Diagnostico Juridico YPresup Ramo 33

UNA ETAPA DEL FEDERALISMO EN MÉXICO
Diagnostico Jurídico y Presupuestario del Ramo 33:

Una Etapa del Federalismo en México
1
DIAGNOSTICO JURÍDICO Y PRESUPUESTARIO DEL RAMO 33
2
DIRECTORIO
PRESUPUESTO-CIDE
LAURA SOUR
COORDINACIÓN EJECUTIVA
SANDRA ROBLES
COORDINACIÓN TÉCNICA
IRMA ORTEGA
BANCO DE INFORMACIÓN
OMAR AVELINO
INVESTIGACIÓN
MARINA PEÑA
INVESTIGACIÓN
3
Composición tipográfica,diseño y producción editorial

Dicresa, S.A. de C.V., tel. 5391-4504, telfax 5388-5911
dicresa1@hotmail.com
Diseño de Portada: Ricardo González
Primera edición Enero de 2004
© Centro de Investigación y Docencia Económicas

Carretera México-Toluca 3655 (km 16.5)
Lomas de Santa Fe, 01210, México, D.F.
Derechos reservados conforme a la ley
ISBN
Impreso y hecho en México
Printed and made in Mexico
4
INDICE
I. INTRODUCCIÓN .................................................................... 7
II. ANTECEDENTES .................................................................11
1.Convenios de Descentralización ............................................... 11
2.Reforma a la Ley de Coordinación Fiscal 1997 y 1998.
Creación de los Fondos de Aportaciones Federales ..................... 13
III. IMPACTO PRESUPUESTARIO DEL RAMO 33 ............17
IV. ANÁLISIS DEL CAPÍTULO V APORTACIONES
FEDERALES DE LA LEY DE COORDINACIÓN
21
FISCAL ......................................................................................
1. Fondo de Aportaciones para la
Educación Básica y Normal (FAEB) .................................... 21
2. Fondo de Aportaciones para los
Servicios de Salud (FASS) ..................................................... 35
3. Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social (FAIS) ...............................................45
4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los
Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del
Distrito Federal (FORTAMUN) ........................................51
5. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) ...........................57
6. Fondo de Aportaciones para la Educación
Tecnológica y de Adultos (FAETA) .....................................63
7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública
de los Estados y del Distrito Federal (FASP) .......................67
V. AMBITO DE APLICACIÓN Y FISCALIZACIÓN
DE LOS RECURSOS .............................................................. 73
1. Ejercicio de los recursos otorgados a través de
convenios de descentralización, previo a la
creación del Ramo 33. Aportaciones Federales. ..................... 73
2. Ejercicio de los recursos del Ramo 33 .................................... 74
A. Ámbito de Aplicación Federal ................................................ 74
i. Secretaría de la Función Pública .....................................74
ii. Auditoría Superior de la Federación ................................ 78
iii. Responsabilidad de las Dependencias ............................. 80
iv. Disposiciones Federales Aplicables ................................83
B. Ámbito de Aplicación Estatal ................................................. 84
VI. CONCLUSIONES ................................................................... 87
VII. BIBLIOGRAFÎA ...................................................................... 93
5
6
I.INTRODUCCIÓN
Con la creación de los Fondos de Aportaciones Federales en el

Ramo 33 del presupuesto de Egresos de la Federación en 1998, se
inició en México un proceso muy importante en la descentralización
de recursos hacia los diferentes niveles de gobierno .
Los recursos transferidos a las entidades federativas y municipios,

a través de los fondos del Ramo 33, representan hoy en día la princi-
pal fuente de ingresos de los diferentes niveles de gobierno. Sin em-
bargo, dichos recursos tienen una aplicación etiquetada, lo que limita
a los gobiernos estatales y municipales en la aplicación de los mismos.
En teoría, los recursos “etiquetados” del Ramo 33 son un instrumento
diseñado para avanzar en el federalismo, pero en el que las decisiones
se continúan tomando a nivel central.
El proceso de descentralización de recursos no fue acompañado

de una estrategia integral de diseño de instituciones estatales y
municipales sólidas, ni de la creación de marcos jurídicos en materia
de planeación, programación, presupuesto, ejercicio, evaluación y
fiscalización de los recursos que garanticen la promoción de
localidades fuertes y regiones desarrolladas. A la fecha las entidades
federativas y los municipios se han limitado a ser simples
administradores y gestores de los recursos federales, sin que se les
permita decidir sobre su óptima aplicación para la atención de las
necesidades locales.
Para responder de manera más eficaz y eficiente a las demandas

de bienestar de la sociedad, México requiere que sus distintos órdenes
de gobierno cuenten con las facultades, instrumentos, instituciones y
marco jurídico que permitan tener capacidad de promoción del
desarrollo económico en las diferentes regiones del país. Faltan los
incentivos que garanticen a la población la administración eficiente
de los recursos por parte de los diferentes niveles de gobierno, así
7
como también que se creen los mecanismos para mejorar la rendición

de cuentas y los resultados obtenidos con los recursos que se destinan
a través del Ramo 33.
El presente trabajo incluye un esfuerzo importante de recopilación

de toda la información económica y jurídica referente a cada uno de
los siete fondos que integran el Ramo 33 durante sus siete años de
existencia, lo que lo convierte en una fuente de consulta indispens-
able para los funcionarios federales, estatales y municipales y público
en general interesado en conocer el comportamiento de las
asignaciones de este Ramo en las entidades federativas.
Este manual comienza con el análisis de los antecedentes que

dieron lugar al surgimiento de cada uno de los Fondos de Aportaciones
que conforman el Ramo 33, para mostrar el avance que se tuvo en
materia de federalismo, pues si bien con estos Fondos se redujo el
margen de discrecionalidad del Ejecutivo, también se presentaron
limitaciones de origen en su aplicación. Asimismo, se presenta un
análisis jurídico detallado de cada una de las disposiciones previstas
en el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) para la
distribución de recursos de los Fondos del Ramo 33, donde se señalan
las inconsistencias entre éstas y la distribución real de estos recursos
en las entidades federativas.
En la tercera sección se analizan las asignaciones y la distribución

que han tenido los estados en los siete fondos de aportaciones du-
rante los siete años de existencia del Ramo 33, demostrando que se
ha generado un incentivo perverso, porque los estados y municipios
frenan intencionalmente su desarrollo económico, con la finalidad de
ver incrementadas las respectivas asignaciones provenientes del Ramo
33.
En la cuarta sección se presenta un análisis jurídico minucioso de

las disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal en materia de
Ramo 33 ; es un documento muy atractivo para los legisladores y
estudiosos del marco jurídico mexicano, ya que logra identificar
8
imprecisiones legales que han impactado en la distribución de los

recursos entre los diferentes estados de la República.
Finalmente, en la última sección, se aborda el tema de la

fiscalización de los recursos descentralizados a los estados y
municipios, aspecto clave en la evaluación del éxito o fracaso de la
creación del Ramo 33, porque en la medida en que sea posible fiscalizar
la aplicación de los recursos de los fondos de aportaciones federales y
de evaluar el impacto que éstos han tenido en el desarrollo de los
estados, se podrá plantear el rumbo de la siguiente etapa en el proceso
de federalismo en nuestro país; sin embargo, existen inconsistencias
en esta materia entre las leyes de Coordinación Fiscal, de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal, y de la Entidad de Fiscalización
Superior de la Federación, las cuales se identifican plenamente en el
presente estudio.
9
10
II. ANTECEDENTES
II. Convenios de Descentralización
Antes de la aparición del Ramo 33, la federalización de recursos

hacia las entidades federativas se realizaba principalmente a través de
convenios celebrados entre las distintas dependencias del gobierno
federal y los respectivos gobiernos estatales, por lo que las
responsabilidades de gasto se descentralizaron durante muchos años,
sector por sector, sin una visión integral y a través de decisiones
unilaterales del gobierno federal.1
Por medio de estos convenios se determinó la concurrencia de

recursos para la prestación de servicios, la realización de obras de
infraestructura (principalmente en los sectores de educación y
comunicaciones), la prestación de servicios de salud y asistencia so-
cial, el impulso al desarrollo agropecuario, la coordinación de la
seguridad pública y el fortalecimiento y saneamiento financiero de
las haciendas públicas estatales.
Los recursos se canalizaron a través de convenios de coordinación,

concertación o de reasignación, celebrados en el marco de los
convenios de desarrollo social.2 Los recursos canalizados ,a través de
estos mecanismos, eran federales ; cada dependencia era responsable
del ejercicio de los mismos y, por consiguiente, se encargaba de
establecer en los convenios los compromisos de los estados en mate-
ria de comprobación del gasto y fiscalización de la aplicación de los
recursos, sin fijar reglas generales .
Dicho esquema implicaba que cada una de las dependencias que

celebró este tipo de convenios contaba con la discrecionalidad para
distribuir los recursos entre los estados, a tal grado que incluso existían
estados que no celebraron convenios con la Federación y ,en
1. Achievements and Challenges of Fiscal Descentralization.

Lessons from México. The World Bank. 2000. Página 139.
2. Decretos de Presupuesto de Egresos de la Federación 1995, 1996, 1997.
11
consecuencia, no recibieron recursos en sectores determinados.3

Asimismo, cada dependencia contaba con sus criterios y reglas
propios, porque los convenios de descentralización no fueron
regulados en disposición alguna. Este mecanismo de descentralización
fue resultado del presidencialismo que vivió México, ya que el
presidente mantenía el control de los gobiernos estatales por medio
de la discrecionalidad en el manejo del Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF) y ,dentro de éste, el de los recursos federalizados.
Además, en este tipo de mecanismos se presentaban las siguientes

desventajas:
• Al otorgarse los recursos con base en convenios sujetos a la

anualidad del PEF, no se concedía seguridad jurídica a las
entidades federativas y municipios sobre la disponibilidad o flujo
de recursos, por lo que las entidades federativas y municipios no
contaban con un fundamento jurídico sólido para exigir un flujo
de recursos constante que les permitiera planear y programar con
toda oportunidad sus gastos.
• No se precisaban las responsabilidades de cada nivel de gobierno
en la ejecución, vigilancia y rendición de cuentas de los gastos.
• No se involucraba a la comunidad en el destino, aplicación y
vigilancia de las obras y servicios que resultaban del ejercicio de
dichos recursos.
• No se permitía a las entidades conocer anticipadamente la
disponibilidad de recursos, afectando la planeación, programación
y presupuesto de los gastos.
• No existían criterios transparentes para la distribución de recursos
entre las entidades federativas.
En 1998 se dio un paso en la federalización, con la creación de los

fondos de aportaciones federales en el Ramo 33. Con la creación del
Ramo 33, los convenios de descentralización pierden fuerza, y los
recursos que se canalizaban a las entidades federativas se empiezan a
distribuir a través de fórmulas previstas en la Ley de Coordinación
Fiscal.
3. Esta afirmación se desprende de la experiencia del autor como funcionario de la Subsecretaría de Egresos de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
12
2. Reforma a la Ley de Coordinación Fiscal 1997 y

1998. Creación de los Fondos de Aportaciones Federales
En 1997 a través de la Reforma a la Ley de Coordinación Fiscal,

se adicionó el capítulo V correspondiente a Aportaciones Federales a
Entidades Federativas y Municipios, que dio origen a los fondos de
aportaciones federales, representando éstos un mecanismo para la
descentralización del gasto, que -en principio- pretendía ser más
transparente.4 Esta evolución en materia de federalismo implicó un
cambio muy importante, tanto en la distribución de recursos entre
las distintas entidades federativas como en la responsabilidad en la
aplicación y fiscalización de los mismos.
En la iniciativa de reforma a la Ley de Coordinación Fiscal, en su

exposición de motivos, se proponía institucionalizar el apoyo que la
federación ofrecía como complemento a los recursos que les
correspondían a las entidades federativas y a los municipios como
participantes en la recaudación federal.
Es importante recordar que en 1997 ningún partido político

constituía mayoría en el Congreso (durante la legislatura LVII el PRI
contaba sólo con 238 diputados). Esta situación obligó al presidente
a negociar el tema de la asignación y distribución de recursos en el
PEF con los partidos de oposición. Fue la situación de gobierno
dividido lo que promovió las condiciones para iniciar la
descentralización de recursos hacia los gobiernos estatales y
municipales. Asimismo, debido a las presiones derivadas del triunfo
de la oposición en las elecciones legislativas de 1997, el gobierno optó
por una estrategia de mayor transparencia, por lo que buscó generar
fórmulas y criterios que transparentaran la distribución de recursos
entre las entidades federativas. Sin embargo, “en términos generales,
los avances en materia de transparencia aún son incompletos, por lo
que existe mucho por hacer para lograr una administración más
transparente y eficiente y con una mejor rendición de cuentas”5.
4. Reforma publicada el 29 de diciembre de 1997 en el Diario Oficial de la Federación, que entró en vigor el 1º de enero
de 1998.
5. Carlos Elizondo Mayer-Serra. Impuestos, Democracia y Transparencia. Serie Cultura de la Rendición de Cuentas 2.
Publicación Auditoría Superior de la Federación 2001, p. 39
13
Surgieron inicialmente cinco fondos de aportaciones federales en

el Ramo 33: Fondo de Aportaciones para la Educación Básica
(FAEB), Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASS),
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), Fondo
de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal (FORTAMUN)
y el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM).
El FAEB respondió al proceso de descentralización de la

educación básica iniciado en 1992 a través del Acuerdo Nacional
para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB); el FASS
respondió a la transferencia hacia el ámbito local de la prestación de
servicios de salud para población abierta que se inició en 1996 con la
firma del Acuerdo de Coordinación para la Descentralización Inte-
gral de los Servicios de Salud (ACDIS). En el mismo año de 1996,
se determinó que el 65% de los recursos del Ramo 26 Superación de
la Pobreza Extrema (Ramo cuyos remanentes han sido absorbidos
hoy en día por el Ramo 20 Secretaría de Desarrollo Social), se
canalizaría hacia los estados y municipios, utilizando la aplicación de
una fórmula que incorporó indicadores de marginación en el FAIS.
Posteriormente en 1999, como respuesta al proceso de

descentralización de la educación tecnológica (CONALEPS), de la
educación para adultos (Instituto Nacional de Educación para
Adultos, INEA), así como de las actividades relacionadas con el
Programa Nacional de Seguridad Pública (PNSP), se crearon los
Fondos de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos
(FAETA) y el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública
(FASP), para atender dichos procesos de descentralización,
respectivamente.6
6. Reforma publicada en Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1998 y que entró en

vigor el 1º de enero de 1999.
14
A continuación se presenta en el Cuadro 1 la evolución del proceso

de creación de los Fondos de Aportaciones Federales que conforman
el Ramo 33.
Cuadro 1.
Proceso para la Conformación del Ramo 33.
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios
Acciones de Descentralización Creación del Fortalecimiento

Ramo 33 del Ramo 33
ANMEB FAEB FAEB
ACDIS FASSA
FASSA
Recusos del FAIS

Ramo 26 */ FAIS
FortamunDF
Fortamun
DI: desayunos
escolares
CAPFCE: Ifraestructura FAM
FAM
educativa
FASP
PNSP
Realizadas por Convenios de Conalep + INEA FAETA

Descentralización
Componentes del Ramo 33
*/ Incluye el 65% del Fondo de Desarrollo Municipal para la conformación del FISM; así como también, el 10% del Programa de Prioridades Estatales para el FISE.
15
16
III. IMPACTO PRESUPUESTARIO DEL RAMO 33
En el proceso de federalismo, los convenios de descentralización

fueron sustituidos por los Fondos de Aportaciones Federales del
Ramo 33; en consecuencia, hoy en día los recursos federales se
transfieren a los estados en mayor proporción a través del Ramo 33,
aunque todavía existen algunos convenios de descentralización en
materias turística y de comunicaciones.7
Como ya se señaló, en los últimos años, los recursos que se han
canalizado a los estados y municipios, a través del Ramo 33 del PEF,
han llegado a ser incluso mayores a aquellos que corresponden a los
estados por concepto del Ramo 28 Participaciones Federales
(correspondientes a la recaudación federal participable que la
Federación debe entregar a los estados), como se puede observar en
el cuadro 2.
Cuadro 2.
Evolución Presupuestaria del Federalismo8
(millones de pesos)
1994 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Participaciones 128,222.9 137, 826.1 112,402.8 156,363.2 160,883.3 194,084.7 219,192.9 226,676.8 242,281.0
Federales R28
Aportaciones —— —— 98,849.5 169,344.6 181,549.0 199,578.2 218,673.0 234,618.8 251,201.3
Federales R33
Convenios de 121,579.7 148,660.9 29,507.6 19,144.3 22,833.4 10,359.0 ——9- —— ——
Descentralización
Como puede observarse de 1994 a 1997, años en los que todavía

no existía el Ramo 33, prácticamente el 50% de los recursos del PEF
que recibían los estados provenía de convenios de descentralización,
situación que a partir de la creación del Ramo 33 ha cambiado, ya
7. Afirmación que se deriva de la experiencia del autor como funcionario de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público.
8. Fuente: Decretos de Presupuesto de Egresos de la Federación de los ejercicios fiscales 1994, 1997 a 2004. Se presentan
las cifras en pesos del año correspondiente.
9. No se cuenta con la cifra, pero no es mayor a 10,000 millones, ya que sólo se mantienen algunos convenios de la
Secretaría de Turismo y de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
17
que actualmente poco más de ese 50% lo reciben los estados a través
de dicho Ramo. Así, en un lapso muy breve de tiempo el Ramo 33
adquiere gran relevancia. Actualmente el Ramo 33 entrega a los
estados y municipios recursos por cantidades similares a las que se
devuelven por concepto de la recaudación federal participable a través
del Ramo 28 Participaciones Federales.
Cuadro 3.
Asignaciones por Fondo de Aportaciones 1998-2004
(millones de pesos)10
Fondo 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fondo de Aportaciones a la 67,512.6 86,480.5 105,652.5 121,511.6 134,848.5 145,445.9 156,184.1
Educación Básica (FAEB)
Fondo de Aportaciones a los 10,546.1 14,466.1 20,022.7 25,144.7 26,758.8 31,163.3 34,064.1
Servicios de Salud (FASS)
Infraestructura Social (FAIS)
Infraestructura Social Estatal
Infraestructura Social Municipal
Fondo de Aportaciones para el 6,732.1 13,097.6 15,030.3 19,539.1 22,326.7 22,889.2 24,097.5
Fortalecimiento de los Municipios
(FORTAMUN)
Fondo de Aportaciones 3,655.3 4,536.7 5,206.2 6,207.2 7,092.8 7,271.5 7,655.3
Múltiples (FAM)
Asistencia Social 2,069.2 2,374.5 2,830.5 3,235.0 3,316.5 3,491.6
Infra. Educativa 2,467.5 2,831.7 3,376.7 3,857.7 3,954.9 4,163.7
Fondo de Aportaciones a la 0 0 1,885.7 2,589.8 2,862.1 3,016.0 3,188.6
Educación Tecnológica y de
Adultos (FAETA)
Educación Tecnológica 0 0 1,311.4 1,460.5 1,596.7 1,733.7 1,868.6
Educación de Adultos 0 0 574.3 1,129.3 1,265.3 1,282.3 1,319.9
Fondo de Aportaciones para la 0 4,700.0 5,170.0 5,521.6 3,000.0 2,500.0 2,500.0
Seguridad Pública (FASP)
Como puede observarse en el cuadro 4, actualmente el 62% del

Ramo 33 se destina al Fondo de Aportaciones a la Educación Básica,
y si consideramos los recursos correspondientes al Fondo de
Aportaciones a los Servicios de Salud, resulta que el 75% de los
10. Se presentan las cifras en pesos del año correspondiente.
18
recursos del Ramo 33 se destinan a la descentralización de escuelas,

hospitales, maestros y doctores, por lo que el proceso federalista en
México ha incluido en los últimos años principalmente dos sectores:
educación y salud.
Cuadro 4.
Participación de cada Fondo en el Ramo 33
(cifras en porcentajes)
Fondo 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fondo de Aportaciones a la 68.3 51.0 58.2 60.9 61.6 61.9 62.1
Educación Básica
Fondo de Aportaciones a los 10.6 8.5 11.0 12.5 12.21 13.2 13.5
Servicios de Salud
Fondo de Aportaciones a la 10.5 8.21 8.7 9.5 9.92 9.5 9.3
Infraestructura Social
Fondo de Aportaciones para 6.7 7.67 8.2 9.7 10.20 9.7 9.5
el Fortalecimiento Municipal
Fondo de Aportaciones 3.6 2.65 2.8 3.1 3.20 3.0 3.0
Múltiples
Fondo de Aportaciones para la * * 0.9 1.2 1.28 1.2 1.2
Educación Tecnológica y de Adultos
Fondo de Aportaciones para * * 2.8 2.7 1.37 1.0 0.9
la Seguridad Pública
*Aún no existían estos fondos.
El monto total de cada uno de los siete fondos que integran el

Ramo 33 ha crecido en sus siete años de existencia, sin parámetros
establecidos. En el Cuadro 5 se puede observar que cada año ha
variado el fondo que mayor crecimiento ha tenido: de 1998 a 1999 el
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal fue el fondo
que mayor incremento tuvo en su asignación , duplicando
prácticamente su asignación, con un crecimiento del 94.55%. Por
otro lado, de 1999 a 2000 el fondo que se privilegió fue el Fondo de
Aportaciones a los Servicios de Salud, situación que se repitió del
2002 al 2003; mientras que del 2000 al 2001 el fondo que mayor
crecimiento tuvo fue el Fondo de Aportaciones a la Educación
Tecnológica y de Adultos y del 2001 al 2002 fue el Fondo de
Aportaciones a la Educación Básica y Normal.
19
Es relevante señalar que el Fondo de Aportaciones a la Seguridad

Pública es el único fondo que ha sufrido reducciones. Del 2001 al
2002 cayó en 2,500 millones de pesos (representando una reducción
del 45.45%), y nuevamente del 2002 al 2003 en 500 millones de
pesos. Estas reducciones se debieron a subejercicios en los años 2001
y 2002, derivados de la falta de coordinación y acuerdos entre la
Federación y los estados en materia de seguridad pública.
Cuadro 5.
Crecimiento Porcentual de los Fondos de Aportaciones
(cifras en porcentajes)
Fondo 1998 a 1999 1999 a 2000 2000 a 2001 2001 a 2002 2002 a 2003 2003 a 2004
Fondo de Aportaciones a la 28.10 22.17 15.01 10.94 7.86 6.8
Educación Básica y Normal
Fondo de Aportaciones a los 37.17 38.41 25.58 6.37 16.47 8.51
Servicios de Salud
Fondo de Aportaciones a 33.93 14.76 19.23 14.21 2.76 5.0
la Infraestructura Social
Fondo de Aportaciones para 94.55 14.76 30 14.35 2.24 5.27
el Fortalecimiento Municipal
Fondo de Aportaciones 24.11 14.76 35.79 12.90 2.85 5.01
Múltiples
Fondo de Aportaciones 37.34 12.00 7.14 5.41
a la Educación Tecnológica
y de Adultos
Fondo de Aportaciones 8.51 6.80 -45.45 -16.66 0
a la Seguridad Pública
20
IV. ANÁLISIS DEL CAPÍTULO V.

