Sunteți pe pagina 1din 27

Ministerul Educaiei al Republicii Moldova

Universitatea de Stat din Moldova


Facultatea Relaii Internaionale
tiine Politice i Administrative
Departamentul tiine Politice i Administrative

TEZA DE AN
IMPLEMENTAREA POLITICILOR
PUBLICE

Elaborat:
studenta anului II,
ciclul I, gr. 206,
specialitatea Administraie Public,
Derivolcov Ana
Conductor tiinific:
Doctor n tiine Politice,
Confereniar Universitar,
Iaco Mariana

Chiinu 2015
CUPRINS
1

INTRODUCERE........................................................................................................................................3
CAPITOLUL

I.

IMPLIMENTAREAPOLITICILORPUBLICE..............................................................

..7
1.1 Fundamentarea teoretic a procesului de implementare a politicilor publice ....................................7
a) Complexitatea procesului de implementare a unei politici publice........................................................7
b) Factorii care care influeniaz implementarea unei politici publice...9
1.2 Procesul de implementare a politicilor publice. Modele de implementare.........................................10
a) Cum se implementeaz o politic..........................................................................................................10
b) Metode de implementare a politicilor....................................................................................................12

CAPITOLUL II. Rolul administraiei publice n procesul de implementare a politicilor publice .....18
2.1 Instrumentele politicilor......................................................................................................................16
2.2 Rolul capitalului uman. Actori i instituii implicate n procesul de implementare a politicilor
publice.......................................................................................................................................................21
CONCLUZII I RECOMANDRI..........................................................................................................25
BIBLIOGRAFIE.......................................................................................................................................26

Introducere
Administraia public trebuie s-i ntreasc continuu capacitatea de ameliorare a
rezultatelor, s incorporeze schimbarea i mbunatirea permanent n viziunea i
modul su de lucru.
Unul dintre punctele-cheie ale acestei provocri l constituie ntrirea mecanismelor
de formulare, implementare i evaluare a politicilor publice. La nivelul nelegerii
guvernamentale, semnificaia acestui scop trebuie s fie atent examinat, neleas,
dezvoltat i implementat efectiv.
Noi suntem la nceput de drum. Dar avem toate ansele de a reui. Am pit pe
calea democraiei, i avem drept exemplu experiena altor state.
n prezenta tez am abordat subiectul implementrii politicii publice, cum decurge
un proces de implementare a politicii i care este rolul administra iei publice n
atingerea acestui deziderat.
Actualitatea temei cercetate rezult din totalitatea schimbrilor sociale produse pe
parcursul ultimilor ani de dezvoltare a Republicii Moldova ca stat independent.
Modernizarea economiei, schimbrile de pe piaa forei de munc, rapiditatea
schimbrilor tehnologice i sociale, exigenele sporite ale societii civile reprezint
provocrile crora administraia public este nevoit s le fac fa prin creterea
eficienei i eficacitii proceselor administrative, ameliorarea capacitii instituionale
de adaptare i inovare, stpnirea diversitii problemelor, identificarea unor soluii
alternative adecvate complexitii actuale.1
Transformarea Republicii Moldova ntr-o democraie european este o provocare
dificil a crei durat, costuri i complexitate s-au dovedit a fi iniial subestimate.
Renunarea la sistemul centralizat i desfurarea anumitor schimbri au creat o
dezordine social i, aproape, ncetarea vieii economice. Dei, nc din perioada de
nceput a anilor 1990, au existat mari ateptri legate de abilitatea administraiilor de a
aborda problemele sociale i economice, realitatea a demonstrat altfel. Acum guvernul
ncearc s recupereze ceea ce a fost pierdut. Se revine la planificare, gestionare,
eficientizare i folosire raional a resurselor disponibile.
Guvernul ncearc s intervin n domeniile care i revin n competen primtrun ir de msuri, strategii i politici destinate creterii eficien ei. Iar iniierea unei
politici, culegerea infosrmaiilor, implementarea acesteia i evaluarea ei devin treptat
procese indispensabile unei bune guvernri, democratice i transparente. Pentru c
societatea ateapt de la guvern sa elaboreze politici publice de calitate.
Noutatea tiinific i valoarea explicativ a lucrrii este deosebit de important i
relevant n contextul actual al situaiei politico-sociale mondiale, regionale dar i
1 Hotrrea Guvernului "Cu privire la aprobarea Strategiei de reform a administraiei publice centrale n
Republica Moldova", nr. 1402 din 30.12.2005, M. O. Al R.M. nr. 1-4/9 din 06. 01. 2006.
3

naionale dat fiind importana atingerii nivelului practic al unei politici, a depirii
stadiului de iniiere, formulare, legitimare, ci i implementare a unei politici.
Deasemenea, evidenierea rolului administraiei publice n ghidarea i aplicarea acestui
complex proces de implimentare.
Gradul de cercetare a temei este unul relativ nalt, aceasta o denot diversitatea
lucrrilor tiinifice bazate pe studiul politicilor publice n general i a procesului de
implimentare a acestora. Dei tiinta politicilor publice, este o disciplina relativ recenta,
care a aparut in America de Nord si in Europa dupa al doilea rzboi mondial, domeniul
de cercetare al politicilor publice reprezint un domeniu de intercalare ntre mai multe
discipline ca tiinta politica, sociologia, psihologia sociala, tiinta juridic sau
economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta brana cea mai tnr a tiintei
politice. n ceea ce priveste tehnicile si metodele de cercetare, acestea sunt mprumutate
din diverse discipline sociale i adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu
n parte.
O data cu anumite publicaii cheie ale lui Harold Lasswell, din secolul XIX,
reprezentant al stiintelor politice americane, a aparut ideea ca aceste discipline ar putea
fi integrate intr-un domeniu distinct: tiinte de politici publice. In 1951, el i colegii lui
aduceau argumente n sprijinul unei abordari distincte pe care o numeau "tiin e de
politici publice ale democraiei" i sustineau ideea unui rol distinct pentru cei ce fac
analiza de politici publice. 2
Termenii de "politici publice" i "analiza de politici publice " au inceput sa fie
folositi tot mai des n anii '60, pentru c dup anii 60 crete interesul pentru a afla ce se
petrece n interiorul guvernului, se intensifica preocuparea pentru cresterea eficientei
deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea
manierei n care se iau deciziile politico-administrative. Hofferbert noteaza ca intre
1960 si 1975 multi dintre americanii au ales s intre in arena politica, nu in calitate de
politicieni sau birocrati, ci ca experti in implementarea i evaluarea programelor
publice".3
Din anii 80 ncepe sa se discute tot mai mult n termeni de reforma a guvernarii,
accentul caznd pe creterea performantei n procesul de aplicare a politicilor, depind
nivelul de analiz teoretic. Se pune accent pe gestionarea adecvat a banilor publici, pe
mbunatatirea relatiei ntre Stat si Cetatean, ntre Guvern si Societatea Civila. La
sfrsitul deceniului a aparut ideea ca soluiile i cadrele conceputale ale anilor '80 nu
mai erau suficiente pentru lumea moderna, acest fapt a generat cresterea interesului
pentru politicile publice.
2 Alina Mungiu- Pippidi, Sorin Ionita, Politici publice. Teorie si practica, Editura Polirom, Bucuresti,
2002, p. 38.
3 Richard.I. Hofferbert, nelegera i analiza politicilor publice. Vederi comparative. ( The reach and
grasp of policy analysis). Comparative views of craft, Tuscaloosa, The University of Alabama Press,
1990, p. 4.
4

