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EL DESARROLLO URBANO
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El autor es especialista en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, con estudios de PostGrado en CEPAL-CELADE. NN.UU., Perfeccionamiento Profesional en Grandes Proyectos
Urbanos en el LIncoln Institute of Land Policy, Coordinador General del Proyecto de Desarrollo de
Capacidades Locales para la Gestin DECALOGE, auspiciado por la Repblica Federal de
Alemania, Consultor del Instituto Nacional de Desarrollo Urbano por ms de 20 aos, habiendo
dirigido la formulacin de Estudios y Planes Urbanos en el pas, Ex Director de Desarrollo Urbano
de la Municipalidad Distrital de Pueblo Libre, Ex Asesor Parlamentario y actualmente es Sub
Director del Instituto de Investigacin y Capacitacin Municipal INICAM.
EL ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL
1. Marco Referencial
En el pas no ha existido ni existe un plan, poltica o estrategia concertada de
ordenamiento del territorio a nivel nacional, como contrapartida consistente al
desarrollo econmico y social del mismo, elaborado de manera que permita su
implementacin efectiva dentro de una adecuada coordinacin intersectorial e
interregional.
La implementacin de acciones y proyectos que han contribuido al ordenamiento
territorial han estado a cargo fundamentalmente , de instituciones de nivel nacional
y regional; la participacin de las municipalidades en esta tarea, ha sido mnima en
relacin a otras instituciones; los organismos locales de servicios pblicos que han
participado en el ordenamiento territorial han sido casos muy especficos,
generalmente en los territorios donde se ubican las grandes inversiones del pas
(proyectos Chira Piura; Chavimochic, entre otros).
ltimamente son las Municipalidades Provinciales las que se han encargado de la
formulacin de los Planes de Acondicionamiento Territorial de sus mbitos; los
mismos que se vienen desarrollando en el marco de los lineamientos que
estableca el D.S. N 007-85-VC, reemplazado en el 2003 por el D.S. N 027-2003VIVIENDA y las recomendaciones que realizaba la Direccin General de
Desarrollo urbano sobre el Ordenamiento Territorial (hoy convertida en la
Direccin Nacional de Urbanismo del Ministerio de Vivienda, Construccin y
Saneamiento). Ejemplos de estos Estudios fueron los realizados en Tumbes,
Tacna, Ilo, entre otros.
El ordenamiento territorial2 tiene como objetivos el lograr el desarrollo armnico de
los distintas regiones del pas mediante la organizacin del espacio territorial, el
aprovechamiento del suelo y los recursos naturales, y el desarrollo del sistema de
asentamientos humanos (centros poblados), como soporte de las actividades
sociales, econmicas y administrativas. As mismo incluye como temtica genrica
la organizacin del territorio, el ordenamiento ambiental y seguridad fsica, la eco
zonificacin productiva, el acondicionamiento territorial3, el sistema regional de
asentamientos humanos y la programacin de inversiones.
2
Segn definicin de objetivos del ordenamiento territorial, establecida en el documento: Acerca del Ordenamiento
Territorial . Direccin General de Desarrollo Urbano, Agosto 1997.
Constituye un instrumento y referente espacial del Plan de Desarrollo Concertado, en el nivel regional y provincial, que
orienta y promueve la organizacin fsica de las actividades econmicas, sociales polticas y administrativas de su
mbito territorial; a fin de facilitar el aprovechamiento de los recursos naturales, la distribucin poblacional, y la
organizacin de los asentamientos humanos en el territorio.
Acerca del Ordenamiento Territorial Documento Orientador, Direccin General de Desarrollo Urbano; Ministerio de
Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin; Agosto 1997.
Ley Orgnica de Municipalidades.La Ley Orgnica de Municipalidades N 27972, en el articulo 79, numeral 1.1,
establece como funciones especficas y exclusivas, referidas a la organizacin
del espacio fsico y uso del suelo, el Aprobar el Plan de Acondicionamiento
Territorial de nivel provincial, que identifique las reas urbanas y de expansin
urbana, as como las reas de proteccin o de seguridad por riesgos naturales;
las reas agrcolas y las reas de conservacin ambiental.
f)
INFRAESTRUCTURA ECONMICA
INFRAESTRUCTURA DE
SERVICIOS BSICOS
EQUIPAMIENTO SOCIOCULTURAL
REAS AMBIENTALMENTE CRTICAS
IMPACTOS DE PROYECTOS
ESTRATGICOS
de
acondicionamiento
territorial,
referidas
EL DESARROLLO URBANO
5. El Problema del Desarrollo Urbano
Se estima que la poblacin urbana en el Per sea aproximadamente del orden del
75%. Esta se ubica preferentemente en la Costa, que alberga el 73%; en la sierra
alcanza el 22% y; en la selva apenas el 5% de la poblacin urbana nacional.