APORTACIONES FEDERALES DE LA LEY DE
COORDINACIÓN FISCAL
1. FONDO DE APORTACIONES A LA EDUCACIÓN

BÁSICA Y NORMAL (FAEB)
El Fondo de Aportaciones a la Educación Básica y Normal

(FAEB) encuentra su fundamento en el artículo 3º de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, que faculta al Congreso
de la Unión para dictar leyes destinadas a distribuir la función social
educativa entre la Federación, los estados y los municipios, y para
fijar las aportaciones económicas correspondientes, así como en el
artículo 73, fracción XXV de la propia Constitución, que reitera que
es facultad del Congreso dictar leyes encaminadas a distribuir el
ejercicio de la función educativa y los recursos correspondientes, en-
tre la Federación, los estados y los municipios. Asimismo, la Ley
General de Educación en sus artículos 13 y 16 prevé que la operación
de los servicios de educación básica y normal debe estar a cargo de
los estados, por lo que el FAEB garantiza el cumplimiento a dichas
disposiciones.
Asimismo, el FAEB encuentra su antecedente en el Acuerdo

Nacional para la Modernización de la Educación Básica publicado
en el Diario Oficial de la Federación el 19 de Mayo de 1992, el cual
preveía que correspondería a los gobiernos estatales encargarse de la
dirección de los establecimientos educativos con los que la Secretaría
de Educación Pública (SEP) había prestado en cada estado los
servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y para la
formación de maestros, incluyendo la educación normal, la educación
indígena y los de educación especial. A través de dicho Acuerdo, el
Ejecutivo Federal traspasó los establecimientos escolares con todos
los elementos de carácter técnico y administrativo, derechos y
obligaciones, muebles e inmuebles, con los que la SEP prestaba, en
21
el estado respectivo, hasta esa fecha, los servicios educativos

mencionados, así como se traspasaron también los recursos financieros
utilizados en su operación. Desde entonces, el propio Acuerdo previó
que la distribución de los recursos debía responder a criterios
compensatorios, al establecer que “la autoridad educativa nacional se
fortalecerá ejerciendo la función compensatoria entre estados y
regiones, que nuestros ordenamientos asignan al Gobierno Federal.
Así, dicha autoridad velará por que se destinen recursos relativamente
mayores a aquellas entidades con limitaciones y carencias más
acusadas.”.Sin embargo, el FAEB no sólo no contempla criterios
compensatorios de distribución, sino que no incluye criterio alguno
para la distribución, como se explica en los subsecuentes párrafos.
En el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación

Básica, los gobiernos estatales se comprometieron para que los
municipios pudieran aumentar su participación en el mantenimiento
y equipamiento de las escuelas, sirviéndose de los recursos que, al
efecto, reciban del gobierno estatal, pero la Ley de Coordinación Fiscal
no retomó estos compromisos en las disposiciones que rigen al FAEB.
El FAEB es el fondo que canaliza los recursos que en algún tiempo

se entregaban a las estados por la vía del Ramo 25, mientras que el
Ramo 11 correspondiente a la SEP contiene los recursos necesarios
para las funciones que la Ley General de Educación reserva a la
Federación. Como puede observarse en el siguiente cuadro, al
momento de crearse el Ramo 33, los recursos del Ramo 25
disminuyeron, precisamente porque se utilizaron para financiar la
operación de los servicios de educación básica y normal previstos por
la Ley General de Educación en su artículo 13, a través del FAEB.
Cuadro 6.
Asignaciones del Ramo 25 y del FAEB 1997-2004
Ramo 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Ramo 25 $58,432.9 $20,399.5 $21,702.5 $22,550.7 $24,943.0 $21,807.9 $23,915.7 $29,762.3
FAEB Ramo 33 $67,512.6 $86,480.5 $105,652.5 $121,511.6 $134,848.5 $145,445.9 $156,184.1
22
El artículo 26 de la LCF establece el destino de los recursos del

FAEB, previendo que se trata de recursos económicos
complementarios que apoyen a los Estados y al Distrito Federal para
ejercer las atribuciones que se les asignan en los artículos 13 y 16 de
la Ley General de Educación. Estos artículos prevén que corresponde
de manera exclusiva a las autoridades educativas locales prestar los
servicios de educación inicial y básica incluyendo la indígena, espe-
cial, así como la normal y demás para la formación de maestros. En el
caso del Distrito Federal, los servicios de educación normal y demás
para la formación de maestros de educación básica serán prestados
por la Secretaría de Educación Pública.
Como resultado del análisis de las disposiciones que regulan a

este fondo, se identifican los siguientes aspectos legales que otorgan
un alto grado de discrecionalidad a la Federación en la distribución
de los recursos entre los estados:
• En primer lugar, la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) no

establece criterios o fórmulas para distribuir el monto total del
FAEB entre los estados, sino que únicamente prevé en su artículo
27 la forma en que se determinará el monto total del fondo para
cada ejercicio fiscal, ya que dicho artículo señala textualmente :
“El monto del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y
Normal se determinará cada año en el Presupuesto de Egresos de la
Federación correspondiente, exclusivamente a partir de los siguientes
elementos.”, por lo que nunca prevé la manera en que deben
distribuirse los recursos, sino que solamente indica que el monto
se integra “a partir de los siguientes elementos”. Esta situación
no es compatible con la transparencia que se buscó con la adición
del Capítulo V y la consecuente reforma a la Ley de Coordinación
Fiscal, y otorga un gran margen de discrecionalidad a la
Federación (particularmente a la Secretaría de Educación
Pública) en la determinación de la distribución de los recursos
del fondo entre los estados.
23
• Aunque la distribución del Fondo se negocia con cada uno de

los estados, y a pesar que ésta se basa principalmente en el registro
de escuelas y en las plantillas de personal de cada estado, dicha
información varía entre la registrada por el estado y la información
contemplada por parte de la Federación. Las inconsistencias entre
las plantillas registradas por la Federación y aquellas registradas
por los estados, se deben principalmente a la creación de plazas
u otorgamiento de prestaciones adicionales por parte de los
estados, derivadas de las negociaciones sindicales a través de las
secciones estatales del Sindicato Nacional de los Trabajadores
de la Educación. Así, el FAEB incentiva a los estados a la
acumulación de maestros, ya que mientras mayor número de
profesores tengan en sus plantillas, mayores recursos recibirán
por parte de la Federación. En la mayoría de los estados más del
95% de los recursos recibidos se destinan al pago de nómina de
maestros, dando pie a que se generen ineficiencias en el 62% de
los recursos del Ramo 33.12
Como se ha señalado, la LCF únicamente establece que el monto

total del FAEB se determinará a partir del Registro Común de
Escuelas y de la Plantilla de Personal, considerando el monto
del ejercicio fiscal anterior al que se presupueste, sumado a las
ampliaciones presupuestarias aprobadas durante dicho ejercicio,
derivadas de la creación de plazas o del incremento de
prestaciones. En este sentido, cada año se incrementará el monto
correspondiente a cada estado, en función de la creación de pla-
zas de maestros, por lo que las reglas de distribución de los
recursos de este fondo no incentivan a mejorar la calidad de la
educación.
12. Pag. 158. Achievements and Challenges of Fiscal Decentralization. Lessons from México. The World Bank.
24
Por otro lado, un criterio adicional a los señalados (escuelas,

plantillas y ampliaciones) a integrar el monto del fondo es el
establecido en el inciso “c” de la fracción II del propio artículo
27, donde se establece que es necesario considerar “la
actualización que se determine para el ejercicio que se presupueste
de los gastos de operación...”;pero no prevé a quién le
corresponde determinar dicha actualización, ni con base en qué
criterios, aspecto que también otorga una gran discrecionalidad
a favor de la Federación. Esta imprecisión de la Ley de
Coordinación Fiscal también brinda elementos discrecionales a
la Federación para definir los montos de asignación
correspondiente a este concepto, por lo que el criterio de
actualización siempre será debatible. No obstante lo anterior, es
categórico el hecho de que los recursos para gastos de operación
tienen que actualizarse cada año, disposición que no ha sido
atendida en algunos años, como puede observarse en el siguiente
cuadro, lo que representa incumplimiento a la ley.
25
Cuadro 7.
Gasto de Operación e Inversión 2001-2002 por Estado13
(miles de pesos)14
Estado Operación 2001 Operación 2002 Inversión 2001 Inversión 2002

Aguascalientes 79,670.9 57,469.0 12,587.5 12,587.5
Baja California 701,792.1 404,197.2 65,483.7 65,483.7
Baja California Sur 142,488.6 98,273.1 33,441.4 33,441.4
Campeche 61,115.9 46,462.5 6,865.8 6,865.8
Coahuila 306,171.6 185,971.3 37,186.1 37,186.1
Colima 80,829.7 52,760.5 15,971.6 15,971.6
Chiapas 252,059.5 173,116.1 10,319.7 10,319.7
Chihuahua 188,462.4 130,990.9 7,108.8 7,108.8
Distrito Federal
Durango 103,679.9 79,773.4 5,458.4 5,458.4
Guanajuato 124,792.8 90,907.7 10,422.2 10,422.2
Guerrero 268,461.7 188,098.1 11,029.9 11,029.9
Hidalgo 98,182.9 75,729.0 9,517.5 9,517.5
Jalisco 331,105.8 212,684.9 12,808.5 12,808.5
México 1,797,032.0 1,031,211.5 171,931.5 171,931.5
Michoacán 184,288.7 146,093.9 14,024.5 14,024.5
Morelos 72,396.2 56,658.4 5,516.3 5,516.3
Nayarit 75,188.5 56,042.9 8,477.5 8,477.5
Nuevo León 637,432.2 385,539.5 7,212.8 7,212.8
Oaxaca 399,334.1 264,774.8 59,250.1 59,250.1
Puebla 334,391.9 218,798.5 42,447.7 42,447.7
Querétaro 59,046.1 44,316.2 5,507.5 5,507.5
Quintana Roo 69,392.3 48,747.4 9,488.5 9,488.5
San Luis Potosí 109,988.9 84,081.6 8,249.6 8,249.6
Sinaloa 99,140.7 74,491.1 8,188.5 8,188.5
Sonora 169,309.7 112,588.4 7,127.3 7,127.3
Tabasco 78,026.5 57,727.1 7,500.8 7,500.8
Tamaulipas 228,789.1 146,223.1 38,024.1 38,024.1
Tlaxcala 79,236.4 61,953.8 6,653.5 6,653.5
Veracruz 186,807.7 132,900.0 17,798.2 17,798.2
Yucatán 74,955.3 52,384.4 4,684.5 4,684.5
Zacatecas 104,542.0 81,711.9 5,649.3 5,649.3
Total 7,498,112.0 4,852,678.2 665,933.3 665,933.3
13. Fuente: Resumen Programático Económico Financiero del tomo del presupuesto correspondiente al Ramo 33
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios de los Presupuestos de Egresos de la Federación 2001
y 2002.
26
Como puede observarse en el Cuadro 7, existen recursos faltantes

en el periodo analizado 2001-2002 para todos los estados, por un
total de $2,645,434.2 miles de pesos (resultado de la diferencia entre
7,498,112.0 miles de pesos correspondientes al año 2001 y,
4,852,678.2 miles de pesos correspondientes al año 2002), lo que
refleja que no sólo no se actualizaron, sino que incluso los recursos en
el concepto de gastos de operación sufrieron una reducción. Tal
reducción no es válida legalmente, ya que dichos recursos al
encontrarse previstos en la Ley de Coordinación Fiscal, se consideran
como gasto obligatorio del Gobierno Federal, por lo que es obligación
de éste incluirlos en su totalidad en el PEF.15
• Las asignaciones correspondientes a cada estado se han basado

principalmente en la distribución que se realizó de origen cuando
se celebraron los acuerdos de descentralización que derivaron
del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación
Básica, por lo que en caso de haberse presentado inequidades en
la distribución realizada en aquel momento, éstas se han
mantenido, ya que no han sido revisadas por las autoridades de
la Secretaría de Educación Pública o de la Secretaría de Haci-
enda y Crédito Público, aspecto que comprueba la falta de
transparencia en la asignación de recursos del Fondo más
cuantioso del Ramo 33.
Las inequidades existen desde el nacimiento del FAEB, de tal

forma que incluso la propia exposición de motivos de la iniciativa que
reformó a la Ley de Coordinación Fiscal reconocía que “Si bien la
creación del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica proporciona
certidumbre a todas las partes y permite la atención de los rezagos, también
debe señalarse que la distribución actual de recursos puede mejorar para
propiciar la mayor equidad y eficiencia en el ejercicio del gasto”.
15. Se entiende por gasto obligatorio a aquél derivado de mandatos que los ordenamientos jurídicos señalan al sector
público; el costo de los programas y las actividades necesarias para llevarlos a cabo se considera gasto preferente en el
Presupuesto de Egresos de la Federación respecto a nuevas erogaciones. Como ejemplos se pueden mencionar las
aportaciones de seguridad social, las participaciones federales y las aportaciones federales.
27
En este sentido adquiere relevancia el acuerdo suscrito por cada

uno de los estados, y las obligaciones asumidas por los mismos, toda
vez que las entidades federativas se comprometieron en el Acuerdo
para la Modernización de la Educación Básica firmado en 1992 a
incrementar paulatinamente el presupuesto para educación a nivel
estatal, aunque a diez años de la suscripción del Acuerdo existen
grandes disparidades: mientras Baja California Sur destina 13 mil
884 pesos anuales por alumno, en el caso de Coahuila apenas se
invierten mil 61 pesos.16 En el proceso de descentralización del gasto
educativo, no se ha otorgado un debido seguimiento a los
compromisos asumidos por los estados hace ya más de 10 años, por
lo que hoy en día se encuentra totalmente distorsionado el esquema
de aportación de recursos por parte de la Federación y los estados en
este proceso de descentralización, que requiere de una revisión.
Asimismo, el déficit de recursos para la administración de los servicios
educativos, requiere de una revisión profunda para identificar las
necesidades locales reales y la asignación de recursos e identificación
de fuentes de ingresos adicionales para sufragar los gastos
incrementales en la materia, ya que no es viable descentralizar servicios
educativos sin la correspondiente fuente de ingresos para atenderlos.
Es importante mencionar que al crearse el Fondo de Aportaciones

a la Educación Básica y Normal no se pretendía sustituir a otras
fuentes de financiamiento estatales, sino que la intención era
complementarlas e incentivarlas.17 En este sentido, gran parte de los
estados consideran al FAEB como una fuente sustituta de recursos y
por ello han reducido la aportación de recursos locales a la educación,
ya que no existen reglas o variables en el FAEB que incentiven el
incremento de las aportaciones por parte de los estados. Por otro lado,
los programas compensatorios federales en materia de educación son
aplicables de manera independiente al FAEB, desvinculando los
esfuerzos compensatorios en educación. Por lo anterior, se puede
señalar que este fondo de aportaciones no logra contribuir a la equidad
16. Según cifras del INEGI utilizadas por el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado para su análisis publicado
el 25 de enero del 2002 en La Jornada.
17. Punto 1 del Dictamen de Ley de Coordinación Fiscal de la Cámara de Diputados, 12 de Diciembre de 1997.
28
en los servicios educativos en el país, sino que simplemente reconoce

algunas de las reglas establecidas en el Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica, las cuales contemplan, entre
otros aspectos, la actualización de los registros de los planteles
escolares, así como la plantilla del personal asignado a cada estado.
La propia exposición de motivos de la reforma a la Ley de

Coordinación Fiscal reconoce al Fondo de Aportaciones a la
Educación Básica y Normal sólo como un paso en la evolución del
federalismo educativo, al señalar que éste permitiría que se contara
con el tiempo necesario para llevar a cabo un análisis sobre el porcentaje
de participación de cada estado en las transferencias para educación
básica, que vincule el monto de las transferencias con la población en
edad escolar, con la evaluación estandarizada del incremento en la
calidad educativa o con el uso eficiente de los recursos medido con
criterios afines. Dicha exposición incluso habla de futuras fórmulas
para fijar las aportaciones para la educación básica y normal y que
éstas deberán entrar en vigor de manera gradual para permitir a los
gobiernos locales tomar las provisiones necesarias para los años
siguientes. Desde la creación del Fondo de Aportaciones a la
Educación Básica y Normal se tenía conocimiento de la falta de
vinculación de estos recursos con la población en edad escolar, así
como con incentivos para mejorar la calidad en la educación, vari-
ables que indudablemente deben incluirse en una fórmula que
garantice una distribución más equitativa y eficiente de los recursos
federalizados en materia educativa.
Cada año durante el proceso de aprobación del PEF, los diputados

federales incluyen una serie de disposiciones para regular la política
de gasto del ejercicio fiscal correspondiente; así, el Fondo de
Aportaciones a la Educación Básica y Normal ha sido sujeto a ciertas
disposiciones anuales que analizaremos a continuación.
29
El artículo tercero transitorio del PEF 2001 y del PEF 2002

previeron que “al concluir la Federación el proceso de transferencia
de los servicios de educación básica con el Gobierno del Distrito Fed-
eral, los recursos del Ramo General 25 Previsiones y Aportaciones
para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de
Adultos a que se refiere el artículo 3 de este Decreto, deberán
canalizarse a través del Ramo General 33 Aportaciones Federales
para Entidades Federativas y Municipios, conforme a lo que establece
el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal”, previendo
precisamente la posibilidad de transferir recursos durante el ejercicio
fiscal del Ramo 25 al Ramo 33.
En los años 1999 a 2004 se estableció en el PEF que los recursos,

para atender previsiones tales como el incremento salarial o la creación
de plazas, serían entregados a los estados, a través del Ramo General
33, y en el caso del Distrito Federal, por medio del Ramo General
25.18 Esta disposición ha sido importante para establecer con toda
claridad que los recursos para atender los incrementos salariales ya
están contemplados en el monto total del Ramo 33, y evitar con ello
que una vez realizada la negociación salarial anual, los estados pudieran
solicitar recursos adicionales para atender los incrementos anuales.
18. Artículos 14 del PEF 1999, 15 del PEF 2000, 6 del PEF 2001, 6 del PEF 2002, 8 del PEF 2003, 9 del PEF 2004.
30
Cuadro 8.
Fondo de Aportaciones a la Educación Básica y Normal FAEB Distribución
1998 a 2004 en forma Descendente, por Estado
1998 1999 2000 2001 2002[1] 2003 2004