La inceputul anilor '90 "capacitatea pentru politici publice" i "analiza politicilor


publice", erau termeni cheie in dezbaterea procesului guvernarii. Aici s-ai impus autori
ca: : Thomas Smith B, Skilling H.G. Simon Herbert, Pressman Jeffrey, Markoff john,
Henry Aron, Robert Dahl, Flathman Richard.
Ctre mijlocul anilor 90 n vizorul autorilor au aprut termeni ca :
fundamentare a politicilor, legalitatea politicilor, implementarea unei politici, de
ctre autorii Jay M. Shafritz, Hrischey M., Pappes J, Jones Charles O.
n Romnia, dupa revoluia din '89, a inceput un anevoios proces de modernizare. A
existat o mare disponibilitate de a pune sub semnul intrebarii eficienta si eficacitatea
administraiei centrale, a serviciilor publice, a guvernrii n general. Existau prea multe
exemple negative, rezultate din lipsa de previziune, de planificare, de gestionare corect
i aplicare adecvat, din nedefinire a obiectivelor, din numarul redus al optiunilor, din
slaba implementare si din lipsa activitatilor de monitorizare si evaluare a politicilor. 4
astzi, n romnia funcioneaz Institutul pentru Politici Publice (IPP), o organizaie
neguvernamental care militeaz pentru creterea calitii proceselor de elaborare a
politicilor publice n Romnia. Aici i desfoar activiti de cercetare autori precum:
Adrian Moraru, Elena Iorga, Mirela Neagu, Florin Bondar, Valeriu mo neag, Natalia
Vldicescu, Dan Dungaciu, Ghenadie Mocanu. 5
n Republica Moldova activeaz un asemen Institutul de Politici Publice, fiind o
organizaie non-guvernamental, independent, non-profit. Misiunea Institutului const
n a contribui la dezvoltarea n Republica Moldova a unei societi deschise,
participatorii, pluraliste, bazate pe valorile democratice, prin efectuarea, sprijinirea i
sponsorizarea cercetrilor i analizelor independente ale politicilor publice. Relevan i
cercettori n domeniu fiind: Igor Boan, Oazu Nantoi, Ion Osoianu, Iurie Pntea, Oxana
Guu, Arcadie Barbroie. 6
n prezent interesul cetenilor pentru politicile publice a crescut. Acestia asteapta
de la guvern sa elaboreze politici publice de calitate, folosind cat mai rational resursele
necesare. Cei mai multi dintre oameni sunt afectati de aspectul practic al unei politici. El
reflecta impactul guvernarii asupra societatii si in acelasi timp la acest nivel se observa
cel mai bine daca lururile sunt mai bune sau mai rele.
Scopul acestei lucrri este acela de a prezenta procesul complex de implementare a
unei politici publice, de a prezenta mecanismele de implementare i de a indica rolul
diferitor instrumente care pot fi folosite n sensul aplicrii politicilor publice.
Astfel, am trasat urmtoarele obiective:
4 Ioan Alexandru, Teoria Adimnistratiei, Editura Economica, Bucuresti, 2001, p. 8
5 www.IPP.ro, accesat la 30.04.2015
6 www.IPP.md, accesat la 30.04.2015
5

S definesc conceptul de politici publice, de implementare a politicilor, de


instrument al politicilor.
S descriu procesul de implementare a unei politici;
S analizezi modelele de implementare a politicii publice;
S identific unele impedimente care pot aprea n procesul implementrii;
S analizez diferite tipuri de instrumente folosite de factorul politic la
implementarea unei politici;
S identific situaiile n care se poate recurge la alegerea unui sau altui
instrument;
S analizez rolul administraiei publice n procesul de implementare a politicilor
i rolul capitalului uman implicai n procesul de implementare.

Volumul i structura tezei. Teza este structurat n dou capitole. Capitolele sunt cu
coninut teoretic, primul intitulndu-se ,, Implimentarea politicilor publice iar al doilea
,, Rolul Administraiei Publice n procesul de implementare a politicilor publice.
Lucrarea are 27 de pagini, pagina de titlu, cuprins i referine bibliografice.

Capitolul I: Implementarea politicilor publice


Dup ce o problem a ajuns pe agenda administrativ, diferite opiuni au fost
propuse pentru soluionarea ei, iar organele administraiei publice au fcut o selecie a
acestor opiuni, ce rmne n fapt este punerea n practic a deciziei. Aceasta, n general,
este ciclul de transformare a unei politici publice.
Implementarea politicii este definit ca procesul prin care sunt ndeplinite
programele sau politicile publice; el denot transpunerea n practic a planurilor.7
Pn la nceputul anilor 1970, faza de implementare a politicii publice nu reprezenta
o problem, deaceea nu genera o preocupare deosebit; se credea c o dat elaborat,
msura urma doar s fie ndeplinit. Treptat, datorit evoluiei gndirii politice dar i
tendinei politicienilor de a fi mai aproape de ceteni, aceast prere, destul de simplst,
a nceput s se schimbe. Astfel, asupra aspectului de implimentare a politiclior publice,
s-a nceput a efectua un ir de studii i cercetri minuioase, care explica complexitatea
acestui proces. Astfel, putem evidenia cercettori ca: Pressman, Wildavsky, Johnson,
McLaughlin, Paul Sabatier .a.
Remarcm, de asemenea, creterea nivelului de exigen al cetenilor nu numai
fa de calitatea politicilor publice, dar i fa de costul total real suportat de societate
pentru implimentarea politicilor publice. Defapt,msurarea valorii numai pe baz
financiar devine nesatisfctoare pentru societate. 8
1.1 Fundamentarea teoretic a procesului de implementare
a politicilor publice.
Societatea ateapt de la guvern promovarea unor politici publice care s rspund
interesului general, s satisfac necesitile ntregii colectiviti de pe teritoriul statului
i nu doar din interiorul lui. realizarea acestui deziderat presupune responsabilizarea
administraiei publice cu privire la capabilitatea de a-i demonstra posibilitile de
mbuntire a performanei (orientare spre planificare i dezvoltare), pe de o parte, i de
redefinire structural, managerial i gestionar (metode de munc, noi structuri i
tehnici manageriale), pe de alt parte.
Focalizarea ateniei asupra implementrii a fost determinat, n primul rnd, de
limitele i chear eecurile care au nsoit acest proces de-a lungul timpului.
a) Complexitatea procesului de implementare a unei politici publice.
Un stat aflat n continu dezvoltare amplific necesitatea utilizrii politicilor
publice, care, dup procesul de implementare vizeaz schimbri comportamentale
semnificative. Aceste schimbri intervin, n special,
n timpul procesului de
implementare a politicilor, din cauza circumstanelor i mediului social, economic i
politic, dar i multitudinea de actori implicai, relaiile cu unele grupuri de interese,
7 Milbrey W. McLaughlin, Public reality, Beverly Hills: Sage, 1985, pag.32
8 Luminia Gabriela Popescu, Politici Publice,Editura Economica, Bucuresti 2003, pag. 109.
7

personaliti sau chear instituii ale statului. Respectiv, constituie o adevrat art
realizarea consensului ntre toi aceti factori i subieci.
Astfel, procesul de implementare a unei politici publice presupune abordarea
simultan a cteva directive: concentrarea preocuprilor asupra identificrii impactului
unei politici n spaiul public, ct i a modurilor n care se satisface interesu public, dei
aceasta depinde de modalitatea de utilizare a politicii de ctre cei responsabili de
implementarea ei.
n coninutul acestui capitol vom ncerca s configurm o serie de posibile
rspunsuri la aceste provocri, determinante pentru atingerea obiectivelor unei politici
publice.
Studiile referitoare la implimentare au determinat necestitatea acordrii unei
importane eseniale structurii procesului de implimentare. Acest proces este strns
legat de relaiile dintre structurile guvernamentale, centrale i locale, i societatea n
ansamblul ei. n confirmarea acestei afirmaii intervine cercettoarea Luminia Popescu,
care n lucrarea sa: Politici Publice afirm: implementarea unei politici publice este o
problem care depete graniele sectorului public, reuita acesteia materializndu-se n
bunstarea social la nivel naional, o atenie deosebit se impune a fi acordat relaiilor
dintre instituiile guvernamentale, organizaiile nonguvernamentale i cele private. 9
alte studii prezentate n literatura de specialitate scot n eviden influen a forelor
sociale asupra implementrii unei politici. Se remarc necesitatea existen ei colaborrii
i legturii dintre instituiile statale, n special cu referire la organele executive i
multitudinea de organizaii sociale, n scopul colaborrii pentru atingerea obiectivelor
politicilor proiectate10.
Aceast ipotez este confirmat de situaia real existent n societate. Astfel,
conform datelor oferite de Biroul Naional de Statistic, n domeniul educaiei,
sntii, asigurrii locuinelor, proteciei sociale i al asigurrilor sociale,
implementarea politicilor publice se face, n cea mai mare parte, de ctre organiza ii
nonguvernamentale sau private, care sunt parial sau n totalitate finanate din fondurile
publice.
Cercetatrea procesului de implementare a politicilor publice presupune evidenierea
cteorva aspecte fundamnetale care influeneaz desfurarea i eficacitatea procesului.
Primul aspect se refer la studiul libertii de aciune n cursul procesului de
implementare a politicilor. Cel de-al doilea aspect trateaz studiul politicilor publice
care au euat sau care nu au putut fi implementate.
1. Libertatea de aciune n implementarea politicilor publice.

