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1
2
Olas de Lima, Blanca. La evolucin de la gestin pblica: la Nueva Gestin Pblica. Madrid: Prentice Hall;
2001.
4
Ibid.
El gerencialismo clsico considera que tanto las empresas como la administracin pblica son
organizaciones jerrquicas y piramidales. La diferencia entre las dos radica sobre todo en
que la administracin pblica obedece a procesos polticos a partir de los cuales se
establecen los objetivos que deber cumplir. Sin embargo, una vez comprendidas estas
restricciones polticas sobre el proceso decisorio, lo que queda es un proceso administrativo
de ejecucin de decisiones a cargo de un cuerpo de profesionales ordenados y
disciplinados cuyas acciones son regidas por marcos normativos de carcter legal.
Proposiciones bsicas del gerencialismo clsico5:
El hombre es un decisor racional que se gua por el inters, es capaz de ordenar sus
preferencias, plantear opciones y cursos de accin alternativos, anticipando las
consecuencias de sus acciones.
La motivacin esencial del individuo es de ndole econmica. El comportamiento de los
empleados es perfectamente previsible y la productividad es una variable directamente
dependiente de las retribuciones.
Siempre hay un mejor camino, una solucin idnea para cada caso. Descubrir la manera
ms adecuada de hacer las cosas es posible aplicando los instrumentos adecuados. La
gerencia no debe interesarse por el por qu sino por el cmo.
La armona en el contexto organizativo es deseable y practicable. El conflicto es siempre
negativo y denota una mala gestin.
La eficiencia puede lograrse mediante un diseo organizativo adecuado y los incentivos
apropiados. Los incentivos son esencialmente de ndole econmica.
Las relaciones humanas en la empresa son de gran importancia y deben lograr que las
personas se adapten a la organizacin y trabajen sin que interfieran sus problemas
personales.
Un adecuado sistema de supervisin y control, jerrquico o funcional, garantizara el
cumplimiento de las instrucciones y la eficiencia.
Como puede verse, este modelo est dominado por la teora econmica, la teora de la
eleccin pblica, los modelos de principal-agente y los modelos de costo de transaccin.
Los supuestos econmicos subyacentes al NGP tienden a simplificar las motivaciones para el
comportamiento humano y sobrevalorar la racionalidad de su accin. Adems, en estos
modelos se considera que las actividades del sector pblico son juegos estratgicos entre
actores racionales cuya meta es hacer que el sistema sea eficiente, racionalizado y
consistente6.
El impacto del gerencialismo sobre la administracin pblica se centr en la introduccin de
tcnicas para el manejo presupuestal, el control de la gestin y la administracin del personal.
7.1.3 Las crticas al modelo clsico de administracin pblica
Desde la teora las crticas al modelo burocrtico empiezan con Robert Merton, quien
propuso que las organizaciones burocrticas conducen al desplazamiento de los objetivos,
a la rigidez, a la incapacidad de adaptacin a situaciones nuevas y al ritualismo.
La razn es la propia lgica de funcionamiento de las burocracias, es decir, dado que se
exige la estricta observancia de las reglas y procedimientos, el fin de la organizacin deja de
ser la consecucin de objetivos y pasa a ser el cumplimiento de las normas. La rigidez tpica
de las normas lleva a dificultades de adaptacin de las burocracias a nuevos problemas o
situaciones no previstas por stas, lo que genera ineficacia.
5
Gonzlez Rabanal, Myriam de la Concepcin. Concepto y Evolucin de Gestin Pblica. En: Gonzlez
Rabanal. La accin y los retos del sector pblico: una aproximacin. Espaa: Delta Publicacin; 2008.
6
Christensen, Tom y Laegrid, Per. El Estado fragmentado: los retos de combinar eficiencia, normas institucionales
y democracia. En revista Gestin y Poltica Pblica, Mxico, Vol. XIV, n 3, 2do semestre de 2005.
inters por su calidad. En este contexto debe considerarse que se trataba de una
ciudadana mejor educada y con mayor informacin disponible sobre la accin del Estado.
El trabajo fundador de esta nueva corriente fue el de Osborne y Gaebler, La reinvencin del
gobierno, que postula los principios sobre los cuales deba apoyarse la modernizacin de las
estructuras publicas estatales. El modelo esta basado en lo que ellos denominaron las cinco
R: reestructuracin, reingeniera, reinvencin, realineacin y re conceptualizacin.
Reestructurar: significa eliminar todo aquello que no contribuye a mejorar el servicio o
producto suministrado al pblico. Esto lleva a la conclusin de que es necesario establecer
prioridades, suprimir lo obsoleto, la duplicacin y lo que no sea transparente dentro de la
administracin pblica.