FAEB 67,512.6 FAEB 86,480.5 FAEB 105,652.5 FAEB 121,511.6 FAEB 134,848.5 FAEB 145,445.9 FAEB 156,184.1
Méx 5,856.3 Méx 8,108.2 Méx 10,109.4 Méx 11,598.0 Méx 12,249.4 Méx 13,724.3 Méx 14,669.6
Ver 5,528.9 Ver 7,034.1 Ver 8,424.7 Ver 9,550.3 Ver 10,744.3 Ver 11,419.9 Ver 12,258.2
Chis 3,698.3 Chis 4,723.9 Chis 5,756.7 Chis 6,590.0 Chis 7,389.5 Chis 7,884.3 Chis 8,496.2
Jal 3,525.8 Jal 4,491.1 Oax 5,421.8 Oax 6,425.3 Oax 7,227.5 Oax 7,850.1 Oax 8,469.7
Mich 3,432.3 Mich 4,322.5 Jal 5,412.1 Jal 6,218.3 Jal 6,932.2 Jal 7,465.8 Jal 8,036.9
Gro 3,359.9 Oax 4,312.7 Mich 5,246.3 Gro 6,040.8 Gro 6,816.6 Gro 7,285.6 Gro 7,844.9
Oax 3,354.6 Gro 4,285.9 Gro 5,183.8 Mich 6,017.5 Mich 6,747.8 Mich 7,162.7 Mich 7,677.8
Pue 2,963.8 Pue 3,774.8 Pue 4,622.6 Pue 5,391.9 Pue 6,001.8 Pue 6,489.3 Pue 6,973.7
Gto 2,690.6 Gto 3,445.3 Gto 4,154.4 Gto 4,760.3 Gto 5,395.8 Gto 5,743.4 Gto 6,193.8
Tam 2,460.3 Tam 3,106.6 Tam 3,844.0 Tam 4,425.4 Tam 4,918.5 Tam 5,268.7 Tam 5,632.7
NL 2,418.6 NL 2,989.3 NL 3,590.4 NL 4,074.4 Hgo 4,430.2 NL 4,837.3 NL 5,184.5
Hgo 2,212.9 Hgo 2,807.6 Hgo 3,410.5 Hgo 3,923.5 SLP 4,321.8 Hgo 4,753.8 Hgo 5,100.8
SLP 2,173.9 SLP 2,764.1 SLP 3,338.5 SLP 3,838.3 NL 4,306.8 SLP 4,596.5 SLP 4,920.8
Ch 2,123.2 Ch 2,678.6 BC 3,263.0 BC 3,727.2 Ch 4,081.2 BC 4,401.2 BC 4,721.2
Coa 2,002.9 Coa 2,525.5 Ch 3,193.9 Ch 3,644.6 Coa 3,890.5 Ch 4,374.6 Ch 4,702.8
BC 1,978.9 BC 2,521.1 Coa 3,164.7 Coa 3,592.2 BC 3,862.1 Coa 4,218.5 Coa 4,523.1
Sin 1,878.7 Sin 2,403.4 Sin 2,904.9 Sin 3,350.9 Sin 3,779.6 Sin 4,013.4 Sin 4,305.3
Son 1,821.8 Son 2,294.5 Son 2,754.1 Son 3,154.1 Son 3,506.9 Son 3,770.9 Son 4,026.7
Tab 1,599.3 Tab 2,047.0 Tab 2,461.5 Tab 2,835.9 Tab 3,185.7 Tab 3,394.2 Tab 3,654.1
Dgo 1,585.7 Dgo 1,996.5 Dgo 2,378.9 Dgo 2,710.2 Dgo 3,035.5 Dgo 3,241.1 Dgo 3,473.7
Zac 1,439.6 Zac 1,832.8 Zac 2,196.2 Zac 2,562.6 Zac 2,913.3 Zac 3,148.2 Zac 3,406.4
Mor 1,260.1 Yuc 1,637.0 Mor 1,995.2 Yuc 2,314.6 Mor 2,595.6 Yuc 2,751.4 Yuc 2,948.5
Yuc 1,220.7 Mor 1,618.9 Yuc 1,995.0 Mor 2,293.5 Yuc 2,585.3 Mor 2,719.9 Mor 2,917.5
Qro 1,080.2 Qro 1,388.8 Qro 1,701.7 Qro 1,960.1 Qro 2,214.3 Qro 2,348.4 Qro 2,525.9
Nay 1,062.8 Nay 1,361.9 Nay 1,670.3 Nay 1,916.0 Nay 2,139.3 Nay 2,275.5 Nay 2,435.8
Tlax 918.6 Tlax 1,158.5 Tlax 1,395.9 Tlax 1,601.5 QRoo 1,800.2 QRoo 1,975.4 QRoo 2,142.1
Ags 875.4 Ags 1,117.6 Ags 1,371.3 QRoo 1,576.8 Tlax 1,788.4 Tlax 1,914.5 Tlax 2,051.1
Cam 861.2 Cam 1,110.5 Cam 1,354.8 Ags 1,567.6 Ags 1,742.2 Ags 1,852.5 Ags 1,996.1
QRoo 841.9 QRoo 1,082.5 QRoo 1,337.1 Cam 1,545.6 Cam 1,727.7 Cam 1,828.4 Cam 1,966.3
BCS 623.5 BCS 803.5 BCS 1,061.6 BCS 1,204.5 BCS 1,301.1 BCS 1,419.6 BCS 1,525.5
Col 580.6 Col 734.1 Col 935.8 Col 1,098.2 Col 1,215.9 Col 1,314.9 Col 1,400.8
31
En el Cuadro 8 se puede observar que los estados de México,

Veracruz y Chiapas son los que mayores recursos han recibido a través
del FAEB, atendiendo al número de planteles y a la plantilla de per-
sonal.
Cuadro 9.
Fondo de Aportaciones a la Educación Básica y Normal (FAEB),
Crecimiento Porcentual Anual 1998-2004
(%)
1998 a 1999 1999 a 2000 2000 a 2001 2001 a 2002 2002 a 2003 2003 a 2004
FAEB Total 28.10 22.17 15.01 9.89 7.28 6.87
Aguascalientes 27.67 22.70 14.32 10.01 5.95 7.19
Baja California 27.40 29.42 14.23 3.49 12.24 6.77
Baja California Sur 28.88 32.12 13.46 7.42 5.50 6.94
Campeche 28.95 21.99 14.09 10.53 7.77 7.01
Coahuila 26.10 25.31 13.51 7.66 6.70 6.73
Colima 26.44 27.48 17.35 9.68 6.27 6.97
Chiapas 27.73 21.86 14.48 10.81 6.34 7.20
Chihuahua 26.16 19.24 14.11 10.69 6.43 6.69
Durango 25.91 19.15 13.93 10.71 6.05 7.12
Guanajuato 28.05 20.58 14.58 11.77 6.80 7.27
Guerrero 27.56 20.95 16.53 11.38 7.14 6.80
Hidalgo 26.87 21.47 15.04 11.43 10.74 7.10
Jalisco 27.38 20.51 14.90 10.29 5.79 6.44
México 38.22 24.68 14.73 5.31 4.56 6.70
Michoacán 25.94 21.37 14.70 10.82 5.98 6.77
Morelos 28.48 23.24 14.95 11.63 10.96 6.57
Nayarit 28.14 22.65 14.71 10.43 7.93 6.69
Nuevo León 23.60 20.11 13.48 5.39 7.51 7.31
Oaxaca 28.56 25.72 18.51 11.09 5.71 6.94
Puebla 27.36 22.46 16.64 10.16 8.87 7.02
Querétaro 28.57 22.53 15.18 11.47 5.82 7.77
Quintana Roo 28.58 23.51 17.93 12.40 5.97 6.77
San Luis Potosí 27.15 20.78 14.97 11.18 7.00 6.58
Sinaloa 27.92 20.87 15.36 11.34 6.14 6.35
Sonora 25.95 20.03 14.52 10.05 6.64 7.11
Tabasco 27.99 20.25 15.21 10.97 6.58 6.46
Tamaulipas 26.27 23.74 15.12 10.02 5.91 6.65
Tlaxcala 26.12 20.49 14.72 10.45 6.03 6.83
Veracruz 27.22 19.77 13.36 11.11 7.46 6.68
Yucatán 26.83 21.87 16.02 10.47 5.95 7.57
Zacatecas 27.31 19.83 16.68 12.03 12.24 7.19
32
Del análisis del Cuadro 9 resalta que en el periodo 1999-2000,

mientras que el Fondo creció en su totalidad en un 22%, y la mayoría
de las asignaciones de los estados crecieron entre un 19 y un 25%, la
asignación del Estado de Baja California Sur creció en un 32%. La
distribución del Fondo de Aportaciones a la Educación Básica y
Normal se realiza con base en el número de planteles y la plantilla de
personal, por lo que dicho aumento sólo podría justificarse por un
incremento en dichos conceptos. Por otro lado, en el periodo 2001-
2002, mientras que el Fondo creció en un 9.8%, las asignaciones para
los estados más ricos como Estado de México y Nuevo León
únicamente crecieron en un 5.3 %.
33
34
2. FONDO DE APORTACIONES PARA LOS

SERVICIOS DE SALUD (FASS)
El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASS)

tiene su fundamento en el artículo 4º de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, que prevé que la ley establecerá la
concurrencia de la Federación y de las entidades federativas en mate-
ria de salubridad general, así como en las estrategias y líneas de acción
que tuvieron el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 y el Programa
de Reforma del Sector Salud 1995-2000, donde se planteó la necesidad
de descentralizar responsabilidades y recursos para acercar los
servicios básicos de salud a la población.
Fue así que el 20 de agosto de 1996 el Ejecutivo Federal suscribió

con los gobiernos de los estados el Acuerdo Nacional para la
Descentralización de los Servicios de Salud y de los respectivos
acuerdos de coordinación, a través de los cuales se acordó la
descentralización en la materia, mediante la transferencia del per-
sonal y los recursos financieros y materiales necesarios para vigorizar
la autonomía política de los estados.
Al llevarse a cabo la descentralización, se instrumentó un nuevo

proceso de planeación, programación, presupuestación y evaluación
con el fin de que las entidades federativas contaran con una mayor
flexibilidad de operación. El proceso mencionado tiene como origen
los diagnósticos anuales de salud, que permiten establecer las
prioridades a nivel estatal y federal. Asimismo, fue necesario
determinar un nuevo mecanismo de evaluación de los servicios
estatales de salud. En este sentido, el Consejo Nacional de Salud
identificó los principales indicadores de resultados, para evaluar el
impacto que tienen las acciones de salud a nivel estatal en el bienestar
de la población. Así, se seleccionaron indicadores que permitieran
contar con una visión integral, tanto de los principales problemas,
como de los más significativos avances regionales que posibilitan la
35
readecuación de la prioridades nacionales y estatales, con lo que la

Federación ha asumido un papel rector y normativo de asesoría y
evaluación20.
En principio, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud

busca preservar la capacidad operativa de las entidades y pretende
una mayor equidad del gasto público al distribuir los recursos
remanentes mediante una fórmula de asignación, buscando otorgar
más recursos a aquellas entidades con mayores necesidades y rezagos.
La fórmula señalada consiste en la definición de un gasto mínimo
promedio per capita en salud, que se ajusta con base en una tasa
estandarizada de mortalidad y por el índice de marginación estatal
publicado por el Consejo Nacional de Población. Sin embargo, los
remanentes son escasos y la mayoría de los recursos se distribuyen
con base en el número de planteles y la plantilla de personal,
desvinculando las asignaciones de la dimensión de la población y de
las necesidades y rezagos en los servicios de salud.
El artículo 29 de la LCF prevé que los recursos de este fondo

deben destinarse como recursos económicos para los Estados y el
Distrito Federal, para ejercer las atribuciones que les corresponden
conforme a lo establecido en los artículos 3º, 13 y 18 de la Ley Gen-
eral de Salud.
En lo que respecta al Fondo de Aportaciones para los Servicios de

Salud, existen imprecisiones en el texto de la ley, que otorgan
discrecionalidad a las dependencias federales, en el cálculo de los
montos correspondientes a cada estado.
Al respecto, cabe señalar que los recursos otorgados a cada estado

se han concedido en función del monto que originalmente se pactó
en el Acuerdo de Coordinación para la Descentralización Integral de
los Servicios de Salud (ACDIS), por lo que en el caso de que la
distribución realizada en aquel momento haya sido inequitativa, ésta
20. Exposición de Motivos de la Iniciativa de Decreto por el que se adiciona y reforma la Ley de Coordinación Fiscal.
36
se ha mantenido desde entonces, y ésa ha sido la base para calcular la

distribución en los ejercicios fiscales subsecuentes.
Lo anterior se deriva de la falta de una fórmula integral en la Ley

de Coordinación Fiscal, para distribuir los recursos del FASS entre
los estados. Si bien es cierto que la Ley de Coordinación Fiscal prevé
una fórmula en su artículo 31, ésta únicamente se aplica para distribuir
una parte mínima de los recursos del Fondo. La cantidad de recursos
que se distribuyen por la fórmula a que se refiere el artículo 31 de la
LCF en relación con la fracción IV del artículo 30 es insignificante,
en comparación con el monto total del FASS. En este sentido, en el
año 2001, del monto total del Fondo que representó la cantidad
aproximada de $25,144,700,000.00, únicamente alrededor de 100
millones de pesos se distribuyeron entre todos los estados a través de
la aplicación de dicha fórmula; se presume que el resto de los recursos
se repartió discrecionalmente. Por lo anterior, las asignaciones del
FASS solamente han sido suficientes para mantener la capacidad
operativa de los estados, por lo que no se han presentado recursos
remanentes para alcanzar mayor equidad entre los estados,
distribuyendo recursos mediante la fórmula mencionada.
La fórmula garantiza la definición de un gasto mínimo promedio

per capita en salud, que se ajusta con base en una tasa estandarizada
de mortalidad y por el índice de marginación estatal publicado por el
Consejo Nacional de Población, lo cual permitiría una mayor equidad
del gasto en beneficio de los estados más necesitados; sin embargo,
como ya se señaló, los recursos no han sido suficientes siquiera para
mantener la operación de la infraestructura y la plantilla existentes.
Para la distribución de la mayoría de los recursos del Fondo de

Aportaciones para los Servicios de Salud no existe una fórmula, sino
que solamente se establecen los elementos destinados a construir el
total del monto anual del Fondo. En este sentido, al igual que en el
caso del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal,
la construcción de los montos correspondientes a cada estado se basan
37
en los elementos para construir el monto total, sólo que considerando

los elementos a nivel estatal (inventario de infraestructura médica,
plantillas de personal, ampliaciones presupuestarias por concepto de
incrementos salariales o de prestaciones). Así, el principal criterio
para distribuir los recursos entre los estados está relacionado con la
infraestructura física estatal y las plantillas de personal, lo que genera
el incentivo de mantener exceso en dichos conceptos, generando
disparidades entre los estados en la distribución per capita de estos
recursos.21
En este orden de ideas, existen elementos para comprobar la

inequidad en la distribución de los recursos; al respecto, la variable
relacionada con la población abierta es una muestra de esto, ya que la
población abierta que existía al momento de celebrar los ACDIS ha
variado considerablemente y ello no ha sido tomado en cuenta para la
distribución que se realiza año con año de este Fondo. Existen estados
que han aumentado su población abierta, y dicho aumento no se ha
reflejado en mayores recursos y, por otro lado, existen otros estados
que han visto reducida su población abierta y que ,sin embargo,
continúan obteniendo la misma proporción de recursos que recibían
hace cuatro años, o incluso asignaciones mayores. Este argumento,
en la mayoría de los casos, es contundente para demostrar la inequidad
de la distribución de este fondo. Por ejemplo, en el año 2000, Puebla
era el cuarto estado con mayor población abierta y, sin embargo,
ocupaba el onceavo lugar en monto de asignaciones, como puede
verse en los cuadros 10 y 11.
21. Pag. 163. Achievements and Challenges of Fiscal Decentralization. Lessons from México. The World Bank.
38
Cuadro 10.
Población Abierta 2000
(miles de personas)
Entidad federativa Población Asegurada Población Abierta

(miles) Total IMSS ISSSTE SDN/SM/PEMEX
Total Nacional 97,361.8 59,501.2 47,860.0 10,141.2 1,500.0 37,860.6
Aguascalientes 943.5 808.5 690.8 103.1 14.5 135.0
Baja California 2,487.7 2,106.9 1938.5 130.0 38.3 380.8
Campeche 689.7 414.7 325.2 78.9 10.6 275.0
Coahuila 2,295.8 2,285.7 2009.1 241.2 35.4 10.1
Colima 540.7 361.8 290.6 62.8 8.3 178.9
Chiapas 3,920.5 1,003.2 702.8 240.0 60.4 2,917.3
Chihuahua 3,047.9 2,728.3 2432.4 248.9 47.0 319.6
Distrito Federal 8,591.3 6,801.1 3542.7 3,126.1 132.4 1,790.2
Durango 1,445.9 1,085.4 794.3 268.8 22.3 360.5
Guanajuato 4,656.8 2,545.1 2131.8 341.5 71.7 2,111.7
Guerrero 3,075.1 1,160.7 696.8 416.5 47.4 1,914.4
Hidalgo 2,231.4 915.6 681.4 199.8 34.4 1,315.8
Jalisco 6,321.3 4,202.7 3791.5 313.8 97.4 2,118.6
México 13,083.4 8,946.2 7995.1 749.5 201.6 4,137.2
Michoacán 3,979.2 1,563.5 1160.1 342.1 61.3 2,415.7
Morelos 1,552.9 789.2 599.9 165.3 23.9 763.7
Nayarit 919.7 515.9 369.9 131.8 14.2 403.8
Nuevo León 3,826.2 3,399.8 3149.6 191.2 58.9 426.4
Oaxaca 3,432.2 990.1 635.2 302.0 52.9 2,442.1
Puebla 5,070.3 2,219.4 1856.5 284.8 78.1 2,850.9
Querétaro 1,402.0 1,114.1 989.8 102.7 21.6 287.9
Quintana Roo 873.8 633.7 536.0 84.2 13.5 240.1
San Luis Potosí 2,296.4 1,278.5 1016.5 226.6 35.4 1,017.9
Sinaloa 2,534.8 1,612.1 1280.6 292.4 39.1 922.7
Sonora 2,213.4 1,595.4 1361.6 199.7 34.1 618.0
Tabasco 1,889.4 706.4 535.5 141.8 29.1 1,183.0
Tamaulipas 2,747.1 2,247.9 1890.5 315.1 42.3 499.2
Tlaxcala 961.9 472.6 363.3 94.5 14.8 489.3
Veracruz 6,901.1 2,947.1 2433.8 407.0 106.3 3,954.0
Yucatán 1,655.7 1,044.7 888.7 130.5 25.5 611.0
Zacatecas 1,351.2 647.0 502.7 123.5 20.8 704.2
39
La fracción IV del artículo 30 de la Ley de Coordinación Fiscal

prevé que en el PEF de cada año se debe establecer el monto de
recursos que busquen promover la equidad en los servicios de salud;
al respecto, se identificó que únicamente el PEF 1998, en su artículo
19, previó una cantidad expresa para promover la equidad de los
servicios entre las entidades federativas, sin que se haya vuelto a hacer
esta especificación en los subsecuentes PEF’s, incumpliéndose el
mandato de ley mencionado. 22
En el año 1999, el Decreto del PEF previó el traspaso de recursos

por la cantidad de $1,696,200,000.00 del Ramo 12 Salud al Ramo
33, con la finalidad de atender lo dispuesto por las fracciones II y III
del artículo 30 de la Ley de Coordinación Fiscal, referentes a las
previsiones para servicios personales y al gasto de operación e inversión
transferido en el año anterior a dicho ejercicio fiscal. Los recursos
correspondientes a estos conceptos fueron señalados específicamente
en 1999, y en ningún otro año ocurrió lo mismo. Se desconoce la
razón de que en dicho año se haya realizado dicha presupuestación
en el Ramo 12, así como por qué el mandato de las fracciones II y III
no se ha atendido de igual manera en los subsecuentes ejercicios
fiscales.
22. Se previó para esos efectos la cantidad de $99,128,701.00
40
Cuadro 11.
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASS).
Distribución 1998 a 2004 en orden descendente por estado
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

