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DE ADOUISICION
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AUTOR
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LA HECHURA
de las Polticas
LA HECHURA
de las Polticas
THEODORE J. LOWI, GRAHAM T. ALLISON
CHARLES E. LINDBLOM, YEHEZKEL DROR
AMITAI ETZIONI, ROBERT GOODIN,
ILMAR WALDNER, JOHN FORESTER
GIANDOMENICO MAJONE, ARNOLD J. MELT5NER
LUIS
F.
AGUILAR VILLANUEVA
MXICO
MCMXcn
GRUPO EDITORIAL
ISBN: 968-842-319-1
IMPRESO EN MXICO. PRINTED IN MEXICO
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EDITORES
LUIS
F.
AGUILAR VILLANUEVA
Presentacin
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bernamental: la conduccin centralizada, la tentacin patrimonialista, el descuido de recursos y bienes pblicos, la burocratizacin de
las iniciativas y, principalmente, la fundamentacin factual, narrativa y proyectual del estado (en vez de una normativa, argumentativa
y estratgicamente funcional).
Obviamente el anlisis terico-tcnico de las poLiticas no pretende ser una panacea ni una buena nueva social, aunque s propuesta,
exigencia y mtodo de elaboracin de polticas racionales: inteligentes, eficientes y pblicas. El estudio de las polticas puede tambin,
tal vez, reactivar a la ciencia poltica y a la teora-prctica de la administracin pblica. Nuestra ciencia poltica ha estudiado sistemticamente casi todo menos la manera como el gobierno construye y
desarrolla sus decisiones, federales y locales. Nuestros politlogos
han prestado gran atencin a la historia de la formacin del sistema
poltico, a los alcances y limites de su funcionamiento, a los canales
y procesos de produccin del consenso, a las varias patologas del
sistema. Contamos con estudios extraordinarios. Pero pocas han sido comparativamente las investigaciones especializadas acerca de la
forma, patrn y estilo de elaborar las polticas, acerca de sus xitos
y fracasos en diversas reas de asuntos pblicos, que en mucho habran ayudado a allegar evidencia favorable a las atrevidas hiptesis
sobre el funcionamiento y destino (casi siempre imaginado como catastrfico) del sistema poltico. Por otra parte, nuestra "teora" de la
administracin pblica ha quedado atrapada entre las consideraciones jurdicas institucionales (repertorio de leyes y reglamentos, mbitos de competencia y jurisdiccin, instancias y procedimientos formales...) y las menores consideraciones operativas para cumplir
rdenes dadas y llevar a cabo decisiones previas. Al acercar la administracion pblica al proceso decisorio de las polticas y a su compleja puesta en prctica se rescatara su olvidado sentido clsico de
gobierno, de buen gobierno, y se reconstruira la visin integral de su
objeto de estudio y profesin. Abandonara su triste imagen burocrtica de empleo subordinado, simplemente procedural, de ventanilla
PRESENTACIN
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uniforme, integrado y confortable de la disciplina, que pudiera despertar falsas expectativas intelectuales y prcticas.
Como toda antologa, la seleccin es lamentablemente una exclusin. Muchos textos interesantes fueron pensados pero no escogidos. El propsito ha sido mostrar el mundo de la disciplina, picar
la curiosidad por explorarlo, no ser exhaustivo. Las bibliografas
que acompaan los diferentes ensayos compensarn las omisiones
y abrirn nuevas interrogantes y pistas. En general, trat de seleccionar textos que adems de ser una referencia permanente en los
desarrollos de la disciplina, rebasaran la circunstancia norteamericana y tuvieran la fecundidad de los conceptos y enunciados generales, tiles para la investigacin y formulacin de las polticas
en otros contextos.
En el primer volumen, El estudio de las polticas pblicas", se
traducen textos fontales de su nacimiento y ensayos que reconstruyen
su desarrollo, orientaciones, alcances y debilidades. En el segundo
volumen, La hechura de las polticas ", se traducen textos bsicos y
multicitados sobre la nocin de poltica pblica, los modelos de anlisis y decisin de polticas, as como las polmicas ineludibles entre
razn y transaccin, clculo y consenso, que son inherentes a la elaboracin de las polticas en sociedades plurales y competitivas. En
el tercer volumen, Problemas pblicos y Agenda de gobierno", desde la premisa de que la poltica pblica no es la gran decisin instantnea en la cspide del estado, sino un proceso, una serie compleja de decisiones, en la que se entremezclan las iniciativas de las
organizaciones sociales y las de las instancias gubernamentales, se
abordan las primeras etapas y tramos de la hechura de la poltica:
cmo los gobiernos forman su agenda y deciden que una cierta cuestin o demanda es de inters pblico; como definen y explican los
problemas pblicos a atender; cmo construyen y ponderan las opciones de accin para encararlos. En el cuarto volumen, La implementacin de las polticas", se traducen textos fundamentales sobre
la puesta en prctica de las polticas: las mejores decisiones pblicas
PRESENTACIN
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y discutidos con las cuatro generaciones de estudiantes de la maestra. Mencin especial merecen los profesores Federico Estvez, Arturo Femndez, Leopoldo Gmez, Ricardo Samaniego y Flix Vlez,
a quienes debo buenas palabras e ideas en el trayecto. Tampoco
puedo dejar de mencionar al crculo de profesores de la UAM (Universidad Autnoma Metropolitanat-Xochimilco, Fernando Baza,
Manuel Canto, Pedro Moreno, Francisco Surez, Giovanna Valenti,
Rodolfo Vergara, con quienes a lo largo de dos aos, los martes por
la tarde, coment y discut los supuestos, marcos conceptuales y recomendaciones del anlisis de polticas pblicas. A este grupo pertenece el profesor Ionathn Molinet, a quien quiero agradecer, junto
con los profesores Benjamn Chagoyn y Sergio Valadez, su colaboracin por haberme ayudado en la ltima fatigosa revisin de los
textos que aqu se presentan.
Estas primeras antologas son en mucho productos de una inolvidable estada intelectual en 1987 en el Institute of Govemmental
Studies de la Universidad de California en Berkeley. Durante ese ao
me dediqu a reconstruir la historia intelectual del movimiento de
ciencias y anlisis de politicas pblicas, gracias al Advanced Research Award del programa Fulbright de intercambio acadmico.
Fue mi primera experiencia en la activa comunidad acadmica norteamericana. Quiero recordar y agradecer a los profesores Victor Iones, Martin Landau, Gene Lee y, muy en especial a Todd LaPorte,
todos del Instituto, sus comentarios y sugerencias a lo largo de mi
investigacin.
Obviamente agradecemos a las revistas especializadas: Policy
Sciences, Policy Studies Joumal, Policy Studies Review, Joumal of
Policy Analysis and Management, Public Policy, Policy Analysis,
Joumal of Public Policy, Public Administration Review, entre otras,
por habemos permitido la traduccin de los artculos seleccionados.
Por ltimo, quiero agradecer a las profesoras Blanca Torres y Soledad Loaeza, sucesivamente directoras del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico, el inters con que respalda-
PRESENTACIN
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ron mis estudios de poltica pblica que ofrecen ya sus primeros productos. Los estudiantes de la carrera de administracin pblica, generacin 1986-1990 de El Colegio de Mxico, leyeron y discutieron
muchos de los textos que ahora se publican, examinando su consistencia y aplicabilidad. Asimismo quedo muy agradecido a la seora
Patricia Bourdn quien con profesionalismo asumi la tarea de
transcribir y corregir mis introducciones. Ojal este esfuerzo redunde
en un mejor diseo y desarrollo de las polticas: una empresa pblica
conjunta de ciudadana y gobierno.
/El Colegio de Mxico, mayo, 1991J
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Estudio introductorio
extrao el hecho de que el proceso de elaboracin de las polticas, la hechura de las polticas, haya sido
comparativamente poco estudiado. Y no deja de extraar porque
gobernar un estado es elegir ciertos valores y criterios, ciertos objetivos y medios, ciertas rutas estratgicas de accin, ciertos actores, procedimientos, tiempos e instrumental. Ms an, porque no
se puede decir que, en lo mucho que va del siglo, los gobiernos
hayan sido parsimoniosos y contenidos en sus decisiones. Pocos
fueron los campos de accin social que escaparon a su impacto.
Sin embargo, la manera como los gobiernos deciden y desarrollan
sus polticas pblicas, su proceso, patrn y estilo de decisin y operacin, quedaron sin investigacin sistemtica.
DEJA DE SER
l. El olvido terico
de la elaboracin de la poltica
Muchas razones, histricas y tericas, explican el descuido y hasta
olvido de la hechura de las polticas. Para limitarnos al mbito intelectual, la razn principal es la orientacin que tom la ciencia
(sociologa) poltica, junto con la administracin pblica, y que
termin por volverse dominante. En la perspectiva de la ciencia
poltica estndar el proceso de gobierno y, ms singularmente, el
proceso de decisin y puesta en prctica de las polticas no ocup
nunca centralidad alguna. Las teoras sistmica, marxista, elitista
o pluralista explicaban las decisiones de gobierno desde fuera del
gobierno mismo. El secreto de la decisin y su efectuacin radi[15 J
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significativa y tanto menos capital. Frente a la cuestin de las polticas la ciencia-sociologa poltica no tena problemas sino respuestas seguras. Una vez conocidas cules eran las relaciones
de poder existentes en un sistema social, se saba a cul lgica
obedeca el proceso decisorio de cualquier poltica, cul instrumental iba a emplear, a cules restricciones se sujetaba. No haba
misterio alguno ni haba por qu quebrarse la cabeza tratando de
encontrar en la decisin gubernamental pblica algo indito, irreductible y crucial. Las eventuales diferencias entre las polticas
eran slo rapsdicas, incidentales, pero bsicamente casos de la
misma regla general, constituida y condicionada por la estructura
social. El determinismo social de la poltica daba intelectualmente
por descontado el sentido, el instrumental y los efectos del proceso decisorio de una poltica. Insistir en erigirlo como objeto especfico y genuino de estudio era tomar el rbano por las hojas. No
tena por qu existir una ciencia de polticas si la decisin estaba
condicionada de antemano. En el climax del estructuralismo, del
sistema poltico compacto y omnmodo, de las leyes inexorables
de la historia, reivindicar la decisin (pblica o privada) no poda
si~o tener la sonoridad del autoengao, delatar una actitud "precientfica". En una estructura social sin sujetos, sin decisores, con
libertades amarradas, no tena por qu ser el gobierno la excepcin, sobre todo el gobierno, que por definicin era el aparato
coactivo y reglamentario del establecimiento. Pero como sucede
tantas veces en otros campos de la vida, el olvido de las cosas importantes suele tomar la revancha.
Fue alto el precio pagado por causa del descuido terico del
proceso de elaboracin de las polticas. El crecimiento del estado
. y la expansin de su aparato gubernamental fueron seal de que
los grandes actores y poderes sociales, a cuya dinmica (constructiva o conflictiva) supuestamente se sometan las polticas, eran incapaces de resolver muchas cuestiones sociales y, en el fondo, incapaces de garantizar el orden y bienestar pblico. Los poderes
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sociales del sistema requeran cada vez ms que el gobierno interviniera con ideas e iniciativas propias, para poder conciliar y ajustar sus intereses discrepantes y contribuir as al equilibrio general
del conjunto. A su vez, los poderes sociales alternativos, los revolucionarios, buscaban hacerse rpidamente del gobierno y procedan
a decidir con bastante independencia para dar a luz el nuevo orden social que se pretenda integrador y solidario. El hecho poltico del siglo, en gran parte opuesto al decir comn de la teora
poltica, era el crecimiento del estado, social o socialista, cuyo
poder de decisin obtena cada vez mayor autonoma y extensin:
mayor dominio sobre la vida. Sonaba irnico llamar al estado o al
gobierno "instrumento" de la clase dominante o de la clase revolucionaria, cuando protagonizaba incontenible la accin colectiva.
Los desaciertos de muchas polticas gubernamentales, por exceso
de autonoma, estn a la vista y en la memoria. Tal vez habran
podido evitarse con la atencin (sisjterntica al proceso decisorio de las polticas. La teora es tambin un mecanismo social de
control de la discrecionalidad y de la corazonada de los actores
poderosos.
Hoy, en contraste, parece que la decisin de las polticas comienza a colocarse en el centro de la teora poltica y administrativa. La progresiva pluralidad, diferenciacin, autonoma y en
muchos rubros autosuficiencia de los individuos y de los grupos ha
ido desmantelando la tradicional visin colectivista-masista de la
poltica, en mucho producto de las frreas teoras sociales estructurales y de la dilatada intervencin estatal. Han ido perdiendo
sentido y eficacia los grandes conglomerados colectivos a travs de
los cuales los ciudadanos y los productores-consumidores tenan
que presentar y agregar sus intereses, para poder ser atendidos,
as como han perdido sentido y eficacia los proyectos holsticos de
soluciones globales, homologadoras. Hoy, tal vez en reaccin pero
con buenas razones, se reivindican resueltamente las comunidades
polticas locales, la gestin pblica descentralizada, el curnpli-
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riguroso ejercicio lgico, cientfico y tcnico, las decisiones de gobierno podran caer en peores equivocaciones, dispendios, imprevisiones, que por la magnitud de su impacto acarrearan males y
sufrimientos sociales. En el proceso decisorio de las polticas hay
intrnsecamente un componente factual, una estimacin causal de
las consecuencias probables a partir de las acciones y medios disponibles. Sin ese ejercicio de clculo bajo restricciones se condena
la accin de gobierno al amateurismo, a la inefectividad. Slo en
regmenes de dominacin tradicional o francamente autoritarios
es pensable una idea de la elaboracin de las polticas sin incorporacin de conocimiento tcnico y terico, sin el sentido de lo
que se puede hacer y lograr. Una idea del gobierno toda valorativa
y proyectual sin incorporacin simultnea de la escasez, la tcnica,
la causalidad, la incertidumbre, la circunstancia concreta, se asemeja a los gozosos finales de la historia del socialismo utpico y
de los nacionalismos populistas. Pero poco tiene que ver con las
funciones a cumplir por un gobierno de leyes y un gobierno fiscal,
con responsabilidades claras, ante sus ciudadanos electores y sus
contribuyentes. Y poco con una idea realista y responsable de la
poltica y del gobierno, que busca estimar lo que es posible concretamente para los recursos de la sociedad y del estado. Soberana no es omnipotencia, obviamente,
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Un buen resumen de los diversos significados del trmino "poltica" se encuentra en Joan Subirats (1989) y en Hogwood-Gunn
(1984). En su lista, poltica puede denotar varias cosas: un campo
de actividad gubernamental (poltica de salud, educativa, comer-
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que como una accin nica, decidida de una vez por todas
(Rose, 1969: X).
El trmino poltica debe poder incluir lo que intencionalmente
persigue y lo que realmente ocurre como resultado de la intencin. Cualquier uso del trmino que excluyera los resultados no intencionales, indeseados... sera seguramente muy
pobre. Por consiguiente, se puede sugerir que la poltica debera ser identificada operacionalmente no tanto por sus objetivos como por la conducta que de hecho sucede y que trata de
realizar los objetivos (Heclo, 1972: 85).
(Poltica es) "El curso intencional de accin que sigue un actor
o un conjunto de actores al tratar un problema o asunto de inters. El concepto de poltica presta atencin a lo que de hecho se efecta y lleva a cabo, ms que a lo que se propone y
quiere. Distingue tambin la poltica de una decisin, que es
la mera eleccin entre alternativas" (Anderson, 1984: 3).
Giandomenico Majone (1978) va ms all, al hablar perspicazmente de "policies versus decisions". Quiere decir que las polticas
no son solo decisiones en el sentido apenas dicho. Pero aade que
toda decisin de implicaciones colectivas enfrenta el problema de
la comunicacin, de la publicidad ciudadana. Las decisiones colectivas, por lo menos en las democracias, requieren ser explicadas,
transmitidas, argumentadas, persuasivas. Las razones personales, subjetivas, que convencieron a un gobernante para tomar una
decisin, pueden ser quiz poco convincentes para los dems actores polticos y cuidadanos, que poseen su propia informacin y
valoracin, adversos quiz a la percepcin y eleccin gubernamental, reacios a la manipulacin. Hay que construir entonces los argumentos y obtener las evidencias que despierten el consenso o
derroten la oposicin. Tambin en este respecto, "difieren muy
significativamente las polticas y las decisiones, dado que los
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En la literatura norteamericana, la posicin bsica sobre la nocin-naturaleza de la poltica ha sido ofrecida por Tbeodore J.
Lowi (1964) en un artculo de permanente referencia en la investigacin, en los debates tericos y en la docencia curricular.'
A partir de la provocadora afirmacin de "la inexistencia de una
teora del poder" en la ciencia poltica norteamericana (pluralismo, elitismo, marxismo), Lowi desarrolla lo que llama un "marco
de referencia", un "esquema interpretativo general" de la hechura
de las polticas, alternativo y superior a los enfoques establecidos,
con la intencin de integrarlos en una visin conceptual mayor y
empricamente ms consistente.
El punto de partida es una proposicin estndar de la sociologa americana: las relaciones sociales se constituyen por expectativas recprocas. En consecuencia, las relaciones estrctamente
polticas estn determinadas por las expectativas de los participantes respecto de "los productos gubernamentales o polticas". Las
actividades de politics se arman y orientan segn las policies: en
funcin de los beneficios y ventajas que se espera obtener de las
acciones que el gobierno emprende en respuesta a demandas y
cuestiones sociales. La poltica se juega toda en torno de las polticas. La competencia por llegar al gobierno persigue intencionalmente el objetivo de poseer o aumentar la capacidad de conseguir
mayores y ms permanentes conveniencias y provechos. En efecto, tener poder e influencia en las regulaciones y asignaciones de
recursos, que toda poltica implica, es el incentivo y objetivo determinante de la contienda poltica.
2 De particular importancia en el debate crtico o complementario de la tipologa de
Lowi son, en mi opinin: Kjellberg, F. (1977): "Do Policies (Really) Determine Politics?
And EventualIy How?, en Policy Sstudies Journal (Special Issue), pp. 554-570. Hayes,
M.T. (1978): "The Semi-Sovereign Pressure Groups", en Journal of Politics, n. 40, pp.
134161. Spitzer, RJ. (1987): "Promising Policy Theory: Revising The Arenas ofPower",
en Policy Studies Joumal, vol. 16, n. 4, pp. 713-724 (seguido de un comentario del mismo
Th. Lowi). La ulterior fina discusin entre Spitzer y Kellow se encuentra en Policy Studies
Journal, vol. 17, n. 3, pp. 529550.
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de poder nica, constante y global, que tiene en cautiverio al poder estatal o que, en sentido contrario, hace que el gobierno sea
el protagonista incontenible. La vida poltica es diferenciada, mutable, realistamente particular. Por consiguiente, la poltica es en
ltima instancia las polticas. No hay ningn actor social, inclusive
el poderoso gobierno con su indisputable monopolio de la coaccin, que siempre y en todas partes obtenga la parte del len. Esta
visin de un mundo poltico unilateralmente homogneo, con
triunfadores y perdedores constantes, es ms afn a las sociedades
tradicionales que a la dinmica plural competitiva de las sociedades abiertas.
La visin politolgica de Lowi, que ve en la elaboracin de cada poltica la contienda de las fuerzas sociales, va a ser completada
por Graham T. Allison en un artculo clsico (1969), despus libro
(1971). Su tesis central es que el anlisis y la elaboracin de las
polticas no se efectan mediante algn dispositivo de observacin
transparente de los hechos que de manera directa revelan su verdad a un investigador sin preconceptos. Al contrario, el anlisis y
la elaboracin poltica suceden desde un apriori cognoscitivo que
proyecta su orden lgico en la secuencia de los hechos observados
y que selectivamente toma ciertos componentes y establece ciertas
correlaciones. Los sucesos se miran desde especficos "lentes conceptuales" y toman el aspecto que los lentes conceden. Fuera de
metfora, el investigador o el hacedor de las polticas opera de entrada con supuestos y categoras relativos a la composicin y comportamiento de la realidad, que configuran "modelos conceptuales", "marcos de referencia", implcitos o explcitos. Estos a su vez
determinan la manera de describir los hechos en estudio, de definirlos y problematizarlos, de clasificarlos y explicarlos, a la vez que
estiman sus estados futuros. Y, ms all de la mera actividad intelectual, condicionan las recomendaciones de las acciones a decidir
para atacar los hechos indeseados y conducir los sucesos hacia las
situaciones deseadas. En uno de los momentos ms altos del con-
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cuadratura del crculo. Mientras tanto, en ese interminable nterim, el anlisis conceptual busca esforzadamente llegar a la sntesis de una decisin prctica que, explcita o implcitamente, pondere y complemente los elementos valorativos, econmicos,
administrativos y polticos que toda poltica conlleva en lidia con
problemas pblicos ingentes, complejos y cambiantes de una ciudadana no siempre somnolienta y desconocedora.
III. El anlisis
y la decisin de las politicas
Muchas son las preguntas en torno del anlisis de polticas. Averiguar cmo se efecta el anlisis, cules son los posibles tipos
de anlisis, qu cosa quiere realmente lograr el anlisis, y si es
capaz de efectuar lo que dice y pretende, son algunas de las varias cuestiones importantes. Pero la pregunta bsica es la que
concierne a la naturaleza misma del anlisis: qu es, en qu consiste. Es un anlisis econmico, cuantitativo, preocupado slo
por la asignacin eficiente de los recursos pblicos, o incluye
tambin aspectos institucionales, administrativos, ticos y polticos? ZEs slo un ejercicio de accin racional, que se orienta a
la maximizacin de las funciones deseadas, o incluye otras consideraciones que se pretenden tambin racionales, aunque no
sean equivalentes a la nocin de eficiencia tcnica y econmica?
Una poltica pblica correcta es la que respeta el criterio de eficiencia o la que adems incorpora y respeta otros criterios?
Cules seran stos y en qu basan su obligatoriedad, conveniencia o utilidad para el anlisis de las polticas? Las respuestas
sern diversas segn las varias concepciones y expectativas que
se tengan de la poltica y, en particular, de lo que se juzga pueden o deben ser las relaciones entre razn y poltica, entre el
anlisis y la decisin pblica. Y, vistas las cosas a fondo, el carcter de la respuesta depender mucho de las varias concepcio-
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complicados y "mal estructurados", "sin algoritmos para poder superar la resistencia de la tradicin, las restricciones legales y la
multitud de intereses privilegiados que inhiben cambios radicales
y hasta morfolgicos" (Ouade, 1975: 6). En efecto se trata de problemas en los que el debate tiende a concentrarse en los aspectos
valorativos de los fines a realizar o de los componentes del problema a resolver -en el qu hacer ms que en el cmo hacerlo- y
en "las importantes cuestiones de equidad: quin se beneficia con
la poltica o quin pagar por la poltica exige mucha mayor atencin que la cuestin de cul es la poltica que genera mayores beneficios netos sobre los costos" ( : 7). En suma, en el anlisis de
polticas las consideraciones valorativas de equidad pblica y
de viabilidad poltica son de peso, as como las de factibilidad
organizativo-administrativa. Por ello, el anlisis de polticas es
perfectamente adecuado para cuestiones tales como: "eficiencia
operativa, asignacin de recursos, evaluacin de programas, planeacin y presupuestacin, eleccin estratgica" ( : 14). Pero, dicho muy sensata y licamente, no es una ciencia exacta de las
decisiones de poltica ni una panacea para todo tipo de males y
problemas pblicos. Es, sin duda, el impulso ms sistemtico a la
explicacin y elaboracin racional (cientfica) del proceso decisorio de las polticas, pero sin perder de vista que las dimensiones
valorativas y polticas son inherentes a toda decisin de gobierno.
Con estas salvedades, el anlisis de polticas dominante se caracteriza por incorporar explcitamente el esquema de decisin
racional o de solucin racional de problemas, cuyos pasos son: determinar el objetivo a lograr y ordenar las preferencias, indicar las
opciones de accin que por los medios que incorporan y el clculo
de sus consecuencias se consideran idneas para efectuar el estado de cosas-objetivo de la accin, comparar las opciones en trminos de eficiencia tcnica y econmica, eleccin y puesta en
prctica programada de la alternativa eficiente u optima, evaluacin de resultados, aprendizaje reiterativo segn los resultados.
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cularmente si sus polticas no poseen el respaldo de teoras y tecnologas probadas y compartidas. Hacerlo es temerario y el costo
del error ser altsimo, pagadero tambin con la eventual alternancia en el poder. En contraste, corregir, ajustar, adaptar, reformar la ltima poltica a la obra en un rea particular de problemas, disminuye la probabilidad de catstrofe, y los errores
inevitables podrn ser rpidamente absorbidos y contrabalanceados por los grupos de inters afectados, que como "perros guardianes" alzarn la voz, cuestionarn y obligarn al gobierno a reparar y compensar los daos, deteniendo o revisando sus polticas.
En ausencia de un clculo cierto de las consecuencias que desatarn las decisiones, lo realmente racional para un gobierno es corregir limitada y sucesivamente sus pasadas decisiones incorrectas,
as como fortalecer y generalizar sus pasos exitosos. El mecanismo
autocorrectivo de las democracias pluralistas y competitivas se
plasma en este estilo gradual e incansable de reelaborar las polticas. El incrementalismo es, en el fondo, una estrategia de aprendizaje colectivo en la solucin de los problemas pblicos.
Las ideas de Lindblom alcanzaron su forma acabada, clara y
sobria, en The Policy-Making Process (1990).4 Su punto de partida
es la elaboracin de las polticas y sta es planteada como la cuestin especfica de la racionalidad en la conduccin de los asuntos
pblicos de una sociedad liberal-democrtica. La tensin entre racionalidad y democracia, entre la eficacia del gobierno y la participacin y vigilancia de la ciudadana, acompaa entonces cualquier discusin acerca de cmo se elaboran de hecho las polticas
o cmo han normativamente de elaborarse. El tema central del
libro es "el conflicto entre el anlisis y la poltica en la confeccin
de las polticas y la posibilidad de que ambos sean de alguna manera complementarios" ( : 12). Su posicin cae del lado de la po4 En 1968 sali con el mismo tl\ulo la primera edicin. La segunda edicin del 80 es
algo mucho ms que "corregida y aumentada". Es una entera reescritura del libro, que
recapitula el recorrido intelectual de Lindblom con superior articulacin y claridad.
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lo necesita. A diferencia del anlisis racionalista, programticamente ajeno y hostil a todo interjuego poltico particularista, en la
visin lindblomiana el anlisis es un elemento indispensable para
las negociaciones polticas. Es "un instrumento de control de los
dems en la interaccin poltica" y "un instrumento de persuasin". En efecto, los participantes en una poltica mejoran su desempeo en las controversias y transacciones polticas, si para la
exposicin y defensa de su posicin se apoyan en anlisis de situaciones, acciones y tendencias. Los resultados y argumentos del
anlisis ayudan a sustentar ms informada y rigurosamente la propia posicin, as como a ofrecer evidencia contraria a los opositores y debilitar sus posiciones; ayudan tambin a persuadir a adversarios o a convencer a reticentes con correlaciones o inferencias
aceptadas. Se trata, en el fondo, de su vieja tesis del "anlisis partidario", actualizada, con un mayor nfasis en lo que el anlisis
puede y debe ser en una democracia pluralista, donde los intereses
son incancelablemente diferentes y, por ende, donde la discusin
y la concertacin ser obligada. En suma, el anlisis de poltica,
polticamente comprometido y condicionado, es una actividad
obligada en estados donde el autoritarismo gubernamental resulta
imposible o donde su radio de discrecin es muy limitado. Es difcil en las democracias pluralistas imponer la propia preferencia
de fines y medios, sin ofrecer razones y sin debatir con grupos
opositores o discrepantes. A menos que se les silencie, la oferta
recproca de razones, aun si partidarias, es tan necesaria como
constructiva.
Obviamente las crticas no se hicieron esperar. Se consider
exageradamente que la propuesta lindblomiana era la invitacin
ms elaborada para justificar la renuncia a todo esfuerzo por encontrar la poltica idnea y eficiente frente a los problemas pblicos.
Su "pluralismo" concertador era gratificante del sentido comn,
pero indefendible ante los reclamos racionales. Una lnea crtica
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fundamentales, estratgicas, respecto de las cuales es impertinente y contraproducente el abordaje incremental, pero insiste a la
vez que un anlisis debe adaptarse a las situaciones especficas y
a la capacidad instalada (tiempo, recursos, apoyo... ) de los decisores. Se impone entonces un estilo balanceado de los dos abordajes. "La exploracin mixta incluye elementos de ambos enfoques empleando dos cmaras por as decir: una cmara de gran
angular que cubrira todo el campo pero sin gran detalle, y una
cmara que se enfocara a aquellas reas que, reveladas por la primera, merecen un examen en profundidad. La exploracin mixta
puede tal vez dejar de lado reas cuyos problemas seran puestos
de manifiesto slo con un enfoque de detalle, pero es probable
que el incrementalismo no vea los lugares ms obvios de aquellas
reas que no le son familiares" (1967: 389). Una visin general y
contextual de la cuestin a resolver, que despus se dedica al estudio puntual y preciso de algunos de sus componentes particulares, sera la estrategia. En parte es una estrategia racionalista porque no renuncia al anlisis de fondo de ciertas situaciones y
componentes considerados esenciales, pero sin llegar al extremo
de exigirse examinar acabadamente todo el universo constitutivo
y etiolgico de la cuestin. En parte es tambin una estrategia incrementalista, porque no examinar exhaustivamente todas las dimensiones que encierra la cuestin, aunque distante del incrementalismo porque no se reducir a tomar en examen slo los
componentes que le son ya conocidos y que una vez ms manipular marginalmente. Como en otros casos, la va intermedia parece
ms un arreglo conceptual de la tensin que una solucin.
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polticas pierde sentido. Propone entonces un "anlisis retrospectivo", diverso y complementario al "anlisis prospectivo" convencional (en busca de los medios eficientes para fines dados), que
despus de la decisin "ofrece a la poltica su base doctrinal, busca
aumentar el consenso, responde a las crticas, descubre nuevas
consecuencias, mejora su congruencia con otras polticas". En este
tipo de anlisis postdecisional, la argumentacin es fundamental,
por cuanto "seleciona una particular combinacin de datos, hechos,
valores y mtodos analticos que parecen ser los ms apropiados
para convencer a una audiencia particular" (Majone, 1978: 116,
168). La intuicin del "anlisis de polticas como un trabajo de artesana" (Policy Analysis as Craftwork) quiere sugerir la semejanza
que corre entre el trabajo de un analista y el de un artesano. El
analista no utiliza materiales sino datos, tcnicas, teoremas y modelos, tal vez generales y a todos accesibles, pero con el fin de producir evidencias y argumentos que persuadan de la calidad y pertinencia de una poltica singular a los interesados en ella.
Hay una semejanza innegable entre el trabajo de un analista y
el de un artesano tradicional. En los dos casos, el xito de su
trabajo depende de un claro entendimiento de las posibilidades y limitaciones de los materiales e instrumentos que utilizan, as como del tipo de relacin personal que logran establecer entre ellos y su trabajo. Un buen trabajo analtico no puede
ser producido mecnicamente, como tampoco puede ser la artesana fina un producto en serie. El estilo importa mucho tanto para determinar el valor y la aceptabilidad de un producto
analtico, como para la elaboracin de un producto de artesana. (Majone, 1978: 170).
El carcter artesanal del anlisis de polticas quiere decir la capacidad personal del analista de ser convincente mediante la produccin de slidos argumentos, con buenas razones y evidencia
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racin pblica. Central en la poltica democrtica es la argumentacin. Ms all de la visin estrecha (lindblom.ana) de la democracia como transaccin pluralista de intereses, es propio de la relacin poltica democrtica la institucionalizacin de la discusin
(factual y valorativa), la oferta recproca de razones, los argumentos pblicos.
Dejamos de lado muchas cosas importantes, si entendemos el
proceso de hechura de las polticas slo en trminos de poder,
influencia y negociacin, excluyendo el debate y el argumento.
La argumentacin es el proceso clave mediante el cual los
ciudadanos y los elaboradores de las polticas llegan a juicios
morales y a elecciones de polticas. La discusin pblica moviliza el conocimiento, la experiencia y el inters de mucha gente, y hace que concentren su atencin en un conjunto limitado
de cuestiones. En la discusin cada participante es acicateado
a ajustar sus puntos de vista con la realidad y puede llegar hasta
cambiar sus valoraciones como resultado del proceso de persuasin recproca. De esta manera la discusin puede producir
resultados que van ms all de la capacidad de los mtodos autoritarios o tecnocrticos de la elaboracin de las polticas"
(Majone, 1989: 2).
Las cuestiones pblicas son muy raramente fras cuestiones
tcnicas o slo cuestiones apasionadamente valorativas. Los juicios de hecho y los juicios de valor se mezclan, las evidencias pueden ser contestadas a partir de otros datos y, sobre todo, desde
otras referencias valorativas. Por consiguiente se vuelve central el
debate y la institucionalizacin de la discusin: "la tcnica de discurso crtico llamada 'dialctica' que los griegos desarrollaron gracias a la prctica del gobierno mediante discusin de las ciudadesestado". A diferencia .de las argumentaciones lgicas y
matemticas, las premisas de la dialctica son puntos de vista
ESTUDIO INTRODUCTORIO
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plausibles, conocidos y difundidos en la comunidad, y su conclusin "no es una prueba formal sino el entendimiento compartido
del asunto en discusin" ( : 6). Es, clsicamente, un procedimiento
de defensa de la propia opinin y, en consecuencia, de esclarecimiento de las cuestiones en controversia y de las razones que sustentan la propia posicin; es asimismo un proceso de aprendizaje,
que obliga a depurar los puntos de vista personales, a corregirlos
y a generalizarlos. Su aspiracin o su efecto es transformar al
hombre comn en un ciudadano informado, activo en la deliberacin pblica, capaz de contribuir con sus ideas al diseo de las polticas de la ciudad. "Una concepcin dialctica del anlisis de
polticas significa... que, en un sistema de gobierno mediante discusin, el anlisis -aun el anlisis profesional- poco tiene que
ver con tcnicas formales de solucin de problemas y mucho con
el proceso de argumentacin" ( : 7).
El trabajo del analista es producir evidencias y argumentos
persuasivos, en favor de una decisin, si es que se trata de polticas
que han de desarrollarse realmente en una comunidad poltica y
no slo de buenas ideas de expertos sobre futuros sociales posibles. El anlisis convencional puede operar tal vez bajo el supuesto de que un pequeo crculo de hombres deciden por s mismos
las polticas pblicas y que procede asesorarlos cientficamente.
Pero lo ms probable en las democracias activas es que el proceso
decisorio sea ms complejo, abierto y controvertido, por lo que
para llegar a decidir una poltica y sobre todo para desarrollarla
operativamente con eficacia se exigir contrastar posiciones y
compatibilizar diferencias, mediante un intenso proceso de persuasin que depure y acerque los puntos de vista factuales y valorativos de los diversos interesados y competidores. El dilogo entre los abogados de diferentes criterios y puntos de vista es
inevitable y ei toma y daca de argumentos, explicaciones y pruebas
entre las partes es el nico modo de entender y entenderse, de alcanzar puntos de conciliacin concretos y de dejar en claro las
62
ESTUDIO INTRODUcrORIO
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De aqu la necesidad y preponderancia del anlisis de factibilidad. No siempre lo deseable es lo factible. Ni en la vida privada,
como lo muestran nuestras biografas, ni en la vida pblica, agitada
por la oposicin, la libertad y la diferencia, aunque sean precisamente los polticos los ms inquietos en olvidar y hasta en saltarse
los lmites de la realidad en pos de sus ideales y objetivos. Las
aventuras polticas se pagan caro y las sanciones son lamentablemente para toda la sociedad y no slo para los gobernantes.
Todas las batallas de reforma social se han combatido entre los
conservadores que exageran los lmites de lo posible en las polticas pblicas y los progresistas que los desestiman. Ayudar a
los decisores y a la opinin pblica a que eviten tanto la exageracin como la subestimacin precipitada de los lmites es
una de las contribuciones ms tiles del anlisis a la deliberacin pblica. Un anlisis competente de factibilidad busca
identificar las restricciones presentes y virtuales, distinguirlas
de los obstculos ficticios, evaluar su importancia para las diferentes estrategias de implementacin y estimar los costos y
beneficios que se seguiran de removerlas, sin olvidar que las
restricciones no son magnitudes absolutas e inmutables.
Desafortunadamente, el anlisis de factibilidad no es siempre
tomado en serio. Los analistas de polticas trabajan conscientemente con pocas limitaciones y con limitaciones fcilmente
cuantificables, tales como restricciones tcnicas o presupuestarias. Tienden asmismo a considerar las restricciones polticas
e institucionales como elementos secundarios o como reflexiones precautorias a introducir en el ltimo momento, accesorias a una estructura analtica compacta y rgida". (Majone,
1989: 69-70).
En esta inteligente perspectiva de racionalidad limitada y de
eleccin limitada, el sentido del anlisis es la construccin y pon-
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deracin de opciones complejas de accin, que no privilegien exageradamente (abstractamente) uno de los componentes de la poltica pblica. La norma del anlisis sera armar y examinar opciones de accin que, segn el problema a tratar, incluyan y
jerarquicen los varios aspectos legales, polticos, organizacionales, econmicos, administrativos, tomando en cuenta de manera
sistemtica sus respectivas caractersticas y restricciones, sin importar que varias de stas no puedan ser expresadas en trminos
cuantitativos ni ser modelsticamente procesadas. Obviamente las
limitaciones con las que una poltica choca tampoco deben ser
consideradas como fatalidades insuperables. En mucho la poltica
es la estrategia de accin colectiva que permite a una sociedad recorrer las fronteras de lo socialmente posible, al remover
progresivamente obstculos y ataduras del pensar y del hacer social. Particularmente esto es propio de la poltica democrtica que
en su discusin, eleccin y revisin de posiciones es un proceso de
aprendizaje colectivo siempre abierto. Pero, al opuesto, la formulacin de polticas pblicas no puede ser, por presiones o fantasas, la actividad de encontrarle la cuadratura al crculo, de
resolver problemas que por su composicin y dinmica son poltica y gubernamentalmente intratables. Hay problemas pblicos que no pueden ser resueltos con los medios que un estado
de derecho y un gobierno democrtico tienen a su disposicin.
"Los problemas no son solubles o insolubles en general, sino con
relacin a ciertas restricciones o condiciones limitantes, que
pueden ser procedurales o sustantivas" ( : 72). Esta es una observacin aleccionadora, procedente de la historia de la ciencia
y la tcnica. Ciertos problemas pueden ser ciertamente resueltos
con determinados mtodos y medios, pero stos pueden ser inaccesibles para un sistema poltico o bien existen razones, valorativas o factuales, que bloquean su empleo. Lo que puede tal vez
lograr el autoritarismo o el totalitarismo es impracticable para
los regmenes democrticos.
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sultados colectivos esperados, pero que seran aceptados por aliados u opositores polticos. No hay modo de argumentar plausiblemente que, debido a razones de previsible derrota electoral, afectacin de alianzas o favorecimiento de enemigos, se descarten
polticas que alcanzaran mejores resultados y ms generales en la
atencin de algn asunto pblico.
La reivindicacin de la naturaleza pblica de las polticas gubernamentales y de la necesidad del anlisis ha sido la reaccin a
una historia de decisiones errtica e inconcluyente, en la que caen
los gobiernos prisioneros de poderosos grupos de inters y rehenes de coaliciones poltico-econmicas particularistas, las cuales
puntualmente esterilizan todo diseo de poltica que afecte sus intereses y privilegios, en desmedro del conjunto ciudadano. Por su
parte, otros insisten con diversos argumentos que una visin econmica unilateral del anlisis se basa en una idea muy optimista
de los alcances reales de la eficiencia econmica para el bienestar
y la estabilidad general de la sociedad en su conjunto. La regla racional de escoger las opciones de accin segn el orden descendente de opcin ptima, opcin eficiente y opcin factible, se basa
en el supuesto de que es posible construir una funcin de bienestar general para el asunto en cuestin. Sin embargo, cuando esto
no es posible, no se ve por qu la opcin eficiente sea considerada
superior a la factible. Ms an, como ocurre con frecuencia, muchas decisiones pblicas gubernamentales se toman con el fin de
corregir los muchos arreglos ineficientes en la distribucin de los
beneficios pblicos y acercarse a una distribucin eficiente y equitativa. Ahora bien, estas decisiones de transicin no podrn por
definicin ser paretianamente eficientes. Algunos miembros tendrn que ser afectados en su utilidad sin manera de ofrecerles polticas de compensacin.
Al anlisis de polticas corresponde de pleno derecho y en
nombre de la racionalidad misma la identificacin y evaluacin de
cules son actual o virtualmente las restricciones polticas (insti-
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Press,
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III. 3. El anlisis
corno proceso social: Wildavsky
Aaron Wildavsky comparte tambin la misma preocupacin por
los defectos y lmites del anlisis convencional de polticas, que ha
terminado por arrinconarse en la inviable tarea de querer encontrar los medios ms sencillos para resolver los problemas ms
complejos, los pblicos, cosechando ms fracasos que xitos y difundiendo una idea intelectualista y tal vez tecnocratizante de
la gestin pblica. En respuesta, propondr un abordaje inverso,
"la creacin de los problemas pblicos", que lo conducir a un
concepto del anlisis de polticas como "arte y artesana" (Analysis
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sible. Todo ello desencadena decisiones que podrn afectar intereses, imgenes, actitudes valorativas, relaciones de poder...
Los aos ochenta mexicanos y latinoamericanos con sus rpidas y radicales polticas de ajuste, que en gran parte obedecan a
la necesidad de corregir los aos alegres de una intervencin estatal sobre reguladora y dispendiosa, son un ejemplo del sismo que
provocan en el sistema poltico decisiones de gestin pblica realista y cuidadosa. Se perdieron aliados, crecieron las oposiciones,
se fracturaron canales de representacin, se alter la visin misma
de la poltica y del estado. El anlisis no es pues un trabajo de gabinete, protegido y acotado por el reducido crculo de los supremos decision-makers. En el momento que quiere enviar a la sociedad una seal de racionalidad pblica, de economa, de gobiernos
realistas y responsables, el anlisis termina en el centro de la poltica. Se vuelve seguramente objeto de la polmica y, tal vez, ocasin para que una sociedad-estado alcancen (o practiquen) su ilustrada edad de razn o mayora de edad.
Con tal encargo de pedagoga pblica, es natural que el anlisis sea sacudido por tensiones sin fin, de varios tipos, que deber
buscar reconciliar incansablemente. Wildavsky los organiza en
tres dimensiones. Tensiones entre "recursos y objetivos" que se
inscriben en al dimensin del programa, en la confeccin de la poltica misma. Tensiones entre "los patrones histricos de relacin
social y el desarrollo de preferencias por nuevos patrones", que se
ubican en el campo de la cultura. Se trata normalmente de una
tensin que se manifiesta en la alternativa: "aceptar lo que la gente piensa que quiere o decidir intervenir para que quieran lo que
nosotros pensamos que deberan querer". Un oscilante dilema
que se repite bajo varias formas: planificacin o poltica, "cavilacin intelectual" o "interaccin social", tecnocracia ilustrada o
participacin ciudadana, visiones fras o calientes de la accin gubernamental. .. Por ltimo, en la dimensin de la epistemologa, la
tensin entre "el dogma y el escepticismo", entre mantener a toda
ES11JDlO INTRODUCTORIO
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no puede ser mas que un arte en el proceso de invencin y creacin (definicin) del problema y una artesana en el momento de
argumentar por qu se le ha dado al problema esa definicin y no
otra. El anlisis no puede ser ni exclusiva ni primordialmente un
trabajo terico y tcnico que proceda siempre y en todas partes
segn el mismo esquema y produzca en serie el mismo resultado.
Los problemas estn muy lejos de caber perfectamente dentro del
marco de los modelos tericos y las tecnologas administrativas.
La agitacin ciudadana que provoca el problema le da un perfil y
color propio, un sello de singularidad, que no puede ser entendido
simplemente como caso de una teora general, enteramente deducible.
En efecto, la singularidad del problema no est dada por sus
circunstancias o caractersticas "objetivas". Problema es una situacin referida a sujetos de carne y hueso. La singularidad est puesta por las percepciones y valoraciones que los ciudadanos tienen
frente a determinadas situaciones de su vida, por la manera como
reaccionan, piensan, sienten y aprecian su problema, por la manera
de concebir y calificar su tratamiento, por las particulares expectativas de intervencin gubernamental o cooperacin social que
alimentan y, adicionalmente, por todas las dudas, dilemas y tensiones que suscita el vivir un problema, caracterizarlo como problema pblico, esbozar los trazos de su respuesta. Ante este hecho,
el anlisis de polticas con su funcin de crear problemas no puede
ser ms que una actividad singular, particular, idiosincrsica, en
conexin con la subjetividad plural y polmica de los ciudadanos
que tratan de encontrar una salida a sus problemas. El anlisis
procede entonces a la manera de la produccin artstica y artesanal de piezas nicas, cuyo valor singular depende tanto de la pericia y creatividad del artista o artesano como de la expectativa y
juiciosa apreciacin de los sujetos que por la pieza se interesan.
