Supremo Tribunal Federal

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.209 DISTRITO FEDERAL

RELATORA
REQTE.(S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)

ADV.(A/S)

: MIN. CRMEN LCIA

: ASSOCIAO BRASILEIRA DE INCORPORADORAS
IMOBILIRIAS - ABRAINC
: TECIO LINS E SILVA E OUTRO(A/S)
: MINISTRO DE ESTADO DO TRABALHO E EMPREGO
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
: MINISTRA DE ESTADO CHEFE DA SECRETARIA DE
DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA DA
REPBLICA
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
DECISO
AO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. PORTARIA
INTERMINISTERIAL
N.
2/2011.
CADASTRO DE EMPREGADORES QUE
TENHAM
SUBMETIDO
TRABALHADORES
A
CONDIES
ANLOGAS DE ESCRAVO. ATO
NORMATIVO
REVOGADO.
PERDA
SUPERVENIENTE DE OBJETO. AO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
JULGADA PREJUDICADA.
Relatrio

1. Ao direta de inconstitucionalidade, com requerimento de

medida cautelar, ajuizada pela Associao Brasileira de Incorporadoras
Imobilirias Abrainc, em 23.12.2014, contra a Portaria Interministerial n.
2, de 12.5.2011, editada pelo Ministro do Trabalho e Emprego e pela
Ministra Chefe da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da
Repblica.

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2. No ato impugnado se estabelece:
PORTARIA INTERMINISTERIAL N. 2, DE 12 DE MAIO
DE 2011
Enuncia regras sobre o Cadastro de Empregadores que tenham
submetido trabalhadores a condies anlogas de escravo e revoga a
Portaria MTE n 540, de 19 de outubro de 2004.
O MINISTRO DE ESTADO DO TRABALHO E EMPREGO
e a MINISTRA DE ESTADO CHEFE DA SECRETARIA DE
DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA REPBLICA, no uso
da atribuio que lhes confere o art. 87, pargrafo nico, inciso II, e
tendo em vista o disposto no art. 186, incisos III e IV, ambos da
Constituio Federal de 1988, resolvem:
Art. 1 Manter, no mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego
- MTE, o Cadastro de Empregadores que tenham submetido
trabalhadores a condies anlogas de escravo, originalmente
institudo pelas Portarias n. 1.234/2003/MTE e 540/2004/MTE.
Art. 2 A incluso do nome do infrator no Cadastro ocorrer
aps deciso administrativa final relativa ao auto de infrao, lavrado
em decorrncia de ao fiscal, em que tenha havido a identificao de
trabalhadores submetidos a condies anlogas de escravo.
Art. 3 O MTE atualizar, semestralmente, o Cadastro a que se
refere o art. 1 e dele dar conhecimento aos seguintes rgos:
I - Ministrio do Meio Ambiente (Redao dada pela Portaria
496/2005/MTE);
II - Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (Redao dada pela
Portaria 496/2005/MTE);
III - Ministrio da Integrao Nacional (Redao dada pela
Portaria 496/2005/MTE);
IV - Ministrio da Fazenda (Redao dada pela Portaria
496/2005/MTE);
V - Ministrio Pblico do Trabalho (Redao dada pela Portaria
496/2005/MTE);
VI - Ministrio Pblico Federal (Redao dada pela Portaria
496/2005/MTE);
VII - Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia

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da Repblica (Redao dada pela Portaria 496/2005/MTE);
VIII - Banco Central do Brasil (Redao dada pela Portaria
496/2005/MTE);
IX - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDES (Acrescentada pela Portaria 496/2005/MTE);
X - Banco do Brasil S/A (Acrescentada pela Portaria
496/2005/MTE);
XI - Caixa Econmica Federal (Acrescentada pela Portaria
496/2005/MTE);
XII - Banco da Amaznia S/A (Acrescentada pela Portaria
496/2005/MTE); e
XIII - Banco do Nordeste do Brasil S/A (Acrescentada pela
Portaria 496/2005/MTE).
1 Os rgos de que tratam os incisos I a XIII deste artigo
podero solicitar informaes complementares ou cpias de
documentos relacionados ao fiscal que deu origem incluso do
infrator no Cadastro (Redao dada pela Portaria 496/2005/MTE).
2 Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da
Repblica competir acompanhar, por intermdio da CONATRAE, os
procedimentos para incluso e excluso de nomes do cadastro de
empregadores, bem como fornecer informaes Advocacia-Geral da
Unio nas aes referentes ao cadastro.
Art. 4 A Fiscalizao do Trabalho realizar monitoramento pelo
perodo de 2 (dois) anos da data da incluso do nome do infrator no
Cadastro, a fim de verificar a regularidade das condies de trabalho.
1 Uma vez expirado o lapso previsto no caput, e no
ocorrendo reincidncia, a Fiscalizao do Trabalho proceder
excluso do nome do infrator do Cadastro.
2 A excluso ficar condicionada ao pagamento das multas
resultantes da ao fiscal, bem como da comprovao da quitao de
eventuais dbitos trabalhistas e previdencirios.
3 A excluso do nome do infrator do Cadastro previsto no art.
1 ser comunicada aos rgos arrolados nos incisos do art. 3
(Redao dada pela Portaria 496/2005/MTE).
Art. 5 Revoga-se a Portaria MTE n 540, de 19 de outubro de
2004.

