Sunteți pe pagina 1din 43

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

Instrumente pentru sporirea transparenei


procesului legislativ la nivelul Uniunii
Europene
Reecii asupra ctorva aspecte vizate de noul acord
interinstituional privind o mai bun legiferare (I)
Constantin Mihai BANU*
Moto:
Cum? S te condamni pe via ca, zi de zi, s-i
ncarci capul cu nouti de prin lume, s vorbeti
toat sptmna pn rgueti?
(I.A. Goncearov, Oblomov)

ABSTRACT
The article places the new Interinstitutional Agreement on better law-making
concluded between the European Parliament, the Council of the European Union
and the European Commission in the broader context of transparency of the
decision-making process of the European Union, more specifically by having
regard to lines of case law of the Court of Justice of the European Union. This new
interinstitutional agreement aims at achieving better law-making by employing
various initiatives and procedures set out therein. The main directions of the
instrument will be dealt with, and a tentative answer to the following question
concerning the novelty of those issues will be attempted: Is this interinstitutional
agreement innovative or, conversely, will it maintain the status quo?
Keywords: Interinstitutional Agreement on better law-making; transparency;
decision-making process; legislative process; obligation to state reasons;
legislative initiative; impact assessment; substantial amendment to the
Commission proposal; right to withdraw a proposal for a legislative act; trilogue;
Court of Justice of the European Union

Cercettor asociat, Centrul de Studii de Drept European din cadrul Institutului de Cercetri Juridice Acad. Andrei
Rdulescu al Academiei Romne. Articolul a fost ncheiat la 12 mai 2016.

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016 | 17


Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=2807748

Constantin Mihai BANU

DOCTRIN

REZUMAT
Articolul ncadreaz noul acord interinstituional privind o mai bun legiferare
ncheiat ntre Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene i Comisia
European n contextul mai general al transparenei proceselor decizionale
de la nivelul Uniunii Europene, urmnd n mod particular direcii enunate n
jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii Europene. Acest nou acord interinstituional
urmrete realizarea unei legiferri mai bune prin intermediul unei serii de iniiative
i proceduri precizate n acesta. Sunt abordate direcii principale ale acestui
instrument, ncercndu-se un rspuns privind noutatea acestor aspecte: este
oare noul acord interinstituional novator sau, dimpotriv, va continua abordarea
actual?
Cuvinte-cheie: acord interinstituional privind o mai bun legiferare, transparen,
proces de adoptare a deciziilor, proces legislativ, obligaie de motivare, iniiativ
legislativ, evaluare a impactului, modicare substanial a propunerii Comisiei,
dreptul de retragere a unei propuneri legislative, trialog, Curtea de Justiie a
Uniunii Europene.

1. Introducere noua Comisie European i prioritatea


unei legiferri mai bune
Printre prioritile Comisiei Europene care i-a nceput mandatul la sfritul anului 2014 se a
i ameliorarea calitii reglementrii (Uniunii Europene). n Orientrile politice pentru viitoarea
Comisie European[1] din 15 iulie 2014, Jean-Claude Juncker, la acel moment candidat la funcia
de preedinte al Comisiei, preciza c unul dintre vicepreedinii Comisiei (Frans Timmermans)
urma a primi responsabilitatea unei legiferri mai bune, mandatul su fiind identificarea,
mpreun cu Parlamentul i Consiliul, a birocraiei[2], att la nivel european, ct i la nivel naional,
i eliminarea ei.
Subsecvent aprobrii membrilor noii Comisii de Parlamentul European (22 octombrie 2014),
ntr-o scrisoare comun[3] adresat la 12 noiembrie 2014 preedinilor Parlamentului European i
Consiliului UE, Jean-Claude Juncker i Frans Timmermans evocau prerogativa Comisiei enunat
la art. 17 alin. (1) ultima fraz din Tratatul privind Uniunea European (n continuare TUE) i
aminteau intenia de a prezenta o propunere de acord interinstituional privind programarea
legislativ, care s e adoptat pn la sfritul anului 2015; acordul urma s enune faptul
c stabilirea prioritilor i obiectivelor strategice revenea tuturor celor trei instituii ale UE,
obiectivele strategice ind concretizate apoi n programul (anual) de lucru al Comisiei. Prioritile
acestor instituii urmau s includ un angajament al Comisiei de a furniza mai multe informaii
i actualizri regulate privind planicarea sa, respectiv un angajament al Parlamentului European
[1]

Un nou nceput pentru Europa: Agenda mea pentru locuri de munc, cretere, echitate i schimbri democratice, la adresa:
http://ec.europa.eu/priorities/docs/pg_ro.pdf.
[2]

Cf. red tape (en.); excs de formalits administratives (fr.).

[3]

Disponibil la adresa: http://www.euractiv.com/les/letter_by_juncker_to_parliament_and_council.pdf.

18 | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016

| DOCTRIN

Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=2807748

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

i al Consiliului privind procesul legislativ, n special privind adoptarea rapid a propunerilor


importante i o cooperare mai strns n privina aspectelor de executare a dreptului UE.
Promovarea acordului interinstituional a fost anunat n programul de lucru al Comisiei pentru
2015[4], n cadrul celei de-a zecea prioriti (O Uniune a schimbrilor democratice), iniiativ
conexat Programului privind o reglementare adecvat i funcional (REFIT[5]).
La 19 mai 2015, Comisia European a prezentat o propunere de acord interinstituional privind
o mai bun legiferare[6] (n continuare propunerea de acord interinstituional), nsoit de o
comunicare explicativ[7], de o comunicare i de o decizie de ninare a unui comitet independent
pentru examinarea reglementrii[8], de o comunicare i o decizie privind platforma REFIT[9]. Scopul
viitorului acord interinstituional era realizarea unei legiferri mai bune prin intermediul unei serii
de iniiative i proceduri precizate n acesta (pct. 1).
La 8 decembrie 2015, Parlamentul European, Consiliul i Comisia au ajuns la un acord provizoriu
asupra noului acord interinstituional, iar subsecvent conrmrii de Consiliu a acordului politic
asupra sa (la 15 decembrie 2015), celelalte dou instituii ale UE au aprobat textul acordului[10],
astfel c, n prezent, el urmeaz a semnat de preedinii celor trei instituii i publicat n Jurnalul
Ocial al Uniunii Europene[11].
n contextul problematicii mai ample a ameliorrii calitii reglementrii Uniunii Europene,
articolul trateaz cele mai importante direcii menite s sporeasc transparena procesului
legislativ la nivelul Uniunii Europene [12]. n acest sens, va fi examinat pe larg acordul
interinstituional, urmnd o comparaie strns cu textul propunerii avansate de Comisia
European, cu acordul similar, nlocuit de actul de fa, i cu poziii anterioare exprimate de

[4]

Un nou nceput, COM(2014)910, 16.12.2014.

[5]

Acronim pentru Regulatory Fitness and Performance Programme (en.); cf. i programme pour une rglementation
affte et performante (fr.).
[6]

COM(2016)216.

[7]

O mai bun legiferare pentru rezultate mai bune O agend a UE, COM(2015)215; comunicarea explicativ este nsoit,
la rndul ei, de dou documente de lucru ale serviciilor Comisiei: Programul privind o reglementare adecvat i funcional
(REFIT): Stadiu i perspective SWD(2015)110, respectiv Orientri privind o mai bun legiferare SWD(2015)111.
[8]

Comitetul de examinare a reglementrii. Misiune, atribuii i componen, C(2015)3262; Decizia preedintelui Comisiei
Europene din 19 mai 2015 de ninare a unui comitet independent de examinare a reglementrii, C(2015)3263.

[9]
Platforma REFIT. Structur i funcionare, C(2015)3260; Decizia Comisiei din 19 mai 2015 de instituire a platformei
REFIT, C(2015)3261.
[10]

A se vedea Decizia Parlamentului European din 9 martie 2016 privind ncheierea unui Acord interinstituional privind
o mai bun legiferare dintre Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene i Comisia European, P8_TA(2016)0081.

[11]
Pentru descrierea principalelor etape ale procedurii, a se vedea documentul nr. 6646/16 din 4 martie 2016 din registrul
Consiliului; textul acordului astfel adoptat se regsete n documentul nr. 15506/15 din 26 februarie 2016 din acelai registru.
[12]

n consecin, articolul nu i propune o prezentare detaliat a procedurilor de adoptare a actelor nelegislative (actele
delegate i actele de punere n aplicare). Din punct de vedere terminologic, procesul decizional (i.e. de adoptare a
deciziilor) la nivelul Uniunii include o sfer larg de procese [cf., de pild, art. 10 alin. (3) TUE], printre care i procedurile
legislative. Potrivit art. 289 alin. (3) din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene (n continuare TFUE),
[a]ctele juridice adoptate prin procedur legislativ constituie acte legislative. Acolo unde TFUE nu dispune o
procedur legislativ, actul adoptat nu are caracter legislativ; n plus, nu au atare natur actele delegate i actele de
punere n aplicare (art. 290 i 291 TFUE). Pentru o discuie, a se vedea P. Craig, The Lisbon Treaty. Law, Politics, and Treaty
Reform, Oxford University Press, 2010, capitolul 7 (Legal Acts, Hierarchy, and Simplication).

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016 | 19

Constantin Mihai BANU

DOCTRIN

instituiile UE. Sunt avute n vedere n permanen decizii mai recente ale Curii de Justiie a
Uniunii Europene (n continuare CJUE)[13], cu pertinen direct pentru discuia de fa.
Articolul are urmtoarea structur: pentru nceput, dup aceast introducere (seciunea 1), este
realizat o prezentare a direciilor enunate n comunicarea explicativ a Comisiei (seciunea 2) i
a inovaiilor din noul acord interinstituional (seciunea 3), iar apoi, n seciunile urmtoare (4-8),
sunt trecute n revist chestiuni centrale ale transparenei procesului de legiferare la nivelul UE.
Mai concret, subsecvent unei prezentri a principalelor aspecte ale transparenei la nivelul Uniunii,
inclusiv din perspectiva Curii de Justiie a Uniunii Europene (4), sunt abordate trei mari teme
ridicate n noul acord interinstituional: obligaia de motivare care revine Comisiei Europene n
ipoteza refuzului iniierii unei propuneri legislative (5), controlul independent al calitii evalurii
impactului propunerilor legislative i evaluarea impactului modicrilor substaniale aduse
acelora n cursul procedurii legislative (6), respectiv programarea procedurilor i coordonarea
ntre instituiile Uniunii Europene, mai precis dimensiunea transparenei negocierilor trilaterale/
tripartite (trialoguri sau triloguri) (8). O seciune intercalat ntre ultimele dou (7) are ca
obiect tratarea unei problematici, care, dei abordat n mod succint n acordul interinstituional,
este susceptibil s aib consecine semnicative, i anume cea a raportului ntre prerogativa
discreionar de care dispune legiuitorul Uniunii i ntinderea dreptului Comisiei de retragere
a propunerii legislative. Concluziile (9) sunt menite s evalueze noutatea sau dimpotriv
continuitatea direciilor urmate n procedura legislativ de la nivelul UE potrivit noului acord
interinstituional.
Prima parte a articolului cuprinde seciunile 1-5.

2. Direcii expuse n comunicarea explicativ


Ca aspecte de ordin general, comunicarea explicativ menioneaz schimbarea modului de lucru
al noii Comisii, n sensul n care primul su program (anual) de lucru a inclus doar 23 de iniiative
majore, alturi de deschiderea suplimentar a modului de elaborare a politicilor Uniunii i de
aplicare a principiilor unei mai bune legiferri, care presupun evaluarea impactului reglementrii.
Trebuie remarcat preferina pentru recurgerea, n multe situaii, la un set unic de reguli ale
UE, care s nlocuiasc 28 de regimuri naionale diferite, abordare considerat a uura viaa
cetenilor i ntreprinderilor, a simplica cadrul juridic, a reduce sarcinile de reglementare pentru
piaa unic i a spori previzibilitatea normativ. O alt observaie important este aceea c
abordarea privind o mai bun legiferare nu ar viza dereglementarea sau trecerea n plan secund
a anumitor domenii de aciune ori periclitarea valorilor aferente proteciei sociale i a mediului
ori celor privind drepturile fundamentale, inclusiv a sntii, ci, se meniona, nc o dat, c
abordarea privea evaluarea impactului reglementrii. Elaborarea noilor iniiative ar urma s se
fac n mod transparent i n consultare cu cei interesai.

[13]

Potrivit art. 19 alin. (1) TUE, Curtea de Justiie a Uniunii Europene reprezint instituia umbrel a instanelor
UE: Curtea de Justiie, Tribunalul Uniunii Europene (n continuare TUE) i tribunale specializate (n prezent,
Tribunalul Funciei Publice); n privina Tribunalului Funciei Publice (ai cror judectori sunt transferai la Tribunalul
Uniunii Europene), a se vedea Regulamentul (UE, Euratom) 2015/2422 al Parlamentului European i al Consiliului din
16 decembrie 2015 de modicare a Protocolului nr. 3 privind Statutul Curii de Justiie a Uniunii Europene (JO L 341, p. 14,
recticare n JO L 40, p. 16), iar n sens mai general cf. i art. 3 din acest regulament.

20 | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

n privina deschiderii i transparenei, o prim direcie anunat este intenia de consultare n


toate etapele procesului de adoptare a normelor i pn la evaluarea aplicrii lor. Ca inovaie
se anun c, pentru ntia oar, proiectele de acte delegate ar urma s e puse la dispoziia
publicului printr-o pagin de internet, pe parcursul a patru sptmni, n paralel cu consultarea
experilor statelor membre. Cu anumite excepii[14], actele de punere n aplicare ar urma s e
supuse aceluiai termen de patru sptmni, anterior votului statelor membre n comitetul
competent[15]. O a doua direcie ar motivarea iniiativelor, sens n care ecare propunere a
Comisiei (cu excepia actelor de punere n aplicare) va nsoit de o expunere de motive, care,
pe lng prezentarea scopului propunerii, ar urma s explice modul de aplicare a principiilor unei
legiferri mai bune i s justice mai amplu modul n care acea propunere respect principiile
subsidiaritii i proporionalitii. O alt direcie ar posibilitatea acordat celor interesai
(ceteni, parteneri sociali, ntreprinderi) de a transmite, prin intermediul unei pagini de internet,
puncte de vedere privind dreptul UE n vigoare i iniiative viitoare.
O a treia parte a comunicrii explicative vizeaz ameliorarea utilizrii instrumentelor legiferrii
mai bune, context n care s-a anunat aplicarea, de la momentul prezentrii acestor comunicri
(cu o perioad de tranziie pn la sfritul anului 2015 a iniiativelor aate n stadii avansate),
a unor Orientri integrate privind o mai bun legiferare, n vederea evalurii efectelor economice,
sociale i de mediu i asupra drepturilor fundamentale. Comunicarea face o meniune demn
de atenie, care, precum vom vedea mai jos[16], ar putea genera evoluii importante, n sensul c
nu toat birocraia provine de la Bruxelles, ci ea este i consecina aciunii statelor membre.
A fost anunat ninarea unui comitet independent pentru examinarea reglementrii, care
cu ncepere de la 1 iulie 2015 a preluat rolul Comitetului de evaluare a impactului[17]. Promovarea
propunerii de acord interinstituional este justicat prin aceea c Parlamentul European i
Consiliul UE ar trebui s urmeze angajamentele Comisiei n sensul unei mai bune legiferri, mai
ales n cazul n care, n cursul procedurii legislative, ele promoveaz modicri (amendamente)
substaniale (semnicative) la propunerea iniial a Comisiei. Cu ocazia transpunerii/executrii
legislaiei UE, statele membre ar trebui s evite suprareglementarea[18].
n ncheiere, comunicarea ofer exemple de aciuni care ar urma s fie ntreprinse, prin
consolidarea programului REFIT, n sensul evalurii legislaiei n vigoare din perspectiva stabilirii
adecvrii efectelor sale; comunicarea amintete publicarea unui tablou de bord privind REFIT [19].
Acea consolidare s-ar realiza, printre altele, prin recurgerea la indicatori cantitativi pentru
potenialele benecii i cheltuieli generate de ecare propunere, iar ulterior adoptrii propunerii,
s-ar publica o actualizare a estimrilor. Tot aici s-a menionat ninarea noii platforme REFIT,
prezidat de primul vicepreedinte al Comisiei.
[14]

Enumerate la nota 4, p. 5 din comunicare.

[15]

i anume acel comitet care asist Comisia European, format din reprezentani ai statelor membre, n sensul
Regulamentului (UE) nr. 182/2011 al Parlamentului European i al Consiliului din 16 februarie 2011 de stabilire a
normelor i principiilor generale privind mecanismele de control de ctre statele membre al exercitrii competenelor
de executare de ctre Comisie (JO L 55, 2011, p. 13). Pentru o prezentare a tipului i rolului acestor comitete n temeiul
regulamentului menionat, a se vedea R. Schtze, Dreptul constituional al Uniunii Europene, Ed. Universitar, Bucureti,
2012, n special p. 239-242.

[16]

n ncheierea seciunii 3, infra.

[17]

A se vedea, pe larg, seciunea 6, n partea a doua a articolului.

[18]

Cf. surrglementation (fr.); gold-plating (en.).

[19]

SWD(2015)110.

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016 | 21

Constantin Mihai BANU

DOCTRIN

3. Inovaii din noul acord interinstituional


Tratatul de la Lisabona a instituit, pentru ntia oar, n ordinea juridic a CE/UE un temei
juridic explicit pentru adoptarea de acorduri interinstituionale, utilizat i de acest acord
interinstituional. Potrivit art. 295 TFUE, acordurile interinstituionale sunt acte juridice,
ncheiate ntre Parlamentul European, Consiliul UE i Comisia European, menite s organize[ze]
[] condiiile cooperrii lor i care pot avea un caracter obligatoriu. Variile acorduri
interinstituionale ncheiate anterior intrrii n vigoare a Tratatului de la Lisabona au utilizat un
temei juridic din fostul Tratat de instituire a Comunitii Europene[20] sau, dimpotriv, au fost
adoptate fr a face referire la o dispoziie specic din respectivul tratat[21].
n calitate de dispoziii cu valoare de principiu, pe de o parte, propunerea de acord viza reectarea
echilibrului ntre atribuiile celor trei instituii ale UE, astfel stabilite n tratat [considerentul (8)
din preambul], enun ce nu a mai fost preluat n acord, astfel adoptat. Pe de alt parte, propunerea
de acord preciza c nu va aduce atingere Acordului-cadru din 20 octombrie 2010 privind relaiile
dintre Parlamentul European i Comisia European[22] (n continuare acordul-cadru din 2010),
dispoziie care, n versiunea adoptat, a fost cobort la statutul unei declaraii a Parlamentului
i a Comisiei, anexat acordului[23]. Apare, n schimb, nc din primul considerent al preambulului,
o statuare cu valoare de principiu n sensul, pe de o parte, unei cooperri loiale i transparente a
celor trei instituii UE, pe parcursul ntregului ciclu legislativ, iar pe de alt privind egalitatea
ambilor legiuitori, adic a Parlamentului i Consiliului[24].
Noul acord nlocuiete Acordul interinstituional din 16 decembrie 2003 privind o mai bun
legiferare[25] (n continuare acordul interinstituional din 2003) i abordarea interinstituional
comun n materia analizei de impact din 2005 (n continuare abordarea interinstituional
[20]

De pild Acordul interinstituional din 16 decembrie 2003 privind o mai bun legiferare (JO C 321, 2003, p. 1, Ediie
special, 01/vol. 7, p. 3), care avea ca temei juridic art. 5 CE i Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i
proporionalitii, anexat Tratatului CE.
[21]

Se pot oferi ca exemple: Acordul interinstituional din 28 noiembrie 2001 privind utilizarea mai structurat a tehnicii
de reformare a actelor juridice (JO C 77, 2002, p. 1, Ediie special, 01/vol. 3, p. 153); Acordul interinstituional ntre
Parlamentul European, Consiliu i Comisie privind disciplina bugetar i buna gestiune nanciar (JO C 139, 2006, p. 1,
Ediie special, 01/vol. 6, p. 77).
[22]

JO L 304, 2010, p. 47. Este interesant de amintit aici faptul c, la momentul adoptrii acelui acord-cadru, Consiliul
UE i-a exprimat rezerve fa de anumite dispoziii ale sale, care ar avut ca efect modicarea echilibrului instituional
stabilit prin tratate, prin aceea c acordul-cadru acorda Parlamentului European prerogative care nu erau precizate n
tratate i c limita autonomia Comisiei i a preedintelui su. Erau vizate dispoziiile privind acordurile internaionale,
aciunile de constatare a nendeplinirii obligaiilor mpotriva statelor membre i transmiterea de informaii clasicate
ctre Parlamentul European. n consecin, n declaraia sa, Consiliul UE a precizat c i rezerva dreptul de a sesiza
Curtea de Justiie a Uniunii Europene n privina oricrui act sau aciune a uneia dintre celorlalte instituii ale UE
realizat n aplicarea dispoziiilor acordului-cadru care ar avea un efect contrar intereselor sau prerogativelor conferite
Consiliului prin tratate. A se vedea documentul nr. 15018/10 din 18 octombrie 2010 din registrul Consiliului, care include
avizul serviciului juridic al acelei instituii cu privire la proiectul de acord-cadru (documentul nr. 12964/1/10 REV 1 din
17 septembrie 2010).
[23]

A se vedea documentul nr. 6646/16 din 4 martie 2016 (registrul Consiliului UE).

[24]

Respectivele dou susineri pot interpretate n varii moduri; rearmarea principiului cooperrii loiale ntre cele trei
instituii n procedura legislativ amintete de ipoteza retragerii de Comisie a iniiativelor sale (a se vedea pe larg
seciunea 7, n partea a doua a articolului), n timp ce principiul egalitii ntre colegiuitori evoc tensiunile (din Consiliu)
induse de adoptarea acordului-cadru din 2010 ntre Parlament i Comisie ori de cererile repetate ale Parlamentului de a
dobndi acces la lucrrile pregtitoare din Consiliu.
[25]

Cf. n. 20, supra.