El acelerado crecimiento de las mayores ciudades del pas, ha trado como
consecuencia la aparicin de crecimientos urbanos desordenados; la especulacin
con la tierra urbanizable; el encarecimiento de la vivienda; la tugurizacin en
grandes sectores de la ciudad; al mismo tiempo, la incapacidad de proveer, en la
cantidad y calidad necesaria, los servicios de agua, desage y transporte; as
como de infraestructura y equipamiento para la educacin, salud y recreacin; la
degradacin del medio ambiente y ocupacin de zonas de alto riesgo ante
desastres naturales, entre otros.
Mientras que en algunas ciudades principales, en plena zona del casco central,
crecen los tugurios y los barrios decadentes, en otras zonas urbanas se da un
crecimiento horizontal con muy baja densidad, tanto en forma de asentamientos
marginales como de urbanizaciones. Esto es perjudicial, tanto por la utilizacin de
reas agrcolas, como por la extensin y dispersin de servicios bsicos y del
equipamiento social, elevndose as, innecesariamente, los costos para la
economa de la ciudad en su conjunto.
Estos problemas deben enfrentarse de una manera integral y articulada a nivel
nacional; la ciudad debe ser percibida como un sistema construido, a partir de las
acciones que generen oportunidades para la inversin pblica y privada, donde los
agentes y actores locales exponen sus intereses en la bsqueda de conciliar una
sola visin de futuro para el logro de los objetivos comunes de desarrollo.
Los enfoques para formular una accin eficiente del Estado en la bsqueda de
desencadenar procesos de desarrollo urbano, debern considerar en su
naturaleza, los conceptos de participacin, competitividad, desconcentracin,
fortalecimiento de capacidades y la sostenibilidad del desarrollo.
Uno de los grandes retos de los gobiernos locales ha sido y es, encontrar una
manera de conducir el crecimiento y consolidacin de sus centros urbanos5, en la
bsqueda de optimizar los recursos disponibles y aportar de manera eficiente al
desarrollo integral de la nacin.
6. El Marco Legal
El marco legal vigente que regula la elaboracin de planes urbanos en el pas esta
constituido por:
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO
LO REGIONAL
PLAN DE DESARROLLO
REGIONAL CONCERTADO
(OBJETIVOS-POLITICAS)
PLAN DE DESARROLLO
PROVINCIAL CONCERTADO
(LINEAMIENTOS-POLITICAS)
LO LOCAL
PLAN DE DESARROLLO
DISTRITAL CONCERTADO
6
7
En el articulo 192
En el articulo 79
ESTRATEGIA DE DESARROLLO
TERRITORIAL
PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL DEFINICION
ESPACIAL DE ESTRATEGIA Y
ACTUACIONES
(reas de Desarrollo, Articulacin Vial,
Sistema de Centros Poblados)
PLAN DE ACONDICIONAMIENTO
TERRITORIAL PROGRAMACION E
IMPLEMENTACION DE PROYECTOS
Y ACCIONES
(Capacitacin, Infraestructura, etc.)
El trmino instrumento es amplio, sin embargo en el desarrollo urbano se refiere a las herramientas de
gestin que permiten orientar y regular las acciones y conflictos en la ciudad.
CONSTRUCCIN Y
DESARROLLO DEL PLAN
CONSULTA Y
PARTICIPACION
ASESORIA EN LA
SOLUCION DE
PROBLEMAS
RECONOCIMIENTO E
IDENTIFICACION DE
LA CIUDAD
IDENTIFICACION DE
ACTORES Y
CONVALIDACION DEL
DIAGNOSTICO
EXPOSICION DE
CONCEPTOS Y
TECNICAS
PROPUESTA GENERAL
DE
DESARROLLO
URBANO
CONSTRUCCION DE
VISION Y
LIENAMIENTOS
ESTRATEGICOS
ELABORACION Y/O
DIFUSION DE
MODULOS
DE CAPACITACION,
SEPARATAS
TECNICAS Y
OTRA
DOCUMENTACION
RELACIONADA CON EL
DESARROLLO
URBANO
PROPUESTAS
ESPECFICAS E
INSTRUMENTACION
DEL PLAN
FORTALECIMIENTO
MUNICIPAL
INSTRUMENTOS DEL
PLAN
CONCERTACION
DE LAS
PROPUESTAS A
TRAVES
DE LOS
MECANISMOS DE
PARTICIPACION
AGENDA PARA LA
GESTION DEL PLAN
"
En lo demogrfico.