FASS 10,546.1 FASS 14,466.1 FASS 20,022.7 FASS 25,144.7 FASS 26,758.8 FASS 31,163.3 FASS 34,064.1
Méx 1,204.1 Méx 1,821.6 Méx 2,405.4 Méx 3,029.7 Méx 3,075.5 Méx 3,595.4 Méx 3,935.9
Jal 687.0 Jal 901.1 Jal 1,332.6 Jal 1,692.7 Jal 1,755.3 Jal 1,957.2 Jal 2,103.7
DF 668.2 DF 840.8 DF 1,174.7 DF 1,485.2 DF 1,612.5 DF 1,796.8 DF 1,962.3
Gro 571.1 Gro 751.9 Gro 1,043.4 Gro 1,280.8 Ver 1,390.6 Ver 1,750.8 Ver 1,945.2
Ver 549.6 Ver 720.5 Ver 1,003.2 Ver 1,251.8 Gro 1,360.7 Gro 1,607.1 Gro 1,736.2
Chis 541.4 Chis 701.3 Chis 970.8 Chis 1,202.3 Chis 1,236.1 Chis 1,496.0 Chis 1,652.3
Oax 417.0 Oax 551.6 Gto 750.8 Oax 947.5 Tam 1,010.5 Oax 1,246.4 Oax 1,384.7
Mich 412.3 Mich 540.5 Oax 747.5 Gto 934.5 Gto 998.8 Pue 1,213.9 Pue 1,332.2
Gto 405.3 Gto 536.0 Mich 737.6 Tam 926.1 Oax 996.8 Gto 1,154.4 Gto 1,247.6
Pue 389.2 Tam 520.3 Tam 724.7 Mich 899.2 Mich 968.9 Mich 1,117.5 Mich 1,220.2
Tam 383.5 Pue 495.4 Pue 685.2 Pue 844.1 Pue 911.8 Tam 1,104.1 Tam 1,204.3
NL 364.2 NL 456.7 NL 611.5 Son 774.7 NL 815.7 Hgo 971.3 Hgo 1,072.4
Son 341.4 Son 442.5 Son 598.9 NL 773.0 Hgo 790.0 NL 913.2 NL 1,002.1
Hgo 285.6 Hgo 399.5 Hgo 539.1 Ch 692.0 Son 788.9 Son 906.1 Son 971.3
Tab 278.7 Ch 386.6 Tab 535.0 Hgo 685.9 Ch 740.2 Ch 885.5 Ch 964.0
Sin 276.2 Tab 374.3 Ch 533.3 Tab 652.2 Tab 697.5 Tab 779.3 Tab 835.7
Ch 246.7 Sin 352.0 Sin 487.3 Sin 611.3 Sin 629.5 Sin 737.8 Sin 811.2
Dgo 233.3 BC 331.9 BC 456.1 BC 565.0 Dgo 589.5 Dgo 677.5 Dgo 750.3
Yuc 230.0 Yuc 309.0 Yuc 431.8 Yuc 543.6 BC 588.1 Yuc 671.7 BC 735.5
Coa 222.5 Dgo 307.7 Dgo 421.6 Dgo 537.4 Yuc 572.5 BC 668.7 Yuc 735.2
Mor 209.8 SLP 296.3 SLP 415.1 SLP 530.4 SLP 550.6 SLP 666.3 SLP 721.2
SLP 207.9 Coa 288.3 Coa 400.1 Coa 509.6 Coa 541.9 Qro 613.4 Qro 676.7
Qro 196.1 Mor 271.2 Mor 370.5 Mor 468.4 Qro 536.4 Coa 608.9 Coa 668.9
QRoo 171.0 Qro 252.6 Qro 358.4 Qro 458.6 Mor 499.0 Mor 558.1 Mor 616.3
Ags 166.2 QRoo 232.3 QRoo 336.1 QRoo 427.7 QRoo 435.1 QRoo 498.4 QRoo 538.8
Nay 164.1 Cam 221.5 Ags 312.0 Ags 396.8 Ags 427.8 Cam 470.5 Cam 522.9
Cam 163.9 Nay 213.3 Cam 303.5 Cam 383.2 Cam 408.0 Ags 466.3 Ags 506.1
Zac 158.9 Ags 213.1 Nay 292.5 Nay 369.9 Nay 403.5 Nay 453.0 Nay 491.7
Tlax 142.1 Zac 206.0 Zac 283.2 Zac 347.6 Zac 394.1 Zac 452.8 Zac 487.7
BCS 129.7 Tlax 188.9 Tlax 279.0 Tlax 347.5 Tlax 386.6 Tlax 422.4 Tlax 462.8
Col 127.6 BCS 170.8 Col 253.3 Col 292.0 Col 343.5 Col 372.6 Col 405.1
BC 0 Col 169.0 BCS 226.9 BCS 282.3 BCS 301.1 BCS 328.3 BCS 362.1
41
Cuadro 12.
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASS) .
(%)
1998 a 1999 1999 a 2000 2000 a 2001 2001 a 2002 2002 a 2003 2003 a 2004
FASS TOTAL 37.17 38.41 25.58 6.03 14.13 8.51
Aguascalientes 28.20 46.41 27.19 7.23 14.45 7.84
Baja California 37.41 23.87 3.92 10.31 9.07
Campeche 35.14 37.02 26.27 6.07 20.57 10.01
Coahuila 29.54 38.79 27.36 5.96 15.33 8.95
Colima 32.40 49.87 15.27 14.99 17.37 8.00
Chiapas 29.54 38.41 23.84 2.73 17.72 8.13
Chihuahua 56.68 37.96 29.74 6.51 18.92 9.45
Distrito Federal 25.82 39.71 26.43 7.89 13.65 8.42
Durango 31.90 36.98 27.48 8.83 13.29 9.69
Guanajuato 32.24 40.07 24.45 6.43 16.01 7.43
Guerrero 31.65 38.78 22.75 5.87 17.41 7.46
Hidalgo 39.88 34.94 27.24 13.17 13.49 9.42
Jalisco 31.17 47.88 27.02 3.56 12.93 6.96
México 51.28 32.05 25.96 1.48 16.41 8.64
Michoacán 31.10 36.47 21.90 7.19 10.50 8.41
Morelos 29.26 36.60 26.45 6.12 14.67 9.44
Nayarit 29.96 37.10 26.45 8.32 12.98 7.86
Nuevo León 25.41 33.88 26.41 5.24 12.43 8.86
Oaxaca 32.28 35.50 26.76 4.94 14.38 9.98
Puebla 27.29 38.31 23.19 7.42 17.35 8.87
Querétaro 28.82 41.88 27.95 14.50 11.65 9.34
Quintana Roo 35.83 44.66 27.25 1.70 11.90 7.48
San Luis Potosí 42.53 40.07 27.79 3.66 12.70 9.04
Sinaloa 27.45 38.41 25.44 2.89 10.57 7.60
Sonora 29.61 35.35 29.35 1.79 9.06 6.70
Tabasco 34.29 42.94 21.92 6.48 12.50 6.74
Tamaulipas 35.65 39.30 27.78 8.35 10.92 8.31
Tlaxcala 32.90 47.68 26.56 10.12 12.96 8.72
Veracruz 31.10 39.23 24.78 9.97 8.45 9.99
Yucatán 34.38 39.72 25.89 5.04 7.81 8.63
Zacatecas 29.62 37.49 22.73 11.79 8.28 7.14
42
La discrecionalidad en la distribución de los recursos entre los

estados puede observarse en el caso del estado de Colima que en el
periodo 2000-2001 sólo tuvo un incremento del 15 por ciento, cuando
todos los estados tuvieron un incremento entre el 22 y el 29 por ciento
en sus asignaciones . Aún es más claro en el periodo 2001-2002,
cuando en un posible intento por compensar a este Estado, se tuvo
un incremento del 15 por ciento, mientras todos los estados tuvieron
un incremento entre el 2 y el 8 por ciento.
43
44
3. FONDO DE APORTACIONES PARA LA

INFRAESTRUCTURA SOCIAL (FAIS)
Originalmente el Ejecutivo Federal, en su iniciativa de reforma a

la Ley de Coordinación Fiscal, propuso únicamente la creación del
Fondo de Aportaciones a la Infraestructura Social Municipal. Sin
embargo, con el objeto de fortalecer la capacidad tanto de los estados
como de los municipios para atender las necesidades de provisión de
infraestructura básica para la población en pobreza extrema, la Cámara
de Diputados dictaminó la creación de dos fondos: uno destinado a
los municipios, Fondo de Aportaciones para la Infraestructura So-
cial Municipal, y otro a los estados, Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social Estatal, constituyendo este último con los
recursos asignados al Programa de Prioridades Estatales del ramo
26 Superación de la Pobreza, con lo que se pretendió que los estados
pudieran contar con recursos para proyectos de infraestructura que
rebasen la esfera municipal.24
El artículo 33 de la LCF prevé que los recursos del Fondo de

Aportaciones a la Infraestructura Social (FAIS) se destinarán
exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas
y a inversiones que beneficien directamente a sectores de la población
de estados y municipios que se encuentren en condiciones de rezago
social y pobreza extrema, en los siguientes rubros: agua potable,
alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal,
electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de
salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda,
caminos rurales e infraestructura rural, para el caso de los recursos
del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal
y ,en el caso del Fondo de Infraestructura Social Estatal, en obras y
acciones de alcance o ámbito de beneficio regional o intermunicipal.
24. Punto 4 del Dictamen de Ley de Coordinación Fiscal de la Cámara de Diputados, 12 de Diciembre de 1997.
45
El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determina

en el PEF con el 2.5% de la recaudación federal participable, del
cual un 0.303% corresponde al Fondo para la Infraestructura Social
Estatal y el 2.197% restante al Fondo para la Infraestructura Social
Municipal. Como puede observarse, la mayor parte de los recursos
del Fondo se destinan a la infraestructura social municipal.
Sobre los recursos de este Fondo, se debe enterar a los estados

durante los 10 primeros meses del año, conforme a lo dispuesto en el
artículo 32 de la Ley de Coordinación Fiscal. Si se presentaran retrasos
en la entrega, habría incumplimiento por parte de la Federación y los
estados podrían solicitar intereses, ya que la ley es muy clara al prever
que en los diez primeros meses del año se deben entregar los recursos
del FAIS a los estados.
El artículo 34 de la Ley de Coordinación Fiscal prevé que la

SEDESOL es la responsable de distribuir el Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social entre los estados, y que para ello debe
aplicar la fórmula que ese propio artículo establece, considerando las
variables de ingreso per capita del hogar, nivel educativo promedio
del hogar, disponibilidad de espacio de la vivienda, disponibilidad de
drenaje y disponibilidad de electricidad-combustible para cocinar.
Asimismo se prevé que para efectos de la formulación anual del PEF,
la SEDESOL deberá publicar en octubre de cada año en el Diario
Oficial de la Federación las normas establecidas para las necesidades
básicas y los valores de la fórmula prevista en la Ley. Como puede
observarse, la publicación elaborada por la SEDESOL en el mes de
octubre adquiere gran relevancia en la determinación de las
asignaciones anuales. Por otro lado, para la distribución de los recursos
por parte de los estados hacia sus municipios, el artículo 34 de la Ley
prevé dos opciones: por un lado la aplicación de la formula que
contempla dicho artículo, y por otro lado, en el caso de carencia de
46
información, otra fórmula más sencilla, lo que genera cierta

discrecionalidad y una reinterpretación de la metodología de
distribución de recursos, con la consecuente imparcialidad en los
procedimientos de distribución de recursos y sospechas sobre el
manejo de las variables.25
La Ley de Coordinación Fiscal etiqueta el destino de los recursos

del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. En el año
1998, el decreto PEF en su artículo 19 previó que “las obras, acciones
sociales básicas y las inversiones a las que el mismo se destinen por estados y
municipios procurarán que las acciones sean compatibles con la preservación
y protección del medio ambiente y que impulsen el desarrollo sustentable”.
Esta disposición fue solicitada por los miembros de la fracción
parlamentaria del Partido Verde, con la intención de promover la
protección del medio ambiente.
25. Pag. 178. Marginación e ingreso en los municipios de México. Adolfo Sánchez Almanza. Instituto de Investigaciones
Económicas UNAM.
47
Cuadro 13.
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) Distribución
1998 a 2004, en orden descendente por estado.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

10,403.4 13,933.6 15,989.7 19,064.0 21,783.8 22,332.6
Ver 946.6 Ver 1,474.0 Ver 1,876.9 Ver 2,237.8 Chis 2,506.6 Chis 2,533.9 Chis 2,685.1
Chis 779.5 Chis 1,193.8 Chis 1,504.6 Chis 1,793.9 Ver 2,394.8 Ver 2,471.3 Ver 2,594.7
Gro 715.4 Gro 1,086.2 Gro 1,361.8 Gro 1,623.6 Oax 2,122.4 Oax 2,139.3 Oax 2,269.6
Oax 680.4 Oax 1,027.6 Oax 1,283.9 Oax 1,530.7 Méx 1,780.1 Méx 1,853.6 Méx 1,937.4
Méx 678.2 Méx 1,023.9 Méx 1,278.9 Méx 1,524.8 Gro 1,720.1 Pue 1,756.0 Pue 1,845.4
Pue 677.4 Pue 1,022.6 Pue 1,277.2 Pue 1,522.8 Pue 1,705.5 Gro 1,735.9 Gro 1,840.6
Mich 512.9 Mich 746.8 Mich 910.8 Mich 1,086.0 Mich 1,134.5 Mich 1,162.6 Mich 1,224.1
Gto 485.2 Gto 700.3 Gto 849.1 Gto 1,012.3 Gto 1,100.3 Gto 1,125.1 Gto 1,185.8
Jal 388.7 Jal 538.6 Jal 634.2 Jal 756.1 SLP 761.9 SLP 783.1 SLP 823.7
Hgo 354.9 Hgo 481.9 Hgo 558.9 Hgo 666.3 Hgo 702.3 Hgo 725.2 Hgo 761.2
SLP 351.3 SLP 475.9 SLP 550.9 SLP 656.8 Jal 695.2 Jal 716.1 Jal 752.0
Yuc 299.9 Yuc 388.4 Yuc 434.7 Yuc 518.3 Tab 582.1 Tab 600.5 Tab 630.6
Tab 277.6 Tab 352.1 Tab 386.5 Tab 460.8 Yuc 454.1 Yuc 475.5 Yuc 496.0
Zac 243.7 Zac 295.4 Zac 311.1 Zac 370.9 Ch 452.9 Ch 457.9 Ch 485.0
Tam 236.9 Tam 284.1 Tam 296.1 Tam 353.0 Zac 420.4 Zac 428.8 Zac 452.5
Ch 227.0 Ch 267.4 Ch 273.9 Ch 326.6 Dgo 357.7 Tam 367.2 Tam 384.1
Dgo 221.1 Dgo 257.5 Dgo 260.7 Dgo 310.9 Tam 353.3 Sin 366.7 Dgo 384.1
NL 216.9 NL 250.5 NL 251.5 NL 299.9 Sin 352.1 Dgo 363.5 Sin 383.2
Qro 210.3 Qro 239.4 Qro 236.8 Qro 282.3 Qro 293.4 Qro 301.2 Qro 316.9
Sin 204.3 Sin 229.4 Sin 223.5 Sin 266.4 Mor 247.7 Mor 259.2 Mor 270.4
Cam 183.8 Cam 195.0 Cam 177.7 Cam 211.9 Cam 208.8 Son 217.7 Son 227.3
Coa 173.5 Coa 177.7 Coa 154.8 Coa 184.6 NL 208.7 NL 216.3 Cam 226.6
Son 173.1 Son 177.1 Son 153.9 Son 183.5 Son 208.6 Cam 216.2 NL 226.4
Mor 171.4 Mor 174.2 Mor 150.1 Mor 179.0 Nay 184.5 Nay 190.0 Nay 199.6
Tlax 166.8 Tlax 166.5 Tlax 139.9 Tlax 166.9 Tlax 178.6 Tlax 187.7 Tlax 195.5
Nay 162.3 Nay 158.9 Nay 129.8 Nay 154.7 Coa 174.0 Coa 182.5 Coa 190.1
QRoo 154.2 QRoo 145.4 QRoo 111.9 QRoo 133.4 BC 160.7 BC 164.3 BC 173.1
BC 143.2 BC 126.9 BC 87.2 BC 104.0 QRoo 153.6 QRoo 158.7 QRoo 166.5
Ags 133.0 Ags 109.8 Ags 64.5 Ags 76.9 Ags 81.2 Ags 85.6 Ags 88.9
Col 120.2 Col 88.3 Col 36.0 Col 42.9 Col 52.5 Col 55.2 Col 57.4
BCS 113.2 BCS 76.5 BCS 20.4 BCS 24.3 BCS 33.6 BCS 34.6 BCS 36.3
26. Cifras del Diario Oficial de la Federación del 31 de enero del 2003. Se presentan las cifras en pesos del año
correspondiente.
48
Cuadro 14.
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)
(cifras en porcentaje)
1998 a 1999 1999 a 2000 2000 a 2001 2001 a 2002 2002 a 2003 2003 a 2004
FAIS TOTAL 33.93 14.76 19.23 12.48 2.45 5.0
Aguascalientes -17.44 -41.21 19.23 5.22 5.13 3.7
Baja California -11.37 -31.23 19.23 35.27 2.13 5.0
Baja California Sur -32.33 -73.33 19.23 27.59 2.89 4.7
Campeche 6.09 -8.85 19.23 -1.50 3.42 4.6
Coahuila 2.44 -12.90 19.23 -6.11 4.67 3.9
Colima -26.51 -59.22 19.23 18.23 4.82 3.9
Chiapas 53.14 26.04 19.23 28.43 1.07 5.6
Chihuahua 17.80 2.44 19.23 27.88 1.09 5.5
Durango 16.47 1.27 19.23 13.08 1.60 5.3
Guanajuato 44.34 21.24 19.23 7.99 2.20 5.1
Guerrero 51.84 25.37 19.23 5.61 0.90 5.6
Hidalgo 35.77 15.97 19.23 5.12 3.15 4.7
Jalisco 38.55 17.75 19.23 -8.75 2.90 4.7
México 50.97 24.91 19.23 14.33 3.96 4.3
Michoacán 45.60 21.96 19.23 4.27 2.41 5.0
Morelos 1.64 -13.82 19.23 27.73 4.41 4.1
Nayarit -2.08 -18.32 19.23 16.12 2.90 4.8
Nuevo León 15.49 0.39 19.23 -43.66 3.48 4.4
Oaxaca 51.03 24.94 19.23 27.87 0.78 5.7
Puebla 50.96 24.90 19.23 10.71 2.87 4.8
Querétaro 13.85 -1.11 19.23 3.78 2.59 4.9
Quintana Roo -5.71 -23.07 19.23 13.17 3.22 4.6
San Luis Potosí 35.45 15.76 19.23 13.78 2.71 4.9
Sinaloa 12.28 -2.59 19.23 24.33 3.96 4.3
Sonora 2.29 -13.07 19.23 11.99 4.19 4.2
Tabasco 26.88 9.76 19.23 20.83 3.05 4.7
Tamaulipas 19.89 4.22 19.23 0.08 3.79 4.4
Tlaxcala -0.17 -15.97 19.23 6.56 4.86 3.9
Veracruz 55.71 27.33 19.23 6.55 3.09 4.7
Yucatán 29.83 11.91 19.23 -14.12 4.50 4.1
Zacatecas 21.22 5.32 19.23 11.76 1.95 5.2
49
En el Cuadro 14 se presenta información que permite inferir la

inaplicabilidad de las fórmulas previstas en la Ley de Coordinación
Fiscal. En el periodo 1999-2000, mientras algunos estados crecen
en sus asignaciones hasta en un 25 por ciento, algunos otros como el
estado de Colima decrece en un 59%, cuando las variables que
conforman esta fórmula corresponden a factores de pobreza extrema:
¿Acaso se redujo en ese periodo en el estado de Colima la pobreza
extrema y la marginación en un 59%?. En el periodo 2000-2001,
todos los estados experimentaron en sus asignaciones un incremento
del 19.23 por ciento: ¿Acaso las variables de pobreza y marginación
tuvieron exactamente el mismo comportamiento en todos los estados,
o se debió al cambio de administración y a la premura en el tiempo
para integrar el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura So-
cial en el Ramo 33 en el PEF 2001?. Lo que es evidente son las
incongruencias que demuestran que la fórmula prevista en el artículo
34 de la Ley de Coordinación Fiscal no se ha aplicado estrictamente,
lo que perjudica la transparencia en la distribución de este Fondo y
del federalismo.
Como puede observarse en el Cuadro 14, en los tres primeros

años de vida del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura So-
cial se presentaron muchas inconsistencias en la distribución de los
recursos entre los estados, ya que mientras las asignaciones crecían
en algunos, decrecían en otros; sin embargo, en los dos últimos
periodos, el crecimiento que han tenido las asignaciones ha sido más
homogéneo, quizás derivado de una aplicación más exacta de las
fórmulas y una distribución menos discrecional que la que se presentó
en 1999 y el año 2000.
50
4. FONDO DE APORTACIONES PARA EL