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Pargrafo nico. A revogao prevista no caput no suspende,
interrompe ou extingue os prazos j em curso para excluso dos
nomes j regularmente includos no cadastro at a data de publicao
desta portaria.
Art. 6 Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicao
(doc. 6).

3. A Requerente argumenta que a Portaria Interministerial n. 2, de

12.5.2011, vulneraria os arts. 87, inc. II, e 186, incs. III e IV, da Constituio
da Repblica.
Afirma ter a edio do ato normativo impugnado extrapola[do] o
mbito de incidncia do inc. II, do art. 87, do Texto Constitucional, eis que
inovar[ia] no ordenamento jurdico brasileiro, usurpando a competncia do
Poder Legislativo (fl. 9).
Alega que os Ministros de Estado, ao editarem a Portaria em comento,
legislaram, sancionaram e publicaram norma que, em verdade, inovou no
ordenamento jurdico brasileiro, criando nova competncia para os AuditoresFiscais do Trabalho o que apenas poderia ter sido feito por iniciativa do Poder
Legislativo da Unio consubstanciada na possibilidade de fiscalizar e condenar
um empregador pelo cometimento de crime, j que apenas o artigo 149 do Cdigo
Penal confere tratamento legal figura do trabalho escravo (fl. 9).
Aponta haver contrariedade aos princpios das separao e
harmonia entre os Poderes, do devido processo legal e seus corolrios, do
contraditrio e da ampla defesa e da presuno de inocncia.
Pede a declarao de inconstitucionalidade da Portaria Interministerial
MTE/SDH n 2, de 12 de maio de 2011 e, consequentemente, da Portaria MTE
n 540, de 19 de outubro de 2004, revogada pela primeira, eis que eivada das
mesmas inconstitucionalidades, j suscitadas nos autos da ADI n 3347, da
relatoria do ento Ministro AYRES BRITTO, julgada extinta por perda de objeto
em razo da revogao pela Portaria Interministerial n. 2/2011 (fl. 33).
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4. Em 23.12.2014, no perodo de recesso natalino, o Ministro Ricardo
Lewandowski, Presidente, deferiu a medida cautelar requerida para
suspender a eficcia da Portaria Interministerial n. 2/2011 at deciso final
nesta ao.
5. O pedido de reconsiderao formulado pela Procuradoria-Geral
da Repblica (doc. 36) foi indeferido pelo Ministro Presidente, que
determinou o processamento como agravo regimental (doc. 37).
6. Em 27.2.2015, o Ministro do Trabalho e Emprego encaminhou a
Informao n. 60/2015/CONJUR-MTE/CGU/AGU, na qual sustenta ser a
Portaria Interministerial n. 2/2011 instrumento de poltica pblica
destinado efetivao da Constituio da Repblica, por dirigir-se
proteo da dignidade da pessoa humana e valorizao do trabalho,
alm do atendimento da funo social da propriedade e da busca do
pleno emprego, propiciando concretude ao direito fundamental do
trabalhador de no ser submetido a tratamento desumano ou degradante
(doc. 48).
6. A Advocacia-Geral da Unio assinala que a portaria
interministerial no poderia ser objeto da presente ao, por ser de
natureza regulamentar, e que a Requerente no disporia de legitimidade
ativa ad causam.
Acentua que o ato normativo impugnado viabiliza[ria] a adequada
execuo de normas legais (artigos 626, caput, e 913, caput, da Consolidao das
Leis do Trabalho), bem como de disposies contidas em convenes
internacionais (Conveno n. 29 da Organizao Internacional do Trabalho OIT, Conveno n. 105 da Organizao Internacional do Trabalho, Conveno
sobre Escravatura de 1926, Conveno Suplementar sobre a Abolio da
Escravatura de 1956 e Conveno Americana sobre Direitos Humanos), alm da
Declarao Universal dos Direitos Humanos (fl. 12, doc. 51).

