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Quinto Congreso Argentino de Administracin Pblica

Ttulo provisorio de
la ponencia:

Para qu sirve pensar en el


diseo e implementacin de
polticas pblicas?

Repensar los conceptos de


Ttulo definitivo

diseo e implementacin
(o el juego de los espejos)

Autora:

Violeta Boronat Pont

Ao:

2009

26/12/2016; 1

Abstract
La presentacin pondr en cuestin los conceptos de Diseo e Implementacin
de polticas pblicas argumentando que los mismos constituyen una muletilla,
un lema cristalizado en el campo; que como tal, pareciera no necesitar
demostracin.
La tesis de la ponencia se basa en que estas categoras de anlisis estn en
tensin forzada por su circularidad, la que genera efectos de ocultamiento
(Espsito, 2006) acerca de los problemas que las polticas pblicas deben
atender y de sus modos de intervencin.
Asimismo, se analizar su funcionalidad respecto de los modelos de poltica
pblica imperantes en las ltimas dcadas y su desarreglo respecto de nuevas
modalidades que avancen en torno a la propuesta eje del Congreso. Al
respecto, pensar en lo federal como una cuestin y en los mbitos nacional,
provincial y municipal constituyendo una red requieren de otras modalidades
para la definicin y concrecin de las polticas pblicas (Aguilar Villanueva:
1996). A modo de ensayo se trabajar sobre la nocin de prcticas (Foucault,
1991), su origen y devenir, como categoras de anlisis posibles.

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I. Presentacin
Este trabajo parte de una preocupacin prctica: la de intuir que tenemos
instalado una forma de decir y de pensar las acciones en torno de la poltica
pblica que resulta por lo menos poco efectivo cuando no intil y, ms grave
an, genera efectos no deseados an entre quienes creemos y queremos
trabajar desde una concepcin de lo pblico como un colectivo amplio e
inclusivo.
La preocupacin se centra especficamente en los conceptos de diseo e
implementacin, a lo que podramos agregarle la evaluacin, los cuales
en tanto categoras de anlisis- parecen constituirse en una muletilla, en un
lema en el campo. Al respecto, las distintas acepciones respecto de los lemas
resultan sugerentes para presentar el tema . La ms extendida hace referencia
1

a la frase que se pone en los pliegos cerrados de oposiciones y certmenes y


que se reproduce en los trabajos presentados. A esto nos referimos: a la
reproduccin cerrada de una idea que resulta naturalizada por su uso.
Pareciera que estas categoras se han naturalizado en nuestras prcticas. Otra
acepcin, utilizada en matemtica es la de proposicin que hay que demostrar
antes de establecer el teorema. En este trabajo intentaremos pensar (y si es
posible, demostrar) que estos conceptos ayudan poco para un colectivo de
carcter federal y para un entramado en red que contemple las diferentes
niveles de definicin y concrecin de las polticas, Nacin, provincia y
Municipios.
La tesis de esta presentacin es que estas categoras de anlisis estn en
tensin forzada por su circularidad y generan efectos de ocultamiento
(Espsito, 2006) sobre la discusin acerca de los problemas que las polticas
pblicas deben atender y sus modos de intervencin.

Diccionario Real Academia Espaola, vigsima segunda edicin

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En la primer parte de este trabajo avanzaremos en el sentido de esta hiptesis.


Nos remitiremos a argumentar la circularidad desde el plano conceptual, a
partir de las herramientas que nos proporcionan los estudios de la
administracin pblica comparada. A partir de aqu, intentaremos analizar los
efectos de ocultamiento que genera esta forma de concebir la construccin de
la poltica: especficamente nos referiremos a dos efectos: el de ocultar el
carcter poltico del diseo as como el de diluir los errores y responsabilidades
de los procesos de intervencin.
En la segunda parte, esbozaremos una posible conceptualizacin para definir y
concretar poltica pblica desde lo federal y en red, tal el postulado del
Congreso.