22 | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

comun din 2005)[26]. Remarcm i redenumirea acordului, n procedura de adoptare, ns nu


n limba romn[27].
n privina programelor de lucru (anual i multianual) ale Comisiei Europene, propunerea de
acord fcea trimitere la rolul acesteia de iniiator al activitii de programare, n temeiul art. 17
alin. (1) TUE, i preciza c, naintea adoptrii programului su de lucru, se organizeaz schimburi
de opinii ntre cele trei instituii, pe temeiul unei contribuii scrise a preedintelui Comisiei. Conex
dreptului de iniiativ legislativ al Comisiei Europene, Parlamentul European sau Consiliul UE
va putea cere celei dinti iniierea de propuneri legislative; n caz de refuz, Comisia ar urma s l
motiveze. Acordul astfel adoptat conine prevederi semnicativ mai detaliate n aceast privin.
n raport cu dispoziiile cuprinse n tratatele Uniunii, trebuie cercetat n ce msur obligaia de
motivare n aceast privin constituie un element de noutate[28].
n comparaie cu acordul interinstituional din 2003, propunerea de acord viza introducerea unei
dispoziii de raionalizare a planicrii procesului legislativ, cele trei instituii urmnd a conveni
anual o list de propuneri care s e tratate n mod prioritar, dar i o obligaie a Comisiei de a
informa periodic celelalte dou instituii cu privire la realizarea programului su anual de lucru.
n textul acordului rezultat din negocieri, lista amintit a fost nlocuit cu o declaraie comun
privind programarea interinstituional anual[29], iar obligaia Comisiei de informare periodic
a fost completat cu o obligaie de motivare a eventualelor ntrzieri survenite n legtur cu
prezentarea propunerilor cuprinse n programul su de lucru.
Seciunea referitoare la aplicarea instrumentelor unei legiferri mai bune (i care nglobeaz
trei direcii: evaluarea impactului, consultarea prilor interesate, respectiv evaluarea ex-post a
legislaiei n vigoare) cuprinde o serie de inovaii, dintre care, ca importan, se detaeaz cea
dinti direcie. Propunerea preciza c, n timp ce Comisia se angaja s ntreprind evaluri ale
impactului (economic, de mediu, social) pentru iniiativele sale, acele evaluri vor face obiectul
unui control (independent) de calitate exercitat de comitetul pentru examinarea reglementrii;
rezultatele nale ale evalurilor impactului vor publicate nsoite de avizul (avizele) respectivului
comitet[30]. Parlamentul European i Consiliul ar urmat s nceap examinarea propunerilor
Comisiei prin examinarea evalurii impactului[31]. Acordul, n versiunea rezultat din negocieri,
[26]

Documentul nr. 14901/5 din 24 noiembrie 2005 (registrul Consiliului UE). Cea din urm concretizeaz acordul
interinstituional din 2003 n cazul procedurii de codecizie; pentru detalii a se vedea seciunea 6, n partea a doua a
articolului. Dup toate aparenele, abordarea interinstituional comun nu a fost publicat n Jurnalul Ocial al Uniunii
Europene.
[27]

Cf. Proposal for an Interinstitutional Agreement on Better Regulation i Interinstitutional Agreement on better
law-making (en.); Proposition d'accord interinstitutionnel relatif l'amlioration de la rglementation i Accord
interinstitutionnel Mieux lgifrer (fr.); n schimb, n alte versiuni lingvistice exist aceeai terminologie: Proposta
di accordo interistituzionale Legiferare meglio i Accordo interistituzionale Legiferare meglio (it.); Vorschlag
fr eine Interinstitutionelle Vereinbarung ber bessere Rechtsetzung i Interinstitutionelle Vereinbarung ber
bessere Rechtsetzung (de.); Propuesta de Acuerdo Interinstitucional sobre la mejora de la legislacin i Acuerdo
Interinstitucional sobre la mejora de la legislacin (es.).

[28]

Problematica este tratat pe larg n seciunea 5, infra.

[29]

n plus, perspectiva Consiliului UE este expus n documentul Punerea n aplicare a Acordului interinstituional privind
o mai bun legiferare Modaliti practice ale Consiliului privind programarea anual nr. 6879/16 din 11 martie 2016.
[30]

Aceast direcie a fost anunat anterior n comunicarea Comisiei referitoare la metodele de lucru ale Comisiei,
C(2014)9004, 11 noiembrie 2014, p. 7.

[31]

Comparativ, abordarea interinstituional comun din 2005 dispune c Parlamentul i Consiliul examineaz analiza
de impact realizat de Comisie mpreun cu iniiativa transmis lor de cea din urm.

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016 | 23

DOCTRIN

Constantin Mihai BANU

evideniaz, ns, c [e]valurile impactului constituie un instrument menit s ajute cele


trei instituii s ia decizii n deplin cunotin de cauz i nu nlocuiesc deciziile politice din
cadrul procesului decizional democratic. Evalurile impactului nu trebuie s genereze ntrzieri
nejusticate n procesul legislativ i nici s aduc prejudicii capacitii colegiuitorilor de a propune
modicri (pct. 12; s.n.). Apoi, evalurile ntreprinse la nivelul Comisiei, prin comitetul menionat
anterior, sunt calicate ca obiective. n sfrit, din noul acord este eliminat meniunea conform
creia examinarea propunerilor ar urma s nceap cu examinarea evalurii impactului.
O alt noutate relativ, propus de Comisie, ar urma s e generalizarea obligaiei care va reveni
Parlamentului European i Consiliului ca, naintea adoptrii oricrei modicri substaniale a
propunerii Comisiei, n orice etap a procesului legislativ, s efectueze o evaluare a impactului
amendamentului, avnd ca punct de pornire, de regul, evaluarea impactului ntreprins de
Comisie. Se preconiza asistarea de Comisie, din proprie iniiativ sau la invitaia Parlamentului
sau Consiliului, a celor dou instituii n activitatea lor de evaluare a impactului. Inovaia era
relativ, ntruct chestiunea evalurii impactului amendamentelor subtaniale a fost enunat
anterior n acordul interinstituional din 2003 i n abordarea interinstituional comun din
2005, ns pn n prezent ea nu a fost concretizat n mod consecvent de cele dou instituii[32].
Textul nal al acordului reduce ns tonul acelei generalizri a obligaiei precizate n contul
colegiuitorilor de a evalua impactul modicrilor substaniale, n sensul c respectiva activitate
ar urma s aib loc [a]tunci cnd consider c este adecvat i necesar pentru procesul legislativ.
Care este semnicaia acestor evoluii ale textului noului acord: edulcorarea formulrii ar conduce
la meninerea unui statu-quo? Vom ncerca s rspundem la ntrebri de acest fel n seciunea
6, n partea a doua a articolului.
Dispoziiile privind consultarea prilor interesate par a se nscrie n direcia cunoscut,
convenional; nu le vom comenta pe larg n articolul de fa.
ntr-un alt sens, noul acord ar urma s generalizeze utilizarea clauzelor de revizuire.
Prevederile incluse n seciunea destinat instrumentelor legislative puteau fi calificate
a reprezenta un pas napoi comparativ cu textul acordului interinstituional din 2003
(pct. 12-15): propunerea de acord aborda obligaia Comisiei de a explica, n expunerea de
motive nsoitoare, alegerea tipului de instrument i modul n care iniiativa este compatibil cu
principiile subsidiaritii i proporionalitii, dar i cu drepturile fundamentale; n plus, Comisia
urma s informeze i cu privire la domeniul de aplicare i rezultatele consultrilor prealabile i la
analizele de impact pe care le-a efectuat aceast clauz avnd aceeai formulare i n acordul
interinstituional din 2003 (pct. 15). Nu exista nicio meniune la o (eventual) preferin pentru
directiv (ca act juridic al UE) sau, dimpotriv, pentru regulament dei, precum am precizat
deja (seciunea 2, supra), Comisia pare a favoriza mai recent o anumit uniformizare a dreptului
n UE, ceea ce implic renunarea la directive n favoarea regulamentelor. Urmau a disprea, pe
de o parte, o referin la tipul de instrument legislativ anunat, eventual, prin programul anual
de lucru al Comisiei Europene, meniune existent, ns, n acordul care urmeaz a nlocuit,
i, pe de alt parte, trimiterile la alegerea temeiului juridic[33]. Este de notat, ns, c textul noul
[32]

Pentru detalii a se vedea seciunea 6, n partea a doua a articolului.

[33]

Cea dinti lacun putea suplinit totui de art. 296 primul paragraf TFUE, potrivit cruia, []n cazul n care tratatele
nu prevd tipul actului care trebuie adoptat, instituiile l aleg de la caz la caz, cu respectarea procedurilor aplicabile
i a principiului proporionalitii. Referirea la instituii trimite la prerogativa legiuitorului UE Parlamentul i/sau

24 | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

acord interinstituional, astfel rezultat din negocieri, revine la abordarea tradiional: conform
pct. 25 din noul acord, n primul rnd, n expunerea de motive care nsoete propunerea, Comisia
va motiva (ca i pn acum) alegerea temeiului juridic i a tipului de act, n al doilea rnd, Comisia
ar trebui s in seama n mod corespunztor de diferenele dintre regulamente i directive
din punctul de vedere al caracteristicilor i efectelor acestora, n al treilea rnd, expunerea de
motive va justica respectarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii i compatibilitatea
propunerii cu drepturile fundamentale. n al patrulea rnd, Comisia va oferi explicaii privind
domeniul de aplicare i rezultatele tuturor consultrilor publice, evalurilor de impact i
ex-post ale legislaiei n vigoare pe care le-a efectuat. La acestea se adaug nc trei enunuri cu
valoare principial: Dac se va avea n vedere o modicare a temeiului juridic care va duce la
o transformare a procedurii legislative ordinare ntr-o procedur legislativ special sau ntr-o
procedur fr caracter legislativ, cele trei instituii vor avea un schimb de opinii cu privire la
aceasta. Cele trei instituii convin c alegerea temeiului juridic constituie o aciune de ordin
juridic care se bazeaz pe motive obiective care sunt supuse controlului jurisdicional. Comisia
i asum n continuare pe deplin rolul instituional menit s asigure respectarea tratatelor i a
jurisprudenei Curii de Justiie a Uniunii Europene.
Noul acord consider c actele delegate i actele de punere n aplicare[34] sunt instrumente de
legiferare mai bun, care contribuie la o legislaie simpl i actualizat, respectiv la o aplicare
rapid i eficient a ei. n seciunea dedicat lor, propunerea afirma, n primul rnd, c, la
elaborarea proiectelor de acte de punere n aplicare, Comisia urma a recurge la grupuri de
experi i la consultarea prilor interesate. Era enunat, n al doilea rnd, angajamentul celor trei
instituii de a se abine de la adugarea, n legislaia Uniunii, a unor cerine procedurale, proceduri
Consiliul de a modica tipul actului legislativ. Citm, n calitate de exemplu (pertinent ns i pentru chestiunea
modicrilor substaniale, evocat anterior), Directiva 2013/30/UE a Parlamentului European i a Consiliului din
12 iunie 2013 privind sigurana operaiunilor petroliere i gaziere offshore (JO L 178, 28.6.2013, p. 66), n contextul n
care Comisia European a propus un regulament COM(2011)688, 27 octombrie 2011; urmare exprimrii, de ctre
o majoritate a delegaiilor (naionale) n grupul de lucru competent din Consiliu, a unei ngrijorri semnicative
privind tipul actului, ulterior negocierilor ntre comisia din Parlamentul European i respectiva structur a Consiliului,
s-a convenit schimbarea tipului de act n directiv (cf. documentele nr. 10205/12 din 25 mai 2012; nr. 13998/1/12
REV 1 din 22 octombrie 2012 i nr. 16005/1/12 REV 1 din 16 noiembrie 2012 din registrul Consiliului). Cu privire la
variile instrumente legislative i (mai general) juridice ale Uniunii, a se vedea C.M. Banu, Introducere. Directiva act de
dreptul Uniunii Europene, n D.-M. andru, C.M. Banu, D.A. Clin (coord.), Directiva act de dreptul Uniunii Europene i
dreptul romn, Ed. Universitar, Bucureti, 2016, p. 13-40, passim. A doua omisiune avea pertinen practic mai redus,
ntruct chestiunea alegerii unui temei juridic poate ridicat, oricum, n cursul negocierilor legislative ntre cele trei
instituii i, n caz de divergen, poate sesizat Curtea European de Justiie pentru ca aceasta din urm s traneze o
atare disput. Pentru exemple recente, a se vedea: hotrrea din 24 iunie 2014, cauza C-658/11, Parlamentul European/
Consiliul UE, EU:C:2014:2025; hotrrea din 26 noiembrie 2014, cauzele conexate C-103/12 i C-165/12, Parlamentul i
Comisia/Consiliul UE, EU:C:2014:2400; hotrrea din 12 februarie 2015, cauza C-48/14, Parlamentul European/Consiliul
UE, EU:C:2015:91; hotrrile din 16 aprilie 2015, Parlamentul European/Consiliul UE, cauzele conexate C-317/13 i
C-679/13, EU:C:2015:223; respectiv cauza C-540/13, EU:C:2015:224; hotrrea din 1 decembrie 2015, cauzele conexate
C-124/13 i C-125/13, Parlamentul European i Comisia European/Consiliului Uniunii Europene, EU:C:2015:790.
[34]

Pentru o distincie ntre cele dou categorii de acte, a se vedea hotrrea din 18 martie 2014, cauza C-427/12,
Comisia European/Parlamentul European i Consiliul Uniunii Europene, EU:C:2014:170; legiuitorul Uniunii dispune de
o putere de apreciere n privina alegerii uneia dintre aceste categorii de acte, iar controlul jurisdicional exercitat de
CJUE se limiteaz la erorile vdite de apreciere n privina tipului de act (delegat sau de punere n aplicare) n raport cu
actul legislativ menit s l completeze sau pun n aplicare, respectiv n privina calicrii tipului de act (delegat sau de
punere n aplicare) din perspectiva inteniei vizate de legiuitor (modicarea i completarea actului legislativ cu privire
la elemente neeseniale sau dimpotriv necesitatea de a atinge condiii uniforme de punere n aplicare) (pct. 40 din
considerente). Referitor la calicarea actului delegat (art. 290 TFUE), a se vedea hotrrea Curii din 17 martie 2016,
cauza C-286/14, Parlamentul European/Comisia European, EU:C:2016:183.

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016 | 25

DOCTRIN

Constantin Mihai BANU

sui generis ori roluri suplimentare pentru comitete, altele dect cele stabilite n Regulamentul
nr. 182/2011[35]. Anexa 1 la propunerea de acord cuprinde nelegerea comun ntre cele trei
instituii ale UE privind actele delegate[36]. Textul adoptat cuprinde o serie de completri. Se
enun competena legiuitorului (deci a Parlamentului i Consiliului) de a decide utilizarea de
acte delegate sau acte de punere n aplicare. Tot n urma negocierilor a fost adugat precizarea
conform creia, [p]entru a asigura accesul echitabil la toate informaiile, Parlamentul European
i Consiliul primesc toate documentele n acelai timp cu experii statelor membre. Experi din
Parlamentul European i din Consiliu au acces sistematic la reuniunile grupurilor de experi ale
Comisiei la care sunt invitai experi din statele membre i care se refer la pregtirea actelor
delegate. Precizarea concretizeaz o dolean recurent a Parlamentului European. Pentru viitor,
un pas semnicativ n direcia transparenei este angajamentul celor trei instituii de a institui n
strns cooperare, nu mai trziu de sfritul anului 2017, un registru funcional comun al actelor
delegate, care s ofere informaii n mod structurat i uor de parcurs pentru a spori transparena,
pentru a facilita planicarea i pentru a permite trasabilitatea tuturor etapelor diferite din ciclul
de via al unui act delegat.
Seciunea din propunere privind coordonarea procesului legislativ relua, pe de o parte,
regula ntlnit n acordul interinstituional din 2003 n sensul ameliorrii coordonrii activitii
legislative ntre cele trei instituii, iar pe de alt parte, referina la Declaraia comun din 13 iunie
2007 privind aspectele practice n cadrul procedurii de codecizie[37] (n continuare declaraia
comun din 2007), potrivit creia, n contextul procedurii legislative ordinare, ar urma s e
ameliorat coordonarea activitii lor pregtitoare i legislativ, iar acea activitate ar urma s
e comunicat publicului ntr-un mod adecvat. O dispoziie important a crei fezabilitate
a fost examinat anterior de Consiliu, dar i de Parlament i care nu reprezint, prin urmare, o
inovaie absolut vizeaz angajamentul celor trei instituii de stabilire a unui calendar indicativ
al etapelor care conduc la adoptarea denitiv a ecrei propuneri legislative, calendar care va
include utilizarea corespunztoare a acordurilor n a doua lectur; dac este necesar, se va conveni
accelerarea procesului de legiferare, att n etapele pregtitoare din cadrul ecrei instituii,
ct i n cursul negocierilor interinstituionale. Apoi, cele trei instituii urmeaz a se informa
reciproc n mod regulat cu privire la activitile lor. Propunerea de acord stabilete instituirea
de cele trei instituii a unui nivel corespunztor al transparenei procesului legislativ, inclusiv al
negocierilor tripartite ntre ele. n sfrit, n interesul ecienei, cele trei instituii vor asigura o
sincronizare mai bun a tratamentului propunerilor legislative de ctre organele pregtitoare
ale Parlamentului i Consiliului. Versiunea noului acord interinstituional, astfel rezultat din
negocieri, dezvolt i expliciteaz mai multe dispoziii ale propunerii prezentate de Comisie:
n primul rnd, se enun angajamentul celor trei instituii de a mbunti n continuare
activitatea n cadrul procedurii legislative ordinare n conformitate cu principiile cooperrii loiale,
transparenei, responsabilitii i ecienei; n al doilea rnd, este subliniat egalitatea ntre
colegiuitori (Parlament i Consiliu) i se precizeaz rolul de facilitator n procedura legislativ,
exercitat de Comisie, ea ind obligat s trateze cele dou ramuri ale autoriti legislative n mod
egal, cu respectarea deplin a rolurilor atribuite celor trei instituii de ctre tratate. n al treilea
[35]

Supra, n. 15.

[36]

Anexa stabilete aspecte precum criterii de delimitare a actelor delegate fa de actele de punere n aplicare,
procedura consultrii n etapa anterioar adoptrii actelor delegate, reguli privind transmiterea acelor acte, calcularea
unor termene i revocarea delegrii, reguli privind procedura de urgen, publicare.
[37]

JO C 145, 2007, p. 2. Noul acord interinstituional nu aduce atingere declaraiei, ci o completeaz.

26 | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

rnd, dei sunt dezvoltate dispoziiile privind schimbul reciproc de opinii (lato sensu) i informaii,
aparent fr adugarea unor prevederi problematice, totui textul acordului rezultat din negocieri
consolideaz statutul reuniunilor informale trialoguri: [] n cadrul procesului legislativ, ele
[colegiuitorii; n.n.] vor facilita schimbul reciproc de opinii i informaii, inclusiv prin invitarea
n mod regulat a reprezentanilor celorlalte instituii la schimburi informale de opinii (s.n.).
n al patrulea rnd, a fost introdus o dispoziie important, n sensul c informarea (de cele trei
instituii) a parlamentelor naionale trebuie s le permit celor din urm s i exercite pe deplin
atribuiile n conformitate cu tratatele. n al cincilea rnd, chestiunea transparenei procesului
legislativ este ferm ncadrat: Cele trei instituii vor asigura transparena procedurilor legislative
pe baza legislaiei i jurisprudenei relevante, inclusiv o desfurare adecvat a negocierilor
trilaterale (s.n.). n al aselea rnd, pn la sfritul anului 2016, cele trei instituii se angajeaz
s identice modaliti de a dezvolta n continuare platforme i instrumente menite s asigure
trasabilitatea diferitelor etape ale procesului legislativ, care ar urma s conduc la stabilirea unei
baze de date comune specice privind stadiul dosarelor legislative[38].
n privina executrii i aplicrii legislaiei Uniunii, propunerea de acord avea n vedere
recomandarea adresat statelor membre ca, n cazuri justicate, s nceap aplicarea legislaiei
Uniunii la date comune (pct. 30 din propunere). n cursul negocierilor ntre cele trei instituii ale
UE, s-a renunat ns la aceast dispoziie. Termenul pentru transpunerea directivelor va ct
mai scurt posibil i, n general, nu va depi doi ani; regula se regsete n textul acordului astfel
adoptat. Cea mai interesant dispoziie viza separarea apelor (sau, cel puin, limpezirea lor)
ntre ordinile juridice a Uniunii, respectiv a statelor membre la transpunerea sau executarea
legislaiei Uniunii; este vizat ipoteza suprareglementrii. Aadar, propunerea de acord (pct. 31)
urmrea ca, atunci cnd adopt msuri pentru transpunerea sau executarea legislaiei Uniunii
ori pentru asigurarea executrii bugetului Uniunii, statele membre s e obligate s comunice
clar publicului care sunt msurile naionale; se avea n vedere obligarea lor, n special, s fac o
distincie clar, dac este posibil, n textul acelor acte, ntre msurile care reprezint consecina
necesar a legislaiei Uniunii ori a regulilor de executare a bugetului i orice element suplimentar,
de natur material sau procedural, pe care ele decid s l adauge la nivel naional, regional sau
local. n plus, atari reguli suplimentare urmau a supuse unei evaluri a impactului de statele
membre. Acea distincie, n privina unei directive, trebuie comunicat Comisiei prin noticarea
de transpunere. Comparativ cu perspectiva ndrznea a propunerii de acord, textul acordului
rezultat din negocieri (adoptat) este mai general (pct. 43): Cele trei instituii fac apel la statele
membre, ca atunci cnd adopt msuri care transpun sau pun n aplicare legislaia Uniunii sau
cnd asigur execuia bugetului Uniunii, s comunice n mod clar publicului n legtur cu aceste
msuri. Atunci cnd, n contextul transpunerii directivelor n dreptul intern, statele membre aleg
s adauge elemente care nu sunt n niciun fel legate de respectivele acte legislative ale Uniunii,
aceste adugiri ar trebui identicate e prin actul de transpunere a directivei, e prin documente
asociate (s.n.).
n ncheierea acestei seciuni, se cuvin formulate dou observaii referitoare la cea din urm direcie.
Raiunea acelei clauze, propuse de Comisia European, a fost expus n comunicarea explicativ,
n sensul evitrii tendinei de suprareglementare cu ocazia transpunerii unei directive n
dreptul intern; tot n comunicare se precizeaz c statele membre ar urma s e invitate s
[38]

Aceste aspecte sunt tratate pe larg n seciunea 8, n partea a doua a articolului.

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016 | 27

DOCTRIN

Constantin Mihai BANU

explice motivele pentru o astfel de suprareglementare[39]. Nu avem s speculm aici n jurul


motivelor pentru renunarea la formularea dispoziiei menionate[40]; este evident, ns, c ea
ar adus atingere, ntr-o anumit msur, autonomiei statelor membre, iar apoi este cumva
neclar echilibrul ntre o directiv care opereaz o armonizare minim i preocuparea privind
suprareglementarea[41].
Referitor la aspectul executrii dreptului Uniunii n statele membre, n special a regulamentelor,
trebuie amintit c nu doar statele membre sunt vinovate pentru caracterul complex al
cadrului normativ compus de dreptul Uniunii i de cel al statelor membre, care pune n aplicare
cel dinti drept. O atare stare de lucruri poate genera diculti pentru valoricarea drepturilor
subiective ale particularilor i poate ridica i chestiunea proteciei jurisdicionale efective a celor
din urm. Un exemplu este acela al actului care poate atacat de ctre particular actul Uniunii
sau actul de drept intern? i al instanei n care actul poate atacat cea unional ori cea a
statului membru? Fr a intra aici n detalii, citm hotrrea Curii de Justiie din 23 aprilie 2009,
cauza C-362/06 P, Sahlstedt i alii/Comisia[42], ca ilustrare pertinent a acestei problematici[43].
Or, potrivit Curii de Justiie, n ipoteza n care un particular nu poate ataca un act juridic al
Uniunii[44], ntruct acel act, dei este foarte precis (detaliat), astfel nct statul membru nu mai
pstreaz o marj nsemnat de apreciere, nu l privete direct i individual sau nu l privete
direct i presupune (nc) msuri de executare, respectivul justiiabil se poate adresa instanelor
naionale, chemate s asigure protecia sa jurisdicional. n temeiul art. 4 alin. (3) TFUE
(la acea dat art. 10 CE), ele sunt obligate s interpreteze i s aplice, n cea mai mare msur posibil,
normele interne de procedur care guverneaz exercitarea cilor de atac ntr-un mod care s permit
acelei persoane s atace n justiie legalitatea oricrei decizii sau a oricrei msuri naionale privind
aplicarea fa de acestea a unui act al Uniunii, prin invocarea nevaliditii acestuia din urm i prin
determinarea instanelor s sesizeze Curtea de Justiie prin intermediul unor ntrebri preliminare[45].
[39]

Comunicarea explicativ, supra, n. 7, p. 9.