9 Luminia Gabriela Popescu: Politici Publice, Editura Economica, Bucuresti, 2003, pag. 114.
10 Dicionar de probleme politice, pag 196.
8

Libertatea de aciune a actorilor implicai n implementarea politicilor publice,


dup cum relateaz A. Miroiu presupune a fi o circumstan, un mijloc, o totalitate de
voini subiective, grupate n vederea realizrii unui obiectiv deja trasat11.
Persoanele responsabile pentru procesul de implementare a politicilor se
confrunt cu un grad de imprevizibilitate. Reducerea gradului de imprevizibilitate este
posibil atunci cnd:
-Se identific concret spaiul-int al politicii.
-Cunoaterea reglementrilor deja existente. n unele situaii acestea sunt att de
complicate, nct funcionarii publici nu pot stpni n totalitate legea n sine, normele de
aplicare sau chear coninutul politicii. n astfel de condiii are loc un proces decizional
haotic i deloc eficient.
-Subiectivismul i preferinele personale. Studiile evideniaz i cazuri n care
preferinele personale ale funcionarilor publici sau compasiunea fa de anumite
categorii afectate de politica respectiv influeneaz n mare msur decizia luat dar
iintensitatea i direcia de implementare.
Totui, putem remarca un ir de influene pozitive ale aplicrii principiului libertii
n aciune pentru implimentarea politicilor publice. Libertatea de aciune de care se
bucur funcionarii n cursul procesului de implementare, permite ajustarea politicilor
publice n funcie de caracteristicile fiecrui caz n parte, deci nu n toate cazurile se
necesit cenzurarea procesului decizional. experiena demonstreaz c restricionarea
acestei liberti de aciune poate genera efecte negative, prin punerea funcionarilor n
imposibilitatea alegerii celei mai bune soluii.
2. Politicile publice care au euat sau care nu au putut fi implementate.
Deseori, procesul de trecere de la nivelul teoretic i formal de prezentare a unei
politici publice spre implementarea concret a acesteia e dificil. La fel aici mai intervine
practica unei experiene trecute euate sau aflate n impas. Aceast experien e vzut
ca un punct de blocaj la diferite stadii ale procesului de implementare. Principalele
obstacole menionate sunt birocraia, presiunea timpului, lipsa de cooperare a
funcionarilor, probleme de coordonare i probleme informaionale.
Printre factorii care determin eecul unei politici publice pot fi enumerai:
rezistena local a societii i a conducerii colectivitilor, condiiile financiareconomice, obiectivele vag definite i lipsa de coordonare dintre diferite politici.
b) Factorii care influeneaz implimentarea unei politici publice
Procesul de implementare a unei politici este, n general, caracterizat de
interaciunile dintre guvern i spaiul public vizat de politica respectiv.
De cele mai multe ori, implimentarea unei politici este influen at de un set de
factori.
11 Miroiu A., Politici publice, Editura Politeea, Bucuresti 2003, pag 82.
9

Primul set de factori conine totalitatea instrumentelor aplicabile n acest proces.


Sunt situaii n care organismele guvernamentale responsabile cu implementarea acord
o atenie insuficient aplicrii instrumentelor.
Al doilea set de factori care influeneaz aplicarea unei politici este construit din
obiectivele celor care implementeaz politica i cele ale membrilor spaiului-int al
politicii. Mai concret, problema principal este n ce msur aplicarea concret a
politicii va contribui la atingerea propriilor scopuri ale prilor implicare n proces.
Al treilea grup de factori de care depinde implementarea cu succes a unei politici
este exprimat prin cantitatea de informaii de care dispun entitile implicate. n acest
sens, este important ca managerii procesului de implementare s cunoasc ndeaproape
spaiul-int al politicii.
Cercettorii n domeniu identific un alt factor, n opinia lor determinant pentru
desfurarea procesului de implementare, i anume distribuia puterii ntre cei care fac
implementarea i membrii spaiului-int. 12 ns exist situaii n care nu apare nici un
fel de interaciune ntre guvern i societate. Din punct de vedere teoretic, pot fi
difereniate trei tipuri de interaciuni:
-parteneriatul, atunci cnd ambele pri mprtesc un scop comun;
-cooperarea, care presupune c una dintre pri s adopte o atitudine pasiv (nici s
nu stimuleze, nici s nu mpiedice)
-rezistena, materializat prin opunerea direct sau tacit la schimbrile aduse de
implimentarea politicilor publice.
Deci, putem spune ca exist o multitudine de variabile care afecteaz modul n care
politicile publice sunt elaborate i implementate, (incluznd opinia public la nivel
naional, atitudinea societii civile cu privire la stat i angajaii din sectorul public,
abilitile i cunotinele managerilor din sectorul public, gradul n care serviciile
publice sunt orientate spre cetean).

1.2 Procesul de implementare a politicilor publice. Modele de implementare.


a) Cum se implementeaz o politic.
Bazele cercetrilor aplicate asupra procesului de implementare a politicilor au foat
puse de
J. Pressman i A. Wildavsky (1973) 13. Cei doi autori au analizat modul de
implementare a programului de dezvoltare economic dintr-un ora anume din SUA.
Aciunile ageniilor implicate n acest sens s-au dovedit a fi dependente de capacitatea
12 Luminia Gabriela Popescu: Politici Publice, Editura Economica, Bucuresti, 2003, pag. 129.
10

lor de a crea legturi ntre ele pentru a nfptui politica. Cu ct aceste legturi erau mai
slabe i mai puin efective, cu att politica nsi era mai dificil de implementat. De
aceea,conchid cei doi autori, implementarea nu se poate face eficient dac:
scopurile nu au fost clar definite i nelese;
nu au fost disponibilizate resursele necesare;
nu s-a realizat un lan de comand capabil s asambleze i s controleze resursele;
sistemul nu comunic eficient i nu sunt controlate organizaiile care suntimplicate
n procesul respectiv.
Ca urmare, o implementare eficient necesit existena unui sistem de control,
decomunicaii i de alocare a resurselor. Acesta este necesar ntruct situaia real n
care segsesc cei care implementeaz o politic nu se suprapune de obicei peste
inteniile care au stat la baza elaborrii politicii. Vorba dup care judecata de acas nu
se potrivete cucea din trg dobndete aici coninut; implementarea trebuie s fac
fa unor dificulti care nu au putut fi considerate n ntregime n fazele anterioare ale
elaborrii politicilor14
n primul rnd, unele dificulti apar datorit nsei problemelor pe care
politicile publice urmresc s le soluioneze. Unele politici presupun utilizarea
unor tehnici mai pretenioase; uneori tehnologiile nu exist sau, dac exist, sunt
foarte scumpe (de pild, n cazul monitorizrii polurii sau al fraudelor n
diverse programe de asisten social). De asemenea, implementarea poate fi
ngreunat de diversitatea grupurilor vizate de politic i a comportamentelor
acestora. De pild, violena public sau abandonul colar au foarte multe cauze
i de aceea politicile care vizeaz numai unele dintre acestea pot s eueze mai
uor. De asemenea, cu ct mrimea (ca procentaj ncadrul populaiei) a
grupurilor vizate este mai mare, cu att implementarea e mai dificil. n sfrit,
mrimea schimbrilor solicitate de acea politic poate s ngreuneze aplicarea ei.
O politic care vizeaz
unele minoriti etnice sau rasiale este mult mai dificil de implementat dect una care
privete, de pild, creterea calitii apei potabile, care nu solicit schimbri n
comportamentul consumatorilor.
n al doilea rnd, dificultile n implementare pot apare datorit contextului
economic, social, politic n care se desfoar acest proces: schimbrile n
condiiile sociale pot duce la ngreunarea implementrii (de pild, programele
viznd abandonul colar sunt mai dificil de implementat dac o mare parte a
populaiei srcet eaccentuat; un alt exemplu: variabilitatea monedei europene
n raport cu dolarul american sau valuta naional influeneaz puternic
13 J. Pressman i A. Wildavsky, ,, Policy Implimentation,University of California, California (1973),
pag. 83
14 P. Sabatier, P.A., Mazmanian, D.A., ,, Implementation and Public Policy, University press of America,
1980,
p. 542
11

posibilitatea implementrii unei politici sau atragerea unor investiii.)