FORTALECIMIENTO MUNICIPAL
(FORTAMUN)
Originalmente el Ejecutivo Federal no previó el Fondo de

Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal en la iniciativa de
reforma a la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) presentada al
Congreso en noviembre de 1997, sino que fue la Cámara de Diputados
la que dictaminó la creación del mismo, con la finalidad de fortalecer
las administraciones públicas municipales, elevar el bienestar de su
población y contribuir a mejorar las condiciones de seguridad indi-
vidual y colectiva de las familias, por lo que se propuso dar prioridad
con esos recursos al cumplimiento de los compromisos de carácter
financiero contraídos por las haciendas municipales y a la atención
de los requerimientos directamente relacionados con la seguridad
pública en sus circunscripciones.
La LCF prevé que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

será la responsable de distribuir los recursos entre los estados en
proporción directa al número de habitantes con que cuente cada
entidad federativa.
51
Cuadro 15.
Distribución del FORTAMUN por estado de 1998 a 2004
ESTADO POBLACIÓN 1998 1999 2000 2001 2002 200328 2004

México 13,096,686 864.6 1,854.9 2,128.6 2,641.1 3,017.3 3,093.3 3,396.4
D.F. 8,605,239 626.9 0 0 1,618.9 1,849.8 1,896.4 1,996.6
Veracruz 6,908,975 497.5 1,067.4 1,224.9 1,393.1 1,591.7 1,631.8 1,646.1
Jalisco 6,322,002 442.4 949.2 1,089.2 1,276.0 1,456.5 1,493.2 1,542.1
Puebla 5,076,686 341.5 732.6 840.7 1,023.5 1,169.6 1,199.0 1,288.0
Guanajuato 4,663,032 325.4 698.1 801.1 940.0 1,074.3 1,101.3 1,138.5
Michoacán 3,985,667 285.8 613.2 703.7 803.2 918.2 941.4 954.3
Chiapas 3,920,892 264.7 567.9 651.7 791.4 903.3 926.1 984.7
Nuevo León 3,834,141 262.1 562.4 645.4 772.4 883.3 905.6 952.4
Oaxaca 3,438,765 238.4 511.5 587.0 692.8 792.2 812.2 842.4
Guerrero 3,079,649 215.3 462.0 530.2 620.7 709.5 727.4 751.4
Chihuahua 3,052,907 206.3 442.5 507.9 615.2 703.3 721.0 771.7
Tamaulipas 2,753,222 186.6 400.4 459.5 554.5 634.3 650.3 687.6
Sinaloa 2,536,844 179.1 384.3 441.0 511.7 584.4 599.1 613.1
Baja California 2,487,367 155.9 334.6 384.0 502.1 573.0 587.5 681.1
San Luis Potosí 2,299,360 162.5 348.6 400.1 463.5 529.7 543.1 555.7
Coahuila 2,298,070 160.5 344.3 395.2 463.4 529.4 542.7 561.4
Hidalgo 2,235,591 156.0 334.6 384.0 450.4 515.0 528.0 545.6
Sonora 2,216,969 154.0 330.4 379.1 446.8 510.7 523.6 542.7
Tabasco 1,891,829 129.1 277.0 317.9 381.4 435.8 446.8 469.3
Yucatán 1,658,210 114.9 246.6 283.0 334.2 382.0 391.6 406.6
Morelos 1,555,296 106.5 228.5 262.2 313.4 358.3 367.3 390.1
Durango 1,448,661 105.7 226.8 260.3 291.8 333.7 342.1 342.1
Querétaro 1,404,306 92.3 198.1 227.3 283.0 323.5 331.6 359.1
Zacatecas 1,353,610 98.7 211.7 242.9 272.7 311.8 319.7 319.2
Tlaxcala 962,646 65.2 140.0 160.7 194.1 221.7 227.3 240.1
Aguascalientes 944,285 63.7 136.6 156.8 190.4 217.5 223.0 236.4
Nayarit 920,185 66.2 142.0 163.0 185.6 212.0 217.3 219.1
Quintana Roo 874,963 51.9 111.4 127.9 176.3 201.5 206.6 242.2
Campeche 690,689 47.4 101.7 116.8 139.2 159.1 163.1 170.6
Colima 542,627 36.0 77.3 88.7 109.1 125.0 128.1 140.6
Baja California Sur 424,041 27.7 59.4 68.2 85.4 97.6 100.1 108.7

28. Información publicada en el Diario Oficial de la Federación el viernes 31 de enero de 2003.
52
La distribución de este Fondo es la más sencilla de comprobar, ya

que responde a la población estatal conforme al Censo de Población.
Como puede observarse en el Cuadro 15, en todos los años y en
todos los casos, la distribución de los recursos se realizó de manera
proporcional al número de habitantes de cada estado, por lo que los
estados con mayor población son los que cuentan con una asignación
mayor correspondiente a este Fondo de Aportaciones, así como los
estados con menor población son aquellos que tienen una asignación
más baja, cumpliendo con lo señalado en el artículo 38 de la Ley de
Coordinación Fiscal, que textualmente prevé: “El Ejecutivo Federal,
a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, distribuirá el
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal a que se refiere el inciso a)
del artículo 36 de esta Ley, en proporción directa al número de habitantes
con que cuente cada entidad federativa, de acuerdo con la información
estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática”
No obstante lo anterior, es de llamar la atención el hecho de que el

crecimiento del año 2000 al 2001 no es igual en todos los estados, e
incluso presenta tratamientos muy diferenciados, lo que puede
explicarse por ajustes derivados a los resultados del censo de población
2000. Asimismo, llama la atención en el presente año el caso de los
estados de Sinaloa y Baja California, que invierten posición en la
asignación, sin que se encuentre explicación de ello.
53
Cuadro 16.
Crecimiento Porcentual de las Asignaciones del FORTAMUN
1998-2004
ESTADO 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004

FORTAMUN 94.55 14.76 30.00 12.48 2.45 5.27
Aguascalientes 114.53 14.76 21.43 12.45 2.45 5.99
Baja California 114.53 14.76 30.78 12.36 2.45 15.94
Campeche 114.53 14.76 19.18 12.51 2.45 4.57
Coahuila 114.53 14.76 17.27 12.46 2.45 3.42
Colima 114.53 14.76 23.01 12.69 2.45 9.77
Chiapas 114.53 14.76 21.43 12.38 2.45 6.33
Chihuahua 114.53 14.76 21.14 12.52 2.45 7.03
Distrito Federal -100.00 ___ ___ 12.48 2.45 5.27
Durango 114.53 14.76 12.13 12.54 2.45 0.00
Guanajuato 114.53 14.76 17.34 12.49 2.45 3.37
Guerrero 114.53 14.76 17.07 12.50 2.45 3.30
Hidalgo 114.53 14.76 17.28 12.54 2.45 3.33
Jalisco 114.53 14.76 17.15 12.38 2.45 3.27
México 114.53 14.76 24.08 12.46 2.45 9.79
Michoacán 114.53 14.76 14.15 12.52 2.45 1.37
Morelos 114.53 14.76 19.52 12.51 2.45 6.20
Nayarit 114.53 14.76 13.89 12.42 2.45 0.82
Nuevo León 114.53 14.76 19.67 12.55 2.45 5.16
Oaxaca 114.53 14.76 18.02 12.54 2.45 3.72
Puebla 114.53 14.76 21.74 12.48 2.45 7.42
Querétaro 114.53 14.76 24.49 12.52 2.45 8.27
Quintana Roo 114.53 14.76 37.90 12.47 2.47 17.22
San Luis Potosí 114.53 14.76 15.86 12.49 2.45 2.32
Sinaloa 114.53 14.76 16.03 12.44 2.45 2.32
Sonora 114.53 14.76 17.84 12.51 2.46 3.64
Tabasco 114.53 14.76 19.96 12.49 2.45 5.03
Tamaulipas 114.53 14.76 20.69 12.57 2.45 5.73
Tlaxcala 114.53 14.76 20.83 12.44 2.45 5.59
Veracruz 114.53 14.76 13.73 12.47 2.45 0.87
Yucatán 114.53 14.76 18.10 12.51 2.45 3.82
Zacatecas 114.53 14.76 12.25 12.53 2.45 -0.13
54
La discrecionalidad de las asignaciones puede tener también una

explicación política; en este sentido, un aspecto relevante en este Fondo
es el hecho de que en los años 1999 y 2000 el Distrito Federal no
recibió asignación alguna, porque en la reforma a la Ley de
Coordinación Fiscal de 1999 se eliminaron las demarcaciones del
Gobierno del Distrito Federal, lo que tiene una explicación netamente
política. Dicha reforma tuvo como finalidad reducir los recursos de
esa entidad gobernada por un partido de oposición y en particular
conducida por un precandidato importante a la Presidencia de la
República. La eliminación del Distrito Federal del Fondo de
Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal fue una decisión de
la Cámara de Diputados, la que al dictaminar la iniciativa del Ejecutivo
señaló que “El artículo 44 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos establece que el Distrito Federal es la sede de los Poderes
de la Unión y Capital de nuestro país, circunstancia a partir de la cual,
aunada a otras múltiples condiciones, ha obedecido el que cuente con un
régimen de apoyo subsidiario en todos los ámbitos, mismos que continúan
vigentes y que a lo largo del tiempo ha provocado la concentración de la vida
económica, política y social del país, sin que en cambio erogue recursos para
la atención de los servicios de educación básica y normal. Así por ejemplo, en
1998 recibió 10,294.9 millones de pesos a través del Ramo 25 Previsiones
y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica y Normal y para
1999 se prevé en el Presupuesto de Egresos 11,981.5 millones de pesos.”;
con estos argumentos la Cámara de Diputados del Congreso de la
Unión determinó que atendiendo a principios de equidad distributiva,
el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal fuera
distribuido únicamente en beneficio de los Municipios y no de las
delegaciones de la Ciudad de México, por lo que sustituyó su nombre
de Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios
y del Distrito Federal, para llamarse Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de los Municipios. 29 La eliminación de las
delegaciones del Distrito Federal como beneficiarias del
FORTAMUN, evidentemente se debió a la intención de debilitar a
un importante aspirante a la Presidencia de la República como lo era
29. Dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, del 30 de Diciembre de 1998
55
el entonces gobernador del Distrito Federal, restándole recursos

económicos. Esta reforma con tintes netamente políticos generó una
controversia constitucional presentada por parte del Gobernador del
Distrito Federal.
Fue hasta el año 2001 posteriormente a las elecciones

presidenciales, cuando se volvió a incorporar al Distrito Federal como
beneficiario de este Fondo a través de una nueva reforma a la Ley de
Coordinación Fiscal, por lo que actualmente el Fondo asigna recursos
también para las demarcaciones territoriales del Distrito Federal.
56
5. FONDO DE APORTACIONES
MÚLTIPLES (FAM)
La LCF establece que el Fondo de Aportaciones Múltiples se

distribuirá entre las entidades federativas de acuerdo a las asignaciones
y reglas que se establezcan en el PEF. Al respecto, en los PEFs de
los años 2000-2002 el Gobierno Federal no estableció reglas para
transparentar la distribución del Fondo de Aportaciones Múltiples
entre los Estados (ni en el Decreto de PEF, ni en los tomos anexos),
por lo que ésta se realizó con base en criterios discrecionales, violando
el espíritu de la creación del Ramo 33 y las disposiciones de la LCF.
Sin embargo en el ejercicio fiscal 2003, el tomo del Ramo 33 prevé la
aplicación de un algoritmo, el cual es aplicable sólo para distribuir la
diferencia de recursos asignados en 2001 y aquellos asignados en el
2002; sin embargo el algoritmo no se presenta en dicho tomo, por lo
que no se conoce.
En este sentido, el monto total del Fondo de Aportaciones

Múltiples en el 2001 fue por la cantidad de $6,207,255,494.00 y en
el ejercicio fiscal 2002 por la cantidad de $7,092,836,209.00, por lo
que únicamente se distribuyeron a través de la fórmula los recursos
que resultan de la diferencia de estas dos cifras y que corresponde a
la cantidad de $885,580,715.00
Como puede observarse, menos de una séptima parte del monto

total del Fondo es lo que se distribuye mediante la aplicación de la
fórmula, cuando la ley señala que la totalidad de los recursos deben
distribuirse conforme a lo dispuesto en la ley. Como se señaló, en los
tres años anteriores no hubo fórmula de distribución, por lo que en
caso de haberse presentado irregularidades en la distribución del
Fondo de Aportaciones Múltiples durante esos años, estas se
mantienen, ya que el monto del 2001 se toma como base y se le
adicionan los recursos que resulten de la distribución de la cantidad
mencionada en el párrafo anterior.
57
Como se mencionó párrafos arriba, el tomo del PEF

correspondiente al Ramo 33 menciona la existencia de un algoritmo,
el cual otorga ponderadores para el cálculo (42.5% a la matrícula del
ciclo escolar; 25% al rezago educativo; 7.5% al crecimiento de la
población en edad escolar básica; y 25% al índice de marginación),
sin embargo dicho algoritmo no se encuentra publicado en dicho
tomo o en alguna otra disposición.
Conforme a lo anterior, no existe la manera de calcular con precisión

si durante el año 2003 en que reapareció la fórmula, la distribución
del monto mencionado fue la adecuada; adicionalmente, la
inobservancia de la ley durante los años anteriores complica la
posibilidad de hacerlo, ya que indirectamente impacta las asignaciones
del 2002, toda vez que como se mencionó, el tomo del Ramo 33
prevé que la asignación de los recursos del Fondo de Aportaciones
Múltiples se calcula sumando la asignación de recursos de 2001 y el
remanente de los recursos autorizados en el 2002 distribuidos
conforme a un algoritmo que se señala que existe pero que no se
publicó ni entregó al Congreso en los tomos del Presupuesto.
En relación con este Fondo, sólo en el primer año de vida del

Ramo 33, el artículo 19 del PEF 1998 señaló que los recursos del
Fondo de Aportaciones Múltiples se deberían destinar a los programas
para proporcionar exclusivamente desayunos escolares, apoyos
alimentarios y asistencia social a la población en pobreza, apoyos a la
población en desamparo, y a la construcción, equipamiento y
rehabilitación de la infraestructura física de los niveles de educación
básica y superior, en su modalidad universitaria, reiterando el mandato
del artículo 40 de la Ley de Coordinación Fiscal.
El Fondo de Aportaciones Múltiples representa los recursos que

descentraliza el DIF nacional y el Comité de Administración y
Construcción de Escuelas (CAPFCE), los cuales se deben destinar
al otorgamiento de desayunos escolares, apoyos alimentarios y de
asistencia social a la población en condiciones de pobreza extrema,
58
apoyos a la población en desamparo, así como a la construcción y

equipamiento de infraestructura física de educación básica y supe-
rior, esta última en su modalidad universitaria. Estos destinos de
aplicación debieran constituir variables de la fórmula para determinar
las carencias de cada Estado y con ello los montos que representen
una distribución equitativa; sin embargo, como ya se señaló, en
contravención al mandato del artículo 41 de la Ley de Coordinación
Fiscal, no existen reglas claras y en consecuencia para la distribución
no se toman en cuenta estas variables. Esta situación ha generado
una distribución que resulta ilógica e inconsistente en el tiempo, como
puede observarse en el siguiente cuadro.
59
Cuadro 17.
Distribución del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) 1998-2004
(Millones de pesos)30
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

FAM TOTAL 3,655.3 4,536.7 5,206.2 7,069.5 7,092.8 7,271.5 7,655.3
Aguascalientes 47.3 56.5 73.6 91.1 118.5 83.8 44.3
Baja California 56.1 64.8 106.1 114.6 140.9 103.1 38.5
Baja California Sur 28.8 35.4 45.0 55.0 50.7 51.3 26.0
Campeche 46.9 55.4 83.0 94.5 94.4 80.4 24.6
Coahuila 59.9 73.4 143.0 120.2 190.3 111.1 43.7
Colima 29.4 37.7 54.6 69.0 87.5 59.2 22.0
Chiapas 155.8 192.3 235.0 281.5 301.3 296.1 192.5
Chihuahua 71.0 86.8 153.5 187.7 188.5 125.8 64.6
Distrito Federal 531.2 560.4 630.0 700.9 737.7 737.7 737.7
Durango 78.3 101.3 120.7 143.3 163.6 146.6 96.6
Gujanajuato 78.2 95.4 156.2 154.9 212.4 162.5 73.6
Guerrero 160.0 186.3 224.2 257.8 287.7 276.1 160.5
Hidalgo 109.7 131.1 203.9 190.1 226.5 184.3 101.8
Jalisco 156.8 184.3 246.5 279.8 337.2 274.4 122.9
México 193.3 234.5 291.6 386.5 417.4 376.7 205.8
Michoacán 113.0 136.4 178.3 219.1 255.4 216.7 114.6
Morelos 56.3 68.4 84.2 117.9 143.4 105.2 55.7
Nayarit 48.9 62.5 74.0 117.2 134.5 92.0 51.0
Nuevo León 91.8 112.0 158.5 169.3 228.9 161.8 90.0
Oaxaca 178.3 216.8 255.6 299.1 328.0 319.6 179.8
Puebla 147.5 179.1 252.0 305.1 387.6 283.2 163.7
Querétaro 61.9 76.4 98.4 120.2 152.5 117.1 62.2
Quintana Roo 40.7 49.2 61.6 105.2 110.8 72.1 24.9
San Luis Potosí 60.5 74.0 101.4 118.3 137.4 116.8 50.5
Sinaloa 82.7 102.0 126.8 158.0 187.2 148.7 78.9
Sonora 76.5 93.5 153.5 188.4 188.2 134.4 73.2
Tabasco 105.5 124.4 152.4 184.9 189.0 172.9 93.2
Tamaulipas 81.8 98.2 125.6 188.5 243.2 147.3 76.7
Tlaxcala 63.4 78.1 100.2 122.6 130.1 106.6 64.4
Veracruz 214.3 257.9 297.7 353.6 397.5 385.3 204.1
Yucatán 79.8 98.0 114.5 177.5 181.9 141.6 84.0
Zacatecas 59.9 80.0 102.9 134.1 140.9 120.2 67.8
No distribuido 1,359.231 4,163.732

31. En la publicación en Diario Oficial de la Federación de fecha 31 de enero del 2003, esta cantidad aún no se encontraba
distribuida entre los Estados; monto destinado a infraestructura educativa superior cuya distribución corresponde a la
Secretaría de Educación Pública y que publicaría en Diario Oficial de la Federación en el transcurso del año.
32. Pendiente aún de distribuir al momento de editar el libro.
60
Como se desprende del Cuadro 18, el que no hayan existido

fórmulas y reglas para la distribución, genera inconsistencias tales
como que el Estado de Coahuila cuya asignación creció de 1999 al
2000 en un 94%, haya decrecido del 2000 al 2001 en un 15%, sin
explicación alguna.
Por otro lado, existen estados como el caso de Tabasco, que

presentan un comportamiento constante, ya que crece de 1998 a 1999
en un 17.85%, de 1999 al 2000 en un 22.54%, del 2000 al 2001 en
un 21.30% y finalmente del 2001 al 2002 en un 2.2%, cuando el
Fondo de Aportaciones Múltiples en su totalidad creció únicamente
en un 1%.
61
Cuadro 18.
Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)
Crecimiento Porcentual por Estado
98-99 99-00 00-01 01-02 02-03