II. Diseo e implementacin


Los conceptos como modo de definir las prcticas
El Juego de los Espejos
Los conceptos de diseo e implementacin aparecen a partir de la dcada del
70 con diferentes matices, inclinando la balanza en alguno de los trminos.
Entre los aportes que sistematizan estas posiciones, se destaca el clsico
material de Aguilar Villanueva de 1996. A modo de ejemplo de la utilizacin de
estos conceptos, pueden mencionarse, por un lado,

aquellos trabajos que

ponen nfasis en los procesos de decisin (Lasswell, 1971; De Leon y Brewer,


1983; Hogwood y Gunn, 1986; Anderson, 1984) identificando diferentes etapas
desde la identificacin de un problema hasta la evaluacin de las alternativas
de solucin. Por otro lado, podemos referir a quienes priorizan en los efectos
de la implementacin o ms bien de los fracasos de la implementacin de las
polticas pblicas (Dertich, 1972; Pressman y Wildavsky, 1973; Bardach, 1977).
Esta pareja conceptual parece no diferenciarse de las dicotomas clsicas entre
poltica y administracin (Wilson, 1887), la separacin entre administracin
cientfica, burocracia y competencia poltica neutra (Taylor, 1945) o la necesaria

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separacin entre planificacin y ejecucin para el modelo racional legal


weberiano (Weber, 1922). Puede decirse que se cuestiona a los clsicos desde
nuevas miradas, sin llegar a impactar sobre las bases en que se asientan estas
categoras que an gozan de buena salud.
La preocupacin acerca de la distancia entre el diseo y la implementacin
data tambin del mismo perodo. Desde mediados de la dcada del 70 se
analiza la importancia de la organizacin local en la implementacin (Williams,
1975; Berman, 1980, Elmore, 1978) hasta la actualidad , por ejemplo, bajo el
concepto de rgimen local de implementacin (RLI) (como ) el conjunto de
condiciones que desde las distintas dimensiones (funcional, materia y poltica)
organizan los arreglos entre los participantes de la implementacin de los
programas en este nivel. (Chiara, Di Virgilio: 2005, 36). En el mismo sentido,
Subirats (1989) advierte acerca de la complejidad del proceso de elaboracin
de la poltica, su implementacin y hasta las redefiniciones de la misma en un
continuum. Estos planteos introducen la idea de interdependencia entre ambas
categoras y advierten sobre un punto:

hablar del diseo de una poltica

requiere hablar del diseo de su proceso de implementacin (Aguilar


Villanueva, 1996: 58).
Pero entonces, por qu con vastas discusiones ya de larga data se sigue
hablando en los mismos trminos? Parece haberse superado la separacin
temporal de estas categoras y se buscan sus relaciones en trminos de
retroalimentacin, pero perdura la nocin de lgicas diferentes para concebir el
pensar y el hacer.
Podra argumentarse que las crticas que se realizan a los modelos clsicos
para pensar la cosa pblica tanto como a sus prcticas identifican otros
problemas antes que poner en tela de juicio las categoras de diseo,
implementacin y evaluacin, las que se siguen definiendo como variables
consistentes para analizarla y evaluarla. Y si bien no resulta deseable escindir
uno del otro, se lo presenta como algo inevitable y as se lo trata; se trata de
minimizar la distancia, controlarla, entablar relaciones. Pero la mirada que se
propone es la de un juego en espejo. En un lado del espejo, el diseo se
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presenta como una tcnica a partir de una decisin poltica que est en otra
parte, tecnologizando en trminos de convertir en un artificio tal decisin
poltica. En el otro lado del espejo, en la implementacin, en la prctica,
seguira radicando el problema que hay que controlar.
Entre las respuestas para minimizar estas distorsiones en la imagen, estos
efectos no deseados, se propagan instrumentos de diseo que operan como
tecnologas de gobierno2 para el control de la implementacin. Herramientas
tales como el diseo de polticas pblicas por programas y proyectos, los
contratos programa y convenios gestin, el plan estratgico, el marco lgico,
los tableros de comando fueron y son presentadas como soluciones para hacer
la cosa pblica. Sin embargo, de los desarrollos tericos de las dcadas
anteriores y de herramientas como las enunciadas en este prrafo, parece
perdurar slo la necesidad de simplicidad en el diseo (Pressman y Wildavsky,
1973) donde perdura una racionalidad tcnica, mientras que la implementacin
operara con una racionalidad poltica. Un buen referente emprico para
ejemplificar esta cuestin lo constituye la introduccin de tecnologas de
gobierno por parte de los organismos multilaterales de crdito (OMC). En el
contexto latinoamericano estas tecnologas de gobierno fueron introducidas por
los OMC desde fines de la dcada del 80 y principalmente en los 90 para
reformas globales3; pero a su vez, fue extendida como matriz de pensamiento y
accin para la definicin de acciones puntuales en mbitos especficos
2

