Los sistemas federales

2. Conceptos del Federalismo

El planteamiento terico que alude al federalismo ha generado un enorme debate doctrinal as
como mltiples publicaciones que intentan explicar dicho concepto. Por tanto, para convenir una
definicin del federalismo optaremos en primer lugar por la teora que expone Ronald L. Watts (uno de
los mayores investigadores del federalismo comparado) en su libro Comparing Federal Systems:
El termino <<Federalismo >> no es bsicamente una categora descriptiva, si no de carcter normativo
y hace alusin a la defensa de un Gobierno mltiple que combina elementos de gobierno comn y de
autogobierno regional. [] La esencia del Federalismo como un principio normativo es la perpetuacin
tanto de la unin como de la no-centralizacin al mismo tiempo.
Aunado a ello, Watts se refiere a los Sistemas Polticos Federales como aquellos donde hay una
autoridad central nica, existen dos o ms niveles de gobierno de modo que se combina el autogobierno
regional y el gobierno compartido; asimismo conceptualiza a las Federaciones como aquellas que
representan una forma particular de sistema Federal en donde:
Cada unidad posee poderes soberanos definidos por la Constitucin,
Existen dos rdenes de gobierno que actan sobre sus ciudadanos en el ejercicio de sus
competencias legislativas, ejecutivas y tributarias; adems de la presencia de foros que
representen las opiniones regionales a travs de una Segunda Cmara Federal
Hay un reparto constitucional formal de los poderes legislativo y ejecutivo, y la distribucin de
financiacin para una plena autonoma ms un arbitraje que regula las disputas entre los
gobiernos,
Adems de que cada uno de los representantes en las Federaciones es elegido directamente por
sus ciudadanos.
Las caractersticas que Watts presenta sobre las Federaciones son semejantes a las publicadas en el
libro Exploracin del Federalismo de Daniel Eleazar, en donde se aprecia a la Constitucin como
1

piedra angular de las instituciones y procesos polticos, tal que protege a los ciudadanos y reglamenta al
gobierno.
Otro enfoque es el que elabora Preston King diferenciando al Federalismo de la Federacin, el autor
otorga al primer trmino un carcter filosfico que deriva en el segundo como una forma o institucin
con el objetivo de promover la diversidad en la unidad. Para King, el federalismo puede ser entendido
como ideologa y como institucin. La ideologa federalista supone una respuesta a las demandas de
dispersin y/o concentracin del poder, es decir, es considerada como una respuesta a la centralizacin y
a la descentralizacin del poder con una base territorial. Thomas Hueglin tambin hace esta diferencia
conceptual, pues afirma que el federalismo como ideologa supone que debe haber cierto grado de
libertad como requisito democrtico en sociedades territorialmente fragmentadas. La federacin como
institucin, para Hueglin, consiste en dos o tres niveles de gobierno con jurisdicciones compartidas.
Ante la diversidad de juicios sobre el Federalismo Edward L. Gibson sostiene que existen dos
conceptualizaciones generales que han domado a la bibliografa:
1) El federalismo como descentralizacin: Que refiera al Federalismo como aquel conjunto de prcticas
en las que la distribucin de actividades polticas y econmicas estn descentralizadas espacialmente en
cualquier territorio Nacional. (A este tipo de Federalismo Eleazar lo define como Territorial).
2)La escuela del Federalismo como Alianza: Dicha concepcin puede apreciarse en los escritos de
Eleazar (cuando se refiere al federalismo como un fenmeno poltico y social en combinacin con el
cultural), tal que lo define como la combinacin entre el Gobierno propio y el Gobierno Compartido;
[] el Federalismo implica la conexin entre los individuos, los grupos y los sistemas de Gobierno en
una unin perdurable pero no limitada, de tal forma que posibiliten la bsqueda de los objetivos
comunes.
3. Distribucin de Poderes

Las federaciones distribuyen el poder en dos niveles: federal y provincial. Segn Watts y Elazar,
existen tres modelos para el establecimiento de las federaciones que impactan la distribucin de poderes.
Marcela Lpez Vallejo Olvera en su tesis sobre Federalismo nos dice que en un primer modelo, ambos
autores coinciden y lo ejemplifican con el establecimiento de la federacin en Estados Unidos en donde
fue una agregacin de unidades que cedieron algo de soberana para establecer un gobierno federal
nuevo. En este sentido, Elazar distingue un fundamento filosfico central en cualquier gobierno federal:
garantizar la libertad de sus ciudadanos y de sus unidades polticas, que tiene sus orgenes en un pacto y
se basa en el consenso.
En su trabajo, Elazar disea un esquema que ejemplifica la distribucin del poder en este tipo de
federaciones. Para el acadmico, las unidades polticas tienen su origen en un pacto que refleja el
ejercicio de la libertad constitucional y de la participacin en el propio diseo de la misma. Por ello se
concluye que cada entidad poltica que participa en el pacto es constituida por unidades semejantes que
se unen libremente y mantienen su autonoma.
Al segundo modelo Elazar lo llama evolucin orgnica, pues se basa en el desarrollo de la vida
poltica desde sus inicios en familias, tribus, pueblos hacia unidades polticas de tal manera que las
instituciones y las relaciones constitucionales que fueron surgiendo se dieron sin el debate ni consenso
con el que se dio el proceso de covenant. Este modelo tiende a producir regmenes oligrquicos (visin
centralista del poder).
A diferencia de Elazar, para Watts, el segundo modelo surge en donde el establecimiento de la
federacin se ha dado por devolucin de poderes a las unidades de una forma de gobierno anterior
centralizado como el caso de Blgica y Espaa. Pero algunas federaciones son hbridos, pues han
combinado ambos procesos (Canad). La distribucin del poder tiene que ver con la distribucin del
presupuesto, pues permite o no el ejercicio gubernamental y afecta la economa de las unidades

federadas a travs de la cuestin fiscal. Para Watts, las unidades federadas poseen y han utilizado el
poder de gastar de manera general en reas que son exclusivas de jurisdiccin federal. Por ejemplo,
varias provincias de Canad han establecido oficinas en el extranjero para la promocin del comercio
siendo que no existe ninguna especificacin constitucional que prohba utilizar parte del presupuesto
para esos fines.
Elazar agrega un tercer modelo llamado de conquista, en donde se tiende a producir un
rgimen jerrquico y autoritario. Las pirmides del poder son representadas en los sistemas del nacional
socialismo y fascismo y en las sociedades y sistemas polticos a lo largo de la historia de Amrica
Latina.
4. Centralizacin y Descentralizacin
Marcela Lpez Vallejo Olvera en su tesis sobre Federalismo y relaciones internacionales nos dice
que para Elazar hay una diferencia entre conceptos como descentralizacin y no centralizacin. La no
centralizacin, segn este autor es la clave para la distribucin del poder, pues no implica la existencia
jerrquica de una autoridad central que puede decidir si volverla a centralizar o descentralizarla. Aunque
Watts est de acuerdo con la diferencia terminolgica de Elazar, toma el concepto indistintamente para
fines prcticos, pero notando que tanto Estados Unidos como Canad poseen sistemas con alto grado de
no centralizacin o descentralizacin. En total desacuerdo est Hueglin, quien hace una crtica a Estados
Unidos en este sentido. Afirma que la heterogeneidad y la falta de coordinacin entre los estados ha sido
la causa principal de la centralizacin y nacionalizacin de la poltica estadounidense.
Pero Watts advierte que hay que comenzar por distinguir los tipos de no centralizacin o
descentralizacin, entendida como las responsabilidades ejercidas por cada nivel de gobierno y la
descentralizacin en la toma de decisiones. La descentralizacin de jurisdiccin y todos sus tipos pueden
ser aproximados de dos formas: 1) considerando el grado de autonoma y 2) considerando el alcance y

los instrumentos de descentralizacin. Con base en las definiciones anteriores, la descentralizacin en

dos niveles de gobiernoestados/provincias y gobierno federalse podra esquematizar de la siguiente
manera:

Para Watts, el grado de autonoma en la descentralizacin de jurisdiccin legislativa puede ser

ejemplificada por la negociacin de tratados internacionales por parte del gobierno federal en materia de
jurisdiccin provincial. Un ejemplo de descentralizacin de jurisdiccin administrativa que considera el
alcance y los instrumentos se observa en la cuestin financiera. Las transferencias federales hacia el
gasto de los estados o provincias y su uso posterior en programas conjuntos en reas como salud y
programas sociales hablan de dicha descentralizacin, as como de la dependencia econmica que
reduce el grado de autonoma de algunas provincias de Canad.
En el caso de los lmites constitucionales, Watts analiza las cartas de derechos (Bill of Rights)
como lmites a la autoridad federal y de las unidades federadas en el caso estadounidense y canadiense.
As, la relacin entre los gobiernos y los ciudadanos se definir por mecanismos polticos, pues asegura
que el Parlamento y las legislaturas provinciales, no las cortes, tengan la decisin final en poltica
pblica.
El ltimo elemento a tratar es el proceso de toma de decisiones y la participacin de las
provincias o estados en el mismo. Segn Watts, el sistema parlamentario y la particularidad del Senado
hacen de Canad una de las federaciones no tan descentralizadas en este mbito como generalmente se
5

piensa. Pero si tomamos en cuenta la existencia del federalismo ejecutivo, podemos notar que la
capacidad de negociacin y la autonoma de las provincias se ve fortalecida. El federalismo ejecutivo es
definido por Donald Smiley y Watts como el proceso de negociacin entre los ejecutivos de los
diferentes niveles de gobierno dentro de una federacin, especficamente en sistemas parlamentarios.
Esta negociacin provee la colaboracin efectiva con otras provincias con los gobiernos federales. David
Cameron y Richard Simeon explican la naturaleza de las relaciones diplomticas de la federacin y de
las provincias tomando en cuenta este concepto de federalismo ejecutivo, entendido como una
combinacin de federalismo y parlamentarismo en donde se da mayor poder al premier que a la
legislatura provincial.
Estos autores sugieren que este modelo ha sido amenazado por la globalizacin y ha sufrido una
transformacin hacia el federalismo colaborativo, debido a la diversificacin de la poltica econmica
canadiense, a las expectativas de los ciudadanos, la guerra contra los dficits y la preocupacin de
Quebec y la unidad nacional. El federalismo colaborativo es definido por estos autores como un proceso
intergubernamental en donde objetivos nacionales son alcanzados no por el gobierno federal o el
gobierno provincial actuando solo, sino en colaboracin conjunta.
5. La flexibilidad del federalismo y sus mecanismos
El federalismo tiene la cualidad de adaptarse a las circunstancias polticas para solventar
discrepancias. Por ello se dice que es un sistema poltico adaptable y flexible. Elazar sostiene que existe
una separacin de responsabilidades que logran un equilibrio en los pactos federales. Pero si esta
relacin se rompe y se interviene en mbitos de otra jurisdiccin, el self-rule (autorregulacin) de las
subunidades se incrementa por encima del shared-rule (poder compartido). Es aqu en donde el
federalismo se flexibiliza o se adapta. Watts est de acuerdo con que el federalismo posee cierta
flexibilidad y cuenta con mecanismos que lo ajustan a las necesidades de cada federacin. Los

mecanismos ms relevantes que encontramos son las relaciones intergubernamentales y los arreglos
constitucionales hacia el ajuste del federalismo.
Relaciones intergubernamentales
Para David Walker, en democracias constitucionales, las relaciones intergubernamentales
involucran una red de relaciones constitucionales, electorales, representativas, programticas, fiscales,
administrativas y judiciales, algunas formales o informales entre los oficiales de los diversos gobiernos.
Walker, de acuerdo con Watts, establece que la relacin entre relaciones intergubernamentales y el
federalismo radica en que las relaciones intergubernamentales se constituyeron como mecanismos de
resolucin de conflictos con el gobierno federal y entre las mismas unidades federadas. Por ello, su
definicin de federalismo como un sistema que enfatiza la unidad para ciertos propsitos mientras que
simultneamente preserva la autonoma de los gobiernos democrticos para fortalecer la diversidad y la
diferencias regionales, etno-religiosas y socio-econmicas. Hugh Thourburn comparte esta visin de
colaboracin y afirma que la autoridad dividida a travs del federalismo opera con base en mecanismos
de consulta en las democracias plurales.
Asimetra y los arreglos constitucionales
Segn Watts, hay dos tipos de asimetra que pueden afectar las relaciones federales y la
cooperacin intergubernamental: la poltica y la constitucional. La asimetra poltica surge del impacto
cultural, econmico y social que afectan las relaciones de poder, la influencia y las relaciones con otras
unidades y con el gobierno federal. La llamada asimetra constitucional se refiere al grado en que los
poderes asignados constitucionalmente a las unidades no son uniformes. Aunque hay federaciones en
donde existen ambos tipos de asimetra, el grado de flexibilidad del federalismo evita que se afecte en
gran medida a la toma de decisiones y a la dispersin del poder.
Federalismo y democracia

Se necesitara un ensayo completo para analizar la relacin entre federalismo y democracia.

Ambos conceptos acarrean diversas connotaciones -algunas muy complejas- de las que se puede
desprender un anlisis exhaustivo. Sin embargo, hay consensos respecto a la interaccin de estos dos
sistemas.
La implicacin entre democracia y federalismo va en un solo sentido. Por un lado, no cabe duda
que la democracia puede relacionarse conceptual e histricamente con los Estados unitarios, no siendo
por lo tanto una caracterstica exclusiva de los sistemas federales 1 Por otro, el sistema federal solo se
puede entender -en el sentido prctico y terico- si se establece en un rgimen democrtico, ya que la
esencia misma del federalismo reside en la representacin equitativa de personas y territorios.
Es difcil establecer una relacin causal entre estos dos sistemas. Afirmar que la democracia lleva al
federalismo o viceversa sera una apuesta muy arriesgada. Nos conformaremos con reafirmar la postura
de Gibson al decir que federalismo y democracia estn ligados [] va un mecanismo institucional.

Respecto a esta relacin, es importante sealar dos aspectos fundamentales. El primero es la

contradiccin entre el mantra de la democracia -una persona un voto- y la aplicabilidad del sistema
federal electoral. Este ltimo genera distorsiones que tienen a sobre o sub representar a los individuos.
El segundo, es la relacin entre el sistema de partidos y el sistema federal. En algunos pases, esta
relacin ser fundamental para la consolidacin del federalismo prctico. Este es el caso de Mxico. El
anlisis ms detallado de este tema se abordar en las siguientes secciones, as como el estudio de caso
de Mxico.
Federalismo y globalizacin
A partir de la dcada de los setenta se inici un proceso de liberalizacin econmica y apertura
comercial que fue respaldado con polticas econmicas de esta ndole a nivel mundial. Estos aos veran
1 http://www.ine.mx/documentos/DECEYEC/federalismo.htm#sistemas Documento del INE
2 Gibson (p.12)
8

el nacimiento de lo que conocemos como globalizacin, en el sentido moderno y occidentalmente

consensuado de la palabra.
La globalizacin tuvo dos grandes efectos, sobre todo en aquellos pases donde el poder se encontraba
sumamente centralizado. La inversin econmica y productiva se intensific a raz de la privatizacin de
muchas empresas -resultado de las polticas econmicas-, lo que trajo una redistribucin de la
produccin a nivel nacional. A su vez, esto ltimo demand mayor desarrollo poltico y participativo en
gran mayora de las entidades federales. En algunos casos -como el mexicano- la ya existente
infraestructura institucional federal favoreci este proceso de transicin. Por otro lado, la paradoja de
consumidores globales, ciudadanos locales se manifest (y lo sigue haciendo) en gran nmero de
pases. Los individuos tienden a demandar unidades polticas grandes para alcanzar metas conjuntas que,
se piensan, son deseables por todos; como la justicia social, la redistribucin, el papel del pas en el
escenario mundial, entre otros. Sin embargo, los mismos individuos demandan unidades polticas
pequeas con el fin de hacer gobiernos ms sensibles al ciudadano individual y a dar expresin a
grupos primarios [] quienes proveen la base distintiva para el sentido de identidad de una
comunidad...3
Estos dos procesos, entre otros, dieron como resultado mayor demanda y adaptacin de sistemas
federales a nivel mundial. Cabe aclarar que aunque estas no fueron relaciones causales, s generaron una
coyuntura ideal para el desarrollo y asentamiento posterior del federalismo.