Es ms parecido al arte y a la artesana que a la ciencia, como ya
adverta Majone.
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del anlisis-arte, persuadir a la gente es el componente de la segunda fase, la del anlisis-artesana. Hay que convencer y obtener
la aprobacin, quiz el consenso, de todos los que estn interesados en el problema, demandantes, opinadores, funcionarios, polticos. Desanudar sus tensiones. Mostrarles concretamente los costos
de otras opciones de definicin y tratamiento de sus problemas,
que tal vez son ms coloridas y emocionantes pero inviables; los
costos de seguir manteniendo las mismas condiciones sociales y
polticas que estn a la raz del problema o que obligan a abordarlo tmidamente con restricciones conceptuales, valorativas y operativas de reconocido eficacia; los costos de seguir aferrados a una
idntica visin de la poltica, a un mismo esquema doctrinario, a
un mismo patrn organizacional y administrativo de tratar las
cuestiones. Ms an, mostrarles las ventajas de recortar los deseos, de jerarquizar las preferencias, de aplazar las demandas o,
para poder aumentar los recursos, justificarles la necesidad de una
mayor contribucin fiscal, de una mayor regulacin de la accin,
de cambiar hbitos de conducta cvica y social, de mayor (ca)responsabilidad en los asuntos pblicos, de introducir sin contemplaciones estndares de calidad y eficiencia para los empleados pblicos o de fiscalizar la gestin gubernamental.
Es aqu donde Wildavsky introduce su distincin entre "cavilacin intelectual" (intellectual cogitation) e "interaccin social"
(social interaction) como componentes propios e interdependientes del anlisis de polticas. Si el anlisis busca alcanzar una poltica que, con el fin de evitar los errores estruendosos del pasado
(exageracin de objetivos, derroche de recursos, burocratizacin
de los programas, sobreintervencin gubernamental, dficit fiscal ... ), compatibilice lo factible y lo deseable, el anlisis deber
introducir y privilegiar en sus limpios clculos intelectuales el ruido
de la interaccin social. El anlisis debe ser el esfuerzo sistemtico
por encontrar un balance entre el mundo riguroso y reflexivo de
la teora, la metodologa, la tecnologa, y el mundo ms desorde-
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raccin social como si fuera un dogma. Al contrario, hay que llevar el escepticismo a la interaccin -cmo se desarrolla, qu cosa
la sustenta, por qu produce esos resultados, cules son sus inclinaciones ideolgicas y de clase, si pueden ser alteradas- precisamente por la razn de que hemos decidido confiar en ella. En una
palabra, la principal tarea de una reflexin intelectual responsable
es vigilar, evaluar, modificar y de este modo consolidar la interaccin social". ( : 12). Pero todo este importantsimo trabajo de sealar y corregir los errores de las pasadas polticas, de inducir el
aprendizaje colectivo y un sano escepticismo acerca de los tratamientos consagrados (o de moda) de los problemas y, ms audazmente, el trabajo de transformar las preferencias, cuestionando las
predisposiciones cognoscitivas y valorativas que pesan sobre un
gobierno o un sistema poltico, conduce obligadamente a tomar
parte en la red de las interacciones sociales y a actuar con ellas.
En conclusin, Wildavsky tiene una visin del anlisis, que
ciertamente valora pero no da la primaca a lo tcnico y especializado, sobre todo si por ello se entiende un ejercicio indiferente
y hostil a la participacin ciudadana. Por lo contrario, ve en el anlisis un "proceso social". Lo considera parte sustantiva del proceso
social en la medida en que se hace cargo de sus problemas, colabora en su solucin apropiada y, precisamente por ello, incide en
las prcticas, relaciones y direccin del proceso. Cuando el anlisis
se vuelve poltica ilustrada y logra que en un estado la poltica sea
inteligente y realista, es parte del proceso social y lo conduce. Se
regresa a la sonoridad y funcin clsica de la poltica. No es casual
que Wildavsky hoy estudie la cultura poltica de fondo que enmarca la opinin pblica, el anlisis y el gobierno.
... el anlisis es para aprender qu es lo que hay que querer.
Busca la transformacin de las preferencias ms que su realizacin. Aqui est la raz de mi debate con el paradigma actual
de la racionalidad, que acepta como inmutable el orden de
ssruoio
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ticas y SU objetivo es producir recomendaciones normativas correctas a la luz del criterio de racionalidad y causalidad del actuar.
Es una barrera contra gobiernos activistas, fiscal y legalmente
descuidados. La segunda tendencia estara representada por todo
el conjunto de politlogos que, con referencia a las teoras pluralistas, (neo)corporativistas, de lites y clases, consideran que el
anlisis es slo un elemento de entre los muchos que intervienen
en el proceso de elaboracin de una poltica. Como elemento de
juicio es frecuentemente importante el anlisis en el debate de los
problemas pblicos complejos, pero ocupa un lugar secundario
respecto de las transacciones entre las fuerzas. El "ajuste mutuo"
entre los grupos de inters gua y usa el anlisis y decide la poltica.
No est de ms aadir que el pragmatismo y el concertacionismo
dejan la puerta abierta a la irracionalidad decisoria, que usualmente cobra la forma de dispendio y bajo desempeo administrativo, adems de consagrar la poltica miscelnea de presin como
mtodo para plantear problemas y encontrar respuestas.
Conscientes de los defectos, lmites y riesgos de la posicin
"tcnica" y "poltica" del anlisis, han surgido como en otros casos
buenas tesis intermedias que quieren conciliar las ventajas y bondades de los extremos, sin caer en sus trampas. Bajo la metfora
pertinente del "arte y la artesana" quieren integrar el anlisis de
eficiencia en el horizonte mayor de la poltica. Pero sta no es entendida resignadamente (es decir, pluralista, corporativa, elitista o
clasistamente) como la fatal situacin de relaciones de fuerza, mercado de posiciones y ganancias o transacciones de intereses, que
pueden operar, incuestionados, invencibles. Por lo contrario, con
sonoridad liberal, poltica significa discutir, ofrecer razones, argumentar, persuadir, convencer, llegar a acuerdos aun si parciales y
de carcter temporal. En conexin, consideran a la poltica como
un proceso de aprendizaje colectivo para aumentar la capacidad
de resolver problemas por parte de una comunidad. En esta visin
ilustrada y abierta de la poltica, el anlisis para la toma de deci-
ESTUDIO INTRODUCTORIO
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siones recupera su sentido, pero es integrado al proceso de la interaccin poltica. Persuadir se vuelve el componente clave del
anlisis. Hay que armar un anlisis que pueda ser convincente a
los que estn interesados en resolver un problema, pero no porque fue confeccionado a la medida de los deseos, prejuicios y gustos de los demandantes o los gobernantes. Se trata de una actividad
convincente de pedagoga pblica, que a contraluz de los errores
y extravos de las decisiones pblicas pasadas induce modificaciones en los deseos y las percepciones, en las expectativas y los
instrumentos de la ciudadana y gobierno. Por consiguiente, un
anlisis que puede transformar las relaciones sociales, instituciones, patrones culturales.
A este punto, el anlisis de polticas pierde su habitual mesura
y suea su utopa social. Pero, ms sobriamente dicho, el anlisis
de polticas quiere contribuir a decisiones que hagan de la poltica
y del gobierno instituciones productivas, que ensanchen en lugar
de estrechar el mbito de lo colectivamente deseable y factible.
Ello significa una visin rigurosamente terico-tcnica del anlisis,
pero en comunicacin con la ciudadana. Con un sitio en el corazn de la vida pblica, pero con buenas realistas razones.
Bibliografa
G. T. 1969: "Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis", en American Political Science Review, LXIII, n. 3, pp. 689-718.
Este artculo se transform en un libro 1971. Essence of Decision,
Little Brown, Bastan. (trad. esp. "La esencia de la decisin", Grupo
Editor Latinoamericano, Buenos Aires).
ANDERSON, J. E. 1984. Public Policy-Making, 2a. ed. Holt, Rinehort and
Winston, N. York.
HECLO, H. 1974: "Review Article: Policy Analysis" en British Joumal of
Political Science, n. 2, pp. 83-108.
HOGWOOD B. W. y Gunn, L. A. 1984: Policy Analysis for the Real World,
Oxford University Press.
AtUSON,
84
La hechura
de las
polticas
II
Segunda antologa
Y TEORA POLTICA
THEODORE J. LoWI
6. LA EXPLORACIN COMBINADA:
UN TERCER ENFOQUE DE LA TOMA DE DECISIONES
AMrrAl ETZIONI
Y SIMPLEMENTE NO PENSAR
8. LA RACIONALIDAD LIMITADA
JOHN FORESTER
DE LOS EDITORES
Advertencia
EL ARDCULO DE Tbeodore J. Lowi (1964), Polticas Pblicas, Estudios de Caso y Teora Poltica, y el de Graham T. Allison (1969),
Modelos Conceptuales y la Crisis de los Misiles Cubanos, son dos
escritos multicitados y bsicos en el debate sobre la clasificacin
de las polticas y sobre las diversas maneras de entender el anlisis
de polticas. Por su parte, los dos artculos de Charles E. Lindblom
(1959, 1979), La Ciencia de 'Salir del Paso' y Todava Tratando de
Salir del Paso, en los que critica el enfoque racionalista del anlisis y formula la tesis "incremental (lista)", se han vuelto dos referencias permanentes en cualquier escrito sobre el anlisis y la
decisin de las polticas pblicas. La propuesta metodolgica de
Lindblom no slo recibi consensos; fue tambin objeto de crticas. Se han seleccionado artculos claves en la discusin sobre el
incrementalismo analtico .y/o poltico. Yehezkel Dror (1964) se
pregunta si Salir del Paso (sea) Ciencia o Inercia y contrapone su
alternativa de anlisis. Amitai Etzioni (1967), en otro multicitado
artculo de la literatura especializada, tercia en la discusin y propone "La Exploracin Combinada: un Tercer Enfoque de la Toma
de Decisiones". Robert Goodin e lImar Waldner (1979) levantan
una de las crticas ms articuladas al incrementalismo con su artculo Pensar en Grande, Pensar en Pequeo y simplemente No Pensar. John Forester (1984) enuncia las diversas fuentes de
limitacin que afectan al anlisis racional y ofrece las estrategias
respectivas en La Racionalidad Limitada y la Poltica de Salir del
Paso. Giandomenico Majone (1978), otro autor cuyos escritos son
[ 87]
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ADVERTENCIA
THEODOREJ.LoWI
1. Polticas pblicas,
estudios de caso y teora poltica *
de caso sobre el proceso de elaboracin de las polticas son uno de los mtodos ms importantes de anlisis
de la ciencia poltica. Comenzando con Schattschneider, Herring,
y otros en los aos treinta, los estudios de caso han estudiado una
gran variedad de decisiones. Son diversos en tema y formato, en
la perspectiva y el rigor, sin embargo, forman un inconfundible
cuerpo literario que contina desarrollndose ao con ao. Ellibro ms reciente es un estudio de Raymond A. Bauer, Ithiel de
Sola Pool y Lewis A. Dexter, American Business and Public Policy:
The Politics of Foreign Trade, (Nueva York, Atherton Press, 1963,
499 pp.), comparable a la obra premiada de Robert A. Dahl, Who
Governs? (New Haven, 1961). Con su publicacin se ha alcanzado
un grado de sofisticacin mayor. Ser difcil superar en el futuro
los niveles de investigacin que han establecido sus autores. Su
obra es un anlisis de las relaciones polticas en un rea de poltica
bien definida, el comercio exterior. Es un anlisis de las actitudes,
las estrategias y la comunicacin de las empresas y, a travs de so s ESTUDIOS
"Este captulo contiene una versin reducida de la cuidadosa resea que Th. J. Lowi,
(1964) dedic a la obra de R. A. Bauer, 1. de Sola Pool y L. A. Dexter. A partir de una
reflexin general sobre el alcance terico de los estudios de caso en ciencia poltica, esta
resea constituye, en verdad, una aguda evaluacin de la teora poltica y de los modelos
disponibles frente a la elaboracin y los efectos de las polticas pblicas. Particularmente,
se ha convertido en referencia obligada para examinar la articulacin entre la elaboracin
de las polticas y las arenas de poder donde se libran los enfrentamientos polticos subyacentes. Las supresiones efectuadas del muy largo artculo se indican con puntos suspenSIVOS entre corchetes [...l. (N. del E.) Publicado originalmente con el ttulo "American Busmess, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory", en World Politics, XVI, 1964,
pp, 677-715. Traduccin al espaol de' Mara del Carmen Roque.
[ 89)
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TI-lEODORE J. LOWI
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TI-IEODORE J. LOWI
mentales que involucran solamente a los "niveles de poder medio.' No es necesario buscar las debilidades tericas del enfoque
de Schattschneider porque su interpretacin fue equivocadamente
colocada entre los pluralistas. Si se hubieran reconocido las diferencias entre los descubrimientos de Schattschneider (especialmente sus observaciones sobre un tipo distinto de coalicin) y los
de los escritores de casos posteriores, podra haber surgido una
clase ms elaborada de pluralismo. ste es el enfoque ms cercano al que aqu presento.
Las controversias entre los enfoques del anlisis de polticas,
as como sus debilidades lgicas y empricas, han generado algunos de los mejores trabajos empricos que puedan encontrarse en
la literatura. El de Dahl es ejemplar. Sin embargo, en virtud de
que estos trabajos se basan en la comunidad local, sus descubrimientos slo colateralmente pueden ser tiles para evaluar los supuestos y las proposiciones que conciernen al poder en el nivel
nacional. Asimismo slo estudios igualmente cuidadosos y sistemticos de los procesos polticos nacionales nos proporcionarn
un acercamiento equilibrado y bien fundamentado a la teora. Un
primer paso es, ciertamente, American Business and Public Policy.
Aunque los autores no nos ofrezcan una alternativa terica adecuada respecto de los enfoques establecidos, sus descubrimientos,
ya sea explcita o implcitamente, merecen ser revisados en cualquier esfuerzo por construir dicha teora. [...]
Los elitistas podran coincidir con el anlisis cuidadoso y los
impecables descubrimientos del libro, pero aadiendo que todos
los asuntos de comercio del periodo de posguerra eran de "nivel
medio". Con este supuesto dejaran de lado las preguntas interesantes y caeran en varias peticiones de principio. Fueron induda"Cf. C. Wright Milis, The Power Elite (Nueva, York 1956), p. 245: " ... el analista polftico pertenece l mismo a las clases medias. Sabe del tema slo por los rumores; en el
fondo, si acaso, slo por la 'investigacin'." En consecuencia, contina Milis, el profesor
y el intelectual independiente se encuentran como "en casa con los Ifderes de nivel medio
y... perciben las cosas y sus conclusiones como clasemedieros porque se encuentran ms
.
cerca de ellos".
97
THEODORE J. LOWI
98
rables en todas o en la mayora de las polticas nacionales importantes. El poder en el Congreso es fragmentado y disperso.
La influencia se encuentra repartida de manera desigual en
partes y pedazos entre los jefes de comits, los lderes de partido y muchos otros ... La poltica nacional se aprueba o se rechaza mediante la construccin de una coalicin mayoritaria
que se arma a travs de negociaciones y con objetivos que resulten atractivos a una gran variedad de intereses... 8
El comentario: "Hasta aqu hemos llegado" sera apropiado no
slo para estas afirmaciones del estudio de Wildavsky, sino tambin, virtualmente, para todos los estudios de caso y sus generalizaciones desde Bentley, aunque en este caso tengan mucho ms
significado. De los pluralistas y de los elitistas se puede decir como de Debussy, pero con mucho ms significado: abrieron nuevas
calles que resultaron ser callejones sin salida.
99
cientemente cercanas a los datos para ser relevantes y suficientemente abstractas para ser objeto de un tratamiento terico ms
amplio. [...]
A continuacin se intenta desarrollar un marco de referencia
de tal naturaleza. He estado trabajando en un esquema interpretativo general por ms de dos aos y con anterioridad a la publicacin del libro de Bauer y asociados.' Las hiptesis que se
derivan del esquema han anticipado la mayora de los patrones
descritos en los estudios de caso y los pocos que no han sido anticipados han mostrado la extensin lgica del esquema.
El esquema se basa en el siguiente argumento:
1) El tipo de relaciones entre la gente est determinado por
sus expectativas, por lo que cada actor espera obtener de la
relacin con los dems;
2) en poltica, (politics) , las expectativas estn determinadas
por los productos gubernamentales o polticas (policies);
3) en consecuencia, la relacin poltica est determinada por
el tipo de poltica en juego, de manera que para cada tipo
de poltica es posible encontrar un tipo especfico de relacin poltica. Si el poder se define como la posibilidad de
participar en la elaboracin de una poltica o asignacin
con autoridad, la relacin poltica en cuestin es una relacin de poder y, con el tiempo, una estructura de poder.
Como dira Dahl, hay que preguntarse, "poder Zpara qu?"
Uno debe identificar el mbito del poder e identificar las lites, las estructuras de poder y realidades similares dentro de cada
uno de los mbitos predefinidos o "reas de cuestiones" (issue
areasi. Mi anlisis se mueve en esa direccin, pero busca ir ms
9 El primer planteamiento, desarrollado para la polftica urbana, aparece en mi estudio
At the Pleasure 01the Mayor (Nueva York: 1964), caps. 6 y 7. El esquema para las polticas
nacionales que se presenta en este artfculo es una adaptacin de las "arenas de poder"
nacionales, que se discute en un libro en proceso de elaboracin.
10Dahl, Who Govems'l, Polsby,op. cit, especialmente, cap. 6.
100
THEODORE J. LOWI
all. Las cuestiones o asuntos corno tales son tan efmeros que las
expectativas establecidas y la historia de las decisiones gubernamentales anteriores conforman la base para enfrentar las diversas
cuestiones particulares. El estudio de estas cuestiones particulares
es una buena posibilidad para probar las hiptesis acerca de las
estructuras de poder, pero se debe llegar a las hiptesis de una
manera independiente.
Obviamente, el problema analtico ms importante es identificar los tipos de productos o polticas. He decidido definir las polticas en trminos de su impacto o de su impacto esperado en la
sociedad. Cuando las polticas se definen de esta forma, slo hay
un nmero reducido de tipos; una vez que todo se ha dicho y hecho, se descubre que es mnimo el nmero de funciones que el
gobierno puede llevar a cabo. Este enfoque descalifica la clasificacin de las polticas segn el esquema de "polticas de agricultura", "polticas de educacin", "polticas de salud" o, ms
restringidamente, "la poltica de la ley ARA" o la "poltica de la
ley de ayuda a la educacin en 1956". En esta clasificacin temtica, la composicin y las estrategias de los participantes son de
sobra conocidas aun antes de iniciar el estudio, pues se mantiene
el supuesto pluralista de que existe una sola estructura de poder
en cada sistema poltico. Mi enfoque reemplaza las categoras temticas descriptivas de los pluralistas por categoras funcionales.
No hay necesidad de demostrar que este esquema de clasificacin
cubre todas las posibilidades de clasificacin de las polticas domsticas y que es suficiente para categorizar la mayora de las polticas y de las instancias que las llevan a cabo sin importar los
matices. Existen tres categoras fundamentales de polticas pblicas en el esquema: distribucin, regulacin y redistribucin. Estas
clases son diferentes tanto histrica como funcionalmente. La distribucin fue la categora casi exclusiva de poltica interna desde
1789 hasta 1890. La demanda de polticas regulativas y redistributivas surgi casi al mismo tiempo, pero la regulacin se convirti
101
en un hecho establecido antes de cualquier intento de carcter redistributvo. Estas categoras no son invenciones. Pretenden corresponder a fenmenos reales toda vez que las hiptesis ms
importantes del esquema se derivan directamente de categoras y
definiciones. En consecuencia, las reas de poltica o de actividad
gubernamental constituyen arenas reales de poder. Cada arena
tiende a desarrollar su propia estructura poltica, su proceso poltico, sus lites y sus relaciones de grupo. Es necesario, entonces,
identificar estas arenas, formular hiptesis acerca de sus atributos
y comprobar dentro del esquema las relaciones empricas que
pueda anticipar y explicar.
DEFINICIN DE ARENAS DE POLTICA
102
THEODORE J. LOWI
favor de las "clientelas" de trabajadores, agricultores y empresarios, los impuestos y aranceles tradicionales. Las polticas distributivas se caracterizan por la facilidad con que pueden desagregarse
los recursos y repartirse en pequeas unidades independientes las
unas de las otras y libres de toda regla general. El "patronazgo"
en su mxima expresin puede ser sinnimo de "distributivo". Las
polticas distributivas podran no ser polticas, pues son decisiones
altamente individualizadas y quiz slo en su conjunto pueden dar
forma a una poltica. Son polticas en las que el favorecido y el
desfavorecido, el perdedor y el beneficiario, no necesitan enfrentarse directamente. De hecho, en muchos casos de poltica distributiva, los desfavorecidos no pueden ni siquiera identificarse como
una clase, porque siempre se puede satisfacer los reclamos de los
grupos ms activos y organizados con una mayor desagregacin de
los beneficios.
2) Las polticas regulatorias causan tambin impactos especficos e individuales, pero no pueden desagregarse casi al infinito
como las polticas distributivas. Aunque las leyes son elaboradas
en trminos generales ("Arregle el sistema de transporte estticamente"; "No debe haber favoritismos en los precios"), el impacto
de las decisiones regulatorias se refleja directamente en la elevacin de los costos y/o en la reduccin o aumento de las opciones
individuales ("iNo pise el csped!"). Las polticas regulatorias se
distinguen de las distributivas porque la decisin regulatoria involucra una eleccin directa sobre quin se ver afectado y quin beneficiado en el corto plazo. No es posible otorgar un canal de
televisin y una ruta area a todos los solicitantes. Obligar a una
prctica laboral injusta por parte de los empresarios debilita la relacin de las autoridades con el movimiento obrero. En tal sentido, aunque la implementacin se lleve a cabo organizacin por
organizacin y caso por caso, las polticas regulatorias no pueden
desagregarse a la medida de' cada organizacin especfica o individual (como 'en el caso de las polticas distributivas), porque las
103
decisiones particulares deben ser una aplicacin de la regla general y, por tanto, caen dentro de la normatividad universal de la ley.
Las decisiones se reparten, prcticamente en la misma forma, entre todos los individuos sujetos a la ley. En virtud de que los impactos ms duraderos se perciben en los sectores bsicos de la
economa, las decisiones regulatorias se acumulan fundamentalmente en las ramas sectoriales; por consiguiente, las polticas regulatorias slo pueden desagregarse por sectores."
3) Las polticas redistributivas son similares a las polticas regulatorias, en el sentido de que incluyen las relaciones entre amplias categoras sociales de individuos y, por consiguiente, las
decisiones individuales deben estar interrelacionadas. Sin embargo, existen grandes diferencias respecto a la naturaleza de su impacto. Las categoras afectadas por su impacto son cercanas a las
clases sociales. Son, burdamente hablando, los propietarios y los
desposedos, los que tienen y los que no tienen, la burguesa y el
proletariado. El objetivo que persigue la poltica redistributiva no
es el uso de la propiedad sino la propiedad misma, no un trato
igual sino igual propiedad, no el comportamiento sino la existencia misma. El hecho de que nuestro impuesto al ingreso sea slo
medianamente redistributivo no altera los objetivos y los beneficios que persigue la poltica fiscal. I.ro mismo vale para los diversos programas de bienestar social, indudablemente redistributivos
para quienes reciban la jubilacin o seguro de desempleo sin que
hayan aportado contribucin alguna. La naturaleza de una poltica
redistributiva no se determina por el resultado de la discusin
acerca de si y qu tanto fue redistributiva una poltica. El factor
determinante son las expectativas sobre la redistribucin posible
y lo amenazante que puede llegar a ser.
12 Un "sector" es cualquier conjunto de bienes o servicios comunes o sustituibles, o
cualquier otra forma de interaccin econmica establecida. En consecuencia, los sectores
varan en tamao segn las fuerzas econmicas naturales y los diferentes modos en que
son identificados por los economistas y los empresarios. Varan, asimismo, en tamao porque son definidos a priori por el observador, que establece qu es comn a un producto,
104
THEODORE J. LOWI
ARENAS DE PODER
lOS
13 Polaics,
14Ibid.,
106
THEOOORE J. LOWI
minacin no se haya tomado suficientemente en serio. Una coalicin basada en el intercambio de votos para apoyo recproco no
se caracteriza por el conflicto, el compromiso o por intereses tangenciales sino, al contrario, se compone por miembros que no
tienen absolutamente nada en comn; y esto es posible porque la
poltica de "barril sin fondo" es un recipiente que abarca asuntos
de muy diverso orden, miscelneo, sin vinculacin entre ellos. sta es la forma de relacin poltica tpica de la arena distributiva.
La estructura de estas relaciones conduce generalmente, aunque no siempre, al Congreso. Es una estructura relativamente estable porque, en trminos generales, todos los que tienen
capacidad de acceso apoyan a quienes quiera que sea el lder. En
este sentido, existe una tendencia a la aparicin de "lites" en los
comits del Congreso, cuya jurisdiccin incluye asuntos de ndole
distributiva. Hasta pocas recientes, por ejemplo, el Comit de
Medios y Procedimientos era prcticamente el gobierno en materia de tarifas. Lo mismo se puede decir del Comit de Obras Pblicas en materia de ros y puertos." Se trata entonces de un
liderazgo de intermediacin y gestora (a broker leadership) y la
"poltica" distributiva es mejor entendida como cooptacin que
como conflicto o compromiso.
Bauer, Pool y Dexter se sorprendieron al descubrir que las
asociaciones comerciales y otros grupos carecan de fondos y de
apoyo. Les resultaba paradjico el hecho de que la poltica de
"proteccionismo" triunfara siempre con facilidad aun cuando la
mayora de los empresarios y los congresistas parecan estar en
principio en favor de la liberalizacin del mercado (existen casos
16 La forma ntima y estable de vinculacin entre los hombres que forman la comisin
del Congreso y el Cuerpo de Ingenieros se ha hecho famosa por el trabajo de Arthur
Maass; vase Muddy Waters: The Anny Engineers and (he Nation's Rivers (Cambridge,
Mass., 1951), especialmente "Congress and Water Resources", American Political Science
Review, XLIV (septiembre, 1959), pp. 579-92, reimpreso en mi documento Legislative Polities V.S.A (Bastan, 1962). Citado continuamente como un ejemplo de la estrategia y el
acceso de los grupos de inters, solamente se le ha dado su correcto significado hasta ahora, que yo sepa. Este significado se esclarece dentro de mi esquema. El patrn se acerca
al de los aranceles, pero no a las situaciones de regulacin.
107
108
THEOOORE J. LOWI
109
cada uno de los grupos" (p. 332s.). Reconocieron inteligentemente que las sobreposiciones de membresas son una forma de especializacin que permite a las empresas individuales o a los
grupos particulares integrados en asociaciones ms grandes tener mayor libertad para perseguir fuera del grupo sus propias metas, que podran ser contrarias a los intereses de los grupos
asociados. Al mismo tiempo, la cohesin del grupo mayor se conserva en razn de las metas que comparten los grupos particulares
que lo constituyen. En realidad, ambas posiciones son correctas.
Debido a la desvinculacin que existe en los asuntos de polticas
distributivas, no es necesario que se enlacen las actividades de los
participantes individuales. Es ms importante que los participantes, a medida que la situacin lo requiera, sean especficos. En
cambio, la vinculacin que caracteriza a los asuntos de las polticas
regulatorias (al menos en el sector de las asociaciones comerciales) obliga a contener la participacin de los miembros de la asociacin y, por tanto, a frenar la dinmica que equivocadamente
Truman crey era caracterstica de todas las interacciones grupales en cualquier asunto de polticas. Cuando todos los intereses se
incluyen dentro de una sola asociacin, los miembros no tienen
otra alternativa que luchar entre ellos para conformar la poltica
de su organizacin o bien abandonarla.
Esto sugiere que la estructura de poder caracterstica de las
polticas regulatorias es mucho menos estable que en la arena distributiva. Debido a que las coaliciones se forman alrededor de intereses compartidos, las coaliciones se modifican a medida que
cambian los intereses o emergen los conflictos de inters. Con estos patrones tan variables de conflicto grupal, inherentes a todos
los asuntos regulatorios, resulta imposible a cualquier comisin
del Congreso, a una dependencia administrativa, a la mesa directiva de una asociacin o una lite social contener a todos los participantes el tiempo suficiente para crear una lite de poder estable.
Las polticas parecen ser inevitablemente un resultado residual
no
THEODORE J. LOWI
que toma forma una vez que todos los participantes han recortado
sus demandas y as han podido conseguir el apoyo mayoritario. Sin
embargo, una coalicin mayoritaria de intereses compartidos en
determinado asunto podra no ser enteramente adecuada para algn otro tipo de asunto. En la toma de decisiones regu1atorias, las
relaciones entre los lderes de grupos en uno o ms de los puntos
del proceso gubernamental son demasiado inestables para formar
una sola lite que decida las polticas. Como consecuencia, la toma de decisiones tiende a pasar de las dependencias administrativas y de las Comisiones al pleno del Congreso, el lugar donde la
incertidumbre del proceso poltico termina siempre por resolverse. El Congreso es la institucin donde se discuten y resuelven todas las polticas, a la manera como sucede con las elecciones
primarias de los partidos polticos que ponen fin a las negociaciones acerca de las nominaciones. Ningn grupo dominante puede
contener el conflicto partiendo, subdividiendo y distribuyendo casi
al infinito los intereses y beneficios en juego. En el proceso poltico de carcter regulativo, el Congreso y el llamado "balance de
poder" parecen jugar el papel clsico que le han atribuido los pluralistas, mismo que fue atacado como teora por C. Wright Mills
y seriamente cuestionado por Bauer, Pool y Dexter. [...]
3) Si estos ltimos hubieran escogido una lnea de casos de la
arena redistributiva para su anlisis, hubieran encontrado casi seguramente un universo completamente diferente. Habran hecho
entonces otras generalizaciones y expresado otra clase de dudas.
Lo mismo hubiera sucedido a Schattschneider y a los investigadores pluralistas, si hubieran estudiado la arena regulatoria. A diferencia de la arena regulatoria, son pocas las publicaciones de
estudios de caso sobre decisiones redistributivas. Esto en s ya es
un dato revelador. Segn Mills, se debe al carcter adocenado que
suelen tener las cuestiones que llaman la atencin del pblico. Pero, cualesquiera sean las causas, la escasez de estudios de caso reduce las oportunidades de elaborar y probar el modelo. La
111
112
THEODORE J. LOWI
cia de los asuntos en consideracin. Los debates en ambas cmaras no atrajeron atencin y los pocos asistentes eran en su mayora
miembros del CES que apoyaban la iniciativa y funcionarios del Tesoro, dirigidos por Morgenthau, que se oponan a la legislacin
con "crtica constructiva".
El debate en el Congreso transcurri sin problemas porque la
verdadera batalla se libraba en otra parte, esencialmente entre la
burocracia Hopkins-Perkins y el Tesoro. Los cambios en la propuesta del CES fueron aportados en su totalidad por Morgenthau
(el ms importante fue la supresin del principio de contribucin,
que eliminaba su carcter redistributivo). A la tibieza redistributiva hay que agregar la eliminacin tanto de las organizaciones laborales 'como del PERA de Hopkins de toda responsabilidad
administrativa. La victoria del Departamento del Tesoro fue total.
Durante todo el proceso, se pudieron escuchar en la opinin pblica las voces de las asociaciones ms poderosas, aunque su esfuerzo principal se concentraba en sus calladas negociaciones con
la burocracia. El papel del Congreso se limit a ratificar los acuerdos logrados entre la burocracia y los representantes de las clases.
Las modificaciones de las propuestas de ley atribuidas al Congreso se limitaron a introducir excepciones en la cobertura del seguro, un tpico juego distributivo que el Congreso sabe jugar muy
bien en toda ocasin. Los principios de la ley fueron el resultado
de la interaccin (oculta) entre los principales directivos del poder
ejecutivo y los lderes empresariales y sindicales. Salvo algunas pequeas modificaciones en las posiciones de los representantes de
la derecha y de la izquierda, se ha observado el mismo patrn
de comportamiento en las decisiones de poltica fiscal.> Los asuntos que implican 21 redistribucin inciden ms profundamente que
20 Stanley S. Surrey, "The Congress and the Tax Lobbyist: How Special Tax Provisions Get Enacted", Harvard Law Review, LXX (mayo, 1957), pp. 1145-82.
21 "Implican" puede parecer slo un trmino pero lo utilizo deliberadamente. Como
seal anteriormente cuando defin redistribucin, no son los productos efectivos sino las
expectativas sobre lo que se puede obtener lo que conforman los asuntos y determinan
113
114
THEODORE J. LOWI
sao Esto sucedi con los grupos de libre comercio en las batallas
arancelarias de los aos cincuenta, cuando "la posicin proteccionista se encontraba fuertemente arraigada en consideraciones de
los hombres de negocios y... la posicin de libre comercio se ajustaba mejor a la ideologa de los tiempos..." (p. 150).
Si las asociaciones hegemnicas, dirigidas por elementos de la
li te de poder de Mills cobran presencia, sus recursos y acceso
afectaran inevitablemente las relaciones de poder. Debido a la
estabilidad y al impasse (o equilibrio) de las relaciones entre las
clases fundamentales de la sociedad, la estructura poltica de la
arena redistributiva parece estabilizarse, virtualmente institucionalizarse. A diferencia de la arena distributiva, su estabilidad deriva de intereses compartidos. Pero en contraste con la arena
regulatoria, estos intereses compartidos son tan estables, claros y
consistentes, que generan y fundamentan ideologas. El cuadro de
la siguiente pgina resume las hiptesis sobre las diferencias en
las relaciones polticas sealadas.
Muchas de las otras caractersticas distintivas de la arena redistributiva se relacionan con (quiz se derivan de) el papel especfico de las asociaciones hegemnicas. La cohesin de las
asociaciones hegemnicas significa que las eventuales diferencias
entre grupos relacionados pero competitivos pueden ser dirimidos
antes de que las polticas lleguen a la agenda gubernamental.
En muchos aspectos las funciones que los altos directivos llevan a cabo en la arena redistributiva son funciones parecidas a las
que desempean en la arena distributiva los comits del Congreso
y el Congreso en la arena regulatoria. Pero las diferencias son cruciales. En las polticas distributivas existen tantos "lados" como
asuntos arancelarios, puentes y presas por construir, parcelas o
tierras por repartir, etctera. Y existen probablemente tantas lites como comits del Congreso y subcomits con jurisdiccin sobre polticas distributivas. En las polticas redistributivas nunca
habr ms de dos lados y stos son claros y precisos, estables y
CUADRO
1.
Unidad
poltica
primaria
Relacin
entre
unidades
Estructura
de
poder
Estabilidad
de la
estructura
Lugar
principal de
decisin
Implementacin
Distribucin
Individuos,
empresa,
corporacin
Intereses no
compartidos,
no interferencia mutua,
intercambio de
favores y
apoyos
Elites no
conflictivas,
con grupos
de apoyo
Estable
Comit del
Congreso y/o
Agencia de
gobierno"
Regulacin **
Grupo
Coaliciones,
intereses
compartidos,
negociaciones
Pluralista,
multipolar,
"teora del
balance"
Inestable
Congreso en
su funcin
clsica
Instancia
descentralizada
por "delegacin",
con control mixto
Redistribucin
Asociacin
"Asociaciones
cpula",
afinidades
ideolgicas y
de clase
Elites en
conflicto
Estable
Ejecutivo y
organizaClones
cpula
Instancia
centralizada
en las cpulas
directivas, con
normas
determinadas
Instancia
centralizada en
una unidad
. administrativa
con funciones
precisas a
cumplir
La poHtica distributiva tiende a institucionalizarse alrededor de una unidad institucional. Con frecuencia es el comit del congreso, pero en otros
muchos casos, como en la poltica agrcola, es la agencia de gobierno o la agencia y el comit .
.. Debido a que son muchos los intereses organizados presentes en la arena regulatoria, son tambin muchos los casos de coaliciones exitosas en el
intercambio de apoyos, las cuales en mucho se asemejan a las coaliciones propias de la arena distributiva. En efecto, es de grado la diferencia entre la
arena regulatoria y la distributiva, aunque la forma predominante de coalicin en la poltica regula/aria obedezca a intereses comunes o tangenciales.
De todos modos, aun si la diferencia es de grado, no deja de ser importante, pues es este tipo predominante de coalicin el que ocasiona que la arena
regulatoria sea ms inestable, impredecible y no elitista ("balance de poderes"). En cambio, si se observa la arena redistributiva, se encontrarn
diferencias de principio entre los grupos en cuestin.
116
THEODORE J. LOWI
117
negar importancia directa a las posiciones sociales e institucionales y al descalificar la probabilidad de una lite decisora estable.
Pero la relevancia de ese enfoque se fortalece a medida que se
reduce su campo de aplicacin y se definen con mayor claridad los
estandares para identificar dicho campo de aplicacin. Es tambin
el caso de la escuela pluralista y de sus enfoques basados en la
idea de la "poltica de las polticas particulares" (the politics of
this-or-that policy).
Hasta la fecha, ningn estudio sobre polticas puede igualar a
American Business and Public Policy en cuidado, rigor y exhaustividad. Pero su superioridad emprica termina por mostrar su debilidad terica. La considerable cantidad y calidad de los datos se
enriquece al comprender mejor el contexto de los datos. Mi propsito en este trabajo ha sido delinear dicho contexto.
GRAHAM
T.
MUSON.
2. Modelos conceptuales y
la crisis de los misiles cubanos*
Publicado originalmente con el ttulo "Conceptuals Models and the Cuban Missils
Crisis", en The American Political Science Review, LXIII, no. 3, 1969, pp. 689.718. Traduccin al espaol de Margarita Bojalil.
1 Theodore Sorensen, Kennedy (New York, 1965), p. 705.
[ 119
120
GRAHAM T. ALLlSON
121
plicacin y prediccin. Al intentar explicar un suceso determinado, el analista no se limita a describir el estado del mundo que origin el suceso. La lgica de la explicacin exige
distinguir las determinaciones importantes, decisivas del hecho.a Ms an, cuando predomina la lgica de prediccin, los
analistas deben dar cuenta brevemente de las distintas variables que determinan el suceso. Los modelos conceptuales
son las redes que el analista hace pasar por todo el material
con el fin de explicar una accin o decisin particular y que
aprende a colocar en determinados estanques, a ciertas profundidades, para atrapar los peces que persigue.
2. No obstante diversas formas y variantes, la mayora de los
analistas explican (y predicen) la conducta de los gobiernos
nacionales en trminos de un modelo conceptual bsico,
denominado aqu Modelo de Poltica Racional o Modelo J.5
A partir de este modelo conceptual, los analistas intentan
entender los sucesos como acciones ms o menos deliberadas de gobiernos nacionales unitarios. Para estos analistas,
el objetivo de una explicacin es mostrar cmo una nacin
o un gobierno pudo haber escogido la accin en cuestin,
dado el problema estratgico que enfrentaba. Por ejemplo,
al examinar el problema que planteaba la instalacin sovitica de misiles en Cuba, los analistas de modelos polticos
4 Para el propsito de este argumento tendremos que aceptar la caracterizacin de
Carl G. Hempel de la lgica de la explicacin: una explicacin"responde a la pregunta Por
qu ocurri el fenmeno explicado? demostrando que el fenmeno fue consecuencia de
circunstancias particulares, especificadas en C1, C2, C3, de acuerdo con las leyes Ll, L2,
L3. Al hacer notar esto, el argumento demuestra que, en las circunstancias dadas y segn
las leyes de que se trata, se deba esperar que ocurriera el fenmeno; y es en este sentido
que la explicacin nos permite comprender porque ocurri el fenmeno". Aspects of Scientific Explanation (New York, 1965), p. 337. Aunque se pueden distinguir diversos patrones
de explicacin, a saber, Ernest Nagel, The Structure of Science: Problems in the Logic of
Scientijic Explanation, (New York, 1961), las explicacionescientficas satisfactorias camparten esta lgica bsica. En consecuencia, la prediccin est implcita en la explicacin.
. 5 Esbozos anteriores de este argumento han provocado acaloradas polmicas acerca
de los nombres adecuados para estos modelos. Si se eligen nombres del lenguaje comn
se favorece la confusin tanto como la facilidad. Quiz sea mejor pensar en estos modelos
como los modelos 1, 11 Y 111.
122
GRAHAM T. ALLISON
racionales tratan de demostrar por qu ste era un acto racional desde el punto de vista de la Unin Sovitica, dados
sus objetivos estratgicos.
3. Hay dos modelos conceptuales "alternativos", que dan pie
a una mejor explicacin y prediccin. En el presente estudio se denominan respectivamente Modelo de Proceso Organizacional, Modelo 11, y Modelo de Poltica Burocrtica,
Modelo 111.
Aunque el marco de referencia habitual es til para varios
propsitos, es tambin evidente que se le debe complementar, si
no sustituir, con los marcos de referencia que centran la atencin
en la magnitud de las organizaciones y en los actores polticos
involucrados en el proceso poltico. El corolario del Modelo 1 es
que sucesos importantes tienen causas importantes. Por
ejemplo, que organizaciones monolticas llevan a cabo grandes
acciones por grandes razones. Este juicio se debe equilibrar con
la apreciacin de que a) las entidades monolticas son "cajas negras" que tienen diferentes mecanismos en una estructura de toma de decisiones altamente diferenciada, y b) que las grandes
empresas son la consecuencia de innumerables acciones pequeas, frecuentemente en conflicto, efectuadas por individuos ubicados en distintos niveles de sus organizaciones burocrticas,
con diversas concepciones, slo parcialmente compatibles, acerca de los objetivos nacionales, los objetivos organizacionales y
los objetivos polticos.
Desarrollos recientes en el campo de la teora de organizaciones proporcionan las bases para el segundo modelo. Segn ste,
lo que el modelo 1 considera en la categora de "actos" y "elecciones" son en realidad los productos de grandes organizaciones que
funcionan de acuerdo con ciertos patrones de comportamiento. Al
tratar el problema de los misiles soviticos en Cuba, el analista del
modelo 11 trata de identificar las organizaciones involucradas y de
123
revelar los patrones de conducta organizativa que originaron la accin. El tercer modelo se centra en la poltica interna de un gobierno. Los acontecimientos de poltica exterior no se entienden
como elecciones ni como resultados. Se les clasifica como desenlaces de juegos distintos y sobrepuestos de negociacin entre jugadores con distintas posiciones jerrquicas en el gobierno nacional.
Al confrontar el problema que planteaban los misiles soviticos en
Cuba, el analista del modelo III busca revelar las percepciones,
motivaciones, posiciones, poder y maniobras de los jugadores importantes que provocaron el desenlace.'
Una metfora central ilustra las diferencias entre estos modelos.
La poltica exterior frecuentemente ha sido comparada con jugadas, secuencias de jugadas y juegos de ajedrez. Si uno estuviera limitado a mirar en una pantalla la proyeccin de las jugadas sin
tener informacin acerca de cmo se movieron las piezas, uno deducira -como hace el modelo 1- que cada ajedrecista mueve las
piezas segn planes y maniobras dirigidas a ganar el juego. Pero,
despus de mirar varias partidas, el observador serio podra imaginar un patrn de juego y considerar la hiptesis de que el juga6 En trminos estrictos, los "resultados" que estos tres modelos intentan explicar son
esencialmente las acciones de gobiernos nacionales, es decir, la suma de las actividades de
todos los individuos empleados por un gobierno cuyos actos pueden influir en una cuestin. Estos modelos no centran su atencin en un estado de cosas, es decir, en una descripcin completa del mundo, sino en la decisin e implementacin nacionales. Harold y
Margaret Sprout establecen claramente esta distincin en "Environmental Factors on the
Study of International Politics", en James Rosenau, (editor), Intemational Polities and Foreign Policy (Glencoe, IIIinois, 1961), p. 110. Esta restriccin excluye las explicaciones que
se basan principalmente en los trminos de las teoras de los sistemas internacionales. Sin
embargo, esta restriccin no es estricta, ya que se han producido pocas explicaciones interesantes de sucesos en la poltica exterior en ese nivel de anlisis. Segn David Singer,
"La nacin-estado nuestro actor fundamental en las relaciones internacionales ... es clara
y tradicionalmente la que ms ha ocupado la atencin de los estudiantes occidentales y es
la que domina todos los textos empleados en las universidades anglo-parlantes." David
Singer, "The Level of Analysis Problem in International Relations", Klaus Knorr y Sidney
Yerba (editores), The Intemational System (Princeton, 1961). De igual manera, la revisin
de Richard Brody de las tendencias contemporneas en el estudio de las relaciones internacionales encuentra que "los investigadores han terminado por centrar su atencin en
los actos de las naciones. Esto es, todos se centran en el comportamiento de las naciones
en algn aspecto. Con un inters comn por dar cuenta de la conducta de las naciones,
existen prospectos de establecer un marco de referencia comn."
