedur era prevzut i de fostul articol 7 1 din Legea.nr. 213/1998, ntr-o
formul care coninea anumite imperfeciuni care ntr-un mod corect au fost eliminate de
textul actual al Codului civil.
.

'
Ne referim la formula trecerea unor bunuri n loc de transferul unor bunuri, care
este mai riguroas din punct de vedere juridic, precum i. precizarea, ntr-un mod incorect,
a faptului c trecerea bunului din domeniul public, n cel privat se fcea, pentru cauz de
utilitate public.
.... ...
,
Formula n condiiile ,legii la care trimite art. 863 .lit; e) n partea sa final, trebuie
interpretat prin raportare la prevederile Legii nr. 213/1998 care reglementeaz, aceste
modaliti n art. 8 - 1 0 , pe care le-am analizat anterior.
f) prin alte moduri stabilite prin lege. Ca i vechiul art. 7 din Legea nr. 213/1998,
nici actualul text al articolul 863 din Codul civil nu .epuizeaz sfera modalitilor n care
poate fi dobndit dreptul de proprietate public,, permind, prin norma de trimitere ca
aceast sfer s poat fi extins la .alte modaliti prevzute de lege. Formula stabilit de
lege, impune determ inarea categoriei de lege la care ea face trim itere.
Pentru argumentele pe care le-am invocat anterior, apreciem c trebuie s fie vorba
despre o. lege organic, n conformitate cu prevederile art. 7 3 alin. 3 lit. m) din
Constituie.
O modalitate pe care Codul civil nu o prevede, dar era cuprins n fostul articol 7
din Legea nr. 213/1998 era calea natural a dobndirii proprietii publice.
Nu putem mprti eliminarea ei, atta vreme ct Codul civil face n permanen
trimitere la faptul c este vorba despre bunuri care, prin natura lor sau prin destinaia
legii, sunt de uz sau de interes public. Era firesc, astfel s fie m eninut, printre
cazurile de dobndire a proprietii publice i calea natural.
Stingerea dreptului de proprietate public face obiect de reglementare al
articolului 864 din Codul civil.
Apreciem consacrarea prin Codul civil a unor dispoziii cu privire la aceast materie.
Succesiunea reglementrii este fireasc, dup ce sunt reglementate modalitile de
dobndire, s fie reglementate i cele de stingere a dreptului de proprietate public.

1
Al t. 7 din Legea nr. 213/1998, n prezent abrogat, prevedea prin trecerea unor bunuri din domeniul
privat al statului, sau al unitii administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauz de
utilitate public.

AIntuirea de proprietate, domeniu public i serviciu public potrivit Constituiei Romniei

245

Sunt prevzute trei modaliti de stingere a dreptului de proprietate public, iar


acestea trebuie s intervin toate n condiiile legii, i anume:
a) pieirea bunului, ceea ce atrage dispariia bunului n materialitatea sa;
b) trecerea bunului n domeniul privat, sau mai corect, transferai acestuia din
domeniul public n domeniul privat, ca s fim consecveni cu limbajul consacrat la
modalitile de dobndire a dreptului de proprietate public1.
c) atunci cnd a ncetat uzul sau interesul public cruia, i era afectat bunul
respectiv. Este firesc ca ncetarea acestuia atrag ncetarea calitii de bun public i
stingerea dreptului de proprietate public asupra acestui bun.
Prin articolul 865 este reglementat aprarea dreptului de proprietate public.
Textul opereaz cu dou concepte, a cror semnificaie se impune a fi desluit
pentru nelegerea lor corect i anume:
.
a) titularul proprietii publice, care este statul sau unitatea administrativteritorial. Calitii de titular al dreptului de proprietate public i corespunde calitatea de
titular al obligaiei de aprare n justiie a proprietii publice. Textul prevede c
obligaia aprrii n justiie a proprietii publice revine titularului".
b) titularii drepturilor corespunztoare proprietii publice, drepturi care fac
f ' .obiectul de reglementare al Titlului VI, care poart chiar denumirea de. drepturi reale
corespunztoare proprietiipublice"
:
Este vorba despre trei astfel de drepturi i anume dreptul de administrare,
dreptul de concesiune i'dreptul de folosin cu titlu gratuit.
Alineatul 2 al articolului 863 prevede c titularii drepturilor corespunztoare
proprietii publice, respectiv titularii - dreptului de proprietate, administrare, de
concesiune sau de folosin cu titlu gratuit sunt obligai: .
a) s l informeze pe proprietar cu privire la orice tulburare adus dreptului de
proprietate public;

b) s l introduc n proces pe titularul dreptului de proprietate public, n
condiiile prevzute de Codul de procedur civil;
Este vorba despre articolele 74-76 din Codul de procedur civil, care reglementeaz
instituia artrii titularului dreptului12.
Ultimul alineat al acestui articol prevede c dispoziiile articolului 563 din Codul
civil se aplic n mod corespunztor. Acest articol reglementeaz: ,.Aciunea n
revendicare (1) Proprietarul unui bun are dreptul de a-l revendica de la posesor sau de
1 Este vorba despre art: 863 lit. c);din Codul civil.
2 A rt. 74 Prtul care deine un bun pentru altul sau care exercit n numele altuia un drept asupra unui
lucru va putea arta pe acela n numele cruia deine lucrul sau exercit dreptul, dac a fost chemat n
judecat de o persoan care pretinde un drept real asupra lucrului. A rt. 75 Cererea va fi motivat i se va
depune naintea primei instane n ;termenul prevzut de lege pentru depunerea ntmpinrii. Dac
ntmpinarea nu este obligatorie, cererea se poate face ccl mai trziu la primul termen dc judecat. Art. 76 (1)
Cererea, mpreun cu nscrisurile care o nsoesc i o copie de pe cererea de chemare n judecat, vor fi
comunicate celui artat ca titular al dreptului. (2) Dispoziiile art. 63 i 64 se aplic n mod corespunztor. (3)
Dac acela artat ca titular al dreptului recunoate susinerile prtului i reclamantul consimte, el va lua locul
prtului, care va fi scos din proces. (4) Dac reclamantul nu este de acord cu nlocuirea sau cnd cel artat ca
titular nu se nfieaz sau contest cele susinute de prt, terul dobndete calitatea de intervenient
principal, dispoziiile art. 6 1 i art. 63-65 aplicndu-se n mod corespunztor.