atitudinile grupurilor implicate, resursele alocate, afecteaz
modul
de
implementare a politicilor; sprijinul public, alconducerii politice, voina politic
de a aplica o politic sunt de multe ori factori deosebit de importani n reuita
implementrii.
n al treilea rnd, unele greuti n implementare deriv din capacitatea ageniei
sau ageniilor care au aceast sarcin de a crea mecanismele necesare: stabilirea
de obiective clare i necontradictorii; utilizarea unor teorii adecvate privind
mecanismele prin care se produc fenomenele, procesele i evenimentele
respective; gestionarea resurselor financiare; capacitatea de a crea un lan
eficient,
organizat
ierarhic; recrutarea de personal care se ocup cuimplementarea etc.
De ce este implementarea aa de grea? Ne specifi L.A. Gunn 15 care
indic urmtoarele zece condiii care trebuie ndeplinite pentru a avea o
implementare perfect:
1.Circumstanele exterioare ageniei responsabile cu implementarea unei
politici nu impunconstrngeri paralizante.
2.Programele trebuie s dispun de timpul i resursele necesare.
3.Combinaia necesar de resurse trebuie s fie disponibil.
4 . Politica ce urmeaz a fi implementat trebuie s se bazeze pe teoria cuzelor i
efectelor.
5.Relaia dintre cauz i efect trebuie s fie direct, cu puine, sau chiar
lipsit de legturiintermediare.
6.Relaiile de dependen trebuie s fie minime.
7.Trebuie s existe o nelegere i un acord asupra obiectivelor.
8.Sarcinile trebuie s fie definite n totalitate i ncadrate corect n
secvene.
9.Trebuie s existe o coordonare i o comunicare perfect.
10.Cei cu autoritate trebuie s solicite ascultare i s fie ascultai.
Dificultile n implementarea unei politici se leag de faptul c aceste condiii
sunt rar ntlnite n realitate.
b) Modele de implementare a politicilor
Modelul implementrii de sus n jos a politicilor. Acest model dezvolt
abordarea lui Pressman i Wildavsky. Potrivit lui, implementarea poate fi definit ca o
etap n procesul de nfptuire a politicilor care este diferit de cele prin care o
politiceste elaborat i aleas, i este ulterioar acestora. Implementarea const n
punerea n practic, n aplicarea politicilor de ctre o agenie sau de ctre unele agenii
care au aceast sarcin. Ea cuprinde trei stadii16:
1. Elaborarea de standarde de implementare. n primul rnd, cerinele legale sunt
transformate n norme administrative; sunt elaborate i promulgate directive,
norme,reglementri pentru funcionarii din agenia sau ageniile guvernamentale
15 Hogwood, B.W., Gunn, L.A., 1984;2000: capitolul 11
16 Pressman, Wildavsky, ,,Implementation, University of California, California, 1983: pp. 123 128.
12

responsabile cu aplicarea ei. n al doilea rnd, sunt luate decizii de aplicare a politicii.
De pild, agenia trebuie s decid dac ceea ce se urmrete este un anumit rezultatsau
mai curnd accentul trebuie s cad pe anumite proceduri (bunoar, dac pentrua se
asigura calitatea n nvmntul superior trebuie s se evalueze fiecare
programuniversitar sau mai curnd dac universitile trebuie sprijinite pentru a-i
dezvoltafiecare proceduri de asigurare a calitii). De asemenea, se creeaz uniti
organizaionale, se strnge i se distribuie informaie etc.
2. Distribuirea resurselor. Procedurile prin care sunt distribuite fondurile, prin care
sefac contracte se aprob i se aplic. De asemenea, se ataeaz personal fiecrei
ageniii fiecrui birou nsrcinat cu implementarea politicii, se angajeaz personal. Ca
slum din nou exemplul nvmntului superior, pentru finanarea
universitilor romneti s-a nfiinat o agenie special n subordinea ministerului de
resort; s-audezvoltat procedurile de finanare a acestora, care s caracterizeaz prin
transparen, obiectivitate i echitate.
3.Supervizarea implementrii. Aici sunt cuprinse activiti precum: monitorizarea;
auditul; evaluare. Ageniile implicate n implementarea unei politici dezvolt proceduri
de monitorizare a fiecrui stadiu de implementare a politicilor. n modtradiional,
auditul privete inspectarea aspectelor financiare, i adesea are douforme: audit intern
i extern.
Potrivit lui P. Sabatier, trstura principal a modelului de implementare de sus n
jos a politicilor este aceea c se pornete de la o decizie guvernamental i se iau n
discuie urmtoarele probleme:
n ce msur sunt aciunile reprezentanilor ageniilor guvernamentale i ale
grupurilor implicate consistente cu obiectivele i procedurile cuprinse n
politicarespectiv?
n ce msur sunt atinse n timp obiectivele?
Care sunt principalii factori care afecteaz rezultatele politicii?
Cum a fost reformulat n timp politica pe baza experienei?
nelegerea faptului c exist aceste dificulti n implementarea politicilor
publicese poate rsfrnge i asupra etapelor anterioare ale procesului de nfptuire
a politicilor.Anume, n elaborarea lor, decidenii vor putea lua msuri pentru a face mai
uoar implementarea. Sabatier propune chiar o sum de condiii necesare i
suficente pentru ca obiectivele care sunt propuse ntr-o politic s fie implementate cu
succes:

stabilirea de obiective clare i consistente ntre ele;


apelul la o teorie adecvat privind producerea fenomenelor i
proceselor respective;
structurarea procesului de implementare astfel nct s se asigure sprijinul
funcionarilor din ageniile implicate i al grupurilor vizate de politic;
13

existena unor funcionari


motivai
i
competeni
n
utilizarea
resurselor disponibile;
sprijinul grupurilor care sunt interesate i al executivului;
dac exist, schimbrile n condiiile socio-economice nu submineaz
substanial sprijinul politic pentru acea politic sau mecanismele de producere
afenomenelor i proceselor.

Modelul implementrii de jos n sus a politicilor. Modelul implementrii de sus


n jos a politicilor atrage atenia asupra modului n care obiectivele propuse sunt
ndeplinite n procesul de implementare. El nu ine ns cont de alte aspecte importante
ale acestui proces:

se concentreaz doar asupra decidenilor i tinde s neglijeze ali actori


implicain procesul de nfptuire a politicilor publice;
ignor sau cel puin subestimeaz rolul birocrailor aflai la nivele inferioare
i al grupurilor int, care influeneaz politicile sau le fac s fie consistente
cu propriile lor scopuri;
neglijeaz efectele contraproductive sau perverse aleimplementrii
politicilor;
tinde s separe strict procesul de formare de cel de implementare a unei
politici;
exist situaii n care nu avem o singur agenie care implementeaz o
politic,sau o agenie care conduce i controleaz acest proces.