124
GRAHAM T. ALLISON
125
res que revelan los modelos II y III en este caso son por tanto particularmente sugerentes. La seccin final del ensayo discute cmo
se pueden relacionar los tres modelos y cmo se pueden enriquecer para generar predicciones.
tu.
11 Arnold
Horelick y Myron Rush, Strategic Power and Soviet Foreign Policy (Chicago, 1%5). Basado en A. Horelick, "The Cuban Missile Crisis: An Analysis 01' Soviet Calculations and Behavior", World Politics (abril, 1964).
GRAHAM T. ALLlSON
126
12 Horetick
13 Hans
tu,
127
formacin un "perfil racional"." Sostiene que el valor de este mtodo, consiste en que "atribuye disciplina racional a la accin y
crea una continuidad asombrosa en poltica exterior, haciendo que
la poltica exterior americana, britnica o rusa aparezcan como
momentos de una conexin inteligente y racional. .. a pesar de los
diferentes motivos, preferencias y cualidades morales e intelectuales de los sucesivos estadistas." 16
El ensayo de Stanley Hoffman, "Restraints and Choices in
American Foreign Policy" se centra tpicamente en las "fuerzas
profundas": el sistema internacional, la ideologa y el carcter nacional, que constituyen restricciones, lmites y anteojeras." Slo en
un segundo momento toma en cuenta las decisiones. Al explicar
los hechos particulares, aunque hace hincapi en la presin de las
circunstancias, se centra en las elecciones de las naciones. Explica
la conducta americana en el Sureste de Asia como una eleccin
razonable tendiente a "degradar esta alianza concreta (SEATO)
para dar preeminencia a la participacin directa de los Estados
Unidos", bajo la restriccin de que "uno se ata por sus propios
compromisos y se compromete por sus propios errores." 18 Con
mayor frecuencia, Hoffman descubre la confusin o la contradiccin en la eleccin de una nacin. Por ejemplo, explica la poltica
de los Estados Unidos hacia los pases subdesarrollados como "esquizofrnica." 19 Y llama "reconstruccin imaginativa" al mtodo
que emplea para explicar las acciones como decisiones racionales
(o irracionales)."
La disuasin es el problema fundamental de la literatura estratgica contempornea. El libro Strategy oi Conflict de Thomas
tu, p. 5.
15
pp. 5-6.
17Stanley Hoffrnann, Daedalus (Otoo, 1962); reimpreso en The State of War (New
York, 1965).
18Ibid., p. 171.
19lbid., p. 189.
20 De acuerdo con Robert Maelver; vase Stanley Hoffmann, Contemporary Theory
in Intemational Relations (Englewood Cliffs, 1960), pp. 178-179.
16Ibid.,
128
GRAHAM T. ALLlSON
Schelling formula varias propuestas sobre la dinmica de la disuasin en la era nuclear. Una de las propuestas ms importantes se
refiere a la estabilidad en el balance del terror: en una situacin
de mutua disuasin, la probabilidad de una guerra nuclear se reduce no por el "equilibrio" (la mera igualdad de la situacin) sino
por la estabilidad del balance, es decir, por el hecho de que ningn
contendiente puede, atacando primero, impedir al otro regresar el
golpe." Cmo sostiene Schelling su propuesta? La confianza en
su tesis no se basa en el estudio inductivo de un gran nmero de
casos sucedidos, sino en dos clculos. En una situacin de "equilibrio" vulnerable existen valores tales que motivaran a un contendiente racional a atacar primero, por ejemplo para destruir las
posibilidades de que el enemigo pase al contraataque. En un
"equilibrio estable", donde no importa quien ataque primero y
cada uno tiene asegurada la posibilidad de atacar a su vez provocando daos inaceptables, ningn agente racional podra escoger
una medida semejante (ya que esa opcin en realidad equivale a
escoger el homicidio mutuo). Aunque este clculo gua implcitamente el pensamiento estratgico contemporneo, Schelling admite explcitamente que la teora estratgica descansa en un
modelo. Afirma que el fundamento de una teora de la estrategia
es "el reconocimiento de un comportamiento racional (no slo un
comportamiento inteligente), motivado por el clculo consciente
de las ventajas, clculo que a su vez se basa en un sistema explcito de valores, con coherencia interna."22
En estos ejemplos de la literatura reciente, sobresalen las similitudes entre analistas de distintos estilos cuando se les pide que
ofrezcan explicaciones. Cada uno da por hecho que hay que explicar una accin, es decir, la realizacin de algn propsito o intencin. Cada uno da por hecho que la accin se escoge corno una
21 Thomas Schelling, The StrateKY o] Conjlict, (Ncw York, 1960), p. 232. A. Wohlstener formul esta propuesta antes en "The Delicate Balance of Terror", Foreign Affllirs
(enero, IlJ.')lJ).
22 Schelling, ojJ. cit.. p. 4.
129
GRAHAM T. ALLISON
130
Los sucesos en asuntos exteriores son entendidos como acciones elegidas por la nacin o por el gobierno nacional.> El gobierno escoge la accin que maximiza las metas y objetivos
of the International System" no es tanto una excepcin sino ms bien un acercamiento a
un problema algo distinto. Verba se centra en modelos de racionalidad e irracionalidad
de estadistas individuales: en Knorr y Verba, The Intemational System.
25 Roben K. Merton, Social Theory and Social Structures (Edicin revisada y ampliada; New York, 1957), pp. 12-16. Considerablemente ms dbiles que un modelo terico
satisfactorio, los paradigmas representan un corto avance en esa direccin, ms all de los
modelos conceptuales implcitos, ms flojos. Ni los conceptos ni las relaciones entre las
variables se especifican tanto como para que de ellos se pueden deducir propuestas. Sin
embargo, el "anlisis paradigmtico" encierra bastante promesa para clarificar y codificar
los estilos de anlisis en la ciencia poltica. Cada uno de los paradigmas planteados aqu
se puede representar rigurosamente en trminos matemticos. Por ejemplo, el modelo I
se presta a la formulacin matemtica siguiendo las lneas del "Behavioral Theory of Rationality" Models of Man (New York, 1957) de Herbert Simon. Pero esto no resuelve el
problema ms difcil que es el del "clculo y la estimacin".
26 Aunque una variante de este modelo podra fcilmente ser fortuita, este paradigma
est planteado en trminos no-probabilsticos. En la estrategia contempornea, a veces se
usa para predicciones una versin fortuita de este modelo; pero es casi imposible encono
131
estratgicos. Las "soluciones" a problemas estratgicos son las categoras fundamentales que permiten al analista percibir el hecho
que requiere explicacin.
Il.
MARCO CONCEPTUAL
A. Actor nacional. El agente es la nacin o el gobierno, concebido como un decisor racional unitario. Este actor tiene
conjunto de metas explcitas (el equivalente de una funcin de
utilidad coherente), percibe el mismo conjunto de opciones y
tiene una medida nica para estimar las consecuencias que resultan de cada alternativa.
B. El problema. La accin se escoge como respuesta al problema
estratgico que la nacin enfrenta. Las amenazas y las oportunidades que surgen en el "mercado estratgico internacional" hacen
que la nacin acte.
C. Seleccin estable. La suma de las actividades que los representantes de un gobierno emprenden para tratar un problema
constituye lo que la nacin ha escogido como su "solucin". La accin se entiende como una eleccin constante y estable entre desenlaces alternativos (en vez, por ejemplo, de muchas elecciones
parciales inmersas en una corriente dinmica).
D. La accin como eleccin racional. Los componentes incluyen:
un
1. Metas y objetivos. La seguridad nacional y los intereses nacionales son las categoras principales para definir las metas
estratgicas. Los analistas rara vez traducen metas y objetivos estratgicos en una funcin explcita de utilidad; sin
embargo, centran su atencin en metas y objetivos importrar alguna explicacin de un suceso de poltica exterior que sea probabilstica una y otra
vez. Las analogas entre el modelo 1 y el concepto de explicacin desarrollado por R. G.
Collingwood, William Dray y otros "revisionistas" entre los filsofos que se ocupan de la
filosofa crlica de la historia no son accidentales. Para un resumen de la "posicin revisionista", vase Maurice Mandelbaum, "Historical Explanation: The Problem of Covering
Laws", History and Theory (1960).
! ....
GRAHAM T. ALLISON
132
Este paradigma conduce a un esquema de inferencia como base analtica y punto de partida explicativo. Si una nacin lleva a
cabo una accin determinada, es porque debe haber tenido fines
para cuya realizacin la accin representa el medio ptimo. Con
este punto de partida el misterio se aclara al revelar el esquema
intencional subyacente, en el cual el suceso en cuestin es visto
como un medio maximizador de valores.
IV.
PROPOSICIONES GENERALES
133
de: 1) los valores y objetivos fundamentales, 2) los cursos de accin alternativos que se toman en consideracin, 3) los clculos
de las diversas consecuencias que resultan de cada alternativa, y
4) la apreciacin neta de cada una de las diversas consecuencias.
De aqu se deducen dos proposiciones ulteriores:
A. La probabilidad de escoger una alternativa de accin se reduce y aumenta conforme a los costos, es decir, a medida
que pierden valor las consecuencias esperadas o que disminuye la probabilidad 'de alcanzarlas.
B. La probabilidad de escoger una alternativa de accin aumenta conforme se reducen los costos, es decir, a medida
que aumenta el valor del conjunto de consecuencias o aumenta la probabilidad de lograrlas."
V. PROPOSICIONES ESPECFICAS
A. La disuasin. La probabilidad de cualquier ataque se determina a partir de los factores considerados en la proposicin general. Combinada con afirmaciones de hecho, esta es la proposicin
bsica de la sub-teora de la disuasin.
1) Un balance nuclear estable reduce la probabilidad de un
ataque nuclear. Este enunciado se deriva del enunciado general, adems del hecho confirmado de que la capacidad de
un segundo ataque altera los clculos del atacante potencial
al aumentar la probabilidad y los costos de las consecuencias que podran resultar del contraataque.
2) Un balance nuclear estable aumenta las posibilidades de
una guerra limitada. Este enunciado se deriva del enunciado general, adems del hecho confirmado de que, aunque
27 Este modelo es anlogo a la teorfa del empresario racional que se ha desarrollado
extensamente en las teoras econmicas de la empresa y el consumidor. Estas dos propuestas especifican el "efecto de sustitucin", Es absolutamente preciso refinar esta modelo y especificar las propuestas generales adicionales al traducirlo de la teorfa econmica.
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134
135
cia, los analistas limitan an ms las metas, alternativas y consecuencias que toman en cuenta. Por ejemplo, 1) las inclinaciones
nacionales o los rasgos de personalidad reflejados en un "cdigo
operativo", 2) el inters en ciertos objetivos, o 3) principios especiales de accin que recalifican y reducen las "metas" o las "alternativas" o las "consecuencias". Se explica entonces el
emplazamiento sovitico de ABMs, aludiendo a la "obsesin por
la defensa" de los soviticos. Y una accin sovitica determinada
se explica como expresin de una regla de accin especfica del
cdigo bolchevique de comportarniento.> Una segunda variante
se centra en el lder individual o grupo de lderes, entendindolos
como un actor unitario que busca maximizar su funcin preferencial y cuyas caractersticas personales (o de grupo) pueden modificar las alternativas, consecuencias y reglas de eleccin. Cuando
el involucramiento de los Estados Unidos en Vietnam es explicado como la consecuencia natural de los principios de poltica exterior de la administracin Kennedy-Johnson, la explicacin sigue
esta variante. Por su parte, la tercera variante, ms compleja, admite que existen distintos actores dentro de un gobierno, por
ejemplo, los halcones y las palomas, los militares y los civiles, pero
intenta explicar (o predecir) un suceso aludiendo a los objetivos
.del actor victorioso. As, por ejemplo, algunas historias de la Guerra Fra identifican primero las fuerzas de la luz y las fuerzas de
las tinieblas en el gobierno de los Estados Unidos, para explicar
despus las acciones americanas como una consecuencia de las
metas y percepciones de las fuerzas victoriosas de las tinieblas.
Cada una de estas formas del paradigma clsico constituye una
formalizacin de aquello en lo que los analistas confan implcitamente. En la transicin del modelo conceptual implcito al paradigma explcito, se ha perdido mucho de la riqueza de los mejores
usos de este modelo. Pero el propsito al presentar de manera al29Vase Nathan Leites, A Study of Bolshevism (Glellcoe, IlIinois, 1953).
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138
GRAHAM T. ALLISON
139
miento de ciertas organizaciones particulares parece considerablemente ms complejo que el comportamiento de los slidos.
Se requiere informacin adicional sobre las organizaciones concretas para especificar ms el conocimiento de sus tendencias.
Con independencia de estas dos observaciones precautorias, la caracterizacin de la accin gubernamental como producto organizacional (organizational output) difiere sustancialmente del
Modelo 1. Por consiguiente los intentos de entender los problemas de poltica exterior desde este marco de referencia conducirn a explicaciones muy distintas."
31
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l en 1950- es la accin de una organizacin. Es la accin de hombres, soldados en pelotones que forman parte de compaas, que
a su vez forman ejrcitos. Hombres que responden como rasos a
los tenientes que son responsables ante los capitanes, que a su vez
son responsables ante sus comandantes, fueron los que se adentraron en Corea, avanzaron contra las tropas enemigas y dispararon segn rutinas establecidas del ejrcito chino. Las decisiones
de los dirigentes gubernamentales echan a andar las rutinas organizacionales. Los lderes del gobierno pueden tal vez recortar la
actuacin de las organizaciones y decidir por alguna combinacin
de sus productos. Pero la conducta est determinada en gran parte
por procedimientos previamente establecidos. Segundo, las rutinas
organizativas de despliegue de las capacidades fsicas son realmente las opciones disponibles para los dirigentes gubernamentales cuando enfrentan algn problema. Slo la existencia de
hombres equipados y entrenados como ejrcitos, susceptibles
de ser transportados a Corea del Norte, hicieron que la entrada a
la guerra de Corea fuera una opcin viable para los dirigentes chinos. Los dirigentes no siempre perciben el hecho de que los programas establecidos (equipo, hombres y rutinas que existen en un
momento determinado) agotan el nmero de botones que pueden
apretar. Pero en cualquier caso es fundamental que sea posible
entender qu estn haciendo realmente. Tercero, los productos
organizacionales estructuran la situacin y establecen los lmites
que circunscriben la "decisin" de los dirigentes frente a cualquier
asunto. Los rendimientos y productos plantean el problema, proporcionan la informacin y originan las primeras maniobras que
van a definir el aspecto con el cual se presenta la cuestin a los
dirigentes. Como ha observado Theodore Sorensen:
Los presidentes rara vez, si acaso alguna, toman decisiones particularmente en asuntos de poltica exterior- como si anotaran sus conclusiones en una pizarra limpia... Las decisiones
141
bsicas, que delimitan sus elecciones, con demasiada frecuencia fueron tomadas prevamente.>
La estructura de la situacin y el aspecto de la cuestin -que
estn determinadas por los productos organizacionales hace que la
eleccin formal de los lderes sea frecuentemente anticlimtica.
11.
MARCO CONCEPTUAL
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metas operacionales de una organizacin rara vez se manifiestan en mandatos formales. Son ms bien, un conjunto
de restricciones obligatorias que definen la actuacin acep-
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147
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III.
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ENUNCIADOS GENERALES
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talmente, tanto con respecto a sus totales como con respecto a sus partidas interorganizacionales. Aunque las organizaciones podran dividir el dinero disponible cada ao
repartiendo el pastel de una nueva manera (a la luz de cambios en los objetivos o en el ambiente), en la prctica las
organizaciones toman como base el presupuesto del ao
anterior y lo ajustan incrementalmente. Se deben limitar
los pronsticos que precisan de cambios presupuestales importantes en un solo ao entre organizaciones o entre unidades dentro de una organizacin.
2. La inversin de las organizaciones no se detiene en el punto en que los costos "objetivos" sobrepasan a los beneficios.
151
Los intereses de las organizaciones en los proyectos adoptados impulsan a proseguirlos bastante ms all de donde
comienzan las perdidas.
C. Factibilidad administrativa. La explicacin, el anlisis y la
prediccin, para ser adecuadas, deben incluir la factibilidad administrativa como una dimensin importante. Hay un espacio considerable que los dirigentes escogen (o podran racionalmente
escoger) y la implementacin ejecutada por las organizaciones.
v. PROPOSICIONES ESPECFICAS.
1. La disuasion, La probabilidad de un ataque nuclear est
ms correlacionada con varios factores organizacionales que con
el balance o el desbalance del poder o la estabilidad o la inestabilidad, a la manera de los estrategas del Modelo 1. Excepto en
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el caso especial de que la Unin Sovitica llegara a tener la capacidad creble de destruir con un solo golpe a los Estados Unidos, la probabilidad de un ataque nuclear est definida en
consecuencia por varios factores organizacionales y no tanto por
la superioridad o la inferioridad de los EEUU.
Primero. Si ocurre un ataque nuclear, ste resultar de la actividad organizacional de lanzar misiles a cargo de los miembros
de un grupo especializado. Para ello es determinante el sistema de
control del enemigo, es decir, los mecanismos fsicos y los procedimientos habituales que determinan quin puede lanzar los misiles y cundo. Segundo. Son los programas del enemigo para llevar
sus fuerzas estratgicas a un status de alerta los que determinan la
probabilidad de que ocurra un lanzamiento accidental. Al estallar
la Primera Guerra Mundial, si el zar ruso hubiera entendido el
proceso organizacional que desencadenaba su orden de movilizacin completa, se habra dado cuenta de que optaba por la guerra.
Tercero. Los repertorios de las organizaciones fijan el margen de
las opciones realmente posibles para los lderes enemigos. El men a disposicin del zar Nicolas en 1914 tena dos platos fuertes'
la movilizacin total y la no movilizacin. La movilizacin parcial
no era una opcin organizacional. Cuarto. Como las rutinas de las
organizaciones disponen el tablero de juego, el actual emplazamiento de tropas entrenadas y armas nucleares es fundamental.
Dado que es ms probable que estallen las hostilidades en Berln
que en los dems escenarios de una guerra nuclear, son tan determinantes como el problema del "balance" los hechos del emplazamiento, entrenamiento y equipamiento nuclear tcnico de las
tropas soviticas estacionadas en Alemania Oriental -que va a influir en la manera como vean la cuestin los lderes soviticos al
inicio de las hostilidades y en la manera como se implemente la
opcin elegida.
2. La posicin sovitica de fuerza. La posicin sovitica de
fuerza, es decir, el hecho de que tengan y emplacen ciertas armas
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resultados de juegos menores, los resultados de juegos importantes y las "metidas de pata" todos estos pedazos, cuando son pegados sobre la misma tela, constituyen el comportamiento
gubernamental frente a una cuestin.
Concebir las medidas de seguridad nacional como desenlace
poltico contradice tanto la imaginacin pblica como la ortodoxia
acadmica. Se dice que las cuestiones vitales de la seguridad nacional son demasiado importantes para que se decidan segn juegos polticos: Deben estar "por encima" de la poltica. Acusar a
alguien de "jugar a la poltica en los asuntos de seguridad nacional" es una acusacin muy seria. Lo que el convencimiento pblico demanda se ve reforzado por la inclinacin acadmica hacia la
elegancia intelectual. La poltica interior es un desastre; ms an,
segn la doctrina imperante, la politiquera carece de sustancia intelectual. Como tal, es materia de chismes para periodistas, y no
de investigacin seria. Memorias ocasionales, ancdotas de relatos
histricos y detallados estudios de caso demuestran lo contrario.
y la mayor parte de la literatura de poltica exterior descalifica a
la poltica burocrtica. Ms que en ningn otro asunto, es enorme
el abismo entre la literatura acadmica y la experiencia de los gobernantes.
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n. MARCO CONCEPTUAL.
A. Jugadores en posiciones. El actor no es ni una nacin unitaria, ni un conglomerado de organizaciones, sino ms bien un cierto nmero de jugadores individuales. Los grupos de estos
jugadores son los agentes de las decisiones y acciones gubernamentales particulares. Los jugadores son hombres que ocupan un
puesto, que tienen una posicin.
Los individuos se vuelven jugadores en el juego de la poltica
de seguridad nacional al ocupar una posicin clave dentro del gobierno. Por ejemplo, en el gobierno de los Estados Unidos, los
jugadores incluyen a los "Jefes": el presidente, los secretarios de
Estado, la Defensa y el Tesoro, el director de la CIA, los jefes
de personal y, desde 1961, el asesor especial para Asuntos de Seguridad Nacional; 39 los "funcionarios", a saber, el equipo de cada
jefe; los "indios", que son los funcionarios designados y el personal permanente de cada uno de los departamentos y dependencias
del gobierno; los "Jugadores ad hoc": actores que participan en
el juego ms amplio del gobierno (especialmente los "influyentes
del Congreso"), los miembros de la prensa, los portavoces de grupos de inters importantes (especialmente el "establishment" bipartidista de la poltica exterior dentro y fuera del Congreso), y
los suplentes de cada uno de estos grupos. Otros miembros del
Congreso, la prensa, los grupos de inters y el pblico forman crculos concntricos alrededor de la arena central -crculos que demarcan los lmites dentro de los cuales se realiza el juego.
La capacidad de accin de los jugadores est definida por la
posicin que ocupan. Las ventajas y desventajas con las que cada
jugador juega en varios juegos, dependen de su posicin. Tambin
39 La inclusin del asesor especial del presidente para Asuntos de Seguridad Nacional
en la categora de los "Jefes" y no en la de los "Funcionarios" puede ser debatible. En
realidad es un superfuncionario y tambin casi un jefe. Su posicin no tiene ninguna autoridad estatutaria. Depende especialmente de que sean buenas sus relaciones con el presidente y los secretarios de Defensa y Estado. Sin embargo, controle un curso de accin
genuina. La decisin de incluirlo entre los jefes refleja mi opinin de que la funcin de
Bundy se est institucionalizando.
159
depende de su posicin todo un conjunto de obligaciones en el desempeo de sus tareas. Las dos caras de esta moneda estn ilustradas en la posicin del moderno Secretario de Estado. Primero,
formalmente y a veces de hechos, es el depositario principal del
juicio poltico en las cuestiones poltico-militares de la poltica exterior contempornea y, en consecuencia, es uno de los consejeros
personales ms importantes del presidente. Segundo, es el colega
de otros consejeros presidenciales en los asuntos de poltica exterior, es decir, el Asesor Especial para Asuntos de Seguridad
Nacional y los secretarios de Defensa y del Tesoro. Tercero, es el
diplomtico estadounidense de ms alto rango para las negociaciones importantes. Cuarto, funge como voz del gobierno ante el
Congreso, el pas y el mundo. Finalmente, es el "Sr. Departamento de Estado" o el "Sr. Relaciones Exteriores", "conductor de los
funcionarios, portavoz de sus causas, guardin de sus intereses,
juez de sus disputas, superintendente de su trabajo, maestro de sus
carretas.t'< Pero no es primero una cosa y luego la otra. Debe desempear todas estas funciones simultneamente. Su actuacin en
una rea afecta su prestigio y poder en las otras. Su perspectiva
especfica, resultante de su trabajo diario -la relacin de su departamento con otras oficinas del exterior- entra en conflicto con el
encargo presidencial de ser el coordinador de las varias perspectivas discrepantes. Su necesaria cercana con el presidente limita
la medida y la fuerza con la que puede representar y defender a
su departamento. Cuando cede ante el secretario de Defensa en
lugar de luchar por la posicin de su departamento -cosa que sucede con frecuencia- pone a dura prueba la lealtad de sus funcionarios. Cmo resuelve el secretario estos conflictos depende no
slo de la posicin sino tambin de la personalidad del jugador
que ocupa la posicin.
40Richard E Neustadt, testimonio, Senado de los EE.UU., Comit de Operaciones
~ubernamentales, Subcomit del personal de Seguridad Nacional, Administra/ion o] Na-
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juego -cientos de cuestiones, numerosos juegos y mltiples canales- obliga a los jugadores a luchar para "obtener la atencin de
otros", para hacer que "vean los hechos", para lograr que "tengan tiempo de pensar seriamente en la cuestin mayor". La estructura del juego -el poder compartido por individuos con
responsabilidades diversas- confirma el sentimiento de cada jugador de que los "otros no ven mi problema" y "es necesario que
los otros se convenzan de que la cuestin debe ser examinada
desde un punto de vista menos localista." Las reglas del juego aqul que dude pierde su oportunidad de jugar en este momento
y aqul que no est seguro de su recomendacin ser superado
por los que s estn seguros- presionan a los jugadores a tomar
partido en cuestiones muy comprometidas y los empujan a jugar.
Las recompensas del juego -la efectividad, es decir, el impacto en
los resultados como la medida inmediata de la actuacin- favorece el juego rudo. As, la mayora de los jugadores llegan a pelear para "obligar al gobierno a hacer lo correcto." Las
estrategias y tcticas empleadas en estos juegos son bastante similares a las formalizadas por los tericos de las relaciones internacionales.
G. Comentes de resultados. Las decisiones o acciones gubernamentales surgen como collages formados por acciones individuales, por resultados de juegos mayores y menores, y por ciertas
trampas y chapuceras. Se fabrican pieza por pieza resultados que
jams habra escogido un actor y que jams habran surgido de la
negociacin en un solo juego. Para entender el resultado, es preciso descomponerlo en sus partes.
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les producidas por la negociacin efectuada entre grupos con posiciones bastante diferentes y con juego rudo. El poder de explicacin del modelo III se cumple al revelar que el estira y afloja
entre varios jugadores, que tienen distintas percepciones y prioridades y que centran su atencin en diversos problemas, es el proceso que est al origen de los resultados que constituyen la accin.
IV.
ENUNCIADOS GENERALES
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y los indios son bastante diferentes. Las cuestiones de poltica exterior que puede atender el presidente estn limitadas: en primer
lugar por su agenda repleta, la necesidad de atender primero a lo
que viene enseguida. Su problema principal estriba en averiguar
cul es el aspecto principal de las cuestiones de rutina que reclaman su atencin, en tener libertad de accin hasta que el tiempo
haya aclarado las incertidumbres y en evaluar los riesgos relevantes de su eventual accin.
Los directivos de la poltica exterior atienden comnmente a
la cuestin ms urgente del da, aunque puedan conseguir que el
presidente y otros miembros del gobierno presten atencin a cuestiones que juzgan importantes. De lo que no pueden estar seguros
es de que "el presidente pagar lo que cueste" y que "los otros
estn dispuestos a arriesgarse". Para ello, deben formar una coalicin de poderes realmente influyentes. Deben "darle seguridad
al presidente en su decisin sobre el curso de accin correcto.
Sin embargo, son los "indios" quienes terminan por definir la
mayor parte de los problemas, por especificar las alternativas e
impulsar las propuestas. Los indios luchan con los indios de otros
departamentos. Por ejemplo, las luchas entre la oficina de Asuntos de Seguridad Internacional del Departamento de Defensa y la
oficina de Asuntos Poltico-Militares del Departamento de Estado
son un microcosmos de la accin que se desarrolla en niveles superiores. Pero el problema principal de los indios es cmo lograr
la atencin de los jefes, cmo lograr que se decida una cuestin y
Cmo hacer que el gobierno "haga lo correcto".
En la toma de decisiones polticas, por tanto, el problema hacia abajo es la disponibilidad de opciones: cmo mantener mi libertad de accion hasta que el tiempo desvanezca las incertidumbres.
El problema hacia los lados es el compromiso: como hacer que
otros se comprometan con mi coalicin; el problema hacia arriba
es la seguridad: cmo darle al jefe seguridad para que haga lo que
se debe hacer. Se puede parafrasear una aseveracin de Neustadt,
166
G RAHAM T. ALLISON
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gobierno de los Estados Unidos hubieran sido sensibles a la corriente de decisiones que llev al ataque japons de Pearl Harbar,
habran otorgado alta probabilidad al ataque. 3) De qu manera
podran los errores de clculo y las confusiones ocasionar chapuceras y engaos que tuvieran como resultado un ataque? Por
ejemplo, en una crisis o despus del comienzo de una guerra convencional, qu sucede con la informacin disponible y el poder
real de los jugadores del juego central?
Conclusin
Este ensayo obviamente ha abarcado ms de lo que ha profundizado. Se ha remitido el lector a obras con desarrollos y sntesis
ms completas." Sera inadecuado, sin embargo, terminar sin antes enunciar las varias implicaciones del razonamiento expuesto y
sin plantear la pregunta acerca de las relaciones que guardan los
modelos y sus derivados con la accin real ms all de la explicacin. Son cuatro, como mnimo, las implicaciones que pretenda
alcanzar esta reflexin. Primero, comprobar la existencia de una
pluralidad de marcos de referencia y demostrar que los analistas
explican los hechos de manera muy distinta segn el modelo empleado. Esto implica que deberan tener mayor conciencia sobre
los instrumentos que emplean. Se debe reconocer y explorar el
efecto que estos "anteojos" tienen en la sensibilidad del analista
para ver aspectos determinados de los hechos: su propensin a
formular la interrogante de una manera y no de otra, su examen
del problema conforme a ciertas categoras y no otras, su preferencia por determinadas clases de evidencia, y su tendencia a
resolver los problemas usando un procedimiento y no otro. Segundo, el argumento implica tener una posicin ante el problema
del "estado del arte". Al aceptar la caracterizacin convencional del anlisis de polticaexterior -personalista, no acumulativo
y a veces perspicaz- este ensayo rechaza el consejo que busca jus44 Bureaucracy
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tificar desesperadamente la actual situacin de la disciplina, invocando la naturaleza de la empresa analtica, as como el reclamo
del "nuevo explorador" que exige una teorizacin a priori de las
nuevas fronteras y una incorporacin ad hoc de "nuevas tcnicas"." Se exige como primer paso evaluar la produccin actual:
examinar las explicaciones existentes, articular los modelos conceptuales que se emplearon en la explicacin, formular los enunciados bsicos, especificar la lgica de las diversas tendencias
intelectuales y reflexionar sobre el planteamiento de los problemas. No es difcil insistir en la necesidad de contar de manera
sistemtica con una mayor cantidad de informacin, pero el requisito preliminar de formular las preguntas con claridad y conforme a categoras y premisas de modo que sea posible procesar
grandes cantidades de informacin, es todava un obstculo fundamental que es preciso superar en el estudio de los problemas
ms importantes. Tercero, los paradigmas preliminares y parciales, aqu presentados, ofrecen una buena base para volver a examinar seriamente muchos asuntos de poltica exterior y militar.
Los problemas tradicionalmente analizados en los trminos del
modelo I pueden ser mejor explicados y anticipados si se procede segn los modelos 11 y 111. 46 Para analizar totalmente un suceso segn los modelos 11 y III es necesario contar con una gran
cantidad de informacin. Pero las mejoras son posibles, aun en
los casos en que la base informativa es muy limitada. Consideremos el problema de predecir el comportamiento de las fuerzas
45 Por lo tanto mi posicin difiere bastante de ambos polos en el reciente "gran debate" acerca de las relaciones internacionales. Mientras que muchos "tradicionalistas", de
la clase que Kaplan ataca, adoptan la primera postura y muchos "centfficos", de la clase
que ataca Bull, adoptan la segunda, esta tercera postura es relativamente neutral con respecto a cualquier cosa que pueda provocar una disputa real. Vase, Hedly Bull, "International Theory: The Case for a Classical Approach"; World Politics (abril, 1966); y Morton Kaplan, "The New Great Debate: Traditionalism vs, Science in International
Relations", World Politics (octubre, 1966).
46 Ahora se estn examinando varios problemas en estos trminos en el Grupo de
Estudios Burocrticos acerca de la Burocracia y la Poltica del Instituto de Poltica de la
.Universidad de Harvard y en la Corporacin Rand.
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47 En respuesta a las recomendaciones de varios lectores, lo que sigue reproduce textualmente el trabajo expuesto en las reuniones de la Asociacin (Rand, p. 3919), en septiembre, 1968. Ernest R. May contribuy mucho a esta discusin.
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El modelo Ill sugiere que la rendicin no tendr por qu ocurrir en el momento en que los costos estratgicos sobrepasen a los
beneficios, pero tampoco tendr que esperar a que el grupo de dirigentes decida que se ha perdido la guerra. El problema se puede
entender con mayor claridad en trminos de cuatro enunciados
adicionales. Primero, los partidarios decididos de la guerra, cuyas
carreras estn muy ligadas a la guerra, rara vez llegan a la conclusin de que los costos sobrepasan a los beneficios. Segundo, desde
el inicio de una guerra, varios miembros del gobierno (particularmente quienes por sus responsabilidades son sensibles a problemas diferentes de la guerra, por ejemplo, planificadores
econmicos o expertos en inteligencia) estn convencidos de que
la empresa de la guerra es ftil. Tercero, la rendicin probablemente ser el resultado de un cambio poltico que refuerza el
poder real de este grupo (y le aade miembros que cambiaron de
bando) Cuarto, el curso de la guerra, particularmente las acciones
del vencedor, pueden influir en las ventajas y desventajas de los
jugadores del gobierno perdedor. As, Vietnam del Norte se rendir, no cuando cambie la voluntad de sus lderes, sino cuando haya en Hanoi un cambio de lderes (o un cambio de poder real
dentro del crculo central.) De qu manera pueden afectar el juego en Hanoi los bombardeos, las amenazas, las promesas o las acciones americanas en el sur es algo sutil, pero no menos crucial.
Estos tres modelos podran obviamente aplicarse a la rendicin de
otros gobiernos y no slo al de Vietnam del Norte. Pero dejamos
este ejercicio abierto al lector.
Apndice.
El bloqueo norteamericano
a Cuba en ocasin de la crisis
de los misiles cubanos.
Un estudio de caso
Naciones con problemas estratgicos 1
El punto de vista racional
de los Estados Unidos al emplazamiento de misiles de la Unin Sovitica en Cuba debe entenderse en trminos estratgicos como un escalamiento maxmizador de valores.
El punto de partida del anlisis fue la superioridad nuclear americana para paralizar el poder nuclear sovitico. Por ende si la Unin
Sovitica traspasara el umbral nuclear, en respuesta al eventual uso
americano de niveles ms bajos de violencia, su comportamiento
sera tremendamente irracional ya que ello significara la destruccin virtual del sistema comunista sovitico y de la nacin rusa. La
superioridad local americana era aplastante: poda comenzar en un
nivel bajo de fuerza y al mismo tiempo lanzar con mucha credibilidad la amenaza de que era capaz de incrementar sus iniciativas blicas hasta llegar muy cerca del umbral nuclear. Todo lo que se
necesitaba era que Estados Unidos asumiera su superioridad estratgica y local, dejando en claro la decisin americana de retirar los
misilesy dando simultneamente a Mosc tiempo y espacio para retirarse sin humillacin. El bloqueo naval -eufemsticamente llamaA RESPUESTA
[ 175 J
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176
do una "cuarentena", en obediencia al protocolo de la ley internacional- permita justamente este proceder.
La eleccin del bloqueo por parte del gobierno de los Estados
Unidos, respondi a esta lgica. Una vez que se supo de la presencia de misiles soviticos en Cuba, el presidente reuni al Comit Ejecutivo (ExCom) del Consejo de Seguridad Nacional y les
instruy para "hacer a un lado todos los dems asuntos y evaluar
rpida e intensamente los peligros y todas las posibles medidas a
tomarse."? Este grupo funcionaba como una unidad de "quince individuos que operaban en representacin del Presidente y no de
distintos departamentos.": Como recuerda uno de los participantes, "lo ms notable de esas reuniones era la sensacin de completa igualdad." 4 Durante la semana siguiente, se consumi la
mayor parte del tiempo en estudiar todos los posibles caminos y
en sopesar los argumentos a favor y en contra. Se consideraron
seis modalidades principales de accin.
1. No hacer nada. La vulnerabilidad de los Estados Unidos a
los misiles soviticos no era nada nuevo. Dado que los Estados Unidos ya vivan bajo el can de los misiles emplazados en Rusia, la capacidad sovitica de atacar tambin
desde Cuba no cambiaba en mucho el estado de cosas. El
verdadero peligro surga de la posibilidad de que los Estados Unidos reaccionaran de manera agresiva. Los Estados
Unidos deban entonces anunciar a la opinin plbica la
iniciativa sovitica de manera informal y tranquila para
anular el impacto del capital poltico que Khrushev esperaba obtener con la instalacin de los misiles.
Este argumento falla en dos aspectos. En primer lugar, subestimaba burdamente la importancia militar de la maniobra soviti2 Theodore Sorensen, op. cit., p. 675.
3Ibid., p. 679.
-tu; p. 679.
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en una cumbre obligaba a los Estados Unidos a hacer concesiones, y la analoga entre los misiles norteamericanos en Turqua y
los misiles rusos en Cuba era inevitable. Pero por qu no cambiar
los Jpiter norteamericanos en Turqua e Italia, que ya haba ordenado el presidente se retiraran, por los misiles en Cuba? Estados Unidos haba decidido retirarlos para reemplazarlos por
submarinos Mediterranean Polaris, superiores, menos vulnerables. En plena crisis no se podan empero hacer concesiones. La
oferta de un trato semejante podra sugerir a los soviticos que el
Occidente estaba dispuesto a ceder y quiz plantearan ms exigencias. Ciertamente confirmara las sospechas europeas de que
los norteamericanos estaban dispuestos a sacrificar los intereses
europeos cuando enfrentaba problemas. Finalmente, el punto
principal deba quedar claro. Como declar el presidente en respuesta a Bertrand Russell, "creo que debera usted dirigir su atencin hacia los ladrones, ms que hacia quienes atraparon a los
ladrones." 5
3. Un acercamiento secreto a Castro. La cnsis ofreca una
oportunidad para separar a Cuba de la Unin Sovitica al
ofrecerle a Castro la alternativa: "separarse o derrumbarse". Pero eran tropas soviticas quienes transportaban,
construan, vigilaban y controlaban los misiles. Retirarlos
dependa de una decisin sovitica, no de Castro.
4. La invasin. Los Estados Unidos podan aprovechar esta
ocasin no slo para retirar los misiles sino tambin para
deshacerse de Castro. Desde haca mucho se haba planeado un ejercicio de la Marina en el que los marines, transportados desde Florida en buques militares, liberaran la isla imaginaria de Veques.' Por qu no simplemente
cambiar el punto de desembarco? (iLa previsin del Pen5 Elie
6 Ibid.,
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179
op.eit., p. 684.
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"Pearl Harbour a la inversa"? Por 175 aos los ataques no anunciados en domingo por la maana haban sido un anatema en
nuestra tradicin.'
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Organizaciones y rutinas:
El punto de vista organizacional
La inteligencia organizacional. A las 7:00 p.m., el 22 de octubre
de 1962, el presidente Kennedy hizo pblico el descubrimiento
de la presencia de misiles estratgicos en Cuba, declar una "es9 New
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septiembre, concluy que la Unin Sovitica no emplazara misiles ofensivos en Cuba." No se envi entonces ningn vuelo de U-2
sobre el extremo occidental de Cuba (despus del 5 de septiembre) sino hasta el 4 de octubre." Y ningn U-2 vol sobre el extremo occidental de Cuba hasta el vuelo que descubri los misiles
soviticos el 14 de octubre Y ZSe pueden entender estas "fallas"
en trminos organizacionales?
El 19 de septiembre cuando el USIB se reuni para considerar
la cuestin de Cuba, el "sistema" tena la siguiente informacin:
1) la inteligencia naval haba notado la llegada a Cuba de dos lentos barcos soviticos de gran calado, que navegaban alto en el
agua como si llevaran carga muy ligera; 2) los reportes de los refugiados que decan haber visto misiles innumerables veces y tambin un reporte de que el piloto privado de Castro, despus de
una noche de juerga en La Habana, haba fanfarroneado diciendo:
"Pelearemos a muerte y quiz podamos ganar porque tenemos todo, hasta armas atmicas"; 3) el reporte de un agente de la CIA
deca haber visto el perfil posterior de un misil estratgico; 4) fotografas de U-2 producto de vuelos del 29 de agosto, del S y del
17 de septiembre, que mostraban la construccin de variosemplazarnientos de SAM y de otros misiles defensivos." Sin embargo,
quienes hicieron las estimaciones no tenan toda esta informacin
sobre el escritorio. Los expertos en inteligencia naval haban notado que los barcos flotaban alto en el agua e infirieron que los
barcos seguramente llevaban carga "voluminosa pero no pesada"."
14 Congreso de los EE. UU., casa de Representantes, Comit de Derechos, Subcomit de Asignaciones del Departamento de Defensa, Hearings, 88 Congreso, la sesin,
1963,25 ff.
ISR. Hilsman, To Move a Nation (New York, 1967), pp. 172-173.
16 Departanento de Asignaciones de Defensa, Hearings, p.67.
17
pp. 66-67.
18 Para 1). Hilsman, op. cit., p. 186; 2). Abel, op. cit. p.24; 3). Departamento de Derechos de Defensa, Hearings, p. 64; Abel, op. cit., p. 24; 4). Departamento de Asignaciones
de Defensa, Hearings, pp. 1-30.
19 Los datos aqu no son enteramente claros. Esta aseveracin se basa en informacin
de: 1) "Informacin del Departamento de Defensa dada por el honorable R. S. McNa-
tua..
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El retraso de diez das entre la decisin y el vuelo es otra historia organzacional." En la reunin del 4 de octubre, el Departamento de Defensa aprovech la oportunidad para plantear una
cuestin vital para sus intereses. Dado el creciente peligro de que
un U-2 fuera derribado, sera mejor que el piloto fuera un oficial
de uniforme en lugar de un agente de la CIA. De esta manera la
Fuerza Area asumira la responsabilidad por los vuelos de los U2 sobre Cuba. Por el contrario, la CIA insisti en que sta era una
operacin de inteligencia y que por lo tanto caa dentro de su jurisdiccin. Ms an, se haban hecho varias modificaciones ventajosas a los U-2 de la CIA frente a los U-2 de la Fuerza Area para
escapar de los SAMs soviticos. Pasaron cinco das en los que el
Departamento de Estado presionaba por alternativas menos riesgosas como aviones teledirigidos, y en los que la Fuerza Area
(disfrazada de Departamento de Defensa) y la CIA se engarzaron
en disputas sobre sus mbitos de competencia. El 9 de octubre
COMR aprob un plan de vuelo sobre San Cristbal, pero para
asombro de la CIA seran los pilotos de la Fuerza Area y no sus
agentes quienes se encargaran de la misin. En este punto los detalles se vuelven superficiales, pero varios miembros de la comunidad de inteligencia han especulado que el 9 de octubre un piloto
intent un sobrevuelo a tan gran altura en un U-2 de la Fuerza
Area que "perdi fuego", es decir, perdi energa y tuvo que bajar para volver a encender su motor. Hubo un segundo enfrentamiento entre la Fuerza Area y la CIA y, en consecuencia, se
entren a los pilotos de la Fuerza Area para volar los aparatos
U-2 de la CIA. Un sobrevuelo tuvo xito el 14 de octubre.
Este retraso de diez das es, de alguna manera, una "falla". Ante las fundadas sospechas de la existencia de misiles soviticos
ofensivos en Cuba que representaban una amenaza crtica para los
intereses vitales de los Estados Unidos, parecen totalmente ina21 Abel, op. cit., pp. 26 ff; Weintal y Bartlett, Facing the Brink (New York, 1967), pp.
62 ff; Cuban Military Build-up; J. Daniel y J. Hubbell, Strike in the West (New York, 1963),
pp- 15 ff.
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propiados estos pleitos entre organizaciones cuya tarea es producir la informacin. Pero cada una de estas organizaciones tena
una pregunta: "Quin hara la tarea?" Ms an, la cuestin no
era simplemente saber quin controlara los vuelos de los U-2 sobre Cuba, sino ms bien quin sera el responsable directo de las
actividades de inteligencia de los U-2, una muy vieja disputa territorial de competencia entre las organizaciones. As, aunque este retraso fue en cierto modo una "falla", tambin fue una
consecuencia casi inevitable de dos hechos: muchas tareas no caen
claramente dentro de un mbito de jurisdiccin organizacional
preciso y las organizaciones vigorosas tienden a ser imperialistas.
Opciones organizacionales. Las deliberaciones de los directivos
en las reuniones del ExCom trazaron las directrices de las opciones de accin. Los detalles de las opciones y los planes operativos
para su implementacin habran de ser especificados por las organizaciones que tendran a su cargo las tareas. Estos productos
organizacionales contestaban a la pregunta qu se podra hacer
especficamente?