246

________________________

D R E P T A D M IN IST R A T IV

la o alt persoan care l deine fr drept. El are, de asemenea, dreptul la despgubiri,


dac este cazul
(2) Dreptul la aciunea n revendicare este imprescriptibil,"cu excepia cazurilor n
care prin lege se dispune altfel.
(3) Dreptul de proprietate dobndit cu bun-credih, n condiiile legii, este pe'
deplin recunoscut.
(4) Hotrrea judectoreasc prin care s-a admis aciunea n revendicare este
opozabil i poate f i executat i mpotriva terului dobnditor, n condiiile Codului de
procedur civil.
Capitolul II al Titlului VI referitor la proprietatea public este consacrat reglementrii
drepturilor reale corespunztoare proprietii publice. n doctrina de drept public,
aceast problem este tratat sub denumirea generic de modaliti de punere n valoare a
bunurilor proprietate public, formul, care se. regsete de altfel, i n coninutul Legii ,nr.
554/2004 a contenciosului administrativ.care, n art. 2 alin.. 1 lit. c) teza a doua, asimileaz
actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect
punerea n valoarea a- bunurilor proprietate public, precum i executarea lucrrilor,
de interes public, prestarea serviciilor, publice, achiziiile publice.
Codul civil consacr trei drepturi reale corespunztoare proprietii publice i
anume dreptul de adm inistrare, dreptul de concesiune i dreptul de folosin cu titlu
gratuit.
Temeiul constituional al acestei prevederi este. reprezentat de art. 136 alin. 4, .teza a
doua i a treia, care prevede c bunurile proprietate public, n condiiile legii,organice,
pot fi date n adm inistrarea regiilor autonom e. sau instituiilor publice, pot fi
concesionate sau nchiriate i pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate
public.
Comparnd textul constituional cu prevederile cuprinse n capitolul 1.1 al Titlului VI
din Codul civil, constatm c, n Codul Civil nu menioneaz i contractul de
nchiriere, ceea ne determin s ne ntrebm dac nchirierea mai reprezint sau nu o
modalitate de valorificare a proprietii publice.
Rspunsul este evident, afirmativ, nchirierea a rmas o procedur juridic, de
vreme ce ea este prevzut n Constituie.
Pierderea unui asemenea caliti ar fi putut interveni numai dac s-ar fi modificat
Constituia i ea ar fi fost eliminat din coninutul textului su, ceea nu s-a ntmplat.
C lucrurile stau astfel, rezult i din faptul c dispoziiile care reglementeaz
nchirierea bunurilor proprietate public din Legea nr. 213/1998 au fost meninute
n cos'pul legii, fiind vorba despre art. 14 coroborat cu art. 16 l acesteia.
n ceea ce privete regimul juridic al administrrii, concesionrii i folosinei cu titlu
gratuit consacrat de Codul civil, urmeaz s l analizm n seciunea referitoare la punerea
n valoare a bunurilor proprietate public. '

Noiunea de proprietate, domeniu public i setviciti public potrivit Constituiei Romniei

247

IV. DEFINIIA I TRSTURILE DOMENIULUI PUBLIC


7. Definiia domeniului public
Raliindu-ne n mare parte la definiia fonnulat de prof. univ. dr. Antonie Iorgovan,
vom defini domeniul public ca fiind format din ansamblul bunurilor mobile i imobile,
publice i private, care prin natura lor sau voina legiuitorului sunt supuse unor norme
speciale de protecie, deduse din faptul c au o utilitate public, satisfcnd n mod
direct sau indirect un interes public i care sunt supuse unui regim juridic de putere,
asupra lor exercitndu-se, de ctre o persoan moral de drept public, un drept de
proprietate public sau un drept de paz i protecie administrativ.

8. Trsturile domeniului public


. Pentru ca un bun s poat,fi calificat c aparine domeniului public, el trebuie s
ntruneasc mai multe trsturi, care se desprind din chiar definiie, dup cum urmeaz1:
1j Prin natura sa ori prin voina legiuitorului, bunul, mobil sau imobil, public sau
privat, s prezinte acele particulariti care s justifice protecia special de care se
bucur.
Prin aceast trstur se evoc faptul c, dei toate bunurile aflate la un moment dat
n societate se bucur de un regim de protecie general, unele din ele se particularizeaz
prin modul n care sunt integrate n circuitul civil, dup cum satisfac necesiti sociale
diferite, ele beneficiind, astfel, de o protecie special. n cadrul politicii fiecrui stat,
guvernanii pot lua, pentru protecia unora din aceste bunuri, cum ar fi mediul ncon
jurtor, msuri concrete de protecie..Exempli gratia, se pot stabili standarde dc poluare,
msuri de control n legtur cu anumite tipuri de instalaii care produc poluare fonic sau
de alt natur etc.12 Aceast trstur scoate astfel n eviden faptul c nu toate bunurile
din societate, ci doar unele dintre ele trebuie conservate pentru a fi transmise generaiilor
viitoare3.
2) Bunurile domeniului public au o utilitate public, ele au rolul de a satisface inte
resul public, n mod direct sau indirect, prin intermediul unui serviciu public.
Aceast trstur nu trebuie neleas n sensul c toat lumea le folosete.
Identificm o folosin direct a bunului (exemplu - mersul pe strad) i una
indirect, cnd bunul este valorificat prin intermediul unui serviciu public, exemplu
amenajarea unui parc de distracii sau transportul n comun.
3) A treia trstur este reprezentat de faptul c bunurile care aparin domeniului
public sunt guvernate, n ansamblul lor, de un regim de putere public, putnd fi vorba:
a) despre un regim de putere public exclusiv, pentru bunurile proprietate
public aparinnd domeniului public;

1A Iorgovan, op. cit., voi. II, pp. 172-175.


2 V. Duculescu, Impactul globalizrii i privatizrii asupra procesului de constitufionalizare a
dreptului, n RDP nr. 1/2008, p. 6.
3 1. Nicola, Drept administrativ, op. cit., p.,80.

