Hidrovias No Brasil

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1931
HIDROVIAS NO BRASIL: PERSPECTIVA
HISTRICA, CUSTOS E
INSTITUCIONALIDADE
Fabiano Mezadre Pompermayer

Carlos lvares da Silva Campos Neto
Jean Marlo Pepino de Paula
I SSN 1415 - 4765
9 771415 476001
Secretaria de
Assuntos Estratgicos
1931
TEXTO PARA DISCUSSO
Rio de Janeiro, fevereiro de 2014
HIDROVIAS NO BRASIL: PERSPECTIVA HISTRICA,

CUSTOS E INSTITUCIONALIDADE*
Fabiano Mezadre Pompermayer**

Carlos lvares da Silva Campos Neto**
Jean Marlo Pepino de Paula**
* Os autores agradecem a colaborao do Ministrio dos Transportes, Secretarias de Gesto de Programas de Transportes
e de Poltica Nacional de Transportes, do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama), na obteno de dados e informaes relevantes.
** Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura
(Diset) do Ipea.
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Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
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Texto para
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos
direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais
especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014

Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765
1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.
I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 330.908
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e

inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos
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JEL: H54; L98; L92; R42; R48.
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SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO...........................................................................................................7
2 CONTEXTUALIZAO...............................................................................................7
3 CUSTOS NO TRANSPORTE HIDROVIRIO ................................................................22
4 A QUESTO INSTITUCIONAL E SUAS CONSEQUNCIAS...........................................34
5 CONSIDERAES FINAIS........................................................................................45
REFERNCIAS............................................................................................................48
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR................................................................................51
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SINOPSE
O transporte aquavirio considerado o mais eficiente. Alm disso, o Brasil possui
diversos rios caudalosos, alm de extensa costa martima, caractersticas propcias
navegao. Entretanto, este modo de transporte pouco utilizado no pas, em especial
a navegao interior. Este trabalho avalia as possveis causas para isso. Partindo de
uma perspectiva histrica, caracteriza-se uma hidrovia e avaliam-se as potencialidades
de uso no pas, em especial para o escoamento da produo agrcola. feita, ainda,
uma comparao entre os custos de operao e implantao de uma hidrovia e de uma
ferrovia. Apesar de estes custos dependerem da navegabilidade natural do rio, a conta
acaba sendo favorvel hidrovia, especialmente em rios de baixo e mdio curso. A
anlise institucional indica que apesar de ser o modo de transporte que recebe menos
investimentos pblicos, h um maior nmero de rgos envolvidos, com diversos planos
e programas em andamento, mas sem a devida integrao. Alm disso, h carncia de
informaes confiveis sobre o custo dos investimentos necessrios, agravada pelo fato
de os Estudos de Viabilidade Tcnica, Econmica e Ambiental (EVTEA) ainda estarem
em elaborao, prejudicando a tomada de deciso sobre tais investimentos. A anlise
recomenda que a implantao e a operao de hidrovias sejam transferidas iniciativa
privada, por meio de concesso simples, com cobrana de pedgio, permitindo
agilizar as obras necessrias e dando perspectivas de continuidade das operaes aos
transportadores, j que a manuteno das condies de navegabilidade das hidrovias
no depender de recursos pblicos.
Palavras-chave: transporte hidrovirio; investimentos pblicos.
Abstract
The waterway transportation is considered the most efficient. Moreover, Brazil has many
rivers, besides the extensive coastline, appropriate to navigation. However, this mode of
transport is not widely used in the country, especially inland. This study evaluates the
possible causes for this. From a historical perspective, a waterway is characterized and its
potential use in the country is evaluated, especially for the distribution of agricultural
production. Costs of operation and deployment of a waterway are compared with a
railroad. Despite these costs depend on the natural river navigability, the cost structure
is favorable to the waterway, specially in rivers of low to medium course. Institutional
analysis indicates that despite being the mode of transportation that gets less public
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investment, there are a greater number of public agents involved, with various plans
and programs in progress, but without proper integration. Moreover, there is a lack of
reliable information on the cost of investments needed, exacerbated by the fact that
Technical, Economic and Environmental Feasibility Studies are still under development,
impairing decision making on such investments. The review recommends that the
implementation and operation of waterways should be transferred to the private sector
through simple concessions, with toll collection, allowing expedite the necessary work
and giving prospects for continuity of operations for carriers, since the maintenance of
navigability on the waterways will not depend on public resources.
Keywords: waterway transportation; public investments.
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Texto para
Discusso
Hidrovias no Brasil: perspectiva histrica, custos e institucionalidade
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1 INTRODUO
O transporte aquavirio apontado como o meio de transporte mais barato e o que
menos consome energia. Tambm considerado o mais indicado para mover grandes
volumes a grandes distncias. O Brasil, alm de sua extensa costa martima, tem em
seu territrio diversos rios caudalosos, propcios navegao, entretanto, esse no o
meio mais utilizado no pas para a movimentao interna de cargas. Sua participao
de menos de 15% (Brasil, 2010b), abaixo, inclusive, das ferrovias, reconhecidamente
carentes em infraestrutura.
O transporte aquavirio engloba o martimo, o fluvial e o lacustre. Neste texto,
contudo, sero tratados exclusivamente o transporte fluvial e o lacustre, tambm
designados por transporte hidrovirio interior. Mesmo havendo um elevado potencial
para se aproveitar os rios e lagos no interior do pas, para escoar a produo agrcola e
mineral, diversos projetos hidrovirios patinam na sua elaborao e implantao. Afinal,
por que isto ocorre?
Este estudo busca responder a essa pergunta. Para isso, analisa as vantagens do
transporte hidrovirio e os principais entraves sua maior utilizao. Na prxima seo,
parte-se de uma avaliao histrica do setor e apresentam-se as bacias hidrogrficas
com potencial para o transporte. A seo 3 compara os principais custos e fretes do
transporte hidrovirio com o ferrovirio e o rodovirio, incluindo os gastos associados
implantao da infraestrutura. A seo 4 discute as questes institucionais que afetam o
setor. A ltima seo sumariza as concluses e ressalta as mudanas recentes que podem
desemperrar os projetos hidrovirios.
2 CONTEXTUALIZAO
A lgica portuguesa de ocupao do territrio brasileiro foi constituir bases de apoio na
costa, projetando-se, a partir da, para o interior, isolando a pequena populao em ilhas
de povoamento (Natal, 1991). Esta caracterstica de ocupao das novas terras resultou
na formao de arquiplagos econmicos, intercalando reas mais povoadas e vazios
demogrficos, o que resultou numa necessidade de integrar a colnia para consolidar o
imprio luso-brasileiro (Chaves, 2002).
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Com o objetivo de reduzir os custos de comercializao, porm, a explorao dos

recursos naturais e a agricultura exigiram o desenvolvimento inicial dos transportes no
Brasil. A interiorizao da colonizao resultou no uso cada vez mais intenso dos meios de
transportes para o deslocamento das mercadorias at os portos e os centros urbanos, e as
dificuldades associadas ao transporte por vias terrestres, a partir de ento, resultaram tanto
no encarecimento da produo como no desestmulo dessas novas regies produtoras.
Os vrios rios do Brasil, frequentemente caudalosos, sempre foram vistos como
uma forma de barateamento dos transportes, mas tambm constituam um obstculo
a ser vencido, pois nem sempre eram navegveis, por possurem muitas cachoeiras
(Chaves, 2002). O avano da produo no interior da regio Sudeste levou as expedies
exploratrias a identificar meios mais adequados de comunicao entre Minas Gerais e o
Rio de Janeiro, sul da Bahia e Esprito Santo. A interiorizao chegaria at a capitania de
Gois, que, pelas caractersticas da sua colonizao, encontrou barreiras para se integrar
ao resto do pas e desenvolver atividades econmicas mais permanentes no seu territrio.1
Segundo a publicao Reflexes econmicas sobre as tabelas estatsticas da capitania, de
1806, o comrcio com o Rio de Janeiro, So Paulo e Bahia era todo feito por terra, sendo
necessria a presena do Estado para promover o desenvolvimento econmico da regio,
incrementando a agricultura, a manufatura e o comrcio de Gois (Chaves, 2002).
Nessa poca, enquanto as alternativas para o escoamento da produo mineira se
mostravam viveis pelos rios Doce, Paraba do Sul, Pardo, Pomba, Mucuri e So Francisco,
abriu-se a navegao dos rios Tocantins e Maranho para estimular o desenvolvimento
econmico goiano. Em 1811, em busca de promover a integrao, foi inferido ainda
que a sede do governo devesse estar presente nas terras centrais, prximas aos maiores
e principais rios, para promover a integrao do territrio brasileiro (Chaves, 2002).
A discusso sobre a integrao do territrio brasileiro iniciou-se pouco antes
disso. Em 1799, a ligao do continente de norte a sul era idealizada por uma Grande
Hidrovia, unindo as bacias do Prata, Amazonas e Orinoco, na Venezuela, atravs do
1. Segundo Chaves (2002), ndios, europeus e africanos constituam o ncleo da povoao de Gois e cada uma dessas
raas tinha suas razes para no se integrar com as demais e desenvolver o territrio. Os ndios no tendo sido tratados
adequadamente ou sendo mesmo dizimados no teriam nenhuma razo para produzir, principalmente se no ficassem com
o fruto da produo. Os europeus, por sua vez, s se interessavam pela minerao e ganhos fceis e rpidos, no investindo
em agricultura. Os negros, segundo o texto, tinham sido introduzidos numa razo de masculinidade desproporcional, no
deixando, depois do auge minerador, que esta populao se reproduzisse o suficiente para fazer florescer a agricultura.
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canal do Cassiquiare, entre os rios Negro e Orinoco (Souza, 2008). No entanto, foi em
1828, buscando construir um sistema moderno de infraestrutura com bases capitalistas,
que surgiu a primeira tentativa de se estabelecer uma poltica de transportes, com uma
legislao intermodal, e de correspondentes concesses (Lima Neto et al., 2001).
Dcadas mais tarde, em 1869, foi apresentado ao imperador Dom Pedro II um
plano de vias navegveis, o qual esboava, por intermdio de canais e obras sem grande
custo, como estabelecer uma grande rede de navegao fluvial para facilitar a integrao
de todas as regies do pas. A forma como as concesses eram feitas, delegando a operao
e manuteno dos rios para o setor privado, j demonstrava um incipiente planejamento
de transportes, definindo regras e rotas para seu uso (Lima Neto et al., 2001).
Entretanto, somente em 1890, o governo decidiu elaborar um plano de viao
federal, buscando a reorganizao econmica e a infraestrutura do setor hidrovirio, por
meio do primeiro plano oficial integrado de transportes. O plano trouxe uma viso de
aproveitamento de grandes rios nacionais como vias naturais de navegao fluvial, entre
eles o rio So Francisco, os sistemas Araguaia-Tocantins e Guapor-Madeira, prevendo
articulaes com as malhas ferrovirias Norte-Nordeste e Centro-Sul (Lima Neto et al.,
2001). A interiorizao da ocupao das terras brasileiras, porm, vivenciaria ainda duas
significativas mudanas: a intensificao do comrcio de produtos mais elaborados e a
revoluo industrial.
O avano da mercantilizao da economia, em meados do sculo XIX, mostrou
a necessidade de uma revoluo nos transportes. A nova ordem econmica que foi se
instalando deixou de se concentrar em produtos de grande peso e baixo valor unitrio
(madeira, minerais etc.) e passou a faz-lo em produtos como caf, algodo, borracha e
acar. Essas mercadorias exigiam condies de transportes que garantissem regularidade
de oferta e custos adequados competitividade internacional (Natal, 1991). O sistema de
canais passou a ser claramente insuficiente, diante da interiorizao e da nova realidade
da produo. As novas fronteiras de expanso econmica demandavam o transporte de
maiores quantidades de produo, sendo que a necessidade de alternar trechos por rios
e por terra, at os destinos finais, elevava demasiadamente o tempo do percurso.
Assim, a busca de uma competitividade maior confrontou um modal que requeria
engenhosas solues e vultosas intervenes, o fluvial, a outro que vinha tomando fora
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pelas novas tecnologias trazidas pela revoluo industrial: o uso das linhas frreas, com a
fora motriz a vapor. Alm de permitir uma capilaridade maior que os rios, as ferrovias
proporcionariam um maior dinamismo ao comrcio, ao reduzir o tempo de transporte
dos produtos, alm de melhor atender aos interesses estrangeiros de toda ordem (em
particular os dos ingleses, na exportao das mercadorias aos centros europeus com o
menor custo possvel; na rentabilidade associada operao das ferrovias; nos emprstimos
efetuados aos operadores nacionais; na venda de locomotivas, vages, insumos etc.).
A competitividade da ferrovia influenciaria o planejamento dos transportes
brasileiros daquela poca, levando substituio das interconexes fluviais por novas
linhas frreas. Tambm nessa fase, comearam a entrar no pas os primeiros automveis.
Mais tarde, como se sabe, estes tambm viriam a se constituir em um novo piv do
processo de reorientao das polticas pblicas de transportes no pas.
Percebe-se, portanto, que a definio das vias a serem implantadas ocorria tanto
em funo das consideraes estratgicas do poder pblico quanto de razes econmicas
e comerciais. Adicionalmente, uma caracterstica da poltica de infraestrutura do Imprio
era a delegao dos projetos de transporte iniciativa privada, conforme citado, inclusive
sua manuteno, construo das vias e melhoramentos dos portos. A concesso como
instrumento fiscal e de controle poltico sempre foi comum nos estados feudais, sendo
empregada no Imprio com diversas denominaes, como exclusivo, sesmarias e capitanias
(Lima Neto et al., 2001).
O transporte em terras brasileiras, contudo, data de antes mesmo da colonizao
do territrio brasileiro. Para se deslocar, a populao nativa criava embarcaes utilizando
troncos de rvores da regio, permitindo que se explorasse o territrio por meio da rica
malha fluvial disponvel no continente, principalmente na Regio Amaznica. Talvez por
isso os primeiros planos buscassem aproveitar, conforme dito, as condies naturais dos
rios, com auxlio de cartas de navegao que indicavam obstculos e peculiaridades das
regies por onde atravessam e que permitiam uma navegao mais segura. Tais condies
esto intimamente relacionadas morfologia dos rios, permitindo classific-los como
rios de alto, mdio e baixo curso (Miguems, 1996).
Os rios de alto curso percorrem regies altas e/ou acidentadas, apresentando quedas
rpidas e corredeiras, sendo raramente largos e profundos, o que leva a condies precrias
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de navegabilidade para embarcaes de porte. Os rios de mdio curso, ou de planalto,

