Propunerile CALM

privind politica bugetar - fiscal pentru anul bugetar

2017
Consideraii generale
Odat cu implementarea reformei finanelor publice locale (2015) i pentru a evita colapsul
financiar al sutelor de uniti administrativ-teritoriale, pe de o parte, a fost instituit Fondul de
compensare a pierderilor bugetelor locale cu aciune pentru 2 ani si care expir n anul 2016.
Pe de alt parte, pe parcursul perioadei respective (2 ani), n cadrul reformei finanelor locale,
Ministerul Finanelor i Guvernul erau responsabile i obligate s vin cu masuri concrete n
vederea consolidrii bazei de venituri ale bugetelor locale, n cadrul etapei a II a reformei.
Aceste msuri erau extrem de importante pentru asigurarea sustenabilitii bugetelor locale,
continurii reformelor n alte domenii ale descentralizrii i restabilirea credibilitii din partea
partenerilor de dezvoltare. ns, acest lucru nu s-a fcut. Constatm c n loc de a propune i
susine cel puin anumite msuri n vederea recuperrii restanelor n implementarea
reformelor i consolidarea bazei fiscale locale, Ministerul Finanelor i Guvernul, sub presiunea
unor factori politici i iniiative populiste, au cedat foarte uor i practic totul pe dimensiunea
descentralizrii financiare n cadrul politicii bugetar-fiscale pentru anul 2016 (ex. impozitul pe
autovehicule, impozitul funciar). Aceasta fr a oferi careva alte viziune i soluii viabile pentru
depirea problemelor grave de ordin financiar i sociale cu care se vor confrunta ncepnd cu
anul 2017 sute de bugete locale.

Mai mult ca att, pe parcursul acestor doi ani (2015-2016) i n condiiile noului sistem de
finane publice locale, nu numai c nu au fost create/transferate instrumente pentru a fi
consolidat baza de venituri ale APL, dar din contra bugetele locale au fost lipsite de surse
importante de venituri proprii i exclusiv locale! In acest sens, menionm problema finanrii
instituiilor sociale (pus pe umerii APL fr s fie consolidat baza fiscal local), acordarea

prin lege i n mod unilateral din contul bugetelor locale a scutirilor (facilitilor) la impozitele i
taxele locale diverselor categorii de persoane fizice i juridice (imobil, funciar, taxa pe unitile
de comer fr s fie acordate compensaiile corespunztoare) etc.

De aceea, este absolut inexplicabil poziia actual a Ministerului Finanelor n partea ce se

refer la proiectul obiectivelor politicii bugetar-fiscale pentru anii 2017-2019, care nu ine deloc
cont de cele menionate mai sus cu privirea la situaia bugetelor locale i care nu este corelat
cu cadrul legal, politicile naionale i angajamentele internaionale ale Republicii Moldova n
domeniul descentralizrii i reformei finanelor publice locale. Atragem atenie c n proiectul
de obiective ale politicii bugetar-fiscale pentru anii 2017-2019 NU este prezent obiectivul
consolidrii bazei fiscale locale si nu sunt prevzute careva masuri concrete n domeniul dat.
CALM a venit anterior cu un set de propuneri pentru politica bugetar fiscal pentru anul 2016,
care fiind discutate i definitivate pe parcursul anului 2016 i implementate ncepnd cu anul
2017, ar fi putut diminua esenial efectele negative i grave asupra bugetelor locale menionate
mai sus. ns, ele nu au fost luate in consideraie i susinute.

Prin urmare, innd cont de cele menionate mai sus i faptul c majoritatea propunerilor
anterioare (la politica bugetar-fiscal din 2016 naintate ctre Ministerul Finanelor prin
scrisoarea din. 7 mai 2015), rmn valabile i actuale, CALM le propune repetat n form
revizuit i completat. pentru politica bugetar-fiscal pentru anii 2017-2019. n special
propunem:
1.

Prelungirea aciunii fondului de compensare pentru urmtorii ani (2017-2019),

pn la realizarea angajamentelor i msurilor de consolidare a bazei fiscale locale. Potrivit

esenei i logicii strategiei de descentralizare (financiar), existena fondului de compensare
este strns legat de realizarea concomitent (simultan) a msurilor concrete privind
consolidarea bazei fiscale. ns, n condiiile n care termenul fondului expir n anul 2016 i
nici o msur de consolidare a bazei fiscale NU a fost realizat, atunci cu siguran urmeaz ca
aciunea acestui fond s fie prelungit n mod necondiionat.