FAM 24.11% 14.76% 35.79% 0.32 2.45
Aguascalientes 19.34% 30.32% 23.70% 23.14 -41.30
Baja California 15.46% 63.62% 7.95% 18.69 -36.64
Baja California Sur 22.71% 27.25% 22.18% -8.48 1.09
Campeche 18.05% 49.72% 13.82% -0.10 -17.42
Coahuila 22.44% 94.89% -15.98% 36.84 -71.20
Colima 28.32% 44.78% 26.33% 21.10 -47.75
Chiapas 23.45% 22.16% 19.79% 6.57 -1.75
Chihuahua 22.12% 76.85% 22.27% 0.44 -49.78
Durango 5.51% 12.42% 11.24% 4.98 0
Guanajuato 29.37% 19.14% 18.70% 12.39 -11.62
Guerrero 22.01% 63.73% -0.86% 27.07 -30.68
Hidalgo 16.41% 20.33% 14.99% 10.37 -4.18
Jalisco 19.43% 55.53% -6.75% 16.07 -22.88
México 17.52% 33.74% 13.51% 17.01 -22.89
Michoacán 21.34% 24.33% 32.55% 7.39 -10.79
Morelos 20.75% 30.65% 22.90% 14.23 -17.88
Nayarit 21.55% 23.03% 40.07% 17.76 -36.32
Nuevo León 27.81% 18.39% 58.38% 12.85 -46.07
Oaxaca 22.05% 41.51% 6.78% 26.03 -41.45
Puebla 21.60% 17.88% 17.00% 8.82 -2.63
Querétaro 21.43% 40.72% 21.06% 21.29 -36.86
Quintana Roo 23.39% 28.64% 22.16% 21.20 -30.19
San Luis Potosí 20.93% 25.09% 70.89% 5.04 -53.75
Sinaloa 22.26% 37.02% 16.61% 13.91 -17.66
Sonora 23.33% 24.38% 24.55% 15.59 -25.84
Tabasco 22.21% 64.15% 22.71% -0.09 -40.06
Tamaulipas 17.85% 22.54% 21.30% 2.17 -9.34
Tlaxcala 20.09% 27.86% 50.10% 22.47 -65.08
Veracruz 23.22% 28.19% 22.40% 5.74 -21.96
Yucatán 20.33% 15.44% 18.74% 11.05 -3.17
Zacatecas 22.83% 16.81% 54.97% 2.40 -28.4233
33. La caída en las asignaciones en todos los estados se debe a la falta de distribución de origen de la cantidad de
$1,359,241,394.00 destinada a infraestructura educativa superior.
62

EDUCACIÓN TECNOLÓGICA Y
DE ADULTOS (FAETA)
El Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de

Adultos (FAETA) no fue creado al momento en que nació el Ramo
33, sino que surgió con la reforma a la LCF de 1999, y precisamente
en el PEF 99, el artículo 17 previó que de los recursos del Ramo
Administrativo 11 Educación Pública, sería entregada a las entidades
federativas a través del FAETA, hasta la cantidad de
$1,251,200,000.00 para el Fondo de Educación Tecnológica, y hasta
la cantidad de $1,061,900,000.00 para el Fondo de Educación de
Adultos. Asimismo el artículo séptimo transitorio del propio PEF
99 previó que “los recursos del Ramo Administrativo 11 Educación Pública,
serán entregados a las entidades federativas a través del FAETA, conforme
se suscriban los convenios de coordinación con las entidades federativas para
la transferencia de recursos humanos y materiales, y la asignación de recursos
financieros”, lo que significa que los recursos con los que se financió el
FAETA al momento de su nacimiento, provinieron de la Secretaría
de Educación Pública, derivados de convenios suscritos entre esta
dependencia y los gobiernos estatales; sin embargo, al igual que en
los procesos de descentralización de la educación básica (a través del
FAEB) y de los servicios de salud (a través del FASS), se transfirieron
recursos humanos y materiales, pero no la fuente de financiamiento
para este tipo de servicios con gastos incrementales.
Las disposiciones que regulan a este Fondo presentan una

problemática similar a aquélla señalada para el caso del Fondo de
Aportaciones para la Educación Básica y Normal, toda vez que la
LCF no es clara sobre los criterios o fórmulas para distribuir el monto
del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de
Adultos en su componente de educación tecnológica entre los Estados,
ya que únicamente establece la obligación de la Secretaría de
Educación Pública de establecer fórmulas para la distribución de los
63
recursos correspondientes a los servicios de educación para adultos

(correspondiente a la descentralización del Instituto Nacional de
Educación para Adultos INEA).
En este sentido, la LCF prevé en su artículo 42 la forma en que se

determinará el monto total del Fondo para cada ejercicio fiscal, al
establecer que el monto del Fondo de Aportaciones para la Educación
Tecnológica y de Adultos se determinará a partir del Registro Común
de Escuelas y de la Plantilla de Personal, considerando el monto del
ejercicio fiscal anterior, adicionado con las ampliaciones derivadas de
creación de plazas o incremento de prestaciones. Asimismo establece
que se debe considerar la actualización que se determine para el
ejercicio que se presupueste de los gastos de operación.
Al respecto derivado del análisis se ha identificado lo siguiente:

a) La Secretaría de Educación Pública no ha cumplido con el
mandato de la LCF de publicar en el Diario Oficial de la
Federación las fórmulas para la distribución de los recursos
del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y
de Adultos correspondientes al componente de educación para
adultos, conforme a lo dispuesto por la fracción III del artículo
43 de la LCF. En consecuencia, la distribución se ha realizado
discrecionalmente, violando el mandato de la Ley.
b) Con relación al mandato de la LCF de considerar el monto del
ejercicio fiscal anterior, en términos generales se ha atendido.
c) De los recursos correspondientes a la descentralización de la
educación tecnológica (para la operación de los CONALEPS),
existen estados tales como el Estado de México que recibe 319
millones de pesos por este concepto, y por otro lado estados
como Zacatecas que únicamente recibe 12 millones de pesos,
asignaciones que evidencian la disparidad e inequidad en las
asignaciones.34
34. Asignación correspondiente al ejercicio fiscal 2004.
64
Los decretos de PEF 1999 en su artículo séptimo transitorio,

PEF 2000 en su artículo segundo transitorio, PEF 2001 en su artículo
9, PEF 2002 en su articulo segundo transitorio, PEF 2003 en su
artículo sexto transitorio, y todavía el PEF 2004 en su artículo quinto
transitorio, prevén que en el caso del Fondo de Aportaciones para la
Educación Tecnológica y de Adultos, los recursos para aquellas
entidades federativas que no han celebrado los convenios a que se
refiere el artículo 42 de la LCF, correspondientes al presupuesto
regularizable de servicios personales y a las previsiones para sufragar
las medidas salariales y económicas, se incluyen en las erogaciones
previstas en el Ramo Administrativo 11 Educación Pública. Asimismo
previeron que los recursos del Ramo Administrativo 11 Educación
Pública que correspondan al Fondo de Aportaciones para la
Educación Tecnológica y de Adultos, serán entregados a las entidades
federativas que corresponda, conforme se suscriban los convenios
previstos en el artículo 42 de la LCF para la transferencia de recursos
humanos y materiales, así como la asignación de recursos financieros,
lo que comprueba que desde el nacimiento del Fondo de Aportaciones
para la Educación Tecnológica y de Adultos, éste no ha sido aceptado
por algunos gobiernos estatales, situación por la que no han suscrito
los convenios que perfeccionan la descentralización de los servicios
de educación tecnológica y de adultos.
65
Cuadro 19.
Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA)
Distribución 2000 a 200435, en orden descendente por Estado
2000 2001 2002 2003 2004

FAETA 1,885.7 FAETA 2,589.8 FAETA 2,862.1 FAETA 3,016.0 FAETA 3,188.6
Méx 275.5 Méx 343.2 Méx 373.9 Méx 397.7 Méx 417.2
Ver 112.5 Ver 169.7 Ver 182.1 Ver 189.8 Ver 196.6
Gto 105.3 Jal 140.7 Jal 151.1 Jal 161.7 Jal 167.9
Jal 101.7 Chis 134.8 Chis 147.5 Chis 152.8 Chis 159.1
Coa 89.6 Coa 115.2 Mich 127.0 Sin 131.3 Sin 136.1
Pue 88.5 Pue 113.9 Sin 125.3 Son 130.0 Son 141.8
Son 84.3 Son 111.2 Son 123.1 Pue 128.3 Pue 134.0
Sin 82.8 Sin 109.7 Pue 122.7 Mich 127.4 Coa 132.3
Mich 79.2 Mich 108.9 Coa 121.9 Coa 126.6 Mich 132.2
NL 75.4 Gto 103.7 Gto 113.4 Gto 120.5 Gto 125.1
Tam 70.3 Tam 96.6 Tam 107.2 Tam 113.0 Tam 117.2
Ch 65.9 Gro 92.4 Gro 101.2 Gro 105.2 Gro 110.9
Chis 65.4 Ch 82.6 Ch 94.2 Ch 99.1 Ch 104.8
Gro 61.3 BC 79.1 BC 87.9 BC 92.3 BC 100.7
BC 55.5 Tab 70.4 Tab 80.3 Tab 83.9 Tab 89.7
Tab 54.4 Yuc 68.7 SLP 75.1 Yuc 78.3 SLP 81.5
SLP 49.9 NL 66.3 Yuc 75.0 SLP 77.9 NL 81.5
Yuc 45.7 SLP 65.6 Oax 73.7 NL 75.7 Yuc 81.2
QRoo 34.0 Oax 64.2 NL 71.4 Oax 74.5 Oax 76.7
Mor 32.3 Hgo 54.3 Hgo 59.9 Hgo 63.7 Hgo 67.4
Hgo 32.2 QRoo 44.6 QRoo 50.2 QRoo 56.6 QRoo 64.4
Cam 28.3 Mor 43.5 Dgo 49.4 Mor 54.0 Mor 62.1
Oax 28.0 Cam 43.0 Mor 47.3 Dgo 50.9 Dgo 54.3
Ags 27.9 Dgo 39.4 Cam 45.8 Qro 47.5 Cam 51.4
Dgo 22.1 Qro 38.0 Qro 45.5 Cam 47.3 Qro 51.0
Nay 21.5 Nay 36.9 Zac 42.0 Ags 45.7 Ags 49.4
Qro 21.3 Ags 36.3 Ags 40.8 Zac 43.2 Zac 46.7
Tlax 20.2 Zac 35.0 Nay 40.8 Nay 42.2 Nay 46.7
Zac 19.2 Tlax 32.9 Tlax 36.6 Tlax 38.2 Tlax 41.4
Col 18.7 Col 25.9 Col 28.9 Col 30.9 Col 34.1
BCS 15.4 BCS 21.8 BCS 25.2 BCS 28.3 BCS 31.9
35. Las asignaciones se presentan del año 2000 al 2004, toda vez que en los dos primeros años de vida del Ramo 33,
no existió el FAETA. Se presentan las cifras en pesos del año correspondiente.
66

SEGURIDAD PÚBLICA (FASP)
El segundo párrafo del artículo 44 de la Ley de Coordinación

Fiscal establece que en el PEF de cada ejercicio fiscal se debe hacer
la distribución de los recursos federales que integran al Fondo de
Aportaciones para la Seguridad Pública entre los distintos rubros de
gasto del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Al respecto cabe
señalar que del análisis que se realizó, el PEF no ha presentado
distribución alguna entre los rubros mencionados, por lo que existe
un incumplimiento a esta disposición legal desde la creación de este
Fondo.
Posteriormente a la aprobación del PEF se ha realizado la

distribución entre los distintos estados con base en criterios que emite
el Sistema Nacional de Seguridad Pública; sin embargo no se ha
realizado una distribución entre rubros y posteriormente a ella la
correspondiente distribución entre estados, como lo marca la Ley de
Coordinación Fiscal, identificándose la primer irregularidad en la
integración de este Fondo. La distribución entre rubros a que se refiere
la Ley, implica que el monto total del Fondo de Aportaciones para la
Seguridad Pública en el PEF se debe presentar de manera
desagregada, precisando las cantidades que les corresponde a cada
uno de los rubros señalados en el primer párrafo del artículo 45 de la
Ley de Coordinación Fiscal: reclutamiento, selección, evaluación y
formación de los recursos humanos; complemento de las dotaciones
de agentes del Ministerio Público, peritos, policías judiciales y
preventivos; equipamiento; al establecimiento y operación de la red
nacional de telecomunicaciones e informática para la seguridad
pública; a la construcción, mejoramiento o ampliación de las
instalaciones para la procuración e impartición de justicia, entre otros.
Por lo que en primera instancia debe comunicarse en el propio PEF
la desagregación de este Fondo en los rubros señalados, y
posteriormente proceder a la distribución entre los estados de la
República.
67
En un intento por atender la disposición prevista en el artículo 44

de la Ley de Coordinación Fiscal, en el año 1999 el artículo 17 del
PEF previó que los recursos correspondientes al Fondo de
Aportaciones para la Seguridad Pública debían distribuirse y
destinarse en los términos previstos por la LCF. Para tal efecto, el
Consejo Nacional de Seguridad Pública debía publicar en el Diario
Oficial de la Federación a más tardar el 29 de enero, la distribución
de estos recursos por destinatario y concepto de gasto. Asimismo en
dicho año, el PEF previó que los recursos para complementar las
dotaciones de los agentes del Ministerio Público, los policías judiciales
o sus equivalentes y los peritos, de las procuradurías de justicia de los
estados y del Distrito Federal, tendrían el carácter de no regularizables,
por lo que las responsabilidades laborales que derivaran del ejercicio
de dichos recursos estarían a cargo de los gobiernos de los estados y
del Distrito Federal y no así de la Federación. De esta manera en
1999, aunque el PEF no incluyó la desagregación en los conceptos,
emitió el mandato para que se realizara la distribución por concepto
en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal. El PEF 2000 no
hizo mención alguna al respecto, y el PEF 2001 sólo en su artículo 9
previó que la distribución debía realizarse conforme a los artículos
44 y 45 de la LCF, sin embargo no mencionó la distribución entre los
conceptos. El PEF 2004 aún continúa señalando que la distribución
entre las entidades federativas de los fondos del Ramo 33 se presenta
en el Tomo II B del Presupuesto, con excepción del Fondo de
Aportaciones para la Seguridad Pública, cuya distribución se realizará
conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley de Coordinación
Fiscal.
68
Cuadro 20.
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública. Análisis de Asignaciones en orden
descendente por Estado 2000-2003
(Millones de pesos)36
2000 2001 2002 2003

México 398.8 México 432.2 México 249.0 México 202.3
Distrito Federal 371.5 Distrito Federal 397.4 Distrito Federal 204.9 Distrito Federal 154.2
Veracruz 247.8 Veracruz 269.0 Veracruz 150.5 Veracruz 124.4
Jalisco 230.0 Jalisco 244.2 Jalisco 142.6 Jalisco 116.7
Baja California 227.0 Baja California 239.0 Chiapas 134.0 Chiapas 109.5
Sonora 223.4 Chiapas 238.7 Nuevo León 128.9 Baja California 105.5
Chiapas 220.8 Nuevo León 228.7 Sonora 124.4 Sonora 104.5
Nuevo León 215.5 Sonora 226.3 Baja California 123.7 Nuevo León 98.5
Tamaulipas 210.3 Tamaulipas 217.1 Puebla 111.2 Tamaulipas 96.5
Guanajuato 192.4 Guanajuato 210.7 Guanajuato 109.7 Michoacán 94.1
Michoacán 191.1 Puebla 208.0 Tamaulipas 107.5 Puebla 93.3
Puebla 190.5 Michoacán 201.0 Oaxaca 103.6 Guanajuato 90.6
Chihuahua 172.3 Chihuahua 181.1 Chihuahua 102.5 Chihuahua 85.0
Oaxaca 164.0 Oaxaca 180.4 Michoacán 100.5 Oaxaca 81.5
Sinaloa 154.0 Sinaloa 165.4 Guerrero 95.3 Guerrero 77.8
Guerrero 152.4 Guerrero 164.7 Sinaloa 88.6 San Luis Potosí 74.6
Coahuila 148.2 Coahuila 158.7 Coahuila 86.6 Coahuila 73.3
San Luis Potosí 144.3 San Luis Potosí 150.8 San Luis Potosí 82.2 Sinaloa 73.2
Tabasco 138.3 Tabasco 147.8 Tabasco 74.2 Durango 61.2
Durango 134.4 Hidalgo 140.4 Durango 73.2 Tabasco 60.2
Hidalgo 131.6 Durango 140.3 Hidalgo 64.5 Hidalgo 59.4
Baja California Sur 115.0 Baja California Sur 116.3 Morelos 57.0 Yucatán 51.2
Yucatán 98.5 Yucatán 109.9 Yucatán 55.0 Morelos 50.8
Morelos 96.8 Morelos 102.7 Zacatecas 52.9 Nayarit 46.3
Querétaro 92.2 Querétaro 101.1 Querétaro 52.7 Querétaro 45.5
Campeche 90.5 Campeche 93.3 Campeche 52.7 Baja California Sur 43.4
Zacatecas 74.2 Zacatecas 84.7 Baja California Sur 49.4 Quintana Roo 42.7
Aguascalientes 74.0 Aguascalientes 81.0 Nayarit 47.9 Zacatecas 40.2
Quintana Roo 70.9 Quintana Roo 79.1 Quintana Roo 46.2 Campeche 37.7
Tlaxcala 69.8 Nayarit 73.7 Aguascalientes 45.4 Aguascalientes 37.6
Nayarit 68.6 Tlaxcala 72.4 Colima 42.9 Colima 35.9
Colima 59.2 Colima 64.0 Tlaxcala 38.7 Tlaxcala 30.7
69
Conforme a los criterios de asignación para la distribución del

Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y
del D.F., publicados en el Diario Oficial de la Federación el día 31 de
enero del 2002, se realizaron las siguientes estimaciones:
a) De un monto total del Fondo de Aportaciones para la Seguridad
Pública para el 2002 por la cantidad de $3,000,000,000.00, el
35% asignado al indicador de población a nivel nacional se
traduce en $1,050,000,000.00 que se distribuyen entre los
estados atendiendo este concepto.
b) Considerando un ponderador del 15% a la incidencia delictiva
nacional, el monto asciende a $450,000,000.00
c) La ocupación penitenciaria representa el 20% del total del
Fondo, por lo que por ese concepto se distribuyen entre los
estados $600,000,000.00
Como puede observarse, por los tres conceptos anteriores se

distribuye un total de $2,100,000,000.00 (resultado de la suma de
los tres conceptos anteriores), los cuales fueron correctamente
distribuidos en ese ejercicio fiscal; sin embargo los $900,000,000.00
restantes se distribuyeron entre todos los estados atendiendo criterios
discrecionales y poco transparentes. La Ley de Coordinación Fiscal
prevé como ponderadores para distribuir la cantidad restante, aquellos
correspondientes al avance en la aplicación del Programa Nacional
de Seguridad Pública así como a los proyectos nacionales convenidos
que se encuentran en proceso, los cuales no son publicados por las
autoridades del Sistema Nacional de Seguridad Pública,
argumentando confidencialidad, situación que está en contra del
espíritu del Ramo 33, que busca transparencia en la distribución de
los recursos.
Respecto al indicador de avance en la aplicación del Programa

Nacional de Seguridad Pública, se puede comentar que es el indicador
que implica mayor discrecionalidad, ya que se desconoce la manera
en que se mide el avance del programa. La discrecionalidad que otorga
70
el indicador mencionado y algunos otros factores generan

imprecisiones, a tal grado, que incluso la propia Secretaría de Haci-
enda y Crédito Público el 10 de mayo del 2002 publicó en Diario
Oficial de la Federación una aclaración sobre las asignaciones
comunicadas en el mes de enero, tomando en cuenta las bases de
coordinación intersecretarial en materia de ejecución presupuestaria,
sin señalar donde y cuando fueron publicadas estas últimas y cual es
su contenido.
Los ajustes del mes de mayo de dicho año pueden observarse en

el Cuadro 21.
Cuadro 21.
Ajustes al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública
FASP 2002
Estados que perdieron recursos Millones de Pesos Estados que ganaron Millones de Pesos
con aclaración del 10 de recursos con aclaración del
Mayo 2002 10 de Mayo 2002
Aguascalientes -3.7 Baja California 6.4
Baja California Sur -0.6 Coahuila 3.5
Campeche -4.2 Chiapas 0.5
Colima -1.9 Distrito Federal 0.1
Chihuahua -2.0 Guanajuato 2.8
Durango -0.8 Hidalgo 6.1
Guerrero -2.1 Jalisco 2.3
México -0.2 Michoacán 3.5
Nuevo León -4.6 Morelos 1.5
Oaxaca -7.9 Nayarit 5.5
Querétaro -2.5 Puebla 4.5
Quintana Roo -1.0 San Luis Potosí 1.6
Sinaloa -4.2 Sonora 3.8
Tlaxcala -1.5 Tabasco 0.5
Veracruz -2.8 Tamaulipas 3.5
Yucatán -0.6
Zacatecas -5.6
Total Redistribuido -46.0 46.0
71
72
V. AMBITO DE APLICACIÓN Y FISCALIZACIÓN

DE LOS RECURSOS
1. Ejercicio de los recursos otorgados a través de

convenios de descentralización, previo a la creación del
Ramo 33 Aportaciones Federales.
Los recursos que actualmente se asignan en el proceso de

federalización a los estados a través del Ramo 33, anteriormente se
transferían a través del esquema de descentralización que llevaban a
cabo directamente cada una de las dependencias de la Administración
Pública Centralizada (APC), siendo dichas dependencias las
responsables de determinar el destino de los mismos; de realizar la
aplicación de los recursos y de rendir cuentas sobre el ejercicio de ese
gasto, conforme a lo dispuesto por los artículos 39, 40 y 44 del
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Federal (RLPCGPF).37 Los recursos transferidos eran claramente
federales y en todo momento se sujetaban a las disposiciones federales
aplicables al ejercicio y comprobación del gasto.
Las dependencias de la APC eran responsables de la aplicación

de los recursos en los estados, situación que representó una gran
problemática para las secretarías de Estado, en materia de
comprobación del gasto, toda vez que les correspondía comprobar
erogaciones que se realizaban a nivel estatal (en cumplimiento al
artículo 44 del RLPCGPF debían contar con los documentos
comprobatorios originales). No obstante la problemática que les
representaba, derivado de la responsabilidad que tenían las
dependencias en la aplicación de los recursos, estas procuraban dar
un seguimiento a las erogaciones que se realizaban a nivel estatal o
municipal, solicitando a los estados los documentos e información
correspondiente, lo cual en cierta medida garantizaba la adecuada
aplicación de los recursos.
37. ART. 44.- Las entidades deberán cuidar bajo su responsabilidad, que los pagos que se efectúen con cargo a sus
presupuestos aprobados se realicen con sujeción a los siguientes requisitos:
I. Que corresponda a compromisos efectivamente devengados, con excepción de los anticipos previstos en
otros ordenamientos legales y los mencionados en el artículo 64 del presente Reglamento;
II. Que se efectúen dentro de los límites de los calendarios financieros autorizados, y
III. Que se encuentren debidamente justificados y comprobados con los documentos originales respectivos,
entendiéndose por justificantes las disposiciones y documentos legales que determinen la obligación de hacer
un pago y, por comprobantes, los documentos que demuestren la entrega de las sumas de dinero
correspondientes.
73
2. Ejercicio de los recursos del Ramo 33.