tambm apresentam alguns obstculos, como corredeiras e trechos com pedras ou pouca
profundidade, no muito frequentes, mas que causam desnveis e dificuldades pontuais
navegao. De maneira geral, possuem pouca declividade e condies que permitem
boas condies naturais de navegao. No Brasil, destacam-se como rios de planalto o
Paran e seus afluentes, o So Francisco e, no Tocantins, a montante da hidreltrica de
Tucuru. Os rios de baixo curso, ou de plancie, so os mais favorveis navegao, por
apresentarem uma declividade suave e regular. Seus principais obstculos dizem respeito
ao depsito de sedimentos que se acumulam em pontos especficos ao longo do curso.
So rios de plancie o rio Paraguai, a calha principal do Solimes-Amazonas e muitos
dos seus afluentes, como o Madeira (Miguems, 1996).
A distino entre esses cursos tambm pode ser observada ao longo de um mesmo
rio, podendo haver obstculos naturais relevantes que definem bem essa diviso, a exemplo
do trecho de corredeiras e cachoeiras do Tocantins, entre Tucuru e Jatobal. Quando
esses obstculos no existem, a transio entre os cursos se faz de forma lenta, e os limites
oscilam ao longo do ano, segundo seus regimes de guas (Miguems, 1996).
A propsito, a localizao climtica tambm um importante fator para a
navegabilidade de um rio. Enquanto, na zona equatorial, os rios apresentam profundidades
mais regulares graas distribuio mais homognea das chuvas ao longo de todo o
ano, na zona tropical e subtropical (menos rigoroso nesta), o contraste entre as cheias e
estiagens leva os rios a um regime irregular das guas.
Ainda segundo Miguems (1996), as condies de navegabilidade dos rios de mdio
curso e, principalmente, dos rios de baixo curso, tambm dependem do tipo de fundo do
seu leito. Rios de leito pedregoso normalmente tm um canal estreito e estvel, enquanto
rios de fundo de lama, barro ou argila so, em geral, caracterizados por instabilidade do
leito e por apresentarem um canal sinuoso, apesar de razoavelmente profundo. Rios de
fundo de areia apresentam, quase sempre, um canal altamente varivel entre os extremos
do seu regime. Na poca de estiagem, o menor volume dgua aumenta a velocidade da
corrente, removendo grande parte das partculas soltas e criando um canal no leito do rio.
Na medida em que o nvel de gua aumenta, o rio tende a se nivelar, ficando profundo
quase que de margem a margem, at que um novo ciclo recomece e surja outro canal,
de configurao diferente do anterior.
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Assim, essas caractersticas permitem identificar rios ou trecho deles segundo

maior ou menor navegabilidade natural. Conforme sua explorao para o transporte
aumenta, fomentado principalmente pelos baixos custos que proporciona, intervenes
de engenharia podem viabilizar a transposio dos obstculos que existem entre os trechos
navegveis ou amenizar os impactos dos ciclos de chuvas ao longo do ano. Dessa forma,
alm de aumentar a extenso navegvel, possibilita-se o trnsito de embarcaes durante
um perodo maior do ano.
Estas intervenes esto, de maneira geral, distribudas ao longo do curso do rio
e concentradas em obstculos de maior relevncia. No primeiro caso, a regularizao do
leito atua diretamente no traado das embarcaes ao longo dos rios, buscando dirigir e
guiar as correntes e obter um leito estvel, segundo certo trajeto e um perfil transversal
determinado, a fim de corrigir e regularizar as imperfeies naturais e elevar o nvel dgua
(Brighetti e Brando, 2001). Envolvem, resumidamente, a canalizao das guas por
meio de diques, a interligao dos trechos de boa passagem,2 a instalao de anteparos
(espiges e soleiras) e a remoo do material depositado no fundo do leito (dragagens,
derrocagens e correntes helicoidais).
Outra soluo a interveno no curso do rio para represar a gua e elevar seu
nvel, servindo tambm para regularizar o volume de gua e sua declividade. Nos rios
de alto ou mdio curso, por exemplo, a construo de barragens sucessivas leva a um
salto na sua navegabilidade, por escalonar sua declividade e aumentar tambm sua
profundidade, tornando menos crticos os obstculos no leito daqueles menos caudalosos.
A esse tipo de rio, ou trecho de rio, d-se o nome de rio represado. Nesses, para garantir
uma via adequada navegao ao longo de toda a sua extenso, so construdas obras
hidrulicas que permitem s embarcaes transpor os diversos desnveis proporcionados
pelas barragens. A mais comum delas so as eclusas, mas existem outras solues, como
elevadores de embarcao, plano inclinado e rampa lquida (Miguems, 1996).
Alm de intervenes que ajudem a transpor os obstculos naturais, so necessrias
cartas de navegao, normas e elementos de orientao para garantir uma navegao
segura. Estes contribuem tambm para reduzir os impactos que sua utilizao para o
transporte poder trazer ao prprio rio e ao ambiente que o cerca e no qual intervm. No
2. Os trechos de boa passagem so canais presentes no leito dos rios que apresentam profundidade adequada
navegao, podendo se alternar entre uma margem e outra ao longo do percurso.
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demais lembrar que o mesmo recurso tambm ser utilizado para diversos outros fins
e, por isso, requer cuidado para sua explorao. Por esse motivo, so necessrias diversas
outras aes para garantir que o trnsito das embarcaes no comprometa o uso das
guas para outros fins, especialmente os necessrios sobrevivncia humana e animal.
Sob essa viso sistmica da explorao dos rios que deve ser definida uma hidrovia.
Dessa forma, uma hidrovia deve ser entendida como um rio navegvel que conta com
intervenes diversas e normatizaes necessrias para garantir, alm da segurana para
a navegao, a sustentabilidade do recurso e o uso mltiplo das guas. No Brasil, os
principais rios utilizados tradicionalmente para o transporte de produtos esto na Bacia
do Sul (rio Jacu e as lagoas dos Patos e Mirim), os rios Tiet-Paran, So Francisco e
Paraguai, e mais recentemente os rios Araguaia-Tocantins, Teles Pires-Tapajs e Madeira.
O movimento de colonizao no sul do pas explorou a malha fluvial para o
desenvolvimento da regio. Em 1906, a construo da primeira eclusa do pas, no rio
Ca, e outras obras em diversos pontos desse rio possibilitaram sua navegao durante
todo o ano, entre as cidades gachas de So Sebastio do Ca e Porto Alegre (Klein, 2010,
apud ANTAQ, 2012b). No restante do estado, o transporte hidrovirio manteve sua
importncia e crescimento at a dcada de 1940, quando a melhoria de infraestrutura e o
aumento da capacidade do transporte terrestre reduziram sua competitividade. Atualmente,
a navegabilidade no extremo sul do pas realizada em cerca de 600 km dos 1.300 km
potenciais da regio, por meio de seis eclusas que permitem a navegao do interior do
estado do Rio Grande do Sul at as lagoas dos Patos e Mirim (ANTAQ, 2012b).
A hidrovia Paran-Tiet um sistema de navegao formado a partir de um
conjunto de eclusas em cascata, unindo lagos de usinas hidroeltricas situadas nos rios
Tiet e Paran (Baeninger, Leonelli e Bolliger, 2002). A viabilidade para navegao
desse complexo comeou a se tornar uma realidade por meio da construo de grandes
usinas hidreltricas, facilitando as obras para navegao fluvial. Os primeiros projetos de
aproveitamento mltiplo isto , buscando aproveitamento hidreltrico e hidrovirio
das guas com barragens e eclusas da bacia do Rio Paran e do Rio Tiet datam da
dcada de 1950 (Simes, 2008). Ao longo dos seus 1.900 km de vias navegveis em
territrio brasileiro, existem dez barragens, sendo duas delas sem eclusas (Barragens de
Itaipu e da Ilha Solteira). Alm desses rios, outros importantes afluentes fazem com que
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a extenso potencial para navegao na bacia alcance 4.800 km, abrangendo os estados
de So Paulo, Paran, Mato Grosso do Sul, Gois e Minas Gerais.
A explorao da bacia hidrogrfica do So Francisco comeou no sculo XVI, com
a plantao de cana-de-acar no Baixo So Francisco, a pecuria bovina no agreste e
no serto e a extrao mineral no Alto So Francisco (Machado et al., 2010). Mesmo
com sua explorao intensiva desde ento, somente entre 1957 e 1961 foi construda
a barragem de Trs Marias, para melhorar a navegabilidade no rio, bem como explorar
o seu potencial hidroeltrico e fomentar a indstria e a irrigao. A regularizao das
descargas favoreceu tanto a navegao na poca das estiagens como seu povoamento pelos
ribeirinhos, que viviam ameaados pelas enchentes (ANA/GEF/Pnuma/OEA, 2004).
De modo avesso, com a construo da barragem de Sobradinho, na dcada de
1970, a navegao no rio So Francisco foi consideravelmente reduzida, impedindo que
a maioria das embarcaes que at ento transitavam pelo rio avanasse no lago criado
pela represa. Com a concluso das obras da eclusa da barragem de Sobradinho, em 1978,
a navegao no rio So Francisco retomou o trfego at os portos de Juazeiro e Petrolina
(ANA/GEF/Pnuma/OEA, 2004). A hidrovia percorre as regies lindeiras dos estados
de Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Bahia e Minas Gerais e conta atualmente com quatro
barragens, sendo uma delas eclusada, e 1.400 km de vias navegveis, apresentando um
potencial de 4.100 km (ANTAQ, 2012b).
Em terras brasileiras, a hidrovia do Paraguai composta principalmente por dois
rios com caractersticas distintas. O rio Paraguai apresenta uma franca navegabilidade
ao longo de todo o ano, existindo trechos que apresentam dificuldades que restringem
o calado das embarcaes e requerem maiores manobras entre Crcere e Corumb. Por
sua vez, o rio Cuiab perde sua navegabilidade na montante do porto Jofre, de onde
embarcaes com calados maiores prosseguem at Cuiab apenas na poca das cheias. A
partir de l, apenas embarcaes menores prosseguem at Rosrio do Oeste. Ao todo, a
hidrovia do Paraguai possui 1.270 km de vias navegveis que, se somados ao rio Cuiab
e seus afluentes, podem alcanar 3.100 km (ANTAQ, 2012b).
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3. Para este trabalho, foi adotado o critrio da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ), que considera o rio
So Loureno como prolongamento natural do rio Cuiab.
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Da mesma forma que as atividades econmicas no Centro-Sul e no interior do