[40]

innd cont c, nc dintr-o etap a discuiilor prospective din Consiliu, [p]ropunerile Comisiei cu privire la
suprareglementare au fost [considerate] inacceptabile pentru marea majoritate a delegaiilor: documentul preediniei
Consiliului UE Situaia actual privind Acordul interinstituional privind o mai bun legiferare, documentul nr. 9806/15,
15 iunie 2015.

[41]

Cf. i deniia directivei, ca act juridic al Uniunii, din art. 288 paragraful al treilea TFUE; a se vedea i C.M. Banu,
Introducere. Directiva act de dreptul Uniunii Europene, supra, n. 33.

[42]

EU:C:2009:243.

[43]

Cu meniunea c hotrrea a fost pronunat anterior liberalizrii, prin Tratatul de la Lisabona, a condiiilor de
admisibilitate a atacrii actelor normative ale Uniunii (potrivit art. 263 paragraful al patrulea TFUE, anterior modicrii
art. 230 al patrulea paragraf CE); pentru o interpretare a noiunii act normativ vizat la art. 263 paragraful al patrulea
TFUE, a se vedea hotrrea din 3 octombrie 2013, cauza C-583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami i alii/Parlamentul European i
Consiliul, EU:C:2013:625. A se vedea, de asemenea, mai recent, hotrrea din 27 februarie 2014, cauza C-133/12 P, Stichting
Woonlinie i alii/Comisia European, EU:C:2014:105, pct. 33-51, pentru o analiz a raporturilor complexe dintre ipotezele
vizate la respectivul articol din TFUE: pe de o parte, ipoteza actelor normative care presupun msuri de executare n statul
membru, pe de alt parte, ipoteza afectrii individuale a justiiabilului. Pentru ipoteza n care un act de punere n aplicare
(cf. art. 291 TFUE) trebuie executat n dreptul intern prin acte ale autoritilor naionale, a se vedea hotrrea din 28 aprilie
2015, cauza C-456/13 P, T & L Sugars i Sidul Acares Unipessoal/Comisia European, EU:C:2015:284.
[44]

n acea cauz, fusese atacat o decizie a Comisiei care executase dispoziii ale unei directive.

[45]

Hotrrea Sahlstedt i alii/Comisia, cit. supra, n. 42, pct. 42-43; a se vedea mai recent ordonana Tribunalului din
23 noiembrie 2015, cauza T-640/14, Carsten Ren Beul/Parlamentul European i Consiliul UE, EU:T:2015:907 (de
interes ind n special aprecierile instanei Uniunii cu privire la motivul avansat de particular (reclamant) n sensul
nclcrii dreptului su la o cale de atac efectiv drept consecin a declarrii inadmisibilitii aciunii n anulare (a unui
regulament aici act legislativ al Uniunii).

28 | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

4. Transparena premis a drepturilor democratice la nivelul Uniunii


n prima parte a seciunii de fa este denit succint transparena n contextul Uniunii Europene,
pentru ca apoi s e trecute n revist cteva repere din jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii
Europene privind transparena procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene.
Cum poate denit transparena (juridic i instituional) n cadrul/la nivelul Uniunii? Fr
a rspunde pe larg aici acestei ntrebri, trebuie precizat c stricto sensu transparena vizeaz
deschiderea proceselor, accesul la documente i publicarea actelor oficiale, iar lato sensu
transparena constituie un principiu structural al unei ordini juridice, ceva ce ar putea lipsi n
UE drept consecin a unei anumite absene a vizibilitii n privina atribuirii rspunderii nale
pentru deciziile adoptate; [t]ransparena unui sistem se a n legtur direct cu posibilitatea
de a trage la rspundere actorii i interacioneaz, aadar, cu o serie de alte reguli importante,
precum rspunderea juridic i instituional[46].
Menionnd transparena procesului de legiferare, acordul interinstituional din 2003 utiliza
un ton optimist. Cele trei instituii conv[eneau] [] s promoveze [] cel mai mare grad de
transparen a procesului legislativ, scop n care acordul viza cteva instrumente: difuzarea
dezbaterilor publice la nivel politic prin intermediul noilor tehnologii de comunicaie, accesul
mai mare al publicului la EUR-Lex i organizarea unei conferine comune de pres pentru a
anuna rezultatul pozitiv al procesului legislativ privind procedura de codecizie, de ndat
ce [instituiile] au ajuns la un acord, indiferent dac este vorba despre prima lectur, a doua
lectur sau dup conciliere (pct. 11 din acord). O dispoziie corespunztoare exist n noul acord
interinstituional (pct. pct. 38).
n prezent, tratatele Uniunii conin mai multe referine la transparen[47], iar, dintre acestea, au
pertinen dou dispoziii (introduse prin Tratatul de la Lisabona): pe de o parte, art. 15 alin. (2)
TFUE, n sensul cruia, Parlamentul European se ntrunete n edine publice, de asemenea
i Consiliul n cazul n care dezbate i voteaz un proiect de act legislativ, iar pe de alt parte,
art. 16 alin. (8) TUE, potrivit cruia Consiliul se ntrunete n edin public atunci cnd
delibereaz i voteaz un proiect de act legislativ. n acest scop, ecare sesiune a Consiliului este
divizat n dou pri, consacrate deliberrilor privind actele legislative ale Uniunii, respectiv

[46]

H. C.H. Hofmann, General principles of EU law and EU administrative law, n C. Barnard i S. Peers (ed.), European Union
Law, Oxford University Press, 2014, p. 207-208; S. Prechal i M. de Leeuw, Dimensions of Transparency: The Building
Blocks for a New Legal Principle?, n Review of European Administrative Law, vol. 0, nr. 1, 51-61 (pentru varii conotaii ale
noiunii din perspectiva principiilor de drept, cu exemple din jurisprudena Curii Europene de Justiie); pentru raportul
ntre transparen i deschidere la nivelul Uniunii, a se vedea: A. Alemanno, Unpacking the Principle of Openness in EU
Law. Transparency, Participation and Democracy, n European Law Review, nr. 1/2014, 72-90.
[47]

Transparena lato sensu este evocat chiar la art. 1 TUE, potrivit cruia [p]rezentul tratat marcheaz o nou etap n
procesul de creare a unei uniuni tot mai profunde ntre popoarele Europei, n cadrul creia deciziile se iau cu respectarea
deplin a principiului transparenei i ct mai aproape cu putin de ceteni, apoi la art. 11 alin. (2) TUE n sensul unui
dialog deschis, transparent i constant al instituiilor UE cu asociaiile reprezentative i cu societatea civil, la art. 11
alin. (3) TUE, potrivit cruia, []n vederea asigurrii coerenei i a transparenei aciunilor Uniunii, Comisia European
procedeaz la ample consultri ale prilor interesate, la art. 15 TFUE n sensul consultrii societii civile [alin. (1)],
respectiv dreptului de acces la documentele instituiilor, organelor, ociilor i ageniilor Uniunii [alin. (2)], art. 17 alin. (3)
TFUE referitor la dialog[ul] deschis, transparent i constant cu biserici i alte organizaii, art. 298 alin. (1) TFUE care
face trimitere la administrai[a] european transparent, ecient i independent.

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016 | 29

DOCTRIN

Constantin Mihai BANU

activitilor fr caracter legislativ[48]. n doctrin, aceast regul referitoare la Consiliu a fost


considerat ca un pas n direcia transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene[49].
Din punct de vedere procedural, n edin public, Consiliul ratic decizii la care s-a ajuns
anterior n structurile sale interne i continu discutarea punctelor pentru care nu s-a ajuns la
un acord n acelea. Coreper[50] i structurile pe care el sau Consiliul le nineaz comitete sau
grupuri de lucru pregtesc lucrrile Consiliului, respectiv realizeaz lucrri pregtitoare[51], dezbat
chestiuni tehnice ale propunerii.
n procedura legislativ ordinar (anterior Tratatului de la Lisabona procedura de codecizie),
reuniunile trilaterale/tripartite (trialoguri) adic ntre cele trei instituii ale Uniunii joac un
rol central; aceast practic este criticat, ns, pentru lips de transparen[52].
n jurisprudena sa, Curtea de Justiie a Uniunii Europene a abordat aspecte referitoare la
transparena procesului legislativ (n contextul mai larg al proceselor decizionale); varii aprecieri
ale Curii de Justiie privind accesul la documentele instituiilor UE avize ale serviciului juridic
al Consiliului, documente de lucru i lucrri pregtitoare (poziii ale delegaiilor naionale n
Consiliu, documente ale Comisiei Europene) n contextul excepiilor de la obligaia de divulgare
a documentelor prevzute n Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documente[53]
evoc principiile democratice pe care trebuie s se ntemeieze Uniunea.
n privina procedurii legislative, primul reper este hotrrea din 1 iulie 2008 pronunat (n
recurs) n cauzele conexate C-39/05 P i C-52/05 P, Regatul Suediei i Maurizio Turco/Consiliul
UE[54], care avea la origine refuzul Consiliului de a acorda acces la un aviz al serviciului su juridic
referitor la o propunere de directiv pe care acea instituie urma s o adopte[55]; refuzul s-a
ntemeiat pe excepia aferent consultanei juridice instituit prin Regulamentul nr. 1049/2001.
Conform Curii, avantajele aferente interesului general de a face accesibil un aviz juridic rezid
[]ntr-o transparen sporit, i anume [ntr-]o mai bun participare a cetenilor la procesul
de decizie, precum i o mai mare legitimitate, ecacitate i responsabilitate a administraiei
fa de ceteni ntr-un sistem democratic, iar acele aprecieri au o relevan i mai mare atunci
[48]

Anterior, n privina Consiliului, regulile relevante erau prevzute la art. 207 alin. (3) al doilea paragraf CE.

[49]

D. Chalmers, G. Davies i G. Monti, European Union Law. Cases and Materials, ed. a 2-a, Cambridge University
Press, 2010, p. 73; n sens pozitiv (apologetic): J.-C. Piris, The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis, Cambridge
University Press, 2010, p. 137-138; n sens mai rezervat: A. Rosas i L. Armati, EU Constitutional Law. An Introduction,
Hart Publishing, 2010, p. 80-81.

[50]

Acronim pentru Comitetul Reprezentanilor Permaneni.

[51]

Cf. art. 240 alin. (1) TFUE i art. 19 din Decizia 2009/937/UE a Consiliului din 1 decembrie 2009 de adoptare a
regulamentului su de procedur (JO L 325, 2009, p. 35), modicat ulterior; a se vedea i anexa V (Metodele de lucru
ale Consiliului). Lista actualizat a grupurilor de pregtire ale Consiliului este inclus n anexa I a documentului cu
acelai titlu al secretariatului general al Consiliului, documentul nr. 5183/16 din 18 ianuarie 2016. Pentru o descriere a
regulilor interne ale Consiliului referitoare la respectivele grupuri de pregtire, a se vedea: Consiliul UE, Handbook of the
Presidency of the Council of the European Union, documentul nr. SN 3835/2/11 REV 2, 16 noiembrie 2011, capitolul III
(How the decision-making process works), p. 30 i urm.
[52]

Pe larg, seciunea 8, n partea a doua a articolului.

[53]

Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European i al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public
la documentele Parlamentului European, ale Consiliului i ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediie special, 01/vol. 3, p. 76).

[54]

EU:C:2008:374.

[55]

Prin urmare, ca aspect important trebuie remarcat c respectiva directiv nu urma a adoptat prin codecizie.

30 | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

cnd Consiliul acioneaz n calitatea sa de legiuitor, care, precum precizeaz considerentul (6)
al Regulamentului nr. 1049/2001, trebuie s autorizeze un acces mai larg la documente.
Or, [t]ransparena n aceast privin contribuie la consolidarea democraiei prin faptul c
permite cetenilor s controleze totalitatea informaiilor care au constituit fundamentul actului
legislativ. Astfel, posibilitatea cetenilor de a cunoate fundamentele aciunilor legislative este
o condiie a exercitrii efective de ctre acetia din urm a drepturilor lor democratice. Curtea
a menionat apoi art. 207 alin. (3) al doilea paragraf CE[56]. Remarcabil este i respingerea de
instan a temerii (!) Consiliului c divulgarea unui atare aviz juridic ar putea induce o ndoial
asupra legalitii actului legislativ aferent acelui aviz, sens n care instana reine c tocmai
transparena [], care permite ca divergenele dintre mai multe puncte de vedere s e dezbtute
n mod deschis, contribuie la conferirea unui grad mai mare de legitimitate instituiilor n
percepia cetenilor europeni i la creterea ncrederii n acestea. De fapt, mai degrab absena
informaiei i a dezbaterii este cea susceptibil s nasc ndoieli n spiritul cetenilor, nu numai
cu privire la legalitatea unui act izolat, dar i cu privire la legitimitatea procesului de decizie n
ansamblul su. Apoi, n optica Curii, o motivare sporit este menit s risipeasc neclaritile:
riscul ca n spiritul cetenilor europeni s se nasc ndoieli cu privire la legalitatea unui act
adoptat de ctre legiuitorul [Uniunii] din cauza faptului c serviciul juridic al Consiliului a emis
un aviz nefavorabil cu privire la acest act nu s-ar realiza de cele mai multe ori dac motivarea
actului respectiv ar consolidat ntr-un mod care s pun n eviden raiunile pentru care acest
aviz nefavorabil nu a fost urmat[57].
Pornind de la aceast jurispruden, Curtea de Justiie va sublinia apoi n repetate rnduri c
activitatea administrativ (de pild a Comisiei Europene) nu impune un acces la documente la fel
de ntins precum cel referitor la activitatea legislativ a unei instituii a Uniunii[58]; fr a diminua
astfel importana accesului la documente n privina celui dinti tip de activitate, argumentaia
favorizeaz importana transparenei n procesele legislative pentru principiile democratice.
Referitor la accesul la lucrri interne (i.e. pregtitoare), n practica instanei europene s-a ridicat
i chestiunea accesului parial la un document intern al Consiliului, acces care nu permitea
identicarea statelor membre autoare ale unor propuneri dintr-un grup de lucru al Consiliului.
Prin hotrrea din 17 octombrie 2013, cauza C-280/11 P, Consiliul UE/Access Info Europe[59], Curtea
a respins recursul introdus de Consiliu mpotriva hotrrii Tribunalului Uniunii Europene. n cazul
invocrii unei excepii privind accesul la un document al su[60] (n spe, ntemeiat pe protecia
procesului decizional) arat Curtea , instituia vizat (i.e. Consiliul) este obligat s pun n
balan interesul specic care trebuie protejat prin nedivulgarea documentului vizat i, n special,
interesul general de a face accesibil acel document, aferent unei mai bune participri a cetenilor
la procesul de decizie, precum i unei mai mari legitimiti, ecaciti i responsabiliti a
[56]

Hotrrea Suedia i Turco, supra, n. 54, pct. 45-47.

[57]

Ibidem, pct. 59-60 i 65.

[58]

Hotrrea din 29 iunie 2010, cauza C-139/07 P, Comisia European/Technische Glaswerke Ilmenau, EU:C:2010:376,
pct. 60; hotrrea din 21 iulie 2011, cauza C-506/08 P, Regatul Suediei/Comisia European i MyTravel Group,
EU:C:2011:496, pct. 87 i urm.
[59]

EU:C:2013:671.

[60]

n cauz, documentul viza paradoxal tocmai un nou regulament privind accesul public la documentele Parlamentului,
Consiliului i Comisiei (!).

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016 | 31

DOCTRIN

Constantin Mihai BANU

administraiei fa de ceteni ntr-un sistem democratic[61]. Or, argumentele avansate de Consiliu


nu demonstraser c divulgarea informaiilor referitoare la identitatea statelor n cauz ar
fost de natur s genereze un risc concret de periclitare grav a interesului protejat protecia
procesului decizional al Consiliului[62]. Apoi, divulgarea identitii delegaiilor care doreau s
formuleze propuneri nu putea aduce atingere procesului decizional al Consiliului[63]. Curtea a
considerat ntemeiat concluzia Tribunalului n sensul c, prin el nsui, caracterul preliminar
al discuiilor de la nivelul Consiliului nu permitea s se justice aplicarea excepiei accesului la
document, simpla mprejurare c cererea de divulgare a intervenit ntr-o etap foarte precoce
a procesului legislativ neind sucient pentru aplicarea acelei excepii[64]. A fost susinut i
aprecierea Tribunalului n sensul c diferitele propuneri de modicare sau de redactare nou,
formulate de patru delegaii ale statelor membre, prezentate n documentul la care se cerea
acces, fceau parte din cursul normal al procesului legislativ, ceea ce implica faptul c ele nu
puteau considerate sensibile nu numai din perspectiva exclusiv a implicrii unui interes
fundamental al Uniunii sau al statelor membre, dar nici din perspectiva vreunui alt criteriu[65].
Aceast din urm hotrre are aadar importan semnificativ din perspectiva lucrrilor
pregtitoare: publicul poate dobndi acces la poziii exprimate n grupurile de pregtire ale
Consiliului. Va de vzut n viitor n ce msur o atare argumentaie va privi i accesul mai mare
la documente ale negocierilor tripartite.
Ilustrarea semnificaiei transparenei n privina relaiilor externe ale Uniunii este oferit
de hotrrea din 4 mai 2012, cauza T-529/09, Sophie in t Veld/Consiliul Uniunii Europene[66].
Tribunalul Uniunii Europene a fcut remarci asupra modului n care se poate conferi o legitimitate
mai mare instituiilor i spori ncrederea cetenilor europeni n instituiile UE. Cauza privea,
de asemenea, refuzul divulgrii unui aviz al serviciului juridic al Consiliului, aviz care viza o
recomandare a Comisiei prin care se autoriza nceperea negocierilor n vederea ncheierii
unui acord internaional[67]. Contextul particular al cauzei era dat de incidena unui domeniu
sensibil, cel al relaiilor internaionale ale Uniunii, i de posibilitatea de justicare a refuzului
unei comunicri integrale a documentului prin excepia ntemeiat pe protecia interesului
public n acel domeniu. Pe de o parte, instana a distins ntre cuprinsul acordului preconizat
i avizul n cauz: chiar dac un numr de informaii referitoare la cuprinsul acelui acord au
fost fcute publice, att de Consiliu, ct i n dezbaterile Parlamentului, acea mprejurare nu
impune divulgarea complet a avizului. Justicarea? Potrivit TUE, riscul unei atingeri invocat
de Consiliu rezult din divulgarea aprecierii speciale[68] date acestor elemente de serviciul su
juridic i, n consecin, simplul fapt al cunoaterii elementelor respective de ctre public nu
[61]

Ibidem, pct. 32.

[62]

Ibidem, pct. 36-40.

[63]

Ibidem, pct. 55.

[64]

Ibidem, pct. 60.

[65]

Ibidem, pct. 63.

[66]

EU:T:2012:215. Prin hotrrea din 3 iulie 2014, cauza C-350/12 P, Consiliul UE/Sophie in t Veld, EU:C:2014:2039,
Curtea de Justiie a respins recursul introdus de ctre respectiva instituie, validnd astfel argumentaia primei instane.

[67]

Mai concret, acordul internaional destinat punerii la dispoziia Departamentului Trezoreriei Statelor Unite a unor
date de mesagerie nanciar.

[68]

Cf. apprciation particulire (fr.); particular assessment (en.).

32 | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

inrm aceast convingere[69]. Or, dac n planul relaiilor internaionale, o divulgare complet
ar inuenat negativ climatul de ncredere pentru negocierile n curs la momentul de referin,
situaia era diferit n privina chestiunilor tratate n avizul serviciului juridic privind temeiul
juridic, repartizarea competenelor (ntre Uniune i statele membre) ori tipul de competene[70].
Aspectele constituionale interne Uniunii privesc viaa democratic a cele din urm; urmnd
formularea TUE, [] simpla temere de a divulga eventuale poziii divergente ale instituiilor
legate de temeiul juridic al unei decizii de autorizare a iniierii negocierilor n numele Uniunii nu
poate sucient pentru a se deduce un risc de afectare a interesului public protejat n materie
de relaii internaionale[71]. i nc: [] o confuzie cu privire la natura competenei Uniunii,
de natur s o fragilizeze pe aceasta din urm n aprarea poziiei sale cu ocazia negocierilor
internaionale, care poate rezulta din omiterea indicrii temeiului juridic [...], nu poate dect s e
agravat n lipsa unei dezbateri prealabile i obiective ntre instituiile vizate cu privire la temeiul
juridic al aciunii preconizate[72]; aceasta este cu att mai mult situaia cu ct, la momentul
adoptrii deciziei atacate, existena divergenelor legate de temeiul juridic al acordului preconizat
aparinea domeniului public[73].
Tribunalul a artat apoi c principiul transparenei procesului decizional al Uniunii include i
aciunile internaionale, n special n cazul n care o decizie de autorizare a iniierii negocierilor
vizeaz un acord internaional care poate avea consecine asupra unui domeniu de legiferare
al Uniunii; n spe, acordul dintre UE i SUA privea domeniul tratamentului i al schimbului de
informaii n cadrul cooperrii poliieneti, care putea inuena de asemenea protecia datelor
cu caracter personal, iar aceasta din urm constituie un drept fundamental, consacrat prin art. 8
din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene i aplicat, n special, prin dreptul derivat
al Uniunii[74].
n sfrit, n privina conferirii unei legitimiti mai mari pentru instituiile UE i sporirii ncrederii
cetenilor europeni n acele instituii a artat instana Uniunii , ele s-ar putea realiza printr-o
dezbatere deschis referitoare la punctele n legtur cu care exista o divergen de opinii, precum
n privina documentului n care se analizeaz temeiul juridic al unui acord care, dup ncheiere,
va avea inciden asupra dreptului fundamental la protecia datelor cu caracter personal[75];
n plus, transparena n materia avizelor juridice[76], care permite dezbaterea n mod deschis a
divergenelor dintre mai multe puncte de vedere, contribuie la realizarea acelui obiectiv. De fapt,
a amintit Tribunalul, mai degrab absena informaiilor i a dezbaterii este susceptibil s nasc
ndoieli n spiritul cetenilor, nu numai cu privire la legalitatea unui act izolat, dar i cu privire la
[69]

Hotrrea in t Veld/Consiliul UE, supra, n. 66, pct. 37-39.