La discusin en el ExCom rpidamente limit las opciones posibles a dos: un ataque areo y un bloqueo. La eleccin del bloqueo en lugar del ataque areo se bas en dos puntos: 1) el
argumento de la moralidad y la tradicin norteamericana de no
efectuar un "Pearl Harbour a la inversa", y 2) la creencia de que
un ataque areo "quirrgico" era imposible." Que los Estados
Unidos atacaran primero no era una 'cuestin de capacidad sino
de moralidad. Que los Estados Unidos pudieran realizar el ataque
quirrgico era una cuestin factual exclusivamente de capacidad.
Al principio la mayora de los miembros del ExCom, incluido el
presidente, preferan el ataque areo." Esta opcin qued excluida de antemano porque el tipo deseado de ataque areo no contaba prcticamente con altas probabilidades de xito." Despus de
22Schlesinger,op. cit., p. 804.
23Sorensen, Kennedy, p. 684.
24 Ibid.; pp. 684 ff.
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que se mueven y se rearman en seis das. Despus que se reclasific a los misiles como "movibles" y se especificaron planes detallados para el ataque areo quirrgico, se aadi esta accin a
la lista de opciones viables al trmino de la segunda semana.
Implementacin organizacional. Los miembros del ExCom diferenciaron varios tipos de bloqueo: nicamente armas ofensivas,
todo tipo de armamento, todos los bienes estratgicos, incluyendo
petrleo, aceite y lubricantes. Pero se dejaron a la Marina los "detalles" de la operacin. Antes de que el presidente anunciara el
bloqueo la noche del lunes, la primera etapa del proyecto de la
Marina ya se haba echado a andar y un problema se cerna en el
horizonte." La Marina tena un plan detallado para el bloqueo. El
presidente tena varias ideas, menos precisas pero igualmente decididas, acerca de qu debera hacerse, cundo y cmo. Para la
Marina la cuestin era cmo lograr la implementacin eficaz del
bloqueo, sin que interfirieran y estorbaran los lderes polticos.
Para el presidente, el problema era cmo manejar los sucesos de
tal manera que los lderes soviticos tuvieran tiempo de ver, pensar y reaccionar.
Una lectura cuidadosa de las fuentes existentes descubre un
incidente aleccionador. El martes, el embajador britnico,
Ormsby-Gore, despus de asistir a una reunin informativa sobre
los detalles del bloqueo, sugiri al presidente que el plan de interceptar los barcos soviticos lejos del alcance de los jets cubanos
no facilitaba la difcil decisin de Khrushev.> Por qu no realizar
la intercepcin ms cerca de Cuba y as darle ms tiempo al lder
sovitico? Segn el relato pblico y lo que recuerdan varios individuos involucrados, Kennedy "asinti inmediatamente, llam a
McNamara y, por encima de la apasionada protesta de la Marina,
di las instrucciones apropiadas." 31 Como anota Sorensen, "en un
29Vase Abel, op. cit., pp. 97 ff.
3OSchlesinger,op. cit., p. 818.
tsu.,
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00
File,
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p. 156.
41 Ibid.
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mitidos a travs de los medios informativos nacionales. Los ataques fueron sangrientos. La prudencia exiga una reaccin vigorosa.
El presidente decidi agarrar al toro por los cuernos. La administracin mont una enrgica campaa dirigida a desacreditar los
alegatos de los crticos. El presidente mismo estuvo al frente de
esta ofensiva, aunque participaron casi todos los funcionarios del
gobierno. En su conferencia de prensa el 19 de agosto, el presidente Kennedy acus de "irresponsables" los llamados a una invasin de Cuba, hizo hincapi en "la totalidad de nuestras
obligaciones" y prometi "vigilar los acontecimientos cubanos con
la mayor atencin"." El 4 de septiembre emiti una fuerte declaracin para negar que hubiera alguna provocacin sovitica en Cuba." El 13 de septiembre fustig a los que participaban en la
"charla tonta" de una invasin a Cuba." El da anterior al vuelo
del U-2 que descubri los misiles, Kennedy hizo campaa en la
Indiana de Capehart contra aquellos "generales y almirantes auto-designados que quieren mandar a los hijos de otros a la guerra." 49
El domingo 14 de octubre, precisamente cuando un U-2 tomaba las primeras fotografas de misiles soviticos, McGeorge
Bundy afirmaba: "S que no hay evidencia y creo que no hay
probabilidad de que el gobierno cubano y el gobierno sovitico,
de comn acuerdo, intenten instalar una capacidad ofensiva de
envergadura"."
Para desbaratar las acusaciones de los crticos, la administracin descubri que durante la campaa, el pblico necesitaba lemas positivos. De esta manera, Kennedy formul una sutil
distincin semntica entre armas "ofensivas" y "defensivas". Esta
distincin se origin en su declaracin del 4 de septiembre, segn
46New York Times, 20 de agosto, 1962.
47 New York Times, 5 de septiembre, 1962.
48New York Times, 14 de septiembre, 1962.
49New York Times, 14 de octubre, 1962.
50 Citado por Abel, op. cit., p.n.
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61 Los
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de todos. Kennedy haba empeado toda su autoridad presidencial en la aseveracin de que los soviticos no emplazaran armas
ofensivas en Cuba. Ms an, K.hrushev le haba asegurado por los
canales ms directos y personales que estaba al tanto de su problema poltico interno y que no hara nada para exacerbar este
problema. El presidente del partido le haba mentido al presidente. La reaccin inicial de Kennedy era la de entrar en accin. Se
deban retirar los misiles." Las alternativas de "no hacer nada" o
de "realizar un acercamiento diplomtico" no podan haber sido
menos pertinentes para su problema.
Estas dos vas -no hacer nada y realizar un acercamiento diplomtico- eran las soluciones que defendan dos de sus principales
consejeros. Para el secretario de Defensa, McNamara, los misiles
conjuraban el fantasma de la guerra nuclear. Primero plante el
asunto como una cuestin definitivamente estratgica. Para entenderla, uno tena que captar dos puntos obvios pero difciles. Primero, los misiles representaban un suceso inevitable: el
estrechamiento de la diferencia en cuanto a misiles. Simplemente
ocurri antes que despus. Segundo, los Estados Unidos podan
aceptar este suceso ya que sus consecuencias eran menores: "siete-a-uno en 'superioridad' de misiles, uno-a-uno en 'igualdad' de
misiles, uno-a-siete en 'inferioridad' de misiles, las tres posturas
son idnticas". La declaracin de este argumento de McNamara
en la primera reunin del ExCom se resuma en la frase "un misil
es un misil"." "No hace mucha diferencia," sostena, "si te mata
un misil de la Unin Sovitica o uno de Cuba"." La implicacin
era clara. Los Estados Unidos no deban iniciar una crisis con la
Unin Sovitica, aumentando riesgosamente la probabilidad de
una guerra nuclear por causa de un suceso con implicaciones estratgicas tan menores.
6SSorensen, Kennedy, p. 676; Schlesinger,op. cit., p. 801.
66Hilsman,op. cit., p. 195.
67 Ibid.
~
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Las percepciones de McGeorge Bundy, el asesor del presidente para Asuntos de Seguridad Nacional, son las ms difciles de
reconstruir. No hay duda de que inicialmente defendi la va diplomtica," pero, Zactuaba Bundy bajo la presin de su reconocida carga de responsabilidad en Cuba I? o estaba representando
el papel de abogado del diablo para obligar al presidente a sondear su propia reaccin inicial y considerar otras opciones? El
hermano del presidente, Robert Kennedy, vea con la mayor claridad el muro poltico contra el que Khrushev haba arrinconado
al presidente. Pero, como McNamara, contemplaba el prospecto
de la condena nuclear. Iba Khrushev a orillar al presidente a un
acto de locura? En la primera reunin del ExCom, garabate una
nota, "Ahora s cmo se senta Tojo cuando planeaba Pearl Harbor.":" Desde el comienzo busc una alternativa que impidiera el
ataque areo. La posicin inicial de Theodore Sorensen, el Consejero Especial del presidente y su "alter ego", se ubicaba ms o
menos entre la del presidente y la de su hermano. Como el presidente, Sorensen senta toda la intensidad de la traicin. Si el presidente haba sido el arquitecto de la poltica que los misiles
hacan peligrar, Sorensen era el dibujante. La tramposa maniobra
de Khrushev exiga una fuerte contra-maniobra. Pero, al igual que
Robert Kennedy, Sorensen tema que la impresin y el agravio
pudieran llevar al desastre.
Para todos los Jefes del Estado Mayor Conjunto la cuestin estaba clara. Era ahora el momento de realizar el trabajo para el
que haban preparado planes de contingencia. Haban realizado
mal Cuba 1, pero no pasara lo mismo con Cuba II. Los misiles
presentaban la ocasin de resolver para siempre la cuestin, limpiar al Hemisferio Occidental del comunismo de Castro. Como
record el presidente el da en que termin la crisis, "una invasin
habra sido un error, un uso equivocado de nuestro poder. Pero
y Bartlett, op. cit., p. 67; Abel, op. cit., p. 53.
Schesnger, op. cit., p. 803.
68 Weintal
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tsu; p. 831.
71 Abel,
72 Ibid.,
73 Entrevista,
1969, p. 22.
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sacuerdo. El argumento principal era que el ataque areo simplemente no poda ser quirrgico." Despus de investigar y preguntar
todo un da, la Fuerza Area haba asegurado que no poda garantizar el xito de un ataque areo que tuviera los misiles como nico objetivo. La tarde del jueves, el presidente convoc al ExCom
en la Casa Blanca. Anunci que provisionalmente elega el bloqueo y orden iniciar los preparativos para hacerlo efectivo desde
la maana del lunes," Aunque despus pregunt sobre la posibilidad de un ataque areo quirrgico, pareca compartir la opinin
de los expertos que no consideraban ese ataque como opcin viable.> Tal vez no haba aprendido, como crea, la leccin de Baha
de Cochinos: "No confiar nunca en los expertos"." Pero era informacin incorrecta. Que nadie hubiera cuestionado ese clculo durante la primera semana de la crisis plantea una pregunta
interesante para una bsqueda posterior. As, a partir de la decisin inicial del presidente de que era preciso hacer algo, la oposicin de McNamara, Robert Kennedy y Sorensen al ataque areo,
la incompatibilidad entre el presidente y los partidarios del
ataque areo y una informacin inexacta dieron pie a formar una
coalicin que inclua al presidente."
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3. La ciencia de
"salir del paso'"
202
CHARLES E. LINDBLM
203
realizar los valores. Es evidente que su acercamiento es muy diverso del proceso ms mecnico del primer mtodo de decisin de
polticas que escoga slo los medios que mejor cumplieran los fines especificados y jerarquizados previamente. Como los partidarios del segundo enfoque slo esperan lograr sus metas
parcialmente, saben que debern repetir sin cesar la secuencia
que acabamos de describir, a medida que cambian las condiciones
y aspiraciones y al mejorar la exactitud de la prediccin.
204
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las capacidades limitadas del hombre y de que es inevitable abordar las polticas con un estilo semejante al segundo, pero los intentos por formalizar la formulacin racional de las polticas, esto
es, por sealar de manera explcita, cules son los pasos a seguir
en el proceso, usualmente hacen referencia al primer enfoque y
no al segundo.'
La tendencia a pensar que la formulacin de polticas, aun
frente a problemas complejos, procede conforme al primer enfoque, se ha fortalecido por la atencin que le han prestado y el
xito que han tenido la investigacin de operaciones, la teora
estadstica de decisiones y el anlisis de sistemas. Las caractersticas de estos procedimientos, tpicas del primer enfoque, son la
claridad en el objetivo y su valoracin explcita, la amplitud de
la visin y, si es posible, la cuantificacin de valores para facilitar
el anlisis matemtico. Pero estos procedimientos avanzados siguen siendo en gran medida tcnicas apropiadas slo para resolver problemas de pequea escala, en los que el nmero total de
variables a considerar es pequeo y los problemas valorativos limitados. Charles Hitch, de la Divisin de Economa de la corporacin RAND, uno de los centros ms importantes en la aplicacin
de estas tcnicas ha escrito:
A partir de mi experiencia en RAND y en otros sitios, puedo
afirmar con base emprica que la investigacin de operaciones
es el arte de sub-optimizar, es decir, de resolver algunos de
nuestros problemas menores, y que las dificultades aumentan
y nuestra competencia especializada disminuye en orden de
magnitud a medida que intentamos ascender a un nivel superior de toma de decisiones. El tipo de modelo explcito y simple que usan con tanta eficiencia los investigadores de operalJames G. March y Herbert A Simon caracterizan de manera similar la literatura.
Tambin dan pasos importantes para describir un modelo menos heroico de toma de decisiones, como se puede ver en los artculos recientes de Simon. Vase Organizations ,
John Wiley and Saos, 1958, p. 137.
205
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2a. La formulacin de polticas se basa en el anlisis de medios-fines: primero se aslan los fines, despus se buscan
los medios para lograrlos.
3a. La prueba de una "buena" poltica es que se puede comprobar que es el medio ms adecuado para los fines deseados.
4a. El anlisis es exhaustivo; se toma en cuenta cada factor
pertinente importante.
Sa. Usualmente se basa en teora
Comparaciones sucesivas limitadas (por las ramas)
lb. La eleccin de metas valorativas y el anlisis ernpmco
de la accin necesaria para lograrlas no son distintos una
del otro, sino que estn estrechamente interrelacionados.
2b. Como los medios y los fines no son distintos, el anlisis medios-fines con frecuencia es inadecuado o limitado.
3b. La prueba de una "buena" poltica es normalmente que
varios analistas estn de acuerdo acerca de una poltica
(sin que estn de acuerdo en que es el medio ms adecuado para un objetivo acordado por todos).
4b. El anlisis es drsticamente limitado:
i) No se presta atencin a posibles consecuencias importantes.
ii) No se presta atencin a potenciales alternativas polticas importantes.
iii) No se presta atencin a valores afectados importantes.
Sb. Una sucesin de comparaciones reduce o elimina en gran
medida la dependencia de la teora.
Si damos por hecho que el mtodo de la raz es conocido y
comprensible, intentaremos acto seguido aclarar por contraste su
alternativa competidora. Al explicar el segundo mtodo, describi-
207
remos cmo la mayor parte de los administradores aborda de hecho las cuestiones complejas, y que el mtodo de ir a la raz, pretendidamente el "mejor" modelo, en realidad no es operante para
cuestiones de polticas complejas, por lo que los administradores
se ven obligados a usar el mtodo de las comparaciones limitadas
sucesivas.
El entrelazamiento de la valoracin
y el. anlisis emprico (1b)
La manera ms fcil de entender cmo se incorporan los valores
en el mtodo de las comparaciones sucesivas limitadas es ver cmo el mtodo de la raz con frecuencia se viene abajo a causa de
su tratamiento de los valores u objetivos. Es atractiva la idea de
que, antes de examinar las opciones de polticas, se establezcan
con toda claridad los valores. Pero, qu sucede cuando intentamos abordar de esta manera problemas sociales complejos? La
primera dificultad es que ni los ciudadanos, ni los congresistas, ni
los administradores pblicos estn de acuerdo en muchos valores
u objetivos fundamentales. Aun si se ha prescrito un objetivo especfico al administrador, es muy posible que el desacuerdo se localice en los sub-objetivos. Consideremos, por ejemplo, el
conflicto descrito en el estudio realizado por Meyerson y Banfield
acerca de la Comisin de Vivienda de Chicago,' respecto a dnde
situar la vivienda pblica -un desacuerdo que ocurra a pesar de
que todos compartan el objetivo claro de que haba que ofrecer
. un cierto nmero de unidades habitacionales pblicas en la ciudad. De manera similar entran en conflicto los objetivos al trazar
las carreteras, en el control de trfico, en la administracin de los
salarios mnimos, en el desarrollo de instalaciones tursticas en
parques nacionales o acerca del control de insectos.
4 Martn Mayerson y Edward C. Banfield, Politics, Planning and the Public Interest ,
The Free Press, 1955.
208
CHARLES E. LlNDBLOM
Los administradores no pueden evadir estos conflictos basndose en la preferencia de la mayora, porque no hay preferencias
reveladas en la mayor parte de los asuntos pblicos y, frecuentemente, no hay preferencias a menos que la discusin pblica logre
despertar la atencin de la ciudadana hacia la cuestin. Todava
ms, se discute si no se debera tomar en cuenta tambin la intensidad de las preferencias, adems del nmero de personas que
prefieren cada alternativa. Ante esta situacin, los administradores a menudo se ven obligados a tomar decisiones sobre polticas
sin haber podido clarificar previamente los objetivos.
Aun si un administrador se decide a asumir sus propios valores
como un criterio de decisin, con frecuencia no sabe cmo jerarquizarlos cuando entran en conflicto. Supongamos, por ejemplo,
que un administrador debe asignar nuevas habitaciones a los inquilinos de viviendas que van a ser demolidas. Un objetivo puede
ser vaciar los edificios con rapidez, otro encontrar las habitaciones
adecuadas para las personas desalojadas, otro evitar problemas
con los residentes de otras reas que no ven con buenos ojos una
inmigracin masiva, otro usar la persuasin al tratar con todos los
interesados, otro es ... etctera. Cmo puede decidir alguien, aun
para s mismo, la importancia relativa de los valores parcialmente
en conflicto? Una jerarquizacin simple no basta; idealmente, es
preciso saber qu tanto de un valor vale la pena sacrificar por algo
de otro valor. La respuesta es que normalmente el administrador
elige -y debe elegir- entre polticas que combinan estos valores
de distintas maneras. No puede primero clarificar sus valores y entonces elegir entre las polticas.
Un tercer punto, ms sutil, subyace a los dos primeros. Los objetivos sociales no siempre tienen el mismo valor relativo. Un objetivo puede ser altamente valorado en una circunstancia, otro en
otra circunstancia. Si, por ejemplo, un administrador valora en mucho la prontitud con la que su dependencia puede realizar sus proyectos y las buenas relaciones pblicas, importa poco cul de los
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bienestar del gobierno federal como en el deseo de los conservadores de reducir la presin de los sindicatos para que haya planes
de pensin privados. Si esto es as, se puede ver con toda claridad
cmo individuos de diferentes ideologas pueden ponerse de
acuerdo en polticas concretas. Los mediadores en los conflictos
de trabajo mencionan un fenmeno similar: las partes en disputa
nunca podrn ponerse de acuerdo sobre los criterios para dirimir
sus conflictos, pero pueden ponerse de acuerdo en proposiciones
especficas. De manera similar, cuando el objetivo de un administrador es un medio para alcanzar otro objetivo, es muy probable
que se pongan de acuerdo en una poltica. El acuerdo sobre una
medida poltica se convierte, entonces, en la nica prueba viable
para determinar su correccin. Si un administrador trata de ir ms
all e intenta conseguir el acuerdo del otro sobre los fines, debe
ser consciente de que se embarca en una empresa intil y en una
controversia innecesaria.
El acuerdo sobre la poltica como prueba de la "mejor" poltica parece ser un sustituto muy pobre para verificar su idoneidad
con respecto a sus objetivos; se debe, empero, recordar que los
objetivos mismos slo alcanzan validez final mediante el acuerdo.
Por esto, el acuerdo es la prueba de la "mejor" poltica en ambos
mtodos. Pero mientras que el mtodo de ir a la raz exige el
acuerdo acerca de los objetivos de la decisin, en particular cules
de estos objetivos son los que se deben perseguir, el mtodo de
ir por las ramas se apoya en el acuerdo dondequiera que ocurra.
En este sentido, no es irracional que un administrador defienda
la correccin de una polticas, sin poder especificar para qu sirve.
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te" se defina de manera tan estrecha que el anlisis sea en realidad bastante limitado. Las limitaciones de las capacidades intelectuales humanas y de la informacin disponible acotan la capacidad
del hombre y hacen que no pueda ser integral. De hecho nadie
puede practicar el mtodo racional-exhaustivo frente a problemas
realmente complejos. Por otra parte, cada administrador debe encontrar maneras de simplificar drsticamente la complejidad del
problema.
Un administrador que participa en la formulacin de la poltica econmica agrcola no puede en principio ser un experto en todas las polticas posibles. Ni siquiera puede entender
completamente una sola poltica. Al disear un programa de suelos, no puede anticipar exitosamente cul sera el impacto de un
mayor o menor ingreso de las unidades productivas en, digamos,
la urbanizacin, los lazos familiares, la necesidad eventual de revisar la seguridad social y los problemas consiguientes de impuestos como consecuencia de las nuevas responsabilidades federales
en la seguridad social, las responsabilidades municipales de los
servicios urbanos. Tampoco puede anticipar, para seguir otra lnea
de repercusiones, los efectos del programa en los precios de los
productos agrcolas en los mercados externos y las implicaciones
subsecuentes para las relaciones exteriores, incluyendo aquellas
que surgen de la rivalidad econmica entre los Estados Unidos y
la Unin Sovitica. En el mtodo de las comparaciones limitadas
sucesivas, la simplificacin se logra sistemticamente de dos maneras. Primero, al limitar las comparaciones entre polticas a
aquellas polticas que difieren relativamente en poco de las polticas en curso en la actualidad. Tal limitacin reduce de inmediato el nmero de las alternativas a investigar y simplifica
tambin de manera drstica la naturaleza de la investigacin de
cada una de ellas. Ya no es necesario emprender la investigacin
exhaustiva de una alternativa y de sus consecuencias; se requiere
slo estudiar aquellos aspectos en los que la alternativa propues-
215
ta y SUS consecuencias difieren del statu quo. La comparacin emprica de las diferencias marginales entre polticas alternativas que
difieren slo marginalmente es, por supuesto, la contrapartida de
la comparacin incremental o marginal de los valores, que fue antes discutida.'
Relevancia y realismo
Es observacin comn el hecho de que en las democracias occidentales los administradores pblicos y los analistas de polticas
limitan sus anlisis en gran medida a las diferencias marginales o
incrementales de las polticas, las que a su vez se eligen porque
difieren slo incrementalmente. No lo hacen, sin embargo, tan slo porque necesiten con urgencia simplificar sus problemas, sino
tambin para ser pertinentes. En efecto, las democracias cambian
sus polticas casi siempre a travs de ajustes incrementales. No se
mueven a grandes saltos.
Se ha hablado con frecuencia de la naturaleza incremental del
proceso poltico en los Estados Unidos. Los dos partidos polticos
principales coinciden en lo fundamental; ofrecen alternativas a los
votantes con diferencias en puntos relativamente pequeos. Ambos partidos favorecen el pleno empleo, pero lo definen de manera apenas distinta; ambos promueven el desarrollo de los
recursos hidrulicos, pero en modos ligeramente diferentes; y ambos favorecen el seguro de desempleo, pero no con el mismo nivel
de prestaciones. De manera similar, las variaciones de la poltica
de un partido ocurren en gran medida a travs de una serie de
cambios relativamente pequeos. Se puede constatar que slo poco a poco se fue aceptando la idea de que era responsabilidad del
gobierno hacerse cargo de los desempleados. Este cambio en las
posiciones partidarias comenz a principios de los aos treinta y
encuentra su culminacin con la Ley de Empleo de 1946.
6 En mi artculo "Policy Analysis", 48 American Economic Review 298, junio, 1958,
hay una definicin ms precisa de polticas incrementales y una discusin de si un cambio
que a un observador le parece "pequeo" podra no parecerlo a otro.
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217
Supongamos que cada valor al que no presta atencin una instancia gubernamental fuera de inters fundamental por lo menos para otra. En este caso, se puede lograr una divisin til del trabajo,
y ninguna tiene porqu emprender tareas que rebasen sus capacidades. Un sistema semejante sera quiz deficiente porque una
instancia podra destruir un valor antes de que la otra entrara en
accin para protegerlo o a pesar de sus esfuerzos por protegerlo.
Pero la posibilidad de que se pierdan valores importantes existe
en cualquier forma de organizacin, aun en aquellas que intentan
abarcar con sus planes ms de lo humanamente posible.
La virtud de esta divisin hipottica del trabajo es que cada
inters o valor importante suele tener en la sociedad su "perro
guardin". Estos perros guardianes pueden proteger los intereses
dentro de su mbito de competencia de dos maneras bastante distintas: primero, revirtiendo los daos realizados por otras instancias; segundo, anticipando y atajando el dao antes de que ocurra.
En una sociedad como la estadounidense, en la que los individuos
son libres de asociarse para dedicarse a casi cualquier inters comn que pudieran tener y en la que las dependencias gubernamentales son sensibles a las presiones de estos grupos, funciona
un sistema bastante parecido al que acabamos de describir. Casi
cada inters tiene su perro guardin. Sin pretender que cada inters tenga un perro guardin poderoso en todos los casos, se puede decir que el funcionamiento del sistema de intereses suele
asegurar la atencin cabal a los valores de toda la sociedad ms
que cualquier intento de comprensin intelectual exhaustiva.
En los Estados Unidos, por ejemplo, ninguna parte del gobierno intenta tener una visin entera de la poltica de distribucin del ingreso. Sin embargo la poltica evoluciona y responde
a una amplia variedad de intereses. A travs de un proceso de
ajuste mutuo entre grupos de agricultores, sindicatos, municipa-
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produzcan consecuencias imprevistas e indeseadas. Por consiguiente, al decidir a travs de una sucesin de cambios incrementales, evita de diversas maneras errores serios.
En primer lugar, el conocimiento de las secuencias pasadas de
los pasos de una poltica permite al decisor prever las consecuencias probables de pasos posteriores similares. En segundo lugar,
no necesita intentar grandes saltos hacia sus objetivos, cosa que le
exigira predicciones ms all de su conocimiento y del de cualquier otro, porque no espera que su poltica sea la resolucin final
de un problema. Su decisin slo es un paso, que si tiene xito
puede ser seguido rpidamente por otro. Tercero, es capaz de
comprobar sus predicciones previas al dar el siguiente paso. Por
ltimo, con frecuencia puede poner remedio con bastante rapidez
a un error pasado -con mayor rapidez que si la poltica avanzara
en trancos ms drsticos y espaciados en el tiempo.
Contrastemos este anlisis comparativo de cambios incrementales con la aspiracin terica del mtodo de la raz. El hombre
no puede pensar sin clasificar, sin subsumir una experiencia bajo
una categora ms general de experiencia. El intento de categorizar lo ms posible y de encontrar proposiciones generales que se
puedan aplicar a situaciones especificas es lo que yo llamo "teora".
Mientras que el anlisis de la raz depende mucho de la teora, el
mtodo de la rama no. Los analistas que prefieren el mtodo de
ir a la raz dan por hecho que la teora es la manera ms sistemtica y econmica de utilizar el conocimento pertinente para entender un problema especfico. Aun concediendo este supuesto, el
triste hecho es que no tenemos teora adecuada para aplicarla a
problemas en ninguna rea de polticas, aunque la teora sea ms
adecuada en algunas reas -como la poltica monetaria, por ejemplo- que en otras. El anlisis comparativo, que conlleva el mtodo
del irse por las ramas, es una alternativa sistemtica a la teora.
Supongamos que un administrador deba elegir entre un pequeo grupo de polticas que difieren s610 incrementalmente entre
221
Tericos y prcticos
Esta diferencia explica -al menos en algunos casos- porqu el administrador con frecuencia siente que el consultor externo o el especialista acadmico no le es de gran ayuda, y porqu el
acadmico, a su vez, insiste en la necesidad de ms teora. Tambin explica por- qu un administrador se siente frecuentemente
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- - - .. ---. -... ~
' .'
ti:
CHARLES
E.
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4. Todava tratando
de salir del paso*
Publicado originalmente con el ttulo "Still Muddling -not yet Through", en Public
Administration Review, no. XXXIX, 1979, pp. 317-336. Traduccin al espaol de Margarita Bojalil,
1 Tengo ahora la oportunidad de agradecer a William B. Shore, el anterior jefe de
redaccin de esta revista, por darle a mi artfculo de hace veinte aos el ttulo de "The
Science of Muddling Through" (cuya traduccin est incluida en este volumen, pg. 201),
Public Administnuion Review, no. 19, 1959; ttulo al que quiz se debe tanto como al artculo mismo la atencin recibida.
[227 J
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crementalistas creen, en cambio, que para la solucin de problemas complejos mejorar significa practicar el incrementalismo con
mucha mayor habilidad y apartarse de l ocasionalmente.
Sobresalen dos de entre las varias maneras de apartarse del incrementalismo. Una es dar grandes saltos en las polticas -no seguir jugando, digamos con nuestros problemas de energa, sino
tratarlos de manera integral. La otra es realizar un anlisis ms
completo y cientfico de las alternativas polticas que el que llevan
a cabo los incrernentalistas.' Es obvio que estos dos carninas grandes acciones y anlisis exhaustivo -se relacionan muy estrechamente y hacen una bonita pareja con la nocin convencional
de "planeacin", En consecuencia se plantea inevitablemente una
eleccin frente a un dilema. O la frmula general para mejorar las
polticas consiste en darles forma a partir de ms ciencia y ms
ambicin poltica o, segn la posicin que yo defiendo, en producirlas conforme a nuevos y mejorados esfuerzos por salir del paso.
Ahora puedo analizar la eleccin mejor que hace veinte aos.'
Comienzo con una disculpa por confundir a veces la poltica in2 Los pasos convencionales son especficamente, con los refinamientos apropiados para manejar las probabilidades:
a) Identificar y organizar en una relacin coherente la meta y los valores pertinentes para la eleccin de polticas a realizar.
b) Identificar todas las alternativas polticas importantes que podran realizar los
valores.
e) Analizar todas las posibles consecuencias importantes de cada una de las alternativas polticas consideradas.
d) Elegir la poltica cuyas consecuencias se acerquen ms a los valores del paso a).
3 La nica profundizacin sustancial de la idea del incrementaJismo que yo podra argumentar en el periodo intermedio es un intento de colocar el incrementaJismo, as como
el ajuste partidarista mutuo, en la historia intelectual al demostrar que se conforma de
acuerdo con un viejo modelo implcito a medias de una "buena" organizacin social y que
otro modelo lo pone en cuestin. Vase mi "Sociology of Planning: Thought and Social
Interacton" en Morris Bornstein (editor), Economic Plannng, East and West (Cambridge, Mass.:BaJlinger, 1975), revisado despus) como los captulos 19 y 23 de mi Politics
and Markets (Nueva York: Basic Books, 1977). En los anos entre mi primer artculo y
ste, tambin describ el incrementaJismo desarticulado con mayores detalles; la discusin
ampliada inclua un anlisis de ciertos problemas tomados del discurso filosfico,en David
Braybrooke y Lindblom, The Strategy o{ Decision (Nueva York: Free Press, 1963). Tambin desarroll el anlisis relacionado del ajuste partidarista mutuo en The lntelligence o[
Democracy (Nueva York: Free Press, 1965).
229
1. El anlisis que se limita a la consideracin de polticas alternativas que difieren slo incrementalmente de lo establecido (anlisis incremental simple).
2. El anlisis que se caracteriza por un conjunto de estrategias
interdependientes de simplificacin y selectividad, de las
cuales el anlisis incremental simple es slo una. Las otras
son aquellas enumeradas en mi artculo de hace 20 aos';
en concreto:
a. la limitacin del anlisis a unas pocas alternativas polticas ms o menos conocidas;
4Y ms desarrollado en Braybrooke y ndblom,A Strategy o/ Decision; capitulo 5.
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ANLISIS
SINPTICO;
Se cumplen todo
los requisitos
tericos
convencionales
-rango imposible1\/\/\/\
vvvvvv
~
ANLISIS
INCOMPLETO
Anllisis estratgico
(podemos aspirar a este rango)
\
7A
lo que se agregan todas las complicaciones del anlisis de valores que surgen de
la naturaleza elusiva de los valores y la imposibilidad de verificarlos "cientficamente".
8 Herbert. A. Simon, Models o/ Man (Nueva York: John Wiley, 1957), p. 198.
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Anlisis
incompleto,
inconsiderado y
frecuentemente
jactancioso
semi-estrategias
de anlisis
I
1
estrategias
elaboradas
de anlisis
Algunos se ubican
en este ran go
(todos deberamos
ubicamos en este
rango)
Anlisis estratgico:
eleccin informada y
consciente de mtodos
de simplificacin de
los problemas
Ante problemas complejos, atado a la aspiracin intil que meramente aconseja "is completo!", un analista, por desconocimiento
o con mala intencin, sale mal librado. Por el contrario, el analista
que sigue un ideal de anlisis estratgico, con conocimiento y explcitamente, puede salir del aprieto con cierta habilidad. De esta
manera, ser ms til para l asumir como ideal el desarrollo de un
mejor anlisis estratgico que apartarse de l en pos de un imposible acercamiento a la sinopsis. ZEl ideal apropiado para el que tiene
que cambiar de transporte es tener unas piernas largas o un mejor
servicio de autobuses? Cules son los resultados concretos de estos dos tipos de anlisis? Ante problemas sociales complejos, aun
las tcnicas analticas formales -el anlisis de sistemas, la investigacin de operaciones, la administracin por objetivos, el PERT, por
ejemplo- necesitan desarrollarse alrededor de estrategias y no de
intentos de sinopsis. Las formulaciones tericas de estas tcnicas y
los ejemplos de su aplicacin a la solucin de problemas complejos
corroboran esta observacin.
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ticulado es una estrategia que puede practicarse con mayor o menor habilidad. Tomar cuidadosamente como norma el incrementalismo desarticulado ayuda a mejorar los esfuerzos de muchos
analistas, por las varias razones dadas en el artculo de hace veinte
aos y ahora conocidas. Coloca a los analistas en una posicin productiva, al mismo tiempo que los aparta de los intentos por
lograr la exhaustividad formal que, en el caso de problemas complejos, termina en sustitutos pobres y dbiles. Un intento convencional sinptico de elegir y justificar el sitio de una nueva unidad
habitacional a partir de un anlisis exhaustivo de las pautas de
de-sarrollo potencial y de las necesidades de terrenos de la
ciudad en su totalidad degenera en superficialidad, y quiz en
fraude. Un anlisis incremental desarticulado puede conducir a
mejores resultados.
La objecin vlida al incrementalismo desarticulado como mtodo prctico de anlisis es la que sostiene que se pueden descubrir
mejores estrategias de anlisis y no la que afirma que la sinopsis
es una alternativa viable. La objecin vlida al incrementalismo
desarticulado como norma o ideal para el anlisis es la que afirma
que existen mejores ideales estratgicos y no la que dice que la
sinopsis es un ideal til." Existen otras clases de anlisis estratgico o al menos otros ideales hipotticos de anlisis estratgico?
Yo contestara que hay muchas clases y normas, muchas ms que
las descubiertas por los investigadores, de ah que haya mucha labor de exploracin por emprender. Una alternativa temprana importantsima, envuelta en un concepto que se sobrepone al
incrementalismo desarticulado, es el satisficing de Simn." Dror y
Etzioni tambin han investigado y propuesto otras opciones." Dada
9 Por aadidura, la alternativa al incrementalismo tal como se practica es un incrementalismo ms eficiente: por ejemplo, dedicando una mayor atencin a vigilar los resultados de las polticas para obtener retroalimentacin y corregirlas.
10 Herbert A Simon, "A Behavioral Model of Rational Choice", 69 Quarterly Joumal
of Economics (febrero, 1955).
\1 Yehezkel Dror, Public Policymaking Reexamined (San Francisco: Chandler, 1968),
captulo 14; y Amitai Etzioni, "Mixed-Scanning" 27 Public Administration Review, 1%7.
i
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Un aspecto del incrementalismo desarticulado que archiv hace aos como asunto inconcluso y al que pienso volver pronto es
la relacin entre su orientacin teraputica -su inters por los males conocidos de los que hay que huir ms que por los fines abstractos que hay que buscar- y la necesidad espiritual de tener un
conjunto amplio (y algunos diran elevado) de ambiciones e ideales perdurables. Yo mismo estoy comprometido con ideales y trato de llevarlos a la prctica. Sin embargo, con frecuencia su
utilidad es muy indirecta o inconsistente cuando se trata de analizar problemas especficos de 'polticas. En el mejor de los casos
slo es posible analizarlos de manera incompleta y se les puede
tener vagamente presentes cuando entran unos con otros en contradiccin. Los ideales no representan una suerte de gua sinptica
para el anlisis incremental, ya que la sinopsis de los valores sigue
siendo una empresa imposible. Quiz el modo ms relevante en
que forman parte significativa de nuestro pensamiento ocurre
cuando nos enfrentamos a problemas de negociacin, que nos
obligan a sopesar las ganancias incrementales en el frente de una
preferencia contra los decrementos en otros frentes.
La defensa del
anlisis incremental simple
No se puede sostener el anlisis incremental simple -que analiza
slo las variaciones pequeas o incrementales posibles respecto
del status quo- si se le asla de estrategias ms complejas, como
el incrementalismo desarticulado, del que forma parte. Es slo un
aspecto del anlisis y su utilidad depende de las circunstancias y
de la estratagema de la que forma parte. Sin embargo, mientras
podamos hablar de un aspecto del anlisis (sin dejar de tener presente su relacin con una estrategia mayor); podemos aclarar algunas confusiones de la literatura. Para empezar, lo ms fcil es
explicar que en sociedades en las que el cambio poltico sucede
237
La politica incremental
Si se la considera de manera abstracta, la poltica incremental tiene un aspecto saludable. Cuando se acompaa con secuencias de
ensayo y error es una exploracin inteligente. Reduce los riesgos
de la controversia poltica, animando a los perdedores a aceptar
sus prdidas sin conmocionar todo el sistema poltico. Ayuda asimismo a mantener el consenso general sobre los valores bsicos
que la gente juzga necesarios para la aceptacin voluntaria y amplia del gobierno democrtico, dado que ningn asunto poltico
concreto los cuestiona crticamente.
Ms an, el incrementalismo en poltica no es, en principio, ir
despacio, moverse con lentitud. Por lo tanto, no es, necesariamente, una tctica de conservadurismo. Una secuencia rpida de pequeos cambios puede lograr una alteracin drstica del status
quo ms pronto que un cambio mayor y de golpe. Si la prontitud
del cambio es el producto del tamao del paso por la frecuencia
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1
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240
de reglas para resolver nuestros graves problemas actuales. Asimismo les resulta difcil explorar y reconsiderar con toda libertad
las justificaciones tradicionales que se invocan para sustentar la
extraordinaria autonoma de las corporaciones empresariales y su
capacidad para obstruir los intentos gubernamentales de solucin
de problemas." Sin embargo, el hecho de que con gran homogeneidad se comparta una idea tmida de las polticas no es consecuencia del incrementalismo poltico. Si hay alguna relacin entre
las dos cosas, el incrementalismo poltico es efecto ms que causa.
Pienso que estos comentarios estn por encima de la lgica
que han empleado muchos crticos del incrementalismo poltico:
la elaboracin de polticas en los Estados Unidos, porque es incremental, es inadecuada. En consecuencia, deshagmonos de la
poltica incremental. Mi cabeza, que est cubierta de cabello, me
duele. Debo entonces raparme.
En este punto sera pertinente para un crtico del incrementalismo poltico darse cuenta de que aun si el incrementalismo no
es la fuente de nuestro problema de vetos extendidos y de timidez
gubernamental, tampoco la poltica incremental nos ofrece alguna
salida para reducir los poderes de veto. Se puede responder a esto
de varias maneras. Hace apenas diez aos fue muy comn la
aspiracin revolucionaria entre varios de nuestros ms brillantes
jvenes, pero hoy en da una causa revolucionaria no tiene suficientes partidarios y activistas potenciales para merecer una alta
consideracin. De cualquier manera, la revolucin es siempre
un mtodo traicionero de cambio social que decepciona a sus
promotores tanto como los recompensa. Ahora, no tenemos a la
vista una situacin revolucionaria potencial -como la que un
Lenin, Castro, Mao, Samuel Adams o Jefferson podra haber esperado.
Deberamos entonces, quiz, intentar una reforma constitucional amplia del gobierno norteamericano, ya que no es posible
14 Vase
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tema poltico, que producen a su vez los cambios que un ciudadano descontento probablemente desea. Esto de suyo no es muy esperanzador, pero es la esperanza que puede tener cabida en
cualquier estilo de poltica estadounidense. Si vivimos en un sistema diseado por los padres constitucionales para frustrar en
gran medida la voluntad popular, su xito nos recuerda que incluso si intentamos una nueva convencin constitucional tendramos
los mismos resultados.
La poltica incremental es tambin una manera de "introducir
de contrabando" cambios en el sistema poltico. Los cambios
importantes en las polticas y en el sistema poltico suelen ser
bastante indirectos y sorprenden a muchos participantes del sistema. La burocratizacin de la vida por el surgimiento de las corporaciones y del gran gobierno es un desarrollo que le cay de
sorpresa a la mayora de los ciudadanos, que nunca discutieron la
cuestin y que no entendieron que estaba en proceso una transformacin semejante. Los cambios incrementales se suman unos
a otros y con frecuencia sus efectos reales son mayores a los observables. Esto puede ser una objecin a la poltica incremental,
pero tambin sugiere que un hbil reformador puede encontrar
caminos indirectos y sorpresivos para alcanzar objetivos que encontraran gran resistencia si el programa se revelara en toda su
amplitud. Esta posibilidad plantea, por supuesto, cuestiones importantes de moralidad poltica.
Una ltima cuestin acerca de la poltica incremental: es
cierto, como se sugiere con frecuencia en la literatura de la ciencia
poltica, que las democracias tienden a cambiar slo con movimientos incrementales mientras que los gobiernos autoritarios
pueden dar pasos mayores? Es obvio que los sistemas autoritarios
se mueven comnmente con pasos incrementales. En efecto, son
muy eficaces para suprimir cualquier cambio poltico alternativo.
No se puede demostrar que el ritmo de cambio en la Unin Sovitica, por ejemplo, incremental o de otro tipo, sea ms rpido que
243
en los Estados Unidos y bien puede ser ms lento. Por otra parte,
al menos ocasionalmente y ms a menudo que los sistemas democrticos, los sistemas autoritarios tienen la capacidad de emprender
cambios no incrementales, como las abruptas colectivizaciones de
la agricultura en la Unin Sovitica, el Gran Salto Adelante y la
Revolucin Cultural en China (as como el Holocausto y la reciente destruccin de las ciudades y buena parte de la poblacin de
Camboya). La razn ms invocada para explicar porqu las democracias son incapaces de actuar con un vigor comparable al de los
regmenes autoritarios es la afirmacin de que el cambio poltico
no debe poner en peligro el consenso fundamental acerca de las
reglas del juego y los valores bsicos que hacen posible el gobierno
democrtico no coercitivo. A diferencia de los grandes saltos, los
pasos pequeos no hacen zozobrar a la idea democrtica.
Aunque ese argumento pueda ser vlido, no tenemos evidencia
slida a su favor. Es demasiado simple, pues le adjudica demasiado efecto a una nica causa. El que una comunidad poltica se escinda de manera peligrosa cuando aparecen en la agenda poltica
cuestiones importantes que conllevan grandes prdidas o ganancias depende de al menos otra variable: qu tan rgidamente estn
aferrados los participantes a varias causas, valores y percepciones
de sus propios intereses.
En las sociedades contemporneas, los participantes polticos
no se ligan por los lazos flexibles o adaptables de la razn, sino
por el indoctrinamiento inculcado por los padres, la escuela y los
medios de comunicacin que incesantemente refrendan el valor
de la manera estadounidense de hacer las cosas, la empresa privada,
la Constitucin y otras cosas semejantes. Es entonces posible imaginar una ciudadana ms capaz que la actual para enfrentar cuestiones difciles de poltica por el hecho de que podra estar menos
indoctrinada, ser menos conformista y ms reflexiva al considerar
sus probl~mas y, en especial, ms abierta a tomar en consideracin las opciones de accin que podran satisfacer sus necesidades.
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bes. Dejan mucho de lado, pocas cuestiones son analizadas exhaustivamente, pero no clausuran el pensamiento sino que le
abren nuevas perspectivas -concretamente, ofrecen vigorosos
fragmentos de entendimiento del mundo social. Son mtodos que
nos liberan tanto del mtodo de anlisis sinptico como del incremental. Sin embargo, no nos ofrecen una base slida para elegir
las polticas. No tratan de contribuir a la toma de decisiones evaluando los pros y los contras de las opciones polticas. Pero s elevan en mucho el grado de refinamiento intelectual para pensar las
polticas. Como no se refieren explcitamente a problemas de la
toma de decisiones, muchos de estos anlisis necesitan una interpretacin y traduccin sustancial para que los millones de participantes en la elaboracin de polticas puedan hacerlos suyos.
Algunos de estos anlisis liberadores nos ofrecen conciencia ms
que informacin. De ah el gran impacto que tienen en nuestras
mentes. Nos dicen lo que sabemos pero que no sabamos que sabamos y no habamos podido convertir en algo utilizable.