248

D REPT ADMINISTRATIV 1

b) despre preeminena unui regim de putere asupra unuia de drept comun, d e J |


despre un regim mixt, combinaie ntre regimul de drept comun i cel de d re p fP
administrativ. |
Regimul de putere public aplicabil unui bun domenia poate mbrca dou forme.
- un regim de exercitare a dreptului de proprietate public, subiectul fiind, j j j
acest caz, statiil i unitatea administrativ-teritorial;
J |L
- un regim de limitare a exerciiului dreptului de proprietate privat pentrulpr
bunurile private care aparin domeniului public.
-3 8
4)
Ultima trstur este dedus din cea anterioar, i ea vizeaz faptul c un bun
domenia implic o persoan moral de drept public, care poate exercita urmtoarelelitf
drepturi:
;
.
a) poate fi titulara unui drept de proprietate public, fiind vorba despre stat satilpf
unitatea administrai v-teritorial;
b) poate fii titulara unui drept de paz i protecie. Dac la categoria anterioar s f e r j f t
persoanelor morale de drept public este limitat de Constituantul nsui la stat sau u n itate^ M
administrativ-t<ritorial, n aceast situaie sfera este mult mai larg, ea putnd viza oricev.'!"' ^
persoan publ.c care acioneaz n numele statului sau al unitii administrativul
teritoriale1.

A. Iorgovan, -jp. cit., voi. 11. p. 61.

WiJnthmea de proprietate, domeniu public i sei-viciu public potrivit Constituiei Romniei

249

TEST DE AUTOEVALUARE:

Domeniul public include:


a) numai bunuri proprietate public;
b) numai bunuri proprietate privat;
c) bunuri proprietate public, dar i bunuri proprietate privat cu o semnificaie
special.
2. Bunurile proprietate public pot avea ca titular:
a) doar statul;-.
.
.
.?
. .. .
b ) attstatul,ctidiferite.persoane.fizicesaujuridice;.
> c) statul i unitile administraiv-teritpriale'.
. v
3. Bunurile proprietate public sunt: r . .
a) inalienabile;. . . b) inviolabile;
; c) grevate cu sarcini.
.
;

... .

>

4. Bunurile proprietate public nu pot fi:


a) date n administrare;b) vndute.
5. Bunurile proprietate public nu pot fi:
. :-a) n c h i r i a t e ; ;
' !
r- ' '*.
b) donate.

6. n sistemul constituional actual, regula o reprezint:


a) proprietatea public;
.
b) proprietatea privat;
c) proprietatea meteugreasc.
i
f

7. Bunurile proprietate public pot fi guvernate:


a) numai de un regim de putere public;
b) de un regim de drept public i de unul de drept privat, n care regimul de drept
privat are rol conductor; Vi
c) de un regim de drept public i de unul de drept privat, n care regimul de drept
public are rol conductor.

8. n Constituia Romniei, proprietatea este reglementat expres:


a) printr-o dispoziie care reprezint sediul general;
b) printr-o dispoziie care reprezint sediul special;
c) prin dou dispoziii, una care reprezint sediul general i alta care reprezint sediul
special.
i

250

D R E P T A D M IN ISTRA TIV i

9. ntre conceptele de proprietate public i domeniu public exist o relaie de: |


a) sinonimie, cele dou concepte avnd acelai nele';
b) o relaie de la ntreg la parte, ntregul fiind proprietatea public;
c) o relaie de la parte la ntreg, ntregul fiind domeniul public.

C a p i t o l u l XIII

MODALITI DE PUNERE N VALOARE


A DOMENIULUI PUBLIC

10. Sfera bunurilor proprietate public ete compus din:


a) bunurile enumerate expres i limitativ de art. 136 alin. (3 ) din Constituie;
b) bunuiile enumerate de art. 136 alin. (3) din Constituie i de legea organic la
aceasta trimite;
c) bunurile enumeiate de art. 136 alin. (3) din Constituie i prin hotrri ale Guvernului.
11. Cetenii strini i apatrizii pot dobndi terenuri n Romnia:
a) n orice condiii, fr nici o restricie;
b) n condiiile stabilite prin tratate internaionale la care Romnia este parte;
c) n condiiile rezultate din aderarea Romniei la Uniunea European i din alte
tratate internaionale la care Romnia este parte, pe baz de reciprocitate; n condiiile
prevzute de legea organic, precum i prin motenire legala.

I. GENERALITI
1. Modaliti constituionale de punere n valoare a bunurilor domeniului
public
^

J lif

12. Statul i unitatea administrativ teritorial dein n proprietate:

a) numai bunuri proprietate public;


b) numai bunuri proprietate privat;
c) att bunuri proprietate public ct i bunuri proprietate privat.13
13. Domeniul privat al statului i al unitii administrativ teritoriale este 1
guvernat:
a) de un regim de putere public;
b) de un regim de drept privai, n exclusivitate; ..
c) de un regim de drept privat, dac prin lege nu se prevede altfel.

Art. 136 alin. (4) din Constituie consacr, pe de o parte, caracterul inalienabil al
proprietii publice, iar, pe de alt parte, modalitile juridice prin care aceasta poate
fi valorificat.
Este vorba de cele patru tipuri de contracte administrative: dare n administrare,
concesiune, nchiriere.public, dare n folosin gratuit,
Art. 11 alin. (1) lit. a), din Legea nr. 213/1998 privind regimul juridic al proprietii
publice, n dezvoltarea principiilor constituionale, prevede principiile regimului juridic
aplicabil bunurilor domeniului public, pe care le consacr,' dar le' i explic. Astfel
inalienabilitatea acestor bunuri semnific faptul c ele nu pot f i nstrinate, ele pot f i
date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii. ,
Constatm, i din modul de formulare, compatibilitatea dintre inalienabilitatea
bunurilor proprietate public, pe de o parte, i faptul c ele pot fi adm inistrate,
concesionate sau nchiriate, operaiuni juridice care nu au ca efect nstrinarea
bunurilor respective, ci doar valorificarea lor, potrivit interesului public pe care
sunt menite s-l satisfac i care legitimeaz, pn la urm , apartenena lor la
domeniul public i guvernarea de un regim de putere public.
Precizm c Legea nr. 215/2001, n art. 124, i Legea nr..213/1998, n art. 17, mai
consacr o alt modalitate de utilizare a bunurilor domeniului public, modalitate care este
prevzut i de actuala Constituie revizuit.
Astfel, art. 124 din Legea administraiei publice locale, republicat, recunoate
competena consiliilor locale i judeene de a da n folosin gratuit, pe termen limitat,
bunuri mobile sau imobile proprietate public sau privat persoanelor juridice fr scop
lucrativ care desfoar activiti de binefacere sau de utilitate public ori servicii publice.
Art.. 17 din Legea nr. 2 3/1998 dispune c Statul i unitile administrativteritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe termen limitat,
persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de
utilitate public ori servicii publice.
Regimul juridic al contractului de concesiune a fost reglementat, pn la 30 iunie
2006, prin Legea nr. 219/1998 privind regimul juridic al concesiunilor, dat de la care a
intrat n vigoare noua reglementare, Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/19 aprilie
2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de

