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LA POLITICA DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LA ADMINISTRACION DE MENEM*
Introducci6n
ecoConsideradodesde unaperspectivaregional,el procesode transformaci6n
en los Cltimos
n6micaporel que ha pasadolaArgentina
aios es partede unatendencia
mAsgeneral.Desde mediadosde los afos ochenta,la agenda de los gobiernosde
Am6ricaLatinaha estadodominadaporunaola de politicasde reformasestructurales
radicalmente
las instituciones
econ6micasestablecidasdesque estAtransformando
pu6s de la Segunda GuerraMundial.Las reformasestructuraleshan ganado su
presente prioridadcomo resultadode dos desarrollosparalelos.El primerofue el
procesode aprendizaje
puestoen movimiento
porlaagudaemergenciaecon6micaque
crisis
de
externa.Lossucesivosfracasoscosechados en el esfuerzo
a
deuda
la
la
sigui6
por corregirlos desequilibriosmacroecon6micosmedianteajustes de corto plazo
aumentaronla presi6npor solucionesmAs comprehensivasy radicales.Al mismo
en el pianode las propuestasde politicatuvolugar.Nos referimos
tiempo,otrodesarrollo
al influyenteconsenso que comenz6 a perfilarsebajo los auspicios del discurso
neoliberalque permeabael pensamientoecon6micodominanteen las instituciones
financierasinternacionales
y en los circulosgobernantesde los paises acreedores.De
esta
de los paises latinoameriacuerdocon
macroecon6micos
visi6n,los desequilibrios
de las limitaciones
del patr6nde desarrollo
canos erantributarios
disfuncionalidades
y
desde el estado.ElPlanBakeren 1985
orientadohaciael mercadointernoy promovido
* Este trabajoserd publicado pr6ximamenteen MenoVELLINGA
(ed.): TheChangingRole of the State in
LatinAmerica, Westview Press. Los autores agradecen los comentarios de Bernardo Kosacoff, Roberto
Bouzas, Nicolas Gadano, AdolfoCanitrot,FrancoCastiglioni,EduardoFeldmany Vicente Palermo.Un reconocimientoespecial merece GetulioE. Steinbach por su ayuda en la revisi6nde la versi6n final.
** Investigadores del Consejo Nacional de Investigaciones Cientificasy T6cnicas (CONICET-ITDT)
y
del InstitutoTorcuato Di Tella, respectivamente.[ I[! ITDT/ Mifiones2177 / 1428 Buenos Aires/ Argentina
Fax:
783-3061.1
/ IM783-8680 /
(54 1)
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recursosinstitucionales
paraconcentrarel poderde decisi6ncon vistasa la puestaen
marchade las reformasestructurales.
Losproblemasque Menemenfrent6al Ilegaral gobierno-el problemamacroecon6mico de la crisis fiscal y el problemapoliticode credibilidad-pueden explicar
de sus opcionesde politica.Peropararesponentonceslos alcancesy la oportunidad
der a la preguntade porque pudo Ilevara cabo las politicasque habiaescogido es
tres:
precisohacerreferenciaa otrosfactoresadicionales.Entreellos mencionaremos
los efectos de la agudaemergenciaecon6micasobrela toleranciapOblicaal ajuste,el
descreditode las institucionesecon6micasexistentesy el capitaldel propioMenem
como liderpolitico.
Considerandolos factoresen el ordenmencionado,es preciso destacarque la
amenazade caos socialy quiebreinstitucional
desatadaporla crisishiperinflacionaria
no s6lo Ilev6a Menema hacerunaudazgiroideol6gico,embarcandoa su gobiernoen
unprocesode vastasreformas
econ6micas.Esamismaamenazatambidnincrement6
la
toleranciade la poblaci6nhaciapoliticasque,en unaversi6nmAsmodesta,habiansido
fuertementeresistidaspoco antes,comolo probabanlas trecehuelgasgeneralesque
los intentosde ajusteeconomicode Alfonsin.Paraponeren
pautaronconflictivamente
contextoeste fen6menode la toleranciasocialrecordemosunode los
dilemas
de las politicasde reforma:
mientrasque sus costos se hacensentirencl.sicos
formainmediata
y tiendena estarconcentrados,sus beneficiosemergens61ocon el tiempoy tienenuna
naturalezadifusa.
los gobiernosquelanzanreformastendrdnque hacerfrentea
Consecuentemente,
la resistenciade aquellosque se sientenperjudicadosmuchoantes de que est6n en
condicionesde movilizarel apoyo de sus eventualesbeneficiarios.En un sistema
democrAticoesta brecha temporalconfiguraun serio obstaculo a las politicasde
cambiodadoque los gobiernosdescansansobreel respaldode la opini6npciblicay los
resultadosde las pr6ximaselecciones.
Sinembargo,haycircunstancias
que puedenalterarla evaluaci6nde los costos y
Entreesas circunstancias
estAnaquellasen las
beneficiosde los cambiosestructurales.
que los programasde reformasson iniciadoscomo parteintegralde un paquete de
politicasde estabilizaci6n
cuyoobjetivoes superarunagravecrisishiperinflacionaria.
aun la sola
Luegode habersufridolos efectos devastadoresdel v6rtigoinflacionario,
perspectivade la estabilizaci6ntrae tal sensaci6n de alivioen la poblaci6nque
neutralizalas consecuenciasdistributivas
de las politicasde reforma.Enterminosmas
los
de
costos
los
cambios
generales,
econ6micosy las reaccionesa ellos no estAn
mAsbien,suelenestarmediadosporla evaluaci6n
relacionados;
siempredirectamente
de Ioque significael mantenimiento
del statuquo.Asi,comoocurri6en la Argentinade
1989,los gobiernosde cortereformista
puedenIlegara contarcon la aquiescenciade
los afectadosporlos cambiossi estos Ilegana convencersede que la reformadel statu
quo, a pesarde los sacrificiosque ellaentratfa,es la mejorde las alternativas
disponibles paradetenerel deteriorode su situaci6nsocioecon6mica4.