Plecnd de aici, unii autori au propus un model de jos n sus al implementrii :


Hjern, Porter. n acest model punctul de plecare nu mai este o decizie guvernamental,
ci o reea de actori implicai n unele zone n oferirea unui bun sau a unui serviciu.
Pentruanelegecum este implementat o politic, argumenteaz ei, trebuie s nelegem
care sunt scopurile,strategiile lor, relaiiledintre ei.
Abia apoi putem s raportm aceste reele la scopurile,strategiile i
relaiile acelora care formuleaz, finaneaz i implementeaz politicile. n acest fel, putem s
vedem care e rolul pe care l au n implementare toi actorii implicai. Modelul de jos n sus are
avantajul
c
ia n
considerare
rolul
relaiilor
formale
i informalecare constituie reelele de actori,
publici i privai, implicai n formularea i
aplicarea unei politici. El accentueaz c succesul sau eecul unei politici depinde nu de puine
ori de capacitatea sau voina birocrailor aflai la nivele inferioare de a o aplica sau de felul n
care se implic ali actori.
Fiecare din cele dou modele ale implementrii are punctele sale
tari, dar i punctele sale slabe.
Tentaia este aceea de a gsi o abordare care s preia avantajele, sau punctele tari ale fiecruia.
Exist mai multe ncercri n acest sens.
Astfel, Sabatier propune urmtorul tabel:

14

Capitolul II: Rolul Administraiei Publice n procesul de implementare a


politicilor publice.
E cunoscut c fiecare societate i asigur echilibrul i stabilitatea comunitar prin
administrare. n cuprinsul acestui capitol vom vedea care este rolul administraiei
publice n procesul de implementare a politicilor.
Administraia Public, oricare ar fi fost natura i coninutul ei instituional n
decursul istoriei, a reprezentat poate cel mai important rspuns, sau mai bine spus, cea
mai structurat soluie pentru membrii societii la problemele ridicate de complexitatea
lumii n care triesc. De aceea nu ne putem imagina o societate i o economie
performant, capabile s rspund nevoilor i ateptrilor cetenilor, care s le
garanteze, s le apere i s le asigure exercitarea deplin a drepturilor i libertilor
individuale, i care s se dispenseze de stat i de Administraia Public.
Dinamicitatea cu care evolueaz societatea ne pun, firesc, n faa unor ntrebri: mai
avem nevoie de administraie public? De ct administraie public avem nevoie? Ce
fel de administraie public poate rspunde concomitent unei diversiti att de mari
de viziuni i de interese fr a deveni o form lipsit de coninut?
Rspunsul la aceste ntrebri vine din constatarea gradului de implicare a
administraiei publice n rezolvarea problemelor existente n comunitate. Acesta implic
promovarea de politici publice eficiente i oportune, depunerea de eforturi pentru
implimentarea politicior, consultarea cu cetenii, gsirea instrumentelor i resurselor
necesare pentru ca politica propus s capete finalitate, adic s se materializeze ntr-un
proces eficient de implementare propriu-zis.

15

Administraia public trebuie s rmn un model deschis, adaptiv, capabil s se


schimbe, s evolueze, s integreze viziunile critice asupra sa i s ofere rspunsuri
adecvate acestor critici, s tolereze opiniile diferite i s ncurajeze proiectele
alternative.
Societatea viitorului va fi una a cunoaterii, a inovrii, i una dintre principalele
sarcini ale administraiei publice va fi aceea de a gsi cele mai potrivite ci i
mecanisme pentru valorificarea ct mai deplin a potenialului de care dispune. Acest
lucru implic crearea unei legturi de o cu totul nou calitate, ntre cetean i
administraie, care s aib coninutul unui veritabil parteneriat pentru prosperitate prin
bun guvernare.
Este dificil s-i imaginezi vreunaspect al vieii contemporane, n care guvernul i
alte organe ale administraiei publice s nu fie implicai. n prezent, n Republica
Moldova exist aproximativ 97.000 de persoane - conform datelor din 2009, de
funcionari publici care lucreaz n circa 2000 uniti guvernamentale. Estimnd n
procente, aproximativ 3,6% din populaie i 9,1 % din populaia activ. 17 Cheltuielile
guvernamentale nsumeaz aproximativ o ptrime din valoarea total a venitorilor
bugetare. Instituiile publice presetaz majoritatea serviciilor de nvmnt, de ocrotire
a sntii, de meninere a ordinii publice, de combatere a criminalitii, de protec ie a
aerului, apei, reglementeaz practicile de afaceri acestea sunt doar cteva func ii ale
organelor administraiei publice, care planific aceste activiti i le presteaz propriuzis. Unii autori afirm c instituiile publice sunt de cele mai multe ori asociate cu
implementarea politicilor.18 Aceast prere este argumentat prin tendina oamenilor de
a subscrie unele succese sau eecuri organelor administraiei. Aceast asociere a
instituiilor publice cu implementarea are o refelctare bogat n literatura privind
administraia public. Cu mai bine de un secol n urm, n 1887, savantul Woodrow
Wilson, a publicat un articol intitulat Studiul asupra administraiei.19 n acest studiu el
a promovat diferena dintre procesul de iniiere, formulare i legitimare a politicilor i a
patra etap, implementarea.
Lucrarea lui Wilson constrata c cei alei ca legiuitori erau responsabili pentru
elaborarea politicilor publice, iar cei din executiv erau responsabili pentru
implementarea lor.
Astfel, autorul ne descrie gradul de contribuie la fiecare etap a organelor
administraiei publice n felul urmtor:
Iniierea politicilor:
Formularea politicilor:
17 www.statistica.md, accesat la 30.04.2015.
18 Frederick S. Lane Probleme actuale de administraie public Chisinau 2006, pag 15
19 Woodrow Wilson, Study of Public Administration, Sorgollen Books, California 1887,pag 3
16

Implementarea politicilor:
Evaluarea politicilor:
Fig.1: Gradul de implicare a Administraiei Publice n iniierea, formularea,
implementarea i evaluarea politicilor publice.20

2.1 Instrumentele politicilor


n orice activitate pe care o ntreprindem, facem apel la mijloace sau unelte pe care
le considerm potrivite pentru a o realiza cu succes.
Conceptul
de
instrument este folosit
ntr-un sens foarte larg,
pentru a desemna orice
mijloc pe care un actor
( o persoan individual
sau o organizaie sau o
instituie
guvernamental) l folosete sau l-ar putea folosi pentru a atinge scopul sau scopurile
urmrite.21
Deci,instrumentele politicilor sunt mijloacele sau resursele pe care guvernarea le
are la dispoziie pentru a implementa politicile publice.

20 Woodrow Wilson, , Study of Public Administration, Sorgollen Books, California 1887,pag 5


21 A. Miroiu, M. Rdoi, M. Zulean, Analiza politicilor publice,Politeea, Bucure ti 2002, pag 64
17

Deoarece exist o mare varietate de instrumente care pot fi utilizate pentru a


implementa politicile publice e nevoie s le grupm sau s le clasificm.
C. Hood, consider c guvernarea face fa problemelor publice apelnd la patru
tipuri de resurse:

Centralitatea: proprietatea de a fi centru de colectare a informa iei. Guvernarea


folosete informaia pe care o posed, dreptul ei de a fi informat sau de a fi
ascultat, fr a trebui s fac uz de constrngeri legale.

Fondurile: resursele monetare; deinerea de bunuri pe care guvernarea le poate


utiliza pentru a stimula sau a schimba ceva.

Autoritatea: posedarea puterii legale sau oficiale de a interzice, de a comanda, a


licenia, a garanta, etc.

Organizarea: guvernarea are la dispozie aparatul de stat (organizaii, agenii


guvernamentale, care cuprinde personal, cldiri, fonduri, etc.) care i permite s
realizeze aciuni concrete.