Reingeniera: este concepto est representado por el lema empezar de nuevo. La idea
central es que es ms eficiente disear nuevos procesos que aprovechen la tecnologa de la
informtica y eliminen el papeleo innecesario que intentar hacer arreglos parciales o parches
a una organizacin ineficiente.
Reinventar: con este concepto los autores se refieren a la necesidad de crear en el seno
de la administracin pblica una cultura de espritu empresarial que facilite la introduccin de
mecanismos de mercado y pensamiento estratgico que se centre en resultados.
Realinear: de acuerdo a este modelo los funcionarios pblicos debern gestionar el
cambio de las estructuras de forma coherente y articulada con lo planificado, es decir,
realinear a la organizacin y al personal detrs de los objetivos y prioridades establecidos.
En otras palabras, la estructura debe seguir a la estrategia; esto significa la creacin de
nuevos circuitos de autoridad y responsabilidad.
Reconceptualizar: significa mejorar el aprendizaje organizacional, promover
organizaciones con capacidad de adaptacin y forjadoras de conocimiento. De esta forma
los autores creen que se creara paulatinamente una nueva cultura, con una visin compartida
sobre el futuro. Para esto seria necesario reclutar gerentes pblicos con capacidad de
liderazgo y empleados comprometidos con los objetivos de la agencia.
Si bien la propuesta pretende partir de una posicin neutral para proponer alternativas a los
altos costes e ineficiencia del aparato burocrtico estatal, tiene su inspiracin terica en el
pensamiento neoliberal y ms especficamente las propuestas de la corriente del public
choice teoras de la eleccin pblica-.
Este modelo y el diagnostico que hizo la administracin Clinton en los Estados Unidos sobre
los problemas que existan en la administracin pblica y su necesidad de adaptacin a la
realidad contempornea y a las nuevas tecnologas existentes en la era de la informacin,
hicieron que se considerara en todo el mundo la reforma del sector pblico.
La recomendacin tanto del Banco Mundial como de los expertos era cambiar la
administracin pblica siguiendo un modelo de resultados, de gestin individual e incentivos,
adems de la orientacin hacia el mercado de las reas que fueran pasibles de ser
privatizadas. El ideal del nuevo modelo fue el reemplazo de las viejas estructuras burocrticas
por entidades ms pequeas, ms flexibles y orientadas al usuario y la aplicacin de las
tecnologas de la gestin privada en el mbito pblico.
De esta forma, la reforma del Estado se defini como una serie de cambios intencionales de
las estructuras y procesos de organizaciones del sector publico con el objetivo de que
funcionen mejor10.
10
Pollit, Christopher y Bouckaert, Geert. Public Management Reform: A comparative Analysis. Oxford: Oxford
University Press, 2000.
13
Figura No. 2
Tcnicas privadas para la gestin publica
Aplicacin directa
Adaptacin Reconceptualizacin
Planificacin estratgica
X
X
Gestin del cambio
X
X
Direccin por objetivos
X
X
Marketing
X
Diseo organizativo y X
de operaciones
Direccin de recursos
X
X
humanos
Gestin financiera
X
Sistema informativo
X
Fuente: Echevarria y Mendoza.
Adems, se introdujeron en la prctica del NGP tcnicas de desarrollo de habilidades
directivas, es decir capacitacin en negociacin y gestin de conflictos, liderazgo, trabajo
en equipo, etc.
7.2.2 La agenda de reformas aplicadas en diversos pases sobre la base de los
postulados del nuevo gerencialismo pblico
En general se considera que Gran Bretaa se ubic como el centro de la reforma gerencial
(a partir de 1979 bajo la administracin de M. Thatcher); la siguieron Canad (1984) y
Nueva Zelanda (1986).
En estos pases, as como posteriormente en los pases escandinavos, la reforma gerencial ha
sido ms profunda y completa, mientras que en otros como Francia y Alemania si bien puede
observarse la introduccin de algunos elementos, la administracin permanece esencialmente
burocrtica.
En Gran Bretaa, la transformacin del sector pblico form parte del proyecto de Margaret
Thatcher de permitir a las fuerzas del mercado introducirse en el servicio pblico. El Estado era
visto como un obstculo para el crecimiento econmico14.
Los Estados Unidos iniciaron la reforma en la dcada de 1990, y de acuerdo a Aberbach y
Rockman15 sta se centro en la necesidad de reducir el tamao del aparato burocrtico, por
lo que fueron predominantes las medidas de recorte de personal de mandos medios y bajos,
y simultneamente creci el nmero de funcionarios nombrados polticamente a fin de ejercer
mayor control poltico sobre la burocracia.
