REGISTRO ELETRNICO

Competncia regulamentar do Poder Judicirio

Resumo

Neste pequeno artigo os autores sustentam que o Poder Judicirio o

competente para regulamentar o Registro Eletrnico de Imveis previsto na
Lei 11.977/2009

Srgio Jacomino e Nataly Angelica da Cruz Teixeira

Registro de Imveis Eletrnico

Competncia regulamentar do Poder Judicirio 1

NATALY CRUZ e SRGIO JACOMINO 2
O tema da regulamentao da Lei 11.977/2009 recoloca a questo: detm o Poder
Judicirio competncia legal para expedir atos regulamentares? Se positivo, a este Poder de
Estado compete regulamentar a lei que previu o Registro Pblico Eletrnico?
Sabemos que o inciso IV do art. 84 da Constituio da Repblica dispe que
compete ao Presidente da Repblica [...] expedir decretos e regulamentos para a fiel
execuo das leis. A doutrina tradicional converge no entendimento de que compete ao
Chefe do Poder Executivo a atribuio de expedir regulamentos 3. Em suma: o regulamento
ato administrativo de carter normativo, privativo do Chefe do Poder Executivo e
destinado execuo legal 4.
Trazendo o foco para o mbito dos Registros Pblicos, a Constituio Federal, no
inciso XXV do art. 22, estabeleceu que compete privativamente Unio legislar sobre
Registros Pblicos. Como esta iniciativa privativa da Unio, tratando-se de contraparte
formal dos direitos materiais, especialmente dos direitos civis (inc. II do art. 22), at por
uma questo de paridade formal, a regulamentao tambm deveria s-lo 5.
Entretanto, a Emenda Constitucional 45, de 30 de dezembro de 2004, no inciso I,
4, do artigo 103-B, cravou dispositivo que prev a expedio de atos regulamentares

1 O tema da competncia regulamentar do Poder Judicirio foi objeto de debates no

transcurso do 5 Ciclo do Caf com Jurisprudncia, evento coordenado pelo des.
Ricardo Dip. Vide ata do dia 26/10/2012, Site http://goo.gl/CO3t1. Acesso em
24.1.2013.

Na ta ly C r u z Ge s t or a d e p r o c e s s o s e pr oje t os d o Qu in t o Car t r i o d e Re g is tr o
d e I m ve i s d e S o Pa u lo . S r gi o J ac om in o Re g is tr a d or I m ob il ir i o e m S o
P aul o.

BANDEIRA DE MELLO. Oswaldo Aranha. Princpios gerais de direito administrativo. Vol.

I, Rio de Janeiro: Forense, 1969, p. 317. No mesmo sentido: BANDEIRA DE MELLO.
Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 353,
n. 21.

MEDUAR. Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. So Paulo: RT, 2006, p. 42;
GASPARINI. Digenes. Direito administrativo. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 80.
4

Exemplos no faltam. Ficamos com

que regulamentou a Lei de Registros
7.499, de 16.6.2011, regulamentando
disposies que so tpicas de direito

um bastante recente: Decreto 4.449, de 30.10.2002,

Pblicos. Alm disso, consideramos que o Decreto
dispositivos da Lei 11.977/2009, atingiu, em pleno,
formal registral (art. 21, p. ex.).

pelo Poder Judicirio. Pelo texto constitucional, o Conselho Nacional de Justia poder
[...] expedir atos regulamentares, no mbito de sua competncia, ou recomendar
providncias 6.
Portanto, o Conselho Nacional de Justia (CNJ) detm poderes para expedio de
atos regulamentares por comando constitucional.
O reconhecimento do poder regulamentar do CNJ mais um ndice da crise das
distines clssicas entre fontes normativas e, no limite, instabiliza a concepo clssica da
tripartio de poderes. o que sustenta MARAL JUSTEN FILHO, para quem [...] a crise da
distino entre fontes normativas tambm refletiu a crise da concepo clssica da
tripartio de poderes. Ser o mesmo autor que no hesitar em reconhecer a competncia
regulamentar de diversas entidades integrantes da prpria Administrao Pblica 7.
Desde o advento da Emenda Constitucional 45/2004 instaurou-se uma acesa
diatribe e essa polmica acabou repercutindo no Supremo Tribunal Federal.
O tema da tripartio de poderes, na tradio do nosso direito, longe de expressar
um rgido espartilho de atribuies especficas, estanques e impermeveis, expressa, na
verdade, na sua modelagem institucional, a ideia de especializao de funes tpicas do
Estado. Alis, este o argumento que se acha na base das concluses que sustentaram a
deciso do STF na ADI 3.367-DF em que era atacada a criao do prprio rgo (CNJ).
Depois de elencar exemplos em reforo da tese de que a criao do CNJ no
fragilizaria o princpio da tripartio de poderes, o relator concluiu [...] que a incorporao
privilegiada do princpio da separao na ordem constitucional no significa de modo
algum que a distribuio primria das funes tpicas e a independncia formal dos Poderes
excluam regras doutro teor, que, suposto excepcionais na aparncia, tendem, no fundo, a