[70]

Ibidem, pct. 47-60.

[71]

Ibidem, pct. 50.

[72]

Ibidem, pct. 53.

[73]

Ibidem, pct. 55. n schimb, acest din urm enun impune oare o limit variabil ntinderii accesului, n funcie de
gradul de notorietate a afacerii respective?
[74]

Hotrrea in t Veld/Consiliul UE, supra, n. 66, pct. 89-91.

[75]

Ibidem, pct. 93.

[76]

Aici a fost preluat argumentaia din hotrrile Suedia i Turco/Consiliul, supra, n. 54, respectiv Suedia/MyTravel i
Comisia, supra, n. 58.

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016 | 33

DOCTRIN

Constantin Mihai BANU

legitimitatea procesului de decizie n ansamblul su[77]. n sfrit, s-a mai artat c interesul public
referitor la transparena procesului decizional ar lipsit de coninut n cazul n care luarea lui n
considerare ar , astfel cum a propus Comisia n edin, limitat la cazul ncheierii procedurii
decizionale[78].
Principala concluzie din aceste exemple este aceea c, potrivit Curii de Justiie a Uniunii
Europene, divergenele de opinii exprimate n cursul procedurii legislative la nivelul Uniunii pot
i trebuie cunoscute de public, iar aceast cunoatere nu afecteaz legalitatea dreptului Uniunii,
ci dimpotriv, o consolideaz.

5. Obligaia de motivare care revine Comisiei Europene


n ipoteza refuzului iniierii unei propuneri legislative
Tratatele UE confer Comisiei Europene un cvasimonopol al iniiativei legislative[79] i, totodat,
precizeaz condiiile n care Parlamentul European sau Consiliul i pot cere prezentarea unei
propuneri (ne)legislative[80]. Avnd n vedere dispoziiile tratatelor UE, constituie oare obligaia de
motivare[81], enunat n noul acord interinstituional, un element revoluionar? Pe lng aceast
ntrebare, se ridic i altele, precum: Impieteaz aceast obligaie asupra autonomiei Comisiei
i prerogativei ei de apreciere n privina promovrii iniiativelor legislative i nelegislative?
Motivarea refuzului Comisiei de iniiere a unei propuneri ar putea face obiectul controlului
jurisdicional al Curii de Justiie? Se poate imagina, ntr-o ipotez extrem, admisibilitatea unei
aciuni n constatarea abinerii de a hotr, iniiat mpotriva Comisiei?
[77]

Hotrrea in t Veld/Consiliul UE, supra, n. 66, pct. 97.

[78]

Ibidem, pct. 101.

[79]

Cf. art. 17 alin. (2) TUE; excepii de la regul se regsesc n varii dispoziii ale tratatului: art. 289 alin. (4) TFUE, apoi
art. 76 TFUE n sensul n care iniiativa este mprit ntre Comisie i o ptrime din statele membre n spaiul
de libertate, securitate i justiie (mai concret n privina cooperrii judiciare n materie penal, respectiv cooperrii
poliieneti i n privina unor msuri aferente cooperrii administrative ntre serviciile competente ale statelor
membre n spaiul de libertate, securitate i justiie art. 74 TFUE); art. 223 alin. (2), art. 226 paragraful al treilea,
art. 228 alin. (4), art. 232, art. 253 paragraful al aselea, art. 254 paragraful al cincilea TFUE etc. Aceast regul a ordinii
instituionale a Uniunii constituie o trstur a aa-numitei metode comunitare; a se vedea, cu titlu exemplicativ
(din vasta literatur n domeniu): M. Cuthbert i S. Willis, The European Commission: Should it be at the Heart of the Future
European Union?, n T. Tridimas i P. Nebbia (ed.), European Union Law for the Twenty-First Century, vol. 1 Constitutional
and Public Law External Relations, Hart Publishing, 2004, 143-152; B. de Witte, Legal Instruments and Law-Making in
the Lisbon Treaty, n S. Griller i J. Ziller (ed.), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?,
Springer, 2008, 79-108; R. Dehousse (ed.), The Community Method: Obstinate or Obsolete?, Palgrave Macmillan, 2011,
passim.; P. Craig, Institutions, Power and Institutional Balance, n P. Craig i G. de Brca (ed.), The Evolution of EU Law,
Oxford University Press, ed. a 2-a, 2011, 41-84. n sfrit, aderarea la metoda comunitar este amintit la nceputul
acordului interinstituional (pct. 2), dei n propunerea Comisiei acel enun era inclus n preambul [considerentul (1)];
acel amendament are la rndul su semnicaie.
[80]

Pe de o parte, conform art. 225 TFUE, Parlamentul European, hotrnd cu majoritatea membrilor care l compun,
poate cere Comisiei s prezinte orice propunere corespunztoare privind chestiunile despre care consider c necesit
elaborarea unui act al Uniunii pentru punerea n aplicare a tratatelor. n cazul n care nu prezint propuneri, Comisia
comunic Parlamentului European motivele sale. Pe de alt parte, n sensul art. 241 TFUE, Consiliul hotrnd cu
majoritate simpl poate solicita Comisiei s efectueze toate studiile pe care acesta le consider oportune pentru
realizarea obiectivelor comune i s i prezinte orice propuneri corespunztoare. n cazul n care Comisia nu prezint
nicio propunere, aceasta comunic motivele Consiliului.

[81]

n dreptul primar al Uniunii, obligaia de motivare a actelor juridice ale UE este consacrat la art. 296 al doilea
paragraf TFUE.

34 | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

Acordul interinstituional din 2003, nlocuit de noul acord, precizeaz angajamentul Comisiei
de a ine seama de cererile de prezentare a propunerilor legislative fcute de Parlament sau
de Consiliu, sens n care urma a oferi un rspuns rapid i adecvat comisiilor parlamentare i
organelor de pregtire ale Consiliului (pct. 9).
Acordul-cadru din 2010 privind relaiile dintre Parlamentul European i Comisia European face
un pas nainte, instituind, la pct. 16, un termen de trei luni de la adoptarea unei rezoluii n temeiul
art. 225 TFUE n care Comisia urma s informeze Parlamentul cu privire la msurile concrete pe
care intenioneaz s le prezinte. O eventual propunere legislativ trebuie prezentat de Comisie
n termen de un an de la adoptarea unei rezoluii sau urmeaz a inclus n programul de lucru
pentru anul urmtor, prezentat de Comisie. Mai concret, []n cazul n care nu prezint propuneri,
Comisia i furnizeaz Parlamentului explicaii detaliate cu privire la motivele sale. Angajamentul
Comisiei pare a avea valoare preponderent politic (i mai puin juridic)[82], caracter care decurge
i din dispoziiile din dreptul primar al Uniunii art. 225 i 241 TFUE.
Noul acord, n varianta rezultat din negocieri, la pct. 10, conine (i n aceast privin) o
dispoziie vdit mai detaliat dect cea enunat n propunerea avansat de Comisie: Comisia va
lua n considerare cu promptitudine i n mod detaliat solicitrile de propuneri de acte ale Uniunii
din partea Parlamentului European sau a Consiliului n temeiul articolului 225 sau, respectiv, 241
din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene. Comisia va rspunde acestor solicitri n
termen de trei luni, preciznd aciunile ulterioare pe care intenioneaz s le ntreprind ca urmare
a acestora prin adoptarea unei comunicri specice. Dac Comisia va decide s nu prezinte o
propunere ca rspuns la o astfel de solicitare, aceasta va informa instituia n cauz cu privire
la motivele detaliate, i va prezenta, dup caz, o analiz a alternativelor posibile i va rspunde
tuturor chestiunilor abordate de colegiuitori n legtur cu valoarea adugat european,
precum i cu privire la costurile non-Europei.
Pentru a rspunde la ntrebarea dac obligaia care revine Comisiei afecteaz autonomia i
prerogativa sa de apreciere n privina promovrii iniiativelor (ne)legislative, trebuie avut n
vedere c art. 225 i 241 TFUE fac referire n sens general la obligaia de motivare a refuzului. Or,
precum se va vedea n seciunea urmtoare, n domenii de ordin politic ce presupun aprecieri
i evaluri complexe, prerogativa de apreciere de care dispune aceast instituie ca iniiator
al unei propuneri trebuie s e extins[83]. Parlamentul European a cerut, n repetate rnduri,
[82]

Or, valoarea politic a angajamentului trimite la rspunderea politic a Comisiei n faa Parlamentului, potrivit,
printre altele, art. 17 alin. (8) TUE i art. 234 TFUE. Rezoluia sa din 13 martie 2014 referitoare la punerea n aplicare a
Tratatului de la Lisabona n ce privete Parlamentul European (P7_TA(2014)0249) recunoate valoarea politic a acestui
angajament (par. 28): regret faptul c, dei Comisia i ndeplinete n mod formal responsabilitile prin formularea
unui rspuns la solicitrile Parlamentului de prezentare a unor propuneri legislative n termenul-limit (sic!) de trei luni,
aceste propuneri legislative nu reprezint ntotdeauna o soluie real i substanial; la par. 29 adreseaz solicitarea
ca, atunci cnd va avea loc urmtoarea revizuire a tratatelor, dreptul de iniiativ legislativ al Parlamentului s e pe
deplin recunoscut, impunnd Comisiei obligaia de a da curs tuturor solicitrilor prezentate de Parlament n temeiul
articolului 225 din TFUE prin prezentarea unei propuneri legislative ntr-un termen-limit (sic!) adecvat.

[83]

n schimb, prin intermediul negocierilor ntre cele trei instituii asupra unor dosare (legislative sau nelegislative) se
va putea ajunge la determinarea Comisiei s prezinte o propunere ntr-un sens dorit de Parlament sau de Consiliu; acest
domeniu politic nu face ns obiectul articolului de fa.

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016 | 35

DOCTRIN

Constantin Mihai BANU

obinerea unui drept de iniiativ legislativ propriu[84]; prin compararea acestor poziii politice
cu dispoziiile n vigoare din tratatele UE se poate deduce prerogativa larg de apreciere n
planul iniiativei legislative de care dispune Comisia. Desigur, un acord interinstituional nu ar
putea aduce atingere tratatelor. Completarea textului propus de Comisie ar putea interpretat
ca preocupare (exprimat predominant de Consiliu) de meninere a unei egaliti ntre
colegiuitori: termenul de trei luni pentru rspuns se va extinde i la Consiliu, urmnd prevederea
acordului-cadru din 2010, menionat anterior. Este binevenit, desigur, adugarea n prevederea
amintit a noului acord interinstituional a obligaiei Comisiei de a prezenta o analiz a
alternativelor posibile.
Conex acestei ntrebri am menionat i eventuala ipotez a iniierii de Parlament sau de Consiliu
a unei aciuni n constatarea abinerii de a hotr, potrivit art. 265 TFUE, n cazul n care Comisia
European ar refuza prezentarea unei propuneri. Rspunsul ar trebui s e negativ. n primul
rnd, potrivit art. 265 TFUE, abinerea de a hotr trebuie s aib loc prin nclcarea prevederilor
tratatelor, care trimite la o obligaie, iar nu la un drept de a aciona. n al doilea rnd, dup cum
s-a menionat n paragraful anterior, n cadrul unui proces legislativ complex, care ar presupune
chiar o obligaie general de a aciona (prin prezentarea unei propuneri legislative) nu ar putea
admisibil o atare aciune[85]. n al treilea rnd, hotrrea din 14 aprilie 2015 n cauza C-409/13,
Consiliul UE/Comisia European[86], recunoate, nc o dat, explicit, marja nsemnat de apreciere
de care dispune Comisia de a decide dac prezint sau nu o propunere de act legislativ.
Referitor la obligaia de motivare a unui act, Curtea de Justiie a Uniunii Europene, n jurisprudena
sa, admite importana contextului motivrii, care se extinde dincolo de modul de redactare a
actului n cauz, pentru a trimite la ansamblul circumstanelor aferente actului, dar i normele
juridice n materia respectiv; mai mult, dei examinarea respectrii acestei obligaii trebuie s
aib ca referin o decizie adoptat n mod formal, totui, un comunicat de pres ori proiecte de
acte juridice examinate ntr-o reuniune a unei instituii (organ etc.) a Uniunii permit cunoaterea
elementelor eseniale ale actului[87]. Cu alte cuvinte, este de imaginat c refuzul Comisiei de a
da curs unei solicitri de a prezenta o iniiativ de act (legislativ) se poate ntemeia pe poziii
anterioare ale ei.
[84]

Pe lng par. 29 din rezoluia Parlamentului European din 13 martie 2014, citat la n. 82, a se vedea, de exemplu,
i Rezoluia din 23 noiembrie 1989 privind conferina interguvernamental decis la Consiliul European de la Madrid
(JO C 323, 27.12.1989, p. 111), pct. 7; Rezoluia din 14 martie 1989 privind conferina interguvernamental n cadrul
strategiei Parlamentului European pentru Uniunea European (JO C 96, 17.4.1990, p. 114). Anterior, proiectul de Tratat
de instituire a Uniunii Europene (denumit i proiectul Spinelli), adoptat de Parlamentul European la 14 februarie 1984
(care nu a intrat n vigoare), includea la art. 37.2 urmtoarea dispoziie: La cererea motivat a Parlamentului sau a
Consiliului, Comisia prezint un proiect de lege conform acestei cereri. n cazul refuzului Comisiei, Parlamentul sau
Consiliul, urmnd procedurile prevzute n propriile regulamente, poate introduce un proiect de lege conform cererii
iniiale. Comisia trebuie s i exprime avizul asupra proiectului.

[85]
Pentru o discuie i exemple, a se vedea R. Schtze, Dreptul constituional al Uniunii Europene, supra, n. 15, p. 285-287,
unde este citat hotrrea Curii din 22 mai 1985, n cauza 13/83, Parlamentul/Consiliul, EU:C:1985:220, care viza o
eventual abinere de a hotr a Consiliului; aciunea a fost respins de Curte, iar ipoteza s-ar putea transpune mutatis
mutandis i discuiei de fa. Un exemplu recent este hotrrea Tribunalului Uniunii Europene din 16 decembrie 2015,
cauza T-521/14, Suedia/Comisia, EU:T:2015:976: constatarea unei abineri de a hotr decurge din dispoziia de drept al
UE care impune instituiei respective o obligaie clar, precis i necondiionat de a adopta un anume act (pct. 53); n
cauza respectiv era vorba despre un act delegat care trebuia adoptat de Comisia European pn la un anumit termen,
precizat ntr-o prevedere dintr-un regulament. Menionm i faptul c hotrrea Tribunalului nu a mai fost recurat.
[86]

EU:C:2015:217; pe larg seciunea 7, n partea a doua a articolului.

[87]

Recent, hotrrea din 16 iunie 2015, cauza C-62/14, Gauweiler i alii, EU:C:2015:400, pct. 70-71.

36 | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

n sfrit, se poate avea n vedere o posibil apropiere ntre aceast obligaie de motivare, astfel
vizat de acordul interinstituional, i o obligaie de motivare care ar reveni Comisiei, subsecvent
unei iniiative ceteneti europene, n privina prezentrii sau nu a unei propuneri de act[88].
Urmnd formularea art. 11 alin. (4) TUE La iniiativa a cel puin un milion de ceteni ai Uniunii
[], Comisia European poate invitat s prezinte, n limitele atribuiilor sale, o propunere
corespunztoare n materii n care aceti ceteni consider c este necesar un act juridic al
Uniunii, n vederea aplicrii tratatelor[89] (s.n.) ar rezulta c respectiva instituie a Uniunii are o
marj nsemnat de apreciere, neputnd obligat s nainteze o iniiativ juridic. Evident, un
eventual refuz de iniiere a unui act juridic ar trebui motivat corespunztor. n prezent, pe rolul
Tribunalului Uniunii Europene se a o aciune n anularea rspunsului Comisiei la o iniiativ
ceteneasc depus[90], alturi de cinci aciuni n anularea unei decizii de refuz a nregistrrii unei

[88]
Cf. art. 11 alin. (4) TUE i art. 24 primul paragraf TFUE; procedurile i condiiile necesare pentru o atare iniiativ sunt
instituite prin Regulamentul (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European i al Consiliului din 16 februarie 2011 privind
iniiativa ceteneasc (JO L 65, 11.3.2011, p. 1), modicat ulterior, fr a se reglementa cadrul subsecvent depunerii
acelei iniiative la Comisie. A se vedea, printre altele: M. Dougan, What Are We to Make of the Citizens Initiative?, n
CML Rev, vol. 48, 2011, 1807-1848; Fr. Dehousse n colaborare cu D. Verhoeven, Iniiativa ceteneasc european:
nou stea n ascensiune sau nou idee bun fals?, n R.R.D.E. nr. 2/2013, 103-122; J. Organ, Decommissioning Direct
Democracy? A Critical Analysis of Commission Decision-Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative
Proposals, n European Constitutional Law Review, vol. 10, nr. 3, 2014, 422-443. La 31 martie 2015, Comisia European
a prezentat un prim raport privind aplicarea Regulamentului nr. 211/2011, COM(2015)145, n care a artat (p. 3) c,
la acel moment, trei din cele 18 iniiative au strns numrul necesar de declaraii de susinere i au fost prezentate
Comisiei, iar la dou Comisia a prezentat un rspuns ocial (Apa i salubritatea reprezint un drept al omului! Apa este
un bun public i nu o marf! (Right2Water), prin comunicarea COM(2014)177 din 19 martie 2014, respectiv Unul
dintre noi, prin comunicarea COM(2014)355 din 28 mai 2014), iar o treia iniiativ (Stop vivisection) era n curs de
examinare, Comisia angajndu-se la acel moment s rspund pn la 3 iunie 2015 (rspunsul a fost prezentat la acea
dat, prin comunicarea C(2015)3773). Numeric, situaia se prezint la fel n prezent (cf. site-ul http://ec.europa.eu/
citizens-initiative/public/initiatives/successful).
[89]

Cf. i alte versiuni lingvistice: Des citoyens de lUnion, au nombre dun million au moins [], peuvent prendre
linitiative dinviter la Commission europenne, dans le cadre de ses attributions, soumettre une proposition approprie
sur des questions pour lesquelles ces citoyens considrent quun acte juridique de lUnion est ncessaire aux ns de
lapplication des traits (fr.); Not less than one million citizens [] may take the initiative of inviting the European
Commission, within the framework of its powers, to submit any appropriate proposal on matters where citizens consider
that a legal act of the Union is required for the purpose of implementing the Treaties (en.) (s.n.).
[90]

La 25 iulie 2014 a fost introdus o aciune n anularea comunicrii COM (2014)355 la Tribunal; aciunea a fost
nregistrat drept cauza T-561/14, One of Us i alii/Parlamentul European, Comisia European i Consiliul UE, iar cererea
introductiv a fost publicat n JO C 409, 17.11.2014, p. 45. Reclamanii au invocat trei motive: n primul rnd, caracterul
nesatisfctor al rspunsului Comisiei la propunerea legislativ a reclamanilor i la aspectele invocate de ei n cadrul
iniiativei ceteneti One of us, ntruct Comisia nu a rspuns la faptul c embrionul uman este o in uman i nu a
abordat contradiciile evidente; n al doilea rnd, nclcarea procesului democratic, ntruct Comisia nu i-a motivat refuzul
de a transmite Parlamentului propunerea reclamanilor, ar interpretat greit cerinele Regulamentului nr. 211/2011 i
ar meninut un monopol al procesului legislativ, contrar dispoziiilor tratelor privind dialogul interinstituional; n al
treilea rnd, lipsa de conformitate a Regulamentului nr. 211/2011 cu tratatele. Reclamanii au susinut, pe de o parte,
nclcarea obiectivelor Tratatului de la Lisabona de mbuntire a legitimitii democratice a instituiilor i de ncurajare
a participrii cetenilor europeni la procesul democratic n cazul n care o iniiativ ceteneasc ar putea respins de
Comisie pentru motive subiective sau arbitrare fr s fost examinat de Parlament, iar, pe de alt parte, nclcarea
statului de drept dac decizia Comisiei nu face obiectul controlului judiciar. Mai recent, printr-o ordonan din 16 martie
2016 au fost respinse cererile de intervenie depuse de dou persoane (EU:T:2016:173).

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016 | 37

Constantin Mihai BANU

DOCTRIN

atari iniiative[91], dintre care, pn n prezent, instana Uniunii a soluionat trei[92]. Atari aciuni ar
putea clarica eventual ntinderea marjei de apreciere de care dispune Comisia n aceast privin.

[91]

Acestea sunt: cauza T-450/12, Anagnostakis/Comisia (aciunea a fost introdus la 11 octombrie 2012, cererea
introductiv a fost publicat n JO C 399, 22.12.2012, p. 24); cauza T-529/13, Balzs i Dabis/Comisia (aciunea a fost
introdus la 27 septembrie 2013, cererea introductiv a fost publicat n JO C 24, 25.01.2014, p. 21); cauza T-646/13,
Minority SafePack one million signatures for diversity in Europe i alii/Comisia (aciunea a fost introdus la 25 noiembrie
2013, cererea introductiv a fost publicat n JO C 112, 14.04.2014, p. 34); cauza T-44/14, Costantini i alii/Comisia
(aciunea a fost introdus la 15 ianuarie 2014, cererea introductiv a fost publicat n JO C 93 29.03.2014, p. 26); cauza
T-754/14, Eer i alii/Comisia (aciunea a fost introdus la 10 noiembrie 2014, cererea introductiv a fost publicat n
JO C 34, 2.02.2015, p. 39).

