Planificación Estratégica de Seguridad Pública Tamaulipas

PROGRAMA DE ESTUDIOS
EN SEGURIDAD PÚBLICA
Y ESTADO DE DERECHO
PESED
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
DE SEGURIDAD PÚBLICA
TAMAULIPAS
Gustavo Fondevila
Miguel Quintana
1
Contenido
I. Metodología. ....................................................................................................... 7
II. Falta de correspondencia entre la ley y la realidad. ............................. 13
Problemas. ................................................................................................................. 13
a) Las funciones de las agencias investigadoras del Ministerio Público no
están distribuidas de acuerdo con los criterios que marca la ley. .................... 13
b) Los titulares de las agencias investigadoras no tienen facultades reales para
coordinar el trabajo de la policía ministerial. ..................................................... 15
c) Los sistemas de supervisión y sanción de la actividad de los Ministerios
Públicos no operan de forma constante ni sistemática. .................................... 18
d) Recursos Humanos y Seguridad Pública (Servicio Civil de Carrera). .......... 19
Recomendaciones. .................................................................................................... 19
Indicador particular de cumplimiento. ................................................................... 22
III. Sistemas de información. ........................................................................... 25
Problemas. ................................................................................................................. 25
a) Incapacidad de los funcionarios del Ministerio Público para operar los
sistemas de información y descon�ianza en la información. ............................. 25
b) Veracidad de la información presentada por los mapas delincuenciales.26
c) Carencia de información actualizada sobre las instituciones de la SSP. 26
d) Falta de disposición de mandos................................................................. 27
e) Diversidad de tareas asignadas. ................................................................ 27
IV. Recursos humanos. ...................................................................................... 34
Problemas. ................................................................................................................. 34
a) Insu�iciencia de los requisitos ministeriales de ingreso.......................... 34
b) Rotación ministerial. .................................................................................. 35
c) Distribución de la carga laboral ministerial. ............................................ 36
d) Inobservancia de los requisitos de ingreso de la SSP. ............................. 37
e) Profesionalización, Capacitación y Especialización de la SSP. ................ 38
f) Jerarquía institucional de la SSP. .................................................................. 40
g) Supervisión, remoción y sanción en la SSP. .............................................. 44
V. Recursos materiales y asignación de presupuesto. .................................. 57
Problemas. ................................................................................................................. 57
a) Inequidad salarial del personal. ................................................................ 57
b) Concentración de recursos en la procuraduría estatal. ........................... 58
VI. Relaciones institucionales.......................................................................... 63
2
5
Problemas. ................................................................................................................. 63
a) Relaciones de cooperación. ........................................................................ 63
b) Relaciones de control. ................................................................................ 65
c) Relaciones institucionales con la comunidad. .......................................... 66
VII. Dinámica de cambio y transformaciones institucionales. ................... 72
3
6
AGRADECIMIENTOS
Este documento de trabajo ha sido posible gracias a la invaluable colaboración del

gobierno del Estado de Tamaulipas. En especial del Secretario de Gobernación, Lic.
Antonio Martínez Torres, y del Secretario de Seguridad Pública, Lic. José Ives Soberón
Tijerina. Sin su cooperación y la del resto de los servidores públicos involucrados no
hubiera podido concretarse.
Un gran número de colaboradores han participado en la elaboración de este

documento. La dirección general estuvo a cargo del Dr. Gustavo Fondevila. La
coordinación a cargo de Miguel Quintana y en el trabajo de campo participaron Sergio
Garduño y Rodrigo Meneses. También colaboraron en distintos aspectos de la
asistencia de investigación Felipe García y Rosalinda Martínez.
A todos ellos, y a los innumerables colaboradores anónimos del proyecto, muchas

gracias.
4
7
RESUMEN EJECUTIVO
En el documento se presentan los resultados del proyecto “Plani�icación Estratégica

de Seguridad Pública-Tamaulipas”. En las siguientes páginas, se podrá encontrar un
diagnóstico de la realidad institucional del sistema de seguridad pública del Estado de
Tamaulipas (Procuraduría General de Justicia, Secretaría de Seguridad Pública y
Dirección General de Vinculación de la Secretaría de Seguridad Pública),
recomendaciones de políticas públicas adecuadas para enfrentar los problemas
localizados e indicadores de cumplimiento.
Para encauzar el diagnóstico se implementaron seis indicadores de desempeño

estructural y organizacional (Mecanismos de selección, ingreso y designación de los
funcionarios públicos; Estructuras de planeación y organización de la actividad
institucional; Mecanismos de remoción y sanción de los funcionarios públicos; Medios
de mando y distribución jerárquica de funciones; Mecanismos institucionales de
supervisión y disciplina de los funcionarios públicos; y Mecanismos de resolución y
determinación de competencias). En el análisis se identi�icaron problemas y
de�iciencias que se enmarcaron en seis grandes ejes (Dinámica de cambio y
transformaciones institucionales, Relaciones institucionales, Recursos materiales y
asignación de presupuesto, Recursos humanos, Sistemas de información, y Falta de
correspondencia entre la ley y la realidad).
Posteriormente, se desarrolló un sistema de soluciones e indicadores de

cumplimiento para cada eje, así como una matriz de marco lógico que permite
encuadrar la ejecución de las propuestas en relación con un conjunto de fenómenos
causales internos y externos.
A continuación se enumeran algunos de los problemas particulares y algunas de sus

posibles soluciones:
- Problema: Los titulares de las agencias investigadoras no tienen facultades

reales para coordinar el trabajo de la policía ministerial.
Solución: Generación de canales de comunicación y estrategias de
coordinación adecuadas entre las diferentes instituciones que intervienen en el
sistema estatal de seguridad pública, con el objetivo de aprovechar y consolidar
su estructura y funcionamiento.
- Problema: Incapacidad de los funcionarios del Ministerio Público para operar

los sistemas de información y descon�ianza en la información.
Solución: Elaboración de un per�il institucional del personal que debe laborar

en las áreas encargadas de capturar, sistematizar y analizar la información
estadística delictiva, así como identi�icar el tipo de conocimientos con que
cuenta el personal actual. Es deseable que para esta etapa se establezcan
conocimientos especí�icos en sistemas de captura de bases de datos y análisis
estadístico, tales como Excel, SPSS, Access, etc. También se sugiere la
5
8
elaboración de un informe que contenga todas las categorías de captura de
información cuanti�icable, así como la identi�icación de las instituciones que se
encargan de la captura, desarrollo y análisis de esta información. Esta
recomendación tiene como objetivo particular la consolidación, uni�icación y
homogenización de criterios de captura para contar con información delictiva
sólida, uniforme y sistemática.
- Problema: Diversidad de tareas asignadas a las unidades encargadas de

desarrollar la información estadística.
Solución: Centralizar las funciones de desarrollo y análisis de información

delictiva en una sola área; es decir, diseñar dos órganos separados: uno para el
mantenimiento y actualización del equipo de cómputo y otro encargado
únicamente de desarrollar y analizar información delictiva y de las
corporaciones policíacas. Dentro de las funciones de esta última deberán estar,
ineludiblemente, la de creación de los mapas delincuenciales y seguimiento
procesal de las detenciones y denuncias, así como la de proponer cursos de
acción con base en esa información y darles seguimiento.
- Problemas: Rotación ministerial excesiva y sin sujetarse a criterios

preestablecidos; inobservancia de los requisitos de ingreso de la Secretaría de
Seguridad Pública; y de�iciencias en la profesionalización, capacitación,
especialización, supervisión, sanción y remoción de los funcionarios de la
Secretaría de Seguridad Pública.
Solución: Promover, tanto en la procuraduría estatal como en la Secretaría de

Seguridad Pública, la creación de un consejo que sea el encargado de la
aplicación del Reglamento de Servicio Civil de Carrera, y que resuelva todas las
controversias derivadas de esa aplicación en cuanto al ingreso, selección,
permanencia, estímulos, promoción, reconocimientos, formación, capacitación,
especialización, sanción y remoción de los integrantes de dichas
organizaciones.
- Problema: Inequidad salarial.
Solución: Formular una comparación diacrónica entre las percepciones

salariales de los diferentes funcionarios involucrados en el sistema estatal de
seguridad pública en los últimos 10 años. Revisar íntegramente los parámetros
utilizados para el pago diferenciado, modi�icarlos en lo que sea necesario y
publicitar el esquema para evitar suspicacias.
6
9
I. Metodología.
El documento se estructura en torno a cuatro objetivos centrales:
a) Diagnóstico.
Objetivo general: En la etapa de diagnóstico se establece una valoración de

la realidad institucional del sistema de seguridad pública del Estado. Por
sistema de seguridad pública se entiende el conjunto de actores
institucionales que participan en la prevención e identi�icación del delito,
así como en el procesamiento de los delitos o�icialmente registrados (en un
contexto previo a convertirse en procesos judiciales). Las instituciones
analizadas son las siguientes: (1) Procuraduría General de Justicia; (2)
Secretaría de Seguridad Pública (SSP); (3) Dirección General de Vinculación
Social de la SSP. 1
Objetivos particulares: El diagnóstico tiene diferentes objetivos

particulares:
1) Identi�icar problemas por dimensiones y ejes.

2) Analizar las fortalezas y debilidades del sistema de seguridad
pública.
3) Jerarquizar los problemas identi�icados.
La aproximación al diagnóstico es multidimensional. Se analiza a las

instituciones en referencia a los diseños legales-organizativos que se
estipulan en la regulación correspondiente y también se integra
información estadística que reporta el movimiento y la capacidad de
respuesta de cada institución.
Al mismo tiempo, siguiendo una perspectiva neo-institucional, se considera

relevante incluir a los operadores (personas que integran las instituciones y
que, a través de su operación, les dan una forma concreta), como parte
integral de la información. En este sentido, los operadores juegan un doble
papel: (1) son fuente de información y conocimiento sobre la operación
cotidiana de las instituciones; (2) y son el eje central de los retos y
soluciones identi�icados.
En primer lugar se analizan los mecanismos y sistemas de gestión del

trabajo de cada una de las instituciones enunciadas, a través del contenido
de seis indicadores generales.
Posteriormente, se comparan estos indicadores con el diseño institucional

expresado a través de textos legislativos, planes y programas que buscan
1
Cuyas funciones esenciales se concentran en desarrollar y dar seguimiento a estrategias de prevención del delito.
7
10
regular algunas funciones primordiales. El diseño institucional representa
el referente ideal contrastado con la realidad operativa de la institución.
La siguiente ilustración expone de manera esquemática los indicadores que

serán utilizados para medir las condiciones de trabajo y la e�iciencia de la
gestión institucional de los organismos de seguridad pública y procuración
de justicia del Estado.
Organización y estructura de los

poderes públicos
Mecanismos de
Medios de mando y
selección, ingreso y
distribución jerárquica
designación de los
de funciones.
funcionarios públicos.
Mecanismos
Estructuras de
institucionales de
planeación y
supervisión y disciplina
organización de la
de los funcionarios
actividad institucional.
públicos.
Mecanismos de
Mecanismos de
resolución y
remoción y sanción de
determinación de
funcionarios públicos.
competencias.
Bajo este esquema se analizan tres supuestos: (a) la existencia de un

modelo ideal sobre la expectativa funcional de la institución; (b) la
operación de mecanismos legislativos para controlar y supervisar el
cumplimiento de cada una de las funciones institucionales asignadas; (c) el
nivel de cumplimiento real de los estándares de funcionamiento
institucional reconocidos y expresados a través de la legislación.
A continuación se exponen, de forma particular, los indicadores aplicados a

cada una de las áreas involucradas.
t Procuraduría General de Justicia. El análisis se concentró en las

funciones que desempeñan los Ministerios Públicos investigadores, y
en el número de averiguaciones previas iniciadas. El número de
averiguaciones previas iniciadas representa el índice real de carga
de trabajo, cuyo procesamiento y resultado �inal constituye la
capacidad de gestión y respuesta de las agencias investigadoras del
Ministerio Público. También se incluyen cuestiones de organización
8
11
interna (per�iles de ingreso, profesionalización, ascenso, estímulos,
sanciones, etc.).
t Secretaría de Seguridad Pública. Se examinó el desempeño de las

corporaciones policíacas preventivas, tanto estatales como
municipales, y se contrastó con el número total de delitos reportados
y con el número de averiguaciones previas iniciadas con detenido. El
primer cruce de información representa el promedio general de
delitos por policía. Sin embargo, dado que no todas las
averiguaciones previas se inician con algún detenido, el segundo
cruce de información representa la distribución real de delitos en los
que interviene la fuerza policíaca. También se analizó el Servicio
Civil de Carrera y las relaciones con otros organismos tanto estatales
como federales.
t Dirección General de Vinculación Social. Se realizó el diagnóstico de

los programas sociales de prevención. La metodología tuvo 4 etapas:
Se recabó la información disponible que permitiría analizar el dictamen de

las necesidades sociales, la planeación seguida para la creación y desarrollo
de los programas, su implementación y evaluación.
Se analizó la información recabada para determinar la secuencia

metodológica de planeación seguida para la creación y evaluación de los
programas.
Se analizó la información cualitativa y cuantitativa; y se plantearon las

conclusiones relativas a esos datos.
Se identi�icaron las fortalezas de los programas y sus áreas débiles.
b) Formulación de problemas.
A partir del diagnóstico elaborado en la primera etapa del proyecto, en este

apartado se identi�ican las prácticas y formas de trabajo que generan
problemas para la gestión interna del sistema de seguridad pública. Los
problemas se enmarcaron en seis grandes ejes, de tal manera que todos
repercuten en el funcionamiento ideal del entramado institucional.
9
12
Dinámica de
cambio y
transformaciones
institucionales
Falta de
correspondencia Relaciones
entre la ley y la institucionales
realidad
Recursos
Sistemas de materiales y
información asignación de
presupuesto
Recursos
humanos
Estos seis “ejes de problemas” recorren de forma transversal los seis “ejes
de indicadores de diagnóstico” desarrollados en el apartado anterior. Las
categorías de problemas encontradas en el sistema de seguridad pública
son atinentes a todos o por lo menos a la gran mayoría de los mecanismos
de gestión del trabajo de cada una de las instituciones integrantes de dicho
sistema. El resultado es un modelo que simpli�ica y generaliza las
di�icultades así como sus paradigmas organizacionales para posibilitar su
comprensión sistemática.
10
13
Ejes de Mecanismos Estructuras Mecanismos Medios de Mecanismos Mecanismos
indicadores de de de mando y instituciona de resolución
de selección, planeación remoción y distribución les de y
diagnóstico ingreso y y sanción de jerárquica supervisión determinació
designación organizació funcionario de y disciplina n de
de los n de la s públicos. funciones. de los competencias.
funcionario actividad funcionario
s públicos. instituciona s públicos.
l.
Ejes de
problemas
Falta de
correspondencia
entre la ley y la
realidad.
Sistemas de
información.
Recursos
humanos.
Recursos
materiales y
asignación de
presupuesto.
Relaciones
institucionales.
c) Propuesta de recomendaciones.
Bajo esta lógica estructural se formulan recomendaciones de políticas

públicas tendientes a solventar, o por lo menos paliar, los efectos nocivos de
los problemas encontrados. Aunque las soluciones son especí�icas, no se
desarrollan de manera autónoma al contexto sistémico al que pertenecen;
es decir, las propuestas se articulan y armonizan entre sí, incluso en las
fronteras de cada “eje de problema”.
d) Conformación de indicadores de cumplimiento.
La formulación de recomendaciones requiere de criterios �ijos y objetivos

para evaluar su cumplimiento. Además de esta función primaria, los
indicadores generados en este apartado entrañan dos ventajas operativas:
proveen una guía útil para la ejecución de las propuestas y valoran el
esfuerzo realizado en la medida en que permiten el avance en la
implementación. Por ello, no deben confundirse con los indicadores de
diagnóstico. Estos últimos funcionan como ejes para la búsqueda y
clasi�icación de problemas en el marco del funcionamiento institucional, y
no para apreciar el nivel de instrumentalización de las soluciones.
En cada apartado de recomendaciones se presenta una matriz del marco

lógico que permite encuadrar la ejecución de las propuestas en relación con
un conjunto de fenómenos causales internos y externos. La metodología
11
14
utilizada se enfoca en el análisis y medición evolutiva de las
recomendaciones, como indica el siguiente esquema:
Avance sistemático de cumplimiento de las

recomendaciones.
Relaciones institucionales 100%
Recursos materiales y presupuesto 80%
Recursos humanos 60%
Sistemas de información 40%
Falta de correspondencia entre el