De todos estos casos pioneros, Nueva Zelanda fue exaltada como el mayor y ms exitoso
implementador del NGP. El pensamiento que guio la reforma en este pas puede resumirse en
los siguientes postulados:
Preferir al sector privado sobre las organizaciones del sector pblico, especialmente en
funciones comerciales
Preferir organizaciones pequeas sobre las grandes
Optar por organizaciones no departamentales sobre departamentos ministeriales
Separar la policy de las operaciones
14
Peters, Guy y Pierre, Jon. Gobernanza sin gobierno? Replantendose la administracin pblica. En A. Cerrillo i
Martnez, La Gobernanza hoy: 10 textos de referencia, Barcelona: instituto Nacional de Administracin Publica,
Universidad de Catalunya; 2005
15
Aberbach, Joel y Rockman, Bert. Reinventar el Gobierno: Problemas y
Perspectivas. En: Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, Madrid, INAP, N 15, Mayo/Agosto, 1999.
acuerdo con las misiones de cada sector. Las segundas proponan la gestin de activos, la
gestin por resultados, la incorporacin de mecanismos electrnicos, un nuevo sistema de
contratacin pblica y una estrategia anti trmites. Los objetivos fueron el ahorro fiscal (a
partir de la supresin de cargos y la fusin de entidades), la consolidacin de entidades con
misiones particulares y el mejoramiento de la eficacia y la viabilidad financiera de las
empresas estatales21.
Para Bresser Pereira, la reforma administrativa en Amrica Latina significo una reforma
burocrtica. El desafo de estos pases era superar el patrimonialismo para transformar a la
administracin pblica en profesional. A pesar de los esfuerzos, sin embargo, el patrimonialismo
permaneci fuerte en casi toda la regin22.
Mas all de estas especificidades de Amrica Latina existe amplio consenso en torno a que
los resultados de las reformas hacia el nuevo gerencialismo en todos los casos dependieron
de la naturaleza de los sistemas polticos en los que tuvieron lugar y de las prioridades y
preocupaciones de los polticos y actores privados comprometidos y/o interesados en el
proceso23.
7.2.3 Las crticas al enfoque y los problemas de su aplicacin
El NGP, aunque parece haber alcanzado su punto mximo e incluso empieza a ser
modificado en los pases que fueron pioneros en su aplicacin como Nueva Zelanda,
todava tiene un fuerte impacto en la estructura y funcionamiento del sector publico de
muchos pases. En varios casos, el efecto de la reforma fue la transformacin de estructuras
previamente integradas en otras ms difusas y fragmentadas.
A medida que las reformas fueron aplicadas, y empezaron a sentirse sus efectos, el modelo de
sustitucin del gobierno por el mercado como mecanismo de asignacin de recursos empez
a recibir fuertes crticas. La razn principal es que el mercado no contempla la preocupacin,
necesaria en el mbito pblico, de redistribucin y de equidad. La mano invisible del
mercado gener concentracin de los servicios privatizados en sectores con mayor
capacidad de pago y la ausencia o precariedad en los sectores de menores recursos, por
lo que los Estados se vieron obligados a intervenir y a regular.
La segunda crtica que recibi el modelo fue la pretensin que tenia de constituir una receta
aplicable a cualquier pas sin tomar en cuenta los diferentes sistemas polticos y
administraciones existentes.
En Amrica Latina se cuestion principalmente la conveniencia de introducir la lgica
gerencial, dando por supuesto el modelo tradicional weberiano, en pases donde la mayora
de sus administraciones pblicas se caracterizan por la pervivencia de sistemas clientelares
y/o patrimonialistas de profundo arraigo24. En estos pases es frecuente que el mal
funcionamiento del sector pblico se deba a la falta de formalidad y de respeto a las normas
que impera en la cultura administrativa25. Adems, la rigidez del sistema presidencialista
dificult, de acuerdo a Nickson, la introduccin de los cambios legislativos necesarios para
las reformas fundamentales26.
21
Hernndez Gamarra, Antonio. La renovacin del Estado frente a la globalizacin. En: Revista Administracin &
Desarrollo, Bogot, ESAP, n 44, 2005.
22
Bresser Pereira, Op. Cit.
23
Pollit, Christopher y Bouckaert, Geert, Op. Cit.
24
Lpez, Andrea. La Nueva Gestin Pblica. Algunas precisiones para su abordaje conceptual. Buenos Aires:
INAP, Documento n 68, sin fecha.
25
Burky, S. y Perry, G. Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter. Washington D.C.: World Bank, 1998.
26
Nickson, Andrew Transferencia de polticas y reforma en la gestin del sector pblico
en Amrica Latina: el caso del New Public Management. En: Revista del CLAD Reforma y
Democracia, Caracas, Nro. 24, Octubre, 2002.
27
Ibid., p. 136-137.
Christensen y Laegrid, Op. Cit.
29
Prior, D., Stewart, J. y Walsh, K. Citizenship: Rights, Community & Participation, London: Pitman Publishers; 1995.
28