[92]

Prin hotrrea din 30 septembrie 2015 n cauza T-450/12, Anagnostakis/Comisia European, EU:T:2015:739, Tribunalul
a respins aciunea mpotriva unei decizii a Comisiei, prin care cea din urm refuzase nregistrarea unei propuneri de
iniiativ ceteneasc european; Comisia motivase c propunerea nu intra n mod vdit n sfera de competen care
i permitea s prezinte o propunere de adoptare a unui act juridic al Uniunii n scopul punerii n aplicare a tratatelor.
Mai concret, obiectul acelei iniiative ceteneti europene, intitulat Un milion de semnturi pentru o Europ a
solidaritii, era consacrarea n legislaia Uniunii Europene a principiului strii de necesitate, potrivit cruia, atunci
cnd existena nanciar i politic a unui stat este ameninat ca urmare a rambursrii unei datorii odioase, refuzul
plii acestei datorii este necesar i justicat; propunerea avansa ca temei juridic politica economic i monetar (art.
119-144 TFUE). Tribunalul a reinut c, n mod ntemeiat, Comisia concluzionase c propunerea de a consacra principiul
strii de necesitate nu intra n mod vdit n prevederile art. 136 alin. (1) TFUE. mpotriva hotrrii Tribunalului a fost
introdus recurs, nregistrat la Curtea de Justiie drept cauza C-589/15 P, Anagnostakis/Comisia, pendinte (cererea a fost
publicat n JO C 7, 11.1.2016, p. 12). Mai recent, prin hotrrea din 19 aprilie 2016, cauza T-44/14, Costantini/Comisia,
EU:T:2016:223, Tribunalul a respins aciunea n anularea unei decizii a Comisiei prin care fusese respins cererea de
nregistrare a propunerii de iniiativ ceteneasc european intitulat Dreptul la ngrijiri pe termen lung: A tri o
via demn i independent este un drept fundamental!; respectiva iniiativ urmrea invitarea Uniunii Europene
s propun o legislaie care s protejeze dreptul fundamental la demnitate uman, garantnd o protecie social
adecvat i accesul la ngrijiri pe termen lung de calitate, suportabile, dincolo de asistena medical. Pe fond, Tribunalul
a constatat c, n mod ntemeiat, Comisia apreciase c nu avea competen, n temeiul art. 14, art. 153 ori 352 TFUE
s iniieze o propunere care s calice acele servicii de ngrijiri pe termen lung drept serviciu de interes economic
general i s le exclud de la aplicarea normelor pieei interne. i mai recent, la 10 mai 2016, prin hotrrea n cauza
T-529/13, Balzs i Dabis/Comisia, EU:T:2016:282, Tribunalul a respins o aciune n anulare mpotriva deciziei Comisiei de
respingere a nregistrrii unei propuneri de iniiativ ceteneasc european care urmrea prezentarea unei legislative
a Uniunii menite s garanteze egalitatea dintre regiuni i meninerea culturilor regionale, prin denirea i identicarea
nominal a regiunii cu minoritate naional. Pe fond, argumentaia s-a ntemeiat, pe art. 4 alin. (2) TUE, n sensul c
[] legiuitorul Uniunii nu ar putea adopta, fr a nclca articolul 4 alineatul (2) TUE, un act care [] ar deni regiuni
cu minoritate naional care au vocaie s benecieze de o atenie deosebit n cadrul politicii de coeziune a Uniunii,
pe baza unor criterii autonome i, prin urmare, fr a ine cont de situaia politic, administrativ i instituional
existent n statele membre n cauz (pct. 76), pe faptul c reclamanii nu au demonstrat c caracteristicile etnice,
culturale, religioase sau lingvistice specice ale regiunilor cu minoritate naional ar putea considerate un handicap
demograc grav i permanent, n sensul articolului 174 al treilea paragraf TFUE (pct. 85 i 89), pe absena competenei
Comisiei de a propune o iniiativ legislativ ntemeiat pe art. 3 alin. (3) TUE, art. 167 alin. (1) TFUE, art. 22 din Carta
drepturilor fundamentale n cadrul politicii de coeziune a Uniunii, iniiativ care s vizeze protejarea diversitii
culturale reprezentate de minoritile naionale (pct. 102).

38 | PANDECTELE ROMNE NR. 4/2016

| DOCTRIN

DOCTRIN

Constantin Mihai BANU

Instrumente pentru sporirea


transparenei procesului legislativ la nivelul
Uniunii Europene
Reecii asupra ctorva aspecte vizate de noul acord
interinstituional privind o mai bun legiferare (II)[1]
Constantin Mihai BANU*
ABSTRACT
The second part of the article deals with certain provisions of the new
Interinstitutional Agreement on better law-making concluded between the
European Parliament, the Council of the European Union and the European
Commission. Issues like quality control of the impact assessment, impact
assessment on substantial amendments, European Commissions right to withdraw
a proposal for a legislative act, programming of decision-making procedures (lato
sensu) and coordination between institutions, including questions concerning the
transparency of trilateral negotiations between the three institutions (trilogues)
are analyzed.
Keywords: Interinstitutional Agreement on better law-making; transparency,
decision-making process, legislative process, impact assessment, substantial
amendment to the Commission proposal, right to withdraw a proposal for a
legislative act, trilogue, Court of Justice of the European Union

REZUMAT
Partea a doua a articolului continu prezentarea unor dispoziii ale noului acord
interinstituional privind o mai bun legiferare ncheiat ntre Parlamentul
European, Consiliul Uniunii Europene i Comisia European. Sunt tratate aspecte
precum controlul calitii evalurii impactului, evaluarea impactului modicrilor
substaniale, dreptul Comisiei Europene de retragere a unei propuneri legislative,
programarea procedurilor decizionale (lato sensu) i coordonarea ntre instituiile

[1]

Prima parte a articolului a fost publicat n Pandectele Romne nr. 4/2016.


Cercettor asociat, Centrul de Studii de Drept European din cadrul Institutului de Cercetri Juridice Acad. Andrei
Rdulescu al Academiei Romne. Articolul a fost ncheiat la 6 iunie 2016.

30 | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

Uniunii Europene, inclusiv chestiuni privind transparena reuniunilor tripartite


(trialogurile).
Cuvinte-cheie: acord interinstituional privind o mai bun legiferare, transparen,
proces de adoptare a deciziilor, proces legislativ, evaluare a impactului, modicare
substanial a propunerii Comisiei, dreptul de retragere a unei propuneri legislative,
trialog, Curtea de Justiie a Uniunii Europene

6. Controlul independent al calitii evalurii impactului.


Evaluarea impactului modicrilor substaniale
La nivel european, problematica evalurii impactului (ex ante i ex post) unui act legislativ al
Uniunii are deja o anumit vechime[2]. ntr-o alt privin, n tratatele n vigoare, singurul loc n
care apare o referire explicit la evaluarea impactului (unui proiect de act legislativ al UE) este
art. 5 din Protocolul nr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii (anexat
tratatelor).
Acordul interinstituional din 13 aprilie 2016 privind o mai bun legiferare [3] vizeaz, pe de
o parte, asigurarea unui control obiectiv (urmnd perspectiva Comisiei independent) al
calitii evalurii impactului, iar, pe de alt parte, chestiunea evalurii impactului modicrilor
substaniale propuse n cursul procesului legislativ la nivelul UE.
nainte de a examina n detaliu aceste dou direcii, trecem n revist poziia Curii Europene de
Justiie asupra rolului pe care l are studiul de impact n procedura legislativ la nivelul Uniunii
Europene. Ce rol are, n aceast privin, evaluarea impactului unei propuneri legislative a Uniunii
n cadrul controlului jurisdicional exercitat de instana Uniunii?
Hotrrea din 8 iunie 2010 n cauza C-58/08, Vodafone i alii[4] relev o anumit raionalitate
privind procesul de legiferare urmnd opiuni reinute n studiul de impact efectuat anterior
supunerii iniiativei legislative procedurii de legiferare. Att Comisia, ca iniiator al propunerii, ct
i Parlamentul i Consiliul dispun ns de o putere larg de apreciere n privina alegerilor reinute
n procedura de legiferare n domenii care implic alegeri de natur politic, economic sau
social i n care trebuie efectuate aprecieri i evaluri complexe; prin urmare, arat clar instana
nu se pune problema dac o msur adoptat ntr-un astfel de domeniu era singura sau cea
mai adecvat posibil, numai caracterul vdit inadecvat al acesteia n raport cu obiectivul pe care
[2]
Un reper este Cartea alb (a Comisiei Europene) privind guvernarea european, COM(2001)428 din 25 iulie 2001,
JO C 287, 12 octombrie 2001, p. 1; urmat de Comunicarea Comisiei privind evaluarea impactului, COM(2002)276 din
5 iunie 2002; comunicarea mbuntirea reglementrii n materie de cretere economic i ocupare a forei de munc
n Uniunea European, COM(2005)97 din 16 martie 2005; orientrile privind evaluarea impactului, SEC(2009)92 din
15 ianuarie 2009 etc.; pentru o evaluare a funcionrii sistemului la nivelul Comisiei Europene, a se vedea Raportul special
nr. 3/2010 al Curii de Conturi Europene Evalurile de impact n cadrul instituiilor UE: un instrument util n sprijinul
procesului decizional?, la adresa: http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/docs/coa_report_3_2010_ro.pdf.
[3]

JO L 123, 12 mai 2016, p. 1.

[4]

EU:C:2010:321.

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016 | 31

DOCTRIN

Constantin Mihai BANU

instituiile competente l urmresc putnd afecta legalitatea respectivei msuri. Raionalitatea


procesului de legiferare rezid ns n aceea c instituiile UE sunt obligate s i bazeze alegerea
(alegerile) pe criterii obiective [5], expuse, de pild, ntr-o analiz de impact care nsoete
propunerea legislativ.
O hotrre pronunat la scurt timp dup aceea[6] completeaz rspunsul. n sens general,
Curtea a amintit deferena sa (atunci cnd exercit controlul jurisdicional) fa de legiuitorul
UE (de fapt, fa de instituiile politice ale UE[7]), atunci cnd este vorba despre o prerogativ
larg de apreciere ntr-un cadru tehnic complex cu caracter evolutiv: [] ntr-un asemenea
context, instana [UE] nu poate s substituie prin aprecierea sa cu privire la elementele de fapt de
ordin tiinic i tehnic pe cea a legiuitorului care este cel cruia tratatul i-a ncredinat aceast
sarcin[8]. Or, n cursul procedurii legislative, Parlamentul i/sau Consiliul se pot ndeprta
de concluziile Comisiei exprimate n studiul de impact ce nsoete propunerea legislativ:
[] studiul de impact realizat de Comisie, anexat la propunerea sa de directiv [] nu era
obligatoriu nici pentru Consiliu, nici pentru Parlamentul European, care, n cadrul procedurii
legislative de codecizie [n prezent ordinare] denite la articolul 251 CE [n prezent art. 294
TFUE], aveau dreptul s aduc modicri propunerii menionate[9]. De precizat c, n spe,
poziia Comisiei nu urmrea interzicerea utilizrii anumitor produse, n timp ce forma actului
adoptat de Parlament i de Consiliul a reinut soluia opus. Curtea a artat apoi c puterea
larg de apreciere de care dispune legiuitorul Uniunii i care presupune un control jurisdicional
limitat al modului n care este exercitat nu se aplic exclusiv n ceea ce privete natura i sfera
de aplicare a dispoziiilor care trebuie adoptate, ci i, ntr-o anumit msur, n ceea ce privete
constatarea datelor de baz, astfel nct controlul exercitat de Curte chiar i cu o intensitate
redus impune ca instituiile [UE], autoare ale actului[10], s e n msur s demonstreze n faa
Curii c actul a fost adoptat prin exercitarea efectiv a puterii lor de apreciere, care presupune
c au fost luate n considerare toate elementele i circumstanele pertinente ale situaiei pe
care acest act o reglementeaz[11]. Instana Uniunii a continuat apoi cu o analiz a situaiei
de fapt din procedura care a condus la adoptarea actului atacat: organizarea de Parlamentul
European nu doar a unor ateliere generale, ci i a unui atelier specic, ocazie cu care a fost
[5]

Ibidem, pct. 52-53.

[6]

Hotrrea din 8 iulie 2010, cauza C-343/09, Afton Chemical/Secretary of State for Transport, EU:C:2010:419.

[7]

Stricto sensu, conform tratatelor UE, legiuitorul UE este reprezentat de Consiliu i de Parlament: cf. art. 14 alin. (1)
Parlamentul European exercit, mpreun cu Consiliul, funciile legislativ i bugetar i (simetric) art. 16 alin. (1)
TUE Consiliul exercit, mpreun cu Parlamentul European, funciile legislativ i bugetar. Cu toate acestea, n
sensul art. 293 i 294 TFUE, de pild, Comisia particip la procesul legislativ, lund toate iniiativele necesare pentru
promovarea unei apropieri ntre poziiile celorlalte dou instituii [art. 294 alin. (11) TFUE]. n sens practic, aceasta
se realizeaz prin intermediul trialogurilor; pe larg, a se vedea seciunea 8, infra. n categoria instituiilor politice
se include desigur i Consiliul European (cf. art. 15 TUE), situaie care excede ns discuiei de fa. Cea dinti observaie
este susinut i de mai recenta hotrre a Tribunalului Uniunii Europene din 13 noiembrie 2015, n cauzele conexate
T-424/14 i T-425/14, ClientEarth/Comisia European, EU:T:2015:848, n particular pct. 102.
[8]

Hotrrea Afton Chemical, supra, n. 5, pct. 28. n privina deferenei CJUE fa de instituiile politice ale Uniunii a
se vedea: K. Lenaerts, Protejarea valorilor Uniunii n vremuri de schimbri de ordin social: Rolul Curii de Justiie a Uniunii
Europene, n R.R.D.E. nr. 2/2014, p. 18-30; idem, Exteriorul i interiorul Curii: Explorarea legitimitii externe i interne a
Curii Europene de Justiie, n R.R.D.E. nr. 1/2014, p. 13-56.

[9]

Hotrrea Afton Chemical, supra, n. 5, pct. 30 i 57.

[10]

Cf. auteurs de lacte en cause (fr.); which have adopted the act in question (en.).

[11]

Ibidem, pct. 33 i 34.

32 | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

ascultat i ntreprinderea parte n litigiul principal n care s-a efectuat trimiterea preliminar[12],
examinarea de comisia competent a Parlamentului, dar i de Consiliu, a varii studii realizate la
nivel internaional etc. cu concluzia c, [] n cursul procesului legislativ, Parlamentul European,
Consiliul i Comisia au luat n considerare datele tiinice disponibile, inclusiv pe cele care au
aprut n cursul acestei proceduri, pentru a-i exercita efectiv puterea de apreciere[13].
Din acest din urm enun se poate conchide c stabilirea datelor i a pertinenei lor revine celor
trei instituii ale UE; aadar, sintetiznd, rezult, pe de o parte, c instituiile politice ale UE, iar nu
CJUE[14], sunt cele care iau decizii politice n acord cu datele (eventual tiinice) de care dispun i,
pe de alt parte, o evaluare a impactului unei msuri propuse nu poate ngrdi o decizie politic.
i mai recent, utiliznd argumente din hotrrea Curii n cauza Afton Chemical, avocatul general
Niilo Jskinen a apreciat c [] colegiuitorii pot introduce msuri care nu erau prevzute ntr-o
propunere legislativ iniial, fr a obligai n mod necesar s realizeze o evaluare nou i
complet a impactului lor. Motivul este c studiul de impact efectuat de Comisie nu este obligatoriu
nici pentru Consiliu, nici pentru Parlament, ambele avnd dreptul s aduc modicri unei propuneri
a Comisiei[15]. Potrivit aceluiai, legiuitorul Uniunii a respectat n mod corespunztor toate cerinele
procedurale privind evaluarea respectrii de ctre propunere a principiilor proporionalitii i
subsidiaritii. Sub rezerva respectrii respectivelor cerine procedurale, legiuitorul deine o marj
mare de apreciere atunci cnd stabilete dac o msur a Uniunii este conform principiilor
menionate[16]; mai concret, legiuitorul UE a dispus de informaii publice ample, Parlamentul a
organizat ateliere, statele au prezentat la reuniuni ale Consiliului documente analizate de acesta
din urm, propunerile de modicri din partea Parlamentului European au fost intens analizate i
dezbtute de organisme pregtitoare ale Consiliului etc.
Trecnd la problematica evalurii impactului vizat de noul acord interinstituional, amintim c,
anterior, Parlamentul European a cerut recurgerea la evaluarea impactului independent[17]
[12]

Sau, altfel spus, ntreprinderea care a determinat instana naional s efectueze trimiterea preliminar la Curtea de Justiie.

[13]

Ibidem, pct. 41.


Aceasta constatare este dedus din separaia puterilor la nivelul UE. Exist i situaii n care CJUE exercit un
control jurisdicional mai intens, de pild relevant pentru discuia de fa n cazul n care instituiile UE au o marj
redus de apreciere, precum atunci cnd adopt acte administrative de punere n aplicare a legislaiei UE. A se vedea, de
pild, H. Hofmann, General principles of EU law and EU administrative law, n C. Barnard i S. Peers (ed.), European Union
Law, Oxford University Press, 2014, p. 205-206.
[15]
Concluziile prezentate la 20 noiembrie 2014, cauza C-507/13, Regatul Unit/Parlamentul European i Consiliul UE,
EU:C:2014:2394, pct. 94. Aciunea n anulare introdus de statul respectiv privea chestiunea remunerrii din sectorul
nanciar i, mai precis, avea ca obiect specicarea prin dispoziiile dreptului UE atacate a unui procent maxim pentru
raportul dintre remuneraia variabil i cea x a persoanelor care i asum riscuri semnicative i faptul c acesta este
prevzut prin msuri cu for juridic obligatorie ale Uniunii. Ulterior prezentrii acestor concluzii, statul n cauz i-a
retras aciunea, care a fost radiat din registrul Curii prin ordonana din 9 decembrie 2014, EU:C:2014:2481.
[14]

[16]

Ibidem, pct. 103.


Rezoluia din 8 iunie 2011 referitoare la garantarea unor evaluri de impact independente (P7_TA(2011)0259), publicat
n JO C 380 E, 11.12.2012, p. 31, n sensul n care membrii Comitetului de evaluare a impactului (nlocuit n prezent prin
decizia preedintelui Comisiei Europene din 19 mai 2015, discutat mai jos) dispuneau doar de o independen formal,
ei ind desemnai de preedintele Comisiei i primeau instruciuni de la acesta; se cerea vericarea acelor membri de
Parlament i de Consiliu naintea numirii lor i ncetarea supunerii lor instruciunilor din partea preedintelui Comisiei.
O propunere era implicarea unor experi externi Comisiei (i care s nu primeasc instruciuni de la ea) n activitatea
comitetului de evaluare a impactului; or, propunerea din urm a fost pus n practic prin decizia din 19 mai 2015.
Rezoluia din 27 noiembrie 2014 referitoare la revizuirea orientrilor Comisiei privind evalurile de impact i rolul
testului privind IMM-urile (P8_TA(2014)0069) a rearmat solicitarea de consolidare a independenei comitetului, n
special n sensul independenei politice a membrilor lui.

[17]

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016 | 33

Constantin Mihai BANU

DOCTRIN

poziie respins de Comisie[18]. Aspectul absenei unui control independent i extern al evalurii
impactului a fost criticat i de organisme naionale, formulndu-se i recomandri[19].
Propunerea de acord interinstituional preciza (pct. 8) obligaia Comisiei de a evalua impactul
iniiativelor, evaluare care va vericat din perspectiva calitii de Comitetul de control
normativ din cadrul Comisiei; era stabilit i autonomia celor trei instituii ale Uniunii n privina
activitii proprii de evaluare a impactului (pct. 11).
Precizam n seciunea 1, infra, c propunerea este nsoit, printre altele, de o decizie a
preedintelui Comisiei Europene de ninare a unui comitet independent pentru examinarea
reglementrii[20]. Considerentul (2) al preambulului subliniaz c noul sistem de control al calitii
evalurilor impactului nu aduce atingere dreptului de iniiativ de care dispune Comisia n temeiul
tratatelor UE; comitetul compus, potrivit art. 3 din decizie, din apte membri (preedinte, trei
funcionari ai Comisiei i trei ageni temporari) numii de Comisie[21] i ndeplinete sarcinile sale
n mod independent i prezint avize n mod autonom fa de orice instituie, organ, ociu sau
agenie european sau naional [considerentul (4)][22]. Comitetul emite avize i recomandri i
ofer consultan Comisiei Europene (art. 5); potrivit art. 6, avizul comitetului nsoete raportul
referitor la o iniiativ atunci cnd ea este transmis spre consultare ocial serviciilor Comisiei
i constituie parte a documentaiei transmise colegiului membrilor Comisiei anterior adoptrii
deciziilor referitoare la orice iniiativ; avizul se public pe pagina de internet a Comisiei simultan
cu raportul vizat, iar, n cazul evalurilor impactului, la adoptarea de Comisie a iniiativei vizate.
Rezumnd, prin msurile prezentate n sensul unei legiferri mai bune, aferente noului acord
interinstituional, Comisia European a instituit un control denumit de ea independent al
calitii evalurii impactului, iar nu o activitate independent de evaluare a impactului ca atare;
[18]

A se vedea rspunsul Comisiei din 24 octombrie 2011 la rezoluia Parlamentului din 8 iunie 2011, SP(2011)8071/2, n
baza OEIL a Parlamentului European, la adresa: http://www.europarl.europa.eu/oeil/spdoc.do?i=20023&j=0&l=en.
n privina cererii ca, naintea adoptrii nale a unei evaluri a impactului, rezultatele sale preliminare s e supuse
unui control extern, iar constatrile acelui control s e puse la dispoziia publicului, Comisia a susinut c nu exist
vreun atare motiv, dat ind existena i activitatea Comitetului de evaluare a impactului, i, n plus, implicarea unui
organ extern n pregtirea i controlul calitii evalurilor impactului realizate de Comisie ar incompatibil cu rolurile
i responsabilitile instituionale ale Comisiei, Parlamentului i Consiliului. Revenea Comisiei s prezinte evaluri ale
impactului atunci cnd prezint propuneri legislative, iar controlul calitii propunerilor Comisiei aparine, n cele
din urm, celorlalte dou instituii. Vom vedea n cele ce urmeaz c, potrivit noului acord interinstituional, poziia
Comisiei s-a nuanat.

[19]

De pild, raportul Smart Regulation: a cleaner, fairer and more competitive EU, 2010, elaborat n comun de guvernele
britanic, danez i olandez (la adresa: https://erhvervsstyrelsen.dk/sites/default/les/smart_regulation_english_pdf.
pdf), recomanda Comisiei Europene recurgerea n mai mare msur la experi externi pentru o cuanticare riguroas a
costurilor i beneciilor propunerilor (pct. 13, p. 5; pct. 50-55, p. 17-18). O poziie comun a patru organisme naionale de
evaluare a impactului reglementrii (olandez, german, suedez i britanic) The End of the Commissions Action Programme
for Reducing Administrative Burdens in the European Union What comes next?, 10 noiembrie 2011, p. 4 (la adresa:
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/le/251919/ActionProgrammenext.pdf),
recomanda ca, pe termen lung, s se instituie un organ independent comun Comisiei, Parlamentului i Consiliului care
s controleze evalurile impactului realizate la nivelul lor (ibidem, p. 6).

[20]

Decizia preedintelui Comisiei Europene din 19 mai 2015 de ninare a unui comitet independent de examinare a
reglementrii, C(2015)3263.
[21]

Pentru un mandat de trei ani care nu se poate rennoi.

[22]

Deciziile comitetului se adopt prin consens n msura n care este posibil , n prezena a cel puin patru membri,
inclusiv preedintele; n cazul n care nu se poate ajunge la consens, comitetul decide cu majoritatea simpl a membrilor
si prezeni, inclusiv preedintele; acesta din urm are un vot preponderent n caz de balotaj.