20%
texto legal y la realidad
La evaluación del proceso de avance en el eje “Y” facilita la ejecución y

medición sistemática de las acciones y permite elaborar una agenda sólida y
estructurada. El objetivo es concentrarse en el cumplimiento de cada
recomendación formulada y no dispersar esfuerzos en diferentes áreas.
Por otra parte, las etapas expuestas requieren también de un método de

seguimiento particular que facilite la evaluación del cumplimiento
sistemático porcentual. Por ejemplo, si no se observa alguna de las acciones
que comprenden el tema “Falta de correspondencia entre el texto legal y la
realidad”, no se incumpliría el 20% que representa, sino un porcentaje
acorde al nivel de omisión. Para esta medición también debe contemplarse
la intersección entre los “ejes de problemas” y los “ejes de indicadores de
diagnóstico”, según se ilustró en la última tabla. Esto signi�ica que el 20% de
cumplimiento que representa cada indicador de diagnóstico debe dividirse
entre cada eje problema. De esta forma se puede dar un seguimiento
pormenorizado y escrupuloso de la actividad institucional y de sus
resultados.
Las matrices de análisis lógico incluyen nueve puntos: (1) herramientas

para la entrega de información sobre el nivel de cumplimiento de la
recomendación; (2) fuentes de información de los indicadores; (3) factores
fuera del control de la institución responsable de la implementación y que
inciden en su éxito o fracaso; (4) puntos mensurables; (5) elementos que
permiten medir el grado de cumplimiento alcanzado, considerando las
variables relacionadas; (6) descripción de la forma en que la
recomendación contribuye en el largo plazo a la solución del problema
diagnosticado; (7) resultado de la utilización de los elementos producidos;
12
15
(8) e�icacia de la recomendación para cumplir el objetivo; (9) y, �inalmente,
tareas que deben cumplirse para obtener sus componentes.
II. Falta de correspondencia entre la ley y la realidad.
Problemas.
En un sistema jurídico como el mexicano, que está sustentado predominantemente en

el derecho legislado, la forma en que el texto legal está construido es un factor
determinante para conocer su contenido. Esta característica limita la movilidad y
posibilidad de cambio, pues para resolver fenómenos sociales que requieren medidas
particulares las instituciones deben seguir un procedimiento de creación legislativa
que habitualmente no es ni rápido ni fácil de lograr, en la medida en que intervienen
múltiples instancias decisorias.
Esto ocasiona que diferentes áreas tanto de la procuraduría estatal como de la SSP
funcionen bajo un esquema que no se condice con el diseño institucional y la
estructura organizacional expresada en las legislaciones correspondientes.
No obstante, ni todas las incongruencias pueden ser explicadas por este argumento, ni
es institucionalmente deseable que todos los problemas de diseño y organización sean
resueltos bajo esta lógica. Otra de las posibles razones es la displicencia o incapacidad
de los operadores para cumplir con las disposiciones legales, actitudes que en
ocasiones son provocadas o alimentadas por un diseño institucional incoherente.
A continuación se enlistan diferentes prácticas institucionales que son re�lejo de esta

falta de correspondencia entre la ley y la realidad, y se presentan recomendaciones de
políticas públicas para enfrentarlas.
a) Las funciones de las agencias investigadoras del Ministerio Público no

están distribuidas de acuerdo con los criterios que marca la ley.
La distribución por materia de las agencias investigadoras del Ministerio Público

según la legislación es la siguiente:
13
16
Ministerio Público Ministerio Público Agencia del Agencia del Agencia del
investigador Especializado en Ministerio Ministerio Público Ministerio Publico
Delitos Sexuales Público Mixta Conciliadora y Especializada en el
Especializada en Delito de Robo
Asuntos Viales
Abasolo Altamira Matamoros Altamira Altamira

Aldama Ciudad Madero Nuevo Laredo Ciudad Madero Ciudad Madero
Altamira El Mante Reynosa El Mante Matamoros
Burgos, Matamoros Tampico Matamoros Reynosa
Camargo Nuevo Laredo Victoria Nuevo Laredo Río Bravo
Ciudad Madero Reynosa Reynosa Tampico
El Mante Tampico Río Bravo
González Victoria San Fernando
Güémez Tampico
Gustavo Díaz Ordaz Valle Hermoso
Hidalgo Victoria
Jaumave
Jiménez
Llera
Matamoros
Mier
Miguel Alemán
Nuevo Laredo
Ocampo
Padilla
Reynosa
Río Bravo
San Carlos
San Fernando
Soto la Marina
Tampico
Tula
Valle Hermoso
Victoria
Villa Nuevo Progreso
Xicoténcatl
La ley también contempla agencias especializadas en Delitos relacionados con

Trasporte Público de Pasajeros, Delitos contra la Seguridad en la Posesión de los
Bienes Inmuebles y Robo de Semoviente, con competencia en todo el Estado y su
residencia en la capital de la entidad.
Sin embargo, esta distribución es, actualmente, inoperante. 2 La incongruencia se debe

en buena medida a un proceso de planeación y reformulación de las labores del
2 Por lo menos las agencias especializadas en Conciliación y Asuntos Viales ya no existen.
14
17
Ministerio Público producido en un contexto de cambio en los titulares de la
procuraduría. 3
En virtud de ese proceso se buscó centralizar las dos facultades más visibles de los
agentes investigadores del Ministerio Público: por una parte, la persecución,
investigación y consignación de los delitos; por la otra, la conciliación entre los actores
que intervienen en el procedimiento. 4
No obstante, como resultado de la inercia institucional, 5 la estrategia de centralización

desplegada no termina de consolidarse, pues ni la capacidad para procesar el trabajo
ha aumentado ni los titulares de las agencias se encuentran preparados para cumplir
con su obligación conciliatoria. Como resultado, a partir de la transformación de la
distribución del Ministerio Público por materias, dicha labor se ha perdido, pese a que
el trabajo de las agencias conciliadoras era bastante aceptable.
b) Los titulares de las agencias investigadoras no tienen facultades reales

para coordinar el trabajo de la policía ministerial.
El desempeño institucional del Ministerio Público está determinado tanto por factores
organizacionales (salarios, número de agentes, carga de trabajo, etc.) como por un
conjunto de reglas, normas y procedimientos previamente establecidos que regulan y
legalizan las actuaciones ministeriales bajo un umbral de certeza y previsión jurídica. 6
La incapacidad para coordinar el trabajo de la policía ministerial por parte de los

agentes del Ministerio Público representa un problema mayor: no sólo se trata de una
situación que afecta el potencial institucional de procesamiento del trabajo, sino
también las tareas de control y supervisión que mantienen las actuaciones de la
policía ministerial en el marco de la ley.
En cuanto al procesamiento del trabajo, de acuerdo con la legislación correspondiente,

la relación jerárquica entre el Ministerio Público y la policía ministerial constituye un
eje transversal en las actuaciones ministeriales en dos sentidos:
t El Ministerio Público requiere del auxilio de la policía ministerial para cumplir

con sus facultades investigadoras; y,
3 Como consecuencia del proceso electoral sexenal.

4 Mediante la protección de los intereses y derechos de la víctima y de la posibilidad de que el
delincuente, a través de la reparación del daño, pueda evitar la pérdida de su libertad.
5 En un sistema jurídico-penal donde la división del trabajo institucional ha sido tradicional y
claramente establecida, centralizar la obligación ministerial para actuar como un tercer actor que busca
resolver el con�licto, no parece la mejor estrategia si no se acompaña de un proceso integral.
6 Se incluyen no sólo los actos del Ministerio Público y el personal que se asigna a las agencias, sino
también el conjunto de o�iciales que le auxilian en el procesamiento del trabajo.
15
18
t El Ministerio Público debe realizar las gestiones necesarias para que la policía
ministerial ejecute las órdenes de aprehensión emitidas por el juez
competente.
Sin embargo, este eje transversal no funciona de forma adecuada. Esta situación puede
ser consecuencia de la falta de disposición de los policías ministeriales para seguir las
indicaciones de los agentes ministeriales. No obstante, las causas no son tan
importantes como las consecuencias.
El promedio institucional de averiguaciones previas iniciadas que se consignan ante la

autoridad judicial es de 28%. De esta cifra, en el 60% de los casos se dicta una orden
de aprehensión o comparecencia. Si contrastamos este porcentaje con el número total
de averiguaciones previas iniciadas (API), se puede establecer que de cada 100 API, en
17 se logra un auto de formal prisión o de sujeción a proceso.
En los 83 casos restantes, la situación es más complicada. Cada averiguación previa

iniciada sin detenido (y/o sin cumplimentar una orden de aprehensión o
comparecencia) representa para la procuraduría y, por lo tanto, para la policía
ministerial, un trabajo más minucioso de investigación. En las API cuyo inculpado fue
detenido en �lagrancia es más fácil adecuar los elementos del tipo y comprobar la
probable responsabilidad y la participación del detenido, mientras que las API sin
detenido requieren una investigación escrupulosa y prolongada para identi�icar al
sujeto responsable y, posteriormente, comprobar su participación en la comisión de
un acto delictivo. La siguiente tabla muestra los porcentajes referidos:
16
19
20
Año Porcentaje de Porcentaje de Porcentaje de Porcentaje de Porcentaje de
Averiguaciones Averiguaciones averiguaciones Averiguaciones Averiguaciones
Previas iniciadas Previas previas Previas Previas
que se consignan consignadas en consignadas en consignadas en consignadas en las
ante la autoridad las que se dictó las que se dictó las que se dictó que se dictó
judicial orden de auto de formal sentencia sentencia
aprehensión u prisión o condenatoria absolutoria
comparecencia sujeción a
proceso
2005 28.00935166 60.14522258 51.51330076 54.68919653 7.668295331
2006 27.15235519 60.81483019 51.92640243 50.81967213 6.474372276
2007 28.65196741 56.17924528 56.81266846 50.18867925 5.943396226
17
A pesar de la ostensible disparidad que re�lejan estos datos, indican que el actual
trabajo de la policía ministerial no afecta del todo las condiciones para procesar la
carga laboral.
Un aspecto puntual en el que se mani�iesta la falta de cooperación entre el Ministerio

Público y la Policía Ministerial es el de los cateos. Estas diligencias son importantes en
la investigación de los delitos porque resultan propicias para asegurar instrumentos u
objetos del delito, así como libros, papeles o cualquier otra cosa que fuere conducente
para la investigación.
De 2005 a 2007, las agencias investigadoras del Ministerio Público en Tamaulipas

iniciaron 157,649 averiguaciones previas; sólo en 6 de ellas se practicaron cateos. Lo
que es más, 4 de esas 6 diligencias se practicaron en el municipio de Nuevo Laredo, y
las 2 restantes en el de Matamoros. En el resto de los 41 municipios de la entidad, no
se llevaron a cabo cateos en ninguna averiguación previa durante ese período.
Por lo que respecta a las tareas de control y supervisión de la actuación de la policía

ministerial, la Comisión Estatal de Derechos Humanos (CEDH) emitió un total de 393
recomendaciones en el período analizado, de las cuales 111, esto es, el 28.24%, fueron
dirigidas a la procuraduría. Es decir, un poco más de la cuarta parte de las denuncias
por presuntas violaciones a derechos fundamentales que merecieron una
recomendación, fueron provocadas por la actuación de elementos de la procuraduría.
Del total de recomendaciones relativas a la procuraduría, en el 78.37% aparecen como

servidores públicos responsables elementos de la policía ministerial, lo que convierte
a la actuación de dichos servidores públicos en un punto que debe analizarse
detenidamente. En segundo lugar, aparecen como servidores públicos responsables
diversos agentes del Ministerio Público (35.13%).
Por otra parte, en el 32.43% de los casos relativos a la procuraduría, los actos materia
de las recomendaciones fueron detenciones ilegales.
La información descrita indica que la supervisión y control del trabajo de la policía

ministerial es un tema preocupante. Sin embargo, se debe subrayar que más bien
pre�igura una práctica institucional, que una de�iciencia generalizada en la
�iscalización por parte de los Ministerios Públicos. Se trata de una falla sistémica.
c) Los sistemas de supervisión y sanción de la actividad de los

Ministerios Públicos no operan de forma constante ni sistemática.
La de�iciencia de los sistemas de supervisión y sanción de las actuaciones de los

servidores públicos ministeriales no es privativa de la materia policial. A pesar de que
la ley establece como una de las facultades de la Coordinación de Asuntos Internos la
realización de visitas para supervisar el trabajo de los Ministerios Públicos, este
18
21
mecanismo de control no se emplea. La labor de la coordinación se realiza a través de
medios más costosos y lentos, como es el inicio de procesos administrativos contra los
funcionarios que son denunciados por los ciudadanos.
La estrategia actual de �iscalización no es inapropiada, pues podría ser un mecanismo

útil para reducir la discrecionalidad implícita en cualquier dispositivo de control
interno, así como los márgenes de impunidad. El problema es que este procedimiento
sustituye al de visitas, lo que no sólo incrementa la carga de trabajo y gastos de otra
institución, sino que también sostiene una marcada tendencia a evadir la
responsabilidad de resolver problemas internos.
En total, se han presentado 513 quejas e iniciado igual número de procedimientos

administrativos, de los cuales se han resuelto 124, restando en trámite 389. En 46
procedimientos se han sancionado a servidores públicos. No obstante, no es clara la
forma en que estos procesos son tramitados por las autoridades, ni los criterios para
determinar la conversión de una queja en un proceso administrativo contra el
funcionario señalado como responsable. Bajo esta lógica, es posible establecer que no
hay criterios para analizar la veracidad de la queja, ni disposición para hacerlo, por lo
cual no resulta extraño que las 513 quejas presentadas en el periodo analizado se
correspondan a igual número de procedimientos administrativos incoados (y sólo
unos pocos resueltos).
La política de visitas fue cancelada durante los últimos tres años, aunque ha sido re-
implementada recientemente, lo que re�leja una preocupación por mejorar el control
interno de la institución. Los mayores reparos a esta estrategia son que no se realiza
de forma constante y que los visitadores no atienden el fondo de los asuntos, sino que
sólo se preocupan por analizar la forma, tiempos y número de asuntos que quedan sin
resolver, generando con ello un sistema cuantitativamente e�iciente, pero
cualitativamente ine�icaz.
d) Recursos Humanos y Seguridad Pública (Servicio Civil de Carrera).
En este aspecto del sistema de seguridad pública existen varias incongruencias entre
los valores plasmados en la legislación y la realidad. En su mayoría son relativos al
per�il de ingreso de las corporaciones policiacas y otros órganos de la SSP, a su
distribución territorial y a la actuación del Consejo de Honor y Justicia. Estas
problemáticas se exponen a detalle en el capítulo de Recursos Humanos.
Recomendaciones.
El marco in�lexible de transformación institucional que representa el proceso

legislativo fomenta -en algunos casos- la toma de decisiones irregulares, en virtud de
que los problemas y retos que enfrenta la institución exigen resoluciones y acciones
19
22
inmediatas. No obstante, las medidas deben formalizarse en algún momento. En caso
contrario, la certeza y transparencia institucional que ofrece el diseño legislativo
termina por diluirse completamente, debilitando los procesos de planeación
estratégica.
Las soluciones deben plantearse en varios frentes que permitan tanto la celeridad en
las acciones como su planeación y formalización dentro del sistema institucional de
toma de decisiones. Para ello, se considera deseable seguir las siguientes
recomendaciones:
t Estructuración de un grupo de análisis legislativo encargado de revisar la

regulación correspondiente para identi�icar los textos que requieren ser
actualizados y proponer los medios para armonizar las iniciativas novedosas
con el contenido legislativo restante.
t Creación un grupo de trabajo legislativo en materia de seguridad, integrado
por legisladores y miembros del Sistema Estatal de Seguridad Pública, para
facilitar la comunicación, coordinación y formalización de las propuestas e
iniciativas que requieren ser implementadas.
t Consolidación y adopción de procedimientos de planeación estratégica con el
propósito de establecer claramente los objetivos de las acciones a ejecutar, así
como la toma de decisiones informada. Este proceso debe incluir:
o La misión de cada una de las instituciones involucradas, es decir, una