O CNJ pode expedir atos normativos destinados ao aperfeioamento dos servios

notariais e de registro (Inc. X do art. 8 do Regimento Interno do CNJ; inc. XI do art. 3
cc. inc. I do art. 14 do Regulamento Geral da Corregedoria Nacional de Justia).

O foco, naturalmente, est posto na competncia regulamentar das agncias

reguladoras. O raciocnio, contudo, pode ser aplicado no contexto das discusses aqui
reproduzidas e que representam o foco deste trabalho. JUSTEN FILHO. Maral. O direito
das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 519.

reafirmar a natureza unitria das funes estatais, a cuja repartio orgnica imanente a
vocao conjunta de instrumentos da liberdade e da cidadania 8.
O conjunto de dispositivos que integram a Emenda Constitucional 45/2004,
como se viu, foi bem cedo alvo de ataque pela via direta de inconstitucionalidade antes
mesmo da sua publicao oficial. Questionava-se a constitucionalidade de parte dos artigos
1 e 2, mas, acima de tudo, buscava-se atacar a criao do prprio Conselho Nacional de
Justia e, via de consequncia, alvejar suas competncias. Contestou-se, frontalmente, o art.
103-B, que ora nos ocupa, e, por arrastamento buscava-se inquinar os demais 9.
O STF, julgando-a, reconheceu a constitucionalidade da EC 45/2004 e acabou
afastando o alegado vcio formal de inconstitucionalidade.
Como se v, o prprio Conselho Nacional de Justia e, especialmente, as
atribuies que lhe foram cometidas, atacado na ADI 3.367-DF, foram julgados
constitucionais.
Concluindo: reconhecidamente constitucional o poder regulamentar previsto no inciso I do
4 do art. 103-B, que faculta ao CNJ [...] expedir atos regulamentares, no mbito de sua
competncia.
Em outro precedente do STF (ADCMC 12-DF), decidiu-se que possvel haurir
diretamente da Constituio Federal os fundamentos e a fora criativa para a concretizao
normativa via regulamento do CNJ. Estava em causa a edio da Resoluo 7, de
18.10.2005 10. O CNJ fez adequado uso da competncia que lhe conferiu a Carta de
Outubro, aps a Emenda 45/2004 e foi considerada constitucional a dita Resoluo, que
tratava do nepotismo no Judicirio.
O v. acrdo fixa algumas balizas importantes para as discusses que buscamos
tanger aqui. Destaque-se:

8 ADI 3.367-DF, rel. Min. CEZAR PELUSO, requerente a Associao dos Magistrados
Brasileiros AMB. A deciso do dia 13.4.2005, pleno.

Petio inicial assinada por ALBERTO PAVIE RIBEIRO e ANA FRAZO, disponvel no site
d o S T F . N o a n d a m e n t o d a A D I 3 . 3 6 7 -D F . A c e s s o e m 2 6 . 1 . 2 0 1 3 .
9

10 R e s o l u o n 7 , d e 1 8 d e o u t u b r o d e 2 0 0 5 , q u e [ . . . ] d i s c i p l i n a o e x e r c c i o d e c a r g o s ,
empregos e funes por parentes, cnjuges e companheiros de magistrados e de
servidores investidos em cargos de direo e assessoramento, no mbito dos rgos do
Poder Judicirio e d outras providncias.