De entre las clases de anlisis que no intentan ser ni sinpticos
ni incrementales, hay una clase modesta que con frecuencia contribuye muy valiosamente a la elaboracin de polticas. Es el anlisis que se concentra en alguna o algunas pocas cuestiones
cruciales o variables decisivas para la eleccin de polticas. Investigar la cuestin de "Por qu Juanito no puede leer" no es un
intento de anlisis sinptico ni de uno incremental. Es
simplemente tratar de obtener alguna informacin bsica o desarrollar algn entendimiento esencial de la situacin para una buena toma de decisiones polticas. Estas aportaciones de la
investigacin, modestas, pero centrales para la toma de decisiones
polticas representan las formas ms fructferas del anlisis profesional. Es la clase de contribucin que bien puede realizar la in16 Acerca de la conciencia como una de dos formas de conocer, vase la esclarecedora
discusin en A1vin G. Gouldner, The Coming Crisis 01 Western Sociology (Nueva York:
Basic Books, 1970), pp. 491-95; tambin en su Enter Plato (Nueva York: Basic Books,
1965), pp. 267-72.
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247
dinacin que con dificultad logran nuestros gobiernos suele deberse ms a los mutuos ajustes partidarios de los actores sociales
que a las tentativas de una coordinacin central.
Es posible imaginar una nacin que practica el incrementalismo poltico con un mnimo de mutuo ajuste partidario o sin l.
Tambin es posible imaginar que el mutuo ajuste partidario tiene
lugar en la toma de decisiones no incremental. Ambos se relacionan estrechamente en todos los sistemas polticos nacionales. Y
ambos tienen el efecto de reducir la tarea analtica. "El mutuo
ajuste partidario" fija un significado del "pluralismo". Las objeciones al mutuo ajuste partidario, con frecuencia expresadas como
objeciones al pluralismo, comienzan comnmente con la reclamacin de que no todos los intereses son representados por los participantes, ni la influencia de los participantes es proporcional al
nmero de ciudadanos que representan. Quin puede negar este
punto tan obvio? No es, sin embargo, una objecin convincente a
menos que se pueda demostrar que la toma de decisiones polticas
ms centralizada logra representar una variedad ms amplia de intereses y que lo hace de manera ms consecuente con los principios de la igualdad democrtica. En muchos casos no es as. Para
los comprometidos con la democracia, la discusin en favor del
mutuo ajuste partidario y en contra de formas ms centralizadas
de toma de decisiones se vuelve en parte una cuestin acerca de
cul de las dos formas de tomar decisiones puede resolver mejor
las tremendas desigualdades en la poltica. La frecuente opinin
de que las desigualdades del mutuo ajuste partidario son tan grandes que se puede simplemente dar por sentado que una toma de
decisiones de tipo central implica una mejora es simplemente una
ingenuidad. La autoridad central fuerte puede ser -y lo demuestra
la historia, caso tras caso-, un instrumento para proteger las desigualdades histricamente heredadas.
Una segunda objecin importante, expresada otra vez como
una objecin al pluralismo, es que el ajuste partidario mutuo es
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La politica y el anlisis
Por confundir al ajuste partidario mutuo con el incrementalismo
en sus diversas formas, Charles L. Schu1tze ha establecido una relacin incorrecta entre el anlisis incremental (el "incrementalismo desarticulado", concretamente) y las crudezas e
irracionalidades de "la poltica", y entre el "anlisis" y las formas
ms convencionales de anlisis, ambiciosamente sinpticas, que
tambin l utiliza." Si lograra convencer que el incrementalismo
decide las cuestiones por medio del poder y que los mtodos que
l utiliza deciden las cuestiones mediante la inteligencia, podra
obtener una fcil victoria en su ataque contra el incrementalismo.
Pero ha cometido por lo menos dos errores.
Primero, el incrementalismo analtico es anlisis. No es simplemente una sustitucin del anlisis por la poltica. La palabra
"incrementalismo" denota tres clases de anlisis, tres mtodos de
anlisis ms modestos que los que Schultze defiende, pero son
mtodos de anlisis al fin y al cabo. Lo que debera haber dicho
es que no el incrementalismo sino el ajuste partidario mutuo
es lo que hasta cierto punto sustituye el anlisis por la poltica. La
coordinacin de los participantes se limita en gran medida a sus
interacciones polticas y no es, en cualquier caso, una coordinacin analizada y dirigida centralmente como podra ser la coordi18 Charles L. Schulze, The Politics and Economics 01 Public Spending. Washington,
O.e. Brookings, 1968, captulo 3 y siguientes.
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nacin ordenada por la mente de un coordinador cerebral. Sus patrones de interaccin pueden ser deliberados -esto es, se puede
pedir a diversas autoridades que interacten unas con otras- o
pueden no haber sido diseados de antemano. En cualquier caso,
su coordinacin resulta de sus efectos polticos recprocos, no de
una coordinacin analizada y decidida centralmente.
Incrementalismo aparte, el segundo error de Schultze es no
entender el peso de los componentes analticos en el ajuste partidario mutuo, y por supuesto en toda la "poltica" (politics). En el
ajuste partidario mutuo y en la poltica, los participantes usan en
gran medida la persuasin con el objetivo de influir los unos en los
otros: de ah que constantemente se involucren en anlisis diseados con el propsito de buscar evidencia para convertir a sus adversarios polticos o a los participantes indiferentes en aliados o
cuando menos en condescendientes.
Se puede llevar informacin e inteligencia adecuada a la elaboracin de polticas con esta clase de anlisis partidario que busca
influir en el ajuste mutuo? El concepto histrico de la competencia entre ideas reconoce su importancia al menos de manera vaga.
. Los procedimientos polmicos en los tribunales ponen de manifiesto lo mucho que necesitamos de esta clase de anlisis en algunas decisiones. La contribucin que hacen los grupos de inters a
la toma de decisiones de poltica sucede en gran medida por medio
del anlisis partidario ipartisan analysis). En mi opinin, el anlisis
partidario es la aportacin ms representativa de los analistas a la
elaboracin de la poltica y tambin la ms productiva. La hechura
de polticas se puede volver ms inteligente con un estudio ms
acabado de cmo se puede mejorar el anlisis partidarista y no, a
la manera de Schultze, de cmo se puede limitarlo.
19Para un enunciado ms amplio de las razones, vase Charles E. Lindblom, The Po-
251
252
CHARLES E. LINDBLOM
253
CHARLES E. LlNDBLOM
254
24 Como
YEHEZKEL DROR
muy citado publicado en 1959 en la Public Administraiion Review, Charles E. Lindblom plantea una brillante justificacin de la toma de decisiones en poltica, proponiendo el mtodo de "salir del paso", esto es, el procedimiento de
realizar cambios incrementales basados en la experiencia pasada,
con el fin de llegar a polticas de acuerdo.' A la luz de sus desarrollos posteriores.' se presenta como una teora bien pensada,
ajustada a la experiencia prctica de los administradores y diseada
para reforzar sus patrones de conducta, otorgndoles la bendicin
de la aprobacin cientfica. Comparado con el modelo "racionalexhaustivo" de toma de decisiones, comnmente aceptado en las
ciencias administrativas y en sus disciplinas afines, es indudable
que el enfoque de Lindblom constituye una contribucin muy valiosa.' Su teora se acerca mucho ms a la realidad, es ms precisa
N UN ARTCULO
de Lindblom que aparecen en este trabajo provienen de ese artculo, incluido en este volumen, p. 201.
2 Vase especialmente Charles E. Lindblom, "Policy Analyss", American Economic
Review 48, pp.298-312 (junio, 1958) y Albert O. Hrschman y Charles E. Lindblom, "Economic Development, Research and Development, Policy Making: Sorne Converging
Views", Behavioral Science 7, pp.221-222 (abril, 1962). Ambos trabajos son ms cuidadosos en sus conclusiones que The Science o[Muddling Through, ambos reconocen algunas limitaciones inherentes en el mtodo del "cambio por medio de la comparacin incremental" y en sus supuestos. En un libro reciente Lindblom desarrolla ms sus ideas, pero
sin cambiar la fundamentacin bsica. Vase David Braybrooke y Charles E. Lindblom.
A Strategy 01 Decision (Free Press of Glencoe, 1963).
[255 J
YEHEZK.EL DROR
256
preguntar si no ha sido una reaccin excesiva y peligrosa la evaluacin tan favorable que se ha hecho del "cambio incremental"
y del "salir del paso", en el sentido de elaboracin de polticas por
medio de "comparaciones sucesivas limitadas".
Ms concretamente, es necesario reexaminar la tesis de "la
ciencia de salir del paso" en cuanto a su validez intrnseca y tambin en cuanto a su impacto potencial en la prctica misma de la
toma de decisiones. Tambin hay que prestar especial atencin a
la posibilidad de construir un modelo mixto ptimo para la elaboracin de polticas, superior tanto al de "salir del paso" como
al "racional-exhaustivo", pues de ello no se ha ocupado lo suficiente la literatura profesional.
INERCIA?
257
1) los resultados de las polticas actuales deben ser satisfactorios (satisfactorios para los decisores y para los estratos sociales afectados por la medida), para que se pueda considerar que los cambios marginales aportan una tasa aceptable
de mejora en los resultados de las polticas;
2) no debe variar mucho la naturaleza de los problemas;
3) debe permanecer constante la disponibilidad de los medios
para atender los problemas.
Ahora bien, cuando los resultados de las polticas pasadas son
indeseables, es preferible asumir los riesgos que implica tomar
rumbos radicalmente nuevos. Por ejemplo, en pases en vas de
desarrollo que aspiran a un desarrollo socioeconmico acelerado,
las polticas de los antiguos decisores coloniales no son, claramente, una base aceptable para establecer el camino a seguir y a
modificar slo con cambios incrementales. De manera similar,
cuando en pases modernos los cambios de valores vuelven inaceptables ciertos resultados de polticas antes aceptados, es necesario
emprender cambios radicales de ruta respecto de las polticas pasadas a pesar del riesgo. Es el caso de la segregacin en los Estados Unidos. Aun cuando se enfrenta una cuestin de poltica
nueva, sin medidas previas, el cambio incremental de hecho resulta imposible. Por ejemplo, muchos de los problemas del New Deal
tenan tales caractersticas nuevas, que obligaron a los decisores a
efectuar cambios radicales con respecto al pasado en la mayor
parte de las polticas.
Conocimientos ms amplios -tecnolgicos y de comportamiento- ponen a la disposicin de los decisores nuevos medios de
accin, que dan lugar a polticas radicalmente nuevas. Los mejores
ejemplos se encuentran en la tecnologa militar, en la que seguir
la regla del "cambio incremental" provoca la circunstancia conocida de fuerzas armadas preparadas a la perfeccin para la guerra
anterior. Se pueden citar ejemplos similares en casi todas las es-
258
YEHEZKEL ORaR
feras de la accin social, donde ocurren las innovaciones en el conocimiento, como la medicina (las medidas en torno al problema
de fumar) y la educacin (la utilizacin de mquinas-de-enseanza programadas).
Es ms probable que las tres condiciones esenciales para que
se cumpla la promesa de la tesis de "salir del paso" prevalezcan
en situaciones donde hay un alto grado de estabilidad social. En
condiciones de estabilidad, la rutina es con frecuencia la mejor
poltica y, como el cambio ocurre lentamente, el cambio incremental en poltica suele ser ptimo. Pero, aun en las sociedades
ms estables, muchos de sus problemas cualitativamente ms importantes se relacionan con cambios rpidos en los niveles de aspiracin, en la naturaleza de las cuestiones y en los medios
disponibles de accin, razn por la cual se requiere otro mtodo
de toma de decisiones y no ya el simple "salir del paso".
Se puede llegar a una conclusin similar examinando el acuerdo en torno a las polticas como el criterio de calidad de la poltica. En condiciones de estabilidad, donde todas las partes
relevantes tienen una idea ms o menos clara de los resultados esperados de una cierta poltica, donde hay correlacin entre la
probabilidad subjetiva y la objetiva, es evidente que una poltica
respecto de la que hay acuerdo implicar por lo comn un muy
bajo riesgo de catstrofe; tambin, bajo tales condiciones, es mucho ms fcil ponerse de acuerdo acerca de una poltica particular
que acerca de metas abstractas. En contraste, cuando el cambio es
de gran magnitud, la ignorancia puede llevar a acuerdos respecto
de una poltica catastrfica. En estas condiciones, suele ser mucho
ms fcil estar de acuerdo acerca de metas abstractas y operacionales (por ejemplo, "elevar el estndar de vida", "aumentar el
producto per cpita en un dos por ciento anualmente") que acerca de las polticas especficas para alcanzarlas, por el simple hecho
de que no hay antecedentes de experiencias comunes que sirvan de base y referencia para el consenso respecto de las polticas.
INERCIA?
259
260
YEHEZKEL DROR
nes es limitar al mnimo la bsqueda de alternativas: no hay mucho peligro, entonces, de que la administracin en la vida real se
vea agobiada por una bsqueda exhaustiva de todas las alternativas y por una enumeracin completa de las consecuencias, con el
fin de lograr una toma de decisiones "racional-comprehensiva". El
modelo "racional-exhaustivo" tiene al menos la ventaja de estimular a los administradores a salir un poco de su rutina habitual,
mientras que el modelo de Lindblom justifica una poltica de "cero esfuerzo" entre los administradores. La validez limitada de la
tesis de "salir del paso" y sus efectos de reforzamiento de la inercia administrativa, juntas, constituyen una seria debilidad. Esto no
significa de ninguna manera dejar de reconocer la importancia y
originalidad de Lindblom al sealar las deficiencias del modelo.
Esto bien podra ser una de sus contribucones ms importantes,
ya que el modelo opuesto de "salir del paso" est sujeto a serias
dudas. Una eleccin entre estos dos modelos ser difcil, pero,
afortunadamente, se puede evitar si nos basamos en un tercer modelo para la toma de decisiones de polticas pblicas.
261
YEHEZKEL DRR
262
nmica de grupos) -es fcil concluir que la prctica contempornea de la elaboracin y decisin de las polticas est muy atrasada. Esto se puede y se debe mejorar.
Si se reprocesan ambos modelos, el de "racionalidad-exhaustiva" y el de las "comparaciones sucesivas limitadas", bajo la luz de
estos supuestos, se puede construir un modelo ptimo-normativo
para la toma de decisiones cuyas principales caractersticas seran:
-La clarificacin de los valores, objetivos y criterios de deci-
sin.
-La identificacin de alternativas, acompaada del esfuerzo
263
4. La necesidad redefinida
Plantear el problema de la toma de decisiones como una eleccin
entre los mtodos "racional-exhaustivo" y de "comparaciones sucesivas limitadas" es engaoso y peligroso. Es engaoso porque se
pueden formular otros modelos de toma de decisiones. Es peligroso porque lleva a esfuerzos por lograr lo imposible o porque
favorece la inercia y la continuacin del status qua. Lo que se necesita es un modelo que se ajuste a la realidad y que al mismo
tiempo se pueda utilizar para mejorarla. Asimismo un modelo que
se pueda aplicar de inmediato a la toma de decisiones al mismo
tiempo que permita motivar el mximo esfuerzo para producir
mejores polticas en el futuro. De acuerdo con cualquiera de estos
criterios, el modelo que se presenta en "La ciencia de salir del paso" es inadecuado, porque tiene una validez limitada y constituye
una barrera para el mejoramiento de la toma de decisiones. El hecho de que se le haya aceptado favorablemente, resultado en parte
de sus muchos mritos, refleja la disposicin de los administradores y los estudiosos de la administracin pblica a aceptar el presente como una gua para el futuro y a contemplar la prctica
actual como norma para el porvenir. La amplia aceptacin de la
tesis de "salir del paso" indica que la inercia y la tendencia al
"cambio incremental" son en realidad fenmenos muy extendidos
en los sistemas poltico-administrativos. Por consiguiente, hay que
insistir en la necesidad de disear modelos de toma de decisiones
264
YEHEZKEL DROR
que denuncien los lmites del enfoque incrementalista y las necesidades y las posibilidades de mejorar la toma de decisiones.
El modelo normativo ptimo que acabamos de presentar es slo
una de tantas variaciones factibles de un modelo semejante.
Es hora de que la ciencia administrativa entre en el rea de la
investigacin, que Lindblom ha iluminado, y que acepte el reto de
proponer modelos de toma de decisiones en lugar de dedicar
tiempo y recursos a las tcnicas administrativas, por una parte, y
a las "teoras grandiosas" por la otra. Si lo hace, la bsqueda se
orientar a construir modelos normativos de toma de decisiones
que combinen realismo e idealismo. Los modelos deben estar lo
suficientemente cerca de la realidad como para poder ser guas
factibles de accin. Al mismo tiempo, deben aspirar a una mejor
calidad del proceso pblico de elaboracin de polticas pblicas y
estar al servicio del mejoramiento de la realidad."
AMITAl ETZIONI
6. La exploracin combinada:
un tercer enfoque
de la toma de decisiones*
Publicado originalmente con el ttulo "Mixed-Scanning: a Third Approach to Decision-Making", en Pub/k Administnuion Review, no. XXVII, 1967, pp. 385-392. Traduccin al espaolde Mara del Carmen Roque/U.
[265 )
,;
266
AMITAI ETZIONI
que resultarn evidentes, llamar a este tercer enfoque "exploracin combinada" (Mixed Scanning)
El enfoque racionalista
La concepcin racionalista de cmo se toman y deben tomar las
decisiones es la ms difundida. Un actor es consciente de un problema, define una meta, sopesa cuidadosamente los medios alternativos y escoge entre ellos de acuerdo con una estimacin de sus
mritos respectivos con referencia al estado de cosas preferido. La
crtica de los incrementalistas a este enfoque se centra en la distancia que existe entre los requerimientos del modelo y las capacidades reales de los responsables de tomar decisiones.' Han
sealado que en los centros de decisin frecuentemente no hay un
acuerdo especfico sobre el orden de valores que indica los criterios de evaluacin de las alternativas. Los valores son fluidos y
afectan (tanto como son afectados por) las decisiones que se toman. Adems, parece realmente impracticable el supuesto racionalista de que es posible distinguir claramente entre los valores y
los hechos, entre los medios y los fines. Por ejemplo:
.. .la simple propuesta de ampliar el Hospital del Condado de
Cook, ubicado dentro o cerca del rea de la poblacin negra,
fue objeto de controversia. Muchas cuestiones de poltica se
sumaron rpidamente al asunto, no obstante que la cuestin
que despert el debate pblico en la comunidad negra haya sido la de saber si, y hasta qu grado, la ampliacin hara que el
hospital se volviera un hospital de negros y si era deseable este
tipo de hospital para proporcionar mayores prestaciones mdicas a los pacientes negros. Nos encontramos aqu tanto con
! Vase David Braybrooke y Charles E Lindblom, A Strategy o[ Decision,(Nueva
York: Free Press, 1963), pp. 48-50 Y pp. 111-143; Charles E. Lindblom, The Intelligence
of Democracy (Nueva York: Free Press, 1965). pp. 137-139. Vase tambin Jerome S.
Bruner, Jacqueline J. Goodnow y George A Austin, A Study o[ Thinking (Nueva York:
John Wiley, 1956) caps. 4-5.
LA EXPLORACiN COMBINADA
267
una cuestin de hecho (si el hospital ser segregado, intencionalmente o no, como resultado de la naturaleza del vecindario
en donde se localiza) y con una cuestin valorativa (si tener un
hospital de negros es mejor que no tener ningn hospital en el
rea). Las facciones se alinearon de tal forma y el debate se
desarroll de tal manera que la cuestin de hecho y la de valor
terminaron por diluirse en la simple pregunta de si haba que
construir o no la ampliacin del hospital. Los que estaban en
favor de la propuesta sealaron que los hechos no avalaban el
cargo de segregacin: "el sitio propuesto...no se considera rea
segregada para el uso exclusivo de un grupo racial o minoritario"; o "ningn funcionario responsable construye un nuevo
hospital para aumentar la segregacin"; o "el hecho de ampliar
el hospital para proporcionar un servicio ms adecuado a los
pacientes indigentes no significa que se favorezca la segregacin". Al mismo tiempo, los defensores de la propuesta sealaron que cualesquiera que sean los hechos, el argumento factual era secundario con respecto a la consideracin de que
"es urgente aumentar el nmero de camas hospitalarias ... La
integracin puede ser una meta a largo plazo, pero la infraestructura hospitalaria es una necesidad inmediata".'
La informacin acerca de las consecuencias es. adems, en el
mejor de los casos, fragmentaria. Los responsables de la toma de
decisiones no tienen ni los recursos ni el tiempo para recoger la
informacin que requiere una eleccin racional. Aunque el conocimiento tecnolgico, especialmente con el empleo de las COMpUtadoras, sea un auxiliar en la recoleccin y procesamiento de datos,
no es capaz de proporcionar la capacidad de clculo que requiere
el modelo racionalista. Puede ser vlido para el juego de ajedrez
pero no para las decisiones de la vida real. Por ltimo, en vez de
enfrentarse con un universo limitado de consecuencias relevantes,
lJames Q. Wilson, Negro Politics (Nueva York: Free Press, 1960), p. 189.
AMITAI ETZIONI
268
El enfoque incrementalista
Charles E. Lindblom y otros autores' esbozaron un modelo menos
demandante de toma de decisiones con la estrategia del "incrementalismo desarticulado" (disjointed incrementalism). El incrementalismo desarticulado busca adaptar la estrategia de la toma
de decisiones a las limitadas capacidades cognoscitivas de los decisores y reducir el espectro y el costo tanto de la bsqueda de informacin como del clculo. Lindblom sintetiza los seis requisitos
fundamentales del modelo de la siguiente manera: 5
1. En lugar de intentar una revisin y evaluacin que incluya
todas las alternativas, los decisores centran su atencin slo
en aquellas polticas que difieren incrementalmente de las
polticas existentes.
2. Slo se toma en consideracin un nmero relativamente
pequeo de polticas alternativas.
3. Slo se evala un nmero restringido de consecuencias
"importantes" en cada poltica alternativa.
3 Vase la revisin hecha por Kenneth J. Arrow, "A Strategy ofDecision", enPolitieal
Science Quanerly, vol. 79 (1%4), p. 585. Vase tambin Herbert A Simon, Models o[
Man (Nueva York: Wiley, 1957), p. 198 YAaron Wildavsky The Polities of the Budgetary
Process (Baston: Little, Brown and Co., 1964) pp. 147-152.
4 Charles
Review, vol. 19 (1959) pp. 79-99, [inclufdo en este volumen]; Robert A Dahl y Charles
E. Lindblom,Polities, Economicsand Welfare (Nueva York: Harper and Brothers, 1953);
A Strategy of Decision; op. cit.; y The Intelligence o[ Democracy, op. cit.
SUndblom, The Intelligence of Democracy, op. cit., pp. 144-148.
LA EXPLORACIN COMBINADA
269
Adems de un modelo y una estrategia para la toma de decisiones, el incrementalismo desarticulado implica tambin un modelo estructural de sociedad. Se presenta corno el proceso de
toma de decisiones caracterstico de la sociedades plurales, en
contraposicin con la planificacin centralizada de las sociedades
totalitarias. Influidos por el modelo econmico de la libre competencia, los incrementalistas niegan la idea de que las polticas de
una sociedad puedan ser gobernadas por instituciones centrales
de una sociedad, capaces de expresar el "bien" colectivo. Las polticas son, en cambio, resultado de las negociaciones entre numerosos "partidarios", gente que ha tomado partido. La forma en
que se mide una buena decisin es el acuerdo entre los responsables de la poltica. La decisin inadecuada es la que excluye actores capaces de alterar el curso de la accin proyectada. Las
decisiones inadecuadas enfrentarn obstculos y sern modificadas. El "ajuste mutuo entre partidarios" se concibe como el medio
para coordinar a los mltiples decisores y, en consecuencia, com-
AMITAI ETZIONI
270
pensa, en el nivel social, las deficiencias de los decisores incrementalistas individuales y la incapacidad de la sociedad para tomar decisiones desde el centro. La toma de decisiones
incrementalista proclama que no slo es un recuento realista de
la forma como se decide la poltica en las democracias modernas,
sino tambin el enfoque ms eficaz de toma de decisiones. En pocas palabras, se trata de un modelo descriptivo y normativo.
UNA CRTICA AL ENFOQUE INCREMENTALI5TA
COMO MODELO NORMATIVO
LA EXPLORACIN COMBINADA
271
272
AMITAI ETZIONI
En consecuencia, no es suficiente afirmar, tal y como hizo Fenno, que el Congreso impulsa principalmente cambios secundarios
en el presupuesto federal (en muchas ocasiones, la comparacin
entre los presupuestos anuales de las dependencias federales
muestra una diferencia del diez por ciento con respecto al presupuesto del ao anterior)" o que el presupuesto de la defensa no
vara mucho en trminos de su porcentaje con respecto al presupuesto federal a lo largo del tiempo, o que el presupuesto federal
sufre ligeros cambios cada ao en trminos de su porcentaje con
respecto al PIB.!O Con frecuencia, estos cambios incrementales no
hacen ms que desplegar las tendencias iniciadas en momentos
sociales crticos, cuando se tomaron decisiones fundamentales. El
presupuesto de la defensa de Estados Unidos dio un brinco, al iniciarse la Guerra de Corea en 1950, de 5 por ciento del PIB al 10.3
por ciento en 1951. El hecho de que haya permanecido en este
nivel, variando entre el 9 y el 11.3 por ciento del PIB despus del
fin de la guerra (1954-1960), refleja ciertamente decisiones incrementales, pero stas fueron tomadas dentro del contexto de la decisin de entrar a la Guerra de Corea." Del resto, los nmeros de
Fenno muestran una cifra muy similar de cambios por arriba y por
debajo del 20 por ciento; siete cambios representan un incremento del 100 por ciento o ms y 24 cambios reflejan un aumento del
50 por ciento o ms."
Resulta claro que el Congreso y otras instancias sociales de gobierno adoptan decisiones incrementales acumulativas sin cuestionar la decisin fundamental que implican, pero hay tambin
muchas otras que parecen ser un conjunto de decisiones incre9Fichard Fenno, Jr., The Power of the Purse (Boston: Little, Brown and Co., 1966),
pp. 266 ss. Vase tambin Otto A Davis, M. AH. Campster and Aaron Wildavsky, "A
Theary of the Budgetary Process", American Poluical Scienee Review, Vol. 60 (1966), en
especial pp. 530-531.
lOSamuel P. Huntington, citado por NelsonE. Polsby, Congress and the Presidency,
(Englewood Cliffs, N. J.: Hall, Pretmcej, p. 86.
11 Ibid.
12 Fenna, The Power of the Purse, loe. cit.
LA EXPLORACIN COMBINADA
273
274
AMITAI ETZIONI
LA EXPLORACIN COMBINADA
275
observar las reas que se muestran problemticas slo en la cmara de detalle, pero, a diferencia del incrementalismo, no ignora los
problemas y defectos manifiestos de reas de observacin que le
son ajenas.
Desde un punto de vista abstracto, la exploracin combinada
ofrece una forma de proceder particular en la recoleccin de la
informacin (por ejemplo, examinar las condiciones climticas),
una estrategia de asignacin de recursos (por ejemplo, "siembra
de nubes") y, como veremos ms adelante, directrices para vincular la recoleccin de informacin y la asignacin de recursos. La
estrategia combina un anlisis detallado ("racionalista") de algunos sectores que, a diferencia del anlisis exhaustivo de toda la regin, resultan interesantes o necesarios, junto con una revisin
"selectiva" de los dems sectores. La inversin relativa en las dos
clases de exploracin -la detallada y la selectiva- as como el proceso mismo de exploracin, depende de qu tan costoso sera ignorar, por ejemplo, un huracn, o de qu tan costoso sera
emprender sondeos adicionales y cunto tiempo consumiran.
La exploracin podra dividirse en ms de dos niveles. En
efecto, podra haber varios niveles de exploracin de acuerdo al
grado de detalle y de cobertura requerido, pero en realidad es mucho ms efectivo incluir un nivel que abarque todo el universo de
observacin (de manera que no quede sin explorar ninguna opcin importante) y un nivel de gran detalle (para que la opcin
seleccionada pueda ser explorada en su mxima capacidad).
La decisin de cmo asignar recursos y tiempo entre los diferentes niveles del sondeo forma parte de la estrategia. La cantidad
de recursos y de tiempo a utilizar depende tanto de su monto disponible como de las combinaciones que se quieran realizar entre
los diferentes niveles. Ahora bien, el monto de los gastos vara a
lo largo del tiempo. Una toma de decisiones eficaz requiere que
espordicamente, o a intervalos establecidos, se intensifique la investigacin de sondeo detallado para revisar los peligros y riesgos
276
AMITAl ETZIONI
"obvios", incluso si son remotos, y se reflexione sobre mejores lneas de ataque al problema. Los informes presupuestales anuales y
los informes a la nacin son, en principio, las ocasiones apropiadas.
Un aumento de este tipo de inversin es tambin oportuno
cuando el actor descubre que el entorno se ha transformado sustancialmente o cuando observa que la cadena original de medidas
incrementales no genera mejora alguna en la situacin en cuestin o que incluso la empeora. En este punto, el actor podra decidir abandonar su curso de accin, pero podra detener su
decisin si un sondeo de amplia cobertura lo llevara a descubrir
que sus "prdidas" constantes estn a punto de brindarle alguna
solucin. (Un ejemplo obvio es descubrir mediante un estudio detallado que la venta decreciente de ciertas existencias es slo un
rasgo pasajero y que la empresa tiene posibilidades de aumentar
sus ganancias el ao siguiente despus de varios aos de declinacin). No se puede ver la realidad como una lnea recta donde cada paso hacia la meta conduce directamente a la siguiente y donde
la acumulacin de pequeos avances resuelve efectivamente el
problema. Con frecuencia, lo que desde el punto de vista incremental resulta un paso que aleja de la meta ("que empeora las cosas"), resulta ser desde una perspectiva ms amplia el paso en la
direccin correcta, como cuando se permite que la temperatura de
un paciente se eleve para acelerar de esta manera su recuperacin. Por tanto, la exploracin mixta no solamente propone una
combinacin de varios niveles de exploracin sino tambin proporciona una serie de criterios para las situaciones en las que hay
que enfatizar uno u otro nivel.
En la exploracin resulta esencial diferenciar las decisiones fundamentales de las incrementales. Se adoptan las decisiones fundamentales despus de examinar las principales opciones que el actor
visualiza en funcin de la concepcin de sus metas, pero -en
contraste con lo que recomendara el racionalista- se omiten los
detalles y especificaciones para no perder <le vista el conjunto.
LA EXPLORACIN COMBINADA
277
Las decisiones incrementales slo se realizan dentro del permetro determinado por las decisiones fundamentales (y de las revisiones fundamentales). En consecuencia, cada uno de los dos
elementos de la exploracin combinada permite reducir los efectos de las limitaciones del otro. El incrementalismo reduce los aspectos no realistas del racionalismo, limitando los detalles en las
decisiones fundamentales; la contextualizacin del racionalismo
permite que se superen los aspectos conservadores del incrementalismo explorando las alternativas de largo alcance. Las pruebas
empricas y los estudios comparativos de la actuacin de los decisores muestran un tercer enfoque que es, al mismo tiempo, ms
realista y ms eficaz.
SE PUEDEN EVALUAR LAS DECISIONES?
278
AMITAI ETZIONI
en estos trminos diferentes programas, el decisor puede otorgarle a la meta primaria un valor en importancia tantas veces mayor
como el de las otras varias metas secundarias. Este procedimiento
se resumira en los siguientes trminos: "Debido a que una de las
metas reviste la mayor importancia y las otras metas muy poca, el
proyecto que no cumpla con la primera meta no es bueno y no
tengo por qu preocuparme por medir y totalizar los logros que
alcanzara respecto de mis valores secundarios". Aun cuando haya
dos o tres metas primarias (por ejemplo, la docencia, la terapia y
la investigacin en un hospital universitario), el actor puede comparar los diferentes proyectos segn la medida en que realicen cada
una de las metas principales. Se puede establecer que el proyecto
X es adecuado para la investigacin pero no para la docencia,
mientras que el proyecto Y es muy adecuado para la docencia pero
no tanto para la investigacin, etctera, sin tener que introducir
complicaciones ulteriores queriendo medir con un mismo ndice
numrico la efectividad de los diversos proyectos respecto de sus
diversas combinaciones de metas. En este enfoque, se puede proceder como si todos los proyectos tuvieran idntico peso. Por ltimo, armar una escala informal de valores no resulta tan difcil
como piensan los incrementalistas. La mayora de los agentes son
capaces de jerarquizar en alguna manera sus metas (por ejemplo,
los profesores de tiempo completo estn ms interesados en la calidad de la investigacin que en la de la docencia).
Uno de los intentos ms imaginativos para evaluar la efectividad de programas con objetivos difciles de jerarquizar es el mtodo diseado por David Osborn, secretario asistente de Asuntos
Educativos y Culturales que recomienda un esquema de multiplicacin cruzada de los costos de las actividades por un nmero que
represente el rango de los objetivos en una escala. Por ejemplo,
el intercambio de los profesores de Fulbright podra contribuir a
"dar prestigio cultural y respeto mutuo", "desarrollo educativo", y
ganar "influencia", a los que se les daran valores de 8, 6 y 5 en la
LA EXPLORACIN COMBINADA
279
Factores morfolgicos
Las estructuras que enmarcan las interacciones entre los actores
se vuelven ms importantes mientras ms reconozcamos que la
base de las decisiones no son ni pueden ser un ordenamiento per14 Virginia Held, "PPBS Comes to Washington", The Public Interest, No. 4 (Summer
1966), pp. 102-115, la cita proviene de las pginas 112-113.
280
AMITAI ETZIONI
LA EXPLORACIN COMBINADA
281
282
AMITAI ETZIONI
Las sociedades totalitarias, ms centralistas, basadas en fuerzas que dependen menos del consenso, pueden planear ms, pero tienden a exagerar las metas. A diferencia de las democracias,
en las que se busca primero obtener consenso y despus actuar,
con realizaciones menos ambiciosas y a ms largo plazo, las sociedades totalitarias generalmente intentan demasiado y demasiado pronto debido a que no necesitan buscar el consenso o
evaluar las diversas resistencias. En consecuencia, cuando los informes les muestran que los logros estn por debajo de lo planeado se ven obligadas a ajustar sus planes y a buscar mayor
"consenso". Aunque los errores de la planeacin totalitaria constituyen un gran desperdicio de recursos, la sobreplaneacin y el
ajuste posterior para moderar las expectativas es una estrategia
de decisin parecida a la del incrementalismo desarticulado,
adecuada para las sociedades totalitarias.
Una sociedad ms capaz de resolver sus problemas (a la que
llam en otra parte una sociedad activa)," requiere:
1: Una mayor capacidad para construir el consenso, incluso
mayor a lo que sealan las democracias.
2. Medios de control ms eficaces, aunque no necesariamente
ms numerosos, que los que utilizan las sociedades totalitarias (que pueden lograrse mediante el avance del conocimiento tecnolgico y mejores anlisis derivados de las ciencias sociales).
3. Una estrategia de exploracin combinada que no sea tan
racionalista como la de las sociedades totalitarias ni tan incremental como la estrategia que defienden las democracias.
16 Amitai Etzioni, The Active Society: A Theory of Societal and Political Processes
(Nueva York: Free Press, 1968).
7. Pensar en grande,
pensar en pequeo y
simplemente no pensar*
Publicado originalmente con el ttulo "Thinking Big, Thinking Small and not Thinking at AH", en Public Policy, vol. 27, no. 1, 1979, pp. 924. Traduccin al espaol de Margarita Bojalil.
1 David Braybrooke y Charles E. Lindblom, A Strategy ofDecisin, Free Press, Nueva
York, 1983, pp. 62-65.
r283)
284
285
286
287
288
si lo hace demasiado tarde, habr perdido la oportunidad de captar su propia informacin. Para complicar las cosas todava ms,
cualquier poltica normalmente tiene efectos a corto y largo plazo,
de tal manera que siempre se presentarn ante el decisor resultados en parte suyos y en parte de los dems. Incluso con una teora
bien elaborada es difcil a menudo resolver estos problemas. Si se
trabaja con una caja negra, es imposible determinar de qu o
quin depende el resultado.
El desplome de la otrora poderosa economa britnica y la incapacidad de los gobiernos britnicos para detenerla ofrecen un
buen ejemplo. ste no es un caso paradigmtico de incrementalismo J, porque los gobiernos no consideraron la economa como
una caja totalmente negra. Tenan muchas teoras acerca de cmo
resolver mejor el problema. Es ms, tenan demasiadas. Debido
al profundo desacuerdo de sus consejeros econmicos y a la fuerte
presin a que estuvieron sometidos para lograr resultados rpidos,
los gobiernos britnicos enfocaron en gran medida el problema de
la decisin segn una manera incremental I. Intentaron muchas
opciones de poltica en rpida sucesin -atacar el dficit de la balanza de pagos, introducir restricciones y controles de precios y salarios, cortes en el gasto pblico- y rechazaron cada una al no
producir rpidamente resultados claros y exitosos. Bacon y Eltis
ofrecen buenas razones para creer que con cualquiera de estas estrategias se hubiera obtenido un buen resultado si tan slo se les
hubiera dado ms tiempo. Pero los gobiernos, al actuar sin ninguna referencia terica, no tenan una idea clara de cunto tiempo
de espera pedir a los insistentes ciudadanos y a los gnomos de Zurich para ver resultados.'
6 Robert Bacon y Walter Eltis, Britain's Economic Problem, Macmillan, Londres
1976. Braybroolce est en lo cierto al recordar que los incrementalistas nunca sostuvieron
que su estrategia no pudiera llevar a error, sino slo que era lo mejor que se poda hacer
en esas circunstancias. Sin embargo, se puede sostener que si los gobiernos britnicos hubieran utilizado la clase de teoras que proponan Bacon y Etts (y que bien podran haber
propuesto sin el beneficio de la visin retrospectiva), podran haber detenido la cada utilizando cualquiera de los instrumentos de poltica el tiempo necesario para que se evidenciara su influencia.
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290
forma de efectos latentes y efectos de umbral. Por ejemplo, la atmsfera puede deshacerse por s misma de ciertas cantidades de
contaminantes de SO, pero si se rebasa cierto umbral, le resulta imposible. Existe evidencia de que los carcingenos funcionan de la
misma manera; producen cncer slo cuando se rebasa cierta dosis
crtica de saturacin. Los sistemas sociales exhiben propiedades
anlogas como, por ejemplo, en el fenmeno de "sobresaturacin"
de un barrio: cuando la proporcin de familias negras o de habitaciones sobrepobladas rebasa un nmero crtico, los residentes huyen en masa y abandonan el barrio que se convierte, entonces, en
un barrio de poblacin exclusivamente negra o en un barrio pobre.
Los efectos latentes tambin son comunes. El pulmn negro tarda
en aparecer. Los efectos sociolgicos de las innovaciones educativas
no se harn sentir sino hasta la siguiente generacin,"
Los efectos latentes o de umbral provocan en los incrementalistas 1una reaccin como de reflejo de rodilla, frente a resultados
de polticas completamente inadecuados. Los efectos de umbral
engaan a los incrementalistas 1 porque aparecen sin hacerse
anunciar. Los cambios incrementales en los insumos pueden producir cambios incrementales en los productos hasta que se rebasa
el umbral, y en este punto el cambio de los resultados ya no ser
de ninguna manera incremental. 10 Los efectos latentes engaan a
los incrementalistas porque aparecen tarde. Si los beneficios de
una poltica aparecen inmediatamente, pero sus efectos negativos
tardan cien aos en aparecer, los decisores a la manera del incre9 Jerome Cornfield,"Carcinogenic Risk Assessment", Science, 198:693-699, 18de noviembre, 1977. Richard Rose, "Copingwith Urban Change", The Management01 Urban
Change in Britain and Germany, Sage, Londres, 1974, pp. 5-25, sostiene que es necesaria
la previsin cuando las polticas implican cambioscon retrasos de tiempo o cruzar umbrales. A1fred E. Kahn estudia de manera similar las fallas de mercado comunes en la economa en "Tne Tyranny of Small Decisions: Market Failures, Imperfections and the Lmits of Eeonomics", KykJos, 19:23-47, 1966.
lOBraybrooke observa correctamente que ello ocasiona problemas slo para aquellas
polfticas que traspasan el umbral. Pero dentro del entendimiento terico no existe una
manera de saber dnde est antes de haberlo traspasado. Los incrementalistas1 no pueden planificar para evitar cruzar umbrales.
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Algunos dicen que es demasiado pronto para juzgar el programa federal de renovacin urbana, pues slo tiene quince
aos ... Segn esta lgica no se deben juzgar los programas gubernamentales a menos que estn terminados o que procedan
como estaba planeado ... Posponer la evaluacin es simplemente aceptar de manera implcita que el programa prosiga
sin saber porqu. 13
La lgica de la estrategia del decisor que acta segn el incrementalismo 1 no obliga a una demora tan grande, pero tampoco
ofrece ninguna razn para prohibirla. La segunda objecin a las
demoras que necesitan los incrementalistas para resolver el problema de los efectos latentes es que hay legtimas exigencias de
accin rpida. Si son seguros y efectivos, los nuevos medicamentos
deberan ser accesibles al pblico lo ms pronto posible. Con las
demoras del incrementalismo 1, deberamos por fuerza esperar,
13 Martin Anderson, The Federal Bulldozer, MIT Press, Cambridge, 1964, p.246. Sam
Peltzman, "The Benefits and Costs of New Drug Regulaton", Regulating New Drugs,
Landau, editor, 1972, pp.1l9-211.
293
tal vez por mucho tiempo, para ver si los nuevos medicamentos
son seguros y efectivos. Podramos resolver nuestras dudas con
mayor prontitud si tratamos de alcanzar el entendimiento terico
de los peligros potenciales.
Es importante saber que hay otras opciones genuinas de accin y no slo esperar a ver qu pasa. Lo que realmente necesitamos para poder anticipar los efectos latentes o de umbral es un
conjunto bastante completo de generalizaciones empricas integradas tericamente. Podemos comenzar a elaborarlas de varias
maneras. Un mtodo es construir modelos que simulan el sistema
y observar, entonces, cmo se comportan. Los decisores del Pentgono llevan a cabo juegos de guerra en busca de claves sobre el
comportamiento esperado de los lderes soviticos, estudiando la
manera como se comportan los que fueron designados para representar sus papeles. En un nivel ms elaborado, los modelos por
computadora del comportamiento de la economa nacional ayudan a los planificadores nacionales a juzgar los efectos de sistemas
anlogos. Los experimentadores de la Food and Drug Administration, que trabajan con base en una comprensin terica bastante
fina de las similitudes y diferencias entre la fisiologa humana y la
de chimpancs y ratones, pueden inferir los efectos de nuevos medicamentos sobre los humanos al observar sus efectos en animales
de laboratorio. Las analogas histricas tambin pueden ser tiles,
si tenemos una base terica para creer que son buenas analogas.
Un tercer mtodo emplea un conjunto de proposiciones relacionadas lgicamente. Si tenemos buenas razones para creer que estas proposiciones en efecto poseen validez emprica, podemos
usar tales sistemas y determinar deductivamente los efectos probables de nuestras intervenciones. Dados ciertos axiomas, los
economistas matemticos, por ejemplo, pueden sin problemas
deducir los efectos de elevar la tasa de inters.
Un ejemplo simple de lo que la bsqueda de decisiones informadas tericamente podra aportar a las decisiones es la manera
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como se estudi la decisin de permitir o no el aterrizaje del Concorde SST. El secretario de transporte William Coleman, un poco
a la manera de los incrementalistas 1, propuso decidir con base en
los resultados recogidos en un periodo de 16 meses de demostracin. La eleccin de esta fecha lmite no era del todo arbitraria
-Coleman tena razones tericas para suponer que necesitaba un
periodo de tal duracin. Pero fue arbitrario de su parte asegurar
que "un periodo de demostracin de 16 meses sera lo suficientemente largo" para conseguir y evaluar la informacin sobre el ruido del avin al despegar y aterrizar y sobre su impacto en los
habitantes de las cercanas a los aeropuertos. Hay bastante evidencia de que los efectos psicolgicos del ruido de los aviones en
los humanos son acumulativos, as que tras una larga exposicin
al ruido pueden aparecer ciertas tendencias graves que en un experimento breve no apareceran. A la luz del incrernentalismo 1,
un gobierno se vera obligado a introducir demoras increblemente largas en su proceso de decisin, obligando a los franceses y britnicos a esperar demasiado tiempo para conocer la decisin. En
cambio una investigacin orientada tericamente volvera a examinar la evidencia de los trabajadores de aviacin y de la gente
que vive cerca de los aeropuertos con el fin de obtener una explicacin terica unitaria de los varios resultados contradictorios."