34 | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

activitatea comitetului nu va consta n evaluarea propunerilor legislative ale Comisiei, evaluare


care urmeaz a realizat n continuare de serviciile acelei instituii.
Comparativ cu regulile care vizeaz Comitetul de evaluare a impactului, ninat la 14 noiembrie
2006[23], noul Comitet independent pentru examinarea reglementrii ofer un grad mai mare de
independen; faptul c preedintele su i trei membri nu provin din interiorul Comisiei, precum
i mprejurarea c nu mai primesc instruciuni din partea preedintelui Comisiei reprezint cu
siguran un progres. Comisia nu a dat curs, ns, propunerilor prezentate anterior de Parlamentul
European.
Din perspectiva celui de-al doilea aspect prezentat aici cel al evalurii impactului unui
amendament substanial promovat n cursul procedurii legislative, trebuie amintit c acordul
interinstituional din 2003 preciza (pct. 30) c, [a]tunci cnd se aplic procedura de codecizie,
Parlamentul European i Consiliul pot, de asemenea, pe baza criteriilor i a procedurilor denite
n comun, s efectueze analize de impact prealabile adoptrii unui amendament substanial, e la
prima lectur, e n etapa de conciliere. n cel mai scurt timp dup adoptarea prezentului acord,
cele trei instituii vor efectua un bilan al experienelor lor respective i vor examina posibilitatea
denirii unei metodologii comune. Abordarea interinstituional comun din 2005 a detaliat
prevederea menionat (pct. 3), n sensul c ecare instituie rspunde pentru evaluarea propriilor
propuneri sau modicri i pentru alegerea mijloacelor utilizate pentru evaluarea impactului pe
care o realizeaz, inclusiv resursele de ordin organizatoric[24]. Alte dou enunuri (pct. 5-6) vor
continua s i pstreze viabilitatea: pe de o parte, evaluarea impactului nu trebuie s conduc la
ntrzieri nejusticate ale procesului legislativ i nu trebuie utilizat n mod abuziv ca instrument
de opoziie fa de legislaia nedorit ori de afectare a capacitii legiuitorului de a propune
amendamente; rigoarea, obiectivitatea i caracterul exhaustiv al analizei au drept consecin
faptul c evaluarea impactului nu reprezint o simpl justicare a iniiativei etc.; pe de alt parte,
evaluarea impactului ajut cele trei instituii s adopte o decizie studiat n mod adecvat i ea
nu nlocuiete n niciun caz decizia politic ntr-un proces democratic de adoptare a deciziilor.
Aceste aspecte au fost reinute, precum artam anterior (seciunea 3, supra), n noul acord
interinstituional, astfel rezultat din negocieri (pct. 12).
Chestiuni aferente modicrilor substaniale au fost dezbtute mai recent de grupul de experi
naionali la nivel nalt n materie de reglementare, ninat n 2006 pe lng Comisia European[25],
mai precis n cadrul unui subgrup de lucru privind evaluarea impactului amendamentelor
substaniale i actualizarea evalurilor impactului n procesul legislativ[26], al crui raport a fost
adoptat la reuniunea grupului din 22 martie 2012[27].
[23]

Cei cinci membri ai comitetului, funcionari superiori ai Comisiei, erau numii ad personam de preedintele Comisiei
pentru un mandat de doi ani i proveneau din departamentele ei cu competene n domeniile economic, social i de
mediu. n 2011, numrul membrilor a fost sporit la nou.

[24]
Exista, n plus, angajamentul ecrei instituii de a se informa reciproc, la timp i n mod regulat, cu privire la activitile
proprii privind evaluarea impactului (pct. 18).
[25]

Decizia 2006/210/CE a Comisiei din 28 februarie 2006 de constituire a unui grup de experi naionali la nivel nalt n
materie de reglementare (JO L 76, 15.3.2006, p. 3, Ediie special, 01/vol. 6, p. 107).

[26]

A crui constituire a fost hotrt de respectivul grup la nivel nalt la 19 noiembrie 2010.

[27]

Assessment of the impact of substantive amendments and how to update impact assessments at the end of the legislative
process, raportor Ale Pecka, la adresa: http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/docs/wg2_report_ia_in_council_
en.pdf.

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016 | 35

DOCTRIN

Constantin Mihai BANU

Dei, ca regul general, analiza impactului este realizat de Comisie pentru propunerile
legislative, acordul interinstituional din 2003 i abordarea interinstituional comun din
2005 au prevzut posibilitatea ca Parlamentul i Consiliul s ntreprind evaluri ale impactului
pentru amendamentele lor substaniale[28]. Cine denete ns ce reprezint un amendament
substanial? Abordarea interinstituional comun din 2005 rspunde: ecare din cele trei
instituii definete ceea ce constituie un amendament substanial[29]. Rspunsul respectiv
continu s aib pertinen. De exemplu, n Consiliu s-a admis dicultatea de reconciliere a
principiului evitrii ntrzierilor nejusticate n procesul legislativ cu angajamentul de a efectua
evaluri ale impactului privind astfel de modicri[30]. Noul acord interinstituional pstreaz
acest ton: ecare instituie i stabilete propria deniie (pct. 15).
n schimb, noul acord modific tonul procedurii de evaluare a impactului n cazul acestor
amendamente (modicri) substaniale, trecnd de la facultatea celor dou instituii legislative
ale UE de realizare a unei evaluri (cf. pct. 29 din acordul din 2003) la o obligaie la care ele ar
urma s se angajeze (pct. 10 din propunerea de acord), pentru a ajunge n textul nal al noului
instrument la conferirea ctre colegiuitori a unei prerogative de apreciere (i.e. [a]tunci cnd
consider c este adecvat i necesar pentru procesul legislativ pct. 15 din acord). n al doilea
rnd, evaluarea impactului modicrilor substaniale va privi orice etap a procesului legislativ[31].
n al treilea rnd, se precizeaz prerogativa de intervenie a Comisiei din proprie iniiativ sau la
invitaia uneia dintre celelalte dou instituii n scopul asistrii Parlamentului i Consiliului n
activitatea lor de evaluare a impactului, participare care va presupune explicarea evalurii pe care
a realizat-o, comunicarea datelor utilizate, sau, n cazuri justicate corespunztor, completarea
evalurii iniiale a impactului. Din textul propunerii de acord, n versiunea Comisiei, lipsea,
comparativ cu acordul din 2003, o referire la eventuale criterii, proceduri sau metodologii denite
n comun de cele trei instituii, existnd ns o dispoziie (pct. 12) potrivit creia, n cazul unor
[28]

n legtur cu acest aspect, comunicarea explicativ O mai bun legiferare pentru rezultate mai bune O agend
a UE, COM(2015)215, descris pe larg n seciunea 2, supra, meniona c, n timp ce, n concordan cu acordul
interinstituional din 2003, Comisia a realizat ntre 2007 i 2014 peste 700 de evaluri ale impactului, Parlamentul
European a evaluat impactul pentru circa 20 din amendamentele sale, iar Consiliul nu a efectuat nicio evaluare. Tot
comunicarea explicativ accentueaz c, n special n etapele nale ale negocierilor, se ajunge la un acord ntre legiuitori
fr a se lua n considerare n mod deplin efectele directe i indirecte pe care l-ar putea declana acele modicri de
compromis (p. 8 din comunicare).

[29]

La nivelul Parlamentului European, comisiile sale sunt competente s stabileasc faptul dac amendamente depuse
n privina unei propuneri a Comisiei sunt substaniale, precum i dac ele vor face obiectul unei evaluri a impactului;
mandatul pentru acea evaluare este denit n ecare caz de respectiva comisie. Ca regul, comisia n cauz identic
amendamentele substaniale susceptibile s fac obiectul unei evaluri a impactului naintea adoptrii lor n comisie; prin
excepie, evaluarea se poate realiza i la o dat ulterioar, i anume nainte de votul n plen, dac este posibil, n special
n legtur cu procedura comisiilor asociate, respectiv ulterior votului n plen. Evaluarea impactului amendamentelor
substaniale este atribuit unor experi externi. A se vedea: Manualul Parlamentului privind evaluarea impactului,
adoptat n noiembrie 2013, pct. 17 i urm., anex la European Parliament work in the elds of Ex-Ante Impact Assessment
and European Added Value Activity Report for the period June 2012 - June 2014, la adresa: http://www.europarl.europa.eu/
EPRS/IA_and_EAV-Activity_Report_2012-14-nal.pdf. Pentru detalii privind cadrul procedural n materie la nivelul
Parlamentului European, a se vedea n. 33, infra.

[30]

Cf. proiectul de raport privind evalurile de impact n cadrul Consiliului elaborat de aa-numitul Grup Mertens,
documentul nr. 8406/13, 15 aprilie 2013, pct. 20, p. 14, unde sunt prezentate i alte diculti aferente activitilor
de evaluare din Consiliu; a se vedea i raportul subgrupului de lucru privind evaluarea impactului amendamentelor
substaniale din 2012, supra, n. 26, pct. 60-62, p. 21.

[31]

Raportul subgrupului de lucru privind evaluarea impactului amendamentelor substaniale din 2012, supra, n. 26,
noteaz (pct. 31, p. 13) ca motiv de ordin politic care mpiedic utilizarea efectiv n Consiliu a evalurilor impactului
caracterul neocial al deliberrilor organizate ca reuniuni tripartite n cursul primei lecturi ori a celei de-a doua lecturi
timpurii, cu consecina c procesul decizional este puin transparent pentru teri etc.

36 | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

modicri substaniale ale propunerii Comisiei, la solicitarea oricrei instituii, un grup de experi
independeni urmeaz a evalua varii factori privind legislaia[32]. Fiecare instituie urmeaz a numi
un membru n acel grup. Textul nal al acordului interinstituional a renunat la acest instrument
al unei eventuale uniformizri a procedurii de evaluare a impactului; noul acord menioneaz
responsabilitatea ecrei instituii de a-i stabili modul de organizare a propriei activiti de
evaluare a impactului, inclusiv resursele organizaionale interne i de control al calitii, ele
urmnd ns s coopereze n mod periodic, n sensul unui schimb de informaii privind bune
practici i metodologii aferente evalurilor impactului etc. (pct. 17).
Trebuie avut n vedere c, pn n prezent, cele trei instituii ale UE nu au convenit atari criterii,
proceduri i metodologii comune[33]; rmne de vzut n ce msur, subsecvent aplicrii noului
instrument, se va desfura schimbul de informaii privind menionatele bune practici i
metodologii (pct. 17 din acord). De asemenea, trebuie menionat c, n timp ce Parlamentul
European a instituit o structur proprie de evaluare a impactului[34], pn n prezent, Consiliul UE
nu a dat curs unui atare demers[35]. Dei recunoate importana evalurii impactului, pn acum,
Consiliul a fost relativ pasiv[36].
[32]

i.e. s e uor de neles i clar; s permit prilor s i neleag cu uurin drepturile i obligaiile; s includ cerine
adecvate n materie de raportare, monitorizare i evaluare; s evite costuri disproporionate; i s e practic de aplicat.
[33]

Cf. i raportul subgrupului de lucru privind evaluarea impactului amendamentelor substaniale din 2012, supra, n. 26,
pct. 36, p. 14-15.
[34]

Subsecvent rezoluiei Parlamentului din 8 iunie 2011, supra, n. 16, prin decizia Biroului Parlamentului din 4 iulie 2011
(cf. procesul-verbal al reuniunii biroului din acea dat, PE 466.140/BUR, p. 13, la adresa: http://www.europarl.europa.
eu/RegData/organes/bureau/proces_verbal/2011/07-04/BUR_PV(2011)07-04_EN.pdf), a fost ninat Direcia pentru
evaluarea impactului i valoarea adugat european, care a nceput activitatea n ianuarie 2012; din 2013, ea a
devenit parte a serviciului de cercetare al Parlamentului European (cu statut de direcie general). Din punct de vedere
procedural, decizia din iulie 2011 preciza c doar comisiile parlamentare pot cere realizarea de evaluri ale impactului
privind amendamentele. O unitate din cadrul direciei unitatea pentru evaluarea ex ante a impactului ntreprinde
aprecieri mai detaliate privind evaluarea impactului realizat de Comisie; substituie sau completeaz evaluri ale
impactului privind propuneri legislative; dispune evaluri ale impactului privind amendamente substaniale (evaluri
realizate n acest din urm caz de experi externi). O a doua unitate a direciei unitatea pentru valoarea adugat
european analizeaz potenialul beneciu al aciunii viitoare a Uniunii; realizeaz evaluri care s justice rapoarte
din proprie iniiativ cu caracter legislativ prezentate de comisii parlamentare; analizeaz valoarea adugat n practic
a politicilor existente ale Uniunii. Pentru aceast descriere a se vedea raportul de activitate pentru perioada iunie
2012-iunie 2014, supra, n. 28.

[35]

Ulterior unei iniiative din 2011 respinse de secretariatul general al Consiliului, provenind de la 12 minitri (pentru
o descriere a se vedea Raportul subgrupului de lucru privind evaluarea impactului amendamentelor substaniale
din 2012, supra, n. 26, pct. 47-48, p. 17, respectiv a doua scrisoare a minitrilor din 7 decembrie 2011, la adresa:
http://www.naringsbloggen.se/utblick/les/2011/12/Joint-Likeminded-Letter-to-Uwe-Corsepius1.pdf), mai recent,
Consiliul recunoate nc o dat absena de resurse proprii dedicate evalurii impactului amendamentelor substaniale
pe care le propune (cf. Evaluarea impactului Orientri indicative pentru preedinii grupurilor de lucru, document al
secretariatului general al Consiliului, documentul nr. 16024/14, 16 decembrie 2014).

[36]
Pn n 2013, a fost neclar totui intensitatea activitilor de evaluare a impactului n Consiliu: n timp ce Comisia
susinea c ntre 2007 i 2014 Consiliul nu a realizat nicio evaluare (supra, n. 27), ar exista un exemplu, care dateaz
din 2004, ocazie cu care, n cursul preediniei olandeze, Consiliul a evaluat amendamentele pe care le promovase la o
directiv privind bateriile (cf. raportul Smart Regulation: a cleaner, fairer and more competitive EU, supra, n. 18, p. 39,
p. 13, unde se trimite la avizul Comisiei n a doua lectur COM(2006)17, 17.1.2006). n prezent, se pare c grupurile sale
de lucru se rezum, de regul, s examineze evaluarea impactului prezentat de Comisia European, iar n cazul unor
amendamente substaniale, Comisia este invitat, pe de o parte, s i exprime punctul de vedere i s prezinte orice
informaii conexe la nivelul grupului de lucru ct mai curnd posibil, iar, pe de alt parte, s ofere asisten Consiliului
pentru evaluarea impactului acelor modicri (Evaluarea impactului Orientri indicative pentru preedinii grupurilor
de lucru, supra, n. 34). A se vedea i proiectul de raport privind evalurile de impact n cadrul Consiliului, supra, n.
29; rapoartele anuale din 2014 i 2015 privind evaluarea impactului n cadrul Consiliului, 18 iunie 2014 (documentul

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016 | 37

DOCTRIN

Constantin Mihai BANU

n ncheiere, se cuvine precizat c propunerea de acord nu prevedea posibilitatea actualizrii


evalurii iniiale a impactului propunerii n raport cu amendarea ei n cursul procesului legislativ,
preocupare ridicat de-a lungul timpului n varii poziii i reecii[37]. Cu toate acestea, noul
acordul, n versiunea rezultat din negocieri, stabilete aceast posibilitate, atunci cnd precizeaz
c, [d]in proprie iniiativ sau la invitaia Parlamentului European sau a Consiliului, Comisia
i poate completa propria evaluare a impactului sau poate derula lucrrile analitice pe care le
consider necesare. Pentru aceasta, Comisia va ine seama de toate informaiile disponibile, de
stadiul la care s-a ajuns n procesul legislativ i de nevoia de a se evita ntrzieri nejusticate
n respectivul proces. Colegiuitorii vor ine seama pe deplin de toate elementele suplimentare
furnizate de Comisie n acest context (pct. 16).

7. Excurs: Prerogativa legiuitorului Uniunii i ntinderea dreptului


Comisiei de retragere a propunerii legislative
Precum s-a artat la nceputul seciunii anterioare, jurisprudena CJUE recunoate prerogativa
discreionar a legiuitorului Uniunii n cursul procesului legislativ; exist ns limite ale acestei
prerogative discreionare n raport cu Comisia European? Un rspuns l ofer o decizie recent
a Curii de Justiie, n care a fost examinat chestiunea ntinderii (iar nu existenei) dreptului pe
care l are Comisia European de a retrage o propunere legislativ n cursul procedurii legislative
hotrrea din 14 aprilie 2015, n cauza C-409/13, Consiliul UE/Comisia European[38]. Consiliul
a sesizat Curtea cu o aciune n anularea unei decizii a Comisiei Europene, prin care cea din
urm i retrsese o propunere legislativ[39] (n spe, regulament), supus procedurii legislative
ordinare; propunerea avea ca obiect stabilirea dispoziiilor generale privind acordarea de asisten
macronanciar rilor tere (i.e. regulament-cadru). Subsecvent mai multor reuniuni tripartite,
Comisia European a considerat c abordarea la care ajunseser Parlamentul i Consiliul n
sensul nlocuirii competenei de executare a Comisiei (precum preconiza versiunea iniial a
propunerii) cu procedura legislativ ordinar n privina adoptrii deciziilor de acordare a unei
asistene macronanciare rilor tere denatura propunerea, astfel nct ea avea posibilitatea
s o retrag.
n faa Curii, Consiliul a susinut nclcarea de Comisie, prin decizia de retragere a propunerii, a
principiilor echilibrului instituional i, respectiv, cooperrii loiale ntre instituiile UE [art. 13 alin.
(2) TUE] i a obligaiei de motivare a actelor juridice ale UE (art. 296 al doilea paragraf TFUE).
Curtea a amintit, pentru nceput, c [p]uterea de iniiativ legislativ recunoscut Comisiei de
art. 17 alin. (2) TUE i de art. 289 TFUE implic faptul c revine Comisiei sarcina de a decide dac
prezint sau nu prezint o propunere de act legislativ, cu excepia cazului, care nu se regsete
n prezenta cauz, n care ar avea obligaia, potrivit dreptului Uniunii, s prezinte o astfel de
propunere. n temeiul acestei puteri, n cazul prezentrii unei propuneri de act legislativ, revine de
nr. 10882/14), respectiv 2 iunie 2015 (documentul nr. 8749/15).
[37]

De exemplu, raportul Smart Regulation: a cleaner, fairer and more competitive EU, supra, n. 18, pct. 38 i urm., p. 12;
acest aspect a fost ridicat i de Parlamentul European n rezoluia sa din 8 iunie 2011, supra, n. 16, pct. 24.
[38]

EU:C:2015:217.

[39]

De menionat c decizia atacat era o scrisoare adresat preedinilor Parlamentului i Consiliului de vicepreedintele
Comisiei, prin care s-a comunicat c, n cadrul unei reuniuni a colegiului comisarilor, acesta din urm decisese retragerea
propunerii legislative.

38 | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

asemenea Comisiei, care, conform art. 17 alin. (1) TUE, promoveaz interesul general al Uniunii i
ia iniiativele corespunztoare n acest scop, sarcina de a determina obiectul, nalitatea, precum
i coninutul respectivei propuneri[40]. Curtea a artat apoi c art. 293 TFUE confer acelei puteri
de iniiativ legislativ o dubl garanie: pe de o parte, potrivit alin. (1), Consiliul poate modica
propunerea Comisiei numai hotrnd n unanimitate, iar, pe de alt parte, conform alin. (2), att
timp ct Consiliul nu a luat o hotrre, Comisia i poate modica propunerea pe tot parcursul
procedurilor care conduc la adoptarea unui act al Uniunii. Or, din art. 17 alin. (2) TUE, art. 289 i
art. 293 TFUE, rezult c puterea Comisiei n cadrul procedurii legislative ordinare nu se rezum
la prezentarea unei propuneri i, n continuare, la favorizarea contactelor i la ncercarea de a
concilia poziiile Parlamentului i ale Consiliului, ci i la cea de modicare a propunerii, iar la
nevoie, chiar de retragere a ei. Curtea a mai artat c, la momentul deciziei Comisiei de retragere
a propunerii, Consiliul nu luase nc o hotrre cu privire la cea din urm[41]. n schimb, Comisia
nu dispune de un drept de veto n derularea procesului legislativ, care ar contrar principiilor
atribuirii competenelor i echilibrului instituional[42].
S-a constatat apoi ndeplinirea obligaiei de motivare a deciziei Comisiei, motivarea rezultnd
implicit din lucrri (i poziii) anterioare[43].
Instana a vizat s stabileasc dac decizia Comisiei respecta principiile atribuirii competenelor,
respectiv echilibrului instituional, vericnd, n aceast privin, dac elementele invocate de
Comisie n spe conrmau motivele pe care le invocase n susinerea deciziei atacate, adic
dac, mai concret, amendamentul agreat de Parlament i de Consiliu denatura propunerea de act
legislativ ntr-un sens care se opunea realizrii obiectivelor ei, privnd-o, prin urmare, de raiunea
de a . Or, prezentarea de Comisie a propunerii concretizase o poziie exprimat anterior de
Parlament, de a supune acordarea asistenei macronanciare ctre rile tere unui regulamentcadru cu scopul, printre altele, de accelerare a procesului decizional n materie, ceea ce conducea
la atribuirea unei competene de executare n contul Comisiei pentru adoptarea, n limitele i
n condiiile prevzute de acel cadru legislativ, deciziilor de acordare a unei atare asistene etc.
n sens invers, adoptarea ecrei decizii de acordare a unei asistene prin procedura legislativ
ordinar ar denaturat un element esenial al propunerii de regulament-cadru ntr-un mod care
nu putea conciliat cu obiectivul propunerii, i anume mbuntirea ecacitii politicii Uniunii
n domeniu[44].
Curtea a vericat respectarea principiului cooperrii loiale prin decizia Comisiei; ea a constatat,
cu caracter general, c retragerea propunerii a avut loc doar atunci cnd s-a dovedit c Consiliul
i Parlamentul preconizau s modice propunerea respectiv ntr-un sens contrar obiectivelor
urmrite de aceasta din urm[45]. Instana a constatat c, din documentele prezentate ei de
[40]

Ibidem, pct. 70.

[41]

Ibidem, pct. 71-74.

[42]

Ibidem, pct. 75. Instana a artat i c o decizie de retragere care intervine n mprejurri cum sunt cele din spe
constituie un act care poate face obiectul unei aciuni n anulare, dat ind c, prin ncetarea procedurii legislative iniiate
prin prezentarea propunerii Comisiei, o astfel de decizie mpiedic Parlamentul i Consiliul s i exercite cum i-ar
dorit funcia legislativ, potrivit art. 14 alin. (1) TUE i art. 16 alin. (1) TUE (ibidem, pct. 77).

[43]

Ibidem, pct. 80-81.

[44]

Ibidem, pct. 86-94.

[45]

Ibidem, pct. 98.