Sudeste proporcionaram o desenvolvimento do transporte fluvial dos rios Tiet-Paran,
So Francisco e Paraguai, a interiorizao da produo brasileira, especialmente a agrcola,
retomou a presso pela explorao da navegao no interior Norte do pas. O avano
do agronegcio para o Norte do pas tem se consolidado em reas cada vez mais ricas
em vias navegveis, como os rios Araguaia-Tocantins e a rica malha fluvial presente no
sul da bacia hidrogrfica Amaznica, algumas dessas pouco desenvolvidas para o pleno
uso do setor de transportes.
A hidrovia Araguaia-Tocantins possui atualmente uma extenso navegvel de
2.250 km, percorrendo os estados de Gois, Mato Grosso, Tocantins, Maranho e
Par. Por apresentar longos trechos navegveis e ter um grande potencial para explorao
dos transportes, devido sua extenso e posio geogrfica, poder ser utilizada para
escoamento da produo de gros e minrios (ANTAQ, 2012b). Porm, alguns obstculos
naturais e impedimentos ambientais comprometem o total aproveitamento dessa
capacidade, que pode alcanar 3 mil km. Ao longo do seu curso, existem duas represas
e trs barragens uma delas acomodando a eclusa de Tucuru , e sua navegabilidade
se restringe a seis meses do ano, devido a impedimentos como bancos de areia, pedrais
e travesses (Brasil, 2013).
Uma importante opo para o escoamento da produo de gros na regio central
do pas a hidrovia Teles Pires-Tapajs. Sua navegabilidade de 662 km est distribuda em
trs trechos (Baixo Tapajs, a montante de Bubur e na cidade de Jacareanga), intercalados
por corredeiras, cachoeiras e afloramentos rochosos. Seu potencial para a navegao pode
alcanar 1.043 km, por meio de intervenes como barragens, derrocamentos e eclusas
que permitiro transitar desde sua foz em Santarm, no Par, at a regio de Cachoeira
Rasteira (ANTAQ, 2012b).
Por fim, a hidrovia do rio Madeira possui uma extenso de 1.056 km. Ela a nica
via de transporte para a populao que vive ao longo da sua margem e uma importante
opo para o escoamento da produo de gros no Mato Grosso. navegvel desde
a cidade de Porto Velho at sua foz, no rio Amazonas, entre as cidades de Manaus e
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Itacoatiara. Ao longo desse trecho, a inexistncia de obras hidrulicas e as poucas restries

em pocas de estiagem4 reafirmam seu potencial natural para navegao.
O pas dispe atualmente de 27,5 mil km de vias fluviais navegveis, o que
corresponde a 64% do potencial total navegvel no pas para o transporte de cargas e
passageiros (ANTAQ, 2012b). Em 2011, a navegao de interior transportou 28 milhes
de toneladas,5 destacando-se os granis slidos entre os produtos transportados e as
hidrovias amaznicas, que representaram, respectivamente, 61,9% e 35,1% do total,
conforme mostra a tabela 1.
TABELA 1
Participao da navegao interior por tipo de carga e por regio hidrogrfica nas
principais bacias hidrogrficas
(Em %)
Carga geral solta
Carga geral
conteinerizada
Granel lquido
Granel slido
Participao total por

regio hidrogrfica
53,1
72,4
68,2
19,8
35,1
Paran
0,1
...
...
33,5
20,7
Paraguai
...
...
...
31,4
19,4
Regio hidrogrfica
Amaznica
4,9
...
17,6
14,9
13,3
Tocantins-Araguaia
Sul
41,9
27,6
14,2
0,5
11,5
Participao total
por tipo de carga
20,8
0,1
17,2
61,9
100,0
Fonte: ANTAQ, 2013.

Elaborao dos autores.
As mercadorias mais frequentes no transporte por essas vias interiores e lacustres em

2011 foram minrio de ferro, soja, minerais no metlicos, produtos qumicos orgnicos,
semirreboque ba, combustveis e leos minerais e milho, respondendo por 81,3% da
quantidade total transportada na navegao interior. A cana-de-acar, a soja e o milho
podem se beneficiar ainda mais com a explorao do transporte fluvial, tendo em vista
a importncia que vm assumindo na pauta de exportaes brasileiras, a aproximao
desses cultivos de importantes rios no centro-norte do pas e a relevncia dos custos dos
transportes para a competitividade dos produtos de baixo valor agregado.
4. Durante a estiagem, ocorre a formao de bancos de areia, alternando o canal preferencial de navegao (Brasil, 2013).
5. Existem ainda as navegaes em vias interiores do tipo cabotagem e de longo curso, responsveis pelo transporte de
mercadorias entre portos fluviais, no rio Amazonas e sua foz, e martimos, ao longo da costa martima brasileira e de outros
pases. Pelas peculiaridades naturais que este rio apresenta, possvel que as embarcaes ocenicas avancem at portos
interiores para o embarque de cargas.
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Em 2011, estes trs produtos representaram 92% da quantidade total da produo

agrcola nacional, conforme mostra o grfico 1. A cana-de-acar totalizou 734 milhes de
toneladas produzidas, enquanto a soja e o milho alcanaram valores muito inferiores (74,8
e 55,7 milhes de toneladas, respectivamente), mas de relevncia para a produo nacional.
GRFICO 1
Produo agrcola brasileira (2011)

(Em % da quantidade produzida)
Demais produtos
8
Soja (em gro)

8
Cana-de-acar
78
Milho (em gro)

6
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

A produo da cana-de-acar se concentrou, em 2011, no interior do estado

de So Paulo, mas com produes relevantes, em quantidade, nos estados de Minas
Gerais, Paran, Mato Grosso do Sul, Gois, Pernambuco e Alagoas. Exceto nestes dois
ltimos estados, as demais regies produtoras pertencem bacia do rio Tiete-Paran, o
que torna a hidrovia de mesmo nome uma opo para o escoamento da produo do
setor sucroalcooleiro, conforme ilustra o mapa 1.
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Em 2011, o transporte de cana-de-acar e seus subprodutos, na hidrovia TietParan, representou pouco mais de 16% do total transportado (ANTAQ, 2012b). Este
potencial para o escoamento de etanol tem dado ao rio o nome de Hidrovia do lcool.
Na produo de cana-de-acar, destacam-se ainda os estados do Centro-Oeste que,
desde 2008, passou a ser a segunda maior regio produtora do Brasil. Tal participao
ilustra a interiorizao das atividades agrcolas. Esta ilustrao pode ser complementada ao
se avaliar a evoluo das produes de soja e milho. O grfico 2 mostra que, nas ltimas
duas dcadas, mesmo com o aumento da produo destes produtos na regio Sul, o
Centro-Oeste foi a maior regio produtora do pas nos anos de 2005, 2008, 2009 e 2011.
GRFICO 2
Produo brasileira de soja e milho, segundo a regio geogrfica (1990-2011)

(Em milhes de toneladas/ano)
60
50
40
30
20
10
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Fonte: IBGE.
O grfico 2 mostra ainda que a regio Nordeste, principalmente no seu interior,

mesmo com quantidades mais modestas, tambm apresentou relevante crescimento da
produo de milho e soja, aproximando-se da regio Sudeste em quantidade de toneladas
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produzidas. Conforme mostra o mapa 2, mesmo que sejam prejudicadas pelas maiores
distncias dos grandes centros consumidores e dos portos martimos, as regies CentroOeste, Norte e Nordeste tm a seu favor uma proximidade maior das principais hidrovias
brasileiras, destacadamente a Paraguai, a Araguaia-Tocantins, a Teles Pires-Tapajs e a
Madeira. Esta j se apresenta como importante via de escoamento da produo de soja e
milho no Mato Grosso. Estes produtos responderam por 75,4% da carga por ela escoada
em 2011 (ANTAQ, 2012b).
Em 2011, pouco mais da metade da soja e do milho foi produzida nas regies
Centro-Oeste, Norte e no interior nordestino, sendo estas tambm responsveis por mais
de 60% da quantidade total exportada pelo pas. Entretanto, esta produo vem sendo
escoada como no incio do sculo XIX, ou seja, por via terrestre at o Sul e Sudeste, regies
que responderam por 65% de toda a exportao brasileira de soja e milho no mesmo
ano (tabela 2). Isto se deve, em parte, ao fato de duas das principais vias hidrovirias
Teles Pires-Tapajs e Araguaia-Tocantins , que poderiam permitir o escoamento
desta produo pelos portos localizados ao norte do pas, ainda se apresentarem pouco
desenvolvidas para o transporte de grandes volumes de cargas.
TABELA 2
Quantidade de milho e soja exportados, segundo a origem da produo e porto

exportador (2011)
Regies
Origem do produto
Porto exportador
Milhes de toneladas
Milhes de
toneladas
Centro-Oeste, Norte e Nordeste
25,7
60,5
13,2
35,0
Sul e Sudeste
16,8
39,5
24,5
65,0
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).
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3 CUSTOS NO TRANSPORTE HIDROVIRIO

O transporte aquavirio, incluindo o martimo e o hidrovirio interior, geralmente
apontado como o meio mais eficiente e de menor custo. De fato, o consumo de combustvel
e o custo associado aos veculos so em geral menores que nos modos terrestre (rodovirio
e ferrovirio) e areo. Essas caractersticas so mais importantes para o transporte de
produtos de baixo valor agregado e que envolvam grandes volumes, uma vez que, neste
caso, o transporte representa uma porcentagem significativa do valor comercializado.
Isso contrasta com os produtos de alto valor agregado, caso em que o tempo passa a ter
maior relevncia. Alm disso, o transporte pelas guas costuma se valer de vias naturais
preexistentes, o que reduz o custo associado implantao das vias, que alto em
ferrovias e rodovias. O transporte areo tambm no depende da implantao de uma
pesada infraestrutura viria, mas para isto depende de veculos de alto custo e elevado
consumo de combustvel, o que no ocorre no transporte aquavirio.
Entretanto, o transporte aquavirio moderno depende cada vez mais de instalaes
de transbordo sofisticadas, que envolvem custos elevados referentes a portos e terminais.
Isso implica menor adequao desse modo de transporte para deslocamentos curtos,
para os quais o transporte rodovirio, mais verstil e menos dependente de instalaes de
transbordo, o mais indicado. Alm de depender de instalaes de transbordo e acesso
rodovirio, o transporte hidrovirio interior, foco deste estudo, est sujeito s restries
navegabilidade em rios, lagos e canais, em geral inexistentes no transporte martimo
(com exceo dos canais de acesso aos portos martimos).
Esta seo busca comparar os custos do transporte hidrovirio com o ferrovirio e,
em parte, com o rodovirio, considerando as condies de navegao e as necessidades de
investimentos em infraestrutura para viabilizar a movimentao de pessoas e mercadorias.
Dado o elevado potencial de escoamento da produo agrcola por hidrovias no pas,
mostrado anteriormente, o produto tpico usado na comparao o granel slido agrcola,
tipificao que engloba quase a totalidade dos gros produzidos no Brasil, em especial a
soja e o milho. As concluses gerais obtidas podem ser expandidas para o transporte de
quase todos os produtos de alto volume e (relativo) baixo valor agregado, como granis
minerais e granis lquidos.
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3.1 Custos de operao no transporte hidrovirio