a) O STF declarou a constitucionalidade de Resoluo do CNJ o que implica admitir

que os atos regulamentares, ainda quando derivados diretamente da Carta Poltica, so
admitidos e considerados constitucionais.
b) Os atos regulamentares do CNJ no prefiguram desrespeito ao princpio da separao
de poderes nem afrontam o princpio federativo. No sendo o CNJ rgo estranho ao
Judicirio, admitida est a regulamentao de matria que est no mbito de sua
competncia (como se qualificam os atos regulamentares, como previsto no inc. I, 4,
do art. 103-B).
c) Considerando o Poder Judicirio em sua compostura de mbito nacional,
compatibilizada com o carter estadualizado de uma parcela, reconhece-se a
competncia tanto do CNJ, quanto do Judicirio Estadual, para regulamentar, no mbito
de sua competncia, aspectos procedimentais relacionados com a atividade dos [...] rgos
prestadores de servios notariais e de registro que atuem por delegao do poder
pblico (inc. III, 4, do art. 103-B da EC 45) 11.

A doutrina parece inclinar-se no mesmo sentido. JOS ADRCIO LEITE SAMPAIO,

em monografia, expressa suas reservas em relao regulamentao ad extra, mas acaba
cedendo passo em face dos precedentes do STF j citados 12. SAMPAIO conclui que o CNJ
seria portador de legitimidade para baixar regulamentos no apenas intra legem, [...] mas
tambm intra constitutionis e extra leges, no, evidentemente, contra legem 13.
Versando sobre o mesmo tema, embora com notas particulares, est em
andamento ao direta de inconstitucionalidade (ADI 4.145) movida pelo ProcuradorGeral da Repblica em face da Resoluo 59, editada pelo CNJ em 9.9.2008.
certo que o tema posto apreciao do STF controverte sobre possvel ameaa
independncia do prprio Judicirio, com presumido abuso de competncia
Estas concluses sero importantes na justificativa das medidas baixadas pela
Corregedoria geral da Justia do Estado de So Paulo na regulamentao da penhora
online e ofcio eletrnico.

11

12 D i z q u e a [ . . . ] j u r i s p r u d n c i a d o S u p r e m o T r i b u n a l F e d e r a l t e m d a d o i n t e r p r e t a o
mais ampliada a mencionado poder [regulamentar]. Toma-se a expresso no mbito de sua
competncia em escala que alcana a disciplina direta da prpria Constituio,
especialmente em questes disciplinares e de se esperar extensvel, por idntica razo,
em todas as matrias que a ele dizem respeito: polticas, administrativas, ouvidorias,
correcionais, sancionatrias, informativas e opinativas. Por isso mesmo, no haveria
invaso do mbito de atuao do legislador nem violao do princpio federativo.
SAMPAIO. Jos Adrcio Leite. O Conselho Nacional de Justia e a independncia do Judicirio.
Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 279.
13

Op. cit. p. 280.

regulamentar. O temor, conforme registrou em sua inicial o Procurador-Geral da

Repblica, reside no fato de que o CNJ teria adentrado em seara de atividade tpica ou
finalstica do Poder Judicirio, inovando a ordem jurdica, subvertendo, portanto, a reserva
constitucional de lei em sentido formal 14. Porm, o mesmo Procurador-Geral, em outra
passagem, registraria que [...] as resolues, ainda que editadas no mbito do Conselho
Nacional de Justia, no se confundem com leis em sentido formal, pois no podem
modificar a ordem jurdica em vigor, mas devem apenas se restringir a interpret-la com
finalidade executrio-administrativa. Nunca com fora de intervir na atividade
jurisdicional 15.
Gostaramos de destacar este ponto: a contrario, o Sr. Procurador-Geral da
Repblica admite que seria perfeitamente constitucional a expedio de atos regulamentares
com finalidades executrio-administrativas, o que afastaria tais atos regulamentares do
sentido de generalidade que o decreto ostenta como caracterstica substancial.
Os atos regulamentares passveis de serem baixados pelo CNJ no ostentam o
carter de generalidade e de previso de situaes consideradas in abstracto - caracterstica da
lei em sentido prprio; tais atos destinam-se a dar concreo e individualizao regra
legal. Mediante resolues, o CNJ pode disciplinar as diversas situaes relativas ao
exerccio concreto das atividades dos membros da prpria Magistratura, mas, igualmente,
de seus servios auxiliares e rgos dos servios notariais e registrais 16.
Acerca dos limites regulamentares do CNJ, LENIO LUIZ STRECK et alii
apontam:
O fato de a EC 45 estabelecer que os Conselhos [CNJ e CNMP] podem editar atos
regulamentares no pode significar que estes tenham carta branca para tais
regulamentaes. Os Conselhos enfrentam, pois, duas limitaes: uma, stricto sensu, pela
qual no podem expedir regulamentos com carter geral e abstrato, em face da reserva de
lei; outra, lato sensu, que diz respeito a impossibilidade de ingerncia (salvo nos limites da
reserva legal e dos demais limites incidentes) nos direitos e garantias fundamentais dos

14 A D I 4 . 1 4 5 , m o v i d a p e l a P r o c u r a d o r i a -G e r a l d a R e p b l i c a e m f a c e d a R e s o l u o 5 9 ,
editada pelo CNJ em 9.9.2008.
15

Id. Ib.