252

D R E PT A D M IN IS T R A T IV II

lucrri i a contractelor de concesiune de servicii1, aprobat cu modificri prin Legea nr.


337/200612, cu modificrile i completrile ulterioare3. Acest din urm act normativ a
abrogat, pe lng Legea nr. 219/1998, i Ordonana de urgen a Guvernului nr. 60/2001
privind achiziiile publice, astfel nct ea reprezint n prezent reglementarea-cadru
aplicabil acestei materii. Reglementare care, din pcate, este deficitar din punct d e '
vedere al coninutului su, al tehnicii de redactare, al modului n care trdeaz anumite,
constante ale dreptului, ceea ce a determinat o mare parte a specialitilor n drept s
sesizeze carenele pe care le are i s recomande, pe cnd se afla n procedura de adoptare
la Parlament, neaprobarea ei de ctre forul legiuitor, ceea ce nu s-a ntmplat45.
Ordonana de urgen a urmrit transpunerea n practic a unor documente comu
nitare, cum ar.fi Directiva Consiliului nr. 93/36/C.E.E. din 14 iunie 1993 privind coordo
narea procedurii de atribuire a contractelor de achiziii publice de bunurf, a Directivei
Consiliului nr. 92/50/ C.E.E. din 18 iunie 1992 privind coordonarea procedurii de
atribuire a contractelor de achiziii publice de servicii67, a Directivei Consiliului nr. 93/3.7/
C.E.E. din 14 iunie 1993 privind coordonarea procedurii de atribuire a contractelor de
achiziii publice de lucrri , i a altor directive ulterioare8. Mai mult chiar, necesitatea
adoptrii de noi reglementri n materia achiziiilor publice rezult i din prevederile
cuprinse n partea a IV-a, titlul III, art. 27 alin. (2) din Tratatul privind aderarea Repu-'
blicii Bulgaria i a Romniei la Uniunea European, semnat de Romnia la Luxemburg la
25 aprilie 2005, ratificat prin Legea nr. 157/20059, unde se specific faptul c anumite
proceduri de achiziii publice [cele prevzute la alin. (2) al art. 27] ncepute dup data
aderrii urmeaz, s fie ndeplinite n conformitate cu dispoziiile aplicabile ale Uniunii.
Noua reglementare adoptat n baza acelor comunitare specificate anterior are ca
:piloni de baz principiile nediscriminrii, tratamentului egal, recunoaterii reciproce,
transparenei, proporionalitii, eficienei utilizrii fondurilor, publice ial asumrii rs
punderii, care stau la baza atribuirii contractelor de achiziie public10.
1 Publicat n M. Of. nr. 418 din 15 mai 2006.
2 Publicat n M. O f nr. 625 din 20 iulie 2006.
-,
3 Ultima modificare s-a realizat prin Legea nr. 279 din 7 decembrie 2011, publicat n M. O f nr. 872 din
9 decembrie 2011.
Astfel de discuii s-au purtat i cu ocazia sesiunii tiinifice a Institutului de tiine Administrative
Paul Negulescu, unde specialiti de for ai dreptului public, printre care s-au numrat profesoarele Rodica
Narcisa Petrescu de la Cluj-Napoca i Dana Apostol Tofan de la Bucureti, au semnalat ct de deficitar este
legea care, n cea mai mare parte a ei, se prezint ca o traducere nereuit a unor directive europene, fr
rigoarea de formulare i de coninut care ar trebui s caracterizeze orice act normativ, cu att mai mult unul
care vizeaz proprietatea public, lucrrile publice, serviciile publice.
5 Publicat n Journal Oficiel desCommunauts
Europennes
L
199din 9 august 1993.
6 Publicat n Journal Oficiel desCommunauts
Europennes
L
209din 24 iulie 1992.
7 Publicat n Journal Oficiel desCommunauts
Europennes
L
199din 9 august 1993.
* Pentru dezvoltri asupra acestui subiect, v. D.-D. erban, Contribuii la corecta soluionare a

contestaiilor n lumina dispoziiilor Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii, publicat n Revista Dreptul nr. 2/2007, pp. 113-128.
y Publicat n M. Of. nr. 465 din 1 iunie 2005.
10 D.-D. erban, Contribuii la corecta soluionare a contestaiilor n lumina dispoziiilor Ordonanei de

urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie .public, a contractelor de
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de seivicii, n Dreptul nr. 2/2007, p. 115.

Modaliti de punere n valoare a domeniului public

253 .

Ulterior Ordonanei de urgen nr. 34/2006 a fost adoptat Ordonana de urgen nr.
privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public1, astfel
nct sunt n vigoare dou reglementri privind contractul de concesiune, una care
privete concesiunea serviciilor publice i a lucrrilor publice i alta concesiunea bunu
rilor proprietate public, pe care le vom analiza separat.