declaración breve y comprensible de la naturaleza de la institución, su
funcionalidad en términos sociales y de gestión inte rna, y los principios
y valores bajo los que pretende funcionar.
o La visión de cada institución involucrada, que deberá de�inir los
objetivos futuros, así como las características generales y especí�icas
que tendrá en cada uno de sus componentes y los medios con los que
realizará sus funciones y obtendrá los resultados propuestos.
o Los valores institucionales, traducidos en las respuestas a las siguientes
preguntas: ¿Qué valores se necesitan fortalecer en las nuevas
circunstancias de la institución?; ¿qué valores deben desalentarse para
garantizar que la visión de futuro se adecue a la esencia y misión de la
institución y coincida con los ideales de la sociedad?; ¿qué prácticas
sería conveniente llevar a cabo para que la sociedad comparta los
ideales de la institución y se identi�ique con ella?
t Generación de canales de comunicación y estrategias de coordinación

adecuadas entre las diferentes instituciones que intervienen en el Sistema
Estatal de Seguridad Pública, con el objetivo de aprovechar y consolidar su
estructura y funcionamiento. En este marco, resulta de especial interés la
relación entre la policía ministerial y los agentes del Ministerio Público.
t Supervisión y sanción a policías que incumplan sus tareas o se resistan a acatar
las instrucciones de los agentes ministeriales.
20
23
t Finalmente, se recomienda la realización y difusión de diferentes acciones,
cuyo seguimiento será medido de acuerdo con las siguientes fases:
o Breve reporte sobre aquellos casos en que la realidad no corresponda

con la ley. El propósito de este reporte consiste en identi�icar las leyes
que necesitan ser reformadas y las prácticas institucionales que no
cumplen con los criterios establecidos en la legislación.
o Diagnóstico cuantitativo sobre las variaciones del comportamiento
procedimental de las averiguaciones previas, que responda a los
siguientes cuestionamientos: ¿cuál es la probabilidad de que una
averiguación previa se archive de forma de�initiva, se archive
temporalmente, se concilie o se consigne?; ¿cuál es la probabilidad de
que una averiguación previa archivada temporalmente se reactive y se
consigne?; ¿cuál es la probabilidad de que una averiguación previa
consignada llegue a sentencia condenatoria?; ¿qué elementos influyen
en los distintos comportamientos procesales de las averiguaciones
previas?; ¿qué probabilidad hay de que los delitos patrimoniales y
personales lleguen a sentencia condenatoria?; ¿qué probabilidad hay de
que los delitos violentos lleguen a sentencia condenatoria?
o Elaboración de un reporte diacrónico que analice las quejas y las
recomendaciones contra actos de la policía ministerial, así como la
respuesta institucional.
o Realización de un informe que compare el número de elementos de
cada una de las instituciones que cumplen con los requisitos de ingreso.
o Elaboración de un informe sobre la distribución territorial y poblacional
de los servicios de procuración de justicia, prevención y persecución del
delito.
o Realización de un reporte diacrónico que compare el número de
sesiones del Consejo de Honor y Justicia contra sanciones y remociones
de agentes policiales.
21
24
Indicador particular de cumplimiento.
Falta de correspondencia entre la ley y la realidad. Porcentaje de avance sistemático (20%)
Realización de un reporte diacrónico de las sesiones del consejo de honor y justicia contra
100%
sanciones y remociones de agentes policiales.
Elaboración de un informe sobre la distribución territorial y poblacional de los servicios de

90%
procuración de justicia y prevención y persecución del delito.
Realización un informe que compare el número de elementos, de cada una de las instituciones,
80%
que cumplen con los requisitos de ingreso.
Elaboración de un reporte diacrónico que analice el porcentaje de quejas y recomendaciones

70%
contra actos de la policía ministerial.
Diagnóstico cuantitativo sobre las variaciones del comportamiento procedimental de las

60%
averiguaciones previas.
Breve reporte sobre aquellos casos en que la realidad no corresponda con la ley. 50%
Supervisión y sanción a policías que incumplan sus tareas o se resistan a acatar las instrucciones
40%
de los agentes ministeriales.
Generación de canales de comunicación y estrategias de coordinación adecuadas entre las

30%
diferentes instituciones que intervienen en el sistema estatal de seguridad pública.
Consolidación y adopción de procedimientos de planeación estratégica.* 25%
Creación un grupo de trabajo legislativo en materia de seguridad, integrado por legisladores y

10%
miembros del Sistema Estatal de Seguridad Pública.
Estructuración de un grupo de análisis legislativo encargado de revisar la regulación

correspondiente para identificar los textos que requieren ser actualizados y proponer los medios 5%
para armonizar las iniciativas novedosas con el contenido restante de la
El cumplimiento de estas etapas facilitará la toma de decisiones informadas,

con el propósito de evaluar si la problemática se encuentra en la ley o en la
realidad. En el primer caso, será necesario formular propuestas de
modi�icación legislativa basadas en los medios de veri�icación sugeridos. En el
segundo supuesto, será posible identi�icar las debilidades institucionales y
generar una estrategia de cambio institucional.
22
25
Matriz de análisis lógico e indicadores de seguimiento:
26
1. Falta de correspondencia Indicadores 7 Medios de veri icación 8 Supuestos 9
entre la ley y la realidad
Ámbito de control 10 Fórmula de cálculo 11
Fin: 12
Fortalecer la estructura y el
1. Distribución de las 1. Comparar el organigrama 1. Elaboración de un reporte Presupuesto
diseño institucional del

funciones de las agencias del institucional actual con los que contenga aquellos casos
Sistema Estatal de Seguridad

Ministerio Público de acuerdo criterios que marca la ley en que la realidad no
Pública
con los criterios que marca la corresponde con la ley
ley
2. En caso de incongruencia, 2. Incluir estadística
2.Identi icación de variaciones comparar la carga de trabajo y comparada entre el
en la carga de trabajo y la la capacidad de respuesta organigrama anterior y el
capacidad de respuesta institucional entre el modelo actual, para determinar cuál
institucional anterior y el actual ha generado mejores
resultados en términos de
Propósito: 13 Identi icar las

e icacia y e iciencia
actividades irregulares y
Facultades reales de los 1. Comparar averiguaciones 1. Reporte diacrónico de las Disposición política
supuestos normativos que

Ministerios Públicos para previas iniciadas y variaciones del
cultan su cumplimiento
coordinar el trabajo de la consignadas 14 comportamiento procesal de
policía ministerial las averiguaciones previas
2. Comparar el 2. Reporte diacrónico del

comportamiento de las quejas porcentaje de quejas y
y recomendaciones de la recomendaciones contra actos
Comisión Estatal de Derechos de la policía ministerial
7
Herramienta que entrega información sobre el nivel de cumplimiento con la recomendación.
8
Fuentes de información de los indicadores.
9
Factores fuera del control de la institución responsable de la implementación que inciden en el éxito o fracaso de la misma.
10
Lo que se desea medir.
11
Permite medir el nivel de cumplimiento que se alcanza, considerando variables relacionadas.
12
Descripción de cómo la recomendación contribuye en el largo plazo a la solución del problema diagnosticado.
13
Resultado a ser logrado, como resultado de la utilización de elementos producidos por la recomendación.
14
Por que las facultades de investigación del MP se ejercitan, en gran medida, a través del apoyo de la policía ministerial.
23
Humanos contra actos de la
Componentes 15 : Generar un
policía ministerial
diagnóstico sobre las

Sistemas de supervisión y 1. Comparación diacrónica de 1. Reporte diacrónico de las Falta de recursos
diferencias entre la ley y la

sanción de los ministerios visitas realizadas con el visitas realizadas a cada humanos
realidad y propuestas para

públicos número de las agencias del agencia del Ministerio Público
resolverlas
Ministerio Público
2. Comparar el 2. Reporte diacrónico del

comportamiento de las quejas porcentaje de quejas y
y recomendaciones de la recomendaciones contra actos
Comisión Estatal de Derechos de la policía ministerial
Humanos contra actos del
Actividades: 16
Ministerio Público
(1) Creación de un grupo de

Recursos humanos y 1. Requisitos legales de 1. Informe que compare el Temor al cambio
análisis legislativo.
seguridad pública ingreso y p l real policial número de elementos total
(2) Consolidación y adopción

con los que observan los
de procedimientos de
requisitos de ingreso
planeación estratégica
(3) Generar canales de
2. Distribución de 2. Informe de correspondencia
comunicación y estrategias
competencia territorial en la entre la distribución
de coordinación adecuadas
ley y en la realidad territorial en la ley y en la
entre los diferentes actores

realidad
que intervienen en el Sistema

3. Actuación del Consejo de 3. Reporte diacrónico de
de Seguridad Pública
Honor y Justicia y sanciones y sesiones del Consejo de Honor
remociones contra agentes y Justicia contra sanciones y
policíacos remociones de agentes
policíacos
27
15
Productos de la recomendación para cumplir el objetivo.
16
Tareas que se deben cumplir para el logro de cada uno de los componentes de la recomendación.
24
III. Sistemas de información.
Problemas.
Un elemento indispensable para las tareas de prevención y persecución del delito es

la existencia y uso de sistemas de información delictiva. Estos sistemas poseen dos
dimensiones de operatividad: por una parte, son un factor esencial para supervisar el
funcionamiento y organización de la carga de trabajo, lo que sirve para determinar la
capacidad de respuesta institucional frente al delito; por la otra, son un componente
básico para identi�icar áreas que requieren más atención y formular estrategias
informadas y adecuadas.
Los sistemas de información delictiva están previstos en la ley con funciones y

objetivos delimitados, pero las instituciones carecen de personal capacitado para
operarlos. La consecuencia directa es que la información generada no alcanza para
cubrir los requerimientos institucionales de identi�icación de problemas y planeación
de estrategias de solución. Ello no implica que no se hayan diseñado e implementado
procesos interesantes, 17 pero no existen criterios estandarizados para capturar,
sistematizar y procesar la información generada de tal manera que el análisis y los
cruces de información permitan diagnosticar rápidamente aquellos casos que
requieren respuestas inmediatas y e�icaces, y diferenciarlos de los que demandan una
resolución más profunda y de largo alcance.
A continuación se señalan algunas de las de�iciencias que mayor atención requieren

en cuanto a los sistemas informáticos, así como un listado de recomendaciones que
podrían ayudar a remediarlas.
a) Incapacidad de los funcionarios del Ministerio Público para operar los

sistemas de información y descon�ianza en la información.
El sistema de captura de información ministerial consiste en un programa

computacional de gestión institucional que debe ser completado por los funcionarios
ministeriales. En principio, esta estrategia es adecuada y sigue los patrones deseables
de incorporación de elementos tecnológicos para el procesamiento del trabajo.
Sin embargo, el programa requiere de algunas mejoras indispensables, como la

constante actualización de las reformas jurídicas implementadas, y la �lexibilización
de opciones para su captura.
17 Mapas – ISO 9000
25
28
No obstante, el problema más grave en este aspecto es de otro orden, y consiste en
que no todo el personal ministerial está capacitado para realizar las funciones de
recopilación y sistematización. En algunos casos esto se debe a que no están
familiarizados con sistemas computacionales; en otros, se trata de personal técnico
que no está capacitado jurídicamente. Esto le imposibilita reaccionar correctamente a
las inconsistencias que se presentan en el mecanismo de gestión mecanizado.
Por este motivo, la información generada a partir de este sistema no es con�iable y

probablemente está sesgada. Por ejemplo, para la etapa de diagnóstico desarrollada
para este proyecto, así como para otras actividades, la información provista proviene
de los libros de gestión de los Ministerios Públicos y no de los sistemas informáticos
implementados.
b) Veracidad de la información presentada por los mapas delincuenciales.
Este problema constituye una continuación del anterior, ya que los mapas
delincuenciales generados por la SSP tienen como fundamento precisamente la
información relativa a las denuncias recibidas, así como la de las detenciones
administrativas.
Además de la falta de con�iabilidad de esa información, no existe un seguimiento

procesal de las detenciones y denuncias. Esto impide que se pueda conocer si
terminaron en infracciones administrativas o sentencias condenatorias. La
trascendencia de esto radica en que es el único dispositivo que posee el sistema para
controlar la veracidad y legalidad de esas actuaciones. Si no se cuenta con esta
información, en realidad los mapas no re�lejan los ilícitos e infracciones acontecidas.
Por otra parte, no existe información sistematizada de las medidas particulares

tomadas con base en los mapas delincuenciales o en cualquier otro tipo de datos
estadísticos, ni de los resultados obtenidos. Esta carencia limita la utilidad de los
mapas debido a que impide analizar transversal o longitudinalmente la pertinencia de
tales decisiones o sus efectos, ya sean positivos o negativos, e impacta decididamente
en la formulación e implementación de programas de prevención del delito.
c) Carencia de información actualizada sobre las instituciones de la SSP.
Un problema más elemental de la escasez de información se manifiesta en los datos

que el órgano de la SSP encargado de la estadística tiene de las corporaciones
policíacas. La mayoría de las cifras relativas a la cantidad de elementos por municipio
y corporación no se corresponden con la realidad. La actualización de estos números
se complica debido a la alta rotación de agentes, pero aún así no debe descontarse.
Esto puede tener consecuencias presupuestales serias.
26
29
d) Falta de disposición de mandos.
Una cuestión intrínsecamente ligada a la anterior es la falta de disposición de los

mandos de cada cuerpo policíaco para remitir la información originada en su
corporación a la unidad especializada. Este inconveniente es grave porque la función
propia de las corporaciones las convierte en una fuente privilegiada de información.
La falta de disposición en los mandos está también vinculada con la ausencia general
de planeación basada en el análisis cientí�ico y en el seguimiento de las causas y
consecuencias de los delitos.
e) Diversidad de tareas asignadas.
Un último problema identi�icado, y en buena medida causante de los otros, consiste en

la diversidad de tareas que se le encomiendan a las unidades encargadas de
desarrollar la información estadística dentro de la procuraduría estatal y la SSP.
El diseño institucional de estas áreas sugiere que se encargan no sólo de desarrollar

información, sino también de la actualización y mantenimiento del equipo de cómputo
de cada institución.
Como consecuencia, la mayor parte del trabajo y personal de estas unidades se

concentra en dar mantenimiento al equipo de cómputo. Los recursos humanos son
seleccionados por sus conocimientos técnicos y no por sus capacidades en materia de
procesamiento y análisis de la información. Ello no implica restar importancia a las
labores de actualización y mantenimiento del equipo de cómputo, sino más bien un
replanteamiento del diseño y las funciones de estas áreas.
Recomendaciones.
En buena medida los problemas expuestos son re�lejo y causa de un diseño

institucional basado en la multiplicidad de funciones que no prevé una capacitación de
los recursos humanos para desempeñarlas. Por lo tanto, aunque las soluciones que se
proponen son mínimas, representan un esfuerzo importante para establecer los
fundamentos imprescindibles de un sistema e�icaz de procesamiento y análisis de
información delictiva.
En primer lugar, se recomienda la elaboración de un per�il institucional del personal

que debe laborar en las áreas encargadas de capturar, sistematizar y analizar la
información estadística delictiva, así como identi�icar el tipo de conocimientos con
que cuenta el personal actual. Es deseable que para esta etapa se establezcan
conocimientos especí�icos en sistemas de captura de bases de datos y análisis
estadístico, tales como Excel, SPSS, Access, etc.
27
30
También se sugiere la elaboración de un informe que contenga todas las categorías de
captura de información cuanti�icable, así como la identi�icación de las instituciones
que se encargan de la captura, desarrollo y análisis de esta información. Esta
recomendación tiene como objetivo particular la consolidación, uni�icación y
homogenización de criterios de captura para contar con información delictiva sólida,
uniforme y sistemática.
En tercer lugar se propone la realización de un “cuaderno de trabajo” con las

diferentes clasi�icaciones y criterios socio-demográ�icos que desarrollan las
instituciones estales, así como instituciones federales como la CONAPO y el INEGI. El
propósito de este “cuaderno de trabajo” consiste en seleccionar criterios claros y
uniformes para analizar la información estadística delictiva del Estado.
Igualmente importante resulta la elaboración de un manual de organización y

funciones para el desarrollo de información delictiva y de las propias corporaciones.
En este sentido, se propone integrar un documento que establezca las facultades y
responsabilidades de cada uno de los funcionarios involucrados. No constituye un
texto legislativo, sino más bien un instrumento operativo, es decir, un documento que
de�ina con claridad y precisión actividades, atribuciones y mecanismos para la
recopilación, sistematización, análisis y utilización de la información estadística.
También parece importante centralizar las funciones de desarrollo y análisis de

información delictiva en una sola área; es decir, diseñar dos órganos separados: uno
para el mantenimiento y actualización del equipo de cómputo y otro encargado
únicamente de desarrollar y analizar información delictiva y de las corporaciones
policíacas. Dentro de las funciones de esta última deberán estar, ineludiblemente, la
de creación de los mapas delincuenciales y seguimiento procesal de las detenciones y
denuncias, así como la de proponer cursos de acción con base en esa información y
darles seguimiento. El diseño que se propone es el siguiente:
28
31
Unidad Especial de Análisis Criminológico
Dirección de Sistemas de Información.
Departamento de Análisis Criminológico
• Subdirección General Operativa de Sistemas.
Departamento de Análisis y Programación