Para um empreendedor privado que deseja transportar suas mercadorias de um ponto
a outro, importa o valor do frete na escolha do meio de transporte. Na elaborao de
polticas pblicas, tomando a tica da sociedade, interessante comparar os custos
dos diferentes modos de transporte. de se esperar que os fretes rodovirios estejam
razoavelmente aderentes aos seus custos,6 pela alta concorrncia entre os transportadores.
J para ferrovias e hidrovias mais adequado inferir os custos a partir dos valores dos
principais itens de custos envolvidos: veculos, combustvel, transbordo, pessoal e os
relacionados infraestrutura.
As estimativas aqui apresentadas incluem, quando aplicvel, os custos com
gesto, manuteno e operao de cada item. As anlises de custos avaliam os modos
ferrovirio e hidrovirio, pois so os naturais concorrentes no transporte de granis slidos
agrcolas (alto volume e baixo valor agregado), principal potencial de utilizao das
hidrovias no Brasil.
Para os custos ferrovirios, Ipea (2010) apresenta estimativas para os itens principais.
Conforme esse estudo mostra, os custos relacionados infraestrutura ferroviria
(construo da linha, implantao de dormentes e trilhos, manuteno e sinalizao de
trfego) so bastante elevados em segmentos com baixa movimentao. Como so, em
geral, fixos, medida que se aumenta o volume de carga transportado, estes custos se
diluem. A atratividade da ferrovia em relao rodovia se daria, ento, em ligaes em
que o potencial de movimentao fosse elevado.
Pelo estudo, o custo de uma ferrovia comea a competir com os fretes cobrados na
rodovia quando h volumes de carga acima de 350 mil toneladas mensais. Nas anlises
aqui desenvolvidas, sero considerados volumes de 5 milhes e 10 milhes de toneladas/
ano (em operao de nove meses por ano), volumes acima do mnimo recomendado para
a adoo de ferrovias em vez de rodovias, mas ainda bem abaixo do potencial mximo
de movimentao. Estes valores so mais condizentes com o potencial de utilizao de
hidrovias. A distncia considerada foi de 1 mil km.
6. Vale salientar que o custo rodovirio considera muito precariamente o custo da infraestrutura (implantao e manuteno
das rodovias), por meio dos tributos sobre o veculo Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) e taxa
de licenciamento e sobre o combustvel Contribuio de Interveno de Domnio Econmico (Cide) e pelos pedgios,
tornando o custo da infraestrutura bastante subsidiado.
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Para estimar os custos do transporte hidrovirio, diversas fontes foram usadas. Para
o custo com veculos, rebocadores e barcaas, foram usados os dados de financiamento
do Programa de Modernizao e Expanso da Frota da Transpetro (PROMEF) Hidrovia,
da Transpetro (2011), com alguns ajustes. As barcaas encomendadas neste programa
so para o transporte de etanol, de custo mais elevado que as para granel slido agrcola.
No PROMEF, em 2011, o custo da barcaa de 1.900 m3 de capacidade para etanol era
de R$ 3,19 milhes. Para granel slido agrcola foi adotado metade deste valor, R$ 1,59
milhes. Para balizar a adoo deste redutor, foi utilizada a relao entre fretes hidrovirios
para diferentes produtos do Plano Nacional de Integrao Hidroviria (PNIH), em
que a relao entre granel slido agrcola e granel lquido combustvel de 0,36, e do
primeiro para granel lquido agrcola de 0,62. Para o custo do rebocador, foi adotado
o valor do PROMEF, de R$ 3,01 milhes. O comboio tpico usado neste estudo
de um rebocador e quatro barcaas com capacidade total de 7,6 mil toneladas. Para
calcular o custo por tonelada transportada foi considerada uma viagem de 1 mil km
velocidade mdia de 15 km/hora, compatvel com a velocidade de operao da hidrovia do
Tiet-Paran. Considerou-se, ainda, um dia para as operaes de carga e um dia para
descarga e disponibilidade do comboio de 90%, isto , em 10% do tempo os rebocadores
e barcaas estariam em manuteno, no disponveis para o transporte. Adotou-se 15
anos como vida til do comboio e custo de capital de 10% ao ano (a.a.). Com isso, o
custo por tonelada transportada relativo aos veculos, rebocador e barcaas fica em torno
de R$ 5, para uma viagem de 1 mil km e aproveitamento mximo da capacidade de
carga. Como comparao, este custo numa viagem semelhante por ferrovia foi estimado
em R$ 6/tonelada (Ipea, 2010).
Para o custo com combustvel, foi adotado o consumo especfico mdio divulgado
pela ANTAQ (2012a) de 4 litros/mil tonelada quilmetro til (TKU), multiplicado pelo
preo mdio do leo diesel cobrado pelas distribuidoras7 na regio Norte (ANP, 2013), de
R$ 2,153/litro. O custo relativo ao consumo de combustveis na hidrovia fica em torno
de R$ 9/tonelada para uma viagem de 1 mil km. Como comparao, ANTAQ (2012a)
aponta o consumo mdio por ferrovia em 6 litros/mil TKU, o que levaria a um custo
de R$ 13/tonelada na mesma viagem de 1 mil km. J o estudo do Ipea (2010) aponta o
custo com combustvel para tal viagem em ferrovia de R$ 6/tonelada, mas considera que
este consumo obtido em ferrovias construdas com baixa declividade, o que aumenta
7. Foi adotado o preo da distribuidora, pois um transportador hidrovirio pode comprar diretamente, negociando melhores
condies de preo, sem necessidade de usar a rede de postos de combustveis.
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o custo de construo, mas chegando a consumos especficos entre 2 litros e 3 litros/mil

TKU.8 O consumo mdio apontado para hidrovias tambm pode variar, a depender
das condies da navegao. Caramuru (2011) aponta o valor de 2,4 litros/mil TKU
como consumo especfico em seu projeto de logstica hidroviria, o que traria o custo
com combustvel para o mesmo patamar do apontado por Ipea (2010) para ferrovias.
O grfico 3 apresenta a consolidao dos principais itens de custo no transporte
hidrovirio, comparando-os com o ferrovirio. Alm dos custos com veculos e combustvel,
so apresentados os custos com transbordo, de R$ 2,80/tonelada, conforme o PNIH
(ANTAQ, 2013). Para a ferrovia, constam tambm os custos com infraestrutura, que
decrescem com um maior volume de carga transportada. Para a hidrovia, este custo
no foi considerado, assumindo a condio de um rio naturalmente navegvel, sem
necessidade de adequaes pelo homem, a exemplo do rio Amazonas. Apenas os custos
relacionados infraestrutura de terminais so considerados, no subitem transbordo.
Conforme pode ser observado no grfico 3, considerando apenas os
custos operacionais (veculos, combustvel e transbordo), isto , sem considerar os custos
associados implantao da infraestrutura viria, o custo da hidrovia fica em torno de R$
16/tonelada, ligeiramente mais caro que a ferrovia do estudo do Ipea (2010). Vale ressaltar,
entretanto, que esta ferrovia considera um traado que privilegia a velocidade e a eficincia
energtica, propiciando no s um baixo consumo de combustvel, mas tambm um baixo
custo associado aos veculos. Considerando os padres mdios das ferrovias brasileiras,
cujas linhas foram, em grande parte, construdas na primeira metade do sculo XX,
com traado sinuoso, os custos operacionais das hidrovias estariam ligeiramente abaixo.
8. As novas ferrovias propostas pelo governo federal devem ser projetadas com tais caractersticas. Entre as existentes, a
Estrada de Ferro Carajs (EFC), a Estrada de Ferro Vitria a Minas (EFVM), a Ferrovia Norte-Sul (FNS) e a Ferrovia do Ao
apresentam essas mesmas caractersticas.
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GRFICO 3
Comparao de custos entre ferrovia e rio navegvel

(Em R$/t)
60
57
50
40
35
30
20
16
16
Hidrovia
5 milhes t/ano
Hidrovia
10 milhes t/ano
10
0
Ferrovia
5 milhes t/ano
Ferrovia
10 milhes t/ano
Infraestrutura
Transbordo
Combustvel
Veculos
Fonte: Ipea (2010), Transpetro (2011), ANTAQ (2012a; 2013).

De qualquer forma, a comparao acima ilustra bem a condio de menor custo do

transporte hidrovirio em rios naturalmente navegveis, como nos grandes rios da bacia
Amaznica. Isso indica ser oportuno o aproveitamento das vias navegveis como principal
meio de transporte a ser explorado nas regies onde estas condies estejam disponveis.
Interessante ressaltar, tambm, que estes custos tm baixa relao com o volume a
ser transportado, indicando que a operao de transporte pode ser implantada sem a
necessidade de se atender uma escala mnima de transporte, a no ser pela implantao
dos terminais de transbordo. A implantao de uma ferrovia, por sua vez, exige elevado
potencial de movimentao de cargas (ou passageiros) para ser vivel economicamente,
isto , para justificar o elevado investimento pblico na sua construo.
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3.2 Custos de infraestrutura nas hidrovias

Conforme visto, para ser naturalmente navegvel, sem necessidade de intervenes
humanas, preciso que o rio (ou lago) tenha uma morfologia adequada. esta que, por
no ser a ideal, restringe a franca navegabilidade de alguns rios e lagos ou de trechos
deles do pas. Mesmo na bacia Amaznica, h rios que precisam de algum tipo de
adequao de seus leitos para permitir o pleno aproveitamento para a navegao em
mais larga escala. Por exemplo, o rio Madeira, que, mesmo apresentando boas condies
naturais de navegao, demanda sinalizao e dragagem para manter um canal adequado
ao transporte hidrovirio de gros, combustveis e outros produtos.
medida que h uma necessidade maior de interveno, as hidrovias ficam mais
parecidas, quanto estrutura de custos, s ferrovias. Os custos associados a veculos e
combustvel sofrero pouca influncia do volume a ser transportado, conforme visto,
enquanto os custos de infraestrutura (implantao e manuteno) sero rateados pelo
volume transportado. Quanto maior for o volume a ser transportado, menor dever ser
o custo unitrio (por tonelada) relacionado infraestrutura.
Porm, diferentemente das ferrovias, onde o custo de implantao da via parte de um
patamar elevado, exigindo grande volume de cargas (ou passageiros) para justificar a sua
criao, implantar uma hidrovia pode apresentar custo bastante reduzido, a depender da
morfologia do rio ou lago em questo. Se for necessrio apenas sinalizar onde o leito
do rio adequado para a navegao, os gastos sero extremamente baixos. medida
que so necessrias maiores intervenes, como dragagem, derrocamento, abertura de
canais e mesmo a construo de barragens e eclusas, crescem os custos da infraestrutura
hidroviria. A necessidade destas intervenes tende a estar relacionada morfologia do
rio, conforme visto no item anterior. Enquanto nos rios de baixo curso o que se gasta para
adequao navegabilidade se resume a sinalizaes e correes dos canais de navegao,
nos rios de alto curso os custos so mais altos, podendo superar os da ferrovia.
Para comear a ilustrar a influncia das despesas com infraestrutura hidroviria,
considere um rio de baixo curso que necessite apenas de sinalizao e algumas obras de
dragagem para adequar o canal de navegao, eliminando alguns pontos onde a profundidade
seja pequena. Conforme citado, este o caso do rio Madeira entre Porto Velho (Rondnia)
e o rio Amazonas. Tomando como base os custos apontados pelo Plano Nacional de
Logstica e Transportes do Ministrio dos Transportes (PNLT/MT) (Brasil, 2012c),
27
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a implantao da hidrovia do Madeira demandaria um investimento inicial de R$ 100

