2.

MARCO CONCEPTUAL
or marco conceptual se entiende, en trminos generales [G.P.73], un sistema de conceptos bsicos,
que constituye el fundamento y arsenal de los procesos epistemolgicos que buscan plantear los
problemas especficos y propios de un rea, segn la problemtica que sta presenta, y, a largo plazo,
resolverlos a travs del desarrollo de las bases metodolgicas, que usualmente lo complementan,
proporcionando los mtodos y procedimientos correspondientes.

Como se ha mencionado antes, en el caso del fenmeno de desastre, es indispensable contar con un marco
conceptual para describir y entender su problemtica, as como para establecer un fundamento cientfico tcnico y humanstico para la realizacin de estudios y el desarrollo de tecnologas, el diseo de
organizaciones, la elaboracin de normas y procedimientos, el pronstico y la prevencin de la ocurrencia de
situaciones de emergencia, as como para su monitoreo y atencin en diversos sistemas expuestos, tales
como regiones poltico - administrativas, asentamientos humanos, sistemas de subsistencia, reas productivas
y obras pblicas.
Asimismo, la necesidad de disponer con el esfuerzo coordinado de los diversos especialistas de las distintas
reas de conocimiento y de prctica humana, que tienen que participar en la solucin de esta problemtica,
demanda un marco conceptual suficientemente general para permitir el entendimiento e intercambio de
conocimientos entre ellos, orientar los estudios relevantes y asegurar la compatibilidad de los diversos
productos que elaboren estas reas.
Adems, la disponibilidad de un marco conceptual general e interdisciplinario cobra especial relevancia en
virtud de que, por un lado, el uso prctico de los resultados de estudios cientfico - tcnicos, por el personal
de prevencin y atencin de emergencias, se dificulta debido a la pobre comunicacin del mismo con los
investigadores en la materia. Por el otro, el intercambio, integracin y aprovechamiento de las diversas y,
frecuentemente, ricas experiencias profesionales se hace casi imposible por la carencia de una terminologa y
un enfoque comunes, lo que dificulta la comprensin de resultados, as como la transferencia y empleo de
los mtodos obtenidos en diferentes reas y especialidades [G.1.3].
El marco conceptual, suficientemente general, para abarcar los diversos tipos de desastres, que en la realidad
estn interrelacionados, y de carcter interdisciplinario, para permitir el empleo, la integracin y, a lo largo, la
coordinacin de los distintos estudios obtenidos en las diversas reas de ciencia y ramas de la ingeniera, se
ha venido elaborando, madurando y empleando, en el transcurso de los ltimos 19 aos en el rea de la
Investigacin Interdisciplinaria de Desastres (IID), con base en las aportaciones y avances de la metodologa
moderna y de las ciencias de gestin, as como a travs de los conocimientos y experiencias adquiridas en el
desarrollo de proyectos aplicados.
Es por ello que en el siguiente subcaptulo 2.1, se proporciona una breve descripcin del surgimiento,
desarrollo y maduracin de la IID, as como se exponen, con el fin de mostrar la solidez y fertilidad del
marco conceptual y de las bases metodolgicas elaborados y empleados, algunos de sus principales
resultados obtenidos a la fecha. Consecuentemente, se precisan los medios cognoscitivos empleados
(subcaptulo 2.2) y, en subcaptulo 2.3, se conceptualiza el fenmeno de desastre y de su control.
2.1. LA INVESTIGACION INTERDISCIPLINARIA DE DESASTRES

La IID se define como un rea de la actividad cognoscitiva que estudia, en forma interdisciplinaria, bajo el
enfoque sistmico, el fenmeno de desastre. Su objetivo principal consiste en identificar y resolver los
problemas de seguridad y salvaguarda de la poblacin, asentamientos humanos, servicios estratgicos, reas
productivas, medio ambiente y obras civiles, a travs de la elaboracin de metodologas de estimacin de los
riesgos a los cuales estn expuestos, y de la elaboracin de las medidas para su reduccin, lo que, a su vez,

11

conduce al diseo de los sistemas de seguridad y salvaguarda, as como a su instrumentacin con planes y
programas de accin.
Para lograr este objetivo, en el rea de IID se han desarrollado:

Estudios metodolgicos, que en trminos generales buscan elaborar el marco conceptual como una base
comn, tanto para realizar la misma investigacin bajo el enfoque interdisciplinario, como para coordinar
e integrar los esfuerzos de diversas disciplinas, a travs de la elaboracin y empleo de conceptos y
trminos universales, as como de mtodos y tcnicas compatibles y compartidos.

Estudios fundamentales, tanto empricos como tericos, que estn orientados a observar, describir,
explicar y controlar el fenmeno de desastre, a travs de la investigacin de sus manifestaciones y de los
mecanismos de su produccin, as como de las leyes y regularidades que rigen sus diversos aspectos,
sean fsicos, qumicos, tcnicos, socioeconmicos o polticos.