A. Ámbito de Aplicación Federal
I. Secretaría de la Función Pública (SFP)
La LCF en su artículo 46 prevé que es responsabilidad del

Gobierno Federal entregar los recursos que correspondan a cada
Estado, de acuerdo a las fórmulas y criterios de distribución, por lo
que corresponde a la SFP vigilar que dicha entrega se realice en tales
términos, al contar con la facultad prevista en la fracción V del artículo
37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
correspondiente a “Vigilar el cumplimiento, por parte de las dependencias
y entidades de la Administración Pública Federal, de las disposiciones en
materia de planeación, presupuestación, ingresos, financiamiento, inversión,
deuda, patrimonio, fondos y valores”; es decir que corresponde a dicha
Secretaría vigilar que la “presupuestación” o integración del
Presupuesto se realice conforme a lo dispuesto por la Ley de
Coordinación Fiscal, así como que la entrega de los recursos a los
estados se realice en los mismos términos. En este sentido la SFP es
la instancia que en primer lugar debe verificar que la presupuestación
del Ramo 33 sea adecuada conforme a los criterios y fórmulas previstas
en la LCF.
La participación de la SFP como órgano de control interno del

Ejecutivo Federal en la integración del Ramo 33, se justifica por dos
razones: 1) los recursos nunca dejan de ser federales; 2) el control
presupuestario del Ramo 33 está a cargo de la SHCP.38 En este
sentido, al corresponderle vigilar el cumplimiento por parte de las
dependencias de las disposiciones en materia de presupuestación, la
SFP debe vigilar que la SHCP en la administración del Ramo 33
observe las disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, así como del
38. El artículo 46 de la LCF establece las aportaciones serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades
federativas y, en su caso, de los Municipios que las reciban, conforme a sus propias leyes; asimismo establece que deberán
registrarlas como ingresos propios. Este último aspecto ha complicado la determinación del ámbito de competencia para
la fiscalización del Ramo 33, ya que por un lado las aportaciones se registran como ingresos propios o locales, y por otro
se consideran como recursos federales que tienen su origen en un ramo del Presupuesto de Egresos de la Federación.
74
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio

fiscal correspondiente. Surgen así las siguientes preguntas: ¿qué abarca
la administración del Ramo 33?. ¿incluye únicamente la entrega de
los recursos a los estados y municipios? ¿acaso implica también el
ejercicio de los recursos?; en el caso de otros ramos, la administración
implica el ejercicio y aplicación de los recursos, ¿por qué el Ramo 33
es diferente? La respuesta a esta última pregunta radica en que el
Ramo 33 otorga recursos a los estados para que los ejerzan en un
proceso de descentralización, a diferencia de los recursos provenientes
del Ramo 28 Participaciones Federales que son considerados como
recursos locales; por otro lado, surge una incongruencia e
inconsistencia legal en la participación limitada de la SFP en el Ramo
33, ¿cómo es posible que recursos federales -como los del Ramo 33-
administrados por una Secretaría, no puedan ser fiscalizados en su
ejercicio y aplicación por el órgano de control interno del Ejecutivo -
SFP?. Al respecto, la exposición de motivos de la iniciativa para la
creación del Ramo 33 señala que “el esfuerzo descentralizador no sería
suficiente si en razón del origen federal de los recursos que originalmente
constituyen tales fondos, su operación, manejo y supervisión se sujetara a
disposiciones federales, anteponiéndolas a la legislación aplicable en cada
entidad federativa y, en su caso, municipal.......los mismos serán
administrados y ejercidos por los gobiernos de las propias entidades federativas
y, en su caso, de los municipios, que los reciban, de acuerdo a la legislación
que en cada uno de ellos resulte aplicable.” En consecuencia, en la LCF
se planteó que serían las propias autoridades locales de control y
supervisión del ejercicio del gasto en cada entidad federativa, quienes
tendrían la responsabilidad exclusiva de ejercer la vigilancia directa
que corresponda a los ejecutores del gasto, a fin de constatar la correcta
aplicación de los recursos recibidos, siendo también competentes para
fincar, en caso de que procedan, las responsabilidades administrativas
que conforme a su propia legislación sustantiva haya lugar.
El artículo 19 del PEF 98 en el primer año de vida del Ramo 33

hizo evidente la inconsistencia mencionada, ya que previó que “El
75
ejercicio de las erogaciones deberá apegarse a la distribución, condiciones y

términos que establece el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, y no
podrán aplicarse para cubrir otras erogaciones con fines distintos a los que
ahí se señalan. La administración de los recursos de este ramo estará a
cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la cual deberá
coordinarse, en su caso, con las respectivas secretarías en cuyo sector se
distribuyan las aportaciones federales, para llevar el seguimiento de dichos
recursos.”, es decir que reconocía la responsabilidad del Ejecutivo en
el seguimiento y ejercicio de estos recursos federales, aspecto que fue
eliminado en los subsecuentes decretos del PEF. Así, el PEF 98
estableció una disposición que fue más allá de la LCF, pero que era
consistente con la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Federal, ya que obligaba a la SHCP y a las dependencias en cuyo
sector se distribuían las aportaciones, a que realizaran un seguimiento
en la aplicación de los recursos, mientras que la LCF prevé que el
ejercicio lo realizarán los gobiernos estatales, ya que se trata de recursos
que se transfieren a sus haciendas públicas; ¿qué implica realizar un
seguimiento? ¿significa corresponsabilidad en el ejercicio? ¿significa
involucrarse en la aplicación del recurso? ¿significa evaluar el impacto
en las metas de los propios fondos?. El PEF 98 pretendió precisar
que corresponde a las dependencias dar seguimiento al cumplimiento
de los objetivos que para cada aportación se establecen, ya que su
entrega está condicionada a ello.
En este orden de ideas, es importante referir las tesis de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación que reconocen incluso que los recursos
correspondientes a las aportaciones federales, si bien ingresan a las
haciendas estatales y municipales, no pierden el carácter federal,
incluso las distingue claramente de las participaciones federales, al
señalar que las participaciones y las aportaciones federales forman
parte de la hacienda municipal (en el caso del Fondo de Aportaciones
a la Infraestructura Social Municipal, y del Fondo de Fortalecimiento
Municipal), pero que sólo las primeras quedan comprendidas en el
régimen de libre administración hacendaria previsto en el artículo
115 Constitucional.
76
“LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. EL

ARTÍCULO 51 DE LA LEY DE PLANEACIÓN DEL
ESTADO DE TAMAULIPAS, REFORMADO MEDIANTE
DECRETO 298 DEL CONGRESO LOCAL, PUBLICADO EL
TREINTA Y UNO DE ENERO DE MIL NOVECIENTOS
NOVENTA Y OCHO, QUE CONDICIONA EL EJERCICIO
DE LOS RECURSOS CORRESPONDIENTES DEL
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN,
MEDIANTE LA INTRODUCCIÓN DE FÓRMULAS,
CONCERTACIONES Y ACUERDOS CON GRUPOS
SOCIALES O CON PARTICULARES INTERESADOS, NO
VIOLA DICHO RÉGIMEN.
El referido precepto que impone a los Municipios la obligación

de concertar con los grupos sociales o con los particulares
interesados, a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar
Social, las acciones a realizar con los recursos correspondientes
del Presupuesto de Egresos de la Federación, entre otros, los
provenientes del Ramo 33 previstos para el ejercicio fiscal de mil
novecientos noventa y ocho, relativos a las aportaciones federales
que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social reciban de los Estados y los Municipios, no viola el régimen
de libre administración hacendaria consagrado en el artículo 115
de la Constitución Federal. Ello es así, por que los Municipios
no tienen derecho a disponer libremente de los mencionados
recursos, en virtud de que la partida presupuestaria del citado
ramo y el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal se
refieren a recursos federales, cuya aplicación corresponde a
las autoridades federales en términos de lo dispuesto en los
artículos 3º y 19 del Presupuesto de Egresos de la Federación; 35
y 38 de la Ley de Coordinación Fiscal; 31 y 32 de la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal; además de que conforme a
lo previsto en la tesis de Jurisprudencia P./J. 9/2000, publicada en
el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI,
febrero de 2000, página 514, de rubro: “HACIENDA MU-
77
NICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES

FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO
SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS
EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN
HACENDARIA”., las aportaciones federales si bien son recursos
que ingresan a la hacienda municipal, no quedan comprendidas
en el régimen de libre administración hacendaria, por tratarse de
recursos federales que se rigen por disposiciones también federales.
Novena Epoca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta Tomo: XII, Diciembre de 2000 Tesis: P/
J. 151/2000 Página: 1114 Materia: Constitucional
Jurisprudencia.”
Es así que se podemos concluir que los recursos correspondientes

a las aportaciones federales nunca pierden su carácter federal, y que
en consecuencia las dependencias tienen la obligación de verificar
que el gasto que realicen las entidades federativas y los municipios,
cumpla con sus objetivos. Por lo que en todo caso, existirá
corresponsabilidad por parte de las dependencias federales y los
gobiernos estatales. Al respecto, sería recomendable que, en caso de
existir, se difundieran las evaluaciones realizadas por las dependencias,
para verificar el alcance de las metas de descentralización.
II. Auditoria Superior de la Federación
La Ley de Fiscalización Superior de la Federación considera como

entidades fiscalizadas a las entidades federativas y municipios que
ejerzan recursos públicos federales. En este sentido corresponde a la
Auditoria Superior de la Federación coordinarse con las legislaturas
de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para
que en el ejercicio de las atribuciones de control que éstas tengan
conferidas, colaboren con la Auditoria en la verificación de la
aplicación correcta de los recursos federales que por concepto de
aportaciones reciban los estados y municipios.
78
Retomando las disposiciones de la Ley de Fiscalización Superior

de la Federación, el PEF 2001 en su artículo 9 previó que la Cámara
de Diputados, por conducto de la Auditoria Superior de la Federación,
y de conformidad con las disposiciones aplicables, podría fiscalizar
los recursos correspondientes a las aportaciones federales, con la
finalidad de determinar que el ejercicio del gasto se realizara con
transparencia, eficiencia, eficacia y de manera exclusiva a los fines
previstos en la LCF. Asimismo se reiteró en el PEF 2001 que para
ello la Auditoria Superior de la Federación celebraría convenios con
los respectivos órganos de vigilancia de las legislaturas de las entidades
federativas, para coordinar las acciones para la verificación de la
aplicación correcta de los recursos federales.
En el año 2002, el artículo 7 del PEF previó la participación de la

Auditoria Superior de la Federación, estableciendo la coordinación
con los órganos técnicos de vigilancia de las legislaturas locales a fin
de comprobar que el ejercicio del Ramo 33 se realice en términos de
las disposiciones presupuestarias. Asimismo, en el PEF 2002 por
primera vez se estableció la obligación para las entidades federativas
de establecer una cuenta específica por cada fondo que identifique
los recursos públicos federales.
En el año 2003, el PEF solamente estableció que la inobservancia

de las disposiciones relativas a las aportaciones federales en los
términos de la Ley de Coordinación Fiscal, sería motivo de
fincamiento de responsabilidades en los términos de la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,
así como que es responsabilidad de la Secretaría de la Función Pública
y de la Auditoria Superior de la Federación fiscalizar el cumplimiento
de las disposiciones de la LCF.
Conforme a lo anteriormente expuesto, no debe quedar duda de

que las aportaciones federales en ningún momento pierden su
naturaleza federal. Sin embargo, la regulación de la fiscalización en
79
el PEF ha cambiado cada año, ya que en ocasiones se ha puesto énfasis

en la coordinación entre la Auditoria Superior de la Federación y los
órganos técnicos de vigilancia de las legislaturas locales, y en otros
años como el 2003 se ha enfatizado la responsabilidad de las
autoridades fiscalizadoras federales en la vigilancia de la aplicación
no sólo de las disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, sino
también de la observancia de las disposiciones presupuestarias
federales. Queda de manifiesto que los primeros años de vida del
Ramo 33 no se aclaró a que nivel de gobierno le correspondía la
vigilancia en la aplicación de estos recursos, y a partir del año 2001
se han presentado esfuerzos por definir anualmente los ámbitos de
competencia en materia de vigilancia, cambiando año con año las
señales en esta materia. Lo anterior demuestra la preocupación de la
Federación en la aplicación de los recursos, así como la falta de claridad
al respecto en la Ley de Coordinación Fiscal; sin embargo la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación establece con precisión que
la responsabilidad en la administración de los recursos federales recae
en quien realice el gasto público, se trate de una autoridad federal,
estatal o municipal.
III. Responsabilidad de las Dependencias
Las aportaciones federales son recursos federales, sobre los cuales

tiene facultades de fiscalización y control la Auditoria Superior de la
Federación, sin embargo surge la pregunta ¿hasta donde son
responsables las dependencias federales de la aplicación que se haga
de los recursos del Ramo 33?.
80
Como respuesta se puede señalar que en materia del Ramo 33, las
dependencias no son responsables de la aplicación que de los recursos
se haga a nivel estatal o municipal, por lo que no les corresponde
contar con la documentación comprobatoria del gasto. Lo anterior se
debe a que los recursos del Ramo 33 se incorporan y se consideran
como recursos propios de los estados y los municipios, por lo que
corresponderá a estos ejercer los recursos y comprobar su aplicación
y es precisamente por ello que la Auditoria Superior de la Federación
puede auditarlos.
Es así que queda claro que la responsabilidad de las dependencias

se limita a la distribución de las aportaciones conforme a lo previsto
en la LCF, así como a las responsabilidades que se presentan en el
siguiente cuadro.
81
Cuadro 22.
Obligaciones de las Dependencias
FONDO DEPENDENCIA OBLIGACIÓN

Fondo de Aportaciones para los Salud Dar a conocer anualmente en el seno del
Servicios de Salud Consejo Nacional de Salud las cifras de las
variables integrales de la fórmula para la
distribución de los recursos (Art. 31 LCF)
Fondo de Aportaciones para la SEDESOL Convenir con el gobierno estatal y municipal
Infraestructura Social el programa de desarrollo institucional de
los municipios (art. 33)
Fondo de Aportaciones para la SEDESOL Distribuir entre los Estados el FAIS
Infraestructura Social considerando criterios de pobreza extrema,
conforme a la fórmula prevista (art. 34 LCF)
Fondo de Aportaciones para la SEDESOL Publicar en el mes de octubre en el DOF las
Infraestructura Social normas establecidas para necesidades básicas
y valores para el cálculo de la fórmula para
la distribución (art. 34 LCF).
Fondo de Aportaciones para la SEDESOL Publicar en el DOF los primeros 15 días del
Infraestructura Social Municipal ejercicio las variables y fuentes de información
disponibles a nivel municipal para cada Estado,
con objeto de apoyar a los Estados en la
aplicación de sus fórmulas para distribuir el
FAISM entre sus municipios (art. 35 LCF)
Fondo de Aportaciones para el SHCP Distribuir el FORTAMUN en proporción directa
Fortalecimiento Municipal al número de habitantes con que cuente
cada Estado (art. 38 LCF).
Fondo de Aportaciones para la SEP Publicar en el DOF las fórmulas para
Educación Tecnológica y de Adultos determinar la distribución de los recursos
para los servicios de educación para adultos
(art. 43 fracc. III LCF).
Fondo de Aportaciones para la SSP Formular una propuesta a la SHCP para la
Seguridad Pública integración del FASP (art. 44 LCF).
Fondo de Aportaciones para la SHCP Entregar a los Estados el FASP con base en
Seguridad Pública los criterios del Consejo Nacional de Seguridad
Pública (art 44 LCF).
Fondo de Aportaciones para la SSP Publicar en el DOF las fórmulas y variables
Seguridad Pública para la distribución del FASP a cada Estado
(art. 44 LCF).
Fondo de Aportaciones para la SHCP Enterar mensualmente el FASP durante los
Seguridad Pública primeros 10 meses del año a los Estados
(art. 44 LCF)
82
IV. Disposiciones Federales Aplicables
Los recursos del Ramo 33 son considerados recursos federales, a

diferencia de los recursos del Ramo 28 Participaciones a Entidades
Federativas que son considerados como recursos locales una vez que
son recibidos por los estados. En este sentido, al tratarse de recursos
federales, existen contradicciones entre la LCF y la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, en relación con
la observancia de las disposiciones aplicables al gasto público federal.
El Ramo 33 se encuentra en el PEF y se considera como un ramo
general del mismo, el cual es administrado por la SHCP, por lo que
se sujeta a las disposiciones presupuestarias federales. En este aspecto,
¿qué legislación aplicarán los estados al momento del ejercicio de los
recursos? ¿aplicarán las leyes federales o estatales en materia de
adquisiciones y obras?. La LCF en su artículo 46 prevé que
corresponde a las entidades federativas administrar y ejercer los
recursos conforme a sus propias leyes y que una vez recibidos los
recursos hasta su erogación total, le corresponderá a las autoridades
de control y supervisión interna de los gobiernos estatales y
municipales, la fiscalización de los mismos.
Cuando el proceso presupuestario opera correctamente, éste

permite medir los costos de los bienes y servicios del gobierno, permite
un seguimiento constante de las políticas y programas, y puede ayudar
a mejorar la eficiencia en el aprovechamiento de los recursos y a
maximizar la cantidad de bienes y servicios proporcionados, así como
un eficiente sistema de rendición de cuentas, por lo que la fiscalización
juega un papel importante en este aspecto.39 Como se analizará en el
siguiente punto, la administración de los recursos una vez recibidos
por los estados se sujeta a la legislación local, sin embargo la
fiscalización corresponde a las autoridades federales y estatales. En
este orden de ideas, al corresponder a los gobiernos estatales y
municipales la administración y ejecución de los recursos, recae sobre
39. Manual Sobre el Marco Jurídico del Presupuesto Público Federal, Pag. 7. Juan Pablo Guerrero Amparán, Mariana
López Ortega. CIDE.
83
ellos la responsabilidad del mal uso o desvío que pudiera presentarse