.'
j
.
*
5 4 /2 0 0 6

L CONTRACTUL DE CONCESIUNE PUBLIC


IL 1. Concesiunea bunurilor proprietate public
'

2. Regimul juridic actual


Concesiunea este mijlocul tradiional de valorificare a proprietii publice care, dup
cum susine cu temei un autor interbelic, a jucat un rol deosebit n crearea i dezvoltarea
statului modem i a organizrii sale, pntru c s-au valorificat bogiile naturale, s-au
utilizat bunuri neproductive din domeniul public i s-a nlesnit astfel dezvoltarea
civilizaiei12.
' i
.
Ordonana deurgen nr. 54/2006 reprezint, n prezent, cadrai general pentru con
tractul de concesiune a bunurilor proprietate public, ea prelund, n mare parte, regle
mentarea din Legea nr. 219/1998.
ncercnd o definiie care s respecte istoricul acestei instituii, constatm c
. activitatea de concesionare ne apare ca un mijloc juridic de punere n valoare a unui bun
public, fiind guvernat demai multe trsturi:
- se ncheia ntre dou pri, denumite concdent (proprietarul) i concesionar, cel
care primea bunul n folosin;
- se ncheia pe o perioad determinat de timp, avea deci un caracter temporar;
- nu atrgea dup sine nstrinarea bunului, proprietarul i pstra dreptul de a
dispune de acesta (jus abutendi), iar cel care folosea dispunea de jus utendi i ju s fruendi;
- caracterul oneros, ea presupunea ntotdeauna anumite avantaje pentru proprietar,
care puteau mbrca o form valoric sau alte avantaje materiale (n natur);
- concedentul i rezerva ntotdeauna dreptul de a rscumpra concesiunea, n
mprejurri determinate, de aici caracterul rscumprabil care, de asemenea, este
tradiional pentru concesiune.
Aceste trsturi sunt definitorii i n prezent pentru instituia concesiunii.
1. Obiectul contractului de concesiune
Prima precizare care se impune a fi fcut vizeaz regimul juridic al bunurilor care
pot fi concesionate. Raportndu-ne la sistemul constituional i legl actual, vom constata
c un contract de concesiune poate avea ca obiect dou categorii de bunuri, respectiv
bunuri din domeniul public sau din domeniul privat al statului sau al unitii
administrativ-teritoriale.

1 Publicat n M. Of. nr. 569 din 30 iunie 2006.

2 I. St. Mndreanu, Concesiunea asupra domeniului public. Natura lor juridic, Tipografia Remus
Cioflec, Bucureti, 1943, p. 63.

254

D R E P T ADM INISTRATIV?

Cnd obiectul contractului de concesiune l reprezint bunuri din domeniul 1


public al statului sau al unitii administrativ-teritoriale, el va fi guvernat n,
exclusivitate de un regim de putere public, deci va fi un contract administrativ, u n i
contract de concesiune public.
Cnd obiectul contractului l reprezint bunuri din domeniul privat al statului!
sau al unitii administrativ-teritoriale, el va fi guvernat de un regim de drept comun, '
va fi deci un contract civil, n sensul larg al termenului, deci un contract de concesiune I
privat.
3. Regimul constituional i legal actual a contractului de concesiune public
Una dintre modalitile de valorificare-a bunurilor proprietate public recunoscute de-f
legea fundamental prin art. 136 alin. (4) este concesionarea public, deoarece ea vizeaz i|
bunuri proprietate public, ceea ce ne determin s apreciem c instituia concesiunii 1
publice are n prezent o determinare constituional. j
Ct privete regimul legal al acestui tip de contract, acesta este reprezentat de $
prevederile O.U.G. nr. 54/2006, pe care le vom dezvolta n cele ce urmeaz, precum i de
cele ale articolelor 871-875 din Codul civil.

4. Definiia i trsturile contractului de concesiune


Articolul 871 alin. (1) din Codul civil prevede: concesionarul are dreptul i, n acelai
timp, obligaia de exploatare a bunului, n schimbul unei redevene. i pentru o durat
determinat, cu respectarea condiiilor prevzute de lege i a contractului de concesiune.
Potrivit art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 54/2006 concesiunea de bunuri publice repre
zint acel contract ncheiat n form scris prin care o autoritate public, denumit
concedent, transmite pentru o perioad determinat, unei alte persoane numite
concesionar, care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa, dreptul i obligaia de
exploatare a unui bun proprietate public, n schimbul unei redevene.
Din definiie rezult urmtoarele trsturi ale contractului de concesiune:
a) reprezint un contract, care, avnd ca obiect bunuri proprietate public, este un
contract administrativ;
b) caracterul temporar al contractului, el ncheindu-se pe o perioad determinat de pri,
care nu poate fi mai mare dect limita maxim stabilit de ;lege, respectiv cea de 49 de ani.
nelegem c prile au deplin larghee n a stabili durata contractului, c legea nu instituie
limit minim, ci doar limita maxim i c aceasta din urm nu poate depi 49 de ani;
c) obiectul contractului poate fi reprezentat de un bun proprietate public, a crui
exploatare constituie, n egal msur, un drept i o obligaie pentru concesionar;
Dispoziiile art. 1 din O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune
de bunuri proprietate public se refer doar la bunurile proprietate public. Cele din
proprietatea privat a statului sau a unitii, administrativ-teritoriale vor fi puse n
valoare prin contracte de drept comun, care fac obiectul jurisdiciei instanelor de drept
comun, i nu a celor de contencios administrativ1.
1 loan Lazr, Contractul de concesiune a bunurilor proprietate public n legislaia romneasc i cea
comunitar. n Caietul tiinific nr. 11/2009, p. 673.
:

Modaliti de punere n valoare a domeniului public

255

d) concesionarul acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa;


e) caracterul oneros al contractului, concretizat n plata de ctre concesionar a unei redevene;
f) contractul de concesiune cuprinde o parte reglementar i o parte conven
ional. Articolul 53 din O.U.G. nr. 54/2006 prevede urmtoarele: Concedentulpoate
modifica unilateral partea reglementar a contractului de concesiune, cu notificarea
prealabil a concesionarului, din motive excepionale legate de interesul naional sau
local, dup caz.

5. Prile contractului de concesiune


Contractul de concesiune se ncheie ntre dou pri, respectiv concedentul, cel care
transmite concesiunea i concesionarul, cel care primete n concesiune bunul respectiv.
Calitatea de concdent poate aparine, potrivit art. .5 din O.U.G. nr. 54/2006, n
numele statului sau al unitii administrativ-teritoriale, ministerelor sau altor organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, pentru bunurile proprietate public, a sta
tului, a consiliilor judeene i locale, Consiliului general al Municipiului Bucureti i
instituiilor publice de interes local, pentru bunurile proprietate public a unitilor
administrativ teritoriale.
.
Calitate de concesionar poate avea, potrivit art. 6 din O.U.G. nr. 54/2006 i art. 871
alin. (2 ) din Godiil'civii, orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat,
romn sau strin.
Aadar, acest contract se ncheie ntre o persoan juridic de drept public i o
persoan juridic de drept privat, el neputndu-se ncheia niciodat ntre dou
persoane morale de drept public1.