O clasificare mai detaliat este realizat de Howlett i Ramesh. 22 Criteriul dup care
instrumentele folosite n implimentarea politicilor publice pot fi clasificate este acela al
nivelului de intervenie a statului. n cazul n care intervenia statului este redus,
instrumentele au un caracter voluntar; dar pe msur ce intervenia statului este mai
ridicat, instrumentele au un caracter mai obligatoriu.
Instrumente voluntare: -familia i comunitatea
-organizaiile volunatare
-piaa
Instrumente mixte:

-informare i consiliere
-subsidiile
-taxele

Instrumente obligatorii: -reglementrile


-ntreprinderile publice
-furnizarea direct

22 Howlett i Ramesh, Studiul politicilpr publice, pag. 95


18

Instrumentele voluntare23. Uneori guvernarea decide n mod deliberat s nu


acioneze ntr-o anumit problem, deoarece consider c rezultatele dorite se pot obine
mai bine lsnd familia, comunitatea, piaa liber sau organizaiile neguvernamentale s
soluioneze liber problemele respective. Normele sociale prevalente ntr-o societate,
combinate cu iniiativa individual i rolul comunitii pot conduce n multe situaii la
rezultate mai bune dect dac statul ar interveni coercitiv.
-Familia i comunitatea asigur n multe cazuri soluii preferabile oricror
interveniiale statului:
astfel, asigurarea sprijinului
pentru copii, btrni, persoane handicapate sunt considerate n toate societile moderne
ca
responsabiliti
individuale
eseniale.
Apelul
la familie
i la
comunitate primete ntotdeauna un sprijin politic puternic; n plus, costurile pe care
trebuie s le suporte guvernarea sunt foarte reduse (ele constaucel mult n ajutoare sau
subsidii, precum de pild alocaiile pentru copii). Desigur,exist i dezavantaje ale
concentrrii asupra acestui tip de instrument: el nu poate fi utilizat n tratarea unor
probleme sociale complexe; uneori e mai eficient s se furnizeze servicii sociale dect
s se lase totul pe seama familiei; n sfrit, se creeaz inechiti: pentru cei care nu au o
familie sau cnd resursele familiei sunt reduse.
-Organizaiile neguvernamentale care ofer servicii de asisten de sntate,
educaie,
sprijin pentru
membrii
unor grupuri
defavorizate
(precum,
de exemplu, copiii strzii sau sracii).
Ele nu depind n activitatea lor de stat i, n
acelai timp, nu i propun ca scop obinerea de profit. Avantajele apelului la ele ca
instrumente ale politicilor publice sunt urmtoarele: a)sunt mult mai flexibile dect
instituiile sau ageniile guvernamentale; b) costurile lor sunt mai reduse, ntruct
apeleaz n mare msur la activiti voluntare; c)asigur echitatea, cci se aplic n
primul rnd persoanelor defavorizate.
-Piaa a fost i este principalul instrument voluntar folosit de guvernare. Crearea
de piee private eficiente este un obiectiv fundamental al guvernrilor, cu att mai
multal celor n tranziia postsocialist. Argumentul fundamental n favoarea ei este acela
c n condiiile existenei unei piee, bunurile i serviciile sunt produse la cel mai mic
pre; iar guvernul folosete pe larg acest instrument al politicilor. Desigur, acest
instrument nu asigur eficien,dar nici echitate (s ne gndim la un sistem pur privat de
asisten de sntate: nacest caz, cei sraci nu ar putea beneficia de servicii necesare).
Instrumentele obligatorii.24 Ele constrng sau direcioneaz aciunea
persoanelor sau instituiilor crora li se adreseaz. n aplicarea lor, guvernarea trebuie
desigur s in seam de limitele constituionale.
-Reglementrile reprezint un mecanism esenial de a prescrie a anumitor activiti
sau comportamente ale persoanelor i instituiilor (att publice ct i private). Statul
arecapacitatea de a exercita coerciia, de aceea reglementrile sale pot influena
23 Howlett i Ramesh, Studiul Politicilor Publice, Epigraf, Bucuresti, 2004, pag. 99
24 Howlett i Ramesh, , Studiul Politicilor Publice, Epigraf, Bucuresti, 2004 , pag. 102
19

chiar foarte mult economia i, n general, societatea. Pe plan economic,


reglementrileurmresc s ncurajeze unele activiti sau, dimpotriv, s descurajeze
altele; deexemplu, pot fi reglementate ratele de schimb, profiturile, investiiile strine;
firmele sunt liceniate, pot exista relementri privind preurile, calitatea i cantitatea
produselor, standarde de siguran i ecologice.
-prin intermediul unor ntreprideri publice, statul poate nu doar s asigure bunuri i
servicii prin instrumente bugetare, dar poate chiar s asigure producerea lor.
Electricitatea, apa, seviiile telefonice, feroviare, etc. sunt vndute de ntreprinderile de
stat, iar cei ce nu le pltesc sunt mpiesicai s le foloseasc.
-furnizarea n mod direct de ctre stat a unor bunuri i servici se realizeaz prin
intermediul taxelor i dei a bugetului; aceasta const n alocri bugetare (ex: prin
mrirea fondurilor pentru aprare, sntate, educaie, n general pentru bunuri i servicii
publice).n redistribuiri de bunuri i beneficii ntre diferite grupuri sau categorii de
ceteni; n politicile destabilizare economic pe care le realizeaz. Alturi de avantaje,
acest tip de instrumente are i dezavantaje: din cauza creterii birocraiei aplicarea
politicilor este puin flexibil i neeficient, se iau decizii incoerente.
Instrumente mixte.25 Acestea combin caracteristicile instrumentelor voluntare
iobligatorii. Implicarea statului variaz de la simpla mpr irii a informaiei la subsidii
i taxe asupra activitilor.
-Informarea i consilierea sunt furnizate persoanelor i organizaiilor, cu ateptarea
c ele i vor schimba comportamentul ntr-un anumit mod: de pild, informaii asupra
programelor guvernamentale, date statistice economice i sociale, etc. Aceste
instrumente sunt folositoare atunci cnd guvernarea nu dispune de soluii concrete sau
nu dorete s se implice mai mult n soluionarea unor probleme; aceste instrumente nu
au un impact, nu conduc la rezultate precise, imediate: schimbrile dorite n
comportament apar doar n timp, iar probabilitatea lor e uneori greu de determinat.
-Subsidiile reprezint toate formele de transferuri financiare ctre persoane,
firme,organizaii guvernamentale sau din sectorul privat ori neguvernamental. Subsidiile
sunt destinate sprijinului pentru producerea de bunuri i servicii pe care guvernarea
dorete s le ofere, de exemplu pentru agricultori, anumite industrii, coli, sau clinici.
Principalele forme de subsidii sunt: a) granturile (pentru coli, universiti,
transportul public), acordate pentru desfurarea unor activiti considerate ca valoroase
n sine; b) reduceri detaxe; c) vouchere, oferite consumatorilor unui anumit bun; acetia
le predau unor productori preferai, care la rndul lor primesc contravaloarea bunurilor
oferite de laageniile guvernamentale. La noi n ar cel mai cunoscut sistem de acest fel
e cel care privete proprietarii agricoli: ei folosesc voucherele primite pentru a acoperi o
parte acostului lucrrilor agricole; d) mprumuturi acordate de stat, cu o dobnd mai
micdect cea de pe pia (de exemplu, mprumuturi acordate tinerilor pentru
construciide locuine); e) reglementri privind restricionarea cantitii de mrfuri
produse de un anumit productor saustabilirea unor preuri.
25 Howlett i Ramesh, , Studiul Politicilor Publice, Epigraf, Bucuresti, 2004 , pag. 107
20