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Ressalta obrigar-se o Brasil a adotar medidas legais e administrativas
para combater todas as formas de escravido, por ser signatrio de
convenes internacionais nas quais se trata sobre o trabalho escravo.
7. Em 24.4.2015 e 26.5.2015, a Associao Nacional dos Magistrados
da Justia do Trabalho e a Advocacia-Geral da Unio noticiaram a
revogao da Portaria Interministerial n. 2/2011 pela Portaria
Interministerial n. 2/2015 e pugnaram pela extino da ao, por perda
superveniente de seu objeto (docs. 58 e 62).
8. O Procurador-Geral da Repblica opina pelo no conhecimento da
ao e, se conhecida, pela improcedncia do pedido (doc. 63).
9. Requereram ingresso na presente ao, como amici curiae, a
Organizao de Comunicao e Projetos Sociais Reprter Brasil, a
Associao Nacional dos Magistrados da Justia do Trabalho Anamatra,
a Associao dos Magistrados Brasileiros AMB, o Instituto Pacto
Nacional pela Erradicao do Trabalho Escravo Inpacto, o Instituto
Ethos de Empresas e Responsabilidade Social e a Associao Brasileira
dos Produtores de Algodo Abrapa.
Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
10. A presente ao direta de inconstitucionalidade est prejudicada.
11. Em 31.3.2015, foi editada a Portaria Interministerial n. 2, pela
qual revogado expressamente o ato normativo impugnado na presente
ao:
O Ministro de Estado do Trabalho e Emprego e a Ministra de
Estado Chefe da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da
Repblica, no uso da atribuio que lhes confere o art. 87, pargrafo
nico, inciso II, e tendo em vista o disposto nos arts. 3, incisos I e II,
e 7, incisos VII, alnea b, da Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011, a
Conveno 29 da OIT, promulgada pelo Decreto n 41.721, de 25 de

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junho de 1957; a Conveno 105 da OIT, promulgada pelo Decreto
58.822, de 14 de julho de 1966; a Conveno Sobre a Escravatura de
Genebra, promulgada pelo Decreto n 58.563, de 1 de junho de 1966,
e a Conveno Americana de Direitos Humanos, promulgada pelo
Decreto n 678, de 6 de novembro de 1992,
Resolvem:
Art. 1 Enunciar regras referentes ao Cadastro de Empregadores
que tenham submetido trabalhadores condio anloga de escravo.
1 Divulgar-se- no stio eletrnico do Ministrio do Trabalho
e Emprego,- www.mte.gov.br -, a relao de empregadores composta de
pessoas fsicas ou jurdicas autuadas em ao fiscal deste Ministrio,
que tenha identificado trabalhadores submetidos condio anloga
de escravo.
2 A organizao e divulgao da relao ficar a cargo da
Diviso de Fiscalizao para Erradicao do Trabalho Escravo DETRAE, inserida no mbito da Secretaria de Inspeo do Trabalho SIT, do Ministrio do Trabalho e Emprego.
Art. 2 O nome do empregador ser divulgado aps deciso final
relativa ao auto de infrao, ou ao conjunto de autos de infrao,
lavrados em ao fiscal que tenha identificado trabalhadores
submetidos condio anloga de escravo, assegurados o
contraditrio e a ampla defesa em todas as fases do procedimento
administrativo, nos termos dos arts. 629 a 638 do Decreto-Lei 5.452,
de 1 de maio de 1943, da Consolidao das Leis do Trabalho.
Art. 3 A primeira relao a ser publicada divulgar os nomes
dos empregadores que tenham sido condenados administrativamente
com deciso definitiva irrecorrvel, ocorrida de dezembro de 2012 a
dezembro de 2014, relativa ao auto de infrao lavrado em ao fiscal
que tenha identificado trabalhadores submetidos condio anloga
de escravo.
1 A relao com o nome dos empregadores passvel de
atualizao - constante, no havendo periodicidade predeterminada
para a sua divulgao.
2 A relao com o nome dos empregadores publicada no
alcanar os empregadores que tiveram deciso definitiva irrecorrvel
de auto de infrao ou de conjunto de autos de infrao anteriores a