6. Procedura de concesionare
Ordonana de urgen nr. 54/2006 instituie, prin art. 12, principiul aprobrii con
cesiunii pe baza studiului de oportunitate i a caietului de sarcini, care se elaboreaz
n baza studiului de oportunitate, prin H otrre de Guvern sau prin hotrre a
consiliului judeean, orenesc sau comunal, dup caz.
Cele dou proceduri de concesionare, instituite prin art. 10, sunt:
A) concesionarea prin licitaie public;
B) concesionarea prin negociere direct.
Licitaia la rndul ei, se deruleaz astfel:
- concedentul are obligaia s publice n Monitorul Oficial, Partea a Vl-a, i ntr-un
cotidian de circulaie naional i local anunul de licitaie;
- orice persoan interesat are dreptul de a solicita i de a obine documentaia de
atribuire i clarificri privind aceast documentaie;
- concedentul are obligaia de a rspunde, n mod clar, complet i fr ambiguiti, la
clarificri, i de a transmite rspunsurile ctre persoanele interesate;
- procedura de licitaie se poate desfura numai dac, n urma publicrii anunului
de licitaie, au fost depuse cel puin 3 oferte valabile. Dac mi s-au depus 3 oferte,
concedentul este obligat s anuleze procedura i s organizez o nou licitaie.
A. Iorgovan, op. cit., vol. II, ed: a Ill-a, pp. 223-230.

256

D R E P T A D M IN ISTR A TIV J

B) Concesionarea prin negociere direct se aplic atunci cnd, dup repetarea &
procedurii de licitaie, nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile.
i aceast procedur presupune publicarea anunului de negociere direct. Se pot H
solicita clarificri, pe care concedentul e obligat s le soluioneze.
J i

7. Dispoziii privind contractul de concesiune

A. Termenul n care se ncheie contractul


O.U.G. nr. 54/2006 consacr, prin art. 42 i 50, regula conform creia contractul se

ncheie ntr-un termen de 20 de zile calendaristice de la data comunicrii deciziei


privind atribuirea contractului de concesiune, a crui depire atrage plata unor daune
interese de ctre partea n culp.
B. Clauze contractuale
a) O.U.G. nr. 54/2006 instituie, prin art. 8 , interdicia subconcesionrii de ctre
concesionar, n tot sau n parte, cu excepia unor situaii prevzute chiar de
ordonan. Interdicia trebuie prevzut n contract.
b) Contractul de concesiune cuprinde att clauzele prevzute n caietul de sarcini ct i
cele convenite de pri, care nu pot contraveni obiectivelor concesiunii prevzute n caietul de
sarcini. Coninutul orientativ al contractului urmeaz a fi aprobat prin normele metodologici?1.
c) n contract trebuie prevzute categoriile de bunuri ce urmeaz a fi utilizate de
concesionar, cele care revin de plin drept, libere de.sarcini, concedentului, la ncetarea
concesiunii i cele Care vor reveni concesionarului.
d) Termenul pentru care se ncheie contractul poate fi de cel mult 4 9 de ani, cu
posibilitatea de a ti prelungit pentru o perioad egal cu ce! mult jum tate din
d u rata sa iniial, prin simplul acord al prilor.
"v. - ')
e) Instituirea, ca principiu care guverneaz relaiile contractuale dintre pri, a echili
brului financiar al concesiunii, respectiv realizarea unei posibile egaliti ntre avanta
jele care i sunt acordate concesionarului i obligaiile care i sunt impuse;
f) contractul se ncheie n limba romn, n dou exemplare, cte unul pentru fiecare parte.
C. ncetarea concesiunii
Potrivit art. 57 din lege, ncetarea contractului de concesiune poate avea loc prin una
din urmtoarele modaliti:
1) regula: la expirarea duratei pentru care s-a ncheiat contractul;
2) excepia: nainte de expirarea termenului, n urmtoarele situaii:
a. prin denunarea unilateral din partea concedentului, cu plata unei
despgubiri juste i prealabile in sarcina concedentului, n caz de nenelegere fiind
competent instana de judecat;.
b. prin rezilierea unilateral a contractului de ctre concedent, atunci cnd con
cesionarul nu-i respect obligaiile, cu plata unor despgubiri ctre concedent din partea
concesionarului, modalitate care are caracter sancionator2.*
| A se vedea M.G. nr. 168/2007, publicat n M. Of. nr. 146 din 28 februarie 2008.
* J n virtutea principiului precaritii, administraia poate pune capt concesiunii, nu numai atunci cnd

concesionarul nu i ndeplinete obligaiile asumate, ci ori de cte ori decizia este motivat de un interes
generar. (E. Blan, Introducere in studiul domenialitii, Ed, AII Beck, Bucureti, 2004, pp. 107-108).

Modaliti de punere n valoare a domeniului public

257

c. rezilierea unilateral de ctre concesionar atunci cnd concedentul nu-i


respect obligaiile ce-i revin, cu posibilitatea plii unor despgubiri ctre concesionar.
d. n cazul dispariiei, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau
n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a exploata bunul, prin
renunare, fr plata unei despgdbiri.
D. Reguli instituite prin Codul civil
Art. 872 alin. (1) din Codul civil prevede dreptul concesionarului de a putea efectua
orice acte materiale sau juridice necesare pentru exploatarea bunului. Sub sanciunea
nulitii ns, concesionarul nu poate nstrina sau greva bunul concesionat sau bunurile
destinate sau rezultate din concesiune i care trebuie predate concedentului la ncetarea
concesiunii. Fructele i productele bunului concesionat revin concesionarului, n limitele
legii i ale actului de concesiune. Concedentul are dreptul s controleze exercitarea
dreptului de concesiune, potrivit legii i contractului de concesiune.
II.