Estudios aplicados, que se orientan a identificar y resolver los problemas concretos de inseguridad que
enfrenta la sociedad, debido a su exposicin a fenmenos destructivos y por la vulnerabilidad de la
poblacin y de los diversos sistemas de subsistencia.

Teora de desastres, que integra los resultados de los estudios metodolgicos y fundamentales para dar el
soporte a los estudios aplicados, basndose en la investigacin de la estructura de teoras cientficas y en
el avance del enfoque sistmico.

Ingeniera de desastres, basndose en la ingeniera de sistemas, a travs del estudio y sntesis de

procesos de elaboracin y seleccin, tanto de medidas tcnicas como de procedimientos de toma de
decisiones que contemplan las formas tradicionales de razonamiento y prueba, empleados en diversas
ramas de ingeniera.

Gestin de desastres, que busca elaborar las metodologas para el anlisis y diseo de estructuras
organizativas, para el mejoramiento de la gestin y para la realizacin de planeacin, a travs del estudio
de la naturaleza del cambio rgido, bajo el enfoque ciberntico de control.

Proyectos especficos dedicados a:

Desarrollo de procedimientos y tcnicas para la estimacin y reduccin de riesgos, as como de
mtodos para la determinacin de medios y actividades de la atencin de emergencias y de la posterior
recuperacin.

Estimacin de los riesgos latentes que resultan de los peligros a los cuales estn propensos los sistemas
expuestos y de la vulnerabilidad de sus componentes; as como la determinacin de las medidas
tcnicas de prevencin de calamidades y de mitigacin de sus impactos, evaluando, cuando sea
posible, su costo/beneficio, para seleccionar las factibles y ptimas.

Elaboracin de medios para el anlisis de la ubicacin geogrfica de los riesgos y la optimacin de

recursos para combatirlos, a travs del estudio de las oportunidades que presenta el cmputo y la
informtica, considerando, a la vez, la elaboracin de bases de datos espaciales, el empleo de sistemas
expertos y, en trminos generales, sistemas automatizados de produccin y clasificacin de
conocimientos dentro del campo de inteligencia artificial.

Diseo de formas organizativas, elaboracin de planes y establecimiento de procedimientos de la

gestin operativa.

12

 Elaboracin de medios de apoyo, tales como: sistemas de soporte para la toma de decisiones, bases de
datos, sistemas expertos, glosarios y compendios bibliogrficos.

Organizacin y planeacin de la seguridad y salvaguarda de los asentamientos humanos, reas

productivas, servicios estratgicos, instalaciones que son fuentes de alto peligro y obras pblicas, entre
los cuales se destacan:

Regiones poltico administrativas, tales como un estado, delegacin, municipio, cuencas de ros,
zonas expuestas a peligros volcnicos, lugares de alta densidad poblacional, etc.

Campus universitario, sistema de transporte, de agua potable y drenaje, de energa elctrica, de

abasto, de salud, bancario, industrial y de recreo, actividades de alto riesgo, etc.

Instalaciones petroqumicas, plantas termo-, hidro- y ncleo- elctricas, servicios mdicos que
emplean fuentes de radiacin, industrias con fuentes de envenenamiento y contaminacin, etc.

Presas, puentes, acueductos, centrales de abasto, estadios, aeropuertos, etc.

La magnitud y complejidad de la problemtica de seguridad y salvaguarda de la sociedad y de sus diversos
sistemas de subsistencia ha constituido un enorme reto para la IID, debido a la necesidad de tomar en cuenta
los diversos niveles administrativo polticos del pas (local, municipal o delegacional, entidades federativas y
nacional), contemplando, a la vez, los sectores pblico, privado y social, as como de considerar el estado de
arte del rea en el extranjero.
Debido a esto, desde su inicio, el desenvolvimiento de la IID se ha basado, principalmente, en lo que puede
llamarse la "poltica de diversificacin de los objetos de estudio", por lo que se trat de seleccionar, en lo
posible, cada vez diferentes sistemas reales, como objeto focal, tales como una ciudad, una central
termoelctrica, un campus universitario, un acueducto, una presa. Esta poltica, as como la disponibilidad de
patrocinios del DDF (desde 1980 hasta 1982) y de la CFE (en 1983-1984), fueron cruciales para formalizar
la IID como una de las reas de la Coordinacin de Ingeniera de Sistemas en 1983.
Entre los logros obtenidos a la fecha, cabe destacar los siguientes:

La formacin y consolidacin del rea de investigacin, que dispone de su propio marco conceptual y
base metodolgica para estudiar en forma interdisciplinaria el fenmeno de desastre y buscar la solucin
de los problemas de seguridad y salvaguarda [G.P.5].

El desarrollo del Sistema de Proteccin y Restablecimiento de la Ciudad de Mxico frente a desastres

(SIPROR), organismo del Departamento del Distrito Federal, que contempl tanto el diseo de su
estructura organizativa como la elaboracin de sus planes y programas [G.P.13].