2.

Creterea veniturilor din impozitul pe imobil/funciar.

Impozitul pe

imobil/funciar, n majoritatea rilor UE cu un sistem de administraie public local dezvoltat i

consolidat, reprezint una din sursele principale ale bugetelor locale. Mai mult ca att impozitul
dat este o surs exclusiv i integral de venit propriu al bugetelor locale. ns, n Republica
Moldova, aceast surs este nesemnificativ i absolut neimportant. In acelai timp, acesta
surs de venit, posed un potenial destul de mare de cretere potrivit studiilor realizate n
ultimii ani pentru ministerul finanelor. Printre cauzele principale ale acestei situaii pot fi
considerate trgnarea de mai mult timp a unei evaluri obiective/de pia a bunurilor imobile
(n special la nivelul localitilor rurale); plafoanele minimale la nivel foarte sczut i existena
unor plafoane maximale, care nu permit APL o mai mare libertate/flexibilitate de a discuta cu
comunitatea i de a crete mrimea impozitului pe imobil n proporii mai semnificative i
corespunztor cererii/calitii serviciilor solicitate de ceteni. Astfel, se propun urmtoarele
activiti concomitente/alternative:
a) Creterea plafonului/pragului minimal a impozitului pe imobil i/sau eliminarea
plafonului maximal al impozitului din art.280 a Codului fiscal. Conform art. 6 alin. (6) din
Codul fiscal impozitul pe bunurile imobiliare face parte din categoria impozitelor i
taxelor locale. n acest sens, nsui Curtea constituional prin pct. 106 din Hotrrea nr.
2 din 28 ianuarie 2014 pentru controlul constituionalitii unor prevederi fiscale
referitoare la taxele locale (Sesizarea nr.2a/2014) a statuat c raportnd art. 132 la art.
109 din Constituie, care garanteaz principiul autonomiei locale, legea urmeaz s
cuprind criteriile de determinare a taxelor locale prin delegarea competenei
autoritilor publice de a stabili cuantumul nemijlocit, reieind din principiile i
criteriile stabilite de legiuitor. Or, n modul n care sunt expuse mrimile actualelor
taxe, nu se asigur un echilibru i o echitate ntre contribuabilii de la care acestea
urmeaz a fi ncasate. Astfel, din punct de vedere legal, exist toate precondiiile
pentru a asigura adoptarea i implementarea efectiv a acestei propuneri.
b) Acordarea dreptului APL de a stabili cota maximal a impozitului funciar, n
dependen de situaia din teritoriile respective.
c) Anularea/revizuirea modului de acordare a facilitilor/scutirilor la impozitul pe
imobil/funciar prin compensarea venitului ratat de ctre bugetele locale i/sau
3

transferarea competentei respective ctre APL, care va decide independent categoriile

care pot fi scutite.
n prezent, scutirile sunt stabilite prin lege, de ctre autoritile centrale si NU sunt compensate
n nici un fel bugetelor locale. Ceea ce este contrar esenei acestui impozit (caracter exclusiv
local) i principiilor constituionale a autonomiei locale. Deoarece, acest impozit este n
exclusivitate local, vine n bugetul local 100% i este colectat/administrat n exclusivitate de
ctre APL de nivelul I. Iar scutirile respective, de regul afecteaz/diminueaz veniturile
bugetelor locale. Sistemul actual de scutiri, este abuziv, incompatibil cu principiile
constituionale ale autonomiei locale i influeneaz negativ aplicarea noului sistem de finane
locale. n acest sens, daca in vechiul sistem toate facilitile acordate la plata impozitelor pe
proprietate erau compensate prin transferuri generale, inclusiv cele 15% din impozitul funciar
acordate deintorilor de terenuri (daca achit plata pn la data de 30 iunie), precum si
facilitile acordate deintorilor de plantaii multianuale noi, pensionarilor, invalizilor i altor
categorii. Deoarece bugetul era centrat pe normative de cheltuieli si cnd se calcula total
venituri proprii planificate deja fr sumele prevzute pentru faciliti si cheltuielile calculate
dup normativele stabilite. Atunci diferena dintre ele se acoperea din transferuri pentru
echilibrare bugetara. Acum n noul sistem, acest lucru (compensarea) nu se ntmpl. Iar o
primrie cu circa 3000 de locuitori (de ex. Primria Fetelita) pierde anual peste 40,0 mii lei.
Sum destul de important pentru o astfel de localitate.
De aceea, n prezent este necesar de a corela acordarea de scutiri cu esena, natura i
apartenena acestui impozit. Iar n cazul pstrrii actualului sistem de scutiri, atunci este
obligatoriu i necesar ca bugetul de stat s prevad compensarea acestor venituri ratate ale
bugetelor locale. Sau n calitate de alternativ, urmeaz a fi asigurat dreptul APL de a decide n
privina aplicrii scutirilor respective. n acest sens, legea urmeaz s stabileasc unele criterii i
categorii de persoane care ar putea beneficia de scutiri, dar si aici doar cu titlul de exemplu.
Decizia final aparinnd n exclusivitate APL deliberative care cunosc situaia pe teren si, n
baza unui Regulament propriu, pot s stabileasc acele categorii de persoane care cu adevrat
sunt social-vulnerabile si au nevoie de aceste scutiri. Aceast msur va conduce la o aplicare
mult mai eficient i echitabil a scutirilor de impozit.