el concepto de tecnologa de gobierno plantea la relacin entre formas de saber y


ciertas actividad prcticas y tcnicas (). Dean (1996 y 1999) define tecnologa de gobierno a
las formas prcticas por las cuales se logra gobernar, si gobernar es alcanzar ciertos fines o
realizar algunos valores, el gobierno utiliza medios tecnolgicos para lograrlo. Puede incluir
formas de notacin, maneras de recolectar, representar y transportar informacin, formas
arquitectnicas, tipos de clculo cuantitativo y cualitativo, tipos de capacitacin, etc. Dean
entiende a las tecnologas de gobierno como ensambles de elementos de diverso tipo
(humanos, no humanos, discursivos) que se articulan con ciertos tipos de saberes (como los de
las ciencias humanas) para resolver problemas pragmticos del ejercicio de autoridad. Estas
tecnologas, a su vez, constituyen a aquellos sujetos sobre los cuales se ejerce autoridad,
acta sobre las acciones de dichos sujetos de manera que stos entienden su propia conducta
como algo dable de clculo, monitoreo y evaluacin. (Graizer, 2004)

Resulta llamativo que los conceptos de diseo e implementacin en tanto pares


complementarios- aparecen ms de dos millones de veces en una simple bsqueda en
Internet, de los cuales 2.160.000 corresponden a la bsqueda en espaol y 2.200.000 si no
discrimina idioma. Cabe advertir que dos tercios de esta cantidad hacen referencia a
Organismos Multilaterales de Crdito.

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(Martinez Nogueira ,2002), an cuando se tratase de actividades de dominio


exclusivo del mbito nacional, sin intervencin de OMC.
El trabajo de Chiara y Di Virgilio (2005) constituye uno de los aportes locales a
esta temtica al realizar un anlisis transversal de los procesos de gestin de
los programas con financiamiento del Banco Mundial en el nivel central
municipal en el segundo lustro de la dcada de los noventa centrado en los
procedimientos intra-burocrticos comprometidos en la gestin de programas
sociales. (Chiara, Di Virgilio: 2005; 18). En su anlisis identifican que los
programas parten siempre de un diagnstico acerca del contexto institucional e
incluyen en su diseo componentes de fortalecimiento en este sentido. Sin
embargo, la estrategia adoptada supone en muchos casos una relativa
independencia de las intervenciones, y se presenta como respuesta tcnica a
los problemas que se desprenden del diagnstico. Estos planteos se basan en
ciertos supuestos acerca de la relacin entre decisin y accin (Oszlack, 1978).
Ahora bien, retomando la discusin conceptual y bajo el supuesto de que el
diseo tiene como objetivo controlar la implementacin cul es el foco del
control?
Se controla en qu medida lo implementado y el gasto consecuente
responde al diseo; diseo que incluye la elaboracin de un diagnstico de
problema realizado a la medida del plan. Sin embargo, no se puede ignorar que
ese diagnstico supone la definicin de un problema a atender, una necesidad
a satisfacer y/o una demanda a responder. La definicin del problema es un
asunto (y un problema en s mismo) de carcter poltico (Aguilar Villanueva,
1996); en disputa, complicado y complejo, atravesado por otros problemas que
debieran incluirse o, al menos, sopesarse en su misma definicin; por ejemplo,
poner en cuestin quines definen el problema y cmo se establecen
dispositivos para su resolucin. El recorte del problema transformado en
diagnstico resulta el parmetro para la evaluacin y se identifica como el
problema mismo; no se est cuestionando la toma de decisiones.