en la aplicación de los mismos.
B. Ámbito de aplicación Estatal
La aplicación de los recursos provenientes del Ramo 33 a nivel

estatal y municipal es responsabilidad de los estados y municipios,
por lo que corresponde a ellos respetar los destinos señalados en la
LCF y presentar en las respectivas cuentas de la hacienda pública
estatal el reporte del ejercicio del gasto. Así, los recursos provenientes
del Ramo General 33 Aportaciones Federales se reportan tanto en la
Cuenta de la Hacienda Pública Federal, como en la Cuenta de la
Hacienda Pública Estatal, ya que se integran en los presupuestos de
egresos estatales conforme a lo dispuesto en el artículo 46 de la LCF.
Entonces, en estricto sentido los estados y municipios,

respectivamente, son los responsables del ejercicio de las aportaciones
federales, por lo que una vez recibidos los recursos, el control y la
evaluación corresponde a las autoridades estatales y, en su caso,
municipales. Al respecto, cabe señalar que en primera instancia
corresponde a las contralorías estatales y municipales identificar los
desvíos y malos manejos de estos recursos, conforme a lo previsto en
el artículo 46 de la LCF; sin embargo existen carencias institucionales
en esos niveles de gobierno en dichas materias, por lo que ha sido
difícil identificar los desvíos de recursos del Ramo 33. Asimismo, se
presume una falta de control por parte de las contralorías estatales y
municipales, identificándose incluso que no existen contralorías en
algunos municipios, lo que evidentemente imposibilita la fiscalización
en dichos niveles de gobierno.
Como puede observarse, e primera instancia corresponde al

legislativo local la fiscalización de los recursos y sólo en caso de que
durante el análisis de la cuenta pública las contadurías mayores de
84
hacienda estatales identifiquen desviaciones, lo deberán hacer del

conocimiento de la Auditoria Superior de la Federación, conforme a
lo previsto en el artículo 46 de la LCF.
Surge aquí una inconsistencia entre lo previsto en la LCF y las
disposiciones de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación
(LFSF), toda vez que la Auditoria Superior de la Federación ya cuenta
con atribuciones para fiscalizar los recursos federales, incluidos los
del Ramo 33, independientemente de que la LCF prevea o no su
participación. La LCF prevé que la Auditoria Superior de la
Federación podrá fiscalizar la aplicación de los recursos del Ramo 33
cuando reciba noticia por parte de las contadurías mayores estatales
de la existencia de alguna desviación, mientras que la LFSF le otorga
esa facultad a la Auditoria en todo momento, sin requerirse de informe
alguno por parte de las contadurías mayores estatales. Es así que existe
la posibilidad legal de que participen en la fiscalización de la aplicación
de los recursos tanto las contadurías mayores de los estados, como la
Auditoria Superior de la Federación, siendo las entidades fiscalizadas
los gobiernos estatales y municipales. Es así que el ejercicio del Ramo
33 queda reportado tanto en las cuentas públicas estatales, como en
la cuenta pública federal, otorgándole un carácter sui generis al mismo,
ya que se reporta como gasto federal y como gasto estatal y/o munici-
pal.
El Ramo 33 se considera en el PEF como un ramo general

administrado por la SHCP, el cual le da salida a recursos federales
hacia los estados; sin embargo, la SHCP no es responsable sobre la
aplicación que a nivel local se realice de los recursos, ya que el recurso
al momento de ser entregado queda registrado como recurso propio
estatal. Surge así la tesis de que el Ramo 33 debiera dejar de
considerarse como recurso federal (toda vez que la dependencia
encargada de su administración no es responsable de su aplicación),
evolucionando a considerarse como un recurso que se devuelve a los
estados y municipios (que son los niveles de gobierno que
85
efectivamente aplican los recursos); dicho esquema se diferenciaría

de las participaciones federales en el sentido de que el Ramo 33 está
etiquetado a nivel Central. La evolución del Ramo 33 puede
presentarse en varias direcciones, una de las cuales podría ser el
vincular la recaudación que se realice a nivel estatal y municipal a
gasto público federal etiquetado, buscando con ello incentivar la
recaudación a nivel estatal y municipal, manteniendo una asignación
de recursos que responda a las políticas públicas federales en materia
de salud, educación, infraestructura social y seguridad pública.
86
VI. CONCLUSIONES
Antes de la creación del Ramo 33, la federalización de recursos hacia

las entidades federativas se realizó a través de convenios celebrados
entre las distintas dependencias del Gobierno Federal y los respectivos
gobiernos estatales. Por medio de dichos convenios se determinó la
concurrencia de recursos federales y estatales para la prestación de
servicios. Todas estas acciones se realizaron siempre bajo la
coordinación y dirección de las dependencias del Gobierno Federal,
desconociendo la mayoría de edad de los gobiernos estatales. Es así
que el surgimiento de Ramo 33 representó un avance importante del
federalismo en México, que contribuyó a ampliar la oferta de bienes
y servicios públicos básicos a través de la acción directa de los
gobiernos estatales y municipales, conforme a una distribución de
recursos federales basada principalmente en argumentos de rezago
socio-económico.
Sin embargo, aunque la descentralización de recursos generada

por el Ramo 33 ha sido importante, los criterios y fórmulas de
distribución son cuestionables desde el punto de vista legal. La Ley
de Coordinación Fiscal no es precisa respecto a la asignación y
distribución de recursos. En este ensayo se demuestra que existen
lagunas legales que generan discrecionalidad en la asignación de
recursos entre los estados, lo que en algunos casos se ha traducido en
falta de transparencia en la distribución de los recursos entre los
diferentes gobiernos estatales. Así, la creación del Ramo 33 representa
sólo una primera etapa del desarrollo del federalismo en México. Por
ello, es necesario reevaluar la actual distribución de facultades entre
los gobiernos Federal, Estatal y Municipal, ya que condición indis-
pensable para satisfacer las necesidades de la población, es dotar a los
tres órdenes de gobierno con las potestades y los instrumentos acordes
a sus responsabilidades y capacidades.
87
A grandes rasgos, las principales conclusiones sobre la operación

del los fondos del ramos 33 son las siguientes. Los criterios de
asignación de los Fondos de Aportaciones a la Educación Básica y
Normal, para los Servicios de Salud, y para la Educación Tecnológica
y de Adultos responden principalmente al número de planteles y a la
plantilla de personal registrados a nivel federal para cada uno de los
estados, lo que genera incentivos perversos que desvinculan a las
asignaciones de la calidad en los servicios y equidad en la distribución.
Adicionalmente, en el análisis referente a las asignaciones
presupuestarias de estos fondos, quedó demostrado en las asignaciones
de los estados han sufrido a lo largo de los años variaciones
inexplicables debido a que la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) no
establece criterios o fórmulas para distribuir el monto total del los
recursos entre los Estados, lo cual otorga gran discrecionalidad a las
dependencias federales, para el cálculo de los montos correspondientes
a cada Estado.
En el caso particular de estos tres fondos así como del Fondo de

Aportaciones para la Seguridad Pública, se han transferido funciones,
pero no la fuente de ingresos que los hagan sustentables, lo que ha
generado gastos incrementales y compromisos legales en dichos
servicios, ocasionando que los recursos federales del Ramo 33 al paso
de los años sean insuficientes para atender dichas funciones desde el
nivel local. Algunos de estos fondos se consideran por la Ley de
Coordinación Fiscal, como recursos federales “complementarios”, para
prestar los servicios educativos, existiendo incluso el compromiso
contractual por parte de los gobiernos estatales de aumentar
gradualmente sus aportaciones locales para la atención y recepción
de estos servicios descentralizados, situación que no ha ocurrido por
falta de capacidad recaudatoria a nivel local.40
Es así que el presente ensayo evidencia la urgente necesidad de

iniciar otra etapa de evolución del federalismo, ya que las fórmulas y
criterios de distribución de los diversos fondos que integran el Ramo
40. Artículos 26 y 42 de la Ley de Coordinación Fiscal.
88
33 no están necesariamente enfocados a promover el desarrollo de

los estados y municipios. Es así que los estados y municipios bajo el
esquema existente se encuentran recibiendo recursos federales lo que
los ha desincentivado a incrementar su participación en la recaudación
federal, ya que al tratarse de mecanismos compensatorios que otorgan
recursos en función de la pobreza y marginación, pareciera que ge-
nera el efecto de incentivar el mantenimiento de niveles elevados de
marginación, toda vez que mientras mayores sean las carencias, mayor
será la cantidad de recursos federales que obtendrán los estados y
municipios a través del Ramo 33.41 Es así que el Ramo 33 promueve
que las potestades tributarias de los estados y municipios sean
utilizadas al mínimo, por lo que conforme lo señala Elizondo, “...dada
esta baja capacidad recaudatoria y los muchos compromisos de gasto,
son muchas las responsabilidades públicas no atendidas, que de tener
mayores ingresos y buenos mecanismos para asignar adecuadamente
el gasto, se podrían atender mejor.”42
Por lo que respecta a la distribución de los recursos del Fondo de

Aportaciones para la Infraestructura Social, en principio, la
distribución de este Fondo entre los estados se realiza en función de
la proporción que corresponda a cada uno de ellos de la pobreza ex-
trema a nivel nacional, por lo que a mayor proporción en la pobreza
extrema, mayores recursos recibirán los estados y municipios. Sin
embargo, se han presentado muchas inconsistencias en la distribución
de los recursos entre los estados. En consecuencia, por una parte,
esto puede entenderse como que no existe un incentivo claro para los
estados que explique la asignación de los recursos. Por otra parte,
esta manera de asignar los recursos presenta un incentivo perverso
para aquellas entidades que demuestren una reducción en la pobreza
y mayor desarrollo económico.
41. Ver Carlos Elizondo, op. cit., p. 33.

42. Carlos Elizondo, op. Cit., p 14.
89
Por otro lado, la asignación de los fondos de Aportaciones para el

Fortalecimiento Municipal y, de Aportaciones para la Seguridad
Pública responde al tamaño de la población estatal conforme al Censo
de Población. Desafortunadamente, este criterio no aminora las fuertes
desigualdades regionales, por lo que el efecto compensatorio de los
fondos no se presenta en estos casos, confirmando la tesis de la
necesidad de que el Ramo 33 evolucione a otro nivel.
Problema de Estructuras e Instituciones
Independientemente de que las fórmulas y criterios de distribución

deben revisarse y vincularse con la eficiencia en los servicios, la
recaudación y, con el impacto real en el desarrollo que se genera en
los estados y municipios; existen aspectos institucionales y legales a
nivel estatal y municipal que también tienen que atenderse de manera
paralela para garantizar que los recursos federales se apliquen a los
fines a los que fueron destinados.
En este sentido en una segunda etapa del federalismo en México,

se debe diseñar una estrategia nacional e integral que promueva la
mejora de las leyes estatales de adquisiciones, de obra pública, de
planeación, de presupuesto, y, de responsabilidades, para dotar de un
marco legal e institucional moderno en todos los estados y municipios,
que garantice una aplicación eficiente y transparente de los recursos.
Urge una reforma presupuestaria que innove la manera de asignar,
administrar, controlar y evaluar la aplicación de los recursos públicos.43
Esta estrategia nacional podría implementarse a través de la Secretaría
de Gobernación, por sus facultades de conducción de las relaciones
del Ejecutivo con los gobiernos de los estados.
La estrategia propuesta es ambiciosa, toda vez que implica reformas

legales a nivel estatal; reformas que no pueden imponerse, pero que
si pueden sugerirse y acordarse en el marco de la Convención Nacional
Hacendaria. En este sentido, la Ley de Coordinación Fiscal debiera
43. Para Recobrar la Confianza en el Gobierno, pag. 99. Jorge A. Chávez Presa. Fondo de Cultura Económica 2000.
90
establecer requisitos a los estados beneficiarios de los recursos

federales; requisitos que pueden incluir compromisos de mejora y
modernidad regulatoria en las administraciones estatales y municipales
que garanticen una aplicación eficiente y eficaz de los recursos
públicos.
Así, en materia de federalismo no sólo deben plantearse las

siguientes preguntas ¿son correctos los criterios y fórmulas de
distribución de recursos? ¿los recursos deben canalizarse a los
diferentes niveles de gobierno a través de los ingresos o de los egresos
de la Federación?, sino que también debe cuestionarse ¿como se puede
mejorar la capacidad de administración en los estados y municipios y,
como se puede promover la creación de los elementos institucionales
necesarios para ello? Por su importancia y trascendencia para la vida
nacional, el análisis y estudio del Ramo 33 es fundamental para avanzar
en el federalismo en México. El rediseño de la operación el Ramo 33
debe constituir uno de los pilares fundamentales de la redefinición
de la distribución de potestades, responsabilidades, y recursos entre
los diferentes niveles de gobierno
Es así que se pueden identificar dos vertientes de revisión del

Ramo 33; por un lado aquella relacionada con las fórmulas y criterios
de asignación de recursos, y por otro el relacionado con la aplicación
eficiente y transparente de los recursos a nivel estatal y municipal.
Reforma a la Ley de Coordinación Fiscal
Los cambios que se consideran necesarios para continuar

avanzando en el proceso de federalismo en nuestro país, requieren de
una nueva reforma a la Ley de Coordinación Fiscal, que:
1. Establezca fórmulas de distribución de los recursos, que in-

centive la eficiencia y calidad de los servicios, así como que
garanticen la transparencia en la asignación de los recursos,
reduciendo en tal caso la discrecionalidad existente en la
actualidad.
91
2. Devuelva funciones a los estados, con su correspondiente fuente

de ingresos que otorgue sustentabilidad e independencia
financiera suficiente para atender las funciones que están siendo
descentralizadas.
3. Premie los esfuerzos recaudatorios de los estados y municipios.
4. Promueva una independencia económica gradual de los

diferentes niveles de gobierno, respecto a la Federación.
5. Otorgue mayor libertad a los estados y municipios en la

determinación del destino de los recursos.
6. Delimite con toda claridad las responsabilidades en la aplicación

de los recursos y la obtención de metas.
7. Establezca compromisos precisos por parte de los estados y

principalmente de los municipios para actualizar sus marcos
jurídicos e institucionales en materia de planeación,
presupuesto, fiscalización y responsabilidades de los servidores
públicos, como condición para la recepción de los recursos
federales y en general para la administración de los recursos
públicos.
México necesita mejorar la coordinación y distribución de

facultades, responsabilidades y recursos entre estos órdenes de
gobierno para responder a las necesidades de las personas en sus
lugares de residencia. El federalismo debe fortalecer la capacidad
institucional de las autoridades para que puedan administrar con
calidad, eficiencia y honradez los recursos públicos, para alcanzar los
resultados que la sociedad espera. Es de esperarse que las
recomendaciones aquí planteadas contribuyan a mejorar la asignación
de recursos y el uso de los recursos en materia de salud, educación,
infraestructura social y seguridad pública en el país.
92
VIII. BIBLIOGRAFÍA
Chávez, Presa Jorge A. (2000). “Para Recobrar la Confianza en el

Gobierno”, Fondo de Cultura Económica, México.
Mayer-Serra Carlos Elizondo (2001). “Impuestos, Democracia y

Transparencia”, Serie Cultura de la Rendición de Cuentas 2,
Publicación Auditoria Superior de la Federación.
Sánchez Almanza Adolfo “Marginación e ingreso en los municipios

de México” Instituto de Investigaciones Económicas UNAM,
México, D. F.
Guerrero, Amparan Juan P. y Mariana López (2002) “Manual Sobre

el Marco Jurídico del Presupuesto Público Federal “ CIDE, México,
D. F.
Giugale, Marcelo M. y Steven B. Webb Eds. (2000) “Achievements

and Challenges of Fiscal Descentralization. Lessons from México”
The World Bank, Washington, D.C.
93
OTRAS FUENTES
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 1994.

Diario Oficial de la Federación 29 de diciembre de 1997.
Diario Oficial de la Federación 31 de diciembre de 1998.
Diario Oficial de la Federación 31 de enero de 2003.
Dictamen de la Cámara de Diputados a la Reforma a la Ley de Coordinación Fiscal
12 de Diciembre de 1997.
Dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados
30 de Diciembre de 1998.
Exposición de Motivos de la Iniciativa de Decreto por el que se Adiciona y Reforma
a la Ley de Coordinación Fiscal, 1997.
Ley de Coordinación Fiscal.
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Ley de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
94
95
Diagnostico Jurídico y presupuestario del ramo 33:

Una etapa del Federalismo en México
se terminó de imprimir en junio de 2004
en los talleres de Dicresa, S.A. de C.V.
Av. 1-A No. 24 Col. Santa Rosa C.P. 07620 México D.F.
El tiro consta de 1000 ejemplares
más sobrantes para reposición.
La composición tipográfica, el diseño, la producción
y el cuidado editorial estuvieron a cargo de
Dicresa, S.A. de C.V.
Av. 1-A No. 24 Col. Santa Rosa C.P. 07620 México D.F.
96
97
98
99

Diagnostico Juridico YPresup Ramo 33

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Diagnostico Juridico YPresup Ramo 33

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

UNA ETAPA DEL FEDERALISMO EN MÉXICO

Diagnostico Jurídico y Presupuestario del Ramo 33:

Composición tipográfica,diseño y producción editorial

© Centro de Investigación y Docencia Económicas

Con la creación de los Fondos de Aportaciones Federales en el

Los recursos transferidos a las entidades federativas y municipios,

El proceso de descentralización de recursos no fue acompañado

Para responder de manera más eficaz y eficiente a las demandas

como también que se creen los mecanismos para mejorar la rendición

El presente trabajo incluye un esfuerzo importante de recopilación

Este manual comienza con el análisis de los antecedentes que

En la tercera sección se analizan las asignaciones y la distribución

En la cuarta sección se presenta un análisis jurídico minucioso de

imprecisiones legales que han impactado en la distribución de los

Finalmente, en la última sección, se aborda el tema de la

II. Convenios de Descentralización

Antes de la aparición del Ramo 33, la federalización de recursos

Por medio de estos convenios se determinó la concurrencia de

Los recursos se canalizaron a través de convenios de coordinación,

Dicho esquema implicaba que cada una de las dependencias que

1. Achievements and Challenges of Fiscal Descentralization.

consecuencia, no recibieron recursos en sectores determinados.3

Además, en este tipo de mecanismos se presentaban las siguientes

• Al otorgarse los recursos con base en convenios sujetos a la

En 1998 se dio un paso en la federalización, con la creación de los

2. Reforma a la Ley de Coordinación Fiscal 1997 y

En 1997 a través de la Reforma a la Ley de Coordinación Fiscal,

En la iniciativa de reforma a la Ley de Coordinación Fiscal, en su

Es importante recordar que en 1997 ningún partido político

Surgieron inicialmente cinco fondos de aportaciones federales en

El FAEB respondió al proceso de descentralización de la

Posteriormente en 1999, como respuesta al proceso de

6. Reforma publicada en Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1998 y que entró en

A continuación se presenta en el Cuadro 1 la evolución del proceso

Acciones de Descentralización Creación del Fortalecimiento

ANMEB FAEB FAEB

Recusos del FAIS

Realizadas por Convenios de Conalep + INEA FAETA

III. IMPACTO PRESUPUESTARIO DEL RAMO 33

En el proceso de federalismo, los convenios de descentralización

1994 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Como puede observarse de 1994 a 1997, años en los que todavía

Fondo 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Como puede observarse en el cuadro 4, actualmente el 62% del

10. Se presentan las cifras en pesos del año correspondiente.

recursos del Ramo 33 se destinan a la descentralización de escuelas,

Fondo 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

El monto total de cada uno de los siete fondos que integran el

Es relevante señalar que el Fondo de Aportaciones a la Seguridad

IV. ANÁLISIS DEL CAPÍTULO V.

1. FONDO DE APORTACIONES A LA EDUCACIÓN

El Fondo de Aportaciones a la Educación Básica y Normal

Asimismo, el FAEB encuentra su antecedente en el Acuerdo

el estado respectivo, hasta esa fecha, los servicios educativos

En el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación

El FAEB es el fondo que canaliza los recursos que en algún tiempo

Ramo 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

11. Se presentan las cifras en pesos del año correspondiente.

El artículo 26 de la LCF establece el destino de los recursos del

Como resultado del análisis de las disposiciones que regulan a

• En primer lugar, la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) no

• Aunque la distribución del Fondo se negocia con cada uno de

Como se ha señalado, la LCF únicamente establece que el monto