3. El federalismo en Mxico

3 Watts, p. 4
9

La tradicin federal mexicana es larga y compleja. Tuvo sus inicios en los primeros aos como
pas independiente, sufri cambios tanto de iure cuanto de facto y tard ms de un siglo en asentarse
como el sistema socialmente aceptado y polticamente practicado.
Oficialmente el federalismo se estableci en Mxico en 1824, con la promulgacin de la
constitucin de ese ao. En el artculo cuarto se lea que la nacin mexicana adopta para su gobierno la
forma de repblica representativa popular federal.4 Esta ley se mud al artculo 40 para la Constitucin
de 1857 sin mayores cambios. Desde entonces hasta la actualidad este artculo no ha sido reformado de
manera sustancial. De esta forma, la constitucin vigente establece que Es voluntad del pueblo
mexicano constituirse en un Repblica representativa, democrtica, laica y federal, compuesta por
Estados libres y soberanos.5
A pesar de lo anterior, como Gibson seala, el federalismo en Mxico -como en otros pases
latinoamericanos- haba sido una mera formalidad. Fue hasta el ltimo tercio del siglo XX que el pas
puso en prctica este sistema con la consolidacin de una transicin democrtica y pluralizacin del
sistema de partidos, permitiendo as la activacin del -ya existente- aparato federal.
3.1 La consolidacin del federalismo y la pluralizacin de partidos
El rgimen poltico actual no se puede entender sin la compleja transicin, iniciada en la dcada de los
setenta, que dio paso a un nuevo sistema de partidos y al asentamiento del federalismo. Para entonces, el
pas atravesaba una difcil situacin poltica, econmica y social. El agotamiento del modelo econmico
presentaba sus primeros estragos. La ciudadana (sobre todo la clase media), acostumbrada al auge
econmico de 30 aos atrs, exiga mayor participacin poltica. Estudiantes, obreros y campesinos
expresaban su descontento por medio de manifestaciones. Aunque las demandas de estos grupos eran
diferentes, representaban el mismo descontento generalizado de la poblacin hacia la incapacidad del
4 http://www.diputados.gob.mx/biblioteca/bibdig/const_mex/const_1824.pdf Constitucin de 1824
5 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_150816.pdf Constitucin actual.
10

gobierno de satisfacerlas. Para entonces, la diversidad de Mxico es evidente, no cabe bajo el manto de
una sola organizacin partidista.6 Este descontento se agudiz con las elecciones de 1976; donde
adems de haber un solo candidato a la presidencia (Jos Lpez Portillo), el PRI gan prcticamente
todos los escaos del Congreso de la Unin7.
Ante esta situacin el gobierno respondi promulgando la reforma poltica de 1977. A pesar de que esta
no cubra la totalidad de las necesidades polticas del pas, s abri paso para un largo proceso de
cambio. Los principales puntos de dicha reforma fueron:
1) La incorporacin de los partidos polticos a la constitucin, as como su regulacin y
condicionamiento para permanecer como una entidad de inters pblico.
2) La recomposicin de la Cmara de Diputados. Seran 300 por mayora relativa (MR) y 100
por representacin proporcional.
La reforma dio rpidos resultados. En 1983 el PAN gan las presidencias municipales de
Durango y Quertaro. Posteriormente, se promulgaron cuatro reformas ms. En 1986 se ampli el
nmero de plurinominales a 200. En 1989-1900 se cre el Instituto Federal Electoral (IFE) como
organismo autnomo, el Tribunal Federal Electoral (Trife) y el Registro Federal de Electores (RFE).
Estas tres instituciones ayudaran a dar mayor formalidad y parcialidad a las elecciones en los tres
mbitos. En 1993 se pluraliz la Cmara de Senadores 8. Por ltimo, la reforma de 1996 fue la ms
ambiciosa. En ella se resolvi que el Colegio Electoral (perteneciente a la Cmara de Diputados) ya no
calificara la eleccin electoral, sino el Trife, se modificaron los requisitos para mantener el registro
(partidos polticos) y se reorden la Cmara de Senadores.9
6 Woldenberg, P. 24
7 El PRI obtuvo 62 de los 64 escaos en la Cmara de Senadores y 194 de los 196 en la Cmara de
Diputados. Ambos contando el voto popular.
8 De los cuatro senadores por Estado, tres seran electos por MR y el restante por primera minora.
As se garantizaba que el 25% de la Cmara no fueran delegados del partido hegemnico.
9 Ahora los partidos polticos deban obtener, por lo menos, 2% de los votos a nivel federal para
mantener su registro. Por su parte, la Cmara de Senadores ahora sera compuesta por 4 senadores
por entidad, dos por MR, uno por la primera minora y los 32 restantes seran elegidos por RP por un
sistema de lista votada en el mbito nacional.

11

El efecto de las reformas es innegable. Basta con revisar el cambio en la composicin de la

Cmara de Diputados (Tablas 1.1 y 1.2) para observar la pluralizacin de la participacin democrtica.
En 1997 por primera vez en la historia no hubo mayora absoluta en dicha Cmara y en 2000 la
transicin democrtica lleg a la Presidencia de la Repblica.
La activacin de la estructura federal no fue solo resultado de las reformas poltico electorales. El
pas moderniz su administracin pblica mediante una serie de reformas de otra ndole. La ms
relevante fue la Reforma 4 a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (1982), impulsada
por el presidente Miguel de la Madrid. Esta reforma busc retomar el rumbo de desarrollo y recuperar
la confianza de la sociedad en su gobierno y la credibilidad en la honradez de sus funcionarios. 10 Por
cuestin de extensin, un anlisis exhaustivo de estos cambios va ms all de los lmites de este trabajo,
por lo tanto, consideramos suficiente aclarar que estas reformas modernizaron y descentralizaron la
administracin pblica federal, por medio del reordenamiento de facultades de distintas secretaras de
Estado, lo cual permiti mayor participacin administrativa de los Estados y municipios.
Lo ms importante a destacar dentro de este proceso de pluralizacin es que ayud a activar la
estructura federal que, hasta entonces, exista solo en la ley, empoderando a actores locales y dndole
voz y voto (vlido) a aquellas personas y organizaciones que demandaban mayor participacin en la vida
poltica del pas.
3.2 El federalismo en la actualidad
Como ya se mencion, el artculo 40 contiene la regulacin que establece a Mxico como un pas
federal, no obstante, no es el nico. Los artculos del 41 al 46 plantean el marco regulatorio para el
correcto desempeo del pas como un Estado representativo y federal. Sin duda, el artculo que ms
evidencia al federalismo es el 115, donde se establece que los Estados adoptarn, para su rgimen
interior la forma de gobierno republicano [] teniendo como base de su divisin territorial y de su
10 Documento del INAP p. 128-129.
12

organizacin poltica y administrativa, el municipio libre11 De esta forma, siguiendo el modelo