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Otra pregunta pertinente refiere a la modalidad del control, a la tcnica que se


utiliza. Cmo se controla? Se controla a travs de la comparacin. Y otra vez
aparece el espejo.
Qu se compara? Para qu?. En las discusiones tericas sobre el saber
comparado se postula que ste nos da la clave para comprender, explicar e
interpretar (Ragin, 1987); mientras otros autores incluyen con fuerza la
potencialidad de la comparacin como elemento de control de las
generalizaciones (Sartori, 1991: 30). En el caso de las categoras de anlisis
aqu planteadas pareciera que se utiliza la comparacin como variable de
control interno y no de las generalizaciones derivadas ni de las explicaciones o
interpretaciones que surgen del anlisis de las variables comparadas (Eckstein:
1992; en Heady: 2000). Se compara para controlar, se compara en espejo, sin
control externo, emprico ni terico sobre las variables que se estn
comparando. Qu imagen nos ofrece el espejo? Cunto pesa nuestra
mirada, cun distorsionada es la imagen segn los ojos de quien mire?
Los mtodos que procuramos disear para tener una mejor explicacin
y una relacin ms comprensiva con el entorno representan retos que
demandan de nosotros mayor precisin, pero a la vez- y sta es una
paradoja inevitable- nos obligan a abandonar las grandes teoras de
alcance social; esto hace que no slo nos preguntemos si es posible
estudiar de manera comparativa la poltica y la administracin, sino que
incluso las cuestionemos desde sus fundamentos (Faure, 199; Keman,
1993) (Alarcn Olgun, 9 en Heady Ferrel: 2000)

Lo que el espejo no muestra


Proponemos analizar una idea: los conceptos de diseo e implementacin, tan
instalados para describir la accin pblica y la circularidad que intentamos
identificar en el apartado anterior, sirven a los efectos de ocultar, al menos, dos
temas: el carcter poltico del diseo y los errores de la propia implementacin.
Y ambos ocultamientos tienen efectos prcticos de relevancia.

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Quienes trabajamos en el diseo de poltica pblicas sabemos que en nuestro


trabajo hay permanente discusin, debate y disputa: respecto de cul es el
problema, acerca de las responsabilidades, de los mecanismos de resolucin,
de los recursos con que atenderlo, de los interlocutores, de los involucrados, de
quienes son o deberan ser los participantes; slo por mencionar algunos de los
temas crticos. An cuando digamos que nuestro trabajo es tcnico, sabemos
que tcnico no es sinnimo de esterilizado ni de objetividad positivista. An
cuando el diseo se convierte en documento y as pretenda objetivarse.
Por algn motivo, an no se reconoce a la planificacin como un hecho
que se origina y se despliega slo como hecho poltico. (Bernazza,
2007).
Eludir el carcter poltico del diseo tiene efectos muy prcticos. Si nos
posicionamos en que el diseo no es un terreno de tcnicos especialistas, si
entendemos que hay poltica en el diseo. Quines deben intervenir en l? De
qu manera? Quines y de qu manera definen el problema a atender?
Quines y de qu manera definen los modos de disear y los modos de
intervencin?
A qu efectos sirve una planificacin realizada desde el nivel central para su
implementacin local llave en mano? A qu efectos sirve elaborar un
diagnstico an con la consulta a los destinatarios sin validar el mismo? A
quin/es beneficia no testear la factibilidad de las estrategias previstas para
resolverlo en el mbito local donde luego no se puede llevar a cabo porque no
se contemplaron normas vigentes en ese terreno, hay carencia de capacidades
instituciones o de insumos?
Retomemos el hilo de la argumentacin. Decamos al inicio de este apartado
que la naturalizacin del par diseo-implementacin (o la trada: diseoimplementacin-evaluacin) resulta til a los efectos de ocultar los errores de
intervencin.
La idea de que el diseo funciona como un hecho esterilizado, desprovisto de
posiciones y decisiones polticas (esto es, producto de una discusin y de una
puja de fuerzas en torno a los temas que hacen al colectivo); si el diseo es un
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laboratorio y lo poltico est afuera, el afuera es el terreno de la intervencin, de