Subdirección de Investigación, Diseño y Desarrollo de Departamento de Investigación, Desarrollo e
Sistemas. Innovación tecnológica
Dirección de Estadística y Política Criminal.
Departamento de Estadística. Departamento de Política Criminal.
Este esquema se propone para ser incorporado a la SSP. Por su naturaleza, esta
secretaría es la institución propicia para adoptar una unidad de análisis delictivo con
las características señaladas. Para el caso de la procuraduría estatal, es necesario que
mantenga una organización similar para que recopile y sistematice los datos de la
institución (recursos humanos, gasto, etc.), los cuales podrán ser utilizados por la
unidad de análisis delictivo de la SSP.
Por último, la obtención, sistematización y análisis de la información debe ser una

política pública preponderante. La implementación de reformas en esas áreas
requiere el apoyo de los operadores de mayor jerarquía para concluirse exitosamente.
Si estos operadores no valoran la información estadística y su incorporación en la
toma de decisiones, su uso no impactará a las organizaciones de seguridad pública.
Este aspecto es relevante principalmente en cuanto al conocimiento de las causas y

consecuencias de la comisión de ilícitos. Con el �in de obtener información al respecto,
se propone la elaboración de una encuesta en la que se capturen variables
demográ�icas, familiares, socioeconómicas, personales, de ambiente familiar,
actividades delictivas (o posibilidad de cometerlas) y uso de substancias como alcohol
y drogas. Esta encuesta deberá aplicarse en una muestra representativa del universo
(Estado de Tamaulipas), con el mayor grado de precisión posible y solidez estadística.
El análisis de las frecuencias de las respuestas, cruces de información, correlaciones y

regresiones proveerá información sobre las tendencias delictivas de la población que
servirá para elaborar programas de prevención. El análisis cientí�ico deberá llevarse a
cabo a través de un grupo de trabajo multidisciplinario que incluya ecónomos,
psicólogos, abogados y otros especialistas, y tendrá que, fundamentalmente, girar en
torno a dos ejes:
29
32
t Conocer las circunstancias ambientales de los delincuentes y abordar las
características o situaciones con �ines preventivos que propician la comisión de
ilícitos.
t Conocer el costo psicológico del delito para las víctimas, sus familiares y los
perpetradores, así como el impacto en la economía de los afectados y el costo
que representa para el gobierno.
Es importante mencionar que ya se han realizado estudios de este tipo en algunos

países. Por ello, es aconsejable utilizar encuestas empleadas anteriormente y
modi�icarlas para adaptarlas a la población de la entidad. El uso de encuestas
probadas dará validez cientí�ica al proyecto.
30
33
Sistemas de información. Porcentaje sistemático de cumplimiento

(20%)
Consensuar criterios y clasificaciones

sociodemográficas uniformes para analizar la 100%
distribución agregada y desagregada del delito.
Realizar un cuaderno de trabajo con las diferentes

clasificaciones y criterios sociodemográficos que se 90%
desarrollan en el país.
Informe que contenga todas las categorías sobre las

que se captura información y qué institución se 75%
encarga de la captura.
Desarrollar un atlas delictivo de la entidad, a partir del

momento en que los mapas comenzaron a realizarse 60%
hasta la fecha.
Identificar qué conocimientos y herramientas se

cumplen satisfactoriamente y cuáles no.
40%
Elaboración de un esquema breve que establezca el

tipo de conocimientos indispensables con que debe 20%
contar el personal para desarrollar información.
31
34
Matriz de marco lógico e indicadores de seguimiento.
2. Sistemas de información Indicadores Medios de veri icación Supuestos

Ámbito de control Fórmula de cálculo
Fin:
Mejorar la estructura y el
Capacidades técnicas y 1. Contrastar el tipo de 1. Elaboración de un esquema Falta de recursos humanos
contenido de los sistemas de

cognitivas que debe reunir el conocimiento técnico que se breve que establezca el tipo de
información criminal del

personal. requiere con el tipo de conocimientos indispensables
Estado.
herramientas y conocimientos con que debe contar el
técnicos del personal actual. personal para desarrollar
información.
2. Identi icar qué

conocimientos y herramientas
se cumplen satisfactoriamente
Propósito: Facilitar y
y cuáles no.
consolidar la toma de
Fortalecer y consolidar el 1. Establecer el grado de 1. Desarrollar un atlas Presupuesto
decisiones informadas y los

desarrollo y uso de mapas actualización de los mapas delictivo de la entidad, a partir
procesos de planeación de
delincuenciales. delincuenciales y la del momento en que los
estrategias para combatir el

metodología utilizada para su mapas comenzaron a
crimen.
desarrollo. realizarse hasta la fecha.
Componentes: Promover una

serie de iniciativas tendientes
Diversidad de tareas 1. Analizar qué tipo de 1. Informe que contenga todas Falta de capacitadores
a la contratación y
asignadas. información se desarrolla en las categorías sobre las que se
capacitación de personal apto,

cada una de las instituciones captura información y qué
así como establecer

del Sistema Estatal de institución se encarga de la
condiciones y criterios
Seguridad Pública, identi icar captura.
indispensables para el
qué tareas se repiten, qué
procesamiento de la
coincidencias existen y cómo
información
se pueden consolidar
categorías y estrategias de
captura.
2. Establecer criterios
Actividades:
homogéneos de captura.
(1) Identi icar las fortalezas y

Falta de información 1. Establecer criterios y 1. Realizar un cuaderno de Temor al cambio
debilidades de los sistemas de

actualizada. clasi icaciones socio- trabajo con las diferentes
información;
35
demográ icas claras y clasi icaciones y criterios
homogéneas como base para sociodemográ icos que se
32
36
(2) Establecer criterios y
categorías claras y
analizar la distribución desarrollan en el país.
homogéneas de captura.
agregada y desagregada del
delito.
2. Consensuar criterios y
clasi icaciones
sociodemográ icas uniformes
para analizar la distribución
agregada y desagregada del
delito.
33
IV. Recursos humanos.
Problemas.
Los operadores del sistema son esenciales para lograr los objetivos institucionales
planteados. Si bien el diseño legal constituye la estructura de las organizaciones, los
operadores son los que de�inen y con�iguran su dinámica cotidiana.
Muchos factores in�luyen en las características de los operadores de las

organizaciones. Algunos de ellos son determinados como parámetros, por la ley y las
propias instituciones, como serían los requisitos de ingreso, la profesionalización y la
calidad de la carrera institucional, o los mecanismos de supervisión, sanción y
remoción.
En ese sentido, no cumplir con los estándares mínimos de ingreso, no tener los
incentivos institucionales su�icientes para alentar desempeños sobresalientes y
prolongados, o procesar las quejas e imponer sanciones sin transparencia y bajo
criterios poco claros, lesionan el desempeño institucional porque di�icultan la
captación y retención de personal cali�icado bajo esos parámetros (ideales por estar
previstos en la legislación) para cada puesto.
Además, la inobservancia de esas reglas refuerza una cultura de la ilegalidad y de

corrupción muchas veces presente en corporaciones policíacas y procuradurías.
A continuación se enumeran distintas prácticas que obstaculizan el cumplimiento de

esos criterios.
a) Insu�iciencia de los requisitos ministeriales de ingreso.
Tanto en el caso de los subprocuradores como en el de los Ministerios Públicos, un

requisito de ingreso adicional a los que contempla la ley es el de contar con
experiencia en el manejo de las materias relacionadas con la función. En este caso, a
pesar de que existen exámenes de aptitudes que se aplican a los aspirantes, no son
transparentes los elementos centrales que debe reunir un aspirante en cuanto a su
experiencia.
Asimismo, aunque se contempla la posibilidad de una capacitación, sólo algunos

funcionarios reciben un curso con una duración no mayor a tres meses al ingresar. El
caso más grave de esta situación es el de los Ministerios Públicos.
Los Ministerios Públicos que actualmente se encuentran en funciones fueron

designados de forma directa e individual, es decir, sin haber participado en un
34
37
concurso para designación de plazas. De 2005 a la fecha han sido designados bajo este
procedimiento 210 Ministerios Públicos y en el mismo período no se han creado más
agencias, excepto aquellas especializadas en justicia para adolescentes.
Algo muy similar sucede con los directores de área. En la ley no existen requisitos
expresos para ocupar este cargo, y las últimas designaciones (23 para el período
analizado) han sido de forma directa e individual.
b) Rotación ministerial.
A la par de los procedimientos administrativos y las visitas, existe un sistema de

rotación de Ministerios Públicos. Aquí se debe poner atención en la falta de
uniformidad de rotaciones entre cada Ministerio Público, pues mientras algunos han
sido mudados de agencia hasta en siete ocasiones, en otros casos las rotaciones han
sido mínimas. Durante el periodo analizado se registraron 543 rotaciones entre poco
más de 200 Ministerios Públicos, esto es, un promedio de 2.6 movimientos por cada
agente.
Rotaciones por Ministerio Público, Tamaulipas. (2005-2008.)
5
Rotaciones
Ministerios Públicos
Esta cifra corresponde más a un promedio que a un criterio estandarizado; cada año e
incluso cada Ministerio Público experimenta un número totalmente distinto de
rotaciones, por lo que no es posible identi�icar un patrón común. Por lo tanto, es
necesario establecer criterios claros para determinar la temporalidad y frecuencia de
los movimientos, así como para fundar y motivar la aplicación de este sistema.
A pesar de la irregularidad en las rotaciones, los Ministerios Públicos generalmente

tienen buena relación con el personal de los juzgados, incluido el juez. Las prácticas
desarrolladas en este contexto poseen, en algunas ocasiones, matices de actos
irregulares (por ejemplo, permisión para sacar el expediente fuera del juzgado) que
generan inequidad y opacidad en el procedimiento. La relación entre los Ministerios
Públicos y los juzgadores debe ser institucional, no de familiaridad.
35
38
c) Distribución de la carga laboral ministerial.
La correcta operación del sistema de persecución de delitos requiere de un método

razonable de distribución de la carga de trabajo. Esta noción implica una serie de
estándares y criterios objetivos de asignación de recursos humanos a cada agencia del
Ministerio Público, y de la repartición territorial y material de las agencias.
El número de averiguaciones previas en la entidad se mantuvo más o menos estable
de 2005 a 2007, mostrando una variación de +/- 2.14%. También la distribución
territorial de las averiguaciones previas para el período examinado se mantuvo
relativamente estable, como se aprecia en la grá�ica que sigue:
Estos datos son signi�icativos porque permiten planear una distribución de los
recursos humanos. Es decir, una carga laboral constante permite pronosticar con
cierto grado de certeza la carga de trabajo futura y, en esa medida, facilita la
proyección de la distribución del personal y de las agencias del Ministerio Público.
En ese contexto, la grá�ica anterior nos revela otras dos situaciones: en primer lugar,
que el 94% de la carga de trabajo de la procuraduría se concentra en 11 municipios
del Estado; y, en segundo lugar, que 4 de esos 11 municipios representan el 65% de
esa carga laboral. Se trata de municipios donde hay una correlación entre densidad
36
39
poblacional, patrones delictivos y oferta del servicio de procuración de justicia. La
siguiente grá�ica es ilustrativa:
Las agencias investigadoras del Ministerio Público con mayor carga de trabajo tienen
un personal promedio de tres o�icinistas, tres o�iciales y dos actuarios, mientras que
las adscritas a juzgados cuentan con un auxiliar y tres escribientes. Lo que debe
resaltarse, con independencia de la conveniencia de esa asignación de personal, es que
no existen manuales que �ijen criterios objetivos pero �lexibles para la distribución, y
que esta tarea se lleva a cabo intuitivamente.
d) Inobservancia de los requisitos de ingreso de la SSP.
Los procedimientos y requisitos de selección del personal no se observan en muchas

ocasiones. Se identi�icaron dos causas:
t Ingreso a las corporaciones de personas favorecidas o recomendadas por

individuos que ostentan puestos políticos importantes.
t Muchos de los agentes ya formaban parte de las corporaciones cuando los
requisitos de ingreso se comenzaron a exigir. Las pruebas de selección sólo
empezaron a aplicarse regularmente en el 2007, por lo que los agentes
seleccionados con anterioridad no pasaron por ese �iltro.
En cuanto a los requisitos en particular, el referido a la educación de los aspirantes es

el que crea mayor problema. El 42% de los elementos de la Policía Estatal Preventiva,
el 71% de los efectivos de la Policía Rural del Estado y el 55% de los agentes de la
Policía Integral del Estado cuenta con un nivel de escolaridad de secundaria o inferior.
Esto signi�ica que el 56% de los elementos policíacos de esas corporaciones no
cumplen con el estándar de ingreso mínimo relativo a la educación (media superior o
equivalente).
37
40
Es muy di�ícil atraer a aspirantes con nivel escolar de preparatoria, pues las personas
con ese nivel educativo habitualmente optan por carreras profesionales con mejores
perspectivas. Este no es un problema exclusivamente económico; en la elección
profesional in�luyen muchos otros factores, como el riesgo del trabajo policial y la falta
de una carrera profesional que provea certeza y seguridad laboral.
Otro problema relativo a los requisitos de ingreso lo constituyen las de�iciencias del
programa de formación inicial. Las principales carencias acontecen en dos rubros:
t Prácticas de tiro. No hay sesiones regulares, no hay parque suficiente para

realizarlas, se usa parque en mal estado (vencido), no se permite utilizar balas
adquiridas en el sector privado y la cooperación de la SEDENA es escasa.
t Prácticas de manejo. No hay capacitación en el manejo de vehículos en
diferentes situaciones de riesgo, ni prácticas de manejo de diferentes tipos de
vehículos (manuales o estándar).
Si se considera que los requisitos de ingreso plasmados en la legislación y los

manuales operativos de las diferentes corporaciones, así como las pruebas
establecidas como instrumentos para acreditar el cumplimiento de esos requisitos,
constituyen el per�il ideal del aspirante, entonces resulta incontrovertible que las
corporaciones no cuentan con elementos capacitados para desarrollar e�iciente y
efectivamente su trabajo.
Lo mismo acontece con el área de prevención social de la SSP. No existen requisitos de

ingreso especí�icos para esa dependencia, ni per�iles bien de�inidos fuera de los
establecidos para la secretaría en general. La prevención se despliega a través de
funciones muy particulares que exigen rasgos especiales en sus funcionarios.
La falta de un �iltro adecuado provoca que los operadores no estén capacitados para
planear, elaborar e implementar programas de prevención del delito, ni para darles
seguimiento y evaluarlos. En general, tampoco hay disposición para utilizar la
información estadística disponible e incorporarla en la creación de programas
novedosos, ni se tiene consciencia sobre los datos que son relevantes para esos
efectos.
Por lo anterior, la prevención se desarrolla a través de programas y estrategias

prediseñados, cuya e�icacia y e�iciencia no ha sido medida objetivamente. Aunque las
experiencias pasadas no son desdeñables y es aconsejable buscar programas que han
probado ser exitosos, no es recomendable importarlos sin mayor análisis a
condiciones sociales, económicas y políticas distintas.
e) Profesionalización, Capacitación y Especialización de la SSP.
Una adecuada profesionalización, capacitación y especialización de los agentes podría