JACOMINO. Srgio. Registro Eletrnico: a nova fronteira do Registro Pblico

Imobilirio parecer sobre o anteprojeto de regulamentao encaminhado pelo
M i n i s t r i o d a J u s t i a . M a i o d e 2 0 1 0 . D i s p o n v e l e m : < h t t p : / / g o o . g l / 2 N g Ky > . A c e s s o e m
23.1.2013.
16

cidados. Presente, aqui, a clusula de proibio de restrio a direitos e garantias

fundamentais, que se sustenta na reserva de lei, tambm garantia constitucional 17.

Alm disso, registre-se, de passagem, que o 2 do art. 5 da EC 45/2004

estabeleceu que, at a vigncia do Estatuto da Magistratura, [...] o Conselho Nacional de
Justia, mediante resoluo, disciplinar seu funcionamento e definir as atribuies do
Ministro-Corregedor. O art. 8 do Regimento Interno do CNJ previu, dentre as atribuies
do Corregedor-Nacional, justamente o poder para expedir recomendaes, provimentos,
instrues, orientaes e outros atos normativos destinados ao aperfeioamento das
atividades dos servios notariais e de registro (inc. X).
A regulamentao das atividades notariais e registrais pelo Poder Judicirio no se
inaugurou entre ns com o advento da EC 45/2004. possvel recolher ao longo dos
anos, na legislao ordinria, diversas disposies legais que j previam a regulamentao de
aspectos tcnicos relacionados com a atividade notarial ou registral pelo Poder Judicirio
dos Estados.
O Judicirio bandeirante, por exemplo, regulamentando, no mbito de sua
competncia, aspectos procedimentais dos servios notariais e registrais editou suas
conhecidas Normas de Servio, coligidas e consolidadas desde o longnquo ano de 1973, o que
demonstra que a atuao normativa e regulamentar das Corregedorias Gerais dos Estados
tradicional e se acha consolidada h dcadas. Nunca houve qualquer questionamento acerca
desses rgos arrogarem-se tal poder regulamentar 18.
A criao do CNJ eleva potncia nacional a regulamentao dos servios
notariais e registrais pelo Judicirio. Vimos que o art. 103-B da Emenda Constitucional 45,
de 2004, foi julgado constitucional em diversas aes.
H uma deciso, contudo, que merece ser destacada do grupo por oferecer-nos
elementos importantes para a reflexo que ora se faz. Trata-se do mandado de segurana
impetrado no Supremo Tribunal Federal frum competente para julgar decises do CNJ
17 S T R E C K . L e n i o L u i z . S A R L E T . I n g o W o l f g a n g . C L V E . C l e m e r s o n M e r l i n . O s l i m i t e s
constitucionais das resolues do conselho nacional de justia (CNJ) e conselho nacional do ministrio
pblico (CNMP). In Revista da ESMESC. V. 12, n. 18, 2005, p. 21.
18 E x e m p l o s n o f a l t a m . O n i c o d o a r t . 1 5 4 c . c . 6 d o a r t . 6 5 9 d o C d i g o d e
Processo Civil atriburam, aos Tribunais Estaduais, competncia para disciplinar a prtica
de atos no Registro de Imveis. No Estado de So Paulo acha-se em funcionamento a
penhora online, regulamentada pela Corregedoria Geral da Justia (Provimento CG
6/2009). A prpria Lei 8.935/1994 (inciso XIV do art. 30) estabelece o dever legal dos
registradores observarem as normas tcnicas estabelecidas pelo juzo competente. Do
mesmo jaez o disposto no art. 185-A do CTN (Regulamentado pelo Provimento CNJ
39/2014).

 contra ato do Conselho que havia determinado a todos os juzes do Brasil que se
cadastrassem obrigatoriamente no Sistema BacenJud 19.
O STF decidiu, por maioria, que no exerccio de atribuies administrativas, o
CNJ tem o poder de expedir atos regulamentares, [...] atos de comando abstrato que
dirigem aos seus destinatrios comandos e obrigaes, desde que inseridos na esfera de
competncia do rgo. Eis a ntegra da ementa:
CONSTITUCIONAL.