americano, se delega mayor parte del poder desconcentrado en la forma de organizacin poltica ms
esencial: el municipio. Sin embargo, como se expondr ms adelante, la distribucin de poderes reales
no recae -como dictara la teora- en este ltimo mbito de gobierno.
3.2.1 Federalismo poltico
El poder supremo en todos los campos recae en la federacin, en ella reside la soberana que se ejerce
frente a otras naciones y es tambin la encargada de delegar las facultades a los distintos mbitos de
poder. Estas ltimas se pueden clasificar en tres ramos: exclusivas (o explcitas), no exclusivas (o
residuales) y concurrentes. Las facultades exclusivas son aquellas cuya normatividad y sancin
pertenecen a solo un nivel de gobierno. Estas facultades son conferidas por la Constitucin y se pueden
auxiliar mediante la creacin de rganos y reglamentos. El Impuesto Sobre la Renta (ISR) y la poltica
de comercio exterior son ejemplos de facultades exclusivas de la federacin. Por su parte, el agua
potable, el drenaje, las centrales de abastos, etc. son exclusivas de los municipios. Las facultades no
exclusivas o residuales son aquellas que no estn explcitamente delegadas a un mbito de poder, por lo
que pueden ser ejercidas por ms de un orden o por ninguno. A pesar de esto, la constitucin establece
que es responsabilidad de los Estados aplicar estas facultades. Un ejemplo es la educacin pblica
superior. Por ltimo, las facultades concurrentes son las que se ejercen simultneamente por la
federacin, Estados y municipios o por alguno de ellos dos. La educacin bsica, la salud y seguridad
pblica son algunos ejemplos.
Con el fin de lograr un desempeo jurdico eficiente, los Estados tienen la libertad -y facultad
exclusiva- de proclamar leyes y constituciones locales. Sin embargo, esto puede generar contradiccin
-entre el mbito local y federal- al momento de sancionar las leyes. Para resolver el problema, la

11 Constitucin, artculo 115

13

Constitucin establece la jerarqua que prevalecer en estos casos. Como se observa en la figura 3.2.1 la
aplicacin de normas federales est por encima de las estatales.
Dentro del federalismo poltico se pueden encontrar diversas ramas como la administracin
pblica, la electoral, legislativa, entre otras. Ahondaremos un poco en la segunda cuestin dejando de
lado las otras dos.
El federalismo electoral tiene una larga y compleja historia. En trminos prcticos se formaliz
en 1990 con la creacin del Instituto Federal Electoral (IFE), seguido del surgimiento de los distintos
Institutos Electorales Estatales (IEE). Esta rama tiene la caracterstica de ser concurrente. El IFE,
conformado por 8 consejeros y un presidente, tiene la obligacin de organizar las elecciones a nivel
federal de senadores, diputados y presidente, as como regular a los partidos nacionales. Por su parte, los
IEE -siendo organismos autnomos- organizan las elecciones locales y sirven como apoyo al IFE en las
elecciones nacionales. Cada organismo cuenta con su propio tribunal electoral.
Con la reforma de 2014 el IFE pas a ser el Instituto Nacional Electoral (INE), conformado por
10 consejeros y 1 consejero presidente. Ahora, el INE tendr incidencia en los IEE por medio de apoyo
en la organizacin de las elecciones, si estos ltimos lo solicitan. Tambin tendr poder sobre la
designacin y destitucin de consejeros estatales. Por ltimo, el INE podr organizar las elecciones
internas de los partidos polticos bajo el consentimiento de los mismos.
Aunque algunos argumentan que esta ltima reforma signific dar un paso atrs en el
federalismo, creemos que la esencia de la soberana estatal en el tema electoral se mantuvo.
3.2.2 Federalismo fiscal
El federalismo fiscal consiste en la distribucin de las capacidades impositivas (ingreso) y de la
asignacin de recursos econmicos (gasto) dentro de los mbitos de gobierno. Dentro de las facultades
exclusivas ms importantes de la federacin se encuentra: 1) aprobar el presupuesto de egresos de la

14

federacin, 2) establecer el marco regulatorio para contratar deuda pblica para los tres niveles de
gobierno, 3) fiscalizar y 4) cobrar impuestos federales.
Al igual que en marco poltico, la esencia fiscal federal recae en los municipios para el caso
mexicano. La especificacin tributaria para los municipios est contenida dentro del mismo artculo
(115) que regula sus facultades polticas. La fraccin V establece que los municipios administrarn
libremente su hacienda, la cual se conformar de los rendimientos de los bienes que le pertenezcan, as
como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas pongan a su disposicin. 12 Este punto
plantea un tema interesante. Los municipios pueden ejercer libremente su presupuesto, sin embargo, no
pueden decidir el monto de la recaudacin debido a la incapacidad que tienen de imponer nuevos
gravmenes o de derogar existentes. Esta actividad es responsabilidad de los Estados, por lo que tienen
control -casi total- sobre el presupuesto de los municipios.
La cuestin anterior nos invita a reflexionar si en verdad existen tres niveles de gobiernos.
Formal y jurdicamente s. En la prctica, es difcil decirlo. Porque, qu tanta autonoma tiene un
gobierno sin plena libertad hacendaria? La complejidad de la pregunta anterior merece un anlisis
aparte. Nosotros nos conformamos con plantear la duda para la discusin.
Retomando nuestro tema, la mayor parte de los ingresos en los tres niveles de gobierno proviene
de los impuestos que recaudan. Sin embargo, que el gobierno federal se encargue del cobro de un
impuesto no quiere decir que lo dems niveles de no se vern beneficiados. La tabla 3.2.2 muestra cmo
se distribuye la recaudacin en los tres niveles de gobierno. Como puede observarse, los impuestos ms
importantes (IVA, ISR, IEPS) estn concentrados en la federacin, mientras que al municipio solo se le
conceden impuestos de baja importancia. Esto se traduce en gran recaudacin por parte de la
federacin y poca por parte de los Estados y municipios.

12 Artculo 115, fraccin IV de la Constitucin.

15

Como solucin parcial al problema presentado, la federacin est obligada a transferir a los
Estados una parte de los ingresos que genera. A esto se le conoce como Participaciones Federales. El
cuadro 3.2.3 ilustra las diferentes fuentes de donde provienen estas trasferencias. No obstante, este
sistema genera problemas serios a la hora de recaudar, sobre todo de riesgo moral. Como seala el
profesor Horacio Sobarzo, ni los Estados ni los municipios tienen incentivos a recaudar eficientemente
porque mayor parte de su ingreso proviene de transferencias federales. Adems, saben que, aunque no
manejen responsablemente sus finanzas la federacin los seguir respaldando, ya que sera impensable
que un Estado completo entrara en quiebra. Una propuesta -hecha por el propio Sobarzo- para mejorar
esta problemtica es condicionar las transferencias a los Estados; as, tendran incentivos a recaudar ms
y llevar un mejor manejo de sus finanzas.
Al igual que el federalismo poltico en la mayor parte del siglo pasado, el federalismo fiscal -en
la actualidad- parece ser un mero formalismo. Gran parte de lo que se recauda se va al centro. Adems,
la federacin parece tener mucho ms poder econmico que los Estados y municipios. Esto hace
preguntarnos si es necesario un proceso de reformas estructurales para que el federalismo fiscal llegue a
la prctica, o si la regulacin vigente basta para la correcta aplicacin de este sistema.
EL SISTEMA FEDERAL EN LA ARGENTINA
I. La Federacin en Argentina
Durante largo tiempo la experiencia Federal de Argentina ha ocupado la atencin de acadmicos
y analistas del mundo jurdico; uno de estos grandes estudiosos es Vctor Bazn, quien describe al
Federalismo Argentino como una combinacin de dos fuerzas: una centrpeta y la otra centrifuga. La
primera, que va de la periferia hacia el centro, supone la existencia de una unidad en el Estado nacional
argentino, que es soberano; mientras que la segunda, del centro hacia la periferia, implica la
descentralizacin que permite la existencia de una pluralidad de provincias, que son autnomas.
16