paliar los efectos nocivos derivados de la falta de observancia de los parámetros de
38
41
ingreso. Sin embargo, este aspecto de la carrera policial cuenta con muchas
de�iciencias, entre las que cabe destacar las siguientes:
t En el período analizado, la Academia de Policía sólo impartió 8 cursos

destinados a la formación y actualización de policías preventivos, esto es,
menos de 3 por año, y ninguno a su especialización. Ello pese a que el artículo
35 del Reglamento de la Ley de Seguridad Pública exige la impartición de
cursos de especialización para los mandos de los cuerpos policíacos. La lista y
características de los cursos impartidos se presentan en la siguiente tabla:
Año Presupuesto Nombre Tipo de curso Elementos a capacitar Elementos capacitados Bajas Fecha
Custodio 04 de abril al
FOSEG Formación 79 64 15
Penitenciario 13 de junio
18 de julio al
Policía Preventivo
2005 FOSEG Formación 37 34 3 13 de
Municipal
septiembre
03 de octubre
Policía Preventivo
FOSEG Formación 39 34 5 2005 al 01 de
Municipal
abril 2006
Policía Preventivo 06 de marzo al
Municipal 03 de junio
02 al 08 de
FOSEG Policía Integral Formación 21 21 0
mayo
21 de agosto al
Custodio
2006 FOSEG Formación 53 51 2 16 de
Penitenciario
septiembre
02 de octubre
Policía Estatal
FOSEG Formación 86 68 18 2006 al 03 de
Preventivo
febrero 2007
Academia y agosto a
Manejo de armas Actualización 50 50 0
Corporación septiembre
Secretaría y FOSEG Protección Civil Especialización 577 577 0 julio a agosto
Custodio 09 de julio al
Penitenciario 04 de agosto
Custodio para los 04 al 18 de
2007 FOSEG Especialización 62 62 0
CRSYFA agosto
Técnicas y Tácticas
Academia y marzo a
de defensa personal Especialización 18 18 0
Corporación octubre
coreana
Custodio 12 de febrero
FOSEG Actualización 36 36 2
Penitenciario al 10 de marzo
02 al 29 de
FOSEG Policía Integral Formación 35 33 2
mayo
Los propios agentes dudan de las capacidades adquiridas en los cursos. En

general, desestiman el valor de la capacitación institucional y valoran mucho
más la capacitación mediante la práctica cotidiana de sus labores. Al mismo
tiempo, sin embargo, resienten la falta de instrucción apropiada. En resumen,
los elementos de las corporaciones no conceden importancia a la preparación
pero ante situaciones prácticas se sienten poco capacitados para desahogarlas
adecuadamente.
t Los cursos carecen de una calendarización realizada bajo criterios estables y
más bien se programan atendiendo a las circunstancias que van surgiendo, y
muchas veces a petición de las propias corporaciones. Esta situación evidencia
la falta de estructura programática de los cursos. Aunque cierta �lexibilidad
puede ser bene�iciosa, en general, un programa homologado, uniforme y que
tenga bien identi�icadas las principales carencias de los policías daría mejores
resultados.
t Los resultados de los exámenes, tanto de ingreso como los realizados para
evaluar los cursos de actualización y capacitación, no se entregan a los
39
42
aspirantes o agentes. Esto es una desventaja porque los elementos desconocen
las áreas en las que tienen que trabajar para mejorar su rendimiento. Lo único
que se les hace saber es si ingresaron o no a la corporación respectiva, o si
tienen que asistir a otros cursos. En este último caso, se entiende que esos
elementos tuvieron rendimientos de�icientes en los anteriores cursos, pero no
se pone en su conocimiento tal circunstancia. Esta situación no es más que un
aspecto de un problema con muchas aristas: en general, las opiniones,
sugerencias o necesidades de los agentes son poco valoradas, producto, entre
otras cosas, de una excesiva jerarquización y poca �lexibilidad en las
corporaciones.
t La educación continua no es un parámetro de promoción, es decir, no hay
incentivos institucionales de largo alcance para adquirir nuevas aptitudes o
perfeccionarlas. Este problema hace que fracasen muchas de las intenciones
por mejorar la capacitación de los agentes. Sin los incentivos apropiados (que
en la mayoría de los casos se traducen en dinero o prestaciones) es muy
complicado lograr que los agentes se interesen en mejorar su formación.
t La evaluación de los profesores y de los cursos es virtualmente nula, aunque
esté prevista en el Programa de Formación Inicial para Policía Preventivo. Hace
muy poco han iniciado este tipo de evaluaciones.
En cuanto a la profesionalización, capacitación y especialización relativa al área de

prevención social de la SSP, no fue posible obtener mayor información. Sin embargo,
lo poco conseguido sugiere que es virtualmente nula.
f) Jerarquía institucional de la SSP.
Las decisiones sobre el ascenso y descenso de los agentes en la jerarquía policial son
delicadas y deben ajustarse a criterios �ijos y preestablecidos, tanto procesales como
sustantivos, que garanticen su transparencia y justicia. De esta forma se
institucionalizan dichos procesos y se validan las cualidades y méritos de cada
operador, originando una competencia sana que eventualmente pueda aumentar la
capacidad general de las instituciones.
Hay muy pocos criterios establecidos en la legislación para las promociones en las
corporaciones policiales. El artículo 42 de la Ley de Seguridad Pública del Estado
señala que el otorgamiento de los grados en la escala jerárquica para los cuerpos de
seguridad pública del Estado y los municipios, se sujetará a las condiciones y
procedimientos que señale el reglamento respectivo. Del mismo modo, dicho precepto
remite al reglamento cuando indica que no podrá concederse un grado a integrante
alguno de las corporaciones de seguridad pública si no se ha ostentado el inmediato
inferior y si no se cumplen los requisitos de capacidad, e�icacia y antigüedad que exija
el reglamento respectivo.
40
43
A pesar de dichas disposiciones, la Policía Rural del Estado es la única de las
corporaciones preventivas estatales que tiene un reglamento propio. Aunque esta
de�iciencia se suple hasta cierto punto con el Reglamento del Servicio Policial de
Carrera, pues establece parámetros de antigüedad y concursos de oposición para las
promociones, el principal problema es que casi todos los preceptos relacionados
señalan requisitos formales y no sustantivos para las promociones y, además, remiten
a los requisitos exigidos por los reglamentos y leyes respectivos (inexistentes).
La insu�iciencia de criterios en la legislación ocasiona que la designación de mandos y

directores no se realice bajo patrones �ijos, sino variables en función de las
convocatorias o de las voluntades de superiores, sobre todo en períodos de cambios
provocados por los ciclos políticos. Si bien no pueden negarse los bene�icios del
sistema democrático, no puede tampoco omitirse que genera inestabilidad en las
organizaciones gubernamentales, sobre todo cuando no poseen una estructura
institucional �irme, tanto desde el punto de vista legal como cultural o social. Esto no
signi�ica que los cambios políticos no deban propiciar modi�icaciones institucionales,
sino solamente que si las instituciones han de sobrevivir, requieren en alguna medida
de estabilidad y certeza en sus procesos de gestión interna.
Por otra parte, las reformas deben estar precedidas de diagnósticos certeros sobre las
situaciones concretas a modi�icar, en los que se incluya un balance basado en
información veraz.
La distribución de la fuerza policial preventiva actual, tanto estatal como municipal,

acusa esa inde�inición e inaplicación de los criterios de jerarquización:
El 64% de los comandantes y el 83% de los jefes de grupo pertenecen a la Policía

Rural del Estado, cuyo número de efectivos representa sólo el 31% del total de los
agentes preventivos estatales. Por lo tanto, distribuidos en las tres corporaciones
preventivas restantes se encuentra el 36% de los comandantes y el 17% de los jefes
de grupo, que ejercen funciones de mando sobre 69% de los efectivos. La siguiente
tabla expone esta circunstancia:
41
44
Lo anterior se corrobora con el estándar institucional de las corporaciones policíacas
estatales, entendido como el promedio de mandos y agentes que tienen todas las
policías preventivas de la entidad. Los mandos de la Policía Rural del Estado superan
fácilmente la media de todas las corporaciones, pues la cantidad de comandantes de
aquélla es mayor en 154.55% y la de jefes de grupo en 231.71%. Sin embargo, el
número de agentes sólo supera a la media de las corporaciones por 23.05%.
POLICIA PREVENTIVA COMANDANTES JEFES DE GRUPO AGENTES

ESTATAL
Estándar institucional 2.75 10.25 295
Los cuerpos preventivos estatales tienen un parámetro cuantitativo para la selección

de mandos: un comandante por cada 3 jefes de grupo y 30 elementos por cada grupo.
En total, dichas corporaciones cuentan con 1232 efectivos, de los cuales 11 son
comandantes y 41 jefes de grupo. Esto signi�ica que hay un comandante por cada 3.72
jefes de grupo y por cada 107.27 agentes, así como un jefe de grupo por cada 28.78
agentes.
Siguiendo el parámetro establecido por ellas mismas, hay pocos comandantes para el
número de jefes de grupo y pocos de éstos para la cantidad de agentes, aunque debe
decirse que la carencia no resulta tan signi�icativa.
Sin embargo, en las entrevistas, los agentes refutaron la existencia de ese criterio de
selección bajo el argumento de que es castrense y no policial. La confusión exhibe la
42
45
poca comunicación entre las instituciones y su personal y, se insiste, la falta de
parámetros claros y �ijos para la selección de mandos.
En las policías municipales acontece algo muy similar que en las estatales, ya que la
distribución actual de la fuerza policíaca municipal también resulta incongruente.
Para ejempli�icar dicha incongruencia basta señalar que mientras Matamoros cuenta
con 690 efectivos en total (el municipio del Estado con más efectivos), de los cuales 9
son comandantes y 1 subcomandante, el municipio de Nuevo Laredo tiene 431
efectivos en total, de los cuales 20 son comandantes. Así, los efectivos de Matamoros
representan el 17.45% del total de efectivos municipales del Estado, pero sus
comandantes sólo el 8.25% del total y sus subcomandantes el 2.85%. En cambio, los
comandantes de Nuevo Laredo representan el 18.35%, aunque sus efectivos sólo el
10.9%.
Siguiendo con el ejemplo, puede decirse que los efectivos de Matamoros (690)
superan la media estatal (88.2325581 agentes por municipio), pero el número de
subcomandantes promedio por municipio (3.5) es mayor al de Matamoros (1).
POLICIA COMANDANTES SUBCOMANDANTE JEFES DE AGENTES

PREVENTIVA S GRUPO
MUNICIPAL
Estándar 3.11428571 3.5 2.5 88.232558
institucional 1
Los municipios de la entidad no cuentan con un sistema de nivel jerárquico policial, ni

con un Servicio Policial de Carrera. El único parámetro que parece observarse para
43
46
designar a los mandos es el de las necesidades propias del servicio. Sin embargo, esta
fórmula no es un lineamiento que garantice una asignación mínimamente objetiva de
los puestos de mando, sobre todo si no se cuenta con sistemas de información
con�iables que justi�iquen la toma de decisiones. Por el contrario, fomenta la falta de
claridad y facilita la comisión de actos de corrupción.
g) Supervisión, remoción y sanción en la SSP.
La ley señala que el Consejo de Honor y Justicia es el encargado de velar por la

honorabilidad y buena reputación de los integrantes de las instituciones de seguridad
pública, para lo cual cuenta con amplias facultades investigativas. Su misión radica en
3 funciones especí�icas: aplicar correctivos disciplinarios a los o�iciales superiores,
presentar denuncias de hechos realizados por elementos de las corporaciones
preventivas de seguridad pública que puedan constituir algún delito, y conocer y
resolver los recursos de inconformidad que presenten dichos elementos.
Ahora bien, dicho consejo efectuó en el período examinado 16 denuncias por hechos
realizados por agentes de seguridad pública que pudieran constituir delito, es decir,
aproximadamente 4 denuncias por año. La totalidad de esas denuncias todavía se
encuentra en la etapa de averiguación previa, pese a que muy probablemente algunas
de ellas fueron iniciadas hace más de 3 años.
El consejo ha resuelto 2 recursos de inconformidad interpuestos en contra de sendas

resoluciones que impusieron como sanción la destitución, los cuales se declararon
infundados y con�irmaron la resolución impugnada. Y también ha conocido de 2 casos
de abuso de fuerza que le fueron turnados por la Comisión Estatal de Derechos
Humanos, uno en contra de elementos de la Policía Rural y otro contra agentes de la
Policía Estatal Preventiva.
Esta es toda la actividad reportada en el marco de sus atribuciones básicas en casi

cuatro años, la cual resulta insigni�icante si se considera que cuenta con amplias
facultades investigativas, es decir, que tiene muy pocos límites para desarrollar su
actividad, y que el número de recomendaciones emitidas por la Comisión Estatal de
Derechos Humanos en contra de elementos pertenecientes a los cuerpos de seguridad
de la entidad resulta mucho mayor (98 en el período analizado).
La �iscalización de la actividad policíaca es de vital importancia para crear

corporaciones respetuosas de los Derechos Humanos y de las leyes en general. Para
lograr un estándar de control aceptable, se requieren instituciones e�icientes y
e�icaces. Esto a su vez reditúa en una percepción ciudadana más favorable de las
instituciones de seguridad pública. Por ello, resulta especialmente lesivo que un
organismo cuya función sea precisamente proporcionar elementos objetivos para
valorar la actividad policial no ejerza sus funciones de forma correcta.
44
47
Además, esta situación genera otros problemas, pues la dinámica de las corporaciones
no se detiene y, ante la falta de un mecanismo institucional eficiente para sancionar
las faltas disciplinarias (el consejo demora considerablemente en resolver los asuntos
que se le presentan), han surgido otras vías alternas de castigo que no están
sustentadas por la ley:
t En algunas ocasiones, los mandos deciden unilateralmente el despido de los

agentes. Generalmente este tipo de decisiones se basa en la reiteración de
quejas en contra de un elemento y en la capacidad perceptiva del mando, sin
que se siga procedimiento alguno para determinar la culpabilidad del agente.
t En otros casos, los mandos hacen �irmar la renuncia a los elementos en cuanto
ingresan para no encontrarse legalmente imposibilitados para despedirlos
posteriormente. Esta circunstancia es particularmente grave, pues es el Estado
el primer y principal obligado en la observancia de la ley. En términos sociales,
un gobierno que no respete las garantías de sus propios trabajadores
seguramente estará incapacitado para hacer que se respeten en la sociedad. En
términos de gestión interna, se refuerza el marco laboral incierto en que
trabajan los policías y fomenta la reproducción de relaciones clientelares entre
los mandos y la fuerza.
A ese marco de ilegalidad e incertidumbre debe añadirse que los agentes no cuentan
con instrumentos para defenderse de las quejas interpuestas en su contra. No se les
otorga la posibilidad de crear sindicatos y no tienen a su disposición órganos gratuitos
de defensa jurídica, ni tampoco alguna clase de ombudsman policial.
Otro mecanismo de supervisión es la Comisión Estatal de Derechos Humanos (CEDH).