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016 | 39

Constantin Mihai BANU

DOCTRIN

Comisie, care priveau reuniunile tripartite ntre instituii, colegiuitorii au neles n mod clar
aceste avertismente ale Comisiei privind eventuala retragere a propunerii[46].
n ncheiere, ntruct Curii nu i fuseser oferite alte elemente n sensul unei posibile renunri
a colegiuitorilor la amendarea propunerii n sensul discutat, ea a respins o susinere de nclcare
a principiului cooperrii loiale prin abinerea Comisiei de a recurge la posibilitatea, prevzut la
art. 3 alin. (2) i la art. 11 alin. (1) din Regulamentul de procedur al Consiliului, de a solicita un
vot al acestuia din urm cu privire la propunerea menionat, nici faptul c adoptarea deciziei
atacate a intervenit chiar n ziua n care Parlamentul i Consiliul au pretins c erau pe punctul de
a-i ocializa acordul cu privire la respectiva propunere[47].
Notm aici c propunerea de acord interinstituional, n versiunea Comisiei, nu includea vreo
dispoziie n privina exercitrii dreptului de retragere a unei propuneri legislative singura
meniune era aceea c programul de lucru al Comisiei urma s indice acele propuneri n curs
care vor retrase (pct. 32). La acel moment, chestiunea nu era totui nou, ind menionat n
dispoziii ale Acordului-cadru din 2010 privind relaiile dintre Parlamentul European i Comisia
European[48]. n plus, Parlamentul European s-a exprimat de-a lungul timpului n mai multe ocazii
cu privire la respectivul drept[49]. n schimb, noul acord include acum trei dispoziii referitoare la
retragerea propunerilor (legislative sau nu) ale Comisiei, dintre care una (i.e. a treia) explicit n
privina exercitrii dreptului de retragere: n primul rnd, n contextul dialogului ntre cele trei
instituii ale UE privind programul anual de lucru al Comisiei, schimburile bilaterale timpurii de
opinii[50] privind iniiative pentru anul urmtor ar urma s includ indicii privind inteniile de
retragere a propunerilor Comisiei (aate n dezbatere) (pct. 6); n al doilea rnd, programul de
lucru al Comisiei trebuie s cuprind propuneri (legislative sau nu), inclusiv abrogri, reformri,
simplicri i retrageri (pct. 8); n al treilea rnd, []n conformitate cu principiile cooperrii
loiale i echilibrului instituional, atunci cnd Comisia intenioneaz s retrag o propunere
legislativ, indiferent dac retragerea n cauz va urmat de o propunere revizuit, aceasta
va prezenta motivele acestei retrageri i, dac este cazul, va preciza etapele ulterioare avute
n vedere mpreun cu un calendar exact i va derula consultri interinstituionale adecvate
pe aceast baz. Comisia va ine seama n mod corespunztor de poziiile colegiuitorilor i va
rspunde la acestea (pct. 9).
[46]

Ibidem, pct. 104.

[47]

Ibidem, pct. 106.


n primul rnd, potrivit pct. 39, n procedura legislativ ordinar, Comisia se angaja s ofere explicaii detaliate n
timp util naintea retragerii oricrei propuneri asupra creia Parlamentul i exprimase deja o poziie n prim lectur;
n al doilea rnd, ea se angaja ca, la nceputul unui nou mandat al su, s efectueze o examinare a tuturor propunerilor
pendinte, pentru a le conrma din punct de vedere politic sau a le retrage, innd seama de punctele de vedere exprimate
de Parlament; n al treilea rnd, conform pct. 40, pentru procedurile legislative speciale care implic consultarea
Parlamentului , Comisia se angaja s retrag, dac este cazul, propunerile legislative respinse de Parlament; n cazul n
care, din motive importante i dup examinarea de ctre colegiu, Comisia decidea meninerea propunerii, ea se obliga
s expun motivele acelei decizii printr-o declaraie n faa Parlamentului.
[49]
n succesiune istoric, un prim exemplu este proiectul Spinelli (proiectul de Tratat de instituire a Uniunii Europene,
adoptat de Parlamentul European la 14 februarie 1984, neintrat ns n vigoare), cel care preconiza (la art. 37.1)
posibilitatea Comisiei de a retrage n orice moment proiectele de lege pe care le prezenta, pn n momentul n
care, e Parlamentul, e Consiliul, le-ar adopta n mod expres n prim lectur. Un exemplu recent este Rezoluia sa
din 13 martie 2014 referitoare la punerea n aplicare a Tratatului de la Lisabona n ce privete Parlamentul European
(P7_TA(2014)0249), care propune, cu ocazia revizuirii viitoare a tratatelor UE, restrngerea competenei Comisiei de
retragere a unei propuneri legislative exclusiv la cazurile n care, dup adoptarea poziiei n prim lectur a Parlamentului,
cel din urm ar recunoate c propunerea prezentat nu mai este justicat avnd n vedere schimbarea circumstanelor
(pct. 31).
[48]

[50]

i.e. ntre Comisie i Parlament, respectiv Comisie i Consiliu.

40 | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

Alturi de ipoteza vizat n hotrrea Curii de Justiie, exist i situaia n care nu se ajunge la un
acord privind o propunere legislativ (de pild, ntre colegiuitori n cazul unei propuneri supuse
procedurii legislative ordinare sau ntre delegaiile statelor membre n Consiliu n privina unei
propuneri supuse unei proceduri legislative speciale n care Consiliul adopt respectivul act), caz
n care Comisia i poate retrage propunerea[51]. Retragerea unei propuneri, n cazul n care aceasta
nu a fost adoptat pe durata mandatului Comisiei, nu este condiionat de adoptarea ei ntr-un
anumit termen, n opoziie cu reguli din multe state membre, care impun reintroducerea unei
iniiative legislative care nu a fost adoptat n cursul unei sesiuni parlamentare etc.[52]
Hotrrea Curii are mai multe nvminte. n primul rnd, argumentaia instanei europene pare
a conferi Comisiei o anumit preeminen n raport cu celelalte dou instituii ale UE, dedus din
exercitarea iniiativei legislative (i din modelul comunitar), prerogativ care ns nu poate
exercitat nengrdit. Curtea a armat explicit c nu poate exista un drept de veto pentru Comisie.
Dispoziia de la pct. 9 din noul acord interinstituional urmrete implicit s reechilibreze raporturile
dintre iniiator i colegiuitori: exercitarea dreptului de retragere trebuie precedat de consultri ntre
cele trei instituii, iar retragerea trebuie motivat, inclusiv prin recurgerea la evaluarea impactului.
Preeminena indus aparent prin hotrrea Curii rezid i n alegerile pe care le poate face cea
din urm n privina coninutului propunerii, alegeri care trebuie motivate. n al doilea rnd, procesul
legislativ presupune raionalitate: Parlamentul i Consiliul sunt inute s aib n vedere punctele
de vedere ale Comisiei; este vorba, de asemenea, despre motivarea poziiei unei instituii n raport
cu celelalte dou[53] (precum impune, de pild, art. 294 alin. (6) TFUE pentru prima lectur). Or,
prevederea evocat din noul acord interinstituional va impune Comisiei s in seama n mod
corespunztor de poziiile colegiuitorilor i s rspund la ele; abia apoi, iniiatorul i va putea
retrage propunerea. n schimb, atunci cnd, n procedura legislativ, o propunere este modicat
substanial, ntr-o alt direcie dect cea urmrit n versiunea iniial, iar Comisia este de acord cu
noua versiune ceea ce conduce la adoptarea propunerii va avea importan deosebit pentru
transparena procesului legislativ recurgerea de Parlament i/sau de Consiliu la evaluarea impactului
modicrilor substaniale, precum am artat n seciunea anterioar.
n aceast privin, ns, regulile i practicile n vigoare nu ofer o transparen sucient asupra
deliberrilor din reuniunile informale ntre reprezentanii celor trei instituii ale UE, prin care
se ajunge la un acord asupra unei versiuni de compromis a propunerii; aceast chestiune face
obiectul urmtoarei seciuni.
[51]

Comunicarea Programul privind o reglementare adecvat i funcional (REFIT) Situaia actual i perspective,
COM(2014)368, 18.6.2014, p. 11; retragerea are loc precum arat Comisia ulterior consultrii Parlamentului i Consiliului
(ibidem, pct. 3). n documentul de lucru al serviciilor Comisiei care nsoete respectiva comunicare SWD(2014)192 sunt
oferite exemple. Exercitarea acestui drept a fost anunat anterior n comunicarea Ameliorarea reglementrii n materie
de cretere i locuri de munc n Uniunea European, COM(2005)97, 16.3.2005, unde au fost precizate trei ipoteze n care
propuneri legislative n curs urmau a reexaminate n vederea unei posibile modicri, nlocuiri sau retrageri: n cazul n
care nu fusese nregistrat un progres semnicativ n procesul legislativ n cursul unei perioade semnicative; n privina
crora nu fuseser efectuate evaluri ale impactului sau evalurile fuseser considerate insuciente; n cazul n care noi
dovezi tiinice, evoluii sociale sau ale pieei justicau o revizuire a abordrii alese iniial.
[52]
Raportul Smart Regulation: a cleaner, fairer and more competitive EU, supra, n. 18, pct. 79, p. 24; n programul
de lucru al Comisiei pentru anul 2015 se menioneaz c, la acea dat, erau pendinte 452 de propuneri lansate n
mandatul anterior al Comisiei: Un nou nceput, COM(2014)910 din 16 decembrie 2014, n. 5, p. 4, astfel nct, anexa II
la comunicare enumera propunerile care urmau s e retrase (sau modicate), iar nainte de a le retrage efectiv, Comisia
atepta avizul Parlamentului European i Consiliului cu privire la propunerile sale de retragere.
[53]

Ne referim aici desigur la procedura legislativ ordinar.

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016 | 41

DOCTRIN

Constantin Mihai BANU

8. Programarea procedurilor i coordonarea ntre instituiile


Uniunii Europene: spre transparena trialogurilor?
Aceast din urm seciune are ca obiect ncadrarea principiilor enunate n seciunea VI
(Coordonarea procesului legislativ) din proiectul de acord interinstituional, prezentate
anterior[54], seciune redenumit n acordul astfel rezultat din negocieri (Transparen i
coordonarea procesului legislativ), n contextul transparenei procesului legislativ la nivelul
Uniunii. Ce ar implica angajamentul de ameliorare a coordonrii activitii legislative a celor trei
instituii? Ce ar impune publicarea n mod adecvat a lucrrilor pregtitoare i legislative ale
acestor instituii, precum avea n vedere propunerea de acord? Angajamentul de accelerare a
procesului de adoptare a legislaiei ar induce o reducere a transparenei? n acest sens, principalul
angajament al celor trei instituii astfel propus de Comisie (ns nepreluat n textul nal al
acordului, precum vom observa n cele ce urmeaz) prea a cel de a asigura un grad adecvat
de transparen a procesului legislativ, inclusiv a negocierilor tripartite ntre [ele] (pct. 28 din
propunerea de acord). Or, este nendoielnic faptul c transparena acelor reuniuni tripartite
constituie una dintre principalele preocupri ale domeniului instituional al Uniunii Europene.
Fr a descrie pe larg aici procedura legislativ ordinar enunat la art. 289 alin. (1) TFUE i
reglementat la art. 294 TFUE, precizm doar c, spre deosebire de procedurile legislative speciale
[menionate la art. 289 alin. (2) TFUE], aceast procedur presupune adoptarea n comun de
Parlament i de Consiliu a unui act legislativ al Uniunii, cu participarea Comisiei Europene, iar
n calitate de colegiuitori cele dou instituii au drepturi procedurale simetrice[55].
Importana negocierilor tripartite a nregistrat o cretere permanent (n contextul sporirii
nsemntii codeciziei, devenit, n prezent, procedura legislativ ordinar[56]); apoi, din ce n
ce mai frecvent se ajunge la un acord ntre cele trei instituii asupra unei propuneri legislative nc
din prima lectur[57]. Declaraia comun din 2007[58] admite deschis faptul c [a]cest sistem al
trialogului i-a demonstrat vitalitatea i exibilitatea, crend un numr semnicativ mai mare de
posibiliti de a ajunge la un acord n prima sau n a doua lectur i contribuind, de asemenea, la
pregtirea lucrrilor Comitetului de conciliere (pct. 7). Aceast evoluie are importan i pentru
[54]

Seciunea 3, n prima parte a articolului.

[55]

Pentru descrierea procedurii, a se vedea: D. Chalmers, G. Davies i G. Monti, European Union Law, ed. a 2-a, Cambridge
University Press, 2010, p. 103 i urm.; R. Schtze, Dreptul constituional al Uniunii Europene, Ed. Universitar, Bucureti,
2012, p. 168 i urm.
[56]

Dac n legislatura 1994-1999, codecizia reprezenta 21% din totalul procedurilor legislative, n legislatura 2009-2014,
proporia dosarelor supuse procedurii legislative ordinare a fost de 89%: a se vedea Parlamentul European, Raport de
activitate privind codecizia i concilierea (14 iulie 2009 30 iunie 2014), p. 8 (la adresa:
h
ttp://www.europarl.europa.eu/code/information/activity_reports/activity_report_2009_2014_ro.pdf).
[57]
Pentru problematica acordurilor timpurii, a se vedea E. Bressanelli, A. Heritier, C. Koop i C. Reh, The Informal Politics
of Codecision: Introducing a New Data Set on Early Agreements in the European Union, EUI Working Paper 2014/64 RSCAS
(EUDO), 2014, la adresa: http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/31612/RSCAS%202014_64.pdf; se arat acolo
c, dac n 1999, n 28% din dosare se ajungea la un acord n prim lectur, n 2014, acel acord era atins n 81%
din dosare. Explicaia rezid n mprejurarea c, odat cu Tratatul de la Amsterdam (1999) a fost reformat procedura
de codecizie (introdus prin Tratatul de la Maastricht (1993)) n dou direcii: prin eliminarea cerinei anterioare de
parcurgere a cel puin dou lecturi, astfel nct colegiuitorii puteau ajunge la un acord n prim lectur, respectiv prin
impunerea regulii potrivit creia, n situaia n care concilierea eueaz, Consiliul nu mai avea dreptul de a reintroduce
poziia sa comun n a treia lectur.
[58]

Declaraia comun din 13 iunie 2007 privind aspectele practice n cadrul procedurii de codecizie (JO C 145, 2007, p. 2).

42 | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

controlul exercitat de parlamentele naionale asupra propunerilor legislative, ntruct adoptarea


rapid i netransparent a actelor juridice ale Uniunii le reduce posibilitatea de participare n
afacerile europene[59].
n contextul principiilor enunate la art. 294 TFUE, o ntrebare pertinent are ca obiect standardul
de control al Curii de Justiie n privina lucrrilor pregtitoare i a negocierilor tripartite.
Un rspuns este oferit de hotrrea pronunat de Curtea de Justiie la 10 ianuarie 2006 n
cauza C-344/04, International Air Transport Association i alii[60]. Curtea a fost sesizat cu o
trimitere preliminar n care una dintre ntrebri a fost dac amendarea unei dispoziii dintr-un
regulament n cursul examinrii proiectului de text de ctre comitetul de conciliere se realizase
ntr-un mod neconform cerinelor procedurale precizate la art. 251 CE (n prezent art. 294 TFUE),
cu consecina lipsirii de validitate a dispoziiei n cauz etc. n fapt, n cursul celei de-a doua lecturi
a unei propuneri legislative, prin poziia sa comun, Consiliul a propus un amendament care nu
a fost aprobat de Parlament; acesta din urm a formulat ns alte amendamente. Subsecvent
dezacordului Consiliului n privina amendamentelor Parlamentului, a fost convocat comitetul
de conciliere. n cursul reuniunii, comitetul de conciliere a ajuns la un acord asupra unui proiect
comun, iar actul legislativ a fost adoptat ulterior n acea form. n hotrre, Curtea a artat,
pe de o parte, c misiunea comitetului de conciliere nu este de a ajunge la un acord privind
amendamentele propuse de Parlament, ci asupra unui proiect comun prin examinarea poziiei
comune adoptate de Consiliu, pe baza amendamentelor propuse de Parlament; or, textul art. 251
CE nu includea vreo restricie cu privire la coninutul msurilor alese pentru a permite ajungerea
la un acord asupra unui proiect comun. n al doilea rnd, comitetul de conciliere dispune de o
putere larg de apreciere. Pe de alt parte, Curtea a respins susinerea reclamanilor din litigiul
principal n sensul nclcrii principiilor democraiei reprezentative prin aceea c reuniunile
comitetului de conciliere nu au caracter public; instana a reinut c [] participarea efectiv
a Parlamentului la procesul legislativ al [Uniunii], potrivit procedurilor prevzute de tratat,
reprezint un element esenial al echilibrului instituional vizat de tratat. Este totui constant
c Parlamentul este reprezentat el nsui n comitetul de conciliere i c aceast reprezentare
este compus ntr-adevr n conformitate cu importana relativ a ecrui grup politic n cadrul
Parlamentului. n plus, n temeiul [art. 294 alin. (13) TFUE], proiectul comun adoptat de comitetul
de conciliere trebuie supus nc examinrii Parlamentului n vederea aprobrii. Aceast examinare,
care intervine n mod necesar n condiiile obinuite de transparen pentru lucrrile acestei
adunri, asigur astfel, n orice caz, participarea efectiv a Parlamentului la procesul legislativ
cu respectarea principiilor democraiei reprezentative[61].
Aadar, din perspectiva instanei europene, nu par a exista tensiuni semnicative pentru principiile
democraiei reprezentative, generate de caracterul nepublic (neocial, informal) al reuniunilor
tripartite. Cu toate acestea, literatura a criticat sporirea importanei acestor reuniuni n procesul
legislativ la nivelul UE n detrimentul calitii democratice a procesului legislativ[62].
[59]
Camera Lorzilor, Comisia pentru Uniunea European, Codecision and national parliamentary scrutiny, iulie 2009, la
adresa: http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200809/ldselect/ldeucom/125/125.pdf.
[60]

EU:C:2006:10, pct. 49-63.

[61]

Ibidem, pct. 61.

[62]

A se vedea, de exemplu, D. Chalmers, G. Davies i G. Monti, European Union Law, supra, n. 54, p. 109 care susin c
trialogul constituie cel mai mare pericol pentru legitimitatea democratic, artnd c, n cazul n care acea negociere are
succes, Parlamentul i Coreper constituie n fapt colegiuitorii, prin excluderea faciunilor mai mici ale celui dinti, dar i a
Consiliului (i.e. minitrilor), adic prin centralizarea puterii la actorii care reprezint Consiliul i Parlamentul la trialog; de

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016 | 43

DOCTRIN

Constantin Mihai BANU

Care sunt trsturile notabile i evoluiile recente aferente acestor reuniuni tripartite? Ca aspect
preliminar, trebuie precizat c, potrivit declaraiei comune din 2007[63], trialogurile se desfoar,
de regul, ntr-un cadru neocial (informal) i pot avea loc n toate etapele procedurii i la diferite
niveluri de reprezentare, n funcie de natura discuiilor prevzute (pct. 8). Totodat, []n msura
posibilului, toate proiectele de text de compromis supuse dezbaterii la o reuniune ulterioar sunt
distribuite n prealabil tuturor participanilor. Pentru a consolida transparena, trialogurile care
se desfoar n cadrul[64] Parlamentului European i al Consiliului sunt anunate, n msura n
care acest lucru este posibil (pct. 9). n plan practic, declaraia comun generalizeaz practica
schimbului de scrisori ntre preedinii Coreper i comisiei parlamentare competente, n cazul
ajungerii la un acord n timpul negocierilor informale ntre instituii, comparativ cu declaraia
comun anterioar din 1999 (care limita acel schimb de scrisori la comitetul de conciliere)[65]. n
plan practic, negocierile tripartite au loc naintea adoptrii poziiei Parlamentului n prim lectur
i naintea aprobrii de Consiliu a poziiei celui dinti [cf. art. 294 alin. (3)-(4) TFUE], mprejurare
care concretizeaz un acord n prim lectur; n schimb, n a doua lectur, compromisul informal
ntre cele dou instituii trebuie atins ulterior primei lecturi n Parlament i anterior adoptrii de
Consiliu a poziiei sale[66].
n sfrit, exist o perspectiv proprie ecreia din cele dou instituii legislative ale UE privind
aceste negocieri? Pentru a rspunde, trebuie fcut trimitere la cteva poziii ale lor.
Pe de o parte, am amintit anterior, n contextul mai general al raporturilor ntre Parlament
i Comisie, ncheierea, n 2010, a unui acord-cadru (i preocupri ale Consiliului privind
echilibrul instituional ntre el i Parlament[67]), motivat de susinerea Parlamentului de a
depi dezechilibrul instituional ntre el i Consiliu. Parlamentul a continuat s susin ulterior
persistena unor inegaliti ntre colegiuitori[68]. Apoi, prin decizia din 20 noiembrie 2012,
Parlamentul European a modicat Regulamentul su de procedur cu referire la negocierile
interinstituionale din cadrul procedurilor legislative[69], introducndu-se art. 73 i art. 74 (conform
numerotrii actuale), modicare justicat prin atribuirea unui caracter obligatoriu anumitor
practici interne ale Parlamentului (n special la nivelul comisiilor)[70]. Potrivit Parlamentului,
asemenea, s-ar realiza o mprire ntre procesul decizional formal i cel substanial, cel din urm ind ascuns, dat ind c,
n multe situaii, deciziile sunt ncredinate unor acorduri neociale, iar procedurile formale doar ratic acele acorduri;
R. Schtze, Dreptul constituional al Uniunii Europene, supra, n. 54, p. 174-175: admind trialogurile neociale, deliberarea
democratic n cadrul UE ar nlocuit prin guvernarea neocial a ctorva reprezentani ai celor trei instituii.
[63]

Supra, n. 57.

[64]

Cf. dans les locaux (fr.).

[65]

JO C 148, 28.05.1999, p. 1; acest aspect este remarcat n Decizia Parlamentului European din 22 mai 2007 referitoare
la adoptarea Declaraiei comune privind aspectele practice n cadrul procedurii de codecizie (P6_TA(2007)0194)
(JO CE 102, 24.04.2008, p. 111). n privina transparenei, aceeai decizie a Parlamentului salut practica semnrii
actelor importante, adoptate, ntr-o ceremonie comun, organizat n prezena mass-media, precum i publicarea
comunicatelor de pres i organizarea de conferine de pres n comun, pentru anunarea nalizrii cu succes a lucrrilor.

[66]

E. Bressanelli, A. Heritier, C. Koop i C. Reh, The Informal Politics of Codecision, supra, n. 56, p. 2-3.

[67]

Cf. n. 22 n prima parte a articolului de fa.

[68]

Cf. Raportul de activitate privind codecizia i concilierea (2009-2014), supra, n. 55, p. 12, unde este vizat transparena
mai precis chestiunea accesului organelor Parlamentului la documentele structurilor omoloage din Consiliu.

[69]

P7_TA(2012)0422.

[70]

Raportul de activitate privind codecizia i concilierea (2009-2014), supra, n. 55, p. 18-19 i 20 i urm. (unde se
distinge ntre o procedur standard art. 73, respectiv o procedur excepional art. 74 referitoare la deschiderea i
desfurarea negocierilor interinstituionale n dosarele de codecizie).