3. Introducerea n art. 3 din Legea nr. 397/16.10.2003 privind finanele publice locale a
prevederilor exprese privind compensarea veniturilor ratate de ctre bugetele locale n
urma acordrii prin deciziile Parlamentului/Guvernului/Autoritilor centrale a unor
scutiri de la plata impozitelor/taxelor i altor pli, n rezultatul crora au fost diminuate
bugetele locale.
n prezent, n afara de impozitul pe imobil/funciar anumite categorii de persoane (fizice i
juridice), sunt scutite i de unele taxe locale. De ex. persoanele fizice (pensionari, invalizii) si
gospodriile rneti, sunt scutii de plata taxa pe amenajarea teritoriului.
Conform sensului i literei principiilor constituionale/legale ale autonomiei locale, toate
scutirile prin legi adoptate de ctre Parlament, Guvern i alte autoriti centrale la plata tuturor
plilor fiscale, nefiscale si taxelor locale, urmeaz a fi compensate APL respective prin
transferuri calculate pentru anul curent n limita veniturilor ratate de APL pentru anul n care
exerciiul bugetar este ncheiat. Adic n rapoartele contabile sa se instituie noiunea de
venituri ratate din cauza modificrilor la legislaie care afecteaz bugetele locale i facilitilor
acordate de Parlament/Guvern n mod unilateral anumitor categorii de persoane. n mod
normal, dac autoritile centrale (parlamentul sau guvernul ) iau anumite decizii de acest gen,
n rezultatul crora se reduc (rateaz) veniturile bugetelor locale, atunci ele sunt obligate s
compenseze venitul respectiv ratat comunitilor locale. Suma veniturilor ratate urmnd s fie
adugat la transferurile cu destinaie generala care se vireaz n bugetele locale respective. n
caz contrar, suntem n situaia unor abuzuri i nclcri ale Constituiei i cadrului legal
naional/internaional, n vigoare pentru Republica Moldova.

4. Introducerea i punerea n aplicare a unei surse de venit necesare pentru acoperirea

cheltuielilor legate de reparaia i ntreinerea drumurilor din intravilanul localitilor
rurale i urbane i care se afl n proprietatea APL 1. n prezent, acest domeniu nu este
acoperit nici ntr-un fel. APL 1 fiind lipsite n totalitate de careva surse destinate acestui
domeniu important si sensibil al serviciilor publice. Mai mult ca att, n prezent deja nu mai
poate fi tolerat situaia n care APL de nivelul I sunt lipsite n totalitate de resurse pentru
reparaia drumurilor, n timp ce reeaua de drumuri din intravilanul localitilor i care sunt
gestionate de ctre APL I constituie circa 40 mii de km. Adic, de circa 10 ori mai multe
5

dect cele naionale, administrate de Ministerul Transporturilor i infrastructurii drumurilor.

Toate resurse/taxele actuale fiind concentrate la nivel central i distribuite n mod
netransparent, fr ca s existe criterii obiective i clare. Sistemul actual de distribuire a
resurselor fondului rutier afecteaz grav imaginea guvernrii pe plan intern i extern, fiind
unul extrem de politizat, generator de corupie i mpiedicnd dezvoltarea comunitilor
locale. De aceea, lund n consideraie experiena internaional (UE) i recomandrile
experilor se propune:
a) Instituirea unui impozit local special pe proprietate - mijloace de transport. Acest
impozit va nlocui taxa actual pentru drumuri/rutiere i va veni integral n bugetele
locale.
b) La rndul su, pentru folosirea drumurilor (inclusiv a celor naionale), va fi instituit o
tax special de tip roviniet care va fi percepute de ctre stat i o cot din aceast
tax (de exemplu, 50%) se va repartiza per capita pe conturile speciale ale bugetelor
locale ale comunitilor n dependen de numrul de automobile nregistrate i
proprietari ale crora au achita taxa respectiv.