La determinacin de las medidas de prevencin y rescate frente a la falla del bordo del estanque Ro
Escondido, Coah. y la integracin de estas en programas de accin, complementada con el diseo de la
organizacin necesaria para su ejecucin, realizadas por solicitud de la CFE [G.P.44].

La planeacin de los proyectos de prevencin, mitigacin y atencin de desastres provocados por sismos,
en las Californias, y por huracanes, en el rea Matamoros - Brownsville, dentro del marco del Acuerdo
Bilateral entre Mxico y EUA sobre cooperacin en casos de desastres [G.P.32].

La determinacin de la organizacin y planeacin de la seguridad y salvaguarda del sistema sur - oriente

de acueductos de la ciudad de Mxico, realizada para la DGCOH del D.D.F. [G.P.61]

13

 La definicin de las velocidades ptimas para el cierre de presas bajo el riesgo de inundaciones, segn la
solicitud de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos [G.P.58].

El desarrollo de la organizacin y planeacin de la seguridad y salvaguarda en la Ciudad Universitaria

para solucionar los distintos problemas relacionados con actos delictivos, falta de vigilancia, manejo de
sustancias peligrosas, etc., debido a la solicitud de la administracin central [G.P.63].

El estudio de las consecuencias de la erupcin del Volcn Chichonal [G.P.14] y organizacin de la

respuesta, as como de los daos producidos, por los sismos de 1985, en la Ciudad de Mxico [G.P.72].

El diseo del Programa Universitario de Estudios de Desastres, como un rgano acadmico administrativo de coordinacin de las actividades universitarias de investigacin, docencia y extensin
extrauniversitaria, relacionadas con la proteccin civil, realizado para la Coordinacin de la Investigacin
Cientfica de la UNAM [G.18.8.].

La elaboracin de la estructura organizativa del Centro Mexicano - Japons de Prevencin de Desastres

Ssmicos (decretado el 19 de septiembre de 1988 como el Centro Nacional de Prevencin de Desastres),
as como de los programas de investigacin, capacitacin y divulgacin, de acuerdo con la solicitud de la
Comisin Interinstitucional [G.0.22].

El desarrollo del Programa General de Reduccin de Riesgos y Rehabilitacin (PGRRR) y diseo del
Organo de Seguridad y Salvaguarda de Cutzamala (OSESAC), as como su instrumentacin con el
Sistema de Soporte Informtico para la toma de decisiones (SSI), a travs de los estudios para mejorar la
confiabilidad del funcionamiento del Sistema Cutzamala, solicitados por la Comisin Nacional de Agua
[G.P.102].
Es importante destacar que el personal que ha colaborado directamente en el rea de IID, o indirectamente
en los tpicos relacionados, ha realizado 4 tesis de licenciatura, 7 de maestra y 1 de doctorado (actualmente,
se encuentran en desarrollo 6 de licenciatura, 1 de maestra y 2 de doctorado), a la vez que ha elaborado
alrededor de 175 documentos e informes internos, adems de 110 publicaciones y 12 tesis .
A continuacin se describen los medios cognoscitivos elaborados y empleados durante el desarrollo de la
IID, que propiciaron y facilitaron el establecimiento del marco conceptual.

2.2. BASES COGNOSCITIVAS DEL MARCO CONCEPTUAL

Entre los diversos medios cognoscitivos, empleados para el establecimiento y desarrollo del marco
conceptual, y que, adems, sern de gran utilidad para el lector, se destacan dos enfoques: el sistmico, que
proporciona los medios para conceptualizar los sistemas y entender las relaciones entre ellos; y el
ciberntico, que permite visualizar los mecanismos de control, con la consecuente definicin de las
estructuras organizativas y procesos de gestin y planeacin para su realizacin.
2.2.1. El enfoque sistmico

La descripcin bibliogrfica actualizada de las publicaciones, informes y tesis, se presenta en Bibliografa.

14

El enfoque sistmico constituye una de las ms

poderosas armas del proceso epistemolgico, ya que
permite conceptualizar y, en su caso, disear objetos
como sistemas.
En trminos generales, la visualizacin del objeto de
estudio como un sistema se hace a travs del empleo, en
forma complementaria, de dos procedimientos del
mtodo de construccin sistmica: por composicin y
por descomposicin funcional [G.4.1; G.P.10].
El primero permite ver el objeto de estudio como un
conjunto de elementos que, de una u otra forma, se
encuentran relacionados entre s y, ms an, organizados
e interconectados de tal manera que, consecuentemente
se llega a concebirlos como un todo integral con cierto
papel o funcin en un entorno ms amplio (Fig. 2.2.1-1).
FIG. 2.2.1-1 PROCESO DE COMPOSICION

Adems, permite detectar que esta totalidad tiene las

propiedades sistmicas, que pueden deducirse de las de
los elementos que la componen, as como de las
funciones y relaciones que los vinculan; se llega as a
visualizar determinada clase de sistemas con estructura
isomrfica como un sistema gobernado por leyes
comunes [13, 14; G.P.1].