Su importancia radica principalmente en dos aspectos: es una institución de control
externa a la SSP, lo que hasta cierto punto asegura su independencia e imparcialidad;
y los asuntos que conoce son extremadamente delicados, precisamente por tratarse
de probables violaciones a los Derechos Humanos.
Esta comisión emitió un total de 264 recomendaciones en el 2005. De ellas, 77 fueron

dirigidas a la SSP, y en 63 de éstas el servidor público responsable fue un policía
preventivo. Otro dato interesante es que la detención ilegal es el acto que mayormente
se les reclama a los policías preventivos (49 ocasiones).
En el 2006, 9 de 29 recomendaciones totales fueron dirigidas a la SSP, todas ellas para

policías preventivos. Las detenciones ilegales en esta ocasión sumaron sólo 2, pero 4
más se dictaron por abuso de fuerza.
Por último, en el 2007 la SSP recibió 31 recomendaciones de 100 que emitió la

comisión; para las policías preventivas fueron 26, 20 por detención ilegal y 2 por uso
excesivo de la fuerza.
En total, la CEDH emitió 393 recomendaciones en el período analizado; casi 30% de

ellas (117) las dirigió a algún organismo de la SSP. Y entre esos organismos, las
45
48
49
Independientemente del desempeño de la comisión, lo cierto es que agentes con una
preparación insu�iciente y sin ninguna referencia legal sobre el uso de la fuerza son
propensos a utilizarla indebidamente.
Por último, las renuncias y las bajas de agentes son aspectos indirectamente
relacionados con su remoción y sanción. Reynosa y Nuevo Laredo son los municipios
de la entidad en los que más bajas ha habido. Altamira, Madero, El Mante, Matamoros,
Tampico y Victoria también tienen índices considerables.
Dentro de las bajas resaltan las ocasionadas por renuncias voluntarias, que en el
período analizado sumaron 5100, aproximadamente la misma cantidad que elementos
policíacos activos en el 2008. Sin lugar a dudas, el aumento de la violencia y la presión
del narcotrá�ico y del ejército son algunas de las principales razones de las bajas
voluntarias. A estos motivos hay que añadir los originados en el interior de las
corporaciones y que ya han sido comentados, como la falta de incentivos para hacer
una carrera policial y los cambios políticos.
47
50
Los datos de bajas voluntarias contrastan con las pocas convocatorias lanzadas para
incorporar policías preventivos municipales, preventivos estatales e integrales.
CONVOCATORIAS
AÑO PREVENTIVO ESTATAL CUSTODIOS INTEGRALES

MUNICIPAL PREVENTIVO
2005 1 1 1 0
2006 1 1 1 1*
2007 0 0 1 1*
2008 0 1 1* 0
* No fueron convocatorias sino o�icios de invitación.
Aquí es posible formular dos conclusiones interesantes e íntimamente relacionadas:

por una parte, existe una alta rotación en los elementos policíacos, lo que di�iculta su
profesionalización y especialización, y representa un gran costo para la institución
porque termina entrenando a elementos que sólo van a estar en ella por un corto
período. Y, por otro lado, el número de bajas no voluntarias comparado con la
actividad del Consejo de Honor y Justicia corrobora la existencia de mecanismos
irregulares de destitución y sanción.
Entonces, por lo general, los agentes ingresan a las corporaciones sin las cualidades
que el propio Estado asume como necesarias para desempeñar las labores policíacas,
reciben poca y defectuosa capacitación y especialización una vez incorporados, no
tienen aspiraciones profesionales ligadas a su desempeño, no reciben una
remuneración acorde con los riesgos de su trabajo y carecen de seguridad laboral.
48
51
Recomendaciones.
La mejor manera de acometer los problemas concernientes a los Recursos Humanos

de las instituciones es fortaleciendo el Servicio Civil de Carrera.
t Promover, tanto en la procuraduría estatal como en la SSP, la creación de un

consejo que sea el encargado de la aplicación del Reglamento de Servicio Civil
de Carrera, y que resuelva todas las controversias derivadas de esa aplicación
en cuanto al ingreso, selección, permanencia, estímulos, promoción,
reconocimientos, formación, capacitación, especialización, sanción y remoción
de los integrantes de dichas organizaciones. El consejo tendrá las
características que se establezcan en los reglamentos respectivos, pero por lo
menos deberá tener las siguientes:
Será colegiado y estará integrado por personas de reconocida

probidad y experiencia en el campo correspondiente.
Sus integrantes serán designados por períodos largos
preestablecidos y que no correspondan con los ciclos políticos. Sólo
podrán ser removidos por falta grave de conformidad con la
legislación.
En cualquier procedimiento que tenga como objetivo determinar si
algún elemento amerita una sanción (incluida la remoción) o algún
estímulo o promoción, obligatoriamente dará audiencia previa a su
superior y/o a sus subalternos, y procurará la mayor transparencia
posible en el procedimiento.
En todo momento promoverá la obtención, sistematización y el
análisis estadístico de la información en la determinación de los
contenidos de los cursos de ingreso, capacitación, profesionalización
y especialización.
Se asegurará de que todos los operadores sean igualmente
considerados para los estímulos y promociones.
Sentará las bases para las convocatorias respectivas e impulsará la
creación de los mecanismos necesarios para que las carreras
policiales y ministeriales constituyan reales opciones profesionales.
Este impulso in�luirá decididamente en la rotación de elementos y
propiciará el ahorro institucional de recursos materiales.
Se encargará de la distribución y asignación del personal de acuerdo
con parámetros preestablecidos.
t Promover reformas a la Ley de Seguridad Pública y a la Ley Orgánica del

Ministerio Público o a las disposiciones reglamentarias para establecer los
requisitos de permanencia en las corporaciones policíacas, la SSP y la
49
52
procuraduría estatal. Estos requisitos no podrán ser menores en términos
cualitativos que los exigidos para el ingreso de aspirantes.
t Revisar los requisitos de ingreso con el objetivo de determinar si en la práctica
es factible su cumplimiento. En caso contrario, modi�icarlos.
t Establecer requisitos de ingreso y permanencia especí�icos para los puestos del
área de prevención social, entre los que se encuentre el conocimiento del tema
de prevención del delito.
t Controlar a través de exámenes el conocimiento referido en el punto anterior.
t Fomentar acuerdos con instituciones educativas privadas y públicas para
desarrollar esquemas de cooperación con el �in de mejorar el nivel académico
de los agentes y los ministerios públicos.
t Promover la capacitación constante del personal del área de prevención del
delito en temas de planeación estratégica, gerencia estratégica, evaluación y
estadística. Se recomienda la elaboración de seminarios, talleres y grupos de
trabajo, en el marco de los cursos de capacitación y especialización de la
Academia de Policía. Es importante que haya un seguimiento de los operadores
para reforzar los conocimientos adquiridos.
t Ligar la preparación académica con estímulos económicos y promociones.
t Reformular el curso de formación inicial de la SSP. La experiencia internacional
sugiere que generalmente los cursos más extensos son los más exitosos; la
oportunidad de capacitar es mayor.
t Promover como una política de la Academia de Policía que los aspirantes que
no tengan un rendimiento satisfactorio en la parte teórica del curso no puedan
efectuar la parte práctica.
t Mejorar las instalaciones para las prácticas policíacas.
t Crear un grupo de profesionales de la seguridad pública (tanto teóricos como
prácticos) para elaborar un programa de cursos para la capacitación
permanente y la especialización de los agentes. Los contenidos de este
programa deberán ser su�icientes para cubrir un período considerable y
previamente establecido (1 año, por ejemplo), y funcionarán como la columna
vertebral de la Academia de Policía. Pueden agregarse otros cursos según las
necesidades, pero aquellos invariablemente se deberán de impartir.
t Crear mecanismos similares al mencionado en el punto anterior para la
con�iguración e implementación del curso de ingreso para Ministerios Públicos,
así como de los impartidos para su capacitación y especialización, sobre todo
en el contexto de las promociones.
t Debe hacerse de la transparencia una política pública de las corporaciones
policíacas, de la SSP y de la procuraduría estatal. Los resultados de los
exámenes aplicados a los aspirantes, agentes y personal de la procuraduría
deben ser públicos. También sería conveniente iniciar un programa de
seguimiento personalizado de los operadores; de esta manera podrían
identi�icarse de�iciencias y problemas antes de que produzcan efectos nocivos.
t Ligada a la política pública de transparencia es necesario promover una cultura
de con�ianza y legalidad en el seno de los cuerpos policíacos y el Ministerio
Público. Una forma de lograrlo es organizando reuniones periódicas para que
50
53
los subalternos puedan exponer libremente y sin represalias los problemas,
carencias y opiniones que les merezca su situación y la de sus compañeros.
t Elaborar protocolos de interacción entre los Ministerios Públicos y el personal
judicial para eliminar ambigüedades en cuanto al trato debido.
t Fortalecer la evaluación de los profesores y de los cursos por parte de los
asistentes, y enlazar estos resultados a la toma de decisiones sobre la
pertinencia de los mismos. Esta recomendación se enmarca en la política
pública más general de vigorizar la con�ianza entre los operadores y sus
superiores.
t Incorporar a la legislación parámetros sustantivos para las promociones
(ejemplo: nivel académico) y fomentar su incorporación real en la toma de
decisiones.
t Reglamentar la actuación de las policías estatales preventivas (excepto Policía
Rural).
t Fijar algunos criterios para reglar la proporción entre mandos y subalternos en
los cuerpos policiales, y para la rotación de Ministerios Públicos.
t Fortalecer la labor de la Comisión de Honor y Justicia, a través de la asignación
de presupuesto y recursos humanos capacitados para su tarea. Consolidar esta
función y la del consejo encargado de la carrera policial debe disminuir la
discreción de los mandos y las prácticas ilegales relativas a las remociones.
t Crear un organismo interno pero desconcentrado de la SSP que funcione como
defensor de los intereses de los policías ante destituciones o cualquier
irregularidad que se cometa en su contra. El servicio proporcionado deberá ser
gratuito.
t Promover una legislación del uso de la fuerza que provea certeza a los agentes
y establezca estándares claros para determinar su abuso ante las comisiones
de Derechos Humanos, tribunales y órganos internos de control.
t Impulsar la creación del Servicio Policial de Carrera en los municipios de la
entidad, con las mismas características que el servicio estatal.
51
54
Recursos humanos. Porcentaje sistemático de cumplimiento (20%)
Impulsar la creación del Servicio Policial de Carrera en los

municipios de la entidad, con las mismas características que el 100%
servicio estatal.
Promover una legislación del uso de la fuerza que provea certeza a
los agentes y establezca estándares claros para determinar su 95%
abuso ante las comisiones de Derechos Humanos, tribunales y…
Crear un organismo interno pero desconcentrado de la SSP que
funja como defensor de los intereses de los policías ante 90%
destituciones o cualquier irregularidad que se cometa en su…
Fortalecer la labor de la Comisión de Honor y Justicia, a través de la
asignación de presupuesto y recursos humanos capacitados para su 80%
tarea.
Fijar criterios para regular la proporción entre mandos y
subalternos en los cuerpos policiales, y para la rotación de 70%
Ministerios Públicos.
Reglamentar la actuación de las policías estatales preventivas

(excepto Policía Rural).
65%
Incorporar a la legislación parámetros sustantivos para las

promociones (ejemplo: nivel académico) y fomentar su 60%
incorporación real en la toma de decisiones.
Fortalecer la evaluación de los profesores y de los cursos por parte
de los asistentes, y enlazar estos resultados a la toma de decisiones 45%
sobre la pertinencia de los mismos. Esta recomendación se…
Elaborar protocolos de interacción entre los Ministerios Públicos y
el personal judicial para eliminar ambigüedades en cuanto al trato 42%
debido.
Promover una cultura de confianza y legalidad en el seno de los

cuerpos policíacos y el Ministerio Público.
37%
Publicar y transparentar los resultados obtenidos en materia de

ingreso y control del personal que labora en el sistema de 35%
seguridad pública.
Diseñar e implementar un curso de ingreso para Ministerios
Públicos, así como de los impartidos para su capacitación y 30%
especialización, sobre todo en el contexto de las promociones.
Crear un grupo de profesionales de la seguridad pública para
elaborar un programa de cursos para la capacitación permanente y 25%
la especialización de los agentes.
Mejorar las instalaciones para las prácticas policíacas. 17%
Reformular el curso de formación inicial de la SSP. 15%
Ligar la preparación académica con estímulos económicos y

promociones.
10%
Promover la creación de un consejo que sea el encargado de la

aplicación del Reglamento de Servicio Civil de Carrera.
5%
52
55
3.Recursos Humanos Indicadores Medios de veri icación Supuestos
56
Fin:
Fortalecer el Servicio Civil de
1.Identi icación de los 1. Comparar los requisitos 1. Elaboración de un reporte Presupuesto
Carrera en la procuraduría
requisitos de selección de los establecidos en la legislación con información estadística
estatal y la SSP
Ministerios Públicos que no se con los que se observan en los que documente los casos en
cumplen procesos de selección que no se cumple con los
requisitos de selección
2. Elaboración de un reporte
2.Identi icación de la falta de 2. Contrastar los requisitos
que documente el análisis
requisitos de selección de establecidos en la legislación
comparativo entre la
Ministerios Públicos con los ijados en otras
legislación de la entidad y la
entidades y países
de otros estados y países en la
materia, e impulse las
modi caciones que se
Propósito: car y
consideren pertinentes
resolver los problemas

1. Criterios reales para la 1. Veri icar cuáles requisitos 1. Reporte de análisis de los Disposición política
relacionados con el ingreso,

rotación de Ministerios legales de selección se procesos de selección que
selección, permanencia,
Públicos cumplen en la realidad y incluya información
capacitación, especialización,
cuáles no cuantitativa y cualitativa
nivel jerárquico, salarios,

sanciones y remociones de
aspirantes y operadores de la
2. Comparar la relación entre 2. Reporte del análisis de esas
procuraduría estatal y la SSP

2. Interacción entre
juez y Ministerio Público relaciones, que deberá incluir
Ministerios Públicos y jueces,
(incluido personal) y, por otra inspecciones visuales y
incluido personal de cada
parte, juez e inculpado y su encuestas a Ministerios
institución
defensa, con el in de Públicos, ofendidos,
determinar el grado de defensores y procesados, en
lexibilidad y permisividad relación con el trato del
que el personal judicial tiene personal del juzgado
Componentes: Generación de
con cada parte
un diagnóstico sobre prácticas

Requisitos de ingreso y 1. Contrastar los requisitos de 1. Reporte de análisis de los Falta de recursos
institucionales irregulares en
selección en las corporaciones ingreso y selección plasmados procesos de selección que humanos
policíacas en la legislación y manuales incluya información
53
materia de recursos humanos
y recomendaciones de
operativos con los que se cuantitativa y cualitativa
políticas públicas para

observan en los procesos de
enmarcarlas en las
selección de aspirantes
disposiciones legales
Actividades:
(1) Creación de un Consejo que
Cursos de ingreso, 1. Formar grupos de control y Para cada diseño Temor al cambio
sea el encargado de la
capacitación y especialización: experimentales para cada experimental, se requiere
aplicación del Reglamento del

continuidad, estructura, curso y evaluarlos al término llevar a cabo un reporte que
Servicio Civil de Carrera, y que

calidad, transparencia y de cada uno exponga, mínimamente, la
resuelva todas las

evaluación justi icación del estudio, la
controversias derivadas de esa

metodología empleada, el
aplicación.
2. Formar grupos de control y control de variables, los
experimentales para analizar resultados obtenidos y las
el impacto de cursos más conclusiones.
(2) Revisar el curso de ingreso

largos y con diferentes
y los de capacitación y
contenidos
especialización, y crear un
programa de cursos ijo ligado
a promociones y estímulos
3. Formar grupos de control y
económicos.
experimentales para analizar
el impacto de transparentar
los resultados de los
(3) Transparentar los

exámenes y de la evaluación
mecanismos de decisión y
de los profesores
fomentar una cultura de

legalidad y respeto a los
Permanencia y jerarquía
Derechos Humanos
1. Contrastar las
policial 1. Reporte con información
características de las
cuantitativa y cualitativa de
convocatorias recientes con
las diferencias entre las
(4) Impulsar la creación y el

las disposiciones relativas de
convocatorias y la ley, así
fortalecimiento de servicios
la legislación y, a su vez, con el
como del de los
policiales de carrera en los

de los aspirantes que
aspirantes
municipios
ingresaron a cada corporación
57
(5) Fortalecer la labor de la
2. Reporte con información
2. Comparación diacrónica de
54
Comisión de Honor y Justicia, a
58
través de la asignación de
convocatorias y aspirantes estadística de la comparación
presupuesto y recursos
que ingresan a las
humanos capacitados para su

corporaciones con dados de
tarea
baja
(6) Crear una legislación que

3. Comparar la estructura 3. Reporte con datos
otorgue certeza a los policías

jerárquica y el funcionamiento estadísticos que genere
sobre el uso de la fuerza que

de la Policía Rural con los de criterios en mayor o menor
deben emplear en cada

las demás policías estatales, medida ijos para la
circunstancia
pues aquélla es la única que proporción entre mandos y
cuenta con un reglamento. subalternos
(7) Crear un organismo

interno pero desconcentrado
4. Analizar las promociones 4. Documento con el análisis
de la SSP que funja como

recientes para ver qué valor se descriptivo y estadístico de la
defensor de los intereses de

concede a la capacitación y comparación
los policías ante destituciones

especialización, así como a
o cualquier irregularidad que

otros criterios previstos en la
se cometa en su contra
legislación
(8) Impulsar la creación del