Precisamente, el esquema federal pugna por establecer la unidad dentro de la variedad, haciendo
funcionales los principios de autonoma y de participacin.
Al extrapolar dicha perspectiva al concepto de Marcello Carmagnani concebimos que el
Federalismo no es slo el principio a partir del cul se ha organizado y organiza institucionalmente
Argentina, sino tambin una cultura poltica de cooperacin capaz de regular a travs de prcticas
concretas los derechos y los deberes de los diferentes actores en lo que concierne a la ciudadana, la
participacin poltica y la presencia social de los mismos.
ASPECTOS HISTRICOS DEL FEDERALISMO EN ARGENTINA
El devenir histrico nos permitir concluir que si bien existen normas que trazan el reparto de
competencias o atribuciones entre las diferentes instancias de gobierno del estado nacional argentino, las
relaciones de esas instancias no son simples ni lineales, sino que, por el contrario, estn determinadas
por factores que van ms all del propio andamiaje jurdico constitucional.
I. 1a. Etapa: El Federalismo Argentino en la primera mitad del siglo XIX
Desde el principio, Buenos Aires estuvo en el centro de la controversia entre las provincias que
en un momento haban formado el Virreinato del Ro de la Plata. La entidad jurdico -poltica que las
vinculaba en el perodo previo a la independencia era una institucin de la administracin colonial
espaola, la cual una vastos territorios, extendindose desde Tierra del Fuego hasta los actuales lmites
al norte de Bolivia y Paraguay, bajo un virrey asentado en Buenos Aires.
Entre 1810 y 1830 se hacen evidentes los primeros conflictos sobre el tipo de rgimen; Buenos
Aires incursiona en sus proyectos de dominacin unitaria, mientras que las provincias federalistas eran
las descentralizadoras de la unin, erigiendo las banderas de autonoma subregional en una resistencia
exitosa a la centralizacin unitaria. Tal es el caso, que entre estos aos, los lideres polticos organizaron
al menos siete gobiernos nacionales y cuatro asambleas constituyentes, e intentaron promulgar dos

17

constituciones; ambas eran constituciones unitarias y fueron inmediatamente rechazadas por los
caudillos regionales que desconfiaban de las intenciones hegemnicas de sus rivales en Buenos Aires.
Posteriormente el escenario poltico rioplatense qued limitado a la existencia de estados
provinciales que, en 1831, lograron una dbil formalizacin de sus relaciones, al suscribirse el Pacto
Federal, documento que constituira el fundamento contractual de la llamada Confederacin Argentina
hasta el acuerdo de San Nicols, en 1852. De esta manera, Argentina se convirti formalmente en lo que
Riker denominara un sistema Federal descentralizado. Sin embargo, para Chiaramonte, esto result
ser una victoria prrica, debido al conjunto de tendencias polticas doctrinariamente poco definidas, que
lo que ms produjeron fue una dbil confederacin que desprotegi a las provincias pobres de la
subordinacin econmica y poltica de Buenos Aires.
En suma, prevalece la tesis de Jos Carlos Chiaramonte, cuando refiere que la primera mitad del
siglo XIX representa una biparticin cuya primera fase es dominada por el conflicto en torno a la forma
de gobierno por adoptar, donde se manifiesta el conflicto entre unitarios y federales; y una segunda etapa
signada por el triunfo del federalismo.
II. 2a. Etapa: El Federalismo Liberal en Argentina: 1852 1930
Natalio R. Botana destaca que la primera fase constituyente entre 1852 y 1860 Buenos Aires
rechaz el Acuerdo de San Nicols convocado por Urquiza despus de Caseros: el Congreso
constituyente sesion y sancion la Constitucin nacional (1853) en Santa Fe sin la presencia de Buenos
Aires, cuya ciudad estaba situada por el ejrcito de Urquiza, lo que propici emergiera un Estado federal
dispuesto a instalar la soberana del gobierno nacional y subordinar a ese imperio constitucional a todas
las provincias; Buenos Aires dict una Constitucin en 1854 por la cual asuma su plena soberana
estatal hasta delegar en un nuevo congreso constituyente; debido a la derrota que le inigi Urquiza al
ejrcito de Buenos Aires en el combate de Cepeda, se firmo en 1859, en San Jos de Flores, el Pacto de

18

Unin Nacional, del cual se deriv la Convencin Reformadora de la Constitucin de 1860 que
incorpor recaudos autonomistas al texto de 1853 para garantizar a Buenos Aires su presupuesto hasta
1864. Desde la convencin Reformadora de 1860, Buenos Aires hizo prevalecer un temperamento ms
cercano al modelo norteamericano al suprimir la posibilidad de intervenir sin requisicin.
Durante el perodo de 1862 a 1868, se construy un Estado moderno bajo la presidencia de
Bartolom Mitre y se estableci un federalismo centralizado bajo la dominacin de Buenos Aires.
Entre1868

1880,

las

provincias

participaron en la construccin de una coalicin

institucional

exitosa

que

gradualmente

increment su influencia en la federacin.

Buenos Aires se rebel, y el proceso culmin en
1880 con la derrota militar de la provincia y la
remocin de los ltimos vestigios importantes de
su control sobre el gobierno nacional.
En conjunto, Edward L. Gibson y Tulia
G. Falleti capturan en un esquema las interacciones entre los niveles de gobierno y las provincias a
travs de los diferentes momentos del Federalismo en Argentina. Por tanto entendemos que Argentina
entre 1831 y 1852 fue un Federalismo Hegemnico Descentralizado, mientras que entre 1862 y 1868 fue
Hegemnico Centralizado, evolucionado en 1880 (al presente) a un Federalismo Plural y Centralizado.
Paradjicamente, Botana seala que mientras las perspectivas ms radicales soaban hacia 1860
con reproducir en el cono sur del continente los ideales de una repblica democrtica y federalismo, se
observaba en las primeras dcadas del novecientos una realidad ms cercana al Federalismo hegemnico
del Imperio Alemn. En 1912, Adolfo Posada comprobaba que la capital federal rompa el equilibrio

19

Argentino en una proporcin mayor a la que Prusia quebraba el equilibrio Alemn, y en 1929 Ortega
reconoca dicho error en la experiencia Argentina.
Este nuevo concepto de disciplina estatal, marcado por la centralizacin, convivi en una misma
realidad histrica con la visin del Federalismo republicano que invocaba a la democracia pluralista
para renovar una cultura poltica esclerosa.
III. 3a. Etapa: Hacia un Federalismo de concertacin (desde 1930 hasta 1994)
German J. Bidart afirma que en 1930 se produce el primer golpe de Estado militar triunfante, y
en 1946 adviene al poder el peronismo, con la carga de un presidente de fuerte liderazgo carismtico, de
un nuevo partido poltico que amalgama tambin al nuevo sindicalismo y a la clase trabajadora, y que en
1949 iba a remplazar la Constitucin de 1853-1860. Ese peronismo dur en el poder hasta 1955, y en
1956 volvi a implantarse la Constitucin de 1853-1860.
Pedro Jos Fras designa a esta etapa como de concertacin, debido a que se comienza el
transito de un federalismo dual o competitivo a un federalismo cooperativo o de concertacin,
pues comienzan a ejercitarse las atribuciones del art. 107 (hoy 125) del texto constitucional de 18531860. En efecto, los pactos provinciales que haban dejado de celebrarse en 1853, comienzan a aparecer
a partir de 1948, para luego afirmarse a fines de la dcada de los 50 y as continuar hasta la actualidad,
con distintos objetivos y denominaciones, que posibilitaron la construccin de puentes y un tnel
interprovincial, el tratamiento de los ros interprovinciales como unidad de cuenca, la creacin de
comits hdricos, la creacin del Consejo Federal de Inversiones y de otros Consejos Federales para
diversas materias, as como para la solucin de problemas y tratamiento de proyectos.
Ahora bien, a partir del restablecimiento democrtico de 1983, y durante el gobierno del
presidente Ral Alfonsn (1983-1989), se produjo un ejercicio de las autonomas provinciales y
municipales de honda incidencia en la modernizacin del derecho pblico, que encuentra sustento en las