FIG. 2.2.1-2 PROCESO DE DESCOMPOSICION

Con este procedimiento, que parte del elemento y busca

llegar al sistema, se corre el riesgo de no comprender la
naturaleza integral del mismo ni a descubrir el papel que
juega en un sistema mayor, denominado suprasistema.
Por otro lado, su aplicacin encuentra dificultades,
debido a la necesidad de asegurar que se han
contemplado todos los elementos relevantes y sus
relaciones, ya que la falta de tomar en cuenta algunos
puede disminuir la eficiencia del empleo del sistema
conceptualizado en el proceso de planteamiento de

problemas reales y su solucin.

Con el segundo procedimiento, se parte del sistema
hacia sus componentes y se basa en la descomposicin
funcional del sistema en subsistemas, esto es, en la
identificacin de un conjunto de integrantes, en tal
forma que la operacin de cada uno de ellos y en su
totalidad asegura el funcionamiento del sistema (Fig.
2.2.1-2). Su empleo sucesivo a cada uno de los
subsistemas, considerado a su vez como un sistema,
permite llegar a niveles ms profundos de
desagregacin, dependiendo del problema en
consideracin. De esta manera, los subsistemas se
desmembran en partes, stas en componentes,
terminando en los elementos (Fig. 2.2.1-3),
considerados como las unidades indivisibles en el

FIG. 2.2.1-3 EJEMPLO DE DESCOMPOSICION

FUNCIONAL DE UN SISTEMA

15

contexto del problema [G.24.2].

El mtodo de la construccin sistmica toma en cuenta las estructuras externa e interna del sistema en
consideracin; la primera se determina mediante la identificacin del papel que desempea en el suprasistema
y sus relaciones con otros sistemas; la segunda presenta al sistema como un agregado hipottico de
subsistemas funcionales, en tal forma interconectados que se asegure el cumplimiento del objetivo del
sistema en el suprasistema.
Debido a que ambos procedimientos son parciales, para el conocimiento ms completo del sistema se tienen
que emplear en forma complementaria (Fig. 2.2.1-4). Por ejemplo, con el empleo del procedimiento por
descomposicin, se conceptualiza al hombre como un sistema integrado por los diversos subsistemas u
rganos, como es tradicional en medicina, lo que ha permitido conocer slo un grupo de aspectos de este
objeto de estudio. Por otro lado, con el empleo del procedimiento por composicin, se visualiza al hombre
como elemento del sistema social, a travs de su papel en ste y de sus relaciones con otros componentes del
mismo. Cada una de las conceptualizaciones, a pesar de ser muy fructfera, debe complementarse, con la
otra, por medio de la integracin o fusin de las mismas [G.P.1; G.P.73].
2.2.2. El paradigma ciberntico
El segundo paradigma, empleado en el proceso de la
conceptualizacin de un sistema, es el ciberntico, el
cual da una pauta heurstica para definir los subsistemas
que integran a un sistema y, adems, permite determinar
el fenmeno del control en sistemas y visualizar sus
mecanismos.
El paradigma ciberntico distingue en cualquier sistema
dos subsistemas principales: el de gestin, esto es, de
regulacin o de control (o, simplemente, el gestor) y el
conducido, junto con sus relaciones fundamentales, que
son de informacin y de ejecucin (Fig. 2.2.2-1).
El subsistema conducido es el principal responsable por
cumplir con el papel que tiene el sistema en el
suprasistema, que consiste en proporcionar productos,
bienes o servicios. Por su parte, el gestor, en trminos
generales, traza, realiza y controla la trayectoria de
FIG. 2.2.1-4 CONCEPTUALIZACION COMPLETA DE
UN SISTEMA

cambio del conducido (que incluye el caso de no

cambio), por medio de la previsin y ejecucin de un
conjunto de actividades que lo garanticen, a travs del
proceso de gestin [G.P.7].
En este proceso de gestin [G.P.81], se distinguen dos
modalidades polares y complementarias: la gestin
correctiva y la planificada (Fig. 2.2.2-2).
La primera modalidad trata de mantener al objeto
conducido en un estado dado o de optimizar su
operacin, a travs de acciones inmediatas, segn la
situacin que se presente, partiendo de la informacin
disponible y de la experiencia del decisor; por esta