2. Concesiunea de servicii, i lucrri

8. Regimul legal actual

Spre deosebire de legea anterioar, articolul 3 din O.U.G. nr. 34/2006, care. conine
. definiiile termenilor cu care uziteaz, definete, n mod; separat,.contractul de concesiune
de lucrri publice i pe cel de .concesiune de servicii, raportnd semnificaia conceptelor
' la alte tipuri d contract reglementate' de aceiai act normativ, ceea ce ngreuneaz
demersul de a identifica o definiie a acestor instituii pornind de la prevederile actului
normativ cadru m m ateriem prezent.
;.V ;
,
Astfel, art. 3 lit. g) din O.U.G. nr. 34/2006 definete contractul de concesiune de
lucrri publice ca fiind acel contract care are aceleai caracteristici ca i contractul de
lucrri, cu deosebirea c n contrapartida lucrrilor executate contractantul, n: calitate
de concesionar, primete din partea autoritii contractante,. n calitate de concdent,
dreptul de a exploata rezultatul lucrrilor pe o perioad determinat sau acest drept,
nsoit de plata unei sume de bani prestabilite. Definiia contractului de lucrri o regsim
n art. 4 din O.U.G. nr. 34/2006, el fiind acel contract care are ca obiect execuia unor
lucrri sau proiectarea ct i execuia unor asemenea lucrri sau realizarea, prin orice
mijloace, a unei construcii care corespunde necesitii i obiectivelor autoritii
contractante, construcia nsemnnd, n sensul art. 4 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006,
rezultatul unui ansamblu de lucrri de construcii de cldiri sau lucrri de geniu civil,
destinat s ndeplineasc prin el nsui o funcie tehnic sau economic.
Contractul de concesiune de servicii reprezint contractul care are aceleai
caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebirea c n contrapartida serviciilor
prestate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii
contractante, n calitate de concdent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioad
determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite.
Contractul de servicii, la care trimite definiia, este, potrivit art. 6 din O.U.G. nr.
34/2006, acel contract de achiziie public, . altul dect contractul de lucrri sau de
furnizare, care are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii, astfel cum acestea
sunt prevzute n unele din anexele legii.

: .yi .

258

D R E P T ADM INISTRAI^;

De semnalat faptul c prin art. 220 din O.U.G. nr. 34/2006 se prevd materiile n c M
nu se aplic prevederile ordonanei, ntre care se regsete, la lit. c), situaia n care are
scop concesionarea bunurilor publice, dar numai n cazul n care, prin obiectm
respectivului contract, autoritatea contractant nu urmrete dobndirea execuiei u n $
lucrri sau a unui sei-viciu, fapt care ar ncadra contractul respectiv fie n categoriaL
contractelor de achiziie public, fie n categoria contractelor de concesiune a c r M
atribuire este reglementat de prezenta ordonan.

9. Prile contractului de concesiune de servicii i lucrri


Contractul de concesiune se ncheie ntre dou pri, respectiv concedentul, cel c a r i
transmite concesiunea i concesionarul, cel care primete n concesiune activitatea sailMI
serviciul respectiv.
'

Jr
Calitatea de concedent, sau de autoritate contractant, o poate avea, potrivit art r!
din O.U.G. nr. 34/2006:
.1
a) oricare organism al statului, autoritate public sau instituie public, care 1
acioneaz la nivel central, regional sau local;
b) oricare organism, altul dect unul dintre cele prevzute la lit. a), cu personalitate|jL
juiidic, caie a fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr caracter
comercial sau industrial i care se afl cel puin n una dintre urmtoarele situaii: esteri'
finanat de o autoritate contractant: se afl n subordinea ori sub controlul unei autoritii*
contractante; n componena consiliului de administraie/a organului de conducere sau dev&*
supervizare mai mult de jumtate din numrul membrilor sunt numii de o autoritate'
contractant sau de un organism de drept public;
c) oricare asociere format din dou sau mai multe autoriti contractante, dintre cele
prevzute la literele a) i b);
d) oricare ntreprindere public ce desfoar activiti prevzute de lege;
e) oricare subiect de drept, altul dect cele prevzute la literele anterioare, care
desfoar activiti de natura celor prevzute de reglementarea-cadru actual.
W8i
Calitate de concesionar poate avea orice persoan fizic sau persoan juridic de '
drept privat, romn sau strin, care este selectat printr-una din procedurile de
atribuire prevzute de lege.

10. Proceduri de atribuire

Conform art. 26 din H.G. nr. 71 /20071 autoritatea contractant are obligaia de a utiliza
procedurile de atribuire reglementate, de art. 18 alin. (1) lit. a)-d) din O.U.G. nr. 34/2006,
fiind vorba despre: licitaie deschis, licitaie restrns, respectiv dialogul competitiv;
A) Licitaia deschis
Se desfoar, de regul, ntr-o singur etap, ns autoritatea contractant poate
decide dac organizeaz o etap suplimentar'de licitaie electronic, caz n care va
anuna acest lucru n anunul de participare i n documentaia de atribuire.
1
H.G. nr. 71/2007 privind aplicarea Nonnelor de aplicare a O.U.G: nr. 34/2006 referitoare la atribuirea
contractelor de concesiune, de lucrri publice, a fost publicat in M. Of. nr. 98 din 8 februarie 2007.
3HK

tfodaliti de punere n valoare a domeniului public

259

Ea se iniiaz prin transmiterea spre publicare a unui anun de participare, n care


f licit depuntorilor interesai depunerea de oferte. Anunul de participare se public
F S a p (Sistemul Electronic de Achiziii Publice), n Monitorul Oficial al Romniei,
Ipartea a Vl-a, i dup cz, n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, n cazurile prevzute
|lde ordonan1.
;..
. ,
I
Orice operator economic interesat are dreptul de a solicita i obine documentaia de
,Atribuire i clarificri privind aceast documentaie.
li
Autoritatea contractant va deschide ofertele la locul i la data indicat n anunul de
5 ; participare.