20

siguientes cuestiones:
a) En este periodo se dio la plena vigencia de la Constitucin y de sus instituciones republicanas,
federales y democrticas;
b) No hubo intervenciones federales;
c) Se impuls la sancin de la ley de traslado de la capital federal de la ciudad de Buenos aires a
las ciudades de Viedma y guardia Mitre (provincia de Ro Negro) y Carmen de Patagones
(provincia de Buenos aires);
d) Se impuls la sancin de la ley de coparticipacin impositiva, que ocasion por primera vez,
una distribucin primaria donde la mayor parte de los recursos corresponda a las provincias y no
al gobierno central; y
e) Se promovi la reforma constitucional de 1994
IV. 4a. Etapa: La profundizacin del Federalismo en la reforma constitucional de 1994
La reforma constitucional de 1994, obra de la Convencin Constituyente Federal reunida en las ciudades
de Santa Fe y Paran en dicho ao, tuvo como objeto de debate al Federalismo, esto porque desde el
Pacto de Olivos, el ncleo de coincidencias bsicas y la ley declarativa de la necesidad de la reforma, los
dos partidos polticos preponderantes por aquel entonces, acordaron como ejes de la reforma, establecer
mecanismos de fortalecimiento del estado federal y la limitacin del poder ejecutivo nacional.
En consecuencia, los convencionales de 1994 dispusieron una serie de medidas que segn su saber y
entender son las que serviran para fortalecer el vapuleado sistema federal:
a) La distribucin de competencias entre la nacin y las provincias respecto de la prestacin de
servicios y en materia de gastos y recursos estableciendo un rgimen de coparticipacin;
b) La creacin de regiones para el desarrollo econmico social;
c) La jurisdiccin provincial en establecimientos de utilidad nacional;
21

d) La habilitacin a las provincias para que realicen gestiones internacionales en tanto no afecten
las correspondientes facultades del Gobierno Federal, no sean incompatibles con la poltica
exterior que este conduce ni implique la celebracin de tratados internacionales.
Para Julieta Surez Cao la reforma constitucional de 1994 deline los incentivos para una mayor
nacionalizacin de la poltica mediante diversos tipos de reforma: la intervencin federal, la eleccin
directa por doble vuelta del Presidente y Vicepresidente, la eleccin directa de tres senadores (dos por la
mayora y uno por la minora) por cada provincia y por la Ciudad de Buenos Aires, la eleccin directa
del intendente y la reforma de la Ciudad de Buenos Aires. Por ltimo, en el temario abierto se propuso
otro punto de alto impacto federal, la autonoma municipal.
EL FEDERALISMO FORMAL: ASPECTOS JURDICOS Y FISCALES
I. LA REALIDAD DEL FEDERALISMO Y EL INCUMPLIMIENTO DE LA CONSTITUCIN
ARGENTINA
A lo largo de la historia, Argentina ha padecido un profundo proceso de centralizacin, que ha producido
una notoria discordancia entre la Constitucin normativa y la realidad vigente. Ello obliga a la
consideracin del federalismo en su faz sociolgica o realista, que apunta a la observacin de la real
vigencia de las normas constitucionales.
Al incumplimiento del proyecto federal de la Constitucin han concurrido una multiplicidad de razones,
Pedro J. Fras en su libro Derecho pblico provincial las ha sintetizado en:
a) el avance del gobierno federal sin adecuada resistencia de las provincias (como en materia
tributaria o de las intervenciones federales);
b) el desarrollo de las virtualidades centralizadoras de la propia Constitucin (como por las
facultades legislativas del congreso o la clusula comercial), y
c) la infraestructura de concentracin socioeconmica en el rea metropolitana de Buenos Aires en

22

desmedro del interior y del equilibrio del pas.

Antonio Mara Hernndez seala que los informes de fines del ao 2002 sobre Desarrollo Humano
de las Naciones Unidas y del Instituto de Investigaciones de la Bolsa de Comercio de Crdoba han
coincidido en su diagnstico sobre los graves problemas de desigualdad e injusticia, ocasionados entre
otras causas, por la extrema centralizacin del pas.
El proceso de centralizacin del pas en torno a su rea metropolitana de Buenos Aires, donde en
menos del 1% del territorio se asienta casi el 35% de la poblacin, se complementa con la circunstancia
de que casi el 80% de la produccin argentina se origina en un radio que apenas excede los 500 kms a
partir de dicha rea.
Para Antonio M. resulta claro que el federalismo como forma de Estado, consagrada en la
Constitucin nacional de 1853 y 1860, fue una decisin correcta para solucionar los graves problemas
polticos, econmicos y sociales de un pas tan extenso, que necesitaba de una efectiva descentralizacin
del poder. Pero tambin pudo observarse que la dificultosa vigencia de la Constitucin se hizo
particularmente evidente en este aspecto, ya que en la realidad se fue imponiendo un proyecto de
unificacin, de centralizacin del poder en el gobierno llamado federal, asentado en el puerto de Buenos
Aires, que fue avanzando sobre el diseo constitucional y las autonomas provinciales, as como
tampoco se respetaban las autonomas municipales. Este proceso negativo no pudo ser impedido ni
siquiera por la reforma Constitucional de 1994, que tuvo como una de sus ideas fuerza la profundizacin
de la descentralizacin del poder.
Por tanto hay una vinculacin del proceso a la anomia que se padece, como sealara Carlos Nino
en su libro titulado Un pas al margen de la ley y que anticipara Juan Agustn Garca hace aos al
sostener que los argentinos tenan un verdadero desprecio por la ley. Por ello, se incumpli el proyecto
federal de la Constitucin (que ha fracasado a juzgar por sus resultados) y se consolid el proyecto

23

centralista y unitario.
II. FEDERALISMO FISCAL: LA LEY-CONVENIO DE COPARTICIPACIN IMPOSITIVA
Jonathan Rodden expone en su libro Hamiltons Paradox que la estructura del federalismo
fiscal y la forma en la cual los recursos son distribuidos dentro del sistema poltico son rasgos decisivos
que tienen un impacto directo sobre la autonoma de las unidades subnacionales. Segn Julieta Surez
Cao algunos especialistas locales tienden a resaltar que el federalismo fiscal est altamente centralizado
en Argentina y que esto afecta la relacin entre los polticos nacionales y los provinciales. Si bien la
lucha por los recursos fiscales ha caracterizado las relaciones intergubernamentales en Argentina desde
el siglo XIX, Mariano Tommasi nos dice el sistema actual se basa en la Ley de Coparticipacin que,
entre otras transferencias, establece la delegacin de la recaudacin de impuestos por parte de las
administraciones provinciales en el gobierno federal a cambio de recibir una parte de los ingresos, de
acuerdo con un coeficiente de redistribucin. Como muestran Flamand y Olmeda, la recaudacin por
parte del gobierno federal se ha venido incrementando, como un porcentaje del total de ingresos
recaudados en el pas, de 69.3% en 1969 a 74.4 % en 2002. As, el gobierno central juega un papel
primordial en la distribucin de los recursos.
No obstante, los coeficientes de redistribucin han sufrido diversas transformaciones a travs del
tiempo. Para Tommasi estas transformaciones suelen responder a criterios polticos en vez de a criterios
objetivos de asignacin; de este modo, los principales beneficiarios de este proceso han sido los
beneficiarios del diseo federal en Argentina: las provincias pequeas y de escasa poblacin. En los
trminos de Gibson y Calvo el Congreso argentino es uno de los ms sobrerrepresentados del mundo, las
provincias pequeas y de escasa poblacin se benefician de la sobrerrepresentacin territorial del
sistema; Flamand y Olmeda sealan que mientras que las provincias perifricas cmo La Rioja,
Catamarca y Formosa reciben arriba del 90% de sus ingresos del gobierno federal, y provincias centrales