Hasta aqu nos hemos ocupado de ofrecer ejemplos de cmo la
falta de entendimiento terico puede ocasionar fallas en las pol14 WiIliam T. Coleman, Jr., The Secretary's Decision on Concorde Supersonic Transpon, Departrnent of Transportation, Washington, D.C., 1976, p.61. Karl D. Dryter,
"Psychological Reactions to Aircraft Noise", Science, 151: 134655, 1319, 18 de marzo,
1966, resume la evidencia que indica que "despus de un ajuste inicial y de conocer la
naturaleza del ambiente de ruido en el que se vive, la gente tolera cada vez menos, no
ms, la exposicin prolongada al ruido de los aviones". Acerca de la pregunta de si esto
es mera molestia o un dao real, la evidencia es mixta. El Proyecto Anehin, un estudio
de hombres que trabajan en aviones comerciales, no encuentra ninguna conexin con enfermedades mentales. [Michael Rodda, Noise and Society, Oliver and Boyd, Edinburgh,
1967, pp. ss]. Pero un nmero desproporcionado de pacientes admitidos en hospitales psiquitricos proviene de poblaciones alrededor del aeropuerto de Heathrow. Abey Wickrama, M.F.A'Brook. F.E.G. Gatinoi y C.F. Herridge, "Mental Hospital Admissions and Aircraft Noise", Lancet (13 de diciembre, 1969), pp.1274-1277.
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ticas. Una reductio ad absurdum todava ms drstica de la premisa del incrernentalsta 1, relativa a que es posible funcionar sin teora, se puede lograr tal vez si partimos de la premisa opuesta.
Centremos nuestra atencin sobre las polticas en las que tenemos
un entendimiento terico comparativamente completo acerca de
cmo y por qu operan. Un ejemplo es el programa espacial. La
teora nos advierte claramente que debemos esperar efectos latentes: era mucho lo que se tena que hacer antes de que el hombre pudiera caminar en la luna. Si los congresistas hubieran
tratado el programa como una caja absolutamente negra y decidido la asignacin presupuestal de la NASA con referencia a los resultados tangibles, fruto del gasto del ao anterior, jams se habra
renovado el programa. Ningn hombre habra caminado en la luna despus del primero, segundo o tercer ao. Los congresistas,
por supuesto, apreciaron lo que implicaba organizar una tarea tan
complicada como la de la NASA y accedieron a seguir asignando
recursos. Los congresistas pueden evitar las consecuencias obviamente absurdas del incrementalismo 1, que los induce a dar por
terminado un programa antes de tiempo, slo si se apoyan en el
conocimiento terico de los procesos involucrados."
Adems de decirnos qu tanto debemos esperar para alcanzar
respuestas significativas, las teoras tambin nos pueden decir qu
tan prolongada debe ser una intervencin para que sta tenga algn efecto. A veces sabemos lo suficiente acerca de un sistema para estar seguros de que el cambio propuesto es demasiado
15 Paul R. Schulman, "Nonincremental Policy-Making", American Political Science
Review,69: 135-470, 1975. No hay que interpretar esto como un apoyo a las propuestas
de Amitai Etzioni en "Mixed Scanning", Public Administration Review, 27:385-92, 1967
[Incluido en este volumen], como lo cree Schulman. Etzioni aconseja que se utilicen los
procedimientos racionalistas-sinpticos para elegir amplias lneas de accin en polticas y
procedimientos incrementales para completar los detalles. Pero cuando se sabe que la polftica propuesta es perfectamente divisible y el sistema en el que interviene responde sin
tropiezos, es suficientemente seguro tanto para usar estrategias pequeas como para elegir tambin lneas amplias de poltica. Cuando, por el contrario, esto no se sabe -o se sabe
que no es cierto- no se puede confiar en el incrementalismo ni siquiera para el propsito
de completar los detalles.
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Incrementalismo 11:
el Fundamento Epistmico
El incrementalismo 1 sostiene que puede funcionar sin el menor
entendimiento terico del sistema en que se interviene. Hemos
demostrado que siempre se requiere un poco de teora. Y cualquier teora, por pobremente elaborada que sea, cumple el requisito. Sin embargo, el carcter del incrementalismo cambia por
el hecho de introducir la teora. Mientras que el incrementalismo
1 reacciona sin reflexionar ante los resultados de las polticas, el
incrementalismo II reconoce que se apoya en teoras acerca de cmo se comporta un sistema y utiliza procedimientos incrementales
para perfeccionar tales teoras.
Los defensores del incrementalismo II consideran explcitamente que se trata de una estrategia de investigacin que usa como laboratorio la arena misma de las polticas. Los partidarios de
este enfoque conceden que el incrementalismo II no puede sustituir el conocimiento terico, pero aseguran que puede contribuir
en mucho a la generacin de este conocimiento. A partir de una
teora embrionaria y de hiptesis tentativas, los cambios incrementales proporcionan datos contra los que se pueden probar las
hiptesis y refinar las teoras." La meta del incrementalismo II es
18 Robert S. Golbarb,"Leamingin Government Programand the Usefulness of CostBenefitAnalysis: Lessons from Manpower and Urban Renewal Hstory", Policy Sciences,
6: 281-299, 1975, p.283escribe, "Sabemos relativamente poco acerca de la relacin entre
los insumosy los resultadosen problemas sociales, y una teorizacin a priori en el mejor
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contamine el experimento mismo. (Algunas veces podemos corregir esta contaminacin con ayuda de nuestro conocimiento terico
del sistema, pero otras veces resulta imposible). La otra manera
no tiene que ver con el experimento en s, sino con los hallazgos
que podran ser pertinentes para una accin futura.
La razn de por qu el incrementalista 11 procede incrementalmente es que, de esta manera, espera mantener constantes todas las variables, excepto aquella que altera de manera
deliberada. Pero en muchsimos casos existen otras fuentes externas de variacin, independientes de la accin del experimentador.
ste es un problema de todo laboratorio cientfico comn y corriente. Y es un problema mucho mayor cuando el laboratorio es
la misma arena de las polticas. El mundo simplemente no se detendr el tiempo que dure el experimento de polticas, y esto produce una "entremezcla de efectos" que impide la interpretacin
de los resultados experimentales."
Un caso bien investigado es la severa medida que impuso el
gobernador Ribicoff, relativa al lmite de velocidad en Connecticut en 1955. Cuando al final de un ao haban disminuido en un
doce por ciento los accidentes fatales con respecto al ao anterior,
Ribicoff consider el hecho como prueba del xito del experimento. Ese experimento no haba podido, sin embargo, "controlar los
efectos de otros agentes potenciales de cambio. Por ejemplo, 1956
pudo haber sido un ao especialmente seco, en el que disminuyeron los accidentes ocasionados por la lluvia o la nieve". Al examinar una larga serie de tiempo, Campbell y Ross llegaron a la
2OWebbs, Methods 01Social Study, p.226. Cf. Merton, Sociology01Science, p.9l: "La
investigacin bsica normalmente trabaja con 'predicciones abstractas', esto es, con predicciones en las que se da por hecho, muy convenientemente, que un gran nmero de
otros factores permanecen constantes...En la investigacin aplicada, el ceteris paribus con
frecuencia es un obstculo embarazoso -qu pasa si los otros factores no permanecen
constantes? ..Si la accin se ha de basaren sus descubrimientos, [el analista) debe indicar
si los otros factores pertinentes permanecern constantes. Y como normalmente no lo
hacen, tiene todava la gran tarea de evaluarloscambios de estos factores y su efecto en
la accin que se contempla".
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rn irrelevantes." Segundo, para compensar estas influencias contaminantes, los incrementalistas 11 necesitan un conocimiento terico de cmo operan estas influencias y cmo pueden contaminar
su experimento de polticas.
Sobre la base de la teora, sera posible a veces anticipar estas
influencias contaminantes y compensarlas de antemano. Al acordar un periodo de demostracin para poner a prueba el ruido del
Concorde SST y su impacto sobre los habitantes cercanos a los aeropuertos, se estipul que se seguira recogiendo informacin durante otros doce meses, "durante las cuatro estaciones"> Ahora
bien, las variaciones estacionales interfieren claramente con el experimento, pues a la gente con toda seguridad le molestar mucho
ms el ruido durante el verano, cuando las ventanas estn abiertas
y pasan ms tiempo afuera, que durante el invierno. Sin embargo,
es fcil obtener una evaluacin equilibrada del impacto al extender el periodo del experimento.
En otras ocasiones, quienes elaboran las polticas no podrn
anticipar oportunamente la contaminacin del experimento, y
probablemente no podrn tampoco corregirla una vez que haya
ocurrido. Veamos el experimento del impuesto negativo sobre
el ingreso en New Jersey. Mientras se realizaba el experimento,
24 Esto es para contradecir en lo esencial la aseveracin de Martn Myerson y Edward
Banfield en Politics, Planning and the Public Interest, Free Press, Glencoe, IlI., 1955,
p.282: "Lo que se necesitaba no era investigacin sino experimentacin o, mejor an, operaciones 'piloto' de varias alternativas. La autoridad para la Vivienda de Chicago no necesitaba tanto conocer las magnitudes de variables particulares sino saber cules eran todas las varabtes pertinentes y cmo influan la una en la otra ..." Sin embargo, sin un
conocmuenm previo de cules variables eran pertinentes no podan saber cmo disear
el experimento y cmo protegerlo de la contaminacin de influencias externas.
25 Coleman, The Secretary's Decision..., 'p.3. Es significativo que la demostracin estaba justificada por la evidencia absolutamente cientfica incrementalista de minimizar la
variacin en otros aspectos. El estado de Nueva York, al exigir una orden judicial para
detener la demostracin, alegaba que no era necesaria una demostracin americana ya
que se estaba recogiendo la misma informacin acerca del ruido en Bahrain, El juez
Robb, al rechazar la peticin, respondi, "No son la misma gente...No es bastante obvio
que si quieres probar un traje de Palm Beach no lo pruebas en un esquimal?" Esta conversacin la reporta Douglas B. Feaver, "Last Bar to SSTis Gane", Washington Post (20
de mayo, 1976), pp. Al, A6.
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La defensa epistemolgica del incrementalismo 11, por lo tanto, no est equivocada, como el argumento del incrementalista 1,
pero es problemtica. Primero, funciona slo cuando se satisface
una de las dos condiciones: el ambiente no es voltil por lo que
no afecta el experimento y es posible compensar las influencias
distorsionadoras. Segundo, presupone una teora bastante completa que incluya informacin acerca de los siguientes puntos: cmo se relaciona con su ambiente la arena de las polticas para
poder reconocer las influencias contaminantes; cmo se pueden
identificar y controlar estas influencias contaminantes; y qu tan
estable es el sistema, de modo que se pueda saber cundo dejan
de ser pertinentes las lecciones de un experimento para la decisin de polticas. Cuando faltan precondiciones, podemos otra vez
recurrir a simulaciones, anlogas a modelos matemticos en busca
de orientacin.
EL INTERCAMBIO ENTRE
INVESTIGACIN Y RESULTADOS
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fuerzas americanas ocasion victorias militares pero no un movimiento de solucin poltica del conflicto; sin embargo, quienes
elaboraban las polticas se negaron a que esta evidencia se incorporara en sus teoras implcitas acerca de los objetivos, intenciones y propuestas de solucin del Viet Cong y los norvietnamitas.>
En cualquier caso, slo es posible aplicar ciencia despus de
que se tiene una ciencia. Los ingenieros pueden limitar sus preocupaciones a la solucin de problemas prcticos, porque cuentan
con un completo cuerpo terico comprobado de fsica y qumica.
Cuando esto no ocurre, como en el caso de las llamadas "ciencias"
polticas, debemos elaborar la teora al ir avanzando. Si no combinamos preocupaciones tericas y prcticas, basaremos nuestras
recomendaciones de polticas en cimientos necesariamente muy
endebles. Si sabemos tan slo que una solucin parece funcionar
bien (como dira un incrementalista) sin saber tericamente por
qu debe funcionar, es entonces muy probable que la solucin
arroje consecuencias desastrosas a largo plazo o bajo diferentes
condiciones o en dosis mayores. "Es tan necesario explicar el buen
xito de una teora como sus fracasos", argumenta Coddington.
"Los xitos aparentes de los principios de Keynes de la administracin de la economa deberan haber sido ocasin de sospecha
ms que de celebracin..." La modestia del puro y simple "solucionador de problemas" es engaosa. Puede presentarse como alguien que recomienda sistemticamente la precaucin, pero en
realidad est proponiendo una poltica poco cuidadosa y sin cautela. Incluso Etzioni, quien es otro acalorado entusiasta de los atajos tecnolgicos, admite que "cuando no se conocen las razones
de la eficacia de una tcnica, la aplicacin de una tecnologa implica aceptar riesgos, imposibles de determinar. En realidad no sa3OWebbs, Methods of Social Study, pp. 225, 227. Daniel Ellsberg, "The Quagmire
Myth and the Stalemate Machine", Public Policy, 19:217-274, 1971. Un anlisis general
de cmo manejar casos donde la "prueba crucal" de la teora no se puede realizar, vase
Wolf Haefele, "Hypotheticality: The New Challenges and the Pathfinder Role ot Nuclear
Energy", Minerva, 12:303322, 1974.
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bemos qu estamos haciendo; slo sabemos que uno de los resultados inmediatos, evidentes, es deseable y supuestamente justifica
aceptar los riesgos"."
Quienes elaboran polticas deben, entonces, proyectar como
objetivo principal la prueba y el perfeccionamiento de teoras
acerca del funcionamiento del sistema en el que intervienen con
sus acciones. Sus preocupaciones prcticas por producir resultados decentes para su pblico restringen su empresa de investigacin. Pero, incluso, una visin a largo plazo de esta meta de
satisfacer a su pblico debera dirigirlos hacia el camino de investigacin de los incrementalistas II y, an ms, debera llevarlos a
desviar recursos del consumo para invertirlos en investigacin."
En la medida que los resultados experimentales, se van acumulando, se depura y refina la teora. Con el tiempo llegaremos tal vez
a producir proposiciones suficientemente generales y confiables,
que podremos planear directamente de manera sinptica (es decir, exhaustiva y a gran escala) sin emplear ya la experimentacin
incrementalista Il.33 En el nterin, debemos basarnos en la teora
que nos es disponible y tratar con ella de hacer buenas polticas
a la manera incremental 11. Aun las teoras parciales proponen la
escala de pasos a seguir y nos advierten que hay efectos latentes
o de umbral y que la experimentacin producira resultados insignificantes."
31 Coddington, "Re-thinking Economic Policy", pp. 437-438, Amitai Etzioni y Richard
Remp, Technological Shoncuts lo Social Change, Russell Sage, Nueva York, 1973, p.198.
32Goldfarb, "Learning in Government Programs and the Usefulness of Cost-Benefit
Analysis".
33 Decir que deberamos evitar mayor experimentacin incrernentalsta II no es decir
que hemos aprendido todo lo que podamos aprender. Ms bien, se quiere decir que nuevos experimentos incrementalistas II seran una mala inversin, en el sentido de que no
es probable que produzcan informacin nueva pertinente para consideraciones de poltica
como para justificar su costo. El costo en este contexto ser normalmente un costo de
oportunidad, es decir, el costo de dejar ir la oportunidad de usar las teoras para producir
los resultados deseables en el tiempo que dure el experimento.
34 Estamos de acuerdo con Braybrokke y Lindblom, Strategy 01Decision, cap. 4, en
que la cuestin de qu tan largo debe ser un experimento para ser "sinptico es solamente
un juego semntico",
309
El incrementalismo III:
El argumento en favor de la adaptacin
Un tema recurrente en defensa del incrementalismo es que, al
proceder despacio y con cautela, podemos corregir errores pasados y adaptar los pasos futuros a la luz de la experiencia pasada.
Braybrooke y Lindblom, y Popper antes de ellos, alaban al incrementalismo por su capacidad de adaptacin, pero Caiden y Wildavsky plantean mejor el asunto: "Es un error vaciar los errores
probables en un bloque de concreto... EI margen de error es grande, pero el margen de maniobra es pequeo". Nos piden, en cambio, "considerar, por contraste, las virtudes del pensar en
pequeo. Un gran nmero de proyectos pequeos con un horizonte pequeo de tiempo aumenta mucho las probabilidades de
aprendizaje, adaptacin y correccin". La gran preocupacin es
que la toma de decisiones no incremental pueda producir efectos
irreversibles. Sin duda, los economistas matemticos han probado que los clculos de utilidad esperados (por mucho tiempo
el modo predominante de anlisis no-incremental) impulsan decisiones de cursos de accin irreversibles que ocurren con mayor
frecuencia de lo que sera ptimo socialmente. Por ello, proponen
que hagamos a un lado tales resultados y revisemos la funcin de
utilidad.>
La meta caracterstica del incrementalismo Ill es impedir que
se cierren de antemano opciones potencialmente deseables. La
esencia de la estrategia del incrementalista III es la siguiente:
1. Comenzar con una hiptesis tericamente informada acerca
del sistema.
3S Naomi Caiden y Aaron Wildavsky, Planning and Budgeting in Poor Countries, Wiley, Nueva York, 1974, p. 309. Popper, Open Society and Its Enemies, vol. 1, p.I60. Braybrooke y Lindblom, Strategy 01 Decision, pp. 120-127. Kenneth J. Arrow y Anthony C.
Fisher, "Environmental Preservation, Uncertainty and Irreversibility", Quarterly JournaJ
01 Economics, 88:312-319, 1974. Claude Henry, "Investment Decisions Under Uncertainty: The Irreversibility Effect", American Economic Review, 64:1006-1012,1974.
310
2. Sobre esa base, elegir de manera no arbitraria la intervencin incremental que se espera maximice utilidades, pero
con la restriccin de que cualquier curso de accin que se
emprenda debe ser reversible."
3. Observar los resultados de las intervenciones para obtener
informacin con respecto a las ventajas comparativas de los
diversos cursos alternativos de accin.
4. Revisar la hiptesis, o cambiar si es necesario.
5. Repetir el procedimiento, revisarlo y emprender un curso
de accin alternativo si as lo indica la teora revisada.
La fundamentacin para que las intervenciones se limiten a alteraciones meramente incrementales es la hiptesis emprica de
que es poco probable que una alteracin modesta cierre el paso a
opciones futuras.
Es evidente que el incrementalismo 111 se parece mucho al incrementalismo Il, Ambos admiten, sin rodeos, la necesidad de un
entendimiento terico del sistema y ambos ven las intervenciones
incrementales como herramientas de investigacin. El entendimiento terico es importante para el incrementalismo III en varias
maneras. La ms importante: necesitamos teoras que nos digan
qu caminos son reversibles y que nos indiquen cul de ellos promete maximizar la utilidad esperada. Asignarle un papel tan importante a la teora es del todo apropiado, como ha demostrado
nuestra crtica del incrementalismo 1.
Las interrogantes ms serias se plantean respecto a qu clase
de informacin esperamos obtener con una estrategia incrernentalista, que tiene la capacidad de cambiar de direccin en caso
necesario. Existe la posibilidad de que aparezcan consecuencias
indeseadas que no se haban anticipado ex ante al momento de
36 Esto, por supuesto,est sujeto a la restriccin inescapable de que el tiempo mismo
es irreversible.
311
experimentar la estrategia de la poltica incremental Ill. De conformidad con lo antes mencionado, se deberan tomar muy en serio las lecciones de los experimentos incrementales y, en
consecuencia, revisar las polticas. La aparicin de consecuencias
indeseadas lleva a establecer un vnculo sistemtico entre las intervenciones incrementales Ill y el aprendizaje, pero podemos
tambin obtener informacin por otros dos caminos, no tan directamente relacionadas con la estrategia incremental Ill. En primer
lugar, podran aparecer las consecuencias imprevistas del curso de
accin, que fue dejado de lado: por ejemplo, con el tiempo la investigacin podra revelar los beneficios no anticipados previamente de una alternativa rechazada." Otra posibilidad es que el
camino que fue rechazado por irreversible podra como consecuencia de un avance tecnolgico, por ejemplo, mostrarse reversible. Pero tomemos nota de que las ventajas de estas dos
ltimas estrategias de aprendizaje son consecuencia nada ms del
paso del tiempo y de que fructifiquen los programas de investigacin. Mientras que para lograr las ventajas anteriores debemos hacer algo incrementalmente, para lograr estas ltimas ventajas no
tenemos que hacer absolutamente nada. No es, entonces, casual
que estas ltimas posibilidades de aprendizaje, en lugar de la opcin de los cambios incrementales 111, prefieran la de no hacer nada y tan slo esperar."
El eje central del argumento del incrementalista 111 es la hiptesis emprica de que mientras menor sea el cambio, mayor es la
probabilidad de que sea reversible. sta es la nica razn que tie31 Por ejemplo el secretario de Transporte, Coleman, escribe para justificar el periodo
de demostracin para el Concorde SST: "Durante este periodo habr ocasin de emprender pruebas y medidas adicionales, para buscar un consenso cientfico adicional en conferencias internacionales ya planeadas o propuestas y para llevar a cabo el Programa de
Contaminacin en la Alta Atmsfera, patrocinado por la FAA" Ydeterminar el impacto
del avin en la capa de ozono. Coeman, The Secretary's Decision..., p.58.
38 Little y Mirrlees, Project Appraisal and Planning for DevelopingCounmes, seccin 15.5.
312
313
depositados en los abismos ms profundos del mar." Pero la recuperabilidad de los materiales es independiente de la tasa de depsito. Mil pies cbicos de desperdicios depositados todos juntos no
quiere decir que sean ms o menos recuperables que quinientos
pies cbicos depositados poco a poco y en bloques pequeos. En
casos como ste, el criterio de reversibilidad no est de suyo en
favor de las intervenciones del tipo incremental 111.
Una ltima objecin al incrementalismo 111 es que introduce
en la regla de decisin un elemento de miedo infundado por los
efectos irreversibles. Si hay bastante seguridad acerca de los resultados de la accin irreversible y de otras opciones de accin, si
adems la opcin irreversible ofrece resultados satisfactorios, entonces est perfectamente justificado emprender el camino irreversible. Tomemos como ejemplo la campaa para erradicar la
viruela. Hay motivos para creer que los efectos de la campaa sern irreversibles en gran medida; una vez que se ha obtenido la
inmunidad no es fcil perderla. Por lo que, ese hecho hace todava
ms atractivo el programa de vacunacin. De manera similar, supongamos que encontramos la manera de disparar los desechos
nucleares al espacio con una trayectoria de tal manera que garantice que no regresarn mientras sean todava radiactivos, sin riesgo de que se escurran en camino al sitio de lanzamiento o durante
el lanzamiento.
Entre ms fuerte sea la garanta de la irreversibilidad de la rbita, ms atractiva puede ser la alternativa, aunque podamos, objetar la contaminacin del espacio que implicara. En el estudio de
Schelling acerca de las ventajas de negociacin que se encuentran
al comprometerse uno irrevocablemente a un curso de accin se
pueden encontrar relatos de irreversibilidad con una mayor carga
39G. Rochlin, "Nuclear Waste Disposaf: TwoSocial Criteria", Science, 195:1977. Arthur S. Kubo y David J. Rose, "Disposal of Nuclear Wastes", Science, 182: 1205-1211,21
de diciembre, 1973. Ernest E. Angino, "High-Level and Long-Lived Radioactive Waste
Disposal", Science, 198:885-890,2 de diciembre, 1977.
314
Conclusin
Despus de discutir y distinguir entre estos tres tipos "ideales" de
incrementalismo, cada uno con estrategias, metas y argumentaciones caractersticas, podemos proponer nuestras dos conclusiones
fundamentales. La primera es quejcualquier poltica responsable
se debe basar en el conocimiento terico del sistema en el que interviene.Algunos se inclinan a creer que, cuando cuentan con teora, quienes elaboran la poltica deberan preferir una toma de
decisiones sinptica, pero cuando no es ste el caso deberan realizar estrategias incrementalistas. Por el contrario, hemos demostrado que siempre se requiere un poco de teora si se quiere que
el incrementalismo sea mnimamente coherente. Sobre la base de
la teora, se pueden recomendar intervenciones incrementales o
sinpticas. En suma, no debemos huir ni del laboratorio ni de la
teora. Nuestra segunda conclusin concierne ms directamente a
la medida ptima de las intervenciones de polticas. Otra vez en
contra de los argumentos incrementalistas, hemos planteado que
no hay una clase general de circunstancias que exija exclusivamente cambios pequeos. Con base en el conocimiento terico del sistema concreto de que se trata, a veces es apropiado pensar en
grande y a veces pensar en pequeo. Claramente, el curso ms peligroso es rechazar los legtimos argumentos de la teora y simplemente negarse a pensar.
4OThomas C. Schelling, The Strategy 01 Conflict, Oxford University Press, Nueva York, 1963.
JOHN FORESTER
8. La racionalidad limitada
y la poltica de salir del paso *
o QUE ES racional para los administradores depende de su situacin de trabajo. Es imposible que hagan estudios elaborados si se les est presionando para que dicten recomendaciones
inmediatas. Si enfrentan rivalidades, competencia y pugnas burocrticas, es perfectamente justificable que no puedan ser muy
francos al exponer sus planes. El actuar con inteligencia y sensatez
depende del contexto en el que uno se encuentre, tanto en la vida
cotidiana como en la administracin pblica. La situacin es entonces similar a la de aqul recin inmigrado que satura de monedas una mquina vendedora de pasteles y que contesta al amigo
que lo encuentra y le reclama su comportamiento: "Pero Zpor
qu, si sigo ganando?"
La situacin en la administracin pblica, en la planeacin y
en los estudios de polticas es menos graciosa. Las mquinas vendedoras son errticas, cuestan ms, y los consejos de los amigos han
sido, por lo comn, poco satisfactorios, puesto que sus comentarios
caen dentro de dos grandes corrientes. La ya conocida posicin
"racional-exhaustiva" promete que "siembras lo que cosechas":
para resolver los problemas tienes que definir el problema cuidadosamente, recopilar toda la informacin pertinente, jerarquizar
los valores, evaluar las alternativas y seleccionar la mejor estrategia.
Publicado originalmente con el tftulo "Bounded Rationality and the Politics of
Muddling Through", en Public Administration Review, no. XLIV, 1984, pp. 23-31. Traduccin al espaol de Mara del Carmen Roquef,
[ 315]
316
JHN FRESTER
El otro viejo amigo, un da "conformista" e "incrementalista" al siguiente, sugiere que "obtienes lo que puedes ver": si quieres atravesar una esquina no tienes que mirar por toda la ciudad.
. En la prctica, ninguno de estos consejos es de gran utilidad.
El planteamiento racional exhaustivo puede resultar una receta
para el fracaso; el incrementalista puede tenernos atravesando
esquinas sin sentido alguno. Este ensayo propone una solucin
al problema central de la teora y la prctica administrativa. Al
ordenar la complejidad de las situaciones de decisin, los responsables podran estar ms capacitados para adoptar la estrategia que se ajusta a la situacin en la que se encuentran y, de esta
manera, evitar demandas de procesamiento de informacin imposibles o perseguir estrategias intiles. Este ensayo busca, particularmente, afinar las estrategias prcticas de la toma de
decisiones bajo racionalidad limitada, indagando los lmites que
existen en la accin administrativa, los estructurales de carcter
poltico y los innecesarios, y sugerir las estrategias ms apropiadas para cada caso.
La parte 1hace una somera sntesis de los dos principales planteamientos que sobre la solucin de problemas ha desarrollado la
literatura de la administracin pblica hasta la fecha: los enfoques
de racionalidad exhaustiva y limitada. La parte 11 reformula la naturaleza de las "limitaciones" de la racionalidad y sugiere una reformulacin de las estrategias prcticas para adoptarlas a las
distintas condiciones de toma de decisiones. En los trminos planteados por Charles Lindblom, la parte 11 analiza "la poltica de salir del paso", jerarquizando la complejidad de las situaciones en
las que se toman las decisiones, como se puede ver en la Figura
2. La conclusin resume las implicaciones prcticas de este anlisis para el trabajo de los administradores pblicos, los planificadores, los analistas de polticas y otros.
LA RACIONALIDAD LIMITADA
317
Parte 1
El debate entre el enfoque exhaustivo
y la racionalidad limitada
Considrense brevemente las posiciones bsicas en el debate entre el enfoque exhaustivo y la racionalidad limitada (bounded rationality]. La posicin racional exhaustiva se abstrae de la
situacin real de la toma de decisiones y se pregunta de manera
ideal: "Zcmo se pueden resolver los problemas racionalmente?".
Del mismo modo, la posicin racional exhaustiva, abstrayndose
del complicado "mundo real", asume que los decisores tienen:
- un problema bien definido;
- una gama completa de alternativas a tomar en consideracin;
- una informacin bsica completa;
- informacin completa sobre las consecuencias de cada alternativa;
- informacin completa acerca de los valores y preferencias
de los ciudadanos; y
- todo el tiempo, la capacidad y los recursos.
Estos supuestos son tan tajantes que hace parecer una caricatura la posicin de los racional exhaustivos, pero esto sera injusto
y llevara a conclusiones equivocadas. La inclinacin, si no es que
la tentacin a "captar todos los hechos" es muy fuerte. El requisito
de lograr una perspectiva "sistmica", esto es, integral y exhaustiva de un problema, antes de gastar recursos en l, ha sido un lugar
comn.' La perspectiva panormica del enfoque racional exhaustivo est profundamente arraigada en el pensamiento occidental y
encuentra su planteamiento clsico en el Discurso del Mtodo de
Descartes. En efecto, en la medida en que se lograran cumplir estos supuestos, tendramos la capacidad de resolver problemas, ob1 Vase, por ejemplo, John Fredrnann, "The Public Interest and Community Partcipation," Joumal 01theAmerican Plannign Association; 39:1, 1973, 2-12.
318
JOHN FORESTER
tener mejores soluciones y evitar las empresas veleitarias e instintivas. Es obvio, al mismo tiempo, que este modelo es imposible de
seguir en un sentido estricto, puesto que la simplificacin de algunos de sus puntos es inmediatamente necesaria en cualquier intento de aplicacin prctica.
Herbert Simon y James March han propuesto otra forma de
pensar los problemas y de actuar sobre los problemas. Sugieren
no un enfoque abstracto, sino uno de carcter conductual: observa
y ve, sugieren, cmo es que los responsables de la toma de decisiones se comportan y aprende de ellos. Cules son las condiciones
reales en las que los responsables de la toma de decisiones trabajan y qu es lo que realmente hacen.' Simon y March mantienen
que las situaciones reales de toma de decisin se caracterizan por
un conjunto de atributos que difieren del que sostiene la posicin
abstracta del racionalismo exhaustivo. En su perspectiva, los decisores reales se enfrentan a:
problemas ambiguos y mal planteados;
informacin incompleta acerca de las alternativas;
- informacin incompleta acerca de los fundamentos y antecedentes del problema;
- informacin incompleta acerca de las consecuencias de las
supuestas alternativas;
- informacin incompleta acerca del rango y contenido de los
valores, preferencias e intereses, y
- tiempo, habilidades y recursos limitados.'
Dentro de estas condiciones restringidas, "limitadas", el mundo se ve muy diferente en comparacin con la mirada del idealista
2 Una sntesis excelente es la de James March, "Theories of Choice and Making Decisions", Society (noviembre-diciembre, 1982),29-39.
3 Esta caracterizacin de las situaciones de toma de decisiones reales est compuesta
de las discusiones sobre la racionalidad restringida en James March y Herbert Simon, Organizations (Nueva York: J. Wiley, 1958), y Charles Perrow, Complex Organizations (Nueva York: Scott, Foresman, 1972).
LA RACIONALIDAD LIMITADA
319
JOHN FRESTER
320
Parte JJ
Racionalidad limitada: las restricciones polticas
de la toma de decisiones
A fin de plantear el caso ms extremo de racionalidad restringida, .
Simon subraya las restricciones cognoscitivas de la toma de decisiones, a saber: las capacidades cerebrales que son:
1) relativamente independientes de estructuras polticas especficas y
2) parte de la condicin humana, difcil de modificar.
5 Vase
LA RACIONALIDAD LIMITADA
321
Sugiere que las limitaciones de la capacidae mental o de cmputo forman parte de la situacin misma de la toma de decisiones
y que esta sola restriccin podra ser suficiente para hacer que los
supuestos racional exhaustivos sean irrelevantes en la toma real de
decisiones.' Este argumento es muy fuerte, pero contiene los grmenes de su invalidacin. Y suscita dos cuestiones de importancia.
TABLA
Distorsiones
Inevitables
Socialmente ad hoc
Estructural
II
- idiosincracia
personal que altera la
comunicacin
- ruidos eventuales
- Desigualdades
informativas debido a
la divisin del trabajo
- malentendidos en la
trasmisin y contenido
de la comunicacin
entre las organizaciones
(lmites cognoscitivos)
III
Distorsiones
Sociales
Innecesarias
Socialmente Sistmica
- voluntaria apata en
la interlocucin
-decepcin
interpersonal
- negociaciones
interpersonales
(manipulacin
- distorsiones por
control monoplico del
intercambio
- creacin monoplica
de necesidades
- racionalizacin
ideolgica de la
estructura de poder o
de clase
(legitimacin estructural
interpersonal]
6Vase Herbert A Simon, Models 01 Man (Nueva York: J. Wiley and Saos, 1956).
322
JOHN FORESTER
Primero, qu ocurre con las restricciones prcticas adicionales que son dependientes de estructuras polticas especficas y que
presionan sobre los administradores pblicos y los decisores? Y
segundo, qu ocurre con las restricciones derivadas de la informacin que no forman parte inmutable de la condicin humana y
que producen malos entendidos o problemas de comunicacin corregibles? Estas cuestiones sugieren que los lmites de la racionalidad pueden ser en s mismos variables. Algunas ataduras pueden
estar polticamente estructuradas y otras no. Algunos lmites o
restricciones pueden ser necesarios, partes inmutables de la condicin humana; otros pueden ser innecesarios y, por tanto, eludibles. La Tabla 1 presenta estas posibilidades de manera
esquemtica.' Qu implicaciones tiene reconocer estos distintos
tipos de restricciones? Si tratramos las restricciones necesarias
como si fueran transitorias, estaramos cometiendo una tontera.
Si, por el contrario, tratramos las restricciones transitorias como
si fueran necesarias nos estaramos autoderrotando. Si tratramos
los lmites sistemticos como si fueran restricciones ad hoc, nos
estaramos arriesgando. Y si tratramos las restricciones ad hoc
como si fueran sistemticas, seramos esencialmente paranoicos.
Una vez ms, lo que es prctico y racional en una situacin depende, en parte, de la estructura de esa situacin.' De ah que el
7 La Tabla 1 est tomada de John Forester, "Planniog in the Face of Power", Joumal
of the American Planning Association (Winter 1982),67-80. El antecedente ms general
terico y prctico aparece en John Forester, "Critical Theory and Planning Practice", Journal of the American Planning Association (Summer 1980), 275-286. Vase tambin Ray
Kemp, "Planning, Legitimation, and the Development of Nuclear Energy", Intemational
Joumal of Urban and Regional Research 4 (1980), 350-371, Y"Critical Planning Theory:
Review and Critique," en Patsy Healey, Glen McDougal and Michael J. Thomas (eds.),
Planning Theory: Prospeets for the 1980s. Nueva York. Pergamon Press, 1982, 59-67.
8 Ntese que esta descripcin de accin racional es ms rica que un simple modelo
de medios fines o instrumental. Para un planteamiento ms desarrollado de este mismo
argumento, Vase John Forester, "Practical Rationality tn Planning," en Michael Breheny
y Ajan Hooper (eds.), Rationality in Planning: Critical Essays on the Roleof Rationality
in Urban and Regional Planning (Londres: Pian, 1984). Para un estudio emprico de estrategias de planificacin de contingencias, Vase John Bryson y Andre Delbecq, "A Contingent Approach to Strategy and Tactics in Project Planning", Ioumal o/ the American
Planning Assocuuion, 45(2), 1979, 167-179.
LA RACIONALIDAD LIMITADA
323
anlisis de la situacin en la que se toman las decisiones sea fundamental para la eleccin u orientacin de la accin en esa situacin. La comprensin de una situacin especfica es esencial para
actuar racional e inteligentemente en esa situacin, aparte de seguir las reglas ms generales planteadas por March, Simon y Lindblom. Sin embargo, cmo puede evaluarse la situacin de la toma
de decisiones? Todo el debate entre los racional exhaustivos, los
satisfactoristas, los incrementalistas y otras posiciones polticas
descansa en sus supuestos acerca de la situacin de la toma de decisiones real. A partir de la situacin ideal planteada por los racionalistas en abstracto se deriva un continuum de situaciones
hasta llegar a la situacin poltica ms compacta y distorsionada.
Sera til considerar este continuum comenzando por el supuesto
idealizado e irlo abandonando paulatinamente. En cada caso, ser
necesario plantear distintas estrategias prcticas, que resultarn o
no apropiadas en funcin del nivel de complejidad y de restriccin/limitacin que presente el escenario donde se tomen las decisiones. La Tabla 2 presenta este continuum en forma tabular de
arriba hacia abajo.
He aqu la esencia del argumento. Dependiendo de las condiciones en las que uno se encuentre, una estrategia puede resultar
prctica o ridcula. Con tiempo, experiencia, datos y un problema
bien definido, los clculos de carcter tcnico pueden ser recomendables; sin el tiempo necesario, los datos, la definicin y la experiencia, intentar la realizacin de dichos clculos bien podra
ser una prdida de tiempo. En un ambiente organizacional complejo, las redes de inteligencia pueden ser tan o ms importantes
que los documentos cuando se requiere la informacin. En un am.iiente de conflictos entre organizaciones, se requiere de negociacones y compromisos. Las estrategias administrativas son
.azonables slo en un contexto poltico y organizativo -pero cu.es son los aspectos ms importantes de este contexto? Consideemos las columnas sucesivas de la Tabla 2.
JOHN FRESTER
324
TABLA
RACIONALIDAD EN LA ADMINISTRACIN
Y EN LA PLANEACIN
Estrategia
prctica
Agente
Escenario
Problema
Infonnacin Tiempo
Actor
racional
Unico
(sistema
cerrado)
Bien definido
Informacin
perfecta
Infinito
Optimizarl
resolver
(tcnica
algormica)
Actor
falible
Espacio
abierto al
entorno
Ambitode
accin y
base de
evaluacin
ambiguos
Imperfecta
Limitado
Satisfacer I
compensar,
menores
expectativas
S . I
Varios:
OCia mente habilidades
diferenciada
b
(limuada
yo servaJI)
clOnes
diversas;
cooperacin
Varios
espacios
socialmente
diferenciados
Interpretaciones
diversas
Vara en
relacin
con los
actores
Sistematizar,
investigar
y satisfacer
Actores en
Pluralista
grupos de
(Lindblom) inters
Espacios en
organizaciones;
acceso
variable
Mltiples
definiciones
del problema
(sentido del
valor, del
derecho,
impacto)
Varias
definiciones
ideol6gicas
del
problema:
estructuralmente
sesgado
Variaci6n
en la
calidad,
localizaci6n
y disponibilidad de
acceso
Oculta,
retenida,
manipulada
El
tiempo
es poder
Negociar/
incrementar;
ajustar y
revisar
Desinformaci6n
ideolgica:
dependiente
de la
participaci6n
y la
"concientizaci6n"
El
tiempo
favorece
a las
lites
Anticipar/
actuar
alternativa- .
mente;
organizar /
racionalidad
Ilimitada
Simon:
lmites
cognoscitivos
(limitada 1)
(limitada
IJI)
Estructuralmente.
distorsionad
a
(I-:Ia~rmas)
(limuada
IV)
compet-
dores
Actores en
estructuras
de
desigualdad
polticoeconmica
Espacios en
relaciones de
poder:
recursos,
habilidades y
estatus social
diferenciado
democra-
tizar
LA RACIONALIDAD LIMITADA
325
La Racionalidad Exhaustiva:
racionalidad irrestricta
Comencemos por considerar la situacin ms simple para la toma
de decisiones. Supongamos que slo existe un agente y que es racional, gusta de la optimizacin de los recursos. El escenario es
solamente la oficina del que toma decisiones, suponindolo como
un sistema cerrado. El problema est bien definido; el campo de
accin, el horizonte temporal, las dimensiones valorativas y las cadenas de consecuencias se pueden obtener del archivo ms prximo. La informacin es perfecta, completa, accesible y
comprensible. El tiempo es infinitamente disponible.
Dentro de estas condiciones existe una estrategia clara e inconfundible: la solucin racional del problema o la optimizacin
mediante los algoritmos y las tcnicas. Cuando los problemas son
accesibles, la informacin est disponible y el tiempo no es una
variable importante, la estrategia ms adecuada es la solucin racional de problemas. Es probable que se obtenga una sola respuesta ptima; el desperdicio puede evitarse, el compromiso
poltico resulta irrelevante (ipuesto que no existe ningn otro
compromiso ms que con nuestro agente!). La primera columna
de la Tabla 2 muestra estos supuestos con la estrategia prctica
correspondiente.
La Racionalidad limitada 1:
restricciones debidas a lmites cognoscitivos
Comencemos a abandonar los supuestos y "enturbiar las aguas",
empezando por "restringir" la situacin de la toma de decisiones.
Conservemos el supuesto de considerar slo un agente, pero ahora el responsable de tomar las decisiones es falible, no asume
siempre los mandatos matemticos de mximo beneficio. Las corazonadas, las intuiciones, las lealtades y las dudas comienzan a
326
JOHN FRESTER
LA RACIONALIDAD LIMITADA
327
328
JOHN FRESTER
estatal y en el sector privado. Aqu la situacin de toma de decisiones deja de ser simplemente un ambiente restringido por lmites
cognoscitivos, para convertirse en un entorno socialmente diferenciado, y las estrategias para tomar decisiones deben tomar en
consideracin y manejar el entorno social variable y complejo. No
es adecuado limitar los estudios y reducir las expectativas, si no se
incluyen en su lugar estudios selectivos, redes de informacin y
especialistas. Estas restricciones y correspondiente estrategia
prctica requerida se muestran en el tercer rengln de la Tabla 2.
LA RACIONALIDAD LIMITADA
329
JHN FORESTER
330
problema de obtener acceso a informacin fidedigna abre el camino a un conjunto de problemas para saber en quin confiar y
en quin no, de quin se puede depender, qu hacer en caso de
no tener una buena relacin, etctera. Asimismo el tiempo en los
ambientes pluralistas es un recurso codiciado. El tiempo permite
la bsqueda y la investigacin, los contactos con las redes de informacin, la atencin para el cultivo de los apoyos necesarios y la
resistencia a la oposicin, y otras acciones estratgicas (Tabla 1,
Cuadrante IlI).
Bajo estas condiciones, las estrategias de bsqueda y de "redes
de informacin", de reunir a los expertos, de tips, consejos y asesoras ya no son las ms adecuadas. Ante la competencia y el conflicto pluralista, los regateos y los ajustes son necesarios, tal y como
Lindblom lcidamente demostr." Ya no resulta suficiente buscar
una directriz para desarrollar soluciones en un ambiente diferenciado. Como se observa en el cuarto rengln de la Figura 2, el ambiente se compone de intereses en conflicto y el compromiso
incremental est en el orden del da (conforme a los supuestos del
pluralismo). "El ajuste partidarista mutuo" se convierte en una
prctica de estrategia incremental, ms justificable si existen "perros guardianes", "vigas" de cada uno de los intereses afectados."
A medida que la situacin en la que se toman las decisiones
se vuelve ms compleja, las estrategias prcticas apropiadas tambin se complejizan. En la medida en que el ambiente se modifica,
las estrategias tambin se modifican. Consideremos un ltimo grado de complejidad y sus implicaciones: las distorsiones estructurales de la situacin en la que se toman decisiones y las
intervenciones requeridas para contrarrestar esas distorsiones.
11Veas
LA RACIONALIDAD LIMITADA
331
tu
"
JOHN FORESTER
332
por definicin y la amalgama sueca es una excepcin." Esta letana tiene un solo sentido: el poder y la capacidad para actuar e
invertir en esta sociedad tienen una distribucin bastante inequitativa y las inequidades proporcionan y moldean el contexto en el
cual los planificadores y los administradores pblicos y en general
los responsables de tomar decisiones trabajan y actan. Decir que
todas las demandas expresan intereses no significa que todas las
demandas sean igualmente sinceras o dignas de respeto. Simplemente, no hay razn para dar el mismo crdito de consideracin
pblica a una demanda, 1) hecha por un hombre de negocios modesto que busca modificar las reglas del uso del suelo, y 2) un fantico racista que busca enviar a la poblacin de una raza a otra
tierra, a la poblacin de un gnero a la cocina o la poblacin de
una religin a la crcel.
Existe alguna razn para que los planificadores, los administradores pblicos y los funcionarios responsables de tomar decisiones pblicas tengan que dar igual atencin a todos estos puntos de
vista? Deben la misma consideracin a todas las opiniones o todas
las demandas que reciben? Definitivamente, la respuesta es no.
En lugar de ello, los planificadores, los administradores pblicos
y los decisores deberan esperar que los actores en su ambiente
poltico-organzacional no sean slo tomos individuales con intereses azarosos y diversos, empujndose y compitiendo con otros
como molculas en movimiento browniano. Al contrario, estos actores sociales tienen, con frecuencia, una posicin antagnica en
las estructuras econmico-polticas y desempean importantes papeles en un continuum no casual. Es muy improbable que los desempleados vayan a desaparecer. Los intereses de los hombres de
negocios de la ciudad no dejarn de pedir que bajen los impuestos. Es difcil que, repentinamente, los desorganizados y pobres se
informen de los asuntos que afectan sus comunidades y estn ds13 Vase,
LA RACIONALIDAD LIMITADA
333
JOHN FORESTER
334
alPlanners,35:5,
1969.