B) Licitaia restrns
Aceasta e desfoar, de regul, n dou etape:
!>
a) etapa de selectare a candidailor, prin aplicarea criteriilor de selecie;

. b) etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidaii selectai, prin aplicarea crite! ' riului de atribuire.
|
n afara acestor doua etape, autoritatea contractant are dreptul s decid organizarea
unei etape suplimentare de licitaie electronic, situaie n care este obligat s anune
; decizia respectiv n anunul de participare i n documentele de atribuire. .
c) Dialogul competitiv

Potrivit art. .28 din H.G: nr. 71/2007 autoritatea contractant va folosi.procedura de
' dialog competitiv n cazul n care nu pot fi definite clar specificaiile tehnice capabile.s-i
satisfac necesitile i exigenele, respectiv nu poate stabili cu precizie avantajul
financiar i/sau .cadrul juridic de implementare a proiectului.
....
Procedura dialogului competitiv presupune, la rndul ei, trei. etape:
- etapa de preselecie a candidailor;
- etapa de dialog cu candidaii admii n urma preseleciei, pentru identificarea
soluiilor apte s rspund necesitilor autoritii contractante, i n baza creia candidaii
vor elabora i depune oferta;
- etapa de evaluare a ofertelor finale depuse..
D) Procedura de negociere cu publicarea prealabil a unui anun de participare.
La aceast procedur, autoritatea contractant poate apela atunci cnd, n urma
aplicrii licitaiei deschise, restrnse sau a dialogului competitiv, nu a fost depus nici o
ofert sau au fost depuse numai oferte considerate inadmisibile.
E) Procedura atribuirii contractului de concesiune
Legea oblig autoritatea contractant s asigure transparena atribuirii contrac
telor de concesiune.
Iniierea procedurii se realizeaz prin publicarea unui anun de participare, care
se face n SEAP (Sistemul Electronic de Achiziii Publice) i n Monitorul Oficial al
Romniei, partea a Vl-a, precum i n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, atunci cnd
1 Este vorba despre cazurile cnd valoarea contractului de concesiune de lucrri publice este de cel puin
4.845.000 Euro (art. 223 alin. 2); autoritatea contractant face parte din categoria celor prevzute la art. 8
lit. d)sau e) din O.U.G. nr. 34/2006, i valoarea contractului e mai mare de 420 000 Euro; sau cnd valoarea
contractului de lucrri e mi mare de 5.000.000 Euro.

260

D R E P T A D M IN IST R A T IV

valoarea estimat a contractului de concesiune de lucrri publice este egal sau mai mare
dect echivalentul a 4.845.000 Euro.
Autoritatea contractant este obligat s stabileasc numrul de zile dintre data
publicrii anunului de participare i data depunerii aplicaiilor, astfel nct operatorii
economici s beneficieze de o perioad adecvat i suficient pentru elaborarea docu
mentaiei solicitate.
Persoana care se consider vtmat ntr-un drept ai su ori ntr-un interes legitim
printr-un act al autoritii contractante are dreptul de a contesta actul respectiv pe cale
administrativ jurisdicional, n condiiile Ordonanei de urgen nr. 34/2006, sau n
justiie, n condiiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Despgubiri pot fi
solicitate i acordate doar pe calea aciunilor n justiie1.
In ceea ce privete procedura administrativ-jurisdicional la care face referire
O.U.G. nr. .34/2006, aceasta se realizeaz prin- intermediul Consiliului Naional de
Soluionare a Contestaiilor, organism independent cu activitate administrativ-jurisdic-:
ional, care funcioneaz pe lng Secretariatul General al Guvernului. El este un orga
nism cu activitate administrativ-jurisdicional, care funcioneaz pe baza propriului
regulament de organizare i funcionare, iar activitatea sa se supune numai legii12. Acest
Consiliu este format din 21 de membri, i 16 persoane cu statut de personal
tehnico-administrativ, din care cel puin jumtate din numrul membrilor trebuie s fie
liceniat n drept. Legea spune c acest consiliu este independent i nu se subordoneaz
Autoritii Naionale pentru Reglementarea, i M onitorizarea Achiziiilor Publice.
Ct privete calitatea de organism independent, precizm c n Constituia noastr se
face referire la organe ale administraiei centrale de specialitate autonome, nu
independente. Potrivit articolului 269 din O.U.G. nr. 34/2006, procedura de soluionare a
contestaiilor de ctre Consiliu se desfoar cu respectarea principiului legalitii, cele
ritii, contradictorialitii i a dreptului la aprare. n doctrin a fost semnalat contra
dicia dintre acest text i coninutul art. 275 alin. (5), care prevede c procedura n faa
Consiliului este scris, iar prile vor putea f i audiate numai dac acest lucru este
considerat necesar de ctre completul de soluionare a contestaiilor (subl. ns. V.V.).
Contradicia provine din faptul c prin condiionarea audierii prilor de acordul
completului, se ncalc att principiul contradictorialitii, ct i al dreptului la aprare,
acesta din urm fiind garantat de articolul 24 din Constituie3.
1 Cu privire la unele aspecte procedurale privind soluionarea acestor categorii de litigii, v. E. Chelaru,

Solu/ionarea litigiilor cure au ca obiect contractele de concesiune a bunurilor proprietate public, articol
aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare in perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru
tiine juridice i administrative. Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul
Negulescu', pp. 430- 437.
.' .
2 G. C.oca, Despre calitatea procesual pasiv a Consiliului National de Soluionare a Contestaiilor. n
RDP nr. 2/2008, p. 65.
3 R. N. Petrescu, Cteva consideraii generale asupra Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006.
articol aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului instituind o Constituie, pentru Europa asupra dreptului
public i a serviciilor publice, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006,
Ed. Burg, Sibiu, 2006, p. 371.
.

Modaliti de punere n valoare a domeniului public

261

Articolul 255 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006 prevede c persoana vtmat ntr-un
drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act al autoritii contractante, cu
nclcarea dispoziiilor privind achiziiile publice, se poate adresa C.N.S.C. In urma
primirii unei contestaii,'Consiliul examineaz, din punct de vedere al legalitii i
temeiniciei, actul atacat, i se poate pronuna printr-o decizie, prin care fie l anuleaz, n
tot sau n parte, oblig autoritatea contractant s emit un act sau dispune orice alt
msur necesar pentru remedierea actelor care afecteaz procedura de atribuire. Decizia
pronunat de Consiliu este, ca natur juridic, un act administrativ-jurisdicional, astfel
cum este acesta definit de art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/20041.
Cu privire la natura acestei autoriti publice, n doctrin s-au exprimat unele opinii,
att n sensul contestrii caracterului