24

como Crdoba y Santa Fe recogen por encima del 40 por ciento de sus ingresos gracias a impuestos
provinciales.
Sin embargo, para Julieta Surez Cao como para Leonardo Grannato existe una peculiaridad de
la estructura fiscal que tiende a ser ignorada por los observadores locales: las transferencias federales a
las provincias va coparticipacin no tienen un destino predeterminado por el gobierno central. De esta
manera, los gobernadores pueden usar estos fondos de la manera que consideren adecuada. En los
sistemas provinciales donde la autoridad del gobernador no cuenta con frenos y contrapesos
institucionales efectivos, esta discrecionalidad refuerza el poder del Ejecutivo y el control de la
administracin provincial sobre los asuntos locales.
Asimismo, Cetrngolo y Jimnez nos dicen que las provincias tampoco estn obligadas a
transferir una cantidad predeterminada a los gobiernos locales y municipales. En este sentido, la
dependencia fiscal sobre el gobierno federal no debe traducirse necesariamente como una preeminencia
de las autoridades nacionales sobre los lderes subnacionales. Gervasoni demostr que existe una
asociacin entre el nivel de fondos federales recibidos por las provincias y el nivel de competencia
democrtica, encontrando que entre mayor sea el porcentaje de las transferencias, ms bajo es el nivel de
competencia democrtica, y por ende, mayor poder en manos del gobierno provincial; por ello es que las
provincias fiscalmente rentsticas otorgan a sus gobernantes una capacidad de gasto por encima de sus
propios recursos; as como la capacidad de restringir la competencia partidaria y las garantas del Estado
de derecho en sus respectivas jurisdicciones. Para Remmer y Wibbels, frente a la falta de
responsabilidad electoral por la macroeconoma nacional y aislados de las presiones econmicas
internacionales, los polticos subnacionales tienen incentivos para gastar ms all de su capacidad y
exportar los costos resultantes al gobierno federal.
En resumen, para Julieta Surez ni los rasgos polticos ni los fiscales del federalismo argentino

25

generan incentivos unvocos. Las perspectivas divergentes sobre las dinmicas actuales de federalismo
en Argentina estn relacionadas a una visin que no contempla ni la interaccin de los incentivos
polticos y fiscales, ni los matices que ambos presentan. En este sentido, los rasgos polticos y fiscales
tienen aspectos que incentivan tanto una nacionalizacin de la poltica (y su consiguiente supremaca de
la arena federal) como una provincializacin (y la extensin de las dinmicas provinciales hacia el
mbito de lo nacional).
III. EL FEDERALISMO POLTICO
Para interpretar al federalismo poltico y su funcionamiento atenderemos la tesis de Leiras quien
parte de dos afirmaciones: la primera de ellas es que Argentina es una federacin poltica y
administrativamente descentralizada con alta concentracin geogrfica de los recursos productivos y
amplias desigualdades interprovinciales; y la segunda, que los gobiernos provinciales argentinos son, en
general, dbiles y dependientes desde el punto de vista financiero, pero fuertes y autnomos desde el
punto de vista poltico.
Lo que se busca afirmar en el estudio de Leiras es que la descentralizacin en argentina coexiste
con la concentracin de recursos (desigualdad interprovincial) y que la autonoma poltica provincial
coexiste con la subordinacin financiera. Para Leonardo Grannato estas combinaciones son factibles y
no le quitan en nada el carcter de federal a la forma del estado argentino, sino que, por el contrario,
estas contradicciones son el resultado del funcionamiento de las instituciones federales en una
determinada coyuntura socioeconmica del pas, as como de la trayectoria histrica que hemos tratado
en este trabajo.
De esta forma, el carcter descentralizado del federalismo argentino y la concentracin de
recursos suscitan una dinmica general en la que las polticas pblicas en la escala nacional se apoyan en
coaliciones interprovinciales que los presidentes construyen transfiriendo a los lderes provinciales

26

recursos financieros a cambio de respaldo electoral y legislativo.

Si bien podra considerarse de cierta forma contradictorio que en una federacin los recursos
estn geogrficamente concentrados o que las desigualdades interprovinciales sean notorias, en rigor,
estas cuestiones son un resultado esperable tanto en las federaciones como en cualquier otro rgimen
territorial de gobierno. As mismo, la coexistencia de asimetras o desigualdades entre las unidades
federativas es muy frecuente, no tanto porque el federalismo las produzca o acente esta desigualdad,
sino porque la propia historia demuestra que son aquellas naciones con grandes desigualdades y
desequilibrios territoriales las que han adoptado formas de estado federales como forma de unin o
integracin.
Retomando la primera afirmacin de Leiras: corresponde calificar a Argentina como una
federacin poltica y administrativamente descentralizada, debido a que las instituciones de
representacin poltica del pas ofrecen un amplio espacio para la manifestacin y la influencia de los
actores y los intereses provinciales sobre las decisiones de carcter nacional; y la sobrerrepresentacin
de los distritos pequeos y el bicameralismo simtrico (ambas cmaras, de diputados y senadores,
pueden iniciar legislacin o enmendar la legislacin aprobada por la otra cmara) contribuyen al carcter
descentralizado del federalismo argentino; cualquier mayora legislativa que se forme en el Congreso
argentino necesita del apoyo de representantes de los distritos menores.
Con relacin al segundo punto que sostiene el autor, podemos expresar que los gobiernos
provinciales tienen un papel crucial en materia de implementacin de polticas pblicas, as como en la
provisin de bienes y servicios pblicos. Ello deriva de la participacin de las provincias en el gasto
pblico total. Leonardo Grannato nos dice que segn datos brindados por la ASAP, mientras que en 2004
el gasto pblico total ejecutado por los gobiernos provinciales represent un 9,95 % del PBI contra
11,98 % por parte del gobierno nacional, en 2009 el gasto pblico ejecutado por las provincias

27

represent un 13,40 % contra poco ms del 19 % del gobierno central. En trminos generales, podramos
sostener que las provincias participan intensamente y con amplios mrgenes de autonoma en la decisin
y en la implementacin de polticas pblicas en sus territorios; lo que no sucede con los municipios, los
cuales debern buscar diferentes canales de articulacin con el gobierno provincial.
El resultado de esta dinmica es que el estado nacional termina concentrando recursos en las
provincias de menor tamao poblacional, y como no hay correlacin entre la riqueza y el tamao de las
provincias, el efecto redistributivo de las transferencias acaba siendo, en algn sentido, neutro, sin
atender los pautas de equidad y solidaridad establecidas en la Constitucin Nacional. Por ello uno puede
imaginarse una coalicin ganadora que est compuesta por provincias con ingresos superiores al
promedio, y por otras pobres y pequeas, y entender por qu la propia dinmica de los intercambios
polticos entre la nacin y las provincias, reproduce la desigualdad interprovincial que, por otra parte, ya
era notoria al momento de la organizacin poltica del pas.
CONCLUSIN
El federalismo argentino es un sistema de decisin complejo que se caracteriza por una
descentralizacin tanto en trminos poltico-administrativos como fiscales. Si bien existen normas que
disean el reparto de competencias entre las diferentes instancias de gobierno al interior de la estructura
estatal federal, tal como se evidenci en la ltima parte de este trabajo, las relaciones de esas instancias
no son simples, ni mucho menos lineales, debido a que la matriz de decisin federal est atravesada por
la interaccin de distintos factores que surgen del propio territorio y que exceden el plano formal o
jurdico.
Las provincias argentinas conservan mucho del enorme poder de sus tiempos confederados, y del
mismo modo, la autoridad presidencial preserva la investidura y las potestades que se le otorgaron en la
segunda mitad del siglo XIX, desempeando un papel relevante y excluyente en la vida y quehacer

28

nacional. argentina se con- vierte as en un caso en que los fuertes sistemas presidencialistas y las
instituciones federales no son mutuamente excluyentes, sino que, por el contrario, coexisten.
En el mbito de las polticas pblicas, pensando en reformas deseables y factibles, y dada la
dificultad de sancionar la ley-convenio de coparticipacin federal de impuestos conforme manda la
Constitucin, podra aspirarse a que los regmenes fiscales complementarios que de seguro se seguirn
aprobando, incluyan criterios de distribucin interprovincial con claros objetivos progresivos y controles
sobre la asignacin geogrfica de la inversin del gobierno nacional consistentes con las pautas de
objetividad, equidad y solidaridad en el reparto consagradas en la Constitucin Nacional, y con el tan
mentado principio de subsidiariedad. el esquema federal fue la opcin de quienes imaginaron y armaron
el pas y son quienes administran en la actualidad la nacin los que debern asumir los desafos de
perfeccionamiento que el sistema tiene por delante.