la prctica, del territorio. Se suele decir que fall lo poltico, pero lo poltico no
es materia de anlisis, ni de discusin, debate, disputa. Lo poltico resulta el
dato para un estadstico, est afuera. Al respecto, resulta ilustrativo pensar en
herramientas como el F.O.D.A o el Marco Lgico, que incluyen esta dimensin
de lo poltico en tanto Amenaza o en tanto Supuesto que debe darse para que
el objetivo pueda cumplirse.
Entonces, si la dimensin de lo poltico parece ser determinante en la
realizacin de la cosa pblica; lase, en la implementacin. No resulta un
contrasentido desconocerlo como objeto de trabajo en el diseo, en la
definicin, en la organizacin de la accin?
A esta altura del uso de los trminos, parece estar naturalizado que el par
diseo-implementacin supone un acuerdo tcito respecto al desfaje entre
ambos, desfasaje que se explica en trminos de lo poltico y se elude al incluir
la evaluacin como una comparacin intrnseca, sin control externo respecto de
lo que se est comparando. Asimismo, pareciera estar naturalizado que al
hablar de lo poltico se generalizan y naturalizan unas determinadas maneras
de hacer la poltica.
As es como se oculta cunto de la poltica que se llev a cabo sirvi
efectivamente para atender al problema y se oculta el problema mismo y el uso
de la poltica para otros fines.

...si bien la gestin pblica demanda una alta calificacin tcnica y un


conjunto adecuado de herramientas de gestin, es una funcin con un contenido
eminentemente poltico. Por ello, con la bsqueda de una mayor capacidad de
gestin estratgica no se trata -como a veces se pretende- de despolitizar la
poltica, sustituyndola por algn tipo de decisin tcnicamente ptima de asignacin
o utilizacin de los recursos, independiente de los diversos conflictos de intereses y
de las distintas visiones que existen en la sociedad, sino ms bien de hacer bien la
poltica, combinando las buena tcnica econmica y gerencial -entre otras- con la
consolidacin

de

una

cultura

democrtica

las

prcticas

institucionales

correspondientes (Garnier, 2004: 134).

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III. Las prcticas y su devenir


Poner en cuestin las variables diseo-implementacin y el tipo de
comparacin que se utiliza para analizarlas requiere pensar y proponer, al
menos provisionalmente, conceptos alternativos que tengan la cualidad de
sintetizar las concepciones desde las cuales concebimos la accin pblica. En
este sentido, analizar las polticas pblicas en trminos de prcticas resulta
sugerente para seguir pensando 4. Prcticas en trminos de sistemas de accin
que involucran el saber, el poder y la tica y que tienen un carcter recurrente,
generalizable. Prcticas en trminos de origen y devenir. Origen no como
principio o punto cero, sino como disparador, como requerimiento de algn tipo
de intervencin, cuyo diseo o planificacin de la accin forma parte del
devenir. En ambas nociones lo tcnico y lo poltico estn imbrincados, cada
efecto deseado o no, previsible o imprevisible, entra en resonancia con los
preexistentes, genera otros nuevos y requiere reajuste permanente, miradas
atentas de s mismas y de los objetos y sujetos en que concentra su atencin.
Pensar en prcticas que se dan tanto sucesiva como simultneamente en
diferentes niveles y mbitos de definicin y concrecin de polticas
(Aguilar Villanueva, 1996); concepto que resulta pertinente y til para avanzar
en la cuestin federal como una problemtica.
Si pensamos en el lema de este congreso: Administracin Pblica y cuestin
federal: la red Nacin Provincia Municipios, bien podemos identificarlo como
una expresin de deseos o de varios : el deseo de que lo federal sea una
cuestin, as como el deseo de que exista una red que entrame lo nacional, lo
provincial y lo municipal. Definir lo federal como una cuestin es posicionarlo en
la agenda pblica y plantea el desafo de la red.
Lo antedicho vale como ejemplificacin para mostrarnos cunta

definicin

poltica hay en un diseo, an en el diseo de un lema para un congreso (en


4

Prcticas en trminos de racionalidad o regularidad que organiza lo que los hombres


hacen (sistemas de accin en la medida en que estn habitados por el pensamiento), que tiene
un carcter sistemtico (saber, poder, tica) y general (recurrente), y que por ello constituye
una experienciao un pensamiento. (Castro, 2006: 274)