-Licitaiile i drepturile de proprietate. n cazurile n care o resurs este limitat,


ceicare doresc s o consume trebuie s liciteze pentru a o folosi. Avantajul n aceste
cazuri este c a) drepturile de proprietate sunt uor de stabilit; b)instrumentul este
flexibil, n exemplul dat aici putndu-se varia nivelul de poluare care e oferit fiecrei
firme; c)instaleaz un control mai riguros al nielului desfurrii unei activiti nedorite.
Printre dezavantajele acestui instrument se afl:a) se ncurajeaz specula: firmele
mari pot ridica preul, astfel punnd bariere n faa firmelor mici.
b)sunt inechitabile, cci acordarea drepturilor depinde numai de capacitatea de a plti
i poate genera opoziie din partea celor care trebuie s plteasc, de pild, costurile
unei poluri crescute; c)favorizeaz nelciunea, transferul unor activiti n economia
paralel.
-Taxele reprezint pli obligatorii ctre stat. Obiectivele introducerii unei taxe pot
fi foarte diferite. Cel mai cunoscut este acela de a crete nivelul veniturilor statului.
Dar ca instrument al politicilor publice taxele sunt utilizate pentru a induce un anumit
comportament sau, dimpotriv, pentru a descuraja unele comportamente.
Alegerea instrumentelor. De obicei, o agenie guvernamental care are de
implementat o anumit politic are n faa sa mai multe instrumente ntre care poate s
aleag. Cum va proceda? Exist anumite constrngeri, care o mping s aleag
uninstrument mai degrab dect un altul? Decizia n acest sens depinde de mai muli
factori.26
caracteristicile instrumentelor: a) intensitatea resurselor; b) centrarea: ctde mare
este selectivitatea grupurilor vizate, ct de precis este aciunea etc.; c)riscul politic: ct
de mare e sprijinul i ct de mare este opoziia la folosirea aceluiinstrument, care sunt
ansele de succes etc.); d) constrngerile asupra activitiistatului: ct de mult este
acceptabil coerciia etc.;
stilul de realizare a politicilor n ara respectiv (de pild, n S.U.A. sunt preferate
politici care presupun descentralizarea activitilor, n timp ce n alteri, precum Frana,
politicile apeleaz la activiti cu un caracter mai pronunatcentralist);
cultura organizaional a ageniilor guvernamentale care urmeaz simplementez
e politica;
contextul problemei: rolul actorilor implicai, programarea activitilor etc.;
preferinele decidenilor (care in de profesiile lor, de afilierile lor instituionale i
politice, de cunotinele i credinele lor etc.).
Cea mai simpl abordare a alegerii instrumentelor unei politici a fost propus de B.
Doern .27 El consider c n implementarea unei politici un instrument poate fi substituit
cu
un
altul:
teoretic,
orice
instrument
poate
fi
26 Linder, S.H., Peters, B.G., 1989
27 Howlett, Ramesh, Studiul Politicilor Publice, Epigraf, Bucuresti, 2004,: p. 159
21

folosit pentru a atinge scopul propus printr-o politic. Cu toate acestea guvernul prefer
anumite instrumente. Aplicarea instrumentelor depinde de la societate la societate. n
societile democratice se aplic instrumente mai puin coercitive, i respectiv viceversa.
2.2 Rolul capitalului uman. Actori i instituii implicate n procesul de
implementare a politicilor publice
Resursa umana reprezinta o resurs special, de activitatea careia depind toate
celelalte elemente implicate n procesul de gndire, propunere, decizie, implementare,
cercetarii,
chiar
si
tehnologic.
Succesul adoptrii i implementrii unei politici ine de capacitatea atragerii celor
mai performani oameni n domeniul in care i propune s acioneze. Pentru bunul
mers al lucrurilor, trebuie sa existe o balan ntre ceea ce dorete administra ia statului
i ceea ce poate oferi personalul instituiilor n sarcian crora st atingerea obiectivului
propus de guvern. Intre cele doua entitati trebuie sa existe complementaritate, astfel
incat sa nu apara contradictii intre interesele ambelor pri.
n accepiunea noastr, att actorii ct i instituiile joac un rol important n
procesul implimentrii politicilor publice, dei unii pot fi mai importani dect ceilal i n
anumite situaii. Indivizii, grupurile, clasele care iau parte la cest proces i au propriile
interese, ns maniera n care urmresc s i le ndeplineasc, precum i rezultatele
eforturilor lor sunt conturate de factorii instituionali. Totui nu se poate prevedea care
dintre acetia este mai important ntr-o situaie. Pentru a prezenta relaia existent ntre
actori i instituii n procesul de implementare a politicilor vom prezenta urmtoarea
schem:

organizare
a statului

actorii
politici
organizare
a
sistemului
internaio
nal

organizare
a
societii

22

Fig.2: Actori i instituii implicate n procesul de implementare a politicilor publice

n definitiv, oamenii din sistem sunt cei raspunzatori de bunul mers al politicii
propuse de guvern, de realizarea produsului finit, respectiv al serviciului prestat, ei sunt
cei care interactioneaza cu ceteanul, cei care mentin relatia cu comunitatea, in
definitiv, ei sunt imaginea guvernrii i a statului n faa celor din exterior i a
cetenilor.
Cerettorii n domeniu au diferite preri asupra rolului actorilor i al institu iilor n
desfurarea politicilor publice. Unii autori difereniaz actorii de instituii, alii vd
aciunile actorilor c depind de instituiile publice, politice, economice i sociale
existente.
Actorii implicai n procesul de impelmentare a politcilor pot fi att indivizi ct i
grupuri. Astfel, exist o varietate de actori care fac parte din acest proes de execuie a
politicilor. Pe scurt, actorii politici pot fi mprii n urmtoarele ctegorii: oficiali ale i
public, oficiali numii n funcie, grupuri de interese, grupurile de ceretare i massmedia. Primele dou exist n cadrul statului, iar celelalte trei n cadrul societii. Orict
de surprinztor ar prea, cercettorii afirm c alegtorii joac un rol nensemnat, aici
cuprinzndu-se cetenii, asupra lor aplicndu-se doar politicile, ei ne fiind implicai n
nici un fel n procesul propriu-zis de implemenatre.28 Pe de alt parte, n statele
democratice alegtorii, prin faptul c i exprim opiunea au dreptul de a constrnge
partidele politice i candidaii, i indirect guvernul. n democraiile moderne, politicile
sunt elaborate de ctre anumii reprezentani ai alegtorilor, respectiv acetia sunt
cointeresai n implementarea acestora.
Oficialii alei public implicai n procesul de executare a politicilor pot fi mpr i i
n dou categorii-membri ai executivului i ai legislativului.
Aparatul executiv este unul din elementele cheie n sistemul administrativ. Rolul
su central deriv din autoritatea sa prevzut de Constitu ie de a administra ara. 29 Dei
exist i ali actrori implicai n acest proces, autoritatea de a elabora i a implementa
politicile i revine executivului. Dei, uneori este necesar sprijinul majoritar al
aparatului legislativ. Pe lng prerogativele sale n domeniul executiv, guvernul dispune
de o gam de instrumente care i ntresc poziia. Controlul asupra informa iei este un
instrument important. Executivul posed imformaii unice pe care le poate obine,
transmite i manipuleaz ntr-o manier menit s-i avantajeze propriile interese.
Controlul asupra resurselor fiscale este un alt instrument care favorizeaz executivul,
deoarece aprobarea bugetului de ctre legislativ confer guvernului o mare libertate.
Executivul are acces incomparabil la mijloacele de informare n mas. n plus el are la
28 Howlett, Ramesh, , Studiul Politicilor Publice, Epigraf, Bucuresti, 2004, pag 64.
29 Constituia RM, 27.07.1994, M.O. nr 1,12.08.1994, art. 96.
23