FIG. 2.2.2-1 VISUALIZACION DE UN SISTEMA BAJO EL

PARADIGMA CIBERNETICO

16

razn, tambin puede llamarse gestin situacional. La segunda, se caracteriza por prestablecer un estado
futuro deseado del objeto conducido, como objetivo de la gestin a largo plazo, de modo que se identifiquen,
seleccionen, organicen (a travs de la planeacin) y realicen las actividades que contribuyan a su logro.
Segn
esta
conceptualizacin,
la
planeacin se considera como una
actividad de soporte a la toma de
decisiones, debido a que visualiza y
estudia al objeto conducido; asimismo,
define los objetivos del proceso de
gestin, as como las actividades para
determinar y realizar la trayectoria
adecuada para lograrlos. Con esto, la
planeacin proporciona un marco
metodolgico que permite prever los
posibles problemas futuros, as como
prevenirlos en caso de su inminente
ocurrencia, sin restringirse slo, a la
atencin de situaciones coyunturales y,
por ende, parciales, caracterstica de la
gestin correctiva.
Visto de esta forma, la planeacin, como
una metodologa general para la
identificacin y solucin de problemas
[G.P.10], consta de las siguientes cuatro
fases bsicas (Fig. 2.2.2-3):

Diagnstico, que trata de detectar,

FIG. 2.2.2-2 MODALIDADES DE GESTION

definir y plantear los problemas que se

requieren resolver durante el proceso de
gestin (Fig. 2.2.2-4), considerando que un
problema tiene su origen en el impedimento
y/o conflicto entre los diferentes objetivos o
funciones del objeto conducido. Se
distinguen los siguientes componentes
funcionales, dedicados a:

Conceptualizacin del objeto de estudio

como un sistema, a travs de la definicin
de su papel e interrelaciones con otros
sistemas en el suprasistema que los
contiene, as como de los subsistemas que
lo integran.

Conocimiento

FIG. 2.2.2-3 ESTRUCTURA DEL PROCESO DE PLANEACION

de la problemtica
manifestada, por medio del estudio de las discrepancias entre los estados anteriores, el actual y sus
proyecciones en futuro con los estados normativos y deseados, considerndolas como fuentes de
problemas.

17

 Identificacin de
los
problemas
actuales
y
pronstico de los
futuros,
basndose en el
anlisis de la
problemtica
detectada.

Prescripcin,

que
busca dar solucin al
problema planteado
-resultado de la fase
FIG. 2.2.2-4 ESTRUCTURA DE DIAGNOSTICO
del
diagnstico-,
mediante la elaboracin y consecuente anlisis de las alternativas factibles, de acuerdo con las existentes
restricciones o limitaciones, para lograr un estado deseado (Fig. 2.2.2-5). Se destacan cuatro
componentes funcionales, que realizan:

Construccin de modelos descriptivos, predictivos y prescriptivos o normativos para obtener y simular

soluciones del problema, as como para estimar su eficiencia a travs del pronstico de
funcionamiento del sistema.

Definicin

de las distintas
restricciones y formulacin de
los criterios relevantes de su
eficiencia.

Bsqueda

de

soluciones

factibles.

Evaluacin de alternativas de
solucin, a travs de tcnicas de
optimizacin y modelado, y
seleccin de las mejores, segn
criterios planteados.

Instrumentacin, que transforma la

FIG. 2.2.2-5 ESTRUCTURA DE PRESCRIPCION

solucin del problema en un conjunto de elementos especficos que conforman un programa (Fig. 2.2.26), constituido por ideales, objetivos, polticas, estrategias, alcances, subprogramas, tareas, acciones y
responsabilidades:

Los objetivos precisan la finalidad que se persigue durante la ejecucin del plan.
Las polticas aportan principios y lineamientos para orientar, seleccionar y/o restringir las actividades,
con el fin de asegurar su concordancia para el logro de los objetivos.

Los ideales orientan los objetivos.

Las estrategias establecen los cursos de accin, a travs del planteamiento de los objetivos especficos.
Los alcances preveen y concretan los resultados esperados a lo largo del proceso de gestin.
18

 Los subprogramas constituyen las partes

de un programa, de acuerdo con los
objetivos especficos de una estrategia.

Las tareas se identifican como las partes

de un subprograma, conforme con las
metas tcticas.

Las acciones se consideran como los

constituyentes de una tarea, de acuerdo
con los fines operativos.

Las actividades se definen como los

elementos principales de una accin.

Las responsabilidades determinan los

actores y unidades de la estructura
organizativa, de acuerdo con las
modalidades de su participacin en la
ejecucin de las actividades, acciones,
tareas, subprogramas y el programa en su
totalidad.
Estos elementos se definen a travs de los
procedimientos
particulares
de
la
planeacin, organizados en forma
jerrquica y sucesiva, en tal modo que se
determinan los ideales, por medio de la
planeacin normativa; los objetivos
especficos, por la planeacin estratgica;
FIG. 2.2.2-6 ESTRUCTURA DE LA INSTRUMENTACION
las metas, por la planeacin tctica; los
medios, por la planeacin operacional y la planeacin de recursos (Fig. 2.2.2-6).

Control, que busca corregir y mejorar sistemticamente el plan, a travs de la estimacin de su eficiencia,
as como de la deteccin de sus errores y los cambios en el entorno de gestin, ocurridos en el transcurso
de tiempo (Fig. 2.2.2-7). Se descompone en:

Implantacin, como la actividad bsica y conjunta de los procesos de planeacin y gestin, que
consiste en dos partes principales: la planeacin de la realizacin del programa y su ejecucin
propiamente dicha; la primera corresponde al proceso de planeacin y, la segunda, al de ejecucin.