5. Revizuirea statutului, apartenenei i modului de repartizare a taxelor

pe resursele

naturale. n opinia noastr, aceste taxe trebuie incluse n categoria taxelor locale fiind nc o
surs de venit care cel puin o parte a acestora trebuie s fie virate la bugetele locale de
nivelul I.

APL au de asemenea de soluionat diverse probleme n domeniul mediului,

proteciei acestuia, ntreprinderea de aciuni de salubrizare i nverzire, etc.

6. Introducerea sistemului/mecanismului de colectare/virare a impozitului pe venitul

persoanelor fizice la locul de domiciliu (reedin). O astfel de msur va reprezenta o
cretere semnificativ a veniturilor bugetelor locale i un impuls de dezvoltare, n special
pentru comunitile rurale (dar i cele urbane), locuitorii crora ntr-un numr mare
desfoar activiti n centre urbane mari. n acelai timp, urmeaz a fi revizuite cotele
actuale al veniturilor care rmn la dispoziia bugetelor locale ale localitilor urbane, n
vederea creterii lor. Acest sistem fiind unul destul de efectiv i pe larg rspndit n multe ri
dezvoltate, inclusiv membrii noi ai UE precum: Polonia, Letonia, Slovacia etc.
6

7. Introducerea componentei investiionale n bugetele locale i creterea motivaiei APL de a

dezvolta mediul de afaceri local, prin revizuirea statutului impozitul pe venitul persoane
juridice astfel ca el s devin unul partajat i s rmn, total sau parial, la APL de nivel I
n calitate de surs special pentru finanarea infrastructurii locale
n prezent, marea majoritate a bugetelor locale NU dispun de componenta de dezvoltare. n
cadrul primei etape de implementare a noului sistem de finane publice locale, nu se ofer
posibilitate de planificate a componentei investiionala. Aceasta deoarece cu greu ajung
resurse pentru cheltuieli curente. n acest sens, ar fi o soluie ca impozitul pe venit din
activitatea de ntreprinztor sa devin sursa de finanare a aceste componente in proporie
de 100%. Condiie care ar ncuraja mediul de afaceri local sa reflecte acest venit in scopul
mbuntirii infrastructurii locale. Totodat, se propune ca redistribuirea lui s fie realizat
dup modelul impozitului pe venitul persoanelor fizice.

8. Examinarea i soluionarea problemei filialelor/reprezentanelor care activeaz n

localitile urbane i rurale, alte dect locul aflrii sediilor centrale/de baz.
Conform sistemului actual financiar, bugetele locale NU beneficiaz de mai multe venituri din
activitatea filialelor/reprezentanelor. De ex. impozitul pe venitul persoanelor fizice se vireaz
la locul aflrii sediului de baz, nu i n bugetul localitii unde este plasat filiala. Astfel de
cazuri sunt multe i soluionarea acestei probleme ar putea oferi o ans i consolida baza de
venituri a mai multor comuniti locale, n special celor ndeprtate de centra urban i cu
capaciti investiionale/financiare mai mici constitui.

9. Revizuirea modului de eviden/contabilizare a cheltuielilor curente n vederea asigurrii

APL cu lichiditi n primele 5 luni ale anului bugetar (decalajul/deficitul de cas)
Daca in vechiul sistem toate transferurile pentru cheltuielile curente inclusiv pentru educaia
precolara se contabilizau mpreuna art.312 si se asigura lichiditatea bneasca pentru tot anul
bugetar inclusiv pentru primele 5 luni cnd veniturile proprii nu se ncaseaz in bugetele locale.
Atunci in noul sistem fr o consolidare a bazei fiscale proprii au fost delimitate aceste
transferuri - se are in vedere art.311 destinaie general si 315 destinaie speciala. Aceasta n
7

pofida faptului ca conform Legii descentralizrii educaia precolara este competena proprie
nu delegat a APL de nivel unu. n prezent aceast situaie creeaz incapaciti de plata in
primele 5 luni in cazul in care nu ai un sold disponibil la nceput de an.