En lo social.
En lo econmico.
En lo fsico.
En lo ambiental.
Propuesta general de desarrollo urbano.
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La Propuesta General
Para construir una propuesta general es necesario seguir los siguientes
pasos:
Construccin de la visin de futuro.
La visin es una idea integral de una ciudad, de los roles econmicos que
desempea, de los logros de desarrollo cultural, empresarial, social, y de
hbitat que se aspira alcanzar; y hacia donde se orienta la ciudad en el futuro
siguiente. La visin es un punto de llegada y nuevo punto de partida hacia
ese futuro.
El ejercicio de construir una visin implica la proyeccin de un escenario
deseable y la prevencin de un escenario probable en un tiempo futuro
predeterminado11, que generalmente coincide con el plazo ms lejano u
horizonte de planeamiento.
11
La visin de futuro siempre tiene que especificar el ao al que se esta proyectando Visin al
20.. ; de otra manera no tendra una referencia temporal y, por lo tanto, no tendra sentido
formularla.
Proyectarse a un
escenario deseable
SUEOS
Analizar un escenario
probable
TENDENCIAS
Lograr un escenario
posible
VISION DEFINITIVA
OBJETIVOS
ESTRATGICOS
PROGRAMAS Y
PROYECTOS
OBJETIVOS
OPERATIVOS
ACCIONES
ESPECIFICAS
CONFIGURACION
ESPACIAL
EJES DE
DESARROLLO
AREAS DE DESARROLLO
COMERCIAL
UNIDADES
TERRITORIALES
CIRCUITOS
VIALES
AREAS DE HABILITACION
INDUSTRIAL
AREAS DE
EQUIPAMIENTO URBANO
AREAS DE TRANSPORTE
CONFORMACION
ARTICULACION
FUNCIONAMIENTO
La conformacin
La configuracin espacial
La configuracin espacial de una ciudad o centro poblado esta
condicionada por los siguientes elementos:
13
Lineal,
Radial,
Policntrica, u
Otros modelos de conformacin territorial.
La Articulacin
Estos circuitos viales tendrn una red de articulacin interna constituida por
vas secundarias que permitirn integrar y relacionar las diferentes reas
residenciales a la red principal del sistema vial urbano.
El Funcionamiento
Una relacin directa con el eje principal de desarrollo, por ser una actividad
de nivel provincial y regional; y
CONFORMACION
ARTICULACION
FUNCIONAMIENTO
ACONDICIONAMIENTO
TERRITORIAL
SISTEMA VIAL
ORDENAMIENTO
AMBIENTAL Y
SEGURIDAD FISICA
SECTORIZACION
EQUIPAMIENTO
SERVICIOS
VIVIENDA Y
REHABILITACION
Suelo Urbanizable.Se califican como Suelo Urbanizable aquellas tierras declaradas por el plan
como aptas para ser urbanizables y comprenden las reas programadas para
expansin urbana de corto, mediano y largo plazo; as como, las reas para
reserva urbana.
Estas reas comprenden predominantemente tierras eriazas, cualquiera sea el
rgimen de tenencia y uso actual, incluidas tierras sin uso, reservas para fines
militares sin instalaciones, denuncios mineros no metlicos, y
excepcionalmente, tierras agrcolas de menor valor agrolgico.
Suelo No Urbanizable.Constituyen suelo no urbanizable las tierras declaradas por el plan como no
aptas para urbanizar, las cuales estarn sujetas a un tratamiento especial y de
proteccin, en razn de su valor agrolgico, de las posibilidades de explotacin
de sus recursos naturales, de sus valores paisajsticos, histricos o culturales,
o para la defensa de la fauna, flora y el equilibrio ecolgico. Esta clasificacin
incluye tambin terrenos con limitaciones fsicas para el desarrollo de
actividades urbanas.
El suelo no urbanizable puede comprender tierras agrcolas, cerros, playas,
mrgenes de ros y quebradas, zonas de riesgo ecolgico, reservas ecolgicas
y para la defensa nacional. Estn destinadas a la proteccin de los recursos
naturales y a la preservacin del medio ambiente, en general.