dispoziie organele excutive ale administraiei publice are s-i consolideze i s-i
ndeplineasc obiectivele.
Aparatul legislativ are sarciand e a menine rspunderea guvernului n faa
populaiei, deci, el nu elaboreaz sau implementeaz politici. ns, aceasta nu l izoleaz
de sarcina i posibilitatea de a influena. Organele legislative sunt forumuri decisive n
care problemele sociale sunt aduse n discuie, iar reprezentan ii acestor organe au, de
asemenea, posibilitatea s i expun punctul de vedere, acetia au uneori dreptul de a
pretinde modificri ale politicilor respective. Legiuitorii pot, deasemenea propune i
discuta aspecte legate e implementare apoliticilor. Totui aceste prerogative ale
aparatului legislativ pot s nu fie realizate din punct de vedere practic. Majoritatea
legilor sunt propuse de executiv i adoptate ulterior de aparatul legislativ. Astfel, rolul
parlamentului este mai mmic, n comparaie cu cel al guvernului n procesul de adoptare
dar i implementare a politicilor publice.
Oficialii numii n funcie pentru a putea participa la procesul administrativ i la
elaborarea i implementarea politicilor publice formeaz structuri cunoscute sub
denumirea de organe executive ale administraieie de stat, sau funcionari publici.
Rolul lor este de a sprijini executivul n ndeplinirea sarcinilor i de a executa politicile,
totui rolul acestora nseamn mult mai mult dect se nelege prin termenul de
funcionar. Acetia reprezint, ntr-adevr, elemente cheie n procesul executiv al
politicilor, de aceti oficiali depinznd eficiena implimentrii.
Grupurile de interese. n timp ce elaborarea i implemenarea politicilor este o
prerogativ a structurilor administrative, ndeosebi a guvernului i a organelor evecutive
ale administraiei de stat, realitile politice moderne le dau posibilitatea grupurilor de
interese s joace un rol important n acest proces. Una din cele mai importante resurse
ale grupului e interese este informaia, ndeosebi aceea pe care alii o obin greu sau
deloc. Membrii unui astfel de grup cunosc, de obicei, aproape totul despre domeniul lor
de activitate. Din momentul ce elaborarea i aplicarea politicilor este un proces bazat n
mare parte pe infromaii, cei care o dein se ateapt s joace un rol important n aceste
procese. Eecutivul i politicienii caut deseori s intre n simpatia acestor grupuri de
interese pentru a obine informaia neesar pentru o elaborare eficient a politicilor.
Organele administraiei au nevoie de aceste grupuri pentru a dezvolta i implementa
politicile. Celelalte resurse pe care le ein grupurile de interese i de presiune sunt de
ordin organizaional i politic. Aceste grupuri susin deseori financiar implementarea
unei politici favorabile pentru ei.
Grupurile de cercetare. O alt grupare semnificativ de actori sociali implicai n
procesul de elaborare i implementare a politicilor publice este alctuit din cercettori
care activeaz n cadrul universitilor sau a altor organizaii. Cercettorii universitari
manifest deseori interese de ordin teoretic i filozofic n problemele publice. n msur
n care acetia coordoneaz activitatea de cercetare cu scopul implicrii directe n
dezbaterile administrative, n a face propuneri, sugestii, opinii, atunci rolul lor este unul
semnificativ. Aceste grupuri elaboareaz numeroase puncte de vedere care s le permit
altor participani s dezvolte o perspectiv mai cuprinztoare. Cercetrile lor tind s fie
24

direcionate ctre propunerea de soluii practice la problemele publice. Acetia i


orienteaz cercetrile i recomandrile spre acei politicieni care doveesc a fi receptivi la
ideile expude. De asemenea, acetia pun mare accent pe originaitatea ideilor lor i
depun eforturi considerabile pentru promovarea ideilor lor. Dei, practica statului nostru
nu demonstreaz manifestarea interesului politicienilor la sfatul celor cu scaun la cap.
Dei, prin analize i critici aceste organisme pot avea un impact considerabil asupra
politicii publice.
Mass-media. Opiniile asupra rolului mass-media n procesul de elaborare i
executare a politicilor variaz de la cei care i confer o poziie central 30, la cei care o
desriu ca fiind periferic. Nu se poate nega faptul c mass-media reprezint o legtur
vital dintre stat i societate, poziie care i permite s exercite o influen deosebit
asupra problemelor publice i asupra soluiilor pentru rezolvarea acestora sau a modului
propriu-zis de eplicare. Totui, deseori, rolul acesteia este sporadic i periferic, mai ales
n statele aflate n tranziie. Funcia pe care o deine n procesul administrativ const n
faptul c, n relatarea problemelor, aceasta combin rolul reorterului pasiv, cu cel al
analistului activ i cu cel al susintorului unei soluii anume. Programele de tiri nu se
limiteaz la relatarea unei probleme, ci ajung uneori s o localizeze, definindu-i natura
i scopul ei, i merg chiar la a sugera soluii pentru rezolvarea ei.
In concluzie putem spune ca pentru politicile definite i adoptate propun ci de
eplicare rapid i eficient, analizeaz i monitorizeaz situaia. Modalitatea de abordare
a problemelor publice i soluiile propuse condiioneaz de multe ori msura n care
acestea sunt nelese de ctre public i organele administraiei.

30 Edward S. Herman i Noam Chomsky, Media i efectele asupra publicului C.Q Press 1998, pag 16
25

Concluzii i recomandri
Concluzii. O politic public reprezint un ansamblu de msuri luate de ctre o
autoritate, care vizeaz mbuntirea condiiilor de via a cetenilor. O politic
public este o reea de decizii, un ir de obiective, o totalitate de ec iuni care conduc
sprea atingerea unui scop iniial stabilit. Toate aceste aciuni sunt ineficiente dac nu
sunt implementate n mod practic. Iar o politic trasat de autorit i poate s- i ating
finalitatea numai atunci cnd se decide de a trece la partea concret de realizare a ei.
Recomandri. Dei, deseori nu se ia n consideraie multitudinea de situaii
empirice a unei politici, consider c acest aspect trebuie analizat cu o mai mare aten ie,
deoarece de calitatea implimentrii depinde gradul de satisfacie a populaiei, a
dezvoltrii potenialului i valorificrii resurselor.
Resursele umane sunt cea mai important valoare a unei colectiviti de oameni. Cu
att mai mult potenialul uman este un factor important n procesul implementrii
politicilor, deoarece de capacitatea acestuia depinde calitatea aplicrii politicii, i
rezultatele oferite de ea.
Astfel, pot incheia spunind c o politic de succes se datoreaz unei implementri
eficiente i respectiv o implimentare eficient genereaz ca i rezultat o politic de
succes.

26

Bibliografie:
Acte Normative:
1. Constituia Republicii Moldova, 27.07.1994, M.O. nr.1 din 12.08.1994.
2. Programul de activitate a Guvernului Republicii Moldova Integrare European.
Libertate, Democraie, Bunstare 2011-2014.
3. StrategiaNaional de Dezvoltare Durabil pentru anii 2008-2011.
4. Hotrrea Guvernului "Cu privire la aprobarea Strategiei de reform a
administraiei publice centrale n Republica Moldova", nr. 1402 din 30.12.2005, M.
O. Al R.M. nr. 1-4/9 din 06. 01. 2006.

1.
2.
3.
4.
5.
6.

Literatur de specialitate:
Luminia Gabriela Popescu Politici publice. Bucureti, Ed. Economic, 2003.
Michael Howlett, M. Ramesh Studiul Politicilor Publice Epigraf 2004
Miroiu, A.Rdoi, M. Zulean Politici publice. Bucureti, Ed. Politeea, 2003
Alexandru I. Matei L. Servicii publice. Bucureti, Ed. Economic, 2000.
Johns G. Comportament organizaional. Ed. Economic, 1998.
Woodrow Wilson, , Study of Public Administration, Sorgollen Books, California
1887

7. Toffler A. Puterea n micare. Ed.Antet, Oradea, 1995.


8. Frederick S. Lane Probleme actuale de Administraie Public Chiinu 2006.
9. Nelly Haudegand, Pierre Lefebure Dicionar de probleme politice Museum
2000.
10. Michal Ben-Gera Managementul politicilor publice
11. Edward S. Herman i Noam Chomsky, Media i efectele asupra publicului C.Q
Press 1998,
12. Alina Mungiu- Pippidi si Sorin Ionita, Politici publice. Teorie si practica, Editura
Polirom Bucuresti 2002,
13. Richard.I. Hofferbert nelegera i analiza politicilor publice. Vederi
comparative. (The reach and grasp of policy analysis). Comparative views of
craft, Tuscaloosa, The University of Alabama Press, 1990.
14. Thomas Dye, Understanding Public Policy, ll, 1994
15. Ioan Alexandru, Teoria Adimnistratiei, Editura Economica, Bucuresti, 2001.
16. Milbrey W. McLaughlin, Realitatea public Beverly Hills: Sage, 1985
Surse electronice:
1. www.IPP.ro
2. www.IPP.md

27