milhes, alm de atividades de manuteno da ordem de R$ 10 milhes anuais.
Rios de mdio e alto curso, no entanto, podem demandar maiores intervenes
de dragagem e at a retirada de pedras, derrocamento, que dificultem a navegao. Um
exemplo a implantao da hidrovia do Araguaia-Tocantins, que, segundo o PNLT,
demandaria investimentos de R$ 2,4 bilhes para viabilizar a navegao comercial em
mais de 3 mil km destes rios.9
Tomando as intervenes previstas para a hidrovia do Madeira como patamar
inferior dos custos de implantao de uma via de transporte fluvial e as do AraguaiaTocantins como limite superior, pode-se avaliar o impacto destes valores na atratividade
da hidrovia ante a ferrovia. Assim, considerando uma hidrovia de 1 mil km de extenso,
o investimento inicial de adequao pode variar de R$ 100 milhes a R$ 740 milhes,
com um custo anual de manuteno de R$ 10 milhes. Assumindo vida til de 25 anos e
uma taxa social de desconto10 (real) de 6% a.a., a despesa anual associada infraestrutura
da hidrovia fica entre R$ 18 milhes e R$ 68 milhes. O custo unitrio, por tonelada,
depender do volume a ser movimentado na hidrovia. Para um volume de 5 milhes
de toneladas anuais, ficaria entre R$ 3,56/tonelada e R$ 13,54/tonelada. Diluindo estas
quantias em um volume maior, de 10 milhes de toneladas/ano, o custo unitrio cairia
metade, ficando entre R$ 1,78/tonelada e R$ 6,77/tonelada. Estes valores devem ser
somados aos custos operacionais, sendo possvel, com isso, montar o grfico 4.
Como pode ser observado, a hidrovia apresenta-se bastante competitiva em
relao ferrovia. Para um volume de 5 milhes de toneladas anuais, o custo total
de transporte pela hidrovia deve ficar entre R$ 20/tonelada e R$ 30/tonelada, contra
R$ 57/tonelada na ferrovia. Para o dobro de volume, 10 milhes de toneladas/ano, a
hidrovia tambm competitiva, com custos entre R$ 18/tonelada e R$ 24/tonelada,
contra R$ 35/tonelada na ferrovia.
9. No esto includos nessa soma os custos das eclusas, previstas no PNLT.

10. Custo do capital exigido pela sociedade para projetos de investimento pblico. A Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratgicos (SPI) recomenda a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) como referncia (Brasil, 2009), que em
teoria uma taxa real, visto que os emprstimos nela baseados sempre so acompanhados pela Taxa Referencial (TR) que
representaria a inflao.
28
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Texto para
Discusso
1 9 3 1
GRFICO 4
Comparao de custos entre ferrovia e hidrovia (sem eclusas)

( Em R$/t)
60
50
40
35
35
30
30
26
21
20
10
0
Ferrovia
+ 3 eclusas
Hidrovia
+ 2 eclusas
+ 1 eclusa
+ 1 eclusa
+ 2 eclusas
Infraestrutura mdia
Transbordo
+ 3 eclusas
Combustvel
Veculos
Fonte: Ipea (2010), Transpetro (2011), ANTAQ (2012a; 2013), Brasil (2010b).
Em rios de alto curso, com desnveis mais acentuados, comum a construo de

barragens para a gerao hidroeltrica. Conforme abordado anteriormente, se por um lado
a barragem permite a navegao no lago artificial formado onde antes provavelmente havia
um trecho de rio com corredeiras, invivel navegao comercial, por outro, a barragem
constitui uma barreira fsica continuidade da navegao. Para transpor tal obstculo,
podem ser construdas eclusas. Entretanto, este tipo de interveno tem custo elevado.
29
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Com base no PNLT (reviso de 2012), as eclusas da hidrovia do Tocantins custaro

entre R$ 548 milhes e R$ 750 milhes. Neste estudo, ser adotado o valor mdio de
R$ 623 milhes por sistema de eclusas em cada barragem. Com as mesmas premissas
de vida til, de 25 anos, e de taxa social de desconto, de 6% a.a., o custo anual de
um sistema de eclusas da ordem de R$ 49 milhes. Para avaliar o gasto unitrio por
tonelada destas eclusas, divide-se este valor pelo volume a ser transportado. Os grficos
5 e 6 apresentam os resultados comparativos entre ferrovia e hidrovias com eclusas, para
os volumes de 5 e 10 milhes de toneladas anuais, respectivamente.
GRFICO 5
Comparao de custos entre ferrovia e hidrovia (com eclusas), para 5 milhes t/ano
(Em R$/t)
60
57
54
50
45
40
35
30
25
20
10
0
Ferrovia
+ 3 eclusas
Hidrovia
+ 2 eclusas
+ 1 eclusa
+ 1 eclusa
+ 2 eclusas
Infraestrutura mdia
Transbordo
+ 3 eclusas
Combustvel
Veculos
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Discusso
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GRFICO 6
Comparao de custos entre ferrovia e hidrovia (com eclusas), para 10 milhes t/ano
(Em R$/t)
60
50
40
35
35
30
30
26
21
20
10
0
Ferrovia
+ 3 eclusas
Hidrovia
+ 2 eclusas
+ 1 eclusa
+ 1 eclusa
+ 2 eclusas
Infraestrutura mdia
Transbordo
+ 3 eclusas
Combustvel
Veculos
Partindo de um custo de transporte numa hidrovia em que as despesas com sinalizao

e dragagem estejam na mdia dos valores apresentados no grfico 4, adicionam-se os gastos
com a implantao de eclusas medida que mais eclusas so necessrias. Para o transporte
de 5 milhes de toneladas a.a. (grfico 5), uma hidrovia onde fosse necessria apenas
uma eclusa teria um custo total de R$ 35/tonelada. Com duas eclusas, este valor subiria
para R$ 45/tonelada, e, com trs, iria a R$ 54/tonelada, prximo dos R$ 57/tonelada da
ferrovia. Para o transporte de 10 milhes de toneladas anuais (grfico 6), o custo da hidrovia
partiria de R$ 21/tonelada, chegando a R$ 35/tonelada, se forem necessrias trs eclusas,
importncia no mesmo patamar do custo da ferrovia. Grosso modo, pode-se dizer que, em
rios onde sejam necessrias mais que duas eclusas para viabilizar a navegao comercial,
recomendvel avaliar a soluo do transporte por meio de ferrovias. Vale ressaltar, entretanto,
que as eclusas aqui consideradas so de grande porte, com capacidade para viabilizar o
transporte de grandes volumes, tpicos da produo de granis agrcolas, alm de grande
desnvel das barragens, o que aumenta os custos de construo.
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De custo mais elevado que as eclusas so as barragens. Em muitos casos a navegao

fluvial s possvel com a criao de lagos artificiais. Porm, pouco provvel que o
elevado custo de construo de uma barragem seja justificado apenas com os benefcios
advindos do transporte hidrovirio. Para se tornar vivel, o empreendimento deve
considerar tambm a gerao de eletricidade ou algum outro benefcio associado criao
do lago. Assim, apenas uma parte da quantia despendida na construo da barragem
seria bancada pela hidrovia. Outra importante consequncia desta estrutura de custos
(barragens eclusadas) que o aproveitamento de um rio como via de navegao deve ser
planejado em conjunto com seu emprego energtico. Caso seja necessria a construo
de vrias barragens para viabilizar a navegao no rio, as hidroeltricas associadas devem
ser implantadas concomitantemente, mesmo que alguma delas no seja a opo de
menor custo para o sistema eltrico nacional. No se trata de uma prescrio rgida
quanto ao aproveitamento dos rios, pois os valores podem ser proibitivos, mas de que
deve ser feito um planejamento integrado dos potenciais energticos, de transportes e
dos demais usos dos rios.
3.3 Comparao de fretes
O PNIH, elaborado pela ANTAQ (2013), apresenta os valores mdios de frete para o
transporte de granis slidos agrcolas, pelos modos rodovirio, ferrovirio e hidrovirio
(grfico 7).
O frete hidrovirio custa em torno de 40% do frete rodovirio e 70% do ferrovirio.
Esta diferena resulta, em parte, da concorrncia que os transportadores ferrovirios e
hidrovirios fazem com os rodovirios, cobrando fretes mais baixos para atrair os usurios
para um transporte mais lento.
Porm, de forma geral, esses fretes no tm relao direta com os custos nas
ferrovias e hidrovias. Nas ferrovias, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT)
estabelece tarifas mximas, que, em geral, no so adotadas.11 Para as hidrovias no h
este tipo de regulao, e os transportadores operam em regime de concorrncia. Como a
capacidade destes operadores , em geral, inferior demanda, eles usam o frete cobrado
11. Apenas em 2012, a agncia revisou os valores das tarifas mximas, aproximando-as do custo real do transporte
ferrovirio.
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pelos transportadores rodovirios para balizar o quanto podero cobrar dos usurios,
com possibilidade de obter lucros bem elevados.
GRFICO 7
Fretes para transporte de granel slido agrcola, por modo

(Em R$/t)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
km
0
0
200
400
Rodovirio
600
Ferrovirio
800
1000
1200
Hidrovirio
Fonte: ANTAQ (2013).

De forma geral, a diferena de custo entre o transporte hidrovirio, o ferrovirio e

o rodovirio considervel. Isto vlido tanto em uma hidrovia com condies naturais
favorveis, onde apenas pequenas intervenes de dragagem sejam necessrias, quanto
em hidrovias que demandem at a construo de eclusas. Como h uma clara vantagem
do transportador hidrovirio (privado) em relao s ferrovias e rodovias, por incorrer
em custos bem mais baixos que o frete que consegue cobrar, parte dos custos com a
implantao e manuteno das hidrovias pode ser bancada por eles. Em outras palavras,
a cobrana de alguma forma de pedgio pelo uso da hidrovia possvel, permitindo ao
transportador hidrovirio privado ainda obter lucro em sua operao. A arrecadao
com o pedgio permitiria, tambm, a manuteno e melhoria da hidrovia, atraindo
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mais usurios. A criao de uma entidade responsvel por manter e operar as hidrovias,
cobrando pedgio pelo uso da infraestrutura construda, vivel economicamente e
permitiria a manuteno das condies de navegabilidade das hidrovias com baixa
dependncia do oramento pblico.
4 A QUESTO INSTITUCIONAL E SUAS CONSEQUNCIAS