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tanto, adems, ste recoge las preocupaciones tericas y prcticas de su


propio contexto)
A su vez tambin nos desafa a pensar qu tipo de prcticas supone el proceso
de gobernar federalmente, proceso que en palabras de Aguilar Villanueva,
quince aos despus de su emblemtico libro La hechura de las polticas,
incluye a la administracin pblica (AP) como su componente cientfico tecnolgico - organizativo -gerencial imprescindible, adems del componente
poltico - institucional. Este proceso de gobernar en la red nacin, provincia,
municipios supone desmitificar la idea de que las polticas diseadas en el
nivel nacional se implementan en las provincias y municipios como paquetes
llave en mano, supone tambin dejar de ver como errores de implementacin,
desvos o problemas polticos que se presentan como amenazas en el diseo,
con formato de Marco Lgico a lo que son localizaciones de las polticas que
debieran estar incluidas en su propio proceso de definicin.
Ahora bien, si dejamos de pensar la construccin de la poltica en trminos de
etapas y lo concebimos como un entramado complejo, como un entramado de
procesos de definicin y construccin de polticas, nos enfrentamos al desafo
de asumir dicha complejidad e intervenir en ella; intervenir con nuevas
prcticas, con la inclusin de otros sujetos de gobierno, nuevos personajes
para la toma de decisiones; supone asumir el desafo de pensar otras maneras
de construir una definicin de poltica, otras maneras que alberguen ajustes
permanentes en la definicin y en la concrecin; supone asumir tambin
nuestras incapacidades.
La mala noticia es que no sabemos hacerlo. Nos sobran diagnsticos que dan
cuenta de que no tenemos experiencias ni capacidades institucionales
suficientes. Estas capacidades hay que construirlas mientras se desarman
otras

capacidades

institucionales

existentes

que

atentan

contra

una

construccin democrtica, republicana, federal.


Ser cuestin de discutir qu instancias se prevn para la definicin de
polticas, cules son los dispositivos a probar para que estas instancias no
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sean cooptadas por el nivel nacional o por algunos sectores en desmedro de


otros, o por algunas provincias. Quines son los responsables de intervenir en
esas tomas de decisiones? Qu niveles de desagregacin requiere la
definicin de la poltica para que su concrecin sea efectiva? Cules son los
mecanismos de control y ajuste recproco entre los diferentes niveles de
definicin de poltica y de su propia concrecin para minimizar desvos que
desvirten el sentido de la poltica o generen efectos no deseados como puede
ser la apropiacin individual de los resultados de la poltica o el mismsimo
desvo de fondos, o simplemente la reiteracin de prcticas histricas sin
evaluacin de su utilidad.
A la dificultad de delinear el entramado en la definicin de las polticas se le
suma los problemas que pueden aparecer en las interfases de la red Nacin,
Provincia, Municipios. Cmo se procesa, cmo se interpreta la definicin de
poltica por otros actores en algn nodo de la red; cmo se interpela cuando lo
producido en un nodo de la red tiene necesariamente un nivel de generalidad
distinto que en otro nodo; cmo se ancla en lo particular; cmo se completa la
definicin de poltica en un mbito y nivel especfico para poder concretarla;
cmo se utiliza el margen de autonoma que cada mbito y nivel tienen?
Entre los desafos por delante, se encuentra el de incorporar la complejidad
como material de trabajo a la hora de definir y concretar polticas en los
distintos mbitos y niveles; entendiendo que nuestras acciones antes que
certezas resultan estrategias para operar en la incertidumbre, (Morin, 1998).

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