MANDADO

DE

SEGURANA.

CONSELHO

NACIONAL DE JUSTIA. ATRIBUIES. ART. 103-B DA CF. EXPEDIO DE

ATOS REGULAMENTARES. DETERMINAO AOS MAGISTRADOS DE
PRVIO

CADASTRAMENTO

NO

SISTEMA

BACENJUD.

COMANDO

ABSTRATO. CONSTITUCIONALIDADE. PRESERVAO DOS PRINCPIOS DA

LIBERDADE DE CONVICO E DA PERSUASO RACIONAL. SEGURANA
DENEGADA.
I - O art. 103-B da Constituio da Repblica, introduzido pela Emenda
Constitucional n. 45/2004, dispe que o Conselho Nacional de Justia rgo com
atribuies exclusivamente administrativas e correicionais, ainda que, estruturalmente,
integre o Poder Judicirio.
II - No exerccio de suas atribuies administrativas, encontra-se o poder de
expedir atos regulamentares. Esses, por sua vez, so atos de comando abstrato que
dirigem aos seus destinatrios comandos e obrigaes, desde que inseridos na esfera de
competncia do rgo.
III - O Conselho Nacional de Justia pode, no ldimo exerccio de suas funes,
regulamentar condutas e impor a toda magistratura nacional o cumprimento de obrigaes
de essncia puramente administrativa.
IV - A determinao aos magistrados de inscrio em cadastros ou stios
eletrnicos, com finalidades estatstica, fiscalizatria ou, ento, de viabilizar a materializao
de ato processual insere-se perfeitamente nessa competncia regulamentar.
19 M S 2 7 . 6 1 2 -D F , r e l . M i n i s t r o C R M E N L C I A , j . 7 / 1 2 / 2 0 1 1 , P l e n o , v o t a o p o r m a i o r i a
denegando a segurana. A redao do acrdo do Min., RICARDO LEWANDOWSKI. H
duas aes diretas de inconstitucionalidade em curso: ADI 3.091 e ADI 3.203, ambos
apensados, relator min. JOAQUIM BARBOSA. No STJ o Sistema BACENJUD foi julgado
l e g a l e a d e q u a d o R e s p . 6 6 6 . 4 1 9 -S C , j . 1 4 . 6 . 2 0 0 5 , D J U d e 2 7 / 6 / 2 0 0 5 , p . 2 4 7 , r e l . m i n .
LUIZ FUX. V. Recomendao CNJ 51/2015, de 23.3.2015 (DJe 24.3.2015) do min. Ricardo
Lewandovski.

V - Inexistncia de violao convico dos magistrados, que remanescem

absolutamente livres para determinar ou no a penhora de bens, decidir se essa penhora
recair sobre este ou aquele bem e, at mesmo, deliberar se a penhora de numerrio se dar
ou no por meio da ferramenta denominada BACEN JUD.
VI - A necessidade de prvio cadastramento medida puramente administrativa
que tem, justamente, o intuito de permitir ao Poder Judicirio as necessrias agilidade e
efetividade na prtica de ato processual, evitando, com isso, possvel frustrao dos
objetivos pretendidos, dado que o tempo, no processo executivo, corre em desfavor do
credor.
VII - A penhora on line instituto jurdico, enquanto BACEN JUD mera
ferramenta tendente a operacionaliz-la ou materializ-la, atravs da determinao de
constrio incidente sobre dinheiro existente em conta-corrente bancria ou aplicao
financeira em nome do devedor, tendente satisfao da obrigao.
VIII Ato administrativo que no exorbita, mas, ao contrrio, insere-se nas funes
que constitucionalmente foram atribudas ao CNJ.
Por fim, possvel estender e assimilar as concluses dos precedentes do STF
citados e admitir que o CNJ pode expedir atos regulamentares para a concretizao do
princpio de eficincia no mbito das atividades judicirias, regulamentando o Registro
Eletrnico, como previsto na Lei 11.977/2009, sem prejuzo da competncia residual
reservada s Corregedoria Gerais dos Estados.