Adicionalmente ao fato de o modal aquavirio ter, historicamente, recebido pouca
ateno por parte das autoridades governamentais e do setor privado, em termos de
planejamento e alocao de recursos financeiros, o atual marco institucional complexo,
e as instituies envolvidas nas aes afetas a este segmento so inmeras e, muitas vezes,
superpostas. Nesta parte do estudo, busca-se apresentar este emaranhado de instituies
e suas atribuies. Vrios rgos de governo esto mais diretamente envolvidos com o
processo de planejamento e alocao de recursos, enquanto outros esto vinculados a
elaborao e licenciamento de projetos e operao das aes propostas.
Na alada do governo federal, tm-se os seguintes rgos e instituies diretamente
envolvidos no processo de planejamento e execuo de aes no setor de transporte
aquavirio interior: a Presidncia da Repblica, qual est vinculado o Conselho Nacional
de Integrao de Polticas de Transporte (CONIT), composto por dez ministrios; o MT,
por meio da Secretaria de Poltica Nacional de Transportes (SPNT) e da Secretaria de
Gesto de Programas de Transportes (SGPT), da Empresa de Planejamento e Logstica
(EPL) (empresa pblica), do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
(DNIT) (autarquia), por intermdio da Diretoria de Infraestrutura Aquaviria, da
Companhia Docas do Estado do Maranho (Codomar) (sociedade de economia mista);
vinculadas ao DNIT h, ainda, as administraes hidrovirias regionais (AHs) em nmero
de oito;12 o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), com a Secretaria
do Programa de Acelerao do Crescimento (SEPAC), a Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratgicos (SPI) e a Secretaria de Oramento Federal (SOF); ANTAQ,
vinculada simultaneamente Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica
12. Administrao das Hidrovias da Amaznia Ocidental (AHIMOC); Administrao das Hidrovias da Amaznia Oriental
(Ahimor); Administrao das Hidrovias do Nordeste (Ahnor); Administrao da Hidrovia do Paraguai (Ahpar);
Administrao das Hidrovias Tocantins e Araguaia (Ahitar); Administrao da Hidrovia do Paran (Ahrana); Administrao
da Hidrovia do So Francisco (Ahsfra); e Administrao da Hidrovia do Sul (Ahsul).
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(SEP) e ao MT;13 o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com o Instituto Brasileiro

do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), por meio da Diretoria
de Licenciamento Ambiental (DILIC), o Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade (ICMBio) e a Agncia Nacional de guas (ANA).
Ainda como instituies apoiadoras aos processos de financiamento e planejamento
tm-se: o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), a
Confederao Nacional dos Transportes14 (CNT), a Confederao Nacional da Indstria15
(CNI) e a Confederao Nacional da Agricultura (CNA). Devem-se mencionar os agentes
de controle: Tribunal de Contas da Unio (TCU), Controladoria-Geral da Unio (CGU)
e o Ministrio Pblico Federal (MPF).
4.1 Planos, instrumentos legais e sobreposies
Constata-se que uma srie de rgos da alada federal est envolvida na elaborao de
planos e programas para o setor hidrovirio, s vezes sobrepostos e sem inter-relao.
o que se procura demonstrar a seguir.
importante que se esclarea que parte dos planos e programas afetos ao setor de
transportes e, por conseguinte, ao transporte hidrovirio, est definida por ditames da
Constituio Federal (CF) do Brasil e por leis federais. Fato anterior, porm relevante
para ser registrado, a sano da Lei no 5.917, de setembro de 1973, que aprovou o Plano
Nacional de Viao (PNV) e conceituou o Sistema Nacional de Viao (SNV), contendo
os modais de transporte (rodovirio, ferrovirio, porturio, hidrovirio e aerovirio) e o
sistema nacional de transporte urbano. Seus anexos apresentam todos os componentes
do SNV.
Em 1988, a CF determinou, em seu Artigo 21, inciso XXI, que compete Unio
estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao. Disciplinou a matria
Lei no 10.233, de junho de 2001, que, em seu Artigo 2o, redefiniu e determinou o
13. Lei no 10.233, de 5 de junho de 2001. Com a aprovao da Medida Proviria no 595 (MP dos Portos), em maio de 2013,
a ANTAQ fica diretamente ligada SEP (BRASIL, 2012b).
14. Plano CNT de Transporte e Logstica 2011.
15. Projeto Brasil Competitivo, tendo sido concludos os estudos Norte Competitivo (CNI, 2011), Nordeste Competitivo
(CNI, 2012a) e Sul Competitivo (CNI, 2012b), at maio de 2013 .
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escopo do SNV: constitudo pela infraestrutura viria e pela estrutura operacional dos
diferentes meios de transporte de pessoas e bens, sob jurisdio da Unio, dos estados,
do Distrito Federal (DF) e dos municpios. O seu Artigo 3o trata do Sistema Federal de
Viao (SFV), determinando que sob jurisdio da Unio, abrange a malha arterial bsica
do Sistema Nacional de Viao, formada por eixos e terminais relevantes do ponto de
vista da demanda de transporte, da integrao nacional e das conexes internacionais.
Deve-se destacar que esta lei tambm criou o CONIT, a ANTAQ, a ANTT e o DNIT.
Posteriormente, a Lei no 12.379, de janeiro de 2011, voltou a tratar do SNV,
porm, mais especificamente sobre o SFV. Assim, seu Artigo 3o define que o SFV
composto pelos seguintes subsistemas: i) Subsistema Rodovirio Federal; ii) Subsistema
Ferrovirio Federal; e iii) Subsistema Aquavirio Federal. O Artigo 25 determina que
o Subsistema Aquavirio Federal composto de: vias navegveis; portos martimos e
fluviais; eclusas e outros dispositivos de transposio de nvel; interligaes aquavirias
de bacias hidrogrficas; e facilidades, instalaes e estruturas destinadas operao e
segurana da navegao aquaviria.16 Portanto, o SNV passvel de constante atualizao,
conforme avana e se transforma a malha nacional. Por fim, cabe a ressalva de que,
para integrar planos e programas nacionais de transportes, o elemento componente do
subsistema deve estar contido no SNV.
Do ponto de vista institucional, cabe destaque a criao e as incumbncias do
CONIT, rgo vinculado Presidncia da Repblica e presidido pelo ministro dos
Transportes (Lei no 10.233/2001). O conselho ficou, por muitos anos, inativo e s
recentemente tem se reunido periodicamente para definir as diretrizes das polticas pblicas
de transportes e tomar outras deliberaes legalmente delegadas.17 Entre suas principais
funes, podem-se destacar: propor as polticas de desenvolvimento nacional, regional e
urbano, de defesa nacional, de meio ambiente e de segurana das populaes, formuladas
pelas diversas esferas de governo; estabelecer as diretrizes para a integrao fsica e de
objetivos dos sistemas virios e das operaes de transportes sob jurisdio da Unio,
16. Os anexos da lei que apresentavam a relao descritiva de todos os elementos integrantes do SFV (rodovias, ferrovias,
hidrovias, aeroportos, portos e seus componentes) foram vetados. Atualmente, existe um novo detalhamento do SNV
aprovado pelo CONIT e aguardando ser encaminhado pela Casa Civil ao Congresso Nacional. Deve-se destacar, contudo,
que a Lei no 5.917/1973 vem sofrendo vrias alteraes ao longo dos anos, visando mant-la atualizada. O DNIT apresenta
em seu stio planilhas anuais do SNV, para o perodo 1994-2010.
17. O CONIT s foi regulamentado pelo Decreto no 6.550 em 27 de agosto de 2008, e sua primeira resoluo foi tomada
em fevereiro de 2010, aprovando seu regimento interno.
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dos estados, do DF e dos municpios; instituir a promoo da competitividade, para a

reduo de custos, tarifas e fretes, e da descentralizao, para melhoria da qualidade dos
servios prestados; aprovar as revises peridicas das redes de transportes que contemplam
as diversas regies do pas, propondo ao Poder Executivo e ao Congresso Nacional as
reformulaes do SNV que atendam ao interesse nacional.
A Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (GEIPOT) instituio
criada na dcada de 1960 tinha como atribuies formular, orientar, coordenar e executar
a poltica nacional de transportes nos seus diversos modais, bem como promover,
executar e coordenar atividades de estudos e pesquisas necessrias ao planejamento de
transportes no pas. Por mais de trinta anos, o GEIPOT foi responsvel pelo planejamento
de longo prazo do setor de transportes brasileiro. Em 2001, o rgo entrou em processo
de liquidao, mas seu enfraquecimento institucional datava do incio da dcada de 1990.
Portanto, o poder pblico brasileiro (governo federal) perdeu, ao longo da dcada de
1990 at meados da de 2000, a capacidade e a expertise de planejar de forma integrada
o setor de transportes. A situao s comeou a ser revertida a partir de 2007, com a
publicao do PNLT.
Este plano foi elaborado no mbito da SPNT, do MT.18 Com a publicao da
primeira verso do PNLT, em 2007, foi retomado o processo de planejamento setorial
de transportes, contemplando os horizontes temporais de curto, mdio e longo prazos
e levando-se em considerao a integrao e complementaridade entre os diferentes
modais.19 Por estas caractersticas, constitui-se, ao mesmo tempo, em um plano estratgico
e indicativo, de permanente reavaliao.
O plano teve duas atualizaes, em 2009 e 2011. O PNLT de 2011 apresenta um
portflio de 1.167 projetos, dos quais 111 so prioritrios, 237 foram classificados como
sociopolticos (menor viabilidade econmica), 231 so pertencentes ao Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC) e 588 so projetos no avaliados por insuficincia
de informaes. O custo total estimado de R$ 423 bilhes, concentrados nos vetores
18. Colaboraram na sua elaborao outros oito ministrios, trs agncias reguladoras, DNIT, Infraero, trs confederaes
de classe representativas do empresariado e uma dos trabalhadores, alm do Conselho Nacional dos Secretrios de
Transportes (Consetrans).
19. Destaca-se que uma das bases de dados do PNLT o SNV.
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Centro-Sudeste (39%) e Centro-Norte (28%). O horizonte de implantao dos projetos

do PNLT vai de 2015 a 2027.
Especificamente com relao ao modal hidrovirio, o PNLT de 2011 identificou
57 projetos, que demandariam investimentos da ordem de R$ 20,5 bilhes. Desses
projetos, dezoito esto includos no PAC (correspondendo a R$ 2,63 bilhes). Constam
agrupamentos de projetos que abrangem as hidrovias da Amaznia, Teles Pires-Tapajs,
Tocantins-Araguaia, do Parnaba, Paraguai-Paran, afluentes do rio So Francisco e os
rios Paranaba e Grande.
Outro documento de relevante importncia na retomada do processo de
planejamento do setor de transportes no Brasil o PAC, tambm elaborado em 2007,
em sua primeira verso. O programa, na verdade, constitui-se de uma compilao
de projetos prioritrios identificados, inicialmente, nas infraestruturas de transportes
(logstica), energia e social e urbana. O chamado PAC 1 (2007-2010) foi constitudo sob
a responsabilidade institucional da Casa Civil20 da Presidncia da Repblica, na alada da
Subchefia de Articulao e Monitoramento,21 com o apoio de todos os rgos e instituies
do governo federal envolvidos nos projetos. O PAC 1 alocou, relativamente, parcos
recursos para o setor hidrovirio, basicamente concentrados nas eclusas da hidreltrica de
Tucuru e em 67 pequenos terminais de passageiros e cargas, a maioria na regio Norte
do pas, perfazendo uma proviso inicial de recursos de R$ 735 milhes.
Na sua segunda verso (PAC 2), cobrindo o perodo de 2011 a 2014, o setor hidrovirio
teve uma destinao inicial de recursos da ordem de R$ 2,7 bilhes, objetivando
investimentos em 48 empreendimentos voltados para a estruturao de corredores
hidrovirios, cujas obras envolvem terminais de cargas e passageiros, derrocamento,
dragagem e sinalizao. Do ponto de vista institucional, houve alterao no comando
da gesto do programa a partir de 2011, com a criao da SEPAC, no MPOG.
Constata-se que o PNLT e o PAC comportam dois conjuntos de projetos de
investimentos com grande interseo, sob responsabilidades institucionais distintas,
respectivamente o MT (PNLT) e a Casa Civil/MPOG (PAC). Alm disso, apesar da
20. Sob o comando da senhora Dilma Roussef.
21. Sob o comando de Bernardo Figueiredo, posteriormente diretor-geral da ANTT e primeiro diretor-presidente da EPL.
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importncia de ambos os documentos para o setor de transportes para o Brasil, eles so