Permanencia y jerarquía
1. Implementar una 1. Reporte que incluya el
Servicio Policial de Carrera en

policial
legislación sobre el uso de la análisis numérico de las
los municipios de la entidad,

fuerza y comparar el número quejas mencionadas, antes y
con las mismas características

de quejas ante organismos de después de la implementación
que el servicio estatal

Derechos Humanos con las de la ley
1. acia de una ley sobre el que recibían antes de la ley
uso de la fuerza para reducir
las quejas ciudadanas hacia la
2. Reporte estadístico sobre
policías 2.Comparación entre la las diferencias de asuntos
actividad desplegada por el atendidos y resueltos en las
Consejo de Honor y Justicia dos instituciones
2.Con iabilidad y e iciencia de (sanción, remoción) y las
los mecanismos internos y sanciones y destituciones
externos de supervisión, reales
sanción y remoción de la SSP
3. Reporte sobre la gestión
interna del Consejo, que debe
3. Comparación entre los
incluir cierto parámetro de
55
asuntos recibidos por el e iciencia para la resolución
Consejo y los asuntos que del trabajo
resuelve
4. Reporte correlacionado de
4. Contrastar la actividad de las labores del Consejo de
los órganos internos de Honor y Justicia y de la
control de la SSP (Consejo de Comisión Estatal de Derechos
Honor y Justicia) con la de los Humanos
externos (Comisión Estatal de
Derechos Humanos)
59
56
V. Recursos materiales y asignación de presupuesto.
Problemas.
Este tema es de transcendental importancia para cualquier institución, pues implica el

análisis de la forma en que se crean y organizan una serie de condiciones necesarias
para su funcionamiento, como contar con infraestructura y condiciones materiales
adecuadas.
En el caso particular, el presupuesto de las instituciones involucradas en tareas de

persecución y prevención del delito ha aumentado considerablemente. El incremento
se ha desarrollado sobre un sistema adecuado y transparente de asignación de
recursos cuyo cimiento es el equilibrio de pesos y contrapesos entre los distintos
niveles y poderes de gobierno. De esta forma, se ha logrado una inversión constante
en infraestructura, enfocada particularmente en mejorar de forma cualitativa las
condiciones materiales de operación.
Sin embargo, aún existen de�iciencias importantes. En primer lugar, hay una
distribución inequitativa de recursos entre los distintos organismos del sistema; en
segundo lugar, el gasto se ha concentrado de manera excesiva en resolver cuestiones
materiales, ocasionando un desplazamiento de los recursos necesarios para que las
instituciones lleven a cabo sus funciones inherentes.
a) Inequidad salarial del personal.
El salario de los agentes del Ministerio Público se ha incrementado de manera

importante, al menos en los últimos años, proporcionando una fuente de incentivos
para mejorar la ejecución de su labor. Sin embargo, el incremento es desigual. Tanto
los funcionarios de menor rango como los auxiliares, reciben un salario exiguo. Esto
obstaculiza la contratación de personal mejor cali�icado para esos puestos y, además,
fomenta otro tipo de prácticas irregulares, como la búsqueda de recursos accesorios
que permitan satisfacer sus necesidades económicas (trabajo adicional, prácticas de
corrupción, etc.). La corrupción no es un hábito justi�icado, pero las percepciones
salariales de los funcionarios ministeriales representan uno de los factores de su
génesis.
En el contexto de la seguridad pública sucede algo similar. Los sueldos son bajos por
lo general, lo que propicia los vicios mencionados. Pero, además, en el caso de los
policías municipales, los salarios son diferenciados, según los distintos niveles de
riesgo y de cantidad de trabajo de cada agencia. Bajo esta lógica, hay tres niveles
salariales para policías municipales: a) zona norte $7,600 MN; b) zona centro $5,000
MN; y c) zona sur $4,000 MN. Fue imposible conocer si existen otros parámetros para
57
60
el pago diferenciado o cómo se miden los mencionados para determinar los salarios.
El problema no es la política de percepciones salariales sino la falta de transparencia
en su aplicación.
b) Concentración de recursos en la procuraduría estatal.
Otro problema es la excesiva concentración del presupuesto en el área de recursos

materiales de la procuraduría estatal. Esto puede explicarse si se atiende a la
naturaleza y los objetivos que persigue dicha área. Sin embargo, un análisis estadístico
sobre la distribución proporcional de los recursos indica que aunque el presupuesto
anual asignado a la procuraduría se ha incrementado progresivamente en los últimos
años, su partición sigue siendo inequitativa.
Por otro lado, aunque en la mayoría de las áreas el presupuesto ha disminuido, en la

o�icina del procurador ha aumentado notablemente. El crecimiento puede ser
consecuencia de diferentes acciones y estrategias implementadas a lo largo del
periodo descrito, pero lo importante es que no existen criterios o razones perceptibles
que lo justi�iquen. Además, contrasta con los recursos de otras áreas vitales en el
58
61
procesamiento de la carga laboral, como la primera y segunda subprocuradurías, la
dirección de planeación y estadística y la dirección general de prevención del delito,
que en el último año analizado no alcanzan el 1% del presupuesto asignado a la
procuraduría.
Independientemente de los motivos de la desproporción, se evidencia la escasa

atención que merecen ciertas áreas estratégicas enfocadas a la documentación de
planes, programas e iniciativas de persecución del delito, lo que genera baja incidencia
en el funcionamiento real de la institución.
Fue imposible obtener información presupuestal desagregada de la SSP, lo que impide

un análisis similar para esta institución.
Recomendaciones.
De acuerdo con los datos presentados, la negociación y eventual obtención de

recursos en el presupuesto anual no representa un obstáculo. Los incrementos
anuales y su magnitud refuerzan esta hipótesis.
No obstante, es importante resaltar que la distribución presupuestaria es inequitativa

desde dos perspectivas: institucional e individual.
En términos institucionales, el gasto se concentra en muy pocas áreas, cuyos objetivos

son la renovación y construcción de infraestructura. Aunque la necesidad de mejorar
esos aspectos es evidente, debe revisarse si no in�luye de modo negativo en la
inversión en otras áreas prioritarias en la innovación y planeación de la distribución y
procesamiento del trabajo.
En términos individuales, aunque a ciertos funcionarios de la procuraduría se les ha

aumentado el sueldo, las percepciones salariales de los operadores de escalas
institucionales menores son bajas y sin incrementos. Aquí el tema es optimizar las
condiciones laborales ofrecidas. Se incluye el salario, pero otras circunstancias
también podrían mejorar el entorno laboral (horarios de trabajo razonables, mejores
prestaciones, etc.)
En razón de lo anterior, se proponen dos acciones concretas:
t Elaborar un estudio diacrónico que compare la evolución del presupuesto

estatal y federal asignado al combate al delito en la entidad durante los últimos
10 años.
t Formular una comparación diacrónica entre las percepciones salariales de los
diferentes funcionarios involucrados en el Sistema Estatal de Seguridad
Pública en los últimos 10 años.
59
62
En cuanto a los salarios diferenciados de las policías municipales debe decirse que a
pesar del sentimiento de inferioridad y de injusticia que pueden generar en los menos
bene�iciados, es una política que puede funcionar como un incentivo positivo, con la
condición de que el pago desigual se haga bajo un esquema claro y bien diseñado. Para
ese efecto es importante revisar íntegramente los parámetros utilizados, modi�icarlos
en lo que sea necesario y publicitar el esquema para evitar suspicacias.
Recursos materiales y presupuesto. Porcentaje sistemático de

cumplimiento (20%).
Generar un sistema equitativo y proporcional de

100%
distribución del presupuesto asignado
Estudio diacrónico que compare la evolución del

presupuesto estatal y federal asignado al
60%
combate al delito en el estado durante los
últimos 10 años.
Comparación diacrónica entre las percepciones
salariales de los diferentes funcionarios
45%
involucrados en el sistema estatal de seguridad
pública en los últimos 10 años.
Generar un análisis sobre las necesidades y

30%
condiciones laborales de otras áreas.
Identificar las áreas en las que se concentra la

mayor parte del gasto enfocado en seguridad 15%
pública.
60
63
Matriz de marco lógico e indicadores de seguimiento
64
4.Recursos materiales y Indicadores Medios de veri icación Supuestos
Presupuesto
Fin:
Distribución equitativa y
Inequidad salarial del 1. Comparar el salario de los 1. Comparación diacrónica Falta de recursos humanos
racional del presupuesto.

personal. titulares de las instituciones y entre las percepciones
unidades con el de sus salariales de los diferentes
auxiliares. funcionarios involucrados en
el sistema estatal de seguridad
2. Generar un análisis pública en los últimos 10 años.
diacrónico en torno a las
percepciones salariales de los
diferentes funcionarios
involucrados en el sistema
estatal de seguridad pública
en los últimos 10 años y
compararlo con las
percepciones salariales de los
auxiliares en el mismo
Propósito:
periodo.
Mejorar las condiciones

Concentración de recursos. 1. Análisis de la evolución del 1. Estudio diacrónico que Presupuesto
materiales y laborales del

presupuesto estatal asignado compare la evolución del
sistema de seguridad pública

a seguridad pública en los presupuesto estatal y federal
estatal.
últimos 10 años. asignado al combate al delito
en el estado durante los
últimos 10 años.
2. Análisis de la evolución del
presupuesto federal asignado
a seguridad pública en el
estado en los últimos 10 años.
3. Identi icar las áreas donde

se ha gastado la mayor parte
del presupuesto.
4. Identi icar las áreas donde

el presupuesto asignado se ha
reducido.
61
Componentes:
Promover una distribución
Falta de capacitadores
más equitativa del

presupuesto en aquellas áreas
que se encargan directamente
de investigar y perseguir el
delito.
Actividades:
1. Identi�icar cuáles han sido
Temor al cambio
las áreas donde más se ha

concentrado el gasto.
2. Analizar cuáles son las
necesidades y condiciones
laborales de otras áreas.
3. Generar un sistema
equitativo y proporcional de
distribución del presupuesto
asignado.
65
62
VI. Relaciones institucionales.
Problemas.
La gran variedad de actividades desplegadas por los individuos obliga al Estado a

abrir muchos frentes de solución de problemas. Las organizaciones gubernamentales
deben ser capaces de interrelacionarse para poder resolverlos de la mejor manera
posible.
Según un criterio muy general, las relaciones interinstitucionales pueden ser

esquematizadas como de colaboración o de control. Las primeras son de cooperación;
las segundas son de supervisión, revisión o vigilancia.
a) Relaciones de cooperación.
En cuanto a la SSP, la entidad ha conformado un Sistema Estatal de Seguridad Pública

con la intención de uni�icar esfuerzos y obtener resultados en prevención y
persecución del delito. Sin embargo, su con�iguración es reciente y hay muchos
aspectos que requieren ajustes, especialmente en cuestiones relativas a la obtención y
comunicación de información estadística relevante, y a la coordinación entre los
distintos órdenes de gobierno y las diferentes corporaciones policíacas.
La coordinación entre la Dirección de Prevención Social y las demás áreas de la SSP,

así como entre aquélla y otros organismos también responsables de algunos
programas de prevención (Secretaría de Salud o DIF, por ejemplo) es escasa.
Por otra parte, las policías preventivas estatales y la ministerial colaboran a través de
operativos conjuntos, aunque no fue posible obtener datos. No obstante, la Policía
Rural y la Integral no participan en la ejecución de órdenes de aprehensión ni en
tareas de investigación de delitos, y la segunda ni siquiera realiza detenciones en
flagrancia, por lo que es importante determinar el tipo de operativos de participación
conjunta.
Las policías preventivas re�lejan un rechazo absoluto a las labores policíacas

desplegadas por el ejército, sobre todo en los municipios de la frontera con Estados
Unidos de Norteamérica. Denuncian acosos y actos que los desprestigian frente a la
sociedad por parte de miembros del ejército.
Los problemas entre la Policía Federal Preventiva (PFP) y las preventivas estatales y
municipales son muy parecidos a los que enfrentan éstas con el ejército. En general,
los agentes señalan que son acosados por los elementos de la PFP que realizan
operativos en la entidad, y que abusan de su autoridad.
63
66
Evidentemente no existe colaboración entre los diferentes órdenes de gobierno, por lo
menos en cuanto a las distintas policías y el ejército. Esto representa un grave
problema para las dinámicas institucionales porque las priva de información y
recursos humanos y materiales que pudieran utilizar.
Por otra parte, la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) con�isca y retira el

armamento de los agentes estatales y municipales, dejándolos inermes, lo que
aumenta el riesgo (y probablemente eleva la tasa delictiva).
En cuanto a las iniciativas del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), los
agentes policiales consideran que son improvisadas y cambiantes (anualmente), lo
que imposibilita la formulación de estrategias de largo plazo, y que desconocen la
realidad especí�ica en seguridad pública de la entidad.
Por último, el programa de subsidio municipal (Subsemun) tampoco goza de buena

imagen entre los elementos policíacos. Entre las principales críticas resaltan las
siguientes:
t Los pagos se basan en los antecedentes del servicio. Los antecedentes registran
todo, por ejemplo, la denuncia ante un Ministerio Público en contra de un
policía, que in�luye negativamente en los pagos a pesar de que haya sido
desestimada.
t Las pruebas de control y con�ianza que establece el Subsemun están mal
elaboradas. Son imprescindibles para que se aprueben los subsidios pero
presentan tres principales de�iciencias técnicas:
- Las preguntas están mal calibradas;

- Los niveles federales de capacitación son inadecuados para juzgar el
nivel de capacitación de las policías municipales;
- Las grá�icas (resultados) son impresas fuera de la vista del entrevistado.
t Ninguna institución estatal está conectada a la Plataforma México porque no

hay gente capacitada para hacer la conexión y alimentar el sistema.
t Tampoco hay unidades de análisis delictivo.
El SNSP es un esfuerzo del gobierno federal por articular una posición homogénea,
organizada y coherente para detener la delincuencia. Las de�iciencias mencionadas, en
especial las relacionadas con la falta de coordinación con los gobiernos estatales y
municipales, imposibilitan la consecución de ese objetivo, algo muy similar a lo
acontecido en el ámbito de la entidad. Y esa insu�iciente colaboración se debe en gran
medida al rechazo existente entre los elementos de las corporaciones y al escaso
control institucional para facilitar esa colaboración.
64
67
b) Relaciones de control.
En cuanto a las relaciones institucionales de control, los cuerpos policíacos tratan de

evitar en la medida de lo posible ser supervisados por organismos externos, como ya
se vio en el caso de la Comisión Estatal de Derechos Humanos. Sólo el 14.29% de las
recomendaciones dirigidas a la SSP fueron cumplidas cabalmente en el 2005, y en el
2006 ninguna se cumplió. Si a estas cifras se añaden las recomendaciones observadas
parcialmente, los porcentajes de cumplimiento siguen siendo bajos: 25.98% para el
2005 y 33.33% para el 2006.
Respecto de la procuraduría estatal, sólo el 7.69% de las recomendaciones emitidas

en relación con dicha institución dentro del periodo analizado fueron cumplidas
cabalmente en el 2005, y en el 2006 ninguna se observó de manera total. En ambos
años la mayoría de las recomendaciones fueron cumplidas sólo de manera parcial. En
el 2005 el 62.62% de las recomendaciones relativas a la procuraduría se cumplieron
parcialmente y en el 2006 83.33%.
Recomendaciones 2005 2006 2007