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dezembro de 2012.
Art. 4 O nome do empregador permanecer divulgado no
Cadastro por um perodo de 2 (dois) anos.
1 Para efeito da contagem do prazo de permanncia no
Cadastro de que trata o caput deste artigo, ser deduzido o tempo em
que o nome do empregador constou em lista regida sob a gide da
Portaria Interministerial n 2, de 12 de maio de 2011.
2 Aps o trmino do prazo previsto no caput deste artigo o
nome do empregador deixar de constar da relao.
3 O empregador poder ter seu nome divulgado mais de uma
vez, pelo perodo de 2 (dois) anos, no caso de haver identificao de
trabalhadores submetidos condio anloga de escravo em outras
aes fiscais.
4 Na hiptese de ocorrncia do previsto no 3 ser observado
o procedimento disposto no art. 2 para nova divulgao.
Art. 5 A relao divulgada no prejudica o direito de obteno
dos interessados a outras informaes relacionadas ao combate ao
trabalho anlogo ao de escravo, de acordo com o previsto na Lei n
12.527, de 18 de novembro de 2011, Lei de Acesso Informao.
Art. 6 Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da
Repblica competir acompanhar, por intermdio da Comisso
Nacional para a Erradicao do Trabalho Escravo - CONATRAE, os
procedimentos para incluso e excluso de nomes do Cadastro de
empregadores, bem como fornecer informaes Advocacia-Geral da
Unio nas aes referentes ao citado cadastro.
Art. 7 Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 8 Revoga-se a Portaria Interministerial n 2, de 12 de maio
de 2011 (DOU 1.4.2015).

12. A Portaria Interministerial n. 2, de 31.3.2015 no apenas revogou

a Portaria Interministerial n. 2, de 12.5.2011, como alterou,
substancialmente, o contedo das normas ensejadoras do ajuizamento da
presente ao, a impor o reconhecimento da perda de seu objeto.
A Portaria Interministerial n. 2/2015 foi posteriormente tambm
revogada pela Portaria Interministerial n. 4, de 11.5.2016.
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Embora a Portaria Interministerial n. 4/2016 tenha reproduzido o
ncleo essencial da Portaria Interministerial n. 2/2015 e acrescido a
possibilidade de celebrao de termo de ajuste de conduta ou acordo
judicial para reparao do dano causado pelo administrado alvo da
fiscalizao, o Autor desta ao descuidou de aditar a inicial e de
promover o cotejo analtico das normas constantes da Portaria
Interministerial n. 2/2011 e dos diplomas normativos supervenientes, a
fim de justificar a persistncia do objeto da ao.
No se h de desconhecer que os pontos questionados na pea inicial
da ao foram sanados na Portaria superveniente e revogadora
daqueloutra pelo que tambm por isso no se sustentariam eventual
argumento quanto ao indevido seguimento da presente ao.
13. A pacfica jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tem
reconhecido prejuzo de aes de controle abstrato nas quais as normas
impugnadas deixaram de subsistir no ordenamento jurdico:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
OBJETO DA AO. REVOGAO SUPERVENIENTE DA LEI
ARGIDA DE INCONSTITUCIONAL. PREJUDICIALIDADE
DA AO. CONTROVRSIA. OBJETO DA AO DIRETA
prevista no art. 102, I, a e 103 da Constituio Federal, e a declarao
de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em tese, logo o
interesse de agir s existe se a lei estiver em vigor. REVOGAO DA
LEI ARGUIDA DE INCONSTITUCIONAL. Prejudicialidade da
ao por perda do objeto. A revogao ulterior da lei questionada
realiza, em si, a funo jurdica constitucional reservada a ao direta
de expungir do sistema jurdico a norma inquinada de
inconstitucionalidade. EFEITOS concretos da lei revogada, durante
sua vigncia. Matria que, por no constituir objeto da ao direta,
deve ser remetida as vias ordinrias. A declarao em tese de lei que
no mais existe transformaria a ao direta, em instrumento
processual de proteo de situaes jurdicas pessoais e concretas.
Ao direta que, tendo por objeto a Lei 9.048/89 do Estado do Paran,