Evaluacin de resultados, que permite estimar la

eficiencia de los planes en la consecucin de sus
objetivos y metas, as como la eficacia de los
ltimos.

Adaptacin, que se encarga de revisar los

contenidos de las fases anteriores y realizar los
ajustes y cambios de acuerdo con las
evaluaciones.
FIG. 2.2.2-7 ESTRUCTURA DEL CONTROL

19

Las cuatro etapas descritas forman el proceso general de planeacin. Como se observa en la Figura 2.2.2-8,
debido a las diversas retroalimentaciones que se presentan, este proceso no es lineal, lo que permite obtener,
a travs de los ciclos correspondientes de iteracin, los consecuentes niveles de aproximacin para identificar
los problemas y obtener sus soluciones, esto es, para realizar el cambio deseado a travs de la gestin.
Adems de la toma de decisiones y de la planeacin, el gestor, como sistema, contiene a los subsistemas de
informacin y de ejecucin. El primero proporciona los elementos necesarios sobre los estados y tendencias
del sistema conducido y de su entorno, as como las evaluaciones de las decisiones tomadas y realizadas; el
segundo asegura la realizacin de las acciones definidas en el proceso de planeacin y de las autorizadas por
la toma de decisiones, trasmitiendo las decisiones del gestor al conducido.
As, el sistema de gestin se descompone en cuatro subsistemas funcionales (Fig. 2.2.2-9):

Toma de decisiones, es un proceso de seleccin de alternativas de accin (decisor) para optimizar el

funcionamiento del sistema o hacer que ste siga una ruta que lleve al cumplimiento de los objetivos y
metas establecidos por la planeacin y por los parmetros normativos.

Planeacin, es el subsistema que sirve de herramienta al tomador de decisiones para determinar las
polticas y estrategias, as como para seleccionar las acciones inmediatas, a mediano y a largo plazo, ms
adecuadas para el cumplimiento de los objetivos del sistema. De esta forma, la planeacin constituye un
proceso que prevee las consecuencias de las acciones actuales y futuras, y define los objetivos del
cambio, desarrollando principios y polticas para seleccionar las acciones adecuadas, a la vez que forma
programas para la mejor transformacin del sistema bajo ciertos criterios y restricciones.

Informacin, tiene el objetivo de proporcionar una representacin del sistema, que se logra a travs de
una captacin sistemtica de los datos relevantes, por medio de procedimientos especficos de medicin,
monitoreo y pronstico. La informacin se comunica, se concentra y se procesa para obtener los
indicadores y parmetros deseados, a travs del empleo de tcnicas estadsticas y modelos matemticos y
computacionales.

20

FIG. 2.2.2-8 ESTRUCTURA DETALLADA DEL PROCESO DE PLANEACION

FIG. 2.2.2-9 REPRESENTACION FUNCIONAL DEL SISTEMA DE GESTION

21

 Ejecucin, es el subsistema que transforma las decisiones de gestin en acciones que cambian el
subsistema conducido. La identificacin de las unidades operacionales encargadas de las acciones de
ejecucin se realiza despus de la fase actual de la diferenciacin funcional por subsistemas.
En resumen, es importante recordar que los problemas surgen como resultado tanto de las discrepancias
entre los objetivos de diversos sistemas, como de la existencia de obstculos para lograrlos. Por ejemplo, en
caso de las relaciones entre el sistema de gestin y el conducido, se originan dos tipos de problemas: de
observacin de estado y de implantacin de decisiones.
En trminos generales, es posible detectar tres grupos
de problemas (Fig. 2.2.2-10): el primero- ya
mencionado-, de carcter estrictamente interno, que
contempla los problemas producidos por la organizacin
del proceso de gestin (I), esto es, por las relaciones
entre el sistema de gestin y el sistema conducido; los
otros dos grupos, son ms complejos: uno, integra los
problemas que se deben a las relaciones del sistema
conducido en su suprasistema, as como a las relaciones
entre sus propios subsistemas (II); en tanto, el otro,
abarca los problemas que surgen de las relaciones del
sistema de gestin en el suprasistema y a las relaciones
entre sus subsistemas (III).
FIG. 2.2.2-10 TRES CLASES DE PROBLEMAS

Sin embargo, para determinar problemas especficos y,

an ms, para resolverlos, es necesario precisar los sistemas involucrados y, especialmente, sus estructuras,
tanto internas como externas. Para visualizarlos, es indispensable contar con un paradigma desarrollado
especialmente para los fenmenos de inters. En el siguiente captulo, se presenta el paradigma elaborado exprofeso, esto es, para observar, entender y controlar los desastres.