29

Tabla

1.2

30

Tabla 3.2.2
Distribucin del cobro de los impuestos segn su mbito de poder.
Federal
Estatal
Municipal
ISR
Tenencia
Predial
IVA
Impuesto sobre nminas
Impuesto sobre anuncios
publicitarios.
Impuesto especial sobre
Impuesto sobre ejercicio de Impuesto sobre adquisicin
Produccin y Servicios
profesiones
de inmuebles
(IEPS)
Impuestos sobre
Impuesto sobre funciones
automviles nuevos
notariales y corredura
pblica
Impuesto a los rendimientos
del petrleo
Impuesto al comercio
exterior
*Elaboracin propia con datos de El ingreso tributario en Mxico, Cmara de Diputados, Centro de
Estudio de las Finanzas Pblicas.
Cuadro 3.2.3

31

Figuras

Co
nsti
tuci
n
Leyes del
Congreso de la
Unin
Tratados Internacionales

Constituciones y leyes bsicas

32

Figura 3.2.1

REFERENCIAS - ARGENTINA
BAZN,

Vctor.

El

federalismo

argentino:

situacin

actual,

cuestiones

conflictivas

perspectivas. Estudios constitucionales, 2013, vol. 11, no 1, p. 37-88.

BERTELLO, Nicolas; UA, Gerardo. Propuestas para mejorar el Federalismo Fiscal en Argentina: Un
nuevo esquema para la distribucin del Impuesto a las Ganancias. 2009.
BIDART, Campos, German J. Manual de la Constitucin Reformada. 3ra ed. Buenos Aires:Ediar, 2001.
Tomos I, II y III.
BRAVO, Mara Celia. Los sentidos de la nacin y el federalismo en la Argentina 1830-1880. Historia y
Memoria, 2013, no 6, p. 205-232
CAO, Julieta Surez. Federal en teora pero unitaria en la prctica?: Una discusin sobre el
federalismo y la provincializacin de la poltica en Argentina. Revista SAAP: Sociedad Argentina de
Anlisis Poltico, 2011, vol. 5, no 2, p. 305-321.
CARMAGNANI, MARCELLO BIDART CAMPOS; CAMPOS, Germn Bidart. Federalismos
latinoamericanos: Mxico, Brasil, Argentina. 1993
CETRNGOLO, Oscar y Juan P. Jimnez (2004). Las relaciones entre niveles de gobierno en
Argentina. Races histricas, instituciones y conflictos persistentes, Serie Gestin Pblica N 47, Cepal.
CHIARAMONTE, Jos Carlos. El federalismo argentino en la primera mitad del siglo
XIX. Federalismos latinoamericanos: Mxico, Brasil, Argentina, 1993, p. 81-132
33

FLAMAND, Laura; OLMEDA, Juan. Un anlisis comparativo de las relaciones intergubernamentales

en Argentina y Mxico. Mxico en el espejo latinoamericano: democracia o crisis?, 2010, p. 191.
FRAS, Pedro Jos, et al. Derecho pblico provincial. Buenos Aires: Depalma, 1985.
FRAS, Pedro Jos; CASTELLS, Alberto. El proceso federal argentino. Ediciones del Copista,, 1998.
GARCA, Juan Agustn; DE DROMI, Mara Laura San Martino. La ciudad indiana. Ciudad Argentina,
1998
GERVASONI, Carlos H., et al. Consecuencias econmicas y polticas del federalismo fiscal argentino.
Inter-American Development Bank, 2013.
GIBSON, Edward (2004). Federalism and Democracy. Theoretical Connections and Cautionary
Insights, en Gibson, Edward (ed.), Federalism and Democracy in Latin America, Baltimore, The Johns
Hopkins University Press.
GIBSON, Edward (2005). Boundary Control: Subnational Authoritarianism in Democratic Countries,
en World Politics, Vol. 58, No 1.
GIBSON, Edward y Ernesto Calvo (2000). Federalism and Low-Maintenance Constituencies:
Territorial Dimensions of Economic Reforms in Argentina, en Studies in Comparative International
Development, Vol. 35, No 3.
GIBSON, Edward y Julieta Surez Cao (2010). Federalized Party Systems and Subnational Party
Competition: Theory and an Empirical Application to Argentina, en Comparative Politics, Vol. 43, No
1.
GIBSON, Edward y Tulia Faletti (2004). Unity by the Stick: Regional Conflicts and the Origin of
Argentine Federalism, en Gibson, Edward (ed.), Federalism and Democracy in Latin America,
Baltimore, The Johns Hopkins University Press.
34

GIBSON, Edward; FALLETI, Tulia. La unidad a palos. Conflicto regional y los orgenes del
federalismo argentino. Postdata. Revista de reflexin y anlisis poltico, 2007, vol. 12, p. 171-204.
GRANATO, Leonardo. Federalismo argentino y descentralizacin: sus implicancias para la formulacin
de polticas pblicas. Prolegmenos, 2015, vol. 18, no 36, p. 117-134.
HERNNDEZ, Antonio Mara. Presidencialismo y Federalismo en Argentina. Cmo hacer que funcione
el sistema presidencial, 2009
LEIRAS, Marcelo (2007). Todos los caballos del rey. La integracion de los partidos politicos y el
gobierno democratico de la Argentina, 1995-2003, Buenos Aires, Prometeo.
MACN, JULIO. Federalismo fiscal y descentralizacin en Argentina. BID, Buenos Aires, octubre,
1998.
NATALIO, Botana. El Federalismo liberal en la Argentina: 1852-1930. Carmagnani, Marcelo (comp.),
Federalismo latinoamericano, Mxico, 1993.
NINO, Carlos. Un pas al margen de la ley. Buenos Aires: Emec, 1992, vol. 5, p. 183
REMMER, Karen y Erik Wibbels (2000). The Political Economy of Decentralization in Latin
America, en APSA-CP Newsletter, Vol. 11, No 1.
RIKER, William, "Federalism", in R.E. Goodin and Pettit (eds.), A Companion to Contemporary
Political Philosophy, Oxford: Basil Blackwell, 1983 p 508 - 514.
RODDEN, Jonathan. Hamilton's paradox: the promise and peril of fiscal federalism. Cambridge
University Press, 2006.
SABSAY, Daniel Alberto. Consideraciones en torno del federalismo argentino. Revista Jurdica, 2009.
TOMMASI, Mariano (2006). Federalism in Argentina and the reforms of the 1990s, en Wallak,
35

Jessica y T. N. Srinivasan, (eds.), Federalism and Economic Reform, Cambridge, Cambridge University
Press.
TOMMASI, Mariano, Sebastin Saiegh y Pablo Sanguinetti (2001). Fiscal Federalism in Argentina:
Policies, Politics, and Institutional Reform, en Economia, primavera.
TUSSIE, Diana. La poltica comercial en un contexto de federalismo: notas para el estudio del caso
argentino. Integracin & comercio, 2004, no 21, p. 69-84.
WEINSTOCK, Daniel. Towards a normative theory of federalism. International Social Science Journal,
2001, vol. 53, no 167, p. 75-83.
PGINAS DE INTERNET
Fundacioncivilidad.org.ar
URL.http://www.fundacioncivilidad.org.ar/index.php/federalismo?download=35:federalismo-argentinoy-la-crisis-de-su-estado-federal.

36