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revogada no curso da ao, se julga prejudicada (ADI n. 709/PR,
Relator o Ministro Paulo Brossard, Plenrio, DJ 24.6.1994).
EMENTA:
AO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUO N. 15, DE 4 DE
DEZEMBRO DE 2006, DO CONSELHO NACIONAL DO
MINISTRIO PBLICO. REVOGAO PELA RESOLUO N.
17, DE 2 DE ABRIL DE 2007, DO CONSELHO NACIONAL DO
MINISTRIO PBLICO. 1. Perda de objeto da presente ao e do
interesse de agir do Autor. Precedentes. 2. Ao direta de
inconstitucionalidade julgada prejudicada pela perda superveniente de
objeto, e cassada, em consequncia, a liminar deferida (ADI n.
3.831/DF, de minha relatoria, Plenrio, DJ 24.8.2007).
EMENTA:
AO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - QUESTO DE ORDEM IMPUGNAO A MEDIDA PROVISRIA QUE SE
CONVERTEU
EM
LEI
LEI
DE
CONVERSO
POSTERIORMENTE REVOGADA POR OUTRO DIPLOMA
LEGISLATIVO - PREJUDICIALIDADE DA AO DIRETA. - A
revogao superveniente do ato estatal impugnado faz instaurar
situao de prejudicialidade que provoca a extino anmala do
processo de fiscalizao abstrata de constitucionalidade, eis que a abrogao do diploma normativo questionado opera, quanto a este, a sua
excluso do sistema de direito positivo, causando, desse modo, a perda
ulterior de objeto da prpria ao direta, independentemente da
ocorrncia, ou no, de efeitos residuais concretos. Precedentes (ADI
n. 1.445-QO/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenrio, DJ
29.4.2005).

E ainda: ADI n. 1.964/ES, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenrio, DJ

9.10.2014 ADI n. 3.004/MG, Relator o Ministro Roberto Barroso, deciso
monocrtica, DJ 16.12.2013; ADI n. 2.701/RJ, Relator o Ministro Gilmar
Mendes, deciso monocrtica, DJ 4.12.2012; ADI n. 3.964/DF, Relator o
Ministro Teori Zavascki, deciso monocrtica, DJ 9.12.2014; ADI n.
973/AP, Relator o Ministro Roberto Barroso, deciso monocrtica, DJ
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ADI 5209 / DF
10.6.2014; ADI n. 1.504/RS, Relator o Ministro Roberto Barroso, deciso
monocrtica, DJ 10.6.2014; ADI n. 1.910/DF, Relator o Ministro Dias
Toffoli, deciso monocrtica, DJ 19.3.2014; ADI n. 520/MT, Relator o
Ministro Maurcio Corra, Plenrio, DJ 6.6.1997; ADI n. 3.873/AC, de
minha relatoria, deciso monocrtica, DJ 13.3.2009; ADI n. 3.319/RJ, de
minha relatoria, deciso monocrtica, DJ 27.6.2008; ADI n. 3.209/SE, de
minha relatoria, deciso monocrtica, DJ 27.3.2008; ADI n. 1.821/DF, de
minha relatoria, deciso monocrtica, DJ 14.3.2008; ADI n. 1.898/DF, de
minha relatoria, deciso monocrtica, DJ 14.3.2008; ADI n. 1.461/AP,
Relator o Ministro Maurcio Corra, Redator para o acrdo o Ministro
Gilmar Mendes, Plenrio, DJ 19.10.2007; ADI n. 1.920/BA, Relator o
Ministro Eros Grau, Plenrio, DJ 2.2.2007; ADI n. 3.513/PA, Relatora a
Ministra Ellen Gracie, deciso monocrtica, DJ 22.8.2005; ADI n. 1.442/DF,
Relator o Ministro Celso de Mello, Plenrio, DJ 29.4.2005; ADI n. 2.436/PE,
Relator o Ministro Joaquim Barbosa, deciso monocrtica, DJ 26.8.2005;
ADI n. 380/RO, Relator o Ministro Celso de Mello, deciso monocrtica,
DJ 4.3.2005; ADI n. 1.995/ES, Relator o Ministro Gilmar Mendes, deciso
monocrtica, DJ 17.11.2005; ADI n. 387/RO, Relator o Ministro Seplveda
Pertence, deciso monocrtica, DJ 9.9.2005; ADI n. 254-QO/GO, Relator o
Ministro Maurcio Corra, Plenrio, DJ 5.12.2003; ADI n. 1.815/DF, Relator
o Ministro Sydney Sanches, DJ 7.3.2002; ADI n. 2.001-MC/DF, Relator o
Ministro Moreira Alves, Plenrio, DJ 3.9.1999; ADI n. 221/DF, Relator o
Ministro Moreira Alves, Plenrio, DJ 22.10.1993.
13. Pelo exposto, julgo prejudicada a presente ao direta de
inconstitucionalidade pela perda superveniente do objeto (art. 21, inc.
IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), cassando-se a
medida cautelar antes deferida. Prejudicados, por bvio, os pedidos de
ingresso formulados na presente ao.
Publique-se.
Braslia, 16 de maio de 2016.
Ministra CRMEN LCIA
Relatora

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