2.3. CONCEPTUALIZACION DEL FENOMENO DE DESASTRE

Como se mencion anteriormente, el desarrollo de un marco conceptual se basa en ciertos paradigmas,

entendindose por paradigma una forma epistemolgica que, como instrumento cognoscitivo, permite
diferenciar la realidad e identificar y escoger ciertas partes de la misma, relevantes para la resolucin de la
problemtica presentada. Para el caso de desastres se elaboraron dos paradigmas: el inicial y el
fundamental, que se exponen a continuacin.
2.3.1. El paradigma inicial
Para elaborar el paradigma, desde su inicio, fue necesario sobreponer a la concepcin tradicional de los
desastres -que los considera como eventos que afectan los asentamientos humanos produciendo daos,
mezclando el evento que desequilibra con los estados mismos de dao- la diferenciacin entre el desastre,
entendido como ciertos daos graves, y las causas que los producen, lo que constituy el punto inicial y
permiti definir dos conceptos esenciales para entender la produccin de desastres: calamidad y desastre.
Por el primero se entiende todo aquel fenmeno destructivo (suceso) que desestabiliza y puede provocar
daos a cualquier agente expuesto, como puede ser una obra civil, rea productiva, asentamiento humano
y/o regin poltico-administrativa, que abarca tanto a la poblacin expuesta como al medio ambiente; el
segundo no slo se refiere a los estados mismos del dao, sino a todas las consecuencias adversas que se
caracterizan por mltiples alteraciones -y hasta rupturas- del orden normal de las relaciones productivas,
comerciales, sociales y polticas en la sociedad.
22

En este sentido, un desastre se define como una situacin en la que la sociedad o una parte de ella est
sufriendo severos daos, de gran magnitud y extensin, e incurre en prdidas para sus miembros, de tal
manera que su estructura social, administrativa y poltica se desajusta, impidiendo la realizacin de sus
actividades esenciales y afectando su funcionamiento y operacin normal, as como perjudicando
crucialmente su capacidad de afrontar y combatir la emergencia [G.P.12].
Por lo anterior, se llegan a distinguir dos tipos de sistemas interactuantes, responsables por la mayor parte de
la problemtica de desastres: el afectable y el perturbador. El primero, denominado SA, se define como el
sistema donde pueden materializarse los desastres debido a la perturbacin al que est expuesto; en trminos
generales, est integrado por la sociedad y los componentes que necesita para su subsistencia, incluyendo el
medio ambiente; mientras que, en el contexto particular, puede ser una ciudad u obra civil. El otro,
denominado SP, responsable por la perturbacin, se define como el sistema capaz de producir calamidades,
tales como sismos, incendios, explosiones, inundaciones y contaminacin.
De esta manera, una calamidad, como producto del SP, al impactar sobre el SA, transforma su estado
normal en el otro conocido como desastre. Adems de esta relacin SP-SA, como se observa en la (Fig.
2.3.1.-1), los sistemas se interrelacionan por tres tipos de retroalimentaciones que, a su vez, pueden agravar
o disminuir un desastre, as como provocar uno nuevo. La primera, denominada SP-SP, se manifiesta
cuando la ocurrencia y caractersticas de una
calamidad puede verse modificada -favorecida o
inhibida- por la accin de otra; por ejemplo, un
incendio forestal, contemplado como un
fenmeno destructivo, puede crecer rpidamente
por la accin de viento, mientras que la
presencia de lluvia puede apagarlo y disminuir
los efectos desastrosos. La segunda, denominada
retroalimentacin SA-SP, resulta en la
activacin o detencin de la produccin de
calamidades por el SP debido al estado del SA;
por ejemplo, la proliferacin de plagas se
FIG. 2.3.1-1 INTERRELACIONES ENTRE LOS SISTEMAS
favorece por malas condiciones sanitarias, o las
PERTURBADOR Y AFECTABLE
inundaciones se evitan con el buen
mantenimiento de las coladeras. Finalmente, el SA tambin puede influir sobre su propio comportamiento y
estado, de tal manera que se agrave o disminuye
el desastre, o se abandona o fortalece el estado
normal; por ejemplo, la interrupcin del servicio
elctrico frecuentemente implica la suspensin del
abasto de agua potable, lo que ilustra el tercer
tipo, la retroalimentacin SA-SA.
Estas tres retroalimentaciones, junto con la
intervencin directa del sistema perturbador,
constituyen el paradigma inicial responsable por el
proceso de produccin de desastres.