44 | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

preocuprile legitime privind transparena procesului decizional, generate n special de utilizarea


intens a negocierilor informale ntre cele trei instituii, s-au tradus n claricarea procedurilor
sale interne, dar i a rolurilor variilor si actori implicai n trialoguri (preedini ai comisiilor,
raportori, raportori alternativi) i ntr-o transparen i vizibilitate sporite pentru membri i public
referitoare la mandatele de negociere[71]. n viitor, va vizat chestiunea accesului complet al
Parlamentului la documentele Consiliului (inclusiv la documentele pregtitoare ale grupurilor de
lucru i Coreper), iar apoi o posibil participare la reuniunile organelor Consiliului[72].
Pe de alt parte, perspectiva Consiliului UE poate ilustrat printr-o reecie recent referitoare
la mbuntirea funcionrii Uniunii[73], care a tratat, printre altele, coordonarea ntre cele trei
instituii i transparena trialogurilor; fcnd referire la domeniul relaiilor dintre Consiliu i
Parlament, raportul noteaz existena unui consens n grupul de lucru al Consiliului (Prietenii
Preediniei) n sensul c negocierile din trialog trebuie s aib loc ntr-un spirit de egalitate i
echitate, prin asigurarea paritii complete ntre cele dou instituii etc. Dei raportul nu se refer
n mod explicit la transparena trialogurilor, totui, pe de o parte, ideea unei distincii mai clare
ntre reuniunile tehnice de pregtire ntre cele trei instituii i trialogurile propriu-zise, iar, pe de
alt parte, propunerea de organizare a unor informri imediat dup desfurarea trialogurilor sunt
de natur s aib efecte asupra sporirii transparenei. Imediat n continuarea acestor dou direcii,
raportul enun faptul c [n]umeroi participani au subliniat necesitatea de a se permite un
anumit grad de exibilitate i continuarea reuniunilor informale. Continuitatea ar putea consolida
poziia Consiliului n cadrul negocierilor. S-a pus accentul deopotriv pe importana convenirii
mandatelor n cadrul Coreper, mai degrab dect la nivelul grupului de lucru[74].
De asemenea, discuii prospective n grupul de lucru competent al Consiliului privind acordul
au evideniat ca prioritate major pentru Consiliu instituirea unei baze publice de date privind
situaia la zi a dosarelor de codecizie[75]; referitor la coordonarea procesului legislativ, ar exista
un consens n Consiliu privind respectarea prerogativelor celor doi colegiuitori n lucrrile de
planicare privind dosarele de codecizie, respectiv asupra caracterului orientativ al planicrii
n comun.
Noul acord interinstituional preia ideea coordonrii procesului legislativ, urmnd ca, pn la
sfritul anului 2016, cele trei instituii ale UE s exploreze modaliti de instituire a unei baze de
date comune privind stadiul dosarelor legislative (pct. 39). n schimb, comparnd textul propunerii
cu cel al acordului adoptat se observ un pas napoi n direcia transparenei. S-a renunat la
obligaia de a fac[e] publice aceste lucrri [pregtitoare i legislative; n.n.] n mod adecvat (pct. 25
din propunere), ns au fost incluse prevederi pentru o mai bun coordonare ntre instituii
etc. (pct. 33-36). Obiectivul transparenei procesului legislativ a fost transferat la nceputul
[71]

Ibidem, p. 44.

[72]

Ibidem, p. 45.

[73]

mbuntirea funcionrii UE Raport nal al preediniei [Consiliului UE] din partea grupului prietenii preediniei,
documentul nr. 16544/1/14 REV 1, 12 decembrie 2014.

[74]

Ibidem, pct. 14.

[75]

Cf. Situaia actual privind Acordul interinstituional privind o mai bun legiferare, documentul nr. 9806/15, 15 iunie
2015. n sens asemntor, Raportul de activitate al Parlamentului privind codecizia i concilierea (2009-2014), supra,
n. 55, p. 46, menioneaz o propunere a fostului vicepreedinte al Comisiei Europene, M. efovi, avansat cu ocazia
unei conferine organizate de Parlament n noiembrie 2013 pentru a marca 20 de ani de codecizie, de ninare a unui
registru public privind trialogurile etc.

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016 | 45

DOCTRIN

Constantin Mihai BANU

acordului (pct. 2), precizndu-se intenia de a promova cel mai mare grad de transparen; pe
de alt parte, n sens concret, pct. 38 din acord, citat mai sus, pune n concordan nivelul de
transparen cu legislaia[76] i jurisprudena relevante; acelai loc al acordului continu: Cele
trei instituii vor mbunti comunicarea ctre public pe parcursul ntregului ciclu legislativ i,
n special, vor anuna n comun rezultatul pozitiv al procesului legislativ n cadrul procedurii
legislative ordinare dup ce au ajuns la un acord, i anume prin conferine de pres comune sau
prin orice alte mijloace pe care le consider adecvate. Or, mutatis mutandis, acesta este n mare
msur nivelul transparenei atins deja prin acordul interinstituional din 2003.

9. Concluzii Toate-s vechi i nou toate?


Articolul examineaz cteva direcii ale noului acord interinstituional, ncadrndu-le n contextul
instituional i constituional mai general al Uniunii. Rostul expunerii pe larg a jurisprudenei
constituionale a CJUE privind variile faete ale procesului legislativ la nivelul UE este
determinat i de mprejurarea c acordul a preluat mai multe soluii ale CJUE. Fcnd referire la
procesul legislativ, ca specie a proceselor decizionale de la nivelul Uniunii, nu au fost dezbtute
varii chestiuni precum actele delegate i de punere n aplicare, vizate, la rndul lor, de noul acord.
O prim concluzie, de ordin general, este aceea c noul acord interinstituional privind o mai bun
legiferare a pornit de la o form supl, cu dispoziii generale, din propunerea Comisiei Europene,
iar ulterior a dobndit o form mai detaliat[77]. De concretizarea lor, dar i mai important
de modul n care vor puse n practic de cele trei instituii ale Uniunii va depinde ameliorarea
transparenei i deschiderii proceselor decizionale (i, n particular, a procesului legislativ) la
nivelul UE. Iar n acest sens, ne putem ntreba dac formulrile noului acord, n comparaie cu
textul propus de Comisia European, nu constituie oare o temporizare a adoptrii unor mijloace
ecace de sporire a transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii? Este totui previzibil c,
n privina proceselor decizionale lato sensu de la nivelul UE, vor continua s domine mecanisme
neociale, informale, sucient ind s avem n vedere reuniunile tripartite (trialogurile) n
procesul legislativ. O anumit presiune spre deschiderea acelor procese ar putea exercita i
ancheta iniiat mai recent de Ombudsmanul European n materie[78]. ntr-o alt privin, dat
ind caracterul obligatoriu al noului acord (potrivit art. 295 TFUE), aceast mprejurare ar putea
deschide calea unor aciuni la CJUE, introduse de instituii ale UE sau chiar de state membre,
avnd ca temei acest instrument juridic, mpotriva unei alte instituii a UE.
Notm apoi paradoxul adoptrii noului acord interinstituional subsecvent unor negocieri mai
puin transparente. Transparena n privina documentelor interne ale instituiilor UE reprezint
[76]

Ca importan se detaeaz desigur Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European i al Consiliului din
30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului i ale Comisiei (JO L 145,p. 43,
Ediie special, 01/vol. 3, p. 76).
[77]

n vederea negocierilor dintre cele trei instituii, Consiliul UE realizase o ierarhie ntre variile aspecte ale propunerii
de acord; prioritile majore au fost considerate programarea, o mai bun legiferare i consultarea experilor cu privire
la actele delegate; ntr-un alt sens, anumite elemente referitoare la trialoguri, parlamentele naionale i participarea
Consiliului la registrul de transparen ar putea abordate n cadrul acordului, n timp ce altele ar urma s rmn n
afara domeniului su de aplicare; n sfrit, [t]ransparena fa de public a fost, de asemenea, evideniat ca un element
integrant al negocierilor (Situaia actual privind Acordul interinstituional privind o mai bun legiferare, supra, n. 74).
[78]

Dosarul nr. OI/8/2015/JAS, anchet iniiat la 26 mai 2015 (pentru detalii, a se vedea: http://www.ombudsman.
europa.eu/en/press/release.faces/en/59975/html.bookmark).

46 | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

premisa unei viei democratice n UE i, n plus, punctul de plecare pentru un (incipient) spaiu
public european[79]; or, ulterior hotrrii Curii de Justiie din 17 octombrie 2013, cauza C-280/11
P, Consiliul UE/Access Info Europe[80], cerina transparenei a dobndit o accepie mai larg n
privina lucrrilor pregtitoare (n spe ale Consiliului, ns cu posibilitatea de extindere la
lucrrile celorlalte dou instituii politice ale UE).
n privina celui dinti aspect analizat n articolul de fa n contextul propunerii de acord
interinstituional i.e. obligaia de motivare care revine Comisiei Europene n ipoteza refuzului
iniierii unei propuneri legislative rmne de vzut n viitor n ce msur acordul va modica
semnicativ situaia actual; cu toate acestea, dat ind c tratatele UE n vigoare conin reguli
relativ precise n domeniu, acordul nu va putea modica respectivul echilibru.
n schimb, a doua problematic examinat n articol cea a evalurii impactului propunerilor
(ne)legislative este de natur s se constituie ntr-o inovaie: pe de o parte, instituirea la nivelul
Comisiei Europene a unui control (independent precum l-a calicat aceast instituie, obiectiv
precum a fost reinut n acord) al calitii evalurilor realizate de acea instituie reprezint fr
ndoial un element de noutate; pe de alt parte, nu este clar dac n viitor cele trei instituii
politice ale Uniunii vor ajunge la o nelegere privind evaluarea impactului unei modicri
substaniale a unei propuneri a Comisiei. Nu trebuie pierdut din vedere, ns, c instituiile UE
Comisia European, n calitatea sa de iniiator, i cele dou ramuri ale legiuitorului Uniunii nu
sunt inute de evaluarea impactului pentru propunere, respectiv pentru modicrile substaniale
aduse propunerii; aceast regul, armat i n jurisprudena CJUE, este precizat n mod explicit
n noul acord interinstituional. Activitile aferente evalurii impactului inclusiv a modicrilor
(amendamentelor) substaniale nu trebuie s blocheze sau s ntrzie procesul legislativ;
aceast armaie a fost avansat att de Parlamentul European, ct i de Consiliul UE, cel din
urm justicndu-i prin aceasta (alturi de lipsa resurselor interne) poziia sa de pn acum
(preponderent pasiv)[81].
Ar trebui s ne ntrebm care este scopul evalurii impactului din perspectiva noului acord
interinstituional? Rspunsul propus la pct. 11 din proiect era acela c scopul evalurii este de a
oferi informaii n cadrul procesului de luare a deciziilor din ecare instituie. n schimb, textul
acordului, negociat ntre instituii, subliniaz n prezent (pct. 12, citat supra) rolul exclusiv tehnic
al evalurii, care nu poate nlocui decizia politic. Oricum, trebuie conchis c evaluarea impactului
constituie un element indispensabil al transparenei procesului legislativ la nivelul UE[82].
ntr-un alt sens, ns, se poate reecta n ce msur evaluarea impactului confer Comisiei
Europene, n calitate de iniiator al propunerii (legislative), un avantaj strategic, prin aceea c,
[79]

Un exemplu recent este cel al dezbaterilor publice privind Parteneriatul transatlantic pentru comer i investiii, n
curs de negociere ntre UE i SUA, poziii la care Comisia European susine c a rspuns printr-o transparen sporit
privind accesul la variile documente ale negocierilor.
[80]

EU:C:2013:671; hotrrea este expus pe larg n seciunea 4, n prima parte a articolului.

[81]

Conex acestei problematici este critica potrivit creia iniiativa (iniiativele) de reformare a CJUE prin dublarea
numrului judectorilor Tribunalului nu au fcut obiectul unei atari evaluri a impactului, nici n versiunea iniial
(a Curii de Justiie), nici pe parcursul procedurii legislative: cf. Franklin Dehousse, Reformarea instanelor judectoreti
ale Uniunii Europene (II). Renunarea la abordarea din punctul de vedere al managementului drept consecin a dublrii
numrului de membri ai Tribunalului Uniunii Europene, n R.R.D.E. nr. 2/2016.

[82]

Raportul subgrupului de lucru privind evaluarea impactului amendamentelor substaniale din 2012, supra, n. 26,
pct. 7, p. 7.

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016 | 47

DOCTRIN

Constantin Mihai BANU

n funcie de opiunile strategice reinute (sau susinute) de evaluare, iar apoi de rezultatul
negocierilor ntre colegiuitori, ea poate decide retragerea propunerii sau prin canale neociale
(informale) poate impune propriul punct de vedere fa de ramura legislativ.
Al treilea aspect important vizeaz programarea procedurilor i coordonarea ntre instituiile
Uniunii Europene; avem n vedere n special chestiunea transparenei trialogurilor. Am remarcat
deja faptul c prioritile enumerate de Consiliu pentru negocierea acordului nu enumerau ca
atare acea chestiune. Dat ind c tratatele UE nu reglementeaz reuniunile tripartite, nu ar exista
astfel o barier de ordin juridic pentru asigurarea unei transparene mai mari a deliberrilor n
cadrul lor. Acea iniiativ ar reveni, nc o dat, celor trei instituii implicate.
O problematic neabordat direct n propunerea Comisiei Europene de noul acord
interinstituional este cea a rolului parlamentelor naionale[83]; totui, n cursul negocierilor a fost
inclus o dispoziie (generic, e drept), n sensul c informarea parlamentelor naionale trebuie s
le permit lor s i exercite pe deplin atribuiile n conformitate cu tratatele (pct. 37). n msura
n care informarea privete toate cele trei instituii, ne putem ntreba dac obligaia respectiv ar
depi pragul vizat de Protocolul nr. 1 privind rolul parlamentelor naionale n Uniunea European,
anexat tratatelor UE. n plus, parlamentele naionale ar putea ctiga indirect n cazul n care
procedura legislativ la nivelul UE ar deveni mai transparent i raionalizat. Se poate tinde spre
un caracter justiiabil al principiului subsidiaritii? Dei, pn n prezent, nu s-a rspuns explicit
la o astfel de ntrebare, ne putem imagina c, n cadrul unei aciuni introduse pentru nclcarea
principiului respectiv (aciune introdus eventual n temeiul art. 8 din Protocolul nr. 2 privind
aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii, anexat tratatelor), s-ar putea admite
incidena n spe a unuia dintre motivele enumerate la art. 263 paragraful al doilea TFUE.
n sens mai general, vor dobndi parlamentele naionale un rol mai mare n afaceri europene[84]?
Se va modica oare rolul pe care l au n prezent? n rspunsul la aceste ntrebri[85], o prim
constatare este c termenul de consultare al parlamentelor naionale, de opt sptmni
(prevzut la art. 4 din Protocolul nr. 1 i la art. 6 din Protocolul nr. 2, anexate TFUE), rmne
neschimbat, contrar unor apeluri de extindere a acelui termen la 12 sptmni, actualul termen
ind considerat de parlamente insucient[86]. Pe de alt parte, este notabil o tendin mai
recent, cea de reducere semnicativ a numrului de avize motivate emise de parlamente n
temeiul Protocolului nr. 2[87]. S-au dezinteresat parlamentele naionale de aceast prerogativ,
[83]
n propunerea de acord interinstituional, parlamentele naionale sunt menionate generic n considerentul (3) al
preambulului, n sensul n care cele trei instituii rearm rolul i responsabilitatea respectivelor, astfel precizate n
tratate i n primele dou protocoale ataate TFUE; alte dou meniuni vizeaz informarea lor de Comisie cu privire la
evaluarea impactului reglementrilor (pct. 8), respectiv consultarea lor n scopul eventualei emiteri de ele a unor avize
pentru aspecte aferente principiului subsidiaritii (pct. 15).
[84]

Fr a include ns aici referirea la rolul lor n transpunerea/executarea dreptului Uniunii.

[85]

Pentru chestiuni aferente rolului parlamentelor naionale din perspectiva evalurii impactului, a se vedea raportul
subgrupului de lucru privind evaluarea impactului amendamentelor substaniale din 2012, supra, n. 26, p. 13-14.
[86]

Justicarea opoziiei ar rezida n mprejurarea c termenul actual este prevzut n primele dou protocoale anexate
tratatelor UE.

[87]
Acest aspect este admis chiar de Comisia European n cel mai recent raport anual (pentru 2014) privind subsidiaritatea
i proporionalitatea, COM(2015)315, 2.7.2015, p. 4: n 2014, Comisia a primit 21 de avize motivate, reprezentnd o
scdere de 76% (!) fa de numrul de avize motivate primite n anul precedent (88 de avize motivate n 2013); avizele
motivate primite n 2014 au reprezentat un procent mult mai mic (4%) din numrul total de avize primite de Comisie
n cadrul dialogului politic n acelai an (506), comparativ cu 14% n 2013 etc. n cursul anului 2015, numrul avizelor

48 | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016

| DOCTRIN

Instrumente pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii Europene

conferit lor prin Tratatul de la Lisabona? Sau, probabil, alte probleme considerate mai presante
au generat o atenie mai mare la nivel parlamentar? Fr a rspunde aici la aceste ntrebri, se
poate admite c o justicare a scderii numrului de avize motivate rezid n reducerea numrului
propunerilor Comisiei spre sfritul mandatului su[88], explicaie valabil, din cte se pare, i
pentru reducerea numrului avizelor motivate n cursul primei jumti a anului 2015[89].
Una dintre preocuprile curente ale parlamentelor statelor membre constituie identicarea
unor modaliti de implicare a lor ntr-o msur mai mare n etapele timpurii (prelegislative)
ale procesului legislativ (de exemplu, printr-o eventual procedur denumit a cartonaului
verde green card, dezbtut n prezent n varii parlamente sau camere ale parlamentelor
statelor membre) etc.
O alt direcie susceptibil s prezinte interes pentru aceste parlamente este controlul
propunerilor legislative n cursul procesului legislativ, n special n cazul n care ele sufer
modicri substaniale. Cu alte cuvinte, odat ce, prin efectul noului acord interinstituional,
modicrile substaniale vor supuse unei evaluri a impactului, ar posibil creterea ateniei
parlamentelor naionale fa de evoluiile privind o anumit propunere legislativ. O atare
posibilitate de intervenie este prevzut (individual) n dreptul intern, inclusiv n Romnia[90],
i este vizat n anumite reecii ca posibil viitor angajament al Consiliului ctre parlamentele
naionale[91].
n sfrit, trebuie urmrite evoluiile pe care le poate induce eventuala punere n practic a deciziei
elor de stat sau de guvern, reunii n cadrul Consiliului European, privind o nou nelegere
pentru Regatul Unit n cadrul Uniunii Europene, anexat concluziilor Consiliului European din 18
motivate a ajuns la 29, cretere care se poate explica prin atenia acordat propunerii de Regulament de instituire a
unui mecanism de transfer (al solicitanilor de protecie internaional) n caz de criz COM(2015)450, 9.09.2015
(n privina cruia au fost emise 5 avize motivate, ori propunerii de Decizie a Consiliului de adoptare a dispoziiilor
de modicare a Actului privind alegerea membrilor Parlamentului European prin vot universal direct, promovat de
Parlamentul European prin rezoluia sa din 11 noiembrie 2015 referitoare la reforma legislaiei electorale a Uniunii
Europene (2015/2035(INL)), n privina creia Parlamentul nu a iniiat procedura de control al respectrii principiului
subsidiaritii, prevzut de Protocolul nr. 2. Mai multe parlamente naionale sau camere ale acestora au emis avize
motivate (n numr de 6) i alte opinii (critice), care contestau refuzul iniierii respectivei proceduri. Menionm, n plus,
c pn n prezent (6 iunie 2016), n cursul anului 2016, au fost emise 30 avize motivate (potrivit IPEX (The platform
for EU Interparliamentary Exchange), http://www.ipex.eu), mprejurare generat i de atingerea unui cartona galben
(cel de-al treilea de la instituirea respectivului mecanism, odat cu Tratatul de la Lisabona) n privina Propunerii de
directiv a Parlamentului European i a Consiliului de modicare a Directivei 96/71/CE a Parlamentului European i a
Consiliului din 16 decembrie 1996 privind detaarea lucrtorilor n cadrul prestrii de servicii, COM(2016)128, 8.3.2016
n privina creia au fost prezentate 14 avize motivate, provenite cu excepia Parlamentului danez de la parlamente/
camere ale parlamentelor statelor membre central i est-europene. n orice caz, rmne de vzut n viitor n ce msur
acest recent cartona galben constituie un reviriment sau, dimpotriv, ilustrarea unui simptom (excepional?)
al diviziunii est-vest n interiorul Uniunii.
[88]

Raportul anual pentru 2014 privind subsidiaritatea i proporionalitatea, supra, n. 86, p. 4.

[89]

Programul de lucru al Comisiei Europene pentru 2015 (Un nou nceput, COM(2014)910 din 16 decembrie 2014)
enumer (doar) 23 de noi iniiative (cf. anexa 1).
[90]

Cf. art. 8 lit. b), art. 11 alin. (6) din Legea nr. 373/2013 privind cooperarea dintre Parlament i Guvern n domeniul
afacerilor europene (M. Of. nr. 820 din 21 decembrie 2013); art. 178 din Regulamentul Camerei Deputailor, republicat
(M. Of. 437 din 18 iunie 2015); dispoziia a fost introdus n regulament prin Hotrrea Camerei Deputailor nr. 43/2015
privind modicarea i completarea Regulamentului Camerei Deputailor (M.Of. nr. 313 din 7 mai 2015).

[91]

Cf. raportul Comisiei pentru Uniunea European din Camera Lorzilor (Regatul Unit), The Role of National Parliaments
in the European Union, HL Paper 151, martie 2014, pct. 101, p. 31.

DOCTRIN | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016 | 49

Constantin Mihai BANU

DOCTRIN

i 19 februarie 2016[92], care ar putea conduce chiar la instituirea unei proceduri a cartonaului
rou[93].
n concluzie, fr a exagera (dar i fr a diminua) importana noului acord interinstituional
pentru sporirea transparenei procesului legislativ la nivelul Uniunii i, chiar dac cea din
urm pare a se confrunta mai recent cu diculti importante de ordin instituional etc., acest
instrument poate avea efecte nemijlocite, dar i indirecte pentru transparena, deschiderea i
democratizarea Uniunii.

[92]

JO C 69 I, 23.2.2016, p. 1.

[93]

Mai exact, decizia ar urma s produc efecte de la data la care guvernul britanic l va informa pe secretarul general
al Consiliului c Regatul Unit a decis s rmn membru al Uniunii Europene par. 3 pct. iv din Extrasul din concluziile
Consiliului European din 18 i 19 februarie 2016 (JO C 69 I, 23.2.2016, p. 1).

50 | PANDECTELE ROMNE NR. 5/2016

| DOCTRIN

S-ar putea să vă placă și