Sin aceptar 9 0 * 18
Aceptadas pero sin cumplirse 13 1
Parcialmente cumplidas 49 5
Totalmente cumplidas 6 0
Cumplidas 1 0
insatisfactoriamente
Sin materia 0 0
Total 78 6 27
El alto número de recomendaciones cumplidas sólo de manera parcial puede

entenderse mejor si se considera que regularmente las recomendaciones de la CEDH
consisten en que se inicie un procedimiento administrativo de responsabilidad en
contra de los servidores públicos implicados, y basta con que se avise a la comisión del
inicio de dicho procedimiento para que una recomendación se considere cumplida
parcialmente. Sin embargo, si bien en la mayoría de los casos los procedimientos
administrativos de responsabilidad son iniciados, di�ícilmente son concluidos con una
resolución en la que se impongan las medidas correctivas y/o disciplinarias
correspondientes, con lo cual podrían considerarse cumplidas totalmente las
recomendaciones.
Un tema aparte es el de la in�luencia de la justicia federal en el trabajo de la

procuraduría, sobre todo a través del procesamiento y resolución de amparos contra
18 En la síntesis de las recomendaciones disponibles en

http://www.codhet.org.mx/actividades/Rec2007.pdf no aparece el dato relativo al estado en que se
encuentran las recomendaciones.
65
68
diversas determinaciones ministeriales. En un análisis bianual, se puede señalar que
entre 2006 y 2007 el número de amparos experimentó un incremento real de 145
casos más. Esto indica que los detenidos y sus representantes demuestran mucha más
disposición para seguir litigando el asunto, generando no sólo una mayor carga de
trabajo a la procuraduría, sino también un mayor esfuerzo para la tramitación de los
asuntos.
El dato que más atención requiere es el de número de amparos promovidos para

atacar una orden de aprehensión. Se trata de asuntos en los que es claro que la
procuraduría ha desarrollado una teoría del caso y ha identi�icado a alguien como
probable responsable de la comisión de un delito. Para 2006 los casos que cumplen
estas características representaban el 67% del total de los asuntos interpuestos
contra determinaciones del Ministerio Público. No obstante, para 2007 se puede
observar un aumento exponencial de los amparos interpuestos (64 asuntos más que el
total de la carga de trabajo de 2006).
Por lo anterior, es necesario re�lexionar sobre los estándares institucionales que

regulan las actuaciones ministeriales. Aunque el incremento en las solicitudes de
amparo ha sido contenido satisfactoriamente por la institución, lo cierto es que este
aumento también muestra que las determinaciones ministeriales no tienen un valor
incuestionable.
c) Relaciones institucionales con la comunidad.
Además de las relaciones interinstitucionales, que corresponden al ámbito de la

gestión gubernamental interna, también conviene abordar, aunque sea
super�icialmente, el vínculo existente entre Estado y comunidad. Este nexo de�ine en
términos sociales su función y justi�icación.
Si bien esa relación tiene muchas facetas, una perspectiva desde la que resulta
pertinente abordarla en el contexto de la seguridad pública, especí�icamente en el de
la prevención del delito, es la cooperativa. Sin dejar de lado la prevención general,
también interesa desarrollar estrategias enfocadas en grupos sociales bien de�inidos
para combatir tipos de delincuencia que concretamente les afectan y resolver
complicaciones derivadas de sus consecuencias. Este acercamiento a la problemática
tiene la ventaja de que concentra los esfuerzos en situaciones muy particulares y, por
lo tanto, las expectativas de éxito son mayores. En esta lógica se inscriben el delito de
robo (las estadísticas reportadas del período analizado evidencian un aumento del
17.4% en el robo a industrias y 40.3% en el robo a escuelas, mientras que las cifras
pronosticadas para el 2010 prevén un aumento de 13.1% y 27.6% respectivamente),
así como las víctimas y otros grupos vulnerables.
66
69
Recomendaciones.
El entorno nacional de seguridad pública ha experimentado en los últimos años una

multiplicación de la cantidad de comisiones, consejos y sistemas que tienen como
primordial propósito coordinar los esfuerzos de diversas instituciones para frenar la
delincuencia.
En este esquema, el Sistema Nacional de Seguridad Pública y los sistemas estatales

con�iguran una estructura que facilita la coordinación entre distintos órdenes de
gobierno. Las carencias que presentan pueden bien ser consecuencia de su reciente
formación, pero deben, sin embargo, atenderse.
En ese sentido, debe concederse preferente atención a la colaboración entre las

policías federales, estatales y municipales, y entre éstas y otras organizaciones como
el ejército. Para ello se requiere ciertamente de la contribución de los agentes
policiales, pero el esfuerzo debe ser apuntalado por los mandos superiores de las
corporaciones policíacas y del gobierno, a través de la generación y consolidación de
estrategias de comunicación y colaboración.
También debe fomentarse al interior de la SSP y de la procuraduría estatal el respeto

por el trabajo de instituciones y organismos cuya función es la de controlar su
actividad. Es di�ícil recibir críticas; no obstante, debe entenderse que estos órganos
externos juegan un papel cardinal en el diseño institucional de pesos y contrapesos. La
transparencia, aunque en un principio parezca amenazante, en realidad es provechosa
para la gestión interna de la organización, en el marco de un círculo virtuoso que
comprende elementos tales como mayor con�ianza social e información y facilidad
para desempeñar sus funciones y, en última instancia, mejores salarios y estabilidad
profesional.
Bajo esta lógica resulta fundamental inculcar en los operadores el respeto a los
Derechos Humanos, ya no como un valor institucional, sino como un estándar útil para
medir la e�icacia y e�iciencia de las tareas encomendadas. No resolver la problemática
derivada de la violación de los Derechos Humanos o intentar resolverla a través de la
negación genera costos institucionales y sociales riesgosos que deslegitiman la labor
policial.
En cuanto a la problemática presentada por el delito de robo, se recomienda

promover la responsabilidad compartida del cuidado de industrias y escuelas, entre
los directores, administradores o dueños de los establecimientos y el gobierno. Esto se
puede lograr a través de las siguientes acciones:
t Fomentar que los directivos de industrias y escuelas compartan con la SSP los
métodos y dispositivos de seguridad implementados en sus instalaciones a �in
de que puedan recibir sugerencias de mejoras.
67
70
t La inspección �ísica de industrias y escuelas por parte de los cuerpos policíacos
para poder detectar “puntos débiles” y otras características que pudieran
facilitar robos. Con estas inspecciones la policía podría proporcionar una mejor
asesoría a los directivos.
t Crear protocolos de seguridad en industrias y escuelas para poder actuar en

caso de un ilícito y mantener informada a la policía sobre cualquier anomalía.
t Estudiar las características de los robos ya cometidos para detectar tendencias.

Con esta información se podrán aumentar y/o modi�icar los horarios de
patrullaje y crear otras estrategias de prevención.
En relación con la protección y ayuda a víctimas de delito y otros grupos vulnerables,

se propone fomentar la creación de asociaciones civiles, organismos no
gubernamentales y otras organizaciones sociales que proporcionen apoyo integral a
esas poblaciones. Una forma de conseguirlo es concediendo incentivos, como
bene�icios �iscales, apoyos económicos, asesoría gratuita de expertos en el tema, etc.
Por último, se sugiere promover el diseño cientí�ico e implementación de programas

sociales de prevención enfocados en las poblaciones de mayor riesgo, en los que
converja el esfuerzo de instituciones en los tres niveles de gobierno. También se
deben plantear estrategias y programas sociales para aquellas personas que ya se
encuentran involucradas en el entorno delictivo. Estos programas se denominan
Programas Sociales de Rehabilitación y, como su nombre lo indica, auxilian a las
personas a cambiar sus hábitos para tomar mejores decisiones.
68
71
Relaciones institucionales. Porcentaje sistemático de

cumplimiento (20%)
Crear mecanismos y estrategias de comunicación

y colaboración con cierta flexibilidad que 100%
favorezcan la toma conjunta de decisiones
Fomentar una cultura de transparencia y

rendición de cuentas, así como de respeto a los
80%
Derechos Humanos, principalmente entre los
mandos de las policías, pues por su propia…
Reporte de los amparos tomando en cuenta

cualquier circunstancia que pudiera ser relevante
60%
para desarrollar estrategias de defensa de las
actuaciones ministeriales
Reporte diacrónico del cumplimiento de las

recomendaciones, incluyendo circunstancias
45%
significantes que deban considerarse en su
análisis
Reporte de las actividades desplegadas

financiadas total o parcialmente por el
35%
Subsemun, con la inclusión de datos estadísticos
susceptibles de ser correlacionados
Documentar los operativos y actividades de los

cuerpos federales hasta donde sea posible, y
25%
realizar análisis estadísticos y correlaciones con
esa información
Reporte con información descriptiva de los

operativos y con valoraciones de otro tipo
10%
(número de quejas a los órganos de control
respecto de esos operativos, número de…
69
72
5. Relaciones Institucionales Indicadores Medios de verificación Supuestos
Fin: 1. Eficiencia y eficacia de los 1. Medir número de operativos, 1. Reporte con información Presupuesto
operativos conjuntos realizados operadores involucrados, descriptiva de los operativos y
Fortalecer las relaciones de por distintas corporaciones resultados obtenidos con valoraciones de otro tipo
colaboración y control en el policíacas estatales y (detenciones, incautaciones, (número de quejas a los órganos
Sistema de Seguridad Pública de municipales etc.) de control respecto de esos
la entidad operativos, número de
lesionados o muertos, etc.)
2. Grado de colaboración entre 2. Medir número de operativos 2. Documentar los operativos y

Propósito: Identificar los factores las policías locales y de los cuerpos federales y sus actividades de los cuerpos
y prácticas que dificultan las corporaciones federales actividades, y contrastarlos con federales hasta donde sea
relaciones institucionales (Ejército, Policía Federal la actuación de las policías posible, y realizar análisis
Preventiva) locales estadísticos y correlaciones con
esa información
Componentes: Generación de un 3. Reporte de las actividades

diagnóstico sobre prácticas Disposición política
3. Impacto de los recursos 3. Contrastar la cantidad de desplegadas financiadas total o
institucionales que perjudican las materiales proveídos por el recursos con los resultados parcialmente por el Subsemun,
relaciones interinstitucionales y Subsemun obtenidos, tanto en términos de con la inclusión de datos
recomendaciones de políticas operatividad (número de estadísticos susceptibles de ser
públicas para revertirlas operativos, detenciones, etc.) correlacionados
como de gestión interna
(salarios, estímulos, etc.)
Actividades:
(1) Fortalecer el Sistema Estatal

de Seguridad Pública y su
relación con el sistema federal. 4. Contrastar el número de 4. Reporte diacrónico del
recomendaciones recibidas con cumplimiento de las Falta de recursos
4. Atención a las las cumplimentadas, así como el recomendaciones, incluyendo
73
recomendaciones emitidas por
70
74
(2) Fomentar una cultura de la Comisión Estatal de Derechos grado de cumplimiento circunstancias significantes que humanos
transparencia y rendición de Humanos deban considerarse en su
cuentas, así como de respeto a los análisis
Derechos Humanos,
principalmente entre los mandos
de las policías, pues por su
propia estructura jerárquica es 5. Analizar el número de 5. Reporte de los amparos
la mejor manera de que permee 5. Amparos interpuestos en amparos promovidos por cada tomando en cuenta cualquier
contra de determinaciones de la acto, así como los tipos de actos circunstancia que pudiera ser Temor al cambio
en la institución
procuraduría estatal por los que más se conceden los relevante para desarrollar
amparos estrategias de defensa de las
actuaciones ministeriales
(3) Crear mecanismos y
estrategias de comunicación y
colaboración con cierta
flexibilidad que favorezcan la
toma conjunta de decisiones
71
VII. Dinámica de cambio y transformaciones institucionales.
Los problemas en este eje recorren transversalmente todos los demás, pues son
generados o no pueden ser correctamente abordados debido a que la vida
institucional de las dependencias se encuentra intrínsecamente vinculada al titular en
turno. Esta circunstancia ocasiona que cada tres o seis años (dependiendo del ciclo
político-electoral) lo acontecido en el período anterior, bueno o malo, se ignore. Los
resultados especí�icos de esa falta de continuidad se re�lejan en cambios constantes en
las políticas institucionales sobre el procesamiento y manejo del trabajo, así como en
la implementación de mecanismos de supervisión de la función ministerial.
El problema no es la modi�icación de esas políticas con la llegada de cada titular. Lo

que acontece, sin embargo, es un descarte indiscriminado de la experiencia anterior.
La implementación de mecanismos de seguimiento y evaluación de políticas y
experiencias de las gestiones anteriores ayudaría a tomar decisiones apropiadas en
cuanto a las acciones y programas valiosos que merecen una continuidad y los que no.
72
75

Planificación Estratégica de Seguridad Pública Tamaulipas

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Planificación Estratégica de Seguridad Pública Tamaulipas

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PROGRAMA DE ESTUDIOS

Este documento de trabajo ha sido posible gracias a la invaluable colaboración del

Un gran número de colaboradores han participado en la elaboración de este

A todos ellos, y a los innumerables colaboradores anónimos del proyecto, muchas

En el documento se presentan los resultados del proyecto “Plani�icación Estratégica

Para encauzar el diagnóstico se implementaron seis indicadores de desempeño

Posteriormente, se desarrolló un sistema de soluciones e indicadores de

A continuación se enumeran algunos de los problemas particulares y algunas de sus

- Problema: Los titulares de las agencias investigadoras no tienen facultades

- Problema: Incapacidad de los funcionarios del Ministerio Público para operar

Solución: Elaboración de un per�il institucional del personal que debe laborar

- Problema: Diversidad de tareas asignadas a las unidades encargadas de

Solución: Centralizar las funciones de desarrollo y análisis de información

- Problemas: Rotación ministerial excesiva y sin sujetarse a criterios

Solución: Promover, tanto en la procuraduría estatal como en la Secretaría de

- Problema: Inequidad salarial.

Solución: Formular una comparación diacrónica entre las percepciones

El documento se estructura en torno a cuatro objetivos centrales:

Objetivo general: En la etapa de diagnóstico se establece una valoración de

Objetivos particulares: El diagnóstico tiene diferentes objetivos

1) Identi�icar problemas por dimensiones y ejes.

La aproximación al diagnóstico es multidimensional. Se analiza a las

Al mismo tiempo, siguiendo una perspectiva neo-institucional, se considera

En primer lugar se analizan los mecanismos y sistemas de gestión del

Posteriormente, se comparan estos indicadores con el diseño institucional

La siguiente ilustración expone de manera esquemática los indicadores que

Organización y estructura de los

Bajo este esquema se analizan tres supuestos: (a) la existencia de un

A continuación se exponen, de forma particular, los indicadores aplicados a

t Procuraduría General de Justicia. El análisis se concentró en las

t Secretaría de Seguridad Pública. Se examinó el desempeño de las

t Dirección General de Vinculación Social. Se realizó el diagnóstico de

Se recabó la información disponible que permitiría analizar el dictamen de

Se analizó la información recabada para determinar la secuencia

Se analizó la información cualitativa y cuantitativa; y se plantearon las

Se identi�icaron las fortalezas de los programas y sus áreas débiles.

A partir del diagnóstico elaborado en la primera etapa del proyecto, en este

Bajo esta lógica estructural se formulan recomendaciones de políticas

d) Conformación de indicadores de cumplimiento.

La formulación de recomendaciones requiere de criterios �ijos y objetivos

En cada apartado de recomendaciones se presenta una matriz del marco

Avance sistemático de cumplimiento de las

Relaciones institucionales 100%

Recursos materiales y presupuesto 80%

Recursos humanos 60%

Sistemas de información 40%

Falta de correspondencia entre el

La evaluación del proceso de avance en el eje “Y” facilita la ejecución y

Por otra parte, las etapas expuestas requieren también de un método de

Las matrices de análisis lógico incluyen nueve puntos: (1) herramientas

II. Falta de correspondencia entre la ley y la realidad.

En un sistema jurídico como el mexicano, que está sustentado predominantemente en

A continuación se enlistan diferentes prácticas institucionales que son re�lejo de esta

a) Las funciones de las agencias investigadoras del Ministerio Público no

La distribución por materia de las agencias investigadoras del Ministerio Público

Abasolo Altamira Matamoros Altamira Altamira

La ley también contempla agencias especializadas en Delitos relacionados con

Sin embargo, esta distribución es, actualmente, inoperante. 2 La incongruencia se debe

2 Por lo menos las agencias especializadas en Conciliación y Asuntos Viales ya no existen.

No obstante, como resultado de la inercia institucional, 5 la estrategia de centralización

b) Los titulares de las agencias investigadoras no tienen facultades reales

La incapacidad para coordinar el trabajo de la policía ministerial por parte de los

En cuanto al procesamiento del trabajo, de acuerdo con la legislación correspondiente,