De ordenamiento ambiental y seguridad fsica
Para establecer una propuesta de ordenamiento ambiental y seguridad fsica
ante desastres se necesita:
-
Geodinmica Interna
(Sismos)
Geodinmica Externa
(inundaciones, huaycos)
Mapa de
Peligros
Plan de Usos
del Suelo
Sectores Crticos
Mapa de Riesgos
Caractersticas Fsicas
Niveles de
Riesgo
Instalaciones Crticas
Lugares de Concentracin
Pblica
Medidas de
prevencin y
mitigacin
Mapa de
Vulnerabilidad
Instalaciones de
Produccin Econmica
Patrimonio Cultural
Sistema vial
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Adaptacin realizada a partir del Esquema Metodolgico presentado en el Resumen Ejecutivo de Planes de Mitigacin de
los Efectos Producidos por los Desastres Naturales Programa : Desarrollo de Ciudades Sostenibles 1 Etapa. INADURCEREN-PNUD, Lima 2000
El sistema vial debe tener una articulacin clara y jerarquizada, que responda
al modelo de organizacin espacial de la ciudad. Por su funcin los niveles de
vas son:
-
Regular el uso del suelo es la funcin del planeamiento urbano, que contribuye a
orientar las inversiones hacia el logro de la visin de desarrollo, en los
trminos ms integrales.
La zonificacin urbana ha sido la herramienta mas utilizada para regular el
suelo de las ciudades en el pas. Las principales zonas que define un plan
son:
-
15
Zonas residenciales.
Zonas comerciales.
Zonas industriales.
Zonas de tratamiento especial.
Zonas de equipamiento.
Zonas de recreacin y reas verdes, etc.
Ley de Demarcacin Territorial N 27795, del 23 de julio de 2002. En el articulo 6, inciso 6.1, se determina como
requisito previo: La tramitacin de los petitorios de demarcacin territorial se sustanciar siempre que exista el Plan de
Acondicionamiento Territorial o Planes Urbanos aprobados.
Equipamiento.
Para la formulacin de propuestas relacionadas con el equipamiento urbano se
deber distribuir racional y equitativamente los espacios requeridos para estos,
de acuerdo a los dficits y previsiones establecidos en el diagnstico urbano.
La finalidad ser, satisfacer la demanda actual y futura de la poblacin en
reas para educacin, salud, recreacin, comercializacin y otros
equipamientos urbanos y; adecuar la estructura fsica de la ciudad a las
necesidades que le demande el cumplimiento de estas funciones bsicas.
As mismo, se deber plantear las coordinaciones con el sector pblico y
privado, tendientes al mejoramiento de estos tipos de servicios, promoviendo la
iniciativa privada.
La Propuesta del Equipamiento Urbano, abarca los niveles de equipamiento
regional, provincial y/o distrital, cuya ubicacin se dan en la ciudad o centro
poblado. Tambin existen equipamientos de nivel de sector y sub-sector.
En esta perspectiva, las propuestas se establecen segn el nivel y tipo de
equipamiento, cuya estructura es la siguiente:
EQUIPAMIENTO URBANO: DENOMINACION POR NIVEL SEGN TIPO
NIVEL
SECTOR
Salud
Educacin
Recreacin
Comercializacin
REGIONAL
-Hospital General.
PROVINCIAL O
DISTRITAL
SECTOR
-Universidad.
-Politcnicos,
-Centro de Estudios Centro
Superiores.
Educacin
Especial.
-Colegio
de Secundario.
SUB SECTOR
-Posta Mdica.
-Escuelas
Primarias.
-Centros
Educacin
Inicial.
de
-Parques Regionales.
-Parques Zonales
-Parque Principal.
-Parques
Barrio.
de
-Mercado Mayorista.
-Mercado Central.
-Mercado
Sectorial.
-Mercados
Barrio.
de
Institucional
-Sedes
de -Sede
de
Administracin
Administracin
Regional.
Provincial/Distrital
-Centro Cultural y de -Centro
Cvico
Convenciones.
Cultural.
Transporte
-Terminal
Terrestre -Terminal Terrestre
Interprovincial.
interurbano
Servicios.
La propuesta de servicios pblicos deber estar enmarcada en el objetivo de
contribuir a la elevacin de la calidad de vida de la poblacin y de acuerdo a
los dficits y proyecciones establecidos en el diagnstico urbano. As mismo,
estarn referidos a los servicios de agua potable, alcantarillado (aguas
servidas y aguas pluviales), energa elctrica y limpieza pblica. Se debern
proponer acciones orientadas a:
En el sistema de agua potable:
-
En el sistema de alcantarillado:
-
Cabe sealar que para definir los tipos de intervencin en reas deterioradas,
se pueden programar acciones especficas; de acuerdo a la normativa vigente
referida al Reglamento de la Ley de Promocin a la Inversin Privada en
Acciones de Renovacin Urbana (D.S.N11-95-MTC). Estas son:
-
Remodelacin
Rehabilitacin
Reconstruccin
Restauracin
Conservacin
Erradicacin