apenas indicativos, carecendo de fora legal para incluir programas e aes e efetivar
movimentao de recursos financeiros no Oramento Geral da Unio (OGU) ou Lei
Oramentria Anual (LOA).
O PAC recebe tratamento diferenciado quanto a certos aspectos de sua gesto e
execuo. No que respeita ao deficit pblico, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) tem
autorizado, nos ltimos anos, o governo federal a descontar da meta do superavit primrio os
recursos diretamente aplicados nos projetos do PAC. O governo tambm autorizou que as
obras constantes do PAC sejam licitadas sem a utilizao da Lei no 8.666/1993, empregando
procedimento mais expedito por meio do Regime Diferenciado de Contrataes (RDC)
(Lei no 12.462/2011). Por fim, cabe mencionar que parte significativa das obras do PAC
no depende do governo federal para a sua execuo. Os empreendimentos em saneamento,
habitao e mobilidade urbana, por exemplo, so da alada dos governos municipais e
estaduais, cabendo ao governo federal realizar a transferncia dos recursos financeiros.22
Neste ponto importante retornar ao que reza a CF sobre o tema do planejamento
e do oramento. O seu Artigo 165 determina que leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecero: I o Plano Plurianual; II as diretrizes oramentrias; III os oramentos
anuais. O Plano Plurianual (PPA) estabelece, por um perodo de quatro anos, as diretrizes,
os objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e
outras delas decorrentes. Na atualidade vige o PPA 2012-2015, chamado de Plano Mais
Brasil. Consta do PPA o Programa Transporte Hidrovirio, que, para o perodo coberto,
apresenta previso de valores globais a serem aplicados de R$ 4,5 bilhes, sendo que 85%
(R$ 3,8 bilhes) so despesas de capital, cuja origem o oramento fiscal. Os objetivos
principais do programa so: fortalecer os corredores hidrovirios, garantindo condies
de navegabilidade,23 e desenvolver rede de instalaes porturias de navegao interior
para transporte de carga, considerando a integrao multimodal.24
22. Para melhor gesto destes recursos, o governo federal sancionou a Lei no 11.578/2007, que dispe sobre a transferncia
obrigatria de recursos financeiros para a execuo pelos estados, DF e municpios de aes do PAC.
23. Destacadamente por meio de adequaes nas hidrovias dos rios Madeira, So Francisco, Tiet e afluentes, Paran e
Paraguai, Tocantins-Araguaia. Constam tambm eclusas nos rios Lajeado e Tocantins (Estreito).
24. No entanto, as metas para o perodo 2012-2015 so muito singelas: adequar duas instalaes porturias pblicas.
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Do ponto de vista da legislao que envolve as finanas pblicas, o OGU (ou

LOA) o instrumento por meio do qual os projetos previstos nos planos e programas
do governo federal, que necessitam de recursos pblicos, podem ser executados. Para
implementar as aes constantes, por exemplo, do PAC ou do PNLT necessrio que
elas estejam previstas no PPA e, por sua vez, includas na LOA.25 Institucionalmente, a
SPI-MPOG tem como principal atribuio elaborar, monitorar e avaliar o PPA, enquanto
o oramento anual consolidado, elaborado e supervisionado pela SOF-MPOG, que
tambm responsvel pela consolidao da LDO.
No caso do transporte hidrovirio, que depende quase que exclusivamente de
recursos fiscais, a pea oramentria assume funo preponderante. Assim, os projetos
previstos no PAC e no PNLT so executados por meio de aes anualmente includas no
oramento fiscal, dentro do Programa Transporte Hidrovirio (o mesmo do PPA). Para o
ano de 2013, os recursos autorizados para este programa totalizam R$ 588,52 milhes,
principalmente para aes de adequao da navegabilidade das hidrovias dos rios Madeira,
Tiet, Tocantins-Araguaia, Paran-Paraguai, Tapajs, Amazonas e do Corredor Mercosul.
Em suma, os instrumentos de planejamento at aqui apresentados, de certa maneira,
ainda se inter-relacionam. O PNLT, documento de longo prazo, produzido pelo MT,
aponta a necessidade de investimentos no setor hidrovirio de R$ 20,5 bilhes, englobando
57 projetos, at 2027. O PPA, instrumento legal por exigncia constitucional, prev
despesas de capital do oramento fiscal de R$ 3,8 bilhes entre 2012 e 2015, e o PAC
2, por sua vez, intenciona alocar R$ 2,7 bilhes, em 48 empreendimentos, entre 2011
e 2014. Os dois ltimos planos de investimento so constitudos na esfera do MPOG.
Quase nada, porm, est sendo executado: o OGU disponibilizou como recursos
autorizados para investimento no Programa Transporte Hidrovirio, para os anos de 2012
e 2013, R$ 1.208,46 milhes e foram pagos (includos os restos a pagar efetivamente
pagos) R$ 21,65 milhes, o que significa um nvel de execuo de apenas 1,8%, at
meados de 2013.26 Portanto, os trs instrumentos de planejamento, PNLT, PAC e PPA,
25. Ao se afirmar que as obras do PAC no sofrem contingenciamento oramentrio, deve-se ter claro que suas
execues se do por intermdio dos ministrios finalsticos, que so as Unidades Oramentrias legalmente autorizadas
a realizarem as despesas pblicas.
26. Consulta Siga Brasil Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi), em 22 de maio de 2013.
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esto em implantao muito lenta, uma vez que, como visto, suas execues se do por
meio do oramento fiscal.
Pelo menos dois fatores explicam tal fato. Um deles o pouco conhecimento que
ainda existe entre as autoridades pblicas, destacadamente aquelas que tomam decises,
sobre o setor hidrovirio nacional. Assim, fica difcil decidir a respeito da alocao vultosa
de recursos quando no se tem pleno conhecimento do tema (este ponto voltar a ser
abordado no final deste item do estudo). O outro fator est relacionado s frequentes
mudanas institucionais e regulatrias que se verificam no setor de infraestrutura de
transporte no Brasil. Neste ponto, necessrio tratar do surgimento e da importncia
que assumiu a EPL.
Esta empresa foi criada pela Lei no 12.743 (Brasil, 2012a),27 de dezembro de 2012,
e tem por finalidade estruturar e qualificar, por meio de estudos e pesquisas, o processo
de planejamento integrado de logstica no pas, interligando rodovias, ferrovias, portos,
aeroportos e hidrovias. vinculada ao MT e exerce a funo de secretaria executiva do
CONIT. J nasceu com muita fora poltica dentro do atual governo e tem comandado
uma srie de importantes aes no setor de transportes.
De novo, percebe-se um descasamento institucional quanto ao planejamento do
setor hidrovirio. Para dar centralidade aos programas j existentes, tais como PAC, PPA
e PNLT, o governo federal est preparando um novo instrumento denominado Plano
Hidrovirio Estratgico (PHE). Com o intuito de obter informaes, os autores deste
estudo estiveram na SPNT/MT, a princpio encarregada da elaborao do novo plano.
Tomou-se conhecimento de que o PHE seria um desdobramento do PNLT para a rea
de hidrovias,28 com quatro grandes objetivos: i) sob o ponto de vista tcnico, preparar
os projetos e aes que comporo o documento; ii) fazer um bom dimensionamento
dos custos e do impacto econmico do plano; iii) a partir do diagnstico de que,
administrativamente, o setor hidrovirio muito carente, o PHE recomporia o setor sob
o aspecto institucional e organizacional; e iv) instrumentalizar o plano no que respeita
27. Que altera a Lei no 10.233/2001 (anteriormente citada) e a Lei no 12.404/2011.

28. A princpio, o PHE abrange as seguintes hidrovias: Amazonas-Madeira e afluentes; Araguaia-Tocantins; Teles PiresTapajs; Parnaba; So Francisco; Tiet/Paran; Paraguai; Taquari-Jacu.
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ao licenciamento ambiental. Mais nada poderia ser esclarecido, uma vez que o PHE
estava ainda em elaborao.29
Entretanto, em seguida, o diretor-presidente da EPL veio a pblico30 informar que
o governo estava desenvolvendo um novo plano que continha um modelo indito de
concesso administrativa de hidrovias,31 em que a Unio custeava as tarifas de transporte,
no havendo cobrana de pedgio pelo uso da hidrovia. Ficava a cargo do setor privado
arcar com o investimento nos projetos (as obras), operao e manuteno das vias,
porm com remunerao, por parte do governo, do custo (tarifa) imposto ao sistema
pelo usurio (transportador). Este plano tambm foi designado como PHE.
Confirmando a confuso institucional e a sobreposio de esforos, que gera m
alocao de recursos financeiros, materiais e humanos, o governo federal, desta feita
por meio da ANTAQ, apresentou, em fevereiro de 2013, o PNIH.32 A ANTAQ, como
agncia reguladora, exerce funes que interferem no processo administrativo do setor de
transporte fluvial, entre as quais se destacam: i) competncia para exercer a fiscalizao
das vias de navegao; ii) apurar a qualidade da prestao dos servios de navegao e do
transporte aquavirio, no mbito da navegao interior; iii) supervisionar a atuao das
empresas de navegao interior e de servios porturios; e iv) colaborar na elaborao
de proposta para o plano geral de outorgas para prestao de servios de transporte
aquavirio, de cargas e passageiros, na navegao interior.
O PNIH, utilizando mapeamento georreferenciado, buscou determinar o volume
total de cargas que cada uma das bacias hidrogrficas estudadas pode atrair para a sua rea
de influncia em 2015, 2020, 2025 e 2030. O principal objetivo do plano ficou voltado
para a identificao de reas propcias instalao de novos portos e terminais hidrovirios
e alternativas de transporte de navegao interior para escoamento da produo, nesse
horizonte de planejamento.
29. Entrevista concedida aos autores por Luiz Carlos Rodrigues Ribeiro, coordenador-geral de Planejamento da SNPT/MT,
em 3 de maio de 2013.
30. Valor OnLine, de 8 de maio de 2013; Folha de S. Paulo, de 9 de maio de 2013.
31. Alternativa at ento considerada invivel pelos prprios membros do governo, responsveis pelo setor hidrovirio.
32. Para a realizao do PNIH, a ANTAQ contratou a Universidade Federal de Santa Catarina/Laboratrio de Transportes e
Logstica (UFSC/LabTrans).
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Na prtica, o documento funciona como um plano de outorgas de terminais