LA RACIONALIDAD LIMITADA
335
336
JOHN FORESTER
Conclusin
Distintos contextos requieren, por tanto, diferentes estrategias
prcticas de accin correspondiente. La columna de la derecha en
la Tabla 2 enlista un repertorio de tales estrategias; cada rengln
hacia abajo en esa figura agrega un nivel de complejidad contextual
a la situacin en la que se toman las decisiones por lo que se requiere un rango ms fino de enfoques para la toma de decisiones.
La Tabla 2 nos da una idea bsica de los supuestos que pueden
ser utilizados para caracterizar las situaciones de toma de decisin. Va de los supuestos ms abstractos e ideales (un agente, den19Vase los ensayos citados arriba en la nota nmero 7. Vase tambin John Forester, "Questioning and Organizing Attention: Toward a Critical Theory of Planning and
Admi~istrativePractice", Administration and Society, 13, 1981, 161-206, Y"Understanding
Planning Practice: An Empirical, Praeticat, and Normative Account", Joumal oi Planning
Education and Research, 1:2, 1982,59-71.
LA RACIONALIDAD LIMITADA
337
tro de un sistema cerrado, con un problema bien delimitado, informacin perfecta y tiempo indefinido) hasta los supuestos ms
concretos y complicados: actores que juegan sus partes dentro de
estructuras de poder, problemas ambiguos con percepciones ideolgicas, uso del tiempo e informacin como elementos de poder.
Es importante notar que el repertorio de estrategias debera ser
entendido como acumulativo: cada nivel de complejidad debera
tomar en consideracin algunos de los elementos de las estrategias
previas. Incluso a la luz de las condiciones pluralistas y estructuralmente distorsionadas, las estrategias "satisfactoristas" deberan jugar un papel, aunque no como estrategias predominantes.
La Tabla 2 tambin nos muestra las restricciones que de manera sistemtica se presentaron en la Tabla 1. Cada uno de los
renglones, del 2 al 5, representa un cuadrante de la Figura 1.20 A
continuacin sealar algunas otras implicaciones para la planificacin y la administracin pblica. Primero, aun si se acepta que
las estrategias de accin prctica deben ser sensibles al contexto,
sabemos en la prctica que no es fcil distinguirlo en la toma de
decisiones." Precisamente por la ambigedad que envuelve descifrar el contexto pertinente, se hace necesario recurrir a las ideologas polticas como formas de anlisis substituto. En consecuencia,
algunos individuos despolitizan completamente la situacin y tratan el ambiente como si las consideraciones de carcter poltico,
20 Ntese que las Figuras 1 y 2 destacan una cuestin importante para el anlisis de
las situaciones de la toma de decisiones tanto desde el punto de vista prctico como poltico: "a qu tipo de restriccin se enfrentan los responsables de la decisin", irestriccienes de carcter estructural, distorsin sistemtica de la informacin, por ejemplo, o
no'!" Los pluralistas suelen negar la existencia de dichas restricciones; prefieren imaginarse
que las relaciones sociales e institucionales son fundamentalmente fluidas, fciles y funcionales, que reflejan constelaciones igualmente fluidas de grupos de inters. Los marxistas, por supuesto, responden afirmando que las relaciones de clases productivas definen
las condiciones prcticas de la toma de decisiones. El punto prctico es: los obstculos,
anticipados y esperados, las oportunidades y, las estrategias, varan en consecuencia.
21 Las Figuras 1 y 2 sugieren una agenda de investigacin que contenga la siguiente
clase de preguntas: cmo es que los diferentes planificadores y administradores pblicos
perciben realmente sus propias situaciones de toma de decisiones", varfan segn el tipo
de poltica'!, es que la cultura modifica estas percepciones'!, la ideologa?
338
JOHN FORESTER
plural o estructural, fueran irrelevantes. Otros caracterizan el ambiente como pluralista y responden con soluciones menos tcnicas. Para enfrentar la ambigedad se necesita que los
profesionales cuenten con teoras o realicen conjeturas acerca del
carcter de la situacin en la que se encuentran; cmo respondern otras instancias en esta situacin? De qu debemos estar
pendientes? Quin est con nosotros y quin en contra?
Resulta significativo, por tanto, que las diversas teoras o conjeturas acerca de las estructuras sociales prevalecientes nos lleven
a distintas expectativas prcticas, a distintas predicciones y, en
consecuencia, tambin a diferentes esquemas prcticos y sentido
del tiempo. Muy probablemente la accin de los decisores ante un
problema diferir si -digamos en las cuestiones de viviendacreen ver a la obra un mercado de libre competencia o una lucha
entre grupos de inters bien definidos. Buscarn entonces posibles diferentes estrategias que se adecen a estos dos contextos
diferentes, a diferencia de aquel decisor que considere que la situacin de la vivienda refleja fundamentalmente el conflicto social
entre dos clases poltico-econmicas.
Si el ser prcticos depende en gran medida del contexto, resulta entonces, irnicamente, que el campo de "lo prctico" y de "10
tcnico" distintos. Las decisiones tcnicas dependen de un contexto estable y que el problema a resolver pueda ser aislado de ese
contexto. Las soluciones prcticas dependen de las particularidades inmediatas que definen el problema. Ser prctico significa responder a las demandas hechas en una situacin determinada con
todas sus inestabilidades. Ser tcnico significa utilizar una tcnica
generalizable. Ser prctico significa utilizar las habilidades ordinarias no sobre cierta clase de problema general, sino sobre problemas especficos, nicos y contextualmente determinados. En
consecuencia, ser prctico y ser tcnico bien pueden ser dos clases
muy distintas de empresas.
LA RACIONALIDAD LIMITADA
339
Si las estrategias prcticas estn contextualmente determinadas y los contextos tienen grandes variaciones en la prctica y estn en constante cambio, entonces la accin racional y la toma de
decisiones fracasarn en la bsqueda tcnica de la mejor receta.
En lugar de recetas, debe acudirse a investigar un repertorio de
estrategias acordes con las diversas situaciones en que se toman
decisiones.
Si los contextos difcilmente se estabilizan de una vez por todas, la teora administrativa sobre la toma de decisiones debe
asumir, clara e indiscutiblemente, un nuevo matiz. El papel de
la teora no puede ser simplemente el de predecir "qu pasara
si..."; en lugar de ello, su papel debe ser orientar la atencin del
decisor hacia las variables importantes y significativas, sealando
los actores, eventos y rasgos que hay que investigar, que hay que
tomar como pista o advertencias, sobre los cuales hay que estar
alerta. Ante situaciones de gran complejidad, los decisores necesitan teoras que simplifiquen sus mundos, que sugieran 10 que
resulta ms importante atender y lo que se puede pasar por alto
sin riesgo alguno."
Por ltimo, las Tablas 1 y 2 sugieren una manera ordenada de
entender algunos de los reclamos del mundo poltico actual y
que constituyen el quehacer de la planificacin y la administracin pblica. Los pluralistas y los marxistas, por ejemplo, difieren fundamentalmente en dos de las columnas de la Tabla 1:
sobre el asunto de los sesgos estructurales y sistmicos. Los planificadores exhaustivos y los incrementalistas, los "conformistas"
y los de mente poltica, los "realistas" y los "idealistas", difieren
acerca de las restricciones que pesan sobre la accin y la toma
de decisiones: cules tienen que ser aceptadas como parte de
22 William Torbert sugiere que algunas clases de restricciones sobre la toma de decisiones son deseables cuando la resistencia de otros permite que el responsable de la decisin
aprenda. Ms all del anlisis de la toma de decisiones restringida, una investigacin ms
profunda ilustrara cules son las estructuras y formas de organizacin y de aprendizaje
que impulsan el desarrollo humano, el bienestar de la comunidad y la libertad poltica.
340
JOHN FORESTER
GIANDOMENICO MAJONE
Publicado originalmente con el ttulo "The Uses of Policy Analysis", en The FUlUI"e
and the Past: Essays on Programs, Russell Sage Foundation, 1978. Traduccin al espaol
de Jonathan Molinet.
1 Bauer, P.T. and Walters, A A, "The State of Economics," The Journa1 o/Law and
Economics, vol. XX, no. 1, 1977, pp. 1-23.
[ 341]
342
GlANDOMENICO MAJONE
como disciplina acadmica y como profesin, sus aspectos artesanales son desconocidos, malentendidos y no han ido ms all de
unos pocos conceptos generales y de evidencia anecdtica dispersa. Y, ms incmodo an, el impacto de los numerossimos anlisis en el proceso de formacin de las polticas es con frecuencia
dudoso y, a veces, nulo.
Sorprendentemente hay puntos ciegos en la retina profesional.
Por ejemplo, los analistas de polticas honran la racionalidad y la
consideran su raison d'etre. Ahora bien, ya hace aos que los psiclogos sociales han adelantado argumentos convincentes -que
revisar en las pginas siguientes- para sostener que la racionalidad se entiende mejor como algo que ocurre en la posdecisin
ms que en la predecisin, en el momento posterior ms que en
el previo a la decisin.' Por tanto, uno esperara encontrar que,
entre los posibles modos de indagacin, los anlisis retrospectivos
(posdecisin) ocuparan su lugar junto a los anlisis prospectivos (predecisin) ms convencionales. Sin embargo, la literatura
del anlisis de polticas tiende a igualar retrospeccin analtica con
"racionalizacin" de la decisin y, por ende, a dejarla fuera del lmite considerado profesionalmente decente.
stos y otros defectos del anlisis de poltica estn genticamente relacionados; resultan de una visin no slo de las polticas
sino tambin del anlisis, tan difundida entre analistas y legos que
merece llamarse "visin recibida" o comnmente aceptada. Dos
de sus tesis revisten importancia particular. Primero, la hechura
de las polticas es igual a la toma de decisiones; segundo, el propsito del anlisis es aportar hechos y pruebas en vez de evidencia
y argumentos. Estos dos supuestos tienen consecuencias perjudiciales porque han privado a los analistas de una variedad de enfoques necesarios para enfrentar exitosamente los mltiples
problemas que encaran los responsables de elaborar las polticas.
2 Weick, Karl E., The Social Psychology of Organizing. Reading, Mass.: Addison
Wesley Publishing Company, 1969, pp. 34-38; and Leon Festinger, A Theory o[ Cognitive
Dissonance. Stanford, Calif.: Stanford University Press, 1957.
343
La visin recibida
La visin convencional del anlisis fue sintetizada a principios de
los aos cincuenta en la Corporacin Rand y parecidos "tanques
de pensamiento", interesados en las polticas. Se trata de un compuesto conceptual que incluye elementos de investigacin de operaciones y ciencias administrativas, de microeconoma y teora de
decisiones, con una rociada de ciencia social y de la conducta. Una
lnea continua de desarrollo une los primeros estudios de operaciones militares e industriales, de estrategia y logstica, con las
preocupaciones ms globales del anlisis de sistemas en los aos
sesenta y buena parte del actual anlisis de polticas. La eficiencia
tcnica como meta o criterio de eleccin fue reemplazada por la
eficiencia econmica que, a su vez, ha sido atemperada con consideraciones de equidad y factibilidad poltica. No obstante, el original marco de referencia analtico todava es claramente
reconocible y vigente, aunque se haya modificado la atencin inicial a los problemas de asignacin de recursos.
En trminos de la visin recibida, resultan sinnimos la hechura ideal de las polticas, la toma de decisiones racional, la solucin
racional de los problemas y el anlisis de polticas.'
Hay una correspondencia uno a uno entre las etapas del proceso de polticas y las fases del anlisis. Por ejemplo, la siguiente
lista de pasos puede interpretarse como una descripcin idealizada de la elaboracin racional de las polticas, o bien, corno una
frmula del anlisis de polticas:
objetivo - modelo - hiptesis de accin control - prediccin variar la accin control hipottica - revisar la accin control
hipottica - revisar la prediccin - repetir para escoger el
ptimo - actuar - observar la conducta - refinar el objetivo 3 Braybrooke, David, and Lindblom, Charles E.,A Strategy o[ Decision. Nueva York:
The Free Press, 1963.
GlANDOMENICO MAJONE
344
revisar el modelo - actualizar la prediccin y optimizacin actuar otra vez - continuar la observacin - todo a la luz de las
cambiantes circunstancias externas.'
A la base de la visin recibida y de sus categoras bsicas de
anlisis -rnetas alternativas, restricciones y criterios de eleccinse encuentra un compromiso ms profundo con una concepcin
teleolgica de las polticas. De acuerdo con esta concepcin como
es formulada por John Rawls son correctas las instituciones y actos que, entre las alternativas disponibles, producen el mayor bien
o al menos tanto bien como cualquiera de las restantes instituciones y actos concebidos como posibles". Rawls agrega: "Las teoras
teleolgicas ejercen una profunda atraccin intuitiva puesto que
parecen materializar la ideas de racionalidad. Es natural pensar
que la racionalidad consiste en maximizar algo... Desde luego, es
tentador suponer como evidente de suyo que las cosas deberan
organizarse de tal manera que conduzcan al mayor bien". 5
Este concepto de la racionalidad, lamentablemente, no se aplica de manera directa a la toma de decisiones bajo incertidumbre,
en la que se debe elegir entre distribuciones probabilsticas alternativas de resultados, no entre alternativas con un solo valor. Pero
est disponible un sustituto de esta racionalidad bajo la forma de
coherencia entre las creencias y preferencias de cada uno. En las
palabras de 1. J. Good, " ... racionalidad... significa coherencia. Con
ms precisin significa coherencia de los juicios que se hacen. Es
claro que uno no debera adherir a los juicios previos que ya no
es posible sustentar con honestidad. Esta coherencia debe relacionarse con alguna teora de racionalidad, esto es, con una teora de
pensamientos, enunciados y conductas racionales".'
Bray, J., Decision in Govemment, London: Gollancz, 1970, p. 269.
Rawls, John, A Theory o/ Justice. Nueva York: Oxford University Press, 1973, p.
24. (trad. esp. Teora de la Justicia, Mxico, FCE, 1989)
6
I. J., "How Rational Should a Manager Be?", Management Science, vol. 8,
no. 4, Jubo 1962, pp. 383-393.
4
G?d,
345
Sin embargo, esta concepcin de racionalidad ignora el contenido de los pensamientos, los enunciados y las conductas. No es
una teora positiva, es un conjunto de prescripciones o reglas de
coherencia, como la lgica. "Las teoras prescriptivas del pensamiento y de las decisiones se interesan en la coherencia formal entre oraciones o entre decisiones, no en su contenido".' Cabe
parafrasear al Cardenal Newman, los tericos de las decisiones estn ms interesados en decidir correctamente que en las decisiones correctas. La visin recibida, llevada a sus ltimas
consecuencias lgicas, convertira el anlisis de polticas en una
rama de la matemtica aplicada -optirnizacin restringida- o en
una rama de la lgica, a saber, lgica pura de la eleccin, un conjunto de proposiciones autoevidentes no sujetas a otra prueba que
su coherencia interna. Es obvio que este programa nunca se ha
llevado al cabo completamente, pero sobrevive como ideal o
como patrn de comparacin, en mucho a la manera del modelo
de competencia perfecta que los economistas usan para comparar mercados reales.
Son muchos los ataques contra la visin comnmente aceptada. El paradigma de polticas como toma de decisiones o como solucin de problemas ha sido criticado con argumentos cognitivos,
heursticos, institucionales y valorativos, al igual que con prejuicios ideolgicos,' pero no todos los ataques han sido realmente
contundentes. Falta todava una formulacin ntida de las diferencias bsicas entre las polticas y las decisiones, as como una discusin cabal acerca de las implicaciones que estas diferencias
comportan para la prctica del anlisis de poltica.
346
GlANDOMENICO MAJONE
347
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GIANDOMENICO MAJONE
349
bitualmente tcitas que guiaron al decisor son en general inadecuadas para satisfacer este requisito. En consecuencia, deben
suministrarse argumentos diferentes, apropiados para la comunicacin interpersonal y cuidadosamente elaborados para un auditorio
particular. Las polticas y las decisiones, tambin a este respecto,
difieren significativamente, ya que los argumentos posdecisin,
aunque son irrelevantes para la lgica de la eleccin, son parte integrante de la elaboracin y desarrollo de las polticas.
Una analoga legal puede contribuir a aclarar este punto. Un
juez puede decidir un caso sobre la base de su nocin subjetiva de
imparcialidad, pero su opinin debe enmarcarse en las categonas
objetivas del argumento legal. Cualquier desarrollo subsecuente
del caso (por ejemplo, una apelacin) deber basarse en la opinin hecha pblica, no en los sentimientos y preferencias subjetivas del juez. De esta manera, los argumentos posdecisin se
convierten en parte esencial del proceso judicial. Los argumentos
de apoyo, las interpretaciones, las calificaciones, y desde luego, todo el debate que sigue a los primeros enunciados de una poltica
llegan a integrarse en ella de manera similar y no pueden separarse de su primera sustancia. Por esta razn, los responsables de las
polticas necesitan, adems de anlisis prospectivos (predecisin),
anlisis retrospectivos (posdecisin), y probablemente ms. Que
la mayora de los analistas rehyan esta clase de anlisis slo puede explicarse por las restricciones que suscita la visin recibida en
sus mentes.
350
GIANDOMENICO MAJONE
1968, p. 1I.
15 Lasswell, H. D., "Policy Sciences," Intemational Encyclopedia of the Social Sciences, no. 12, 1968, pp. 181-189.
160lson, Mancur, "An Analytic Framework for Social Reporting and Policy Analysis," The Annals oftheAmericanAcademy ofPolitical and SocialScience, no. 388, March
1970; pp. 112-126.
351
nes, cuando sus datos son de dudosa confiabilidad y cuando las acciones no se siguen automticamente de las decisiones, la lgica
pura no es ms ni menos importante para la hechura efectiva de
las polticas que la lgica formal para la prctica de la ingeniera.
En el resto de esta seccin me concentrar en los usos del anlisis
una vez que se ha alcanzado una conclusin. En las siguientes discutir las habilidades artesanales que se requieren para producir
argumentos en materia de polticas que sean lgicamente consistentes y tambin sustantivamente adecuados.
Decidir, incluso decidir racionalmente no es suficiente. Las
decisiones deben aceptarse y llevarse a la prctica; adems del
proceso organizacional de implementacin, debe de haber un
proceso intelectual paralelo para elaborar y desarrollar la idea
original de polticas. Puesto que una poltica existe por algn
tiempo, constantemente se requieren nuevos argumentos para
dar a sus distintos componentes la mayor coherencia interna posible y ajustarlos tambin en lo posible a las cambiantes condiciones externas. Por otra parte, los hacedores de las polticas
frecuentemente actan bajo la presin de acontecimientos externos o bajo la fuerza de sus convicciones personales. En tales casos, los anlisis prospectivos no pueden desempear un papel
significativo en la hechura de las polticas. El anlisis, sin embargo, sigue siendo necesario despus de haber elaborado la poltica, con objeto de proporcionarle una base doctrinal, aumentar el
acuerdo, responder a las criticas, descubrir nuevas implicaciones
y mejorar su compatibilidad con otras polticas. Tradicionalmente, estos propsitos han sido desechados como intentos de "racionalizacin". Desde luego, una de las crticas recurrentes
que se hacen al anlisis es que suministra "racionalizaciones
pseudocientficas" a posiciones que estn determinadas poltica
o burocrticamente. Por ejemplo, se ha dicho que McNamara
us "estudios que mostraban que la proporcin costo-efectividad era mayor para la defensa pasiva que para la defensa ac-
352
GIANDOMENICO MAJONE
tiva... para impugnar a los progresistas que queran Misiles Antibalsticos, a pesar que la oposicin de McNamara a los Misiles Antibalsticos se basaba en otros factores.':"
Sea o no cierto este alegato, no es necesariamente deshonesto
o meramente "racionalizador" usar argumentos basados en consideraciones distintas a las que llevaron a la adopcin de cierta posicin particular. Ya hemos visto que los argumentos de poltica
no son pruebas formales. Una prueba lgica o matemtica es o
bien verdadera o bien falsa; si es verdadera obtiene automticamente el asentimiento de cualquier persona capaz de entenderla.
A su vez, los argumentos slo son ms o menos plausibles, ms o
menos convincentes, para un auditorio particular. Adems no hay
una manera nica de construir argumentos. Los datos y la evidencia pueden seleccionarse de muchas maneras a partir de la informacin disponible y hay varios mtodos alternativos de anlisis y
varios para ordenar valores. Nada hay intrnse.camente reprendible
en seleccionar la combinacin de datos, hechos, valores y mtodos
analticos que se considere como la ms apropiada para convencer
a un auditorio particular. Los argumentos posdecisin-retrospeccin en la terminologa de Aaron Wildavsky" son indispensables
en el proceso de hechura de las polticas. Para continuar un poco
ms con nuestra anterior analoga jurdica, el derecho permite explcitamente que la opinin en la que se declaran las razones de
una determinada decisin judicial pueda ser posterior a la decisin y no precederla. Igualmente, distintos jueces pueden estar de
acuerdo con una decisin, pero discrepar sobre la mejor manera
de justificarla, razn por la cual tienen la oportunidad de presentar sus posiciones en argumentos separados. En suma, la opinin
de un juez no es la premisa de un silogismo que concluye en una
decisin, es ms bien un medio de acrecentar la fuerza persuasiva
17 Murdock, C. A, Defense Policy Formation, Syracuse, N. Y., University Press,
1974, p. 95.
18 Wildavsky, Aaron, Speaking Truth to Power, Little Brown, Bastan, 1979.
353
de una decisin y un medio para controlar racionalmente las conclusiones, impidiendo que asienten las decisiones provenientes de
consideraciones extralegales." La elaboracin de polticas tiene
necesidades similares, y si los analistas son reacios o incapaces de
satisfacerlas, los responsables de hacer las polticas no tienen otra
opcin que ir a otra parte en busca de asistencia.
Puede mostrarse tambin que la visin recibida y la concepcin del mtodo cientfico en que se basa son metodolgicamente
obsoletas e histricamente inexactas." Pero, como arguye Karl E.
Weick, la racionalidad medios-fines es tambin insatisfactoria
desde un punto de vista psicolgico:
20 Majone,
354
GIANDOMENICO MAJONE
Pero si abandonamos la racionalidad de medios-fines o rehusamos aceptarla como la nica forma de racionalidad, nos privamos de la posibilidad de evaluar los resultados y argumentos de
las polticas, y nos resignamos a un enfoque de "ah se va"? La respuesta es no. Pero para mostrar que es posible evitar el total subjetivismo en la hechura de las polticas se impone considerar el
anlisis como una artesana.
El anlisis de polticas
como trabajo artesanal
No se pueden sistematizar completamente los preceptos de una
artesana. Sin imitacin inteligente, larga prctica y algn grado de
creatividad individual no puede lograrse el dominio de una artesana. Pero, a pesar de la carencia de reglas explcitas y de criterios
evaluativos formales, resulta fcil para un conocedor distinguir entre artesana buena y mala. Esto se debe a que el conocedor tiene
un conocimiento ntimo de eso que Gombrich ha llamado la microestructura del estilo de un artista." Igualmente, para entender
los aspectos artesanales del anlisis y para apreciar la calidad de
un producto terminado, se debe aprender a examinar la microestructura de los argumentos analticos.
Existe una similitud innegable entre los trabajos de un analista
y los de un artesano tradicional. En ambos casos, la ejecucin exitosa depende de un entendimiento claro de las posibilidades y limitaciones de los materiales y las herramientas, al igual que de una
relacin altamente personal entre la persona y su tarea. El buen
trabajo analtico no puede producirse mecnicamente del mismo
modo que el trabajo artesanal fino no puede producirse en masa.
El estilo juega aqu un gran papel, determina el valor y la aceptabilidad de un producto analtico, como determina la calidad del pro22 Gombrich, E. H., Art and Illusion, 2a. ed. Princeton, N.J.: Princeton University
Press, 1971.
.
355
356
GIANDOMENICO MAJONE
problemas. La concepcin del anlisis como artesana proporciona categoras (datos, informacin, herramientas, evidencia, argumento) que son aplicables a cualquier tipo y estilo de anlisis, as
retrospectivo como prospectivo, descriptivo como prescriptivo, argumentativo como "cientfico".
Para ilustrar las clases de cuestiones que sugiere el enfoque artesanal, consideremos las categoras "evidencia" y "argumento"."
El argumento es el eslabn que enlaza los datos y la informacin
con las conclusiones de un estudio analtico. La estructura del argumento ser, normalmente, una mezcla compleja de declaraciones factuales y de evaluaciones subjetivas. Junto con deducciones
lgicas y matemticas, incluir inferencias estadsticas empricas y
analgicas, referencias a la opinin de expertos, estimaciones de
costos y beneficios, ms matices y salvedades de distintos tipos.
Esta complejidad inevitable vuelve seriamente imposible cualquier prueba formal del argumento. Cualquier prueba que se haga
debe confiar en una variedad de normas profesionales que corresponden a los diferentes mtodos analticos empleados, debe confiar tambin en la plausibilidad y fuerza de los resultados y en los
criterios compartidos de adecuacin.
La naturaleza de la evidencia es crucial en esta clase de prueba, puesto que una evaluacin incorrecta de su fuerza e idoneidad
antes de incluirla en el argumento puede conducir a trampas en
el momento de sacar conclusiones. La evidencia no es sinnimo
de datos ni tampoco es igual a informacin; es informacin seleccionada e introducida en un punto especfico del argumento para
persuadir a un auditorio particular de la verdad o falsedad de un
enunciado tcito. Seleccionar datos o modelos inapropiados, ponerlos en el lugar equivocado del argumento, o escoger un estilo
de presentacin inapropiado para el auditorio esperado, puede
destruir la efectividad de la informacin usada como evidencia a
24 Majone, G., "Pitfalls of Analysis and the AnaIysis of Pitfalls," Urban Analysis, 1977,
vol. 4, pp. 2..15-253.
357
pesar de su intrnseco valor cognitivo. Deben ser distintos los criterios para evaluar evidencias y para evaluar hechos. Los hechos
pueden evaluarse en trminos de cnones lgicos abstractos, pero
la evidencia debe evaluarse conforme a una cantidad de factores
peculiares a una situacin dada, tales como la naturaleza especfica del caso, el tipo de auditorio, las "reglas de evidencia" prevalecientes e incluso la capacidad persuasiva del analista.
Tal vez justificadamente la categora evidencia ha recibido poca atencin en las ciencias naturales, pero se le ha descuidado
tambin en las discusiones metodolgicas del anlisis de polticas
donde la omisin es mucho ms seria. Ravetz seala que ni las
ciencias naturales descriptivas ni las tericas requieren habilidades muy desarrolladas para probar evidencia, ms all de las pruebas ya implicadas al producir la informacin, porque normalmente
se tiene una gran masa de datos para un argumento relativamente simple, o bien un argumento complejo que necesita relativamente poca evidencia. Sin embargo, hay campos donde los
problemas exigen argumentos complejos tanto como grandes masas de datos y donde no se puede asumir automticamente que la
informacin sea confiable y significativa. En derecho y en historia,
por ejemplo, la evidencia se ha reconocido explcitamente como
una categora conceptual autnoma. Sin embargo, aunque el anlisis de poltica implica argumentos complejos y grandes cantidades de datos de dudosa confiabilidad y significacin, los problemas
de evidencia no han sido objeto de atencin permanente.
Por ejemplo, de acuerdo con una opinin ampliamente difundida entre los analistas, un buen modelo de polticas debera asemejarse tanto como sea posible a lbs modelos formalizados de las
ms exitosas ciencias "duras". En consecuencia, hay una peligrosa
tendencia a considerar como "hechos" los productos de los modelos, ms que como evidencia a usar en un argumento junto con
otros datos e informacin. Como resultado, "la documentacin de
los modelos y las fuentes de datos estn en un estado increble-
358
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361
28 La importancia del pensamiento evolutivo para el anlisis econmico ha sido demostrada por Armen Alchian, "Uncertanty, Evolution, and Economic Theory", Joumal
01Political Economy, 1950, pp. 211-221.
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El Programa de Investigacin
Russell-Sage de Metapoliticas
La metapoltica es la teora o la metodologa del anlisis de polticas. El estilo del discurso sobre polticas ha cambiado tan significativamente en la ltima dcada que hay una urgente necesidad
de nuevas metodologas para complementar e incluso reemplazar
las de corte ms tradicional. Por ejemplo, los cientficos del "inters pblico", los que abogan por los consumidores, los ambientalistas y los abogados activistas estn desempeando un papel
crecientemente significativo al conformar o alterar el curso de las
polticas pblicas. Pero los analistas entrenados en el estilo ascptico de la visin recibida estn mal equipados para operar en un
ambiente cargado de controversia y abierto desacuerdo entre expertos de igual reputacin. Las habilidades analticas tradicionales
pueden llegar a ser tcnicamente obsoletas si -corno en muchas
reas de polticas, desde evaluaciones de tecnologa y control de
riesgo hasta el establecimiento de estndares y la planeacin urbana- hay una necesidad urgente de soluciones procedurales ms
que sustantivas.
Este trabajo ha introducido un enfoque alternativo en el anlisis de polticas. En este enfoque juegan un papel central la produccin y la evaluacin de argumentos y la reconstruccin
racional de las polticas. No obstante, quedan muchas cuestiones
por investigar antes que el enfoque pueda volverse operacional.
El Programa de Investigacin Russell-Sage de Metapoltica tiene
como propsito concentrar acadmicamente la atencin en las
ms importantes de estas cuestiones.
363
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GlANDOMENICO MAJONE
Problemas metodolgicos
La concepcin de las polticas como argumentos ha sido contrastada con la concepcin ms tradicional de las polticas como decisiones y resolucin de problemas. En la literatura se han
discutido otras concepciones que han influido en la prctica del
anlisis de polticas. Por ejemplo, las polticas como bsqueda del
bien pblico, las polticas como poltica (politics), y las polticas
como proceso social. Claramente, diferentes estilos de anlisis corresponden a diferentes concepciones de las polticas, aunque estas diferencias y su significacin prctica estn a la espera de una
invesigacin sistemtica. Las diferencias de estilo se reflejan no
slo en el uso de los datos y los tipos de informacin, y en la seleccin de las herramientas analticas, sino tambin en el significado
que se asigna a trminos clave como poltica, decisin, problema,
diseo, anlisis, planeacin, factibilidad, implementacin y evaluacin. Los analistas necesitan saber ms sobre el significado de estas
diferencias y los cambios sutiles de sus significados para poder practicar la artesana. Igualmente, se necesita que investiguen las preguntas relativas a qu estilos de anlisis son ms apropiados para
qu propsitos especficos, y si es posible elaborar una metodologa comn que permita obtener conclusiones analticas menos dependientes del contexto y menos prejuiciadas conceptualmente.
365
estilos de conducta y de pensamiento deberan adquirir? Ciertamente se necesitan nuevos conceptos y tcnicas, pero tal vez es
ms necesario adaptar y reinterpretar las que estn disponibles.
Por ejemplo, como indiqu antes, el significado y uso de un modelo de computadora es muy diferente cuando es considerado como evidencia ms que como la conclusin de un estudio de
polticas; esto mismo es cierto para cualquier otra tcnica formal
de procesamiento de datos. El trabajo del analista puede describirse en trminos de categora como problema, datos, informacin, evidencia, herramientas y argumentos. Una razn para
preferir estas categoras, en vez de las ms tradicionales -objetivos, alternativas, consecuencias y eleccin- es que pueden hacer
ms faclla comparacin del anlisis de polticas con las profesiones ms consagradas del derecho, la medicina y la historia. Por
ejemplo, al usar estas categoras podemos examinar las formas
que utilizan, los mtodos de estas profesiones para evaluar evidencia y compararlas con las que usa el anlisis de polticas. Asimismo podemos examinar hasta dnde se adaptan a las
situaciones del anlisis de polticas las normas empleadas para
evaluar la calidad del trabajo profesional en las disciplinas citadas.
Con otras palabras, los analistas de polticas pueden aprender mucho de la sabidura prctica de profesiones con muchos siglos de
experiencia colectiva.
GIANDOMENICO MAlONE
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29
Nozick, Robert,Anarchy, State and Utopia, Nueva York, Basic Books, Inc., 1974,
p. 18. Ver t~mbin Wildavsky, Aaron, "Policyas 115 Own Cause," en Speaking Truth to
Power, op. cit.
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J.
MELTSNER
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gencia" O informacin. Vivimos una poca en que se combate intensamente aquel modelo de administracin que pretenda resolver los problemas sobre la marcha y en la que los estudios
preliminares se estn convirtiendo en el prerrequisito indispensable de la accin. En suma, Frederick Taylor parece estar siendo
reivindicado.
Pero, en honor a la verdad, esto no es 10 que realmente ocurre.
Como afirma James Schlesinger, "en principio, todo mundo est
a favor del anlisis; en la prctica, sin embargo, no se puede asegurar que el anlisis se incorpore al proceso real de la toma de
decisiones".' Despus de trabajar durante varios aos en el mundo
real de la toma de decisiones, Charles Schu1tze concluye, por su
parte, que: "...aquello en lo que el anlisis logra los mejores resultados, es justamente lo ms difcil de conseguir en el plano poItico".' Es evidente que, si se pretende que tenga alguna utilidad,
el anlisis no debe seguir el camino de aquellas actividades de planeacin cuyos estudios se empolvan en los estantes por haber perdido oportunidad poltica.
Al igual quer los salmones, que nadan a contracorriente para
poder desovar "slo unas cuantas polticas logran superar los obstculos de su elaboracin y llegar a la implementacin. Como
buenos burcratas, a los analistas les preocupa con frecuencia saber si sus jefes impulsarn o no sus estudios. Es cierto que el jefe
debe estar convencido de que una determinada poltica tiene la
capacidad de superar los obstculos que se le presenten en las partes restantes del sistema. Pero adems del jefe, intervienen otras
instancias, por 10 que habra que preguntarse, por ejemplo, si el
resto de la burocracia estar dispuesta a respaldar la poltica, qu
dependencias estarn a favor y cules en contra, y si aceptarn la
iniciativa los supremos ministerios y secretaras del Ejecutivo. As1 U.S. Congress, Senate, Subcommittee on Natonal Securty and Internatonal Operations, Hearings, Planning-Programming-Budgeting, 91 st Congress, 1st Session; 1969, Part
5, p. 310.
2 Charles L. Schultze, The Politics and Economics of Public Spending (Washington,
o.e. The Brookngs lnsttution, 1968), p. 89.
369
mismo, cabra cuestionarse acerca de la posible accin de los legisladores y de la oposicin a dicha accin por parte de los grupos
de inters.
Preocupado por la debilidad que en la actualidad muestran los
enfoques analticos de ndole econmica, Yehezkel Dror opinaba
que la elaboracin de las polticas requiere la participacin del
analista especializado. A diferencia del analista de sistemas, cuyo
desempeo suele ser deficiente, el analista de polticas prestara
atencin a:
los aspectos polticos de la toma de decisiones pblicas y de la
elaboracin de polticas pblicas (en lugar de ignorarlos ()) de
considerarlos condescendientemente ). Esto supone an3izar
con gran cuidado los problemas relacionados con la factibilidad poltica, con la obtencin de apoyo, con la compatibilidad
de objetivos en principio contradictorios, y con la existencia de
diversos valores.'
Puesto que la factibilidad poltica est ntimamente relacionada con el apoyo, las metas y los valores, es posible que su estudio
se convierta en la palanca que permita al analista hacerse necesario y alcanzar el xito. De cualquier manera, queda por establecer qu quiere decir factibilidad poltica, de quin depende y
cmo se determina.
La investigacin sobre la factibilidad poltica, es decir, la indagacin acerca de las consecuencias polticas futuras de las distintas opciones de poltica, depende del papel que desempea el
analista, de sus conocimientos polticos y del alcance de los problemas a los que hacen referencia las polticas. Un analista novato
sumergido en una enorme institucin, que sepa un poco acerca de
ella pero que ignore lo concerniente a su entorno poltico, y al que
se le haya encargado calcular la cantidad de automviles que deba
3 Yehezkel Dror, "Policy Analysts: A New Professional Role in Government Service",
Public Administration Review, vol. XXVII (Septiembre, 1967), p.200.
370
ARNOLD J. MELTSNER
tener la flotilla de la institucin, seguramente no tomar en consideracin los factores polticos. Su principal problema "poltico"
se reducir a obtener exclusivamente la informacin necesaria para realizar su encomienda. En el extremo opuesto, un analista experimentado que est trabajando para el lder de alguna
legislatura estatal, que sea un experto en poltica y al que se le haya encomendado la elaboracin de planes alternativos para una
nueva distribucin de los distritos electorales, disear polticas y
estrategias que acrecenten efectivamente la aceptacin y el apoyo
polticos.
Supongamos ahora que otro analista de polticas trabaja en la
Oficina de Gestin y Presupuesto. Sabe que su funcin requiere
de prudencia poltica y siente que su investigacin tiene serias implicaciones polticas, pero carece de experiencia suficiente. Qu
debe hacer? Podra no hacer nada y dejar que su jefe cargara con
toda la responsabilidad. Podra telefonear a algn experto en poltica, tal como un cabildero, un encargado de establecer contactos
legislativos o un estudioso de la poltica, con el fin de verificar sus
conjeturas. O bien, podra intentar hacer una investigacin sistemtica de las implicaciones polticas de su trabajo. En este ltimo
caso, tendra primero que especificar cul es el entorno poltico
significativo del problema que quiere enfrentar su poltica; despus, tendra que recabar y organizar la informacin pertinente y,
por ltimo, formular juicios polticos y elaborar estimaciones sobre
la factibilidad poltica. Todo esto le ayudara a disear polticas alternativas adecuadas.
El entorno relevante:
las reas de accin de las polticas
Para cada alternativa poltica, el analista examina una serie de
proposiciones condicionales: si recomendamos X, Y apoyar la
propuesta y Z la rechazar. Sin embargo, para poder hacer esto,
371
el analista necesita contar con mecanismos para vincular sus alternativas con el entorno poltico relevante. A partir de mi propio
trabajo, he descubierto que el vnculo se establece definiendo, en
primer lugar, el espacio de la poltica (policy space) y, despus, el
rea de accin de la poltica (policy issue area}.'
Un espacio de la poltica es ms inclusivo que un rea de accin, y contiene aquellos ingredientes polticos que nos permiten
comprender una amplia gama de problemas, como pueden ser la
salud o la educacin. Todo sistema poltico contiene un nmero
determinado de espacios de polticas que se superponen unos a
otros. Existe un espacio de las polticas relacionado con la salud,
un espacio correspondiente a la educacin y un espacio concerniente al transporte, por ejemplo. El espacio se caracteriza por un
conjunto estable de actores cuyas preferencias especficas por una
determinada poltica son ambiguas. Debido a su inters constante,
ciertos actores y pblicos atentos dominan el espacio de determinadas polticas. Por ejemplo, nadie duda de que la Asociacin Mdica Norteamericana, el Departamento de Salud, Educacin y
Asistencia Social, el Comit de Medios y Procedimientos del Congreso, tienen un peso considerable en el espacio de las polticas
de salud. Determinar si estos actores van a ejercer o no su potencial de influencia, es un asunto que remite a la definicin de las
reas de accin de las polticas.
En tanto que el espacio de la poltica ofrece una pista inicial
respecto del entorno poltico, el rea de accin de la poltica es
esa parte del entorno que est directamente ligada con el anlisis
de una poltica particular. El rea delimita la porcin de realidad
que constituye el objeto del anlisis. El seguro de salud, la investigacin biomdica, la construccin de hospitales y la prestacin
grupal de servicios mdicos son, todas ellas, reas diversas de accin de la poltica que forman parte del espacio ms inclusivo de
la poltica de salud.
4 Literalmente
372
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373
La organizacin
de la informacin poltica
Una manera de organizar la informacin poltica sobre las diversas polticas alternativas, consiste en escribir escenarios.' Los escenarios se ocupan del futuro; no son descripciones del pasado ni
historias de caso.' Simplemente expresan lo que uno sabe acerca
de la poltica que se desarrolla en un determinado momento en
las reas vigentes de accin de las polticas, y lo aplican a la seleccin y evaluacin de futuras polticas alternativas. El diseo de un
escenario poltico tiene ms de arte que de ciencia; es un acto de
especulacin y conjetura. Haciendo uso de la extrapolacin, de la
analoga, de las relaciones causales conocidas, de los hechos y las
tendencias, el escenario esboza la factibilidad poltica de una poltica determinada.
La descripcin de las posibilidades polticas futuras no es una
tarea sencilla. Sin embargo, esta tarea puede simplificarse mucho
si se elabora una lista de las categoras polticas necesarias para el
anlisis.' Todo observador tiene en mente una lista semejante
cuando examina la poltica, pero pueden existir diferencias significativas entre esas listas, debido a la diversidad de enfoques tericos. Para comenzar, yo sugiero a continuacin un amplio
conjunto de categoras, un tanto tradicionales, sobre las cuales el
analista debe recabar informacin para el rea de accin de la
5 Otra posibilidad es utilizar el mtodo Delphi, siempre y cuando se cuente con experiencia poltica adecuada. Yehezkel Dror discute la aplicacin de este mtodo en el anlisis de polticas en: "The Prediction of Politcal Feasibility", Futures, vol. 1 (Junio, 1%9),
pp. 282-288. Para una descripcin del mtodo Delphi, vase Olaf Helmer, Social Technology (Nueva York: Basic Books, 1966).
6 En Bertrand de Jouvenal, The Art of Conjecture (Nueva York: Basc Books, 1967),
se encontrar una excelente exposicin acerca de los "futuros polticos". Vase tambin
Benjamn Akzin, "On Conjecture in Political Science", Political Studies, vol. XIV (Febrero,
1966), pp. 1-14.
7 En este punto, Yehezkel Dror me ha sido de gran ayuda. Vase su Policy Analysis:
A Theoretic Framework and Sorne Basic Concepts, P-4156 (Santa Monica, Calif.: The
RAND Corporation, Julio, 1969).
374
375
lista no debe entonces limitarse a un enfoque atomizado. El trmino "actor" es un concepto abierto que el analista debe adaptar
a los requerimientos de su estudio. Un actor puede ser un individuo, una funcin, un grupo, un comit, un equipo burocrtico, una
coalicin o, incluso, un estado.
En caso de que el marco temporal del anlisis abarque un perodo muy extenso, el analista de polticas se ver, probablemente,
obligado a simplificar su tarea identificando a los actores como
agregados organizacionales. Por ejemplo, el Comit de Medios y
Procedimientos sera un actor a largo plazo, mientras que Wilbur
Mills lo sera a corto plazo. Los agregados resultan tiles, en parte,
cuando carecemos de la informacin necesaria para descomponer
en detalle los elementos del anlisis. Por otro lado, los agregados
tambin ofrecen la ventaja de agrupar a los actores que presentan
formas semejantes de pensamiento. En el primer caso, el analista
no sabe lo suficiente como para establecer las diferencias; en el
segundo, sabe lo suficiente como para evitar establecerlas.
La identificacin de los actores que ejercern influencia en la
poltica no es, empero, una tarea sencilla; los estudiosos del poder
en las comunidades lo certifican. 10 La reputacin de los actores y
las decisiones que hayan tomado en el pasado ofrecen algunas pistas, pero no las suficientes. Basta dar los primeros pasos en el anlisis, para descubrir que no existe un mtodo confiable que
permita ~redecir quines sern los actores que aparecern en la
arena poltica. Sin embargo, permtaseme posponer por el momento el problema de los juicios polticos errneos, y suponer que
el analista de polticas es capaz de elaborar una lista correcta de
los actores en juego.
OPara una breve revisin de algunos de los problemas que presenta la identificacin
de los actores y algunas sugerencias acerca de cmo proceder, vase Kenneth J. Gergen,
"Assessing the Leverage Points in the Process of Policy Formation", en Raymond A
Bauer and Kenneth J. Gergen (eds.), The Study 01 Policy Formation (Nueva York: The
Free Press, 1968), pp. 181-203.
376
ARNOLD J. MELTSNER
LAs MOTIVACIONES
377
sarse a adoptar una posicin explcita y abierta. De hecho, es posible que la capacidad de negociacin de un actor aumente en la
medida en la que logra ocultar sus preferencias respecto de una
poltica determinada.
LAs CREENCIAS
El conjunto de motivaciones de un actor est estrechamente
relacionado con sus creencias, actitudes y valores. Ya sea que queramos hablar de sistemas de creencias," de cdigos operativos," o
de sistemas de apreciacin," el hecho es que los actores se orientan de ciertas maneras especficas hacia sus mundos empricos.