FIG. 2.3.1-2 EL PARADIGMA FUNDAMENTAL DE DESASTRES

Es importante mencionar que esta definicin se emplea en los documentos normativos del SINAPROC [16, 17].
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En este esquema (Fig. 2.3.1.-1) falta considerar el control, entendido, segn lo expuesto en el inciso 2.2.2,
como la organizacin, planeacin y ejecucin de un conjunto de procesos con el fin de definir y lograr
ciertos objetivos, tales como el mantenimiento del estado de un sistema en lmites dados, o la determinacin
y realizacin de una trayectoria de cambio que permita al sistema llegar a un conjunto de estados deseados
[G.P.7]. Esta funcin, sustancial para asegurar la ejecucin, por el subsistema conducido, de las funciones
bsicas de un sistema, se
-REDUCCION DE
realiza por el subsistema,
PREVENCION: IMPERDIR O DISMINUIR LA OCURENCIA DE
RIESGOS
llamado de gestin o de
CALAMIDADES
regulacin (Fig. 2.2.2-1).
O PROTECCION
En el caso de desastres,
el subsistema conducido
es el que los produce,
mientras que el otro, de
regulacin, los controla,
esto es, busca frenar la
produccin de desastres.

MITIGACION: DISMINUIR LOS EFECTOS DE LOS IMPACTOS DE

CALAMIDADES

-RESTABLECIMIENTO

RESCATE: SALVAR LAS VIDAS Y BIENES, REHABILITAR

SERVICIOS ESTRATEGICOS Y DE SOPORTE DE LA
VIDA E IMPEDIR LA EXTENCION DEL DESASTRE
RECUPERACION: RECONSTRUIR Y MEJORAR EL SISTEMA
AFECTABLE

La integracin, al paradigma anterior, de

tercer sistema para controlar desastres, el
regulacin o de control, permite llegar
paradigma fundamental del fenmeno
desastre, que se presenta en la Fig. 2.3.1-2.

un
de
al
de

2.3.2. El paradigma fundamental

El anlisis de este paradigma muestra dos
posibilidades complementarias de controlar
desastres: la intervencin en el proceso de
produccin de las calamidades, para impedir o
disminuir su ocurrencia; y el cambio del estado y
funcionamiento del sistema afectable, para
disminuir las consecuencias del impacto
FIG. 2.3.2-1 OBJETIVOS DEL CONTROL DE DESASTRES
desastroso. La primera corresponde al objetivo
de prevencin; la segunda, al de mitigacin; ambas constituyen el objetivo general de reduccin de riesgos
o de proteccin (Fig. 2.3.2-1).
Sin embargo, debido a que no se puede impedir, siempre y completamente, la ocurrencia de una calamidad,
ni reducir substancialmente sus consecuencias, es necesario enfrentar y resolver la situacin de emergencia
que surge durante el desastre. En este caso, se busca salvar vidas y bienes, proporcionar seguridad y
atencin medica, rehabilitar los servicios estratgicos e impedir la extensin del desastre, por mencionar
algunas de las prioridades que constituyen el objetivo de rescate o auxilio. Posteriormente, en la siguiente
fase, llamada de retorno, con el eventual mejoramiento de la situacin, se trata de reconstruir y mejorar el
sistema afectado, a travs del objetivo de recuperacin. Ambos se engloban en el objetivo general de
restablecimiento.

Como se mencion antes, en diferentes pocas y en distintos pases, pueden identificarse dos estrategias bsicas y polares: la
de disminucin de riesgos latentes y la de atencin de situaciones de emergencia, producidas por sus manifestaciones; sin
embargo, en lugar de usar una mezcla ptima, dependiendo del tipo de desastre y de los recursos disponibles, se ha dado
preferencia a una sobre otra, debido a diversos factores no tanto de carcter tecnolgico y socio-econmico, sino poltico e
ideolgico.
24

El sistema de gestin tiene que alcanzar los objetivos planteados, apoyndose en la informacin sobre los
estados actual y futuro de los SP y SA, a travs del monitoreo, pronstico, planeacin, toma de decisiones y
ejecucin de una multitud de diversas acciones organizadas en el tiempo y espacio, tanto antes como durante
y despus del desastre, por medio de los programas correspondientes de gestin. Adems, estos programas
tienen que ser elaborados, realizados, evaluados y actualizados, por un conjunto de organismos, con
responsabilidades bien definidas, que constituyen lo que se llama la estructura organizativa del sistema de
gestin.
El paradigma fundamental presentado del fenmeno de desastre forma la base del marco conceptual y, a la
vez, proporciona lineamientos para su desarrollo. En primera instancia, establece los criterios para determinar
y priorizar los estudios y proyectos de investigacin y desarrollo tecnolgico en la materia, necesarios para
mejorar la seguridad y salvaguarda de la poblacin, asentamientos humanos, servicios estratgicos, reas
productivas, obras civiles y, por ltimo, pero no menos importante, del medio ambiente. Asimismo, identifica
tres lneas principales dedicadas tanto al estudio tradicional de los fenmenos destructivos y de sus
encadenamientos, como al de la vulnerabilidad de los sistemas afectables y de la confiabilidad de los sistemas
de subsistencia que los integran. Adems, hace obvia la importancia del diseo de las estructuras
organizativas, desarrollo de los programas y elaboracin de la normatividad de los sistemas de control de
desastres.
A continuacin, se exponen los principales resultados del desarrollo y aplicacin del marco conceptual para
cada uno de los sistemas definidos.

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