hidrovirios em seis bacias hidrogrficas, a saber: do Tocantins-Araguaia, no qual foram
identificadas oito reas propcias para instalao de novos terminais; da Amaznia, com
sete reas para novos terminais; do So Francisco, que apresentou doze possibilidades para
instalao de terminais; do Paraguai, com apenas duas reas identificadas; do Paran-Tiet,
com expressivas 27 reas para novas instalaes; e do Sul, apresentando nove reas para
novos terminais hidrovirios.
Cabe ainda breve meno ao documento Diretrizes da Poltica Nacional de
Transporte Hidrovirio (PNTH), de dezembro de 2010, elaborado pela SPNT/MT, que
tinha como foco especfico estabelecer diretrizes gerais para o fomento navegao interior,
garantindo, porm, os usos mltiplos das guas e planejamento integrado dos recursos
hdricos.33 O trabalho detalha a problemtica intersetorial que envolve a implantao de
62 eclusas,34 principalmente no que tange articulao com o setor eltrico,35 at o ano
de 2026. Concluiu-se sobre a necessidade de uma modelagem jurdico-institucional que,
simultaneamente, viabilize a implantao das eclusas por parte do MT e a manuteno
das tarifas de energia eltrica e do cronograma dos empreendimentos hidreltricos.
Paralelamente a todos esses esforos j apresentados, o DNIT, por intermdio de
sua Diretoria de Infraestrutura Aquaviria (DAQ),36 est contratando, por licitaes
pblicas, ao custo da ordem de R$ 80 milhes, Estudos de Viabilidade Tcnica, Econmica
e Socioambiental (EVTEAs) abrangendo sete bacias ou rios,37 buscando aprofundar o
conhecimento a respeito dessas regies, visando identificar as necessidades de investimento
para transform-las em hidrovias.
O que transparece que o processo de planejamento do governo federal est de
cabea para baixo. O primeiro passo para organizar o sistema de planejamento de um
modal pouco explorado e conhecido como o de transporte hidrovirio interior deveria
33. Conforme defendidos pela ANA e pelo MMA.
34. A um custo estimado de investimento de R$ 28,6 bilhes.
35. Participaram do Grupo de Trabalho, alm do MT, outras cinco instituies pblicas e duas do setor privado.
36. Os autores entrevistaram Paulo Coelho de Godoy, coordenador da Diretoria de Infraestrutura Aquaviria.
37. So eles: Bacia do rio Amazonas; Madeira, Mamor e Guapor; rios Tiet-Paran; bacia Brasil-Uruguai; rio Parnaba; rios
Teles Pires-Tapajs, Arinos e Jurena; bacia do Paraguai-Paran; rios Tocantins-Araguaia.
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ser a elaborao dos EVTEAs. Por meio deles, torna-se possvel conhecer as necessidades
tcnicas de cada bacia ou rio, isto , as demandas por dragagem, derrocamento, sinalizao,
eclusas, controle de corredeiras, alargamento de pontes etc.; os estudos de viabilidade
econmica, identificando as necessidades de investimentos, a viabilidade financeira
dos projetos, a perspectiva de agregar cargas (valor) ao modal etc.; as consequncias
socioambientais da abertura da hidrovia ao longo do trecho a ser explorado, inclusive
com consultas s comunidades afetadas; os impactos ambientais identificados, com
propostas de mitigao.
Portanto, o que se verifica com relao ao setor hidrovirio brasileiro que, apesar de
subexplorado em seu potencial e com poucos recursos financeiros efetivamente aplicados,
h, na esfera federal, a vigncia simultnea de sete planos e programas, sob a coordenao ou
responsabilidade direta de oito instituies, incluindo o CONIT. Sendo que o instrumento
basilar que viabiliza o acesso s informaes e conhecimentos necessrios elaborao dos
documentos de planejamento, os EVTEAs, ainda est em fase de elaborao.
4.2 Estrutura administrativa das hidrovias e os agentes de implementao
das aes
Deve-se recordar que a Lei no 12.379/2011 determinou que o Subsistema Aquavirio
Federal composto de: i) vias navegveis; ii) portos martimos e fluviais; iii) eclusas e outros
dispositivos de transposio de nvel; iv) interligaes aquavirias de bacias hidrogrficas;
e v) facilidades, instalaes e estruturas destinadas operao e segurana da navegao
aquaviria. A competncia legal para a administrao desse subsistema do DNIT.38 Cabe a
este rgo administrar, diretamente ou por meio de convnios de delegao ou cooperao, os
programas de operao, manuteno, conservao, restaurao e reposio da infraestrutura
aquaviria; gerenciar a reviso de projetos de engenharia na fase de execuo e obras; e exercer
o poder normativo relativo utilizao da infraestrutura de transporte aquavirio (Lei no
10.233/2001, com nova redao dada pela Lei no 11.314/2006). Portanto, cabe ao DNIT
administrar as obras de manuteno nas hidrovias, bem como os empreendimentos includos
no Plano Mais Brasil (PPA 2012-2015), que engloba obras complementares em hidrovias e
ampliao, modernizao, recuperao e dragagens nos portos e at construo de eclusas.
38. Estas designaes esto sendo alteradas pela Medida Provisria (MP) no 595, aprovada pelo Congresso Nacional em
maio de 2013, enquanto este estudo estava sendo elaborado.
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por intermdio da DAQ39 que o DNIT busca cumprir suas incumbncias,

inclusive as de construir, manter ou operar instalaes ou vias de transbordo intermodal,
e portos fluviais e lacustres. Em carter precrio e transitrio, as AHs exercem, por
delegao, as atribuies operacionais estabelecidas pelo DNIT para suas unidades
regionais, conforme determina seu regimento interno.
O fato mais relevante a ser destacado o de que, em 30 de janeiro de 2008, foi
assinado Convnio de Apoio Tcnico e Financeiro para a Gesto das Hidrovias e dos
Portos Interiores Nacionais (no 007/2008), celebrado entre o DNIT e a Codomar. O
objetivo desse convnio descentralizar, mediante a transferncia do DNIT Codomar,
a execuo das atividades de administrao das hidrovias e dos servios de infraestrutura
porturia e hidroviria prestados pelo DNIT nas seguintes AHs: Ahimoc, Ahimor,
Ahinor, Ahitar, Ahsfra, Ahrana, Ahsul, Ahipar, bem como dos portos
fluviais que as integram.
Dessa forma, o principal aspecto crtico quanto organizao institucional da
administrao hidroviria e porturia fluvial consiste na precariedade do instrumento que
rege a organizao dos agentes atuais (convnio), o que tem reflexo na relevncia e nos
recursos atribudos ao setor. Como resultado dessa estrutura, identificam-se tambm outros
aspectos crticos associados diviso de responsabilidades entre os agentes envolvidos
na administrao hidroviria e porturia fluvial. As responsabilidades individuais so
pouco claras e h sobreposies entre elas, por exemplo, no que tange superviso e
fiscalizao da execuo de obras e na superviso das AHs (sobreposio entre DNIT e
Codomar) (BNDES, 2012).
5 CONSIDERAES FINAIS
Este estudo avalia o transporte hidrovirio interior no Brasil, apresentando as principais
vias navegveis do pas, como est sua utilizao e quais os principais gargalos fsicos
ampliao da capacidade de movimentao de cargas e passageiros. Discute tambm a
atratividade deste modo de transporte em relao ao rodovirio e ferrovirio. Por ltimo,
39. Esta diretoria encontra-se desaparelhada quanto ao quadro de profissionais, estando incapacitada de cumprir
plenamente suas funes na atualidade.
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analisa o arranjo institucional do setor, em especial as entidades pblicas que interferem

no desenvolvimento das hidrovias no pas.
Pode-se perceber que h uma considervel utilizao das vias navegveis no pas,
especialmente na bacia Amaznica, mas tambm nas hidrovias do Tiet-Paran, Paraguai,
Sul e Tocantins-Araguaia. A movimentao anual de cargas se aproxima de 30 milhes de
toneladas, com destaque para o transporte de granis slidos. H, porm, um grande potencial
de ampliao da movimentao de cargas pelas hidrovias, em especial, para o transporte
da produo agrcola. As regies com maior espao para aumento de carga
transportada so a Centro-Oeste e a Norte, utilizando os rios Madeira e Teles Pires-Tapajs
na bacia Amaznica, e Tocantins-Araguaia na bacia de mesmo nome. Trata-se de rios
de baixo e mdio curso, mais favorveis navegao. So tambm regies de fronteira
agrcola, com perspectiva de forte expanso na produo. Por fim, h tambm uma grande
demanda reprimida, advinda da carga hoje transportada em caminhes. Vale ressaltar,
entretanto, que um maior aproveitamento das hidrovias interiores ser condicionado s
atividades econmicas de suas respectivas reas de influncia, no sendo a soluo para
integrao logstica do pas, mas sim fazendo parte de uma soluo ampla, multimodal.
A comparao de fretes e custos do transporte hidrovirio com o ferrovirio e o
rodovirio demonstra ser aquele o modo mais adequado para receber recursos pblicos
para implantar sua infraestrutura, aproveitando as condies de navegao naturais dos
rios e lagos brasileiros (em grande parte j favorveis). Apesar de simplificada, a anlise
indica que mesmo hidrovias que demandem a implantao de eclusas apresentam custo
total de transporte menor que as ferrovias. Para um percurso de 1 mil km, as hidrovias
seriam competitivas mesmo que fossem necessrias at trs eclusas (de grande porte),
alm dos custos tpicos de sinalizao, dragagem e derrocamento como os previstos para
as hidrovias do Madeira e do Araguaia-Tocantins. Esta estrutura de custos, vantajosa em
relao s ferrovias, permitiria que a infraestrutura hidroviria pudesse ser remunerada
por pedgios, que seriam revertidos para manuteno e ampliao da prpria hidrovia.
Este arranjo traria, inclusive, incentivos ao investimento do transportador hidrovirio,
que, ao vislumbrar que as condies de navegabilidade seriam mantidas no longo prazo,
se sentiria seguro em ampliar sua frota de rebocadores e barcaas.
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Na anlise institucional, constata-se, no setor hidrovirio brasileiro, a sobreposio

de documentos (planos e programas) e de instituies (ministrios e secretarias). Contudo,
trata-se de um setor relativamente pouco conhecido e explorado tanto pelo poder
pblico quanto pela iniciativa privada e, com isso, no consegue sensibilizar as altas
autoridades a decidir a seu favor, em termos de efetivao de polticas pblicas e alocao
de recursos. Existe insegurana em tomar decises sobre o que se tem pouco conhecimento,
levando falta de priorizao. Nesse sentido, setores mais tradicionais, como rodovias,
ferrovias, aeroportos e portos, levam vantagem em termos de serem contemplados em
planos e oramentos.
Outro fato constatado respeita desorganizao institucional e sub-rogao de
comando identificadas, que impactam negativamente a qualidade da gesto do setor.
Observa-se um afastamento entre os agentes responsveis diretamente pela gesto das
hidrovias e portos interiores e as esferas de tomada de deciso do MT.40 A precariedade
do instrumento que lhes confere tal responsabilidade (convnio), possivelmente, tambm
contribui para a escassez de recursos. Outro fato que contribui para as dificuldades de gesto
a escassez de recursos humanos na DAQ (DNIT), Codomar e AHs (BNDES, 2012).
Finalmente, cabe fazer alguns comentrios sobre a MP no 595, conhecida como
MP dos Portos, convertida na Lei no 12.815, de 5 de junho de 2013. Especificamente
sobre hidrovias e portos interiores, a MP determina que ficam transferidas Secretaria
de Portos da Presidncia da Repblica as competncias atribudas ao Ministrio dos
Transportes e ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT em
leis gerais e especficas relativas a portos fluviais e lacustres. Quanto Secretaria de
Portos, a MP estabelece que a ela
compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da Repblica na formulao de polticas
e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do setor de portos e instalaes porturias
martimos, fluviais e lacustres e, especialmente, promover a execuo e a avaliao de medidas,
programas e projetos de apoio ao desenvolvimento da infraestrutura e da superestrutura dos
portos e instalaes porturias martimos, fluviais e lacustres.
Portanto, a ANTAQ passa a ficar diretamente vinculada SEP e no mais ao MT.
40. Que doravante passaro SEP/ANTAQ.
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Espera-se que o rearranjo institucional dos rgos pblicos relacionados aos

transportes privilegie o planejamento integrado da infraestrutura, promovendo a
implantao das hidrovias nas regies onde so mais atrativas que os outros modos de
transporte, evitando, inclusive, o investimento em infraestruturas de transporte acima
do desejado pela sociedade como a construo de hidrovias e ferrovias em paralelo,
para atender s mesmas cargas , desperdiando os recursos pblicos e provocando uma
concorrncia no sadia entre as opes de transporte. O papel da EPL como rgo de
planejamento desta infraestrutura pode trazer mais racionalidade s decises e tambm
ajudar a disseminar as informaes relacionadas ao transporte hidrovirio, muitas vezes
preterido pelo desconhecimento dos tomadores de deciso.
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1912
A ECONOMIA DE ECOSSISTEMAS E
DA BIODIVERSIDADE NO BRASIL
(TEEB-BRASIL): ANLISE DE LACUNAS
Jlio Csar Roma

Nilo Luiz Saccaro Junior
Lucas Ferreira Mation
Sandra Silva Paulsen
Pedro Gasparinetti Vasconcellos
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pdf 1 06/02/2014 12:51:07

Fabiano Mezadre Pompermayer

I SSN 1415 - 4765

Rio de Janeiro, fevereiro de 2014