Cada uno percibir las polticas a travs de su muy particular marco de referencia. El marco de referencia de un actor, es decir, los
lentes a travs de los cuales mira la realidad, puede configurarse
a partir de toda una ideologa poltica, o bien puede estar formado
simplemente por un conjunto de creencias inconexas. Las creencias pueden hallarse concentradas en unas cuantas palabras dominantes, como cuando un actor expresa su confianza en las virtudes
del "control local" o en las ventajas de la "competencia". Las
creencias afirman lo que se considera deseable y expresan conceptos sobre los medios y fines, las causas y efectos. Las creencias
constituyen juicios acerca de la realidad.
Quiz pueda aclararse la importancia que tiene la prediccin
de las creencias de un actor, refiriendo la decisin que tom el ex
secretario Robert McNamara respecto del avin TFXY Sin duda
12Milton Rokeach, The Open and Closed Mind (Nueva York: Basic Books, Inc.,
1960), pp. 31 53. Vase tambin su obra Beliefs, Attitudes and Values: A Theory of Oro
ganization and Change (San Francisco: Jossey-Bass, Inc., 1968).
13Alexander George, "The 'Operational Code': A Neglected Approach to the Study
of Political Leaders and Decision-Making", lruernational Studies Quarterly, vol. XllI (Junio,
1969), pp. 190-222.
14Sir Geoffrey Vickers, The Art of Judgment (Nueva York: Basic Books, 1965), pp.
3649 Y 67-74.
15 Para este ejemplo me he basado en el excelente estudio de caso realizado por Robert J. Art, The TFX Decision: McNamara and the Military (Boston: Little Brown and
Company, 1968).
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16 Con respecto a la ntima vinculacin existente entre las motivaciones y los recursos,
vase Dorwin Cartwright, "Influence, Leadership and Control", en James G. March (ed.),
Handbook of Organizations, (Chicago: Rand McNally and Co., 1965), pp. 31-32.
17Vase, por ejemplo, Harold D. Lasswell and Abraham Kaplan, Power and Society:
A Frameworkfor Poluical Inquiry (Nueva Haven: Yale University Press, 1950), pp. 83-96;
Robert A. Dahl, U1lo Govems? Democracy and Power in an American Cuy (N ueva Haven: Yale University Press, 1961), pp. 226-267; y, ms recientemente, Warren F. I1chman
and Norman Thomas Uphoff, The Poltica/ Economy of Change (Berkeley: University of
California Press, 1969), pp. 49-91.
ARNOLD J. MELTSNER
380
Recurso genrico
Recurso especifico
Material
Simblico
Fsico
Posicin
Informacin
Habilidad
Los SITIOS
Un escenario es como un relato, una narracin o, mejor an,
un drama teatral. El dispositivo organizador ms importante en
esta obra es lo que puede denominarse "el sitio". El sitio es algo
ms que el escenario de una obra de teatro, puesto que constituye
18 En el campo de la habilidad poltica resulta sobresaliente el trabajo de Bardach.
Vase Eugene Bardach, "The Poltico as Virtuoso: The Skill Factor in California Mental
Health Politics" (unpublished Ph.D. dissertaton, Department of Political Science, University of California, Berkeley, 1969), pp. 405-490.
381
Partidarios
Indiferentes
- Superintendente de
educacin pblica
- Gobernador
Opositores
- Asociacin de
contribuyentes
- Distritos escolares
neos
- Distritos
escolares
pobres
- Distritos
escolares
estndares
- Distritos escolares
de grandes ciudades
- Asociaciones de
profesores
- El pblico
en general
- Asociaciones de
bienes races
- Legisladores
demcratas
- Grupos de inters de
granjeros y petroleros
- Profesionistas de la
educacin
- Legisladores
republicanos
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ARNOLD J. MELTSNER
Si se considera que el sistema poltico norteamericano contiene innumerables puntos de acceso y una compleja estructura institucional, cmo puede el analista determinar cules son los sitios
decisivos? En primer lugar, el analista no comienza por la definicin de los sitios, sino por la de los actores, y parte de ah para
llegar eventualmente a los sitios. En segundo lugar, el proceso de
elaboracin del escenario es repetitivo e iterativo, e implica la
identificacin de lagunas en la informacin, la eleccin tentativa
de los sitios pertinentes y el trazado de muchos bosquejos. En tercer lugar, el analista es selectivo y elige nicamente algunos sitios;
no se dedica a escribir una historia detallada de caso en la que,
por ejemplo, cada meandro del sinuoso camino del Congreso tenga gran importancia. Y, en cuarto lugar, el analista procurar slo
la exactitud necesaria. No tiene que identificar con absoluta precisin la ubicacin exacta en tiempo y espacio; por ejemplo, no
acordar relevancia en su anlisis al hecho de que un secretario
adjunto y el director de una oficina hayan decidido, a la hora del
almuerzo, presionar en favor de una poltica dada. Lo que importa
es que el analista sea capaz de prever qu sitios burocrticos tendrn una significacin central en su escenario.
INTERCAMBIOS:
LOS JUICIOS Y EL DISEO DE LAS POLTICAS
Despus de organizar su informacin bajo la forma de un conjunto de mapas polticos, el analista procede a hacer la prediccin
o el clculo de los posibles resultados. Transforma una imagen esttica de la poltica en una imagen dinmica, al estimar qu actores sern efectivos en relacin con la poltica y cules ejercern
poder. 19 Lo que es an ms importante, el analista identifica las
reas de la poltica en las que puede presuponerse que habr consenso y aqullas en las que pueda esperarse conflicto. En suma, el
19 Para una excelente revisin de la literatura sobre el tema, vase Robert A Dahl,
"Power", en David L. Sills (ed.) Intemational Encyclopedia of the Social Sciences, vol. XlI
(1968), pp. 405-415.
383
analista debe ser capaz de disear una propuesta poltica alternativa capaz de concitar el apoyo poltico necesario.
El diseo de tal propuesta supone prever qu estructura deben
poseer las coaliciones necesarias para que la poltica sea aceptada
en los sitios decisivos. Esas coaliciones, cuya cohesin depende
de las ganancias indirectas y de los ajustes que se le hagan a la
poltica, se construyen principalmente a partir de una serie de intercambios. Los actores intercambian recursos especficos para
obtener resultados determinados, como el apoyo poltico. De hecho, gran parte de la dinmica de la poltica se fundamenta, precisamente, en esta simple nocin de intercambio. Esto se puede
observar en los convenios de ayuda mutua, en las negociaciones y
en muchas de las complicadas variantes de la adaptacin que ocurre entre los actores."
El concepto de intercambio presenta, no obstante, algunas dificultades. Dependiendo de la forma en la que emplee el concepto, el analista podra llegar a verse involucrado en afirmaciones
vacas y tautolgicas. Por lo dems, existen conductas que no
pueden ser adecuadamente descritas por medio del concepto de
intercambio. Hay muchos casos de cooperacin poltica que nada
tienen que ver con un intercambio de recursos. Tambin existen casos de actores que invierten sus recursos sin esperar nada a
cambio.
En ocasiones resulta difcil predecir si un determinado conjunto de intercambios dar o no por resultado el apoyo poltico requerido. En tales casos, quiz sera ms sencillo buscar atajos o
sustitutos para definir con precisin los recursos y los intercam20Lindblom analiza muchas de estas variantes; vase Charles E. Lindblom, The Intellgence of Democracy: Decision-Making Ih~ough Mutual Adjustment (Nue~~ York: The
Free Press, 1965), pp. 21-84. Diversos estudiosos SOCiales han sealado la utilidad del concepto de intercambio. Vase, por ejemplo, George C. Homans, "Social Behavior as Exchange", The American Iournal of Sociology, vol. LXIII (Mayo, 1958), pp. 597-606; Peter
M. Blau Exchange and Power in Social Life (Nueva York: John Wiley, 1964), pp. 86-125;
Robert
Curry, Jr., and Larry L. Wade, A Theory o[ Poltical Exchange: Economic Reasoningin Political Analysis (Englewood Ctiffs, NJ.: Prentice-Hall, 1968).
384
ARNOLD J. MELTSNER
bias necesarios; por ejemplo, el analista podra simplificar su trabajo identificando un actor legislativo central que pudiera procurar apoyo, sin preocuparse por la forma en que lo haga. Otro atajo
que podra valer la pena recorrer, consistira en utilizar algunas de
las herramientas ya probadas de la ciencia poltica, tales como el
anlisis de la lista de legisladores o la investigacin por sondeo.
En el estudio de factibilidad hay casos que llevan a la construccin
de coaliciones.
El requisito de la especificidad
A pesar de que existe la posibilidad de aprovechar ciertos atajos,
debe quedar bien claro que el anlisis poltico exige una gran cantidad de informacin especfica. Puede servir de consuelo el hecho de que en otros aspectos del anlisis de polticas tambin se
debe cumplir con este requisito. Permtaseme dar un ejemplo proveniente del campo del anlisis de costos para ilustrar la importancia de la especificidad. Supongamos que un analista est examinando las opciones existentes entre diversos aviones modernos
para el transporte de carga. Cada avin vuela a una velocidad y a
una altura determinadas, puede transportar una cierta cantidad de
carga y es capaz de aterrizar en determinados tipos de pistas. En
otras palabras, los aviones se describen de acuerdo con lo que son
capaces de hacer. Sin embargo, las afirmaciones acerca de su capacidad de accin resultan intiles para el analista, puesto que
existen innumerables aviones con la misma capacidad. La informacin sobre el desempeo debe traducirse en detalles sobre los
diseos, lo cual incluye datos de tipo tcnico sobre el montaje, la
fabricacin y los materiales. Los analistas de polticas no pueden
estimar los costos si carecen de las especificaciones pertinentes
sobre el diseo; de otra manera, el proceso sera equivalente a
preguntar por el precio de una casa de tres recmaras sin especi-
385
El error poltico
La prediccin poltica y el error van siempre de la mano. El analista de polticas que pretende formular juicios polticos, puede no
estar en condiciones ptimas para ello y, a medida que disea su
escenario, ir descubriendo lo poco que sabe. Sin embargo, no tiene opcin: si desea incluir variables polticas en su anlisis, necesariamente formular juicios polticos, algunos de los cuales sern
errneos. Qu consuelo cabe ofrecer al analista preocupado por
la inexactitud de las observaciones polticas?
En primer lugar, contamos con un argumento relativo: el resto
del anlisis es igualmente inexacto. Los modelos, las integrales y
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ARNOLDJ.MELTSNER
ticos. Las ramas representan a los actores, sus posiciones y los posibles resultados de sus interacciones. Por una parte, cada rbol
de decisiones se limita a esbozar burdamente la factibilidad poltica y no ofrece programa alguno de accin para conducir a una
poltica determinada a travs de los obstculos del sistema. Por
otra parte, el escenario, junto con sus diversos rboles de decisiones, puede indicar una ruta que conduzca al xito. Al ejercer su
propia capacidad de juicio poltico, el analista puede recomendar
algn camino poltico particular y alguna alternativa poltica.
Existe la posibilidad de que un anlisis errneo determine
en alguna medida el juicio poltico del cliente o beneficiario'!
Siempre existe el riesgo de que el cliente acepte el anlisis sin
examinarlo cuidadosamente. Desde la perspectiva poltica, este
peligro es mnimo; dada la ndole incierta de la poltica, todo
mundo puede confiar en su propia experiencia. 1::1 cliente
siempre tiene la posibilidad de abrirse su propio camino a travs del rbol de decisiones. Pero si dispone de varios rboles
(bajo la forma de distintos anlisis polticos alternativos), se reduce el riesgo que implica la presentacin de un rbol equivocado por parte del analista.
Finalmente, el analista <Jebe comprender cul es el propsito
de su trabajo. l estudia el rea de accin de su poltica como un
preludio para la accin. Su trabajo intenta circunscrihir un problema complejo y, aunque esto permita aproximarse en detalle a los
diversos problemas, no los resuelve. Ms an, el analista debe estar consciente en todo momento de que su actividad tiene un precio: intentar reducir las probabilidades de error mediante la
extensin de su investigacin, puede no valer la pena si ello contribuye a incrementar los costos. Mediante una combinacin razonable de seleccin y especificacin, el analista puede llegar a
sealar los principales sucesos de una realidad poltica futura. La
posibilidad de cometer errores en ciertos momentos es un gaje del
oficio que se debe aceptar estoicamente.
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ARNLD J. MELTSNER
analista llegue a ser capaz de utilizar los mtodos cualitativos tanto como los cuantitativos.
Pero la sensibilidad poltica por s sola no es suficiente. Si se
desea que el analista asuma una perspectiva poltica frente a su
trabajo, se le debe ensear a utilizar sus conocimientos de poltica
y a ejercer su criterio poltico. El punto esencial es que el estudiante debe involucrarse personalmente, en forma activa y analtica, en la poltica. Aprender sobre el proceso poltico - que hay
un Presidente y un Congreso, y que la elaboracin de las polticas
es una tarea sumamente complicada -, es ciertamente interesante, pero no suficiente. El analista debe aprender a valorar las implicaciones polticas de las diversas alternativas. Los analistas
deben estar preparados para responder a preguntas tales como la
de si una determinada poltica lograr atraer apoyo a favor de una
institucin o rgimen. De los analistas se esperara, asimismo, que
pudieran identificar las consecuencias que acarreara la adopcin
de una poltica determinada, no slo en trminos sustantivos, sino
tambin polticos.
Aunque se pueda esperar una intensa interaccin entre las
consideraciones analticas de tipo poltico y no poltico, por ahora
resulta poco probable que las variables polticas puedan integrarse
formalmente a la estructura bsica de un anlisis. Fuera del campo del anlisis de polticas, algunas investigaciones han intentado
integrar conceptos de maximizacin de los votantes a las estructuras analticas bsicas." En estos casos, las ideas polticas tienden
a ser muy simples y quiz hasta ingenuas. Pero en casos donde las
ideas polticas son complejas y elaboradas, como en el anlisis de
problemas relacionados con las polticas pblicas, la integracin
formal podra resultar imposible.
No cabe la menor duda de que los conocimientos sobre poltica pueden influir en la estructura de los modelos matemticos
25 Vase, por ejemplo, Otto A. Davis and George H. Harris, Jr., "A Political Approach to a Theory of Public Expenditure: The Case of Municipalities", National Tax
Joumal, vol. XIX (Septiembre, 1966), pp. 259-275.
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de anlisis y en los datos que stos incluyen. El grado de esa influencia depender parcialmente del estado en el que se encuentre la ciencia poltica y de su habilidad para cuantificar los
aspectos polticos. Por lo dems, existen importantes factores cualitativos, tales como la habilidad poltica de un actor determinante, que pueden perder su significado por completo al ser
cuantificados. En todo caso, antes de que pueda llegar a ocurrir
la integracin formal, debe desarrollarse una metodologa de anlisis poltico para el anlisis de polticas.>
Los obstculos
El anlisis de polticas no llegar a diferir de sus antecesores a menos que reconozcamos y nos enfrentemos a las restricciones que
el analista encara. Hablar de la urgencia de utilizar los conocimientos polticos en la elaboracin del anlisis, no es lo mismo
que hacerlo. La funcin atribuida al analista puede limitar su libertad poltica. El problema especfico de la poltica que estudie
el analista, sea que le haya sido asignado o que l mismo lo haya
elegido, puede impedir la investigacin de las implicaciones polticas. Si su experiencia en poltica es poco profunda, la credibilidad de sus recomendaciones polticas puede verse seriamente
comprometida. En tales circunstancias, los clientes pueden optar
por confiar en su propia experiencia y no en las conclusiones del
analista.
Ms an, el analista tambin enfrenta una serie de obstculos
tcnicos. Para abordar su problema, debe ser capaz de especificar
el rea de accin de su poltica y, despus, recabar informacin
2 Acerca de los trabajos ms recientes elaborados por los estudiosos de la ciencia
poltica en este campo, vanse los ensayos que aparecen en Austin Ranney (ed.), Poltical
Science and Public Policy (Chicago: Markham Publishing Co., 1968); el trabajo de James
W. Davis, Jr., and Kenneth M. Dolbeare, Little Groups of Neighbors: The Selective Service System (Chicago: Markham Publishing Co., 1968); y el ensayo de Bill Cavala Aaron
Wildavsky, "The Political Feasibility of Income by Right", Public Policy, vol. XVII, no. 3
(1970), pp. 321-354.
392
ARNLD J. MELTSNER
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11. La factibilidad de
las polticas sociales*
Scinces, no. 6, i975, pp. 49-69. Traduccin al espaol de Gloria Elena Bernal.
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GlANDOMENICO MAJONE
concentrarse fundamentalmente en la investigacin de las condiciones de factibilidad de los programas pblicos-, suele enfrentar
oposicin de dos grupos muy diferentes entre s: los tecncratas y
los doctrinarios, por llamarlos de algn modo.
En opinin de quienes favorecen un enfoque normativo para
el anlisis de polticas (en el sentido en el que el termino "normativo" es empleado actualmente en la teora de decisiones, la ciencia administrativa y algunas ramas de la economa), la
caracterstica de la factibilidad resulta demasiado frgil como para
justificar la elaboracin de recomendaciones. Estos sostienen que,
aunque una alternativa pueda parecer factible, tambin podra implicar uso ineficiente de los recursos; de ah que insistan en que
los analistas deben aspirar a las soluciones ptimas o, por lo menos, a las ms eficaces.
En el otro extremo del espectro ideolgico, se encuentra una
fuerte resistencia a discutir la simple idea de que un programa social pudiera ser inmanejable. Se argumenta que las instituciones
sociales son obras de los hombres y que, por eso mismo, pueden
ser manipuladas con libertad para conseguir cualquier resultado
que se desee. Los fracasos del proyecto de creacin de una sociedad mejor se explican, desde esta perspectiva, mediante argumentos ad hoc, como por ejemplo, el "debilitamiento del espritu
revolucionario" o el sabotaje por parte de los enemigos internos
o externos. No se imagina siquiera la posibilidad de que el poder
que la humanidad tiene para remodelar su entorno social est sujeto a limitaciones objetivas. Porque, como afirma el fundador del
"socialismo cientfico" -en la Critica de la Economa Politica-, "la
humanidad slo se propone las tareas que puede resolver", puesto
que "la tarea slo aparece como tal cuando las condiciones materiales para su solucin ya existen o, por lo menos, se encuentran
en proceso de formacin".
El enfoque adoptado aqu difiere de esas dos versiones de lo
que Hayek ha denominado el constructivismo racionalista. Yo
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cin implcita de cargas a los beneficios que obtienen los diferentes miembros de la comunidad.' En suma, la conexin entre lo ptimo y la eficiencia es indudablemente tan estrecha -como lo
evidencia el hecho de que a la eficiencia econmica se le llama
tambin el ptimo de Pareto-, que cualquier duda respecto del
significado operativo de lo ptimo afecta igualmente al concepto
de la eficiencia.
Ms all de la imposibilidad prctica de separar la eficiencia
de la equidad, existen tambin limitaciones intrnsecas en la utilidad de los modelos normativos para el anlisis de polticas. Supongamos que una restriccin -por ejemplo, una restriccin
institucional- imposibilite la implementacin de algunas de las
prescripciones de un modelo normativo. Deberan aplicarse las
dems normas en esas condiciones? En otras palabras, nos es dado aspirar a la optimizacin gradual? Los economistas del bienestar han analizado muy detalladamente estos problemas y han
llegado a conclusiones extremadamente inquietantes. El llamado
teorema del segundo mejor de Lipsey y Lancaster' demuestra que
las reglas normativas para obtener un ptimo de Pareto (que consiste en la igualdad entre las tasas marginales de sustitucin en el
consumo y las tasas marginales de sustitucin en la produccin)
no constituyen criterios administrativos vlidos cuando no se pueden satisfacer simultneamente todas las reglas. En realidad, para
obtener la segunda posicin mejor, puede llegar a ser necesario
violar incluso las reglas que podran haberse aplicado. Por lo tanto, el presupuesto generalizado de que es preferible satisfacer por
3 El teorema que hemos mencionado aparece, en formas ligeramente diferentes, en
diversos contextos: la teora bayesiana de las decisiones, la economa del bienestar y la
ciencia administrativa. Para una demostracin general, vase Arthur M. Geoffri en, "Proper Efficiency and the Theory Vector Optimization", Joumal of Mathematiea/ Ana/ysis
and Applications, vol. 22, no. 3, junio 1968, pp. 618-630.
4 Richard G. Lipsey and Kelvin Lancaster, "The General Theory of Second Best",
Review ofEeonomie Studies, vol. 24, 1956-57, pp. 481-492. Para una demostracin geomtrica del teorema del segundo mejor, vase D. M. Winch, Ana/ytiea/ Welfare Eeonomies, Harmondsworth: Penguin Books, 1971, pp. 110-116.
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Esta observacin tan importante ha sido hecha por M. Polanyi, Personal Knowledge,
Nueva York and Evanston: Harper & Row, 1964, pp. 328-331.
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Evaluation 01 Public Expenditure: The PPB System, op. cit., vol. 3, pp. 817-834.
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riores esperan de ellos. Para impedir que esto ocurra, es necesario proporcionar a los subordinados instrucciones detalladas
que regulen su conducta en todo momento.. Su libertad para
adecuar sus actos a lo que les parece la solucin ms apropiada
para un problema concreto est restringida por esas normas. 10
Estas consideraciones de un eminente economista refuerzan
los muy conocidos argumentos acerca del carcter esencialmente
poltico del proceso de presupuestacin. Tambin nos recuerdan
los peligros que entraan las analogas superficiales entre el proceso pblico de toma de decisiones y los problemas de decisin
que enfrentan el consumidor y la empresa. El peligro es real: incluso los economistas ms competentes han sido engaados por
razonamientos analgicos equivocados, como lo demuestra el siguiente ejemplo.
Al discutir el problema del nivel de oferta de los servicios de
salud en un sistema de medicina socializada, algunos economistas
predijeron que un sistema sustentado en el financiamiento pblico
no solamente dara lugar a un incremento en la demanda, sino
tambin a un aumento correspondiente en la oferta de los servicios." La prediccin pareca justificarse por la aplicacin directa
al sector pblico del modelo neoclsico de oferta y demanda. En
realidad, la experiencia de la Gran Bretaa y de otros pases han
refutado fehacientemente ese pronstico tan optimista. La prestacin de servicios de salud a los usuarios a precio cero, o incluso
por debajo de los costos, ha generado siempre y en cualquier lugar
un volumen de demanda que excede en mucho cualquier nivel de
financiamiento posible. Una explicacin al serio desequilibrio
resultante entre demanda y oferta, es la propuesta por J. M.
10 Ludwig von Mises, Human Action, Chicago: Henry Regnery Company, 3ra. ed.,revisada, 1966, p. 310.
llConsItese, por ejemplo, los trabajos de Tibor Scitovsky, Welfare and Competition,
Londres: Unwin University Books, 1952, pp. 182-187; Y Seymur Harris, "The British
Health Experiment: The First Two Years of the National Health Service", American Economic Review, mayo 1951, pp. 652-666.
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adquisicin y el uso apropiado de ese conocimiento se convierten en el problema epistemolgico central del anlisis de polticas.
Para comprender claramente el papel que desempean las
restricciones en la elaboracin y en el anlisis crtico de las polticas, consideremos la forma en la que se emplea el conocimiento
cientfico en la tecnologa. Las teoras cientficas no le dicen al
tcnico especialista cmo puede lograrse algn propsito particular. Por el contrario, le muestran las razones por las que ciertos
objetivos resultan en principio inalcanzables: le dicen, por ejemplo, porqu es imposible construir mquinas que sean cien por
ciento eficientes o porqu no se puede eliminar por completo la
friccin, ni generar una carga elctrica sin producir otra de signo
opuesto.
Cualquier teora, sea de orden natural o social, expresa algn
tipo de regularidad o invariabilidad; es una restriccin de la diversidad de los fenmenos observables. Einstein afirm en cierta
ocasin que la realidad restringe la riqueza de lo posible: la ciencia intenta descubrir estas restricciones. Del conjunto de todos los
movimientos planetarios concebibles, las leyes de Newton slo se
refieren a los elpticos. La teora de los precios excluye la posibilidad de que un incremento en la demanda de un producto est
acompaado, ceteris paribus, por una disminucin simultnea en
su precio. Las leyes cientficas "no afirman que algo existe o es el
caso; lo niegan. Insisten en la inexistencia de ciertos objetos o estados de cosas, como si proscribieran o prohibieran objetos y estados de cosas: los desechan por completo. Es precisamente
porque operan de esta manera, que son falsables.>
As, en oposicin a ciertas opiniones muy difundidas, los cientficos sociales pueden contribuir de modo muy importante a la
discusin racional de las polticas pblicas, pero no porque prescriben sus objetivos o porque articulan las "necesidades" de grupos
20Karl R. Popper, The Logic of Scientific Discovery, Londres: Hutchinson and Co.,
revised edition 1968, p. 69. Vase tambin, del mismo autor, The Poverty of Historicism,
Londres: Routledge and Kegan Paul, 2da. ed., revisada, 1969, pp. 58-63.
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dida en que ste les presenta restricciones. Los problemas econmicos no pueden formularse con un mnimo de sentido comn siquiera, si no incorporan ciertas restricciones. Los proyectos
tecnolgicos, por poner todava otro ejemplo, no se distinguiran de
la ciencia ficcin si quien los elaborase no controlara y sometiera
a disciplina sus conjeturas mediante el uso sistemtico de lo que el
fsico G. Thomson ha denominado "principios de impotencia"."
Muchas de las restricciones que son obra de los hombres desempean una funcin heurstica similar. Quiz el ejemplo ms
importante sea el de las reglas legales que, en este sentido, no difieren esencialmente de las leyes naturales. Como seala Hayek,
los efectos de las normas legales sobre las acciones de un individuo son:
...precisamente del mismo tipo que los de las leyes de la naturaleza: el conocimiento de cualquiera de los dos tipos de ley
permite al individuo prever cules sern las consecuencias de
sus acciones y le ayuda a formular con confianza... Como ocurre con las leyes naturales, las leyes del Estado constituyen rasgos fijos del ambiente en el que el individuo tiene que moverse; aunque eliminen algunas opciones que podran haberle
sido asequibles, no limitan por lo general la posibilidad de optar por alguna otra accin especfica que algn otro individuo
desea asumir."
Los individuos emplean su conocimiento de estas relaciones
humanas de causa-efecto para reducir el nmero de factores a tomar en cuenta en sus acciones. Las costumbres, tradiciones e instituciones han sido explicadas por algunos antroplogos y
socilogos en trminos funcionales similares.
24George Thomson, The Foreseeable Future, Cambridge: Cambridge University
Press, 1957.
25. Friederich A. Hayek, The Constitution o[ Liberty, Londres: Routledge and Kegan
Paul, 1960, p. 153.
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El mecanismo heurstico de simplificacin basado en la delimitacin del territorio de las opciones factibles, se usa con mucha
frecuencia tambin en el anlisis de las decisiones. Llamar "restricciones de la poltica" a las limitaciones que el analista o el responsable de las decisiones acepta no sobre un fundamento terico
cualquiera, sino como resultado de su decisin previa de tratar
una determinada situacin de una manera particular.> Este tipo
de decisiones pueden ser sustanciales o slo de procedimiento,
como en el caso de la adopcin de las reglas de un juego.
Hay una buena cantidad de problemas metodolgicos y tcnicos del anlisis de las decisiones y de las polticas que reclama un
uso adecuado del concepto de restricciones de la poltica. Por
ejemplo, los anlisis realizados en un cierto nivel de la organizacin tendern habitualmente a considerar como dadas las decisiones tomadas en niveles superiores o colaterales. Al considerar
como fijos muchos elementos que en un marco ms amplio seran
tratados como variables, los problemas se vuelven ms fciles de
manejar, pero tambin pierden su significacin para la organizacin
como un todo: ste es el dilema de la suboptimizacin." Un equilibrio satisfactorio entre la precisin del anlisis y la relevancia de
los resultados depende de una eleccin apropiada de las restricciones de la poltica a considerar.
Asimismo, las normas de calidad y otros criterios administrativos empleados en muchos campos de la poltica social son, en
realidad, restricciones de la poltica, a pesar de que habitualmente
se les trata como si fuese posible determinarlos sobre bases exclusivamente cientficas y tcnicas.
Otro ejemplo de limitaciones autoimpuestas son los ajustes
adaptativos de las polticas de un determinado decisor a las deci26En "The Role of Contraints in Policy Analysis", Quality and Quantity, 8, 1974, pp.
65-76, he introducido una distincin entre las restricciones lgicas, las restricciones empricas (derivadas de la proposicin cientffica) y las restriccciones de la 'poltica.
.
27Vase Charles J. Hitch and Roland N. McKean, The Economics of Defense m the
Nuclear Age, Nueva York: Atheneum, 1967, especialmente pp. 128-131.
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siones tomadas por otro. Lindblom analiza este tipo de limitaciones en su estudio sobre la coordinacin sin direccin centralizada.> La funcin que desempean las restricciones de la poltica
en la estrategia del incrementalismo desarticulado ser bien conocida por quien est familiarizado con los escritos de Lindblom sobre el tema.
Una vez asumidas, estas restricciones de la poltica reducen el
mbito de lo factible. Sin embargo, el hecho de que estas restricciones sean convencionales -en el sentido de que expresan conformidad con normas y reglas ms que con necesidades naturales
o locales-, plantea una serie de problemas peculiares y con frecuencia mal entendidos. Pensemos, por ejemplo, en el problema
de la validacin. La validez de una restriccin derivada del conocimiento emprico, puede ser puesta a prueba de acuerdo con las
normas aceptadas de la crtica cientfica; por su lado, una imposibilidad de orden lgico (digamos, por ejemplo, el principio ciberntico conocido como la Ley de Ashby de la variedad
indispensable)" puede establecerse a travs del razonamiento deductivo. Pero ninguno de estos dos tipos de argumentacin puede
aplicarse concluyentemente a las restricciones de la poltica.
En trminos generales, las principales dificultades conceptuales
en el manejo analtico de las restricciones de este tipo surgen de
su carcter mixto. De hecho, estas restricciones ocupan una posicin intermedia entre los objetivos o los criterios de preferencia y
las limitaciones derivadas de las proposiciones basadas en hechos,
a la vez que comparten algunas de las caractersticas de ambos.
Como ocurre con las restricciones empricas, las restricciones de
la poltica pueden someterse a discusin y se puede disentir razo28Charles E. Lindblom, The Intelligence o/ Democracy, Nueva York: The Free
Press, 1965.
29 W. Ross Ashby,An Introduction 10 Cybemetics, Nueva York: John Wiley and Sons,
1963, ch. 11. La Ley de Asby afirma que la variedad de los resultados de un sistema puede
reducirse nicamente por medio de un incremento correspondiente en la variedad del regulador.
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A manera de ejemplo:
las normas de calidad
Podra pensarse, en efecto, que la diferencia entre las restricciones derivadas de leyes naturales o sociales y las restricciones de
la poltica es tan grande, como para que sea intil -si no es que
engaoso por completo- tratarlos como especies del mismo gnero. Pero, en la prctica, la distincin no siempre es tan clara como
la discusin parecera indicar -y en la que, justamente, lo que se
enfatiza son los elementos de diferenciacin. Ya he subrayado
el hecho de que el efecto sobre el mbito de factibilidad es el mismo, independientemente del status lgico de las restricciones.
Ms importante todava es que hay muchos casos en los que los
elementos objetivos y de evaluacin se encuentran estrechamente
entretejidos pero que, debido a la carencia de un marco de anlisis
adecuado, slo uno de los aspectos recibe atencin.
Esto queda muy bien ilustrado por el modo como se emplean
con frecuencia las normas de calidad en las polticas ambientales
y sociales. El proceso mediante el que este tipo de normas administrativas se establece y aplica no parece haber recibido atencin
suficiente por parte de los estudiosos de la administracin pblica.
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eficiencia y de reorganizacin administrativa. Esos errores de diagnstico pueden evitarse si se realiza una revisin detenida de las
condiciones de factibilidad.
Sin embargo, la interpretacin correcta de los cambios en la
poltica no es condicin suficiente para determinar las causas de
las dificultades observadas. Debemos establecer tambin las razones por las que la restriccin ha sido .ignorada. Si la nica razn
fue la insuficiencia de conocimientos, puede preverse la posibilidad de que una adaptacin satisfactoria de la poltica tenga lugar
una vez que se cuente con una informacin. Pero, por otro lado,
en caso de una falla en la percepcin, debida al contexto particular
en el que se halla inserto el problema de la poltica -como ocurri
en el caso Dixon-Yates analizado por Wildavsky-," podemos esperar que la adaptacin resulte mucho ms difcil.
Una situacin extrema es la que se produce cuando no se reconoce la existencia de la restriccin o cuando no puede ser abiertamente admitida porque choca contra algunos de los principios
bsicos de una ideologa que se comparte. En casos como esos, la
poltica tiende a oscilar violentamente entre las reformas innovadoras, que admiten implcitamente que los objetivos originales no
son factibles, y las retiradas parciales hacia soluciones de tipo voluntarista, respaldadas eventualmente por medios de coaccin spera. Sera interesante utilizar este modelo de interpretacin para
explicar la alternancia entre los intentos de "liberalizacin econmica", y el retorno siguiente a "mtodos administrativos", tan caracterstica de la historia de los pases socialistas. Sin embargo,
esto nos llevara mucho ms all de nuestras pretensiones.
En lugar de ello, mencionar otro aspecto de inters ms inmediato para la metodologa de los estudios de caso. Se trata de
la posibilidad de caracterizar y clasificar los problemas de las polticas de acuerdo con la naturaleza de las principales restriccio40 Aaron
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Un ejemplo: la factibilidad
de un sistema nacional de salud
En la ltima seccion de este ensayo aplicar la metodologa
delineada en las pginas precedentes al examen de algunos aspectos del experimento britnico de servicio pblico para la atencin a la salud. A pesar de que diversos pases occidentales han
seguido -o se han propuesto seguir- totalmente o en parte el
ejemplo britnico, ste sigue siendo el intento mejor documentado y ms interesante de organizar un servicio nacional de salud
41 La diversidad de los problemas sociopsicolgicos implcitos en los programas de
mantenimiento del ingreso, puede apreciarse mediante la lectura de los ensayos interdisciplinarios reunidos por Larry L. Orr, Robinson G. Hollister y Myron J. Lefcowitz en el
volumen Income Maintenance, Chicago: Markham Publishing Company, 1971. Para los
problemas polticos, consltese Aaron Wildavsky y BiII Cavala, "The Political Feasibility
of Income by Right", Public Policy, 18, Spring 1970, pp. 321-354.
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so. Con excepcin de un nmero reducido de categoras de enfermedad, prcticamente no existe lmite al nivel de demanda de servicios y oportunidades mdicas, y tampoco a la de medicamentos,
si todo ello puede obtenerse gratuitamente. Ms an, todo nuevo
descubrimiento e innovacin tcnica en el campo de la medicina
eleva el nivel de aspiraciones tanto de pacientes como de mdicos,
induciendo as nuevas demandas de servicio y equipo. Y la prosecucin efectiva del objetivo de prevencin de la enfermedad dificultara an ms cualquier evaluacin objetiva de las
necesidades de salud.
Sin embargo, al introducir estas creencias como variables explicativas, slo hemos logrado desplazar nuestro problema de
comprensin. Porque cabe preguntar cmo es que hombres sobre cuya integridad y competencia tcnica no se tienen dudas pudieron haber aceptado esos presupuestos de manera tan acrtica,
hasta el punto de pasar completamente por alto una restriccin
econmica bsica. Puede lograrse una explicacin ms satisfactoria si se observa el contexto en el que tuvo lugar el debate en
torno a la creacin del Servicio Nacional de Salud.
Un anlisis detallado del contexto de los problemas, siguiendo
los lineamientos propuestos por Wildavsky," tendra que tomar en
consideracin factores tales como los compromisos polticos e
ideolgicos, la funcin desempeada por ciertos grupos de profesionales -como los especialistas en salud pblica y medicina social-, los avances en la organizacin del sistema hospitalario,
producto de los requerimientos de un esfuerzo de guerra total y,
quiz lo ms importante, el sentido de solidaridad nacional prevaleciente durante la guerra y el periodo posterior de reconstruccin, as como la influencia de lo que Titmuss" llam la
"atmsfera de planificacin de los tiempos actuales". Como resul44 Aaron Wildavsky, "The Analysis of Issue-Context in the Study of Decision-Making",op. cit.
45 Richard M, Titmuss, Essays on The Welfare State, Londres: Unwin University
Books, nueva ed., p. 143.
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tado de una predisposicin introducida por la influencia simultnea de todos esos factores, una restriccin sumamente importante
fue ignorada. En consecuencia, no se consider ningn mtodo de
racionamiento de los recursos mdicos disponibles ni tampoco se
tomaron medidas para incrementar su suministro. La historia posterior del Servicio Nacional de Salud puede, en gran medida, interpretarse de acuerdo con esos hechos.
Muy pronto, los costos del servicio demostraron ser mucho
ms altos que lo estimado inicialmente (ms de 400 millones de
libras al ao en 1951, en contraste con los 170 millones calculados
al principio en el Informe Beveridge; en 1970-1971 los costos totales en Inglaterra, incluyendo los sevicios escolares de salud, fueron del orden de los 1,500 millones). Se hizo necesario introducir
cobros por las prescripciones medicamentosas, las dentaduras, los
anteojos, la sustitucin de instrumentos quirrgicos y equipo y por
el tratamiento hospitalario debido a accidentes de trnsito. En
mayo de 1953, momento en el que importantes sectores de la opinin pblica externaban su comentario de que el sistema estaba
fallando, un comit de investigacin, el Comit Guillebaud, fue
establecido por el gobierno. Sus bases de referencias eran las siguientes: "Examinar el costo presente y previsible del Servicio
Nacional de Salud; indicar los medios -modificaciones organizativas o de otro tipo- para asegurar un control ms eficaz y un uso
ms eficiente de los fondos disponibles de la Tesorera; recomendar la manera cmo podra evitarse sobrecargar an ms a la Tesorera, manteniendo simultneamente un servicio adecuado de
salud." 46
El nfasis prioritario estaba puesto en la eficiencia administrativa y en el control de los costos, ms que en una reforma institucional para introducir algn sistema coherente de
racionamiento. De esta manera, cuando el comit pudo informar
-sobre la base de los clculos realizados por el profesor Titmuss
46 Citado
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lud, debe ser determinada por el gobierno como un asunto de poltica pblica, habiendo prestado la debida atencin a las exigencias contrapuestas de otros servicios sociales y compromisos y a la
cantidad total de recursos disponibles".
Por lo dems, el comit no prevea reduccin alguna en el nivel de demanda de los servicios mdicos como resultado del mejoramiento de las condiciones de salud de la poblacin: "En
ocasiones todava se supone que el Servicio de Salud puede y debe
auto limitarse, en el sentido de que su mejor contribucin a la salud nacional consiste en reducir las demandas que se le impone
hasta el nivel en que pueda plenamente satisfacerlas. sta, por lo
menos hasta el presente, no es ms que una ilusin."
stas son admisiones muy importantes, pero sus implicaciones
lgicas no fueron desarrolladas en el momento. Los costos en ascenso y el congestionamiento de los servicios eran las vas ms evidentes por las que la restriccin econmica fundamental se estaba
haciendo sentir, pero la tendencia era buscar soluciones en el nivel operativo y no en el institucional.
A pesar de una demanda inmensamente creciente, prcticamente no se haban construido nuevos hospitales en Gran Bretaa
hasta 1954 (un hecho que contradeca las primeras predicciones
elaboradas por algunos economistas sobre la base de modelos
convencionales de oferta y demanda); ni tampoco haba comenzado la construccin de los centros de salud que seran responsables de la coordinacin de los diferentes componentes del
servicio. El Comit Guillebaud haba hecho un llamado para dar
forma a un amplio programa de inversiones de capital en los servicios de salud, pero en 1970 el secretario de Estado para los Servicios Sociales, R. Crossman, sealaba que los centros de salud
"han mostrado un desarrollo sumamente lento" y que todava
existan diferencias considerables de calidad hospitalaria en las diferentes zonas del pas. Se pretenda enfrentar las persistentes debilidades del servicio mediante la reorganizacin administrativa y
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el incremento del control central por parte del Ministerio. Se lleg a expresar la esperanza de que el Servicio Nacional de Salud
reorganizado aportara "una estructura administrativa mediante la
cual se pudiera ofrecer un nuevo y ms fuerte impulso a la prevencin de la enfermedad y a la promocin de la salud"."
Qu conclusiones pueden extraerse de esta breve relacin
histrica? Para repetirlo, el propsito de la discusin no era comparar las ventajas de la medicina socializada con las de otras alternativas posibles; mucho menos se pretenda negar los logros
sustanciales del Servicio Nacional de Salud britnico. He tratado de sealar, ms bien, algunas de las dificultades que inevitablemente surgen cuando no se toma en cuenta una restriccin importante, teniendo en mente que la factibilidad de
una poltica se refiere a la posibilidad de cumplir sus objetivos, no
a las de mantener en existencia una determinada estructura administrativa.
Podramos aceptar de buen grado la opinin recientemente
expresada por un economista ingls, segn la cual "... existe hoy
en da un consenso generalizado entre todos los sectores de la sociedad britnica y entre todas las corrientes de opinin pblica en
que los servicios de salud deben distribuirse de acuerdo con las
necesidades y no con la capacidad de pago. En otras palabras, lo
que se propone es 'el comunismo en la salud'"."
No obstante, el reemplazo de la eleccin individual por la
eleccin colectiva no fue considerada por los primeros defensores
del sistema como un fin en s mismo, sino slo como un medio
para ofrecer los mejores servicios de salud "posibles" a la poblacin entera.
Qu es lo que en realidad sucedi? El acceso gratuito ha ocasionado una aguda escasez de servicios mdicos, sin un incremen50 Departrnent of Heath and Social Security, The Future Structure 01 the National
Health Servce, Londres: Her Majesty's Stationery Office, 1970, pp. 1-3.
51 Mark Blaug, Economics 01 Education, Harmondsworth: Penguin Book, 1972,
p.324.
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to correspondiente en las inversiones de capital (de hecho, Estados Unidos y muchas naciones de Europa Occidental que no poseen un servicio integral de salud estatal, destinan una porcin
mayor del producto nacional bruto a la salud que la propia Gran
Bretaa). Debido a que fue ignorada la restriccin que pesaba
sobre la posibilidad de ofrecer eficientemente servicios "gratuitos" con la alta elasticidad de la demanda, el racionamiento no
planificado ha tomado su lugar manifestndose en forma de congestionamiento de los servicios y, en opinin de algunos observadores, disminuyendo la calidad de los mismos. Todava ahora, la
prevencin de la enfermedad, que debera haber sido uno de los
objetivos centrales del servicio, requiere de "un nuevo y ms fuerte impulso".
El reconocimiento gradual de la naturaleza real de las dificultades ha llevado a practicar una serie de ajustes, principalmente a
travs de la aplicacin selectiva de cargos a los usuarios. Pero una
dependencia creciente respecto de esos cargos slo podra significar un retorno progresivo a la capacidad de pago como el mtodo bsico de distribucin de los servicios, en contradiccin
flagrante con el objetivo fundamental del sistema de salud.
Pudieron haberse desarrollado las cosas de manera diferente? Parece justo decir, sin abusar del privilegio de la percepcin
retrospectiva, que un anlisis ms cuidadoso de las condiciones de
factibilidad hubiera sealado la necesidad de aplicar algn mecanismo coherente de distribucin, por ejemplo, a travs del uso
de bonos. Posiblemente, esto hubiera provocado el surgimiento de
instituciones privadas alternativas, que habran complementado
los servicios financiados y operados por el Estado. Por lo dems,
se ha llegado a sostener convincentemente que Un sistema de ese
tipo facilita la coordinacin de la oferta y la demanda para ambas
opciones, la pblica y la privada."
52James M. Buchanan, The Inconsistencies of the National Health Service, op. cit.
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La existencia de tareas sociales -escribe Polanyi-> que se presentan como deseables y factibles en un tiempo y que, sin embargo, no pueden llevarse a la prctica, ha ocasionado que la
historia sea el escenario propicio para la aparicin de una gran
cantidad de conflictos humanos. Todas las batallas de reforma
social se han librado en esos terrenos, y en ellas los conservadores han exagerado drsticamente los lmites de la capacidad
de manipulacin de los problemas, mientras que los progresistas los han menospreciado temerariamente.
He tratado de demostrar cmo, a travs de la evaluacin crtica
de las propuestas, el anlisis de polticas puede auxiliar al responsable de la elaboracin de las mismas en la difcil tarea de decidir
qu objetivos sociales pueden alcanzarse efectivamente en un
tiempo dado con recursos, conocimientos y habilidades organizativas limitados.
al Liberty, Londres:
Indice
Presentacin
Luis F. Aguilar Villanueva
Estudio introductorio
Luis F. Aguilar Villanueva . . . . . .
15
77
201
227
255
.315
341
.367
GRUPO EDITORIAL
MAP: 270022-01
ISBN: 968.842-319-X
Comentarios y notas
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