Prin urmare, se propune introducerea n circuitul juridic a noiunilor de decalaj de casa si

deficit bugetar, precum si stabilirea mecanismului de acoperire a lor. O propunere ar fi
ca pentru a evita decalajul de casa (lipsa lichiditilor de la nceputul anului), transferurile
generale de la stat in prima jumtate a anului sa fie ntr-o proporie mai mare. Fiind apoi reduse
pe parcursul jumtii a doua a anului.

10. Reglementarea expres n lege a problemelor legate de compensare pierderilor i

cheltuielilor bugetelor locale legate de creterea inflaiei, preurilor, salariilor

n acest sens, se propune ca toate pierderile legate de inflaie, creterea preturilor, creterea
salariilor care se regsesc anual n politica bugetar fiscala, sa fie calculate sub un procent fix
care sa se adauge la formula existenta ca majorare a transferurilor cu destinaie generala
calculate anual. Plus, propunem ca un capitol special n politica bugetar fiscala sa fie destinat
finanrii APL prin care sa se ajusteze componentele formulei la aceasta politica bugetar fiscala

Daca in vechiul sistem la calcularea cheltuielilor conform Cadrului de cheltuieli pe termen

mediu elaborate de Guvern se lua in consideraie si inflaia, creterea treptata a salariilor,
creterea preturilor si alte corectri economice atunci in noul sistem aceste lucruri nu pot fi
ajustate att timp cit veniturile proprii fiscale nu sunt influenate de APL

CALM ar accepta aceste restricii, care sunt fireti n condiiile unei reforme cu finalitate i cnd
reforma finanelor locale nu s-ar opri doar la prima etap (situaia actual din Republica
Moldova). Dac s-ar merge n continuare i concomitent la implementarea etapei urmtoare de
consolidare a bazei fiscale care s reduc efectele negative menionate (lipsa de lichiditi) i s
asigure autonomie reala asupra veniturilor fiscale proprii. ns, la moment, constatm c la
prima etap a reformei s-a fcut o claritate doar in calcularea transferurilor generale si stabilite
8

raporturi directe nivel unu si Bugetul de Stat. Iar limitrile i stricteea la utilizarea resurselor cu
destinaie speciala a complicat si mai mult activitatea APL, limiteaz capacitile instituionale
(punnd sarcini suplimentare pe responsabili contabilitate), afecteaz starea de autonomie
local i in realitate a condus la o centralizare mai mare. Astfel fiind denaturat esena reformei
care const n mai mult autonomie i discreie. Prin urmare, n prezent suntem n situaia cnd
crua este pus naintea cailor. Delimitarea transferurilor cu destinaie special fiind
efectiv i necesar, doar n condiiile asigurrii APL cu suficiente resurse/venituri care s le
permit acoperirea gurilor obiective bugetare care de regul apar la nceput de an datorit
sistemului actual de colectare a veniturilor.

11. Alte propuneri

Asigurarea calului in contabiliti a veniturilor fiscale si nefiscale CALCULATE pentru

asigurarea evidentei a ncasrii lor. In prezent, serviciile contabile din cadrul autoritilor
locale realizeaz doar evidenta de casa (ncasate de facto) a veniturilor fiscale i
nefiscale. Fr a reflecta i suma veniturilor calculate, dar nencasate. n acest sens,
trebuie modificata instruciunea respectiv i introdus un cont contabil special care sa
reflecte calculul concret al veniturilor fiscale si nefiscale.

Eliminarea scutirilor de la taxe locale pentru activiti cu un randament mare de

profitabilitate dar care n prezent sunt scutite de anumite taxe locale: bncile, notarii,
avocaii, productorii de bunuri etc.

Considerm c propunerile respective vor duce la consolidarea potenialului fiscal, dezvoltarea

colectivitilor locale i implementarea efectiv a reformei. n caz contrar, exist riscul major de
discreditare att a reformei finanelor locale, ct i n genere a reformei de descentralizare. Dat
fiind faptul c reforma finanelor locale este un element cheie pentru avansare i pe alte
domenii ale decentralizrii.

Prin urmare, lund n consideraie necesare unor aciuni urgente, coordonate i calculate,
CALM intervine repetat cu propunerea de a crea un grup de lucru din experi, reprezentani ai
9

Ministerului Finanelor i autoritilor locale, pentru a discuta toate propunerile menionate

(inclusiv prin prisma analizelor economica-financiare, impact social, etc.) i a le definitiva avnd
n vedere faptul c anume Ministerul de Finane dispune de toate datele i informaia necesar.
La rndul su CALM este disponibil de a veni cu expertiz juridic, n vedere elaborrii i
promovrii pachetului de acte legislative/normative necesare de a fi adoptate i implementate.

10