4Seguimos aquiel argumentode LaszloBRUSZT:
"iPorqu6 raz6nhabriande apoyarlos europeos orientales
el capitalismo?Democracia,capitalismoy opini6np6blica",en ZonaAbierta,72/73, Madrid,1995, pp. 107-44.
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Laprimeraola de reformasestructurales
II1.
a la primeraola de reformasque tuvolugaren la
Enlo que sigue nos referiremos
etapa inicialdel gobiernode Menem,entre 1989 y 1990. Quizasen una situaci6n
hubierasido posibleque la politicade
caracterizada
porunacrisisfiscalmenosterminal
reformas
fuesen
encaradas
comotareassucesivas en el
de
la
estabilizaci6ny politica
en la que Menemarrib6al gobiernoel contextomacroecotiempo.Peroen la Argentina
n6micoera otroy ellotuvosus consecuencias.Enefecto,allien donde la emergencia
econ6mica Ilevaa que la politicade estabilizaci6ny la politicade reformassean
incorporadasa un mismopaquetede politicas,la segunda tiende a organizarseen
Loque significaquelas reformasson hechascon vistasal objetivo
funci6nde la primera.
de
reducir
el
d6ficitfiscaly contenerla inflaci6nantes que paraaumentarla
prioritario
de la economlaen el largoplazo,como se observaa
la
productividad
y competitividad
continuacion.
Las privatizaciones
El ritmode las privatizaciones
fue tan vertiginosoque, al cabo de un aio, hacia
octubrede 1990,casi todaslas empresaspuOblicas
seleccionadashabiansido transferidas al sector privado.
En la lista de esta primeraola de privatizacionessobresalieron los telefonos y el
transporte aereo, que Menem convirti6en los casos ejemplares de su nuevo rumbo
econ6mico. La elecci6n de los monopolios de servicios pOblicospara iniciarla politica
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de privatizaciones
respondi6a unacombinaci6nde causas politicasy econ6micas6.
del anterior
Primeramente,
hay que teneren cuentala agenda de las privatizaciones
gobierno,el cual en sus 0ltimosafroshabiaintentado-con la oposici6nperonistatransferirsin 6xito a operadoresprivadosel 40 % de los activos pOblicosen las
deseosa de
compafilasde tel6fonosy de transporteaereo. Parauna administraci6n
sertalizarsu giroideol6gico,las iniciativasfrustradasde las autoridadessalientesse
en el pisode su propiagesti6n.AdemAs,el fuertedeteriorode los servicios
convirtieron
unainiciativa
popular.Por
prestadosporlas empresasestataleshizode su privatizaci6n
de los monopoliosde
fin,ante la asfixiafinancieradel sectorpOblico,la privatizaci6n
serviciospt'blicosteniala ventajade aumentarla recaudaci6nde fondosliquidoso la
cancelaci6nde titulosde la deuda.
de empresas
sobre privatizaci6n
En la literatura
y la experienciainternacional
en
manosdel
acciones
mantener
en
favor
de
suficientes
existen
argumentos
p~blicas
las
de
valorizar
de
manera
realizar
de
las privatizaciones
empresasa
estado,
gradual,
trav6sde un saneamientoprevioy, porcierto,de garantizar
la competenciaabiertaen
las licitaciones7.Ningunade esas recomendacionesfue seguida. A la horade las
mediantela metodologiade
se revelaron
de las autoridades
decisiones,las preferencias
Su objetivofue mostrarque queriancompletarrapidamente
la ventade
la privatizaci6n.
consumidoresde tiempo y
los activos estatales, sin poner en juego instrumentos
haciendopatentesu compromisode Ilevaradelanteun cambioradicalen el papeldel
estado.
tuvolugaren el marcode unarelaci6n
Asilas cosas, el procesode privatizaci6n
necesidadde recolectarfondos
de fuerzasdesfavorableparael gobierno.Su perentoria
los
eventuales
a
Ilev6 que
compradorespusieranunaltoprecioa su
y ganar-reputaci6n
a
fin
de alcanzarsus prioridadesen dichas
en
las
licitaciones.
Asi,
participaci6n
circunstancias,el gobiernodebi6 crear un conjuntode regulacionesprotectivasy
garantistasque brindarona los nuevos propietariosde las empresas privatizadas
reservasde mercadoy el acceso a cuasi-rentas.A este desenlace se Ileg6vendiendo
Elprocelas empresasestatalesbajola garantiade mantenerbeneficiosmonop61icos.
de las empresasestatalesoperandoen un ambito
dimientoinverso,la transferencia
competitivo,hubieraimplicadouna fuertereducci6ndel preciode los activos a ser
con las urgenciasfiscalesdel gobierno.
transferidos,
y esto eracontradictorio
fueasi uncambioen las relacionesde
de
Elresultadode las politicas privatizaci6n
de
las
en
relaci6n
no
la
empresasy el mercado:las nuevasempresas
propiedadpero
un
en
marco
a
que era tan ajeno a las reglas de la
privatizadaspasaron operar
protegida.
competenciaen el mercadocomoel de la fase previade la industrializaci6n
de una
Esta recreaci6nde antiguospatronesde funcionamiento
econ6mico
detr.s
compensapoliticaque se proponiahaceruncortenetocon el pasadonofue,ademas,
da por el montajeparalelode marcos regulatoriosefectivos. Las urgencias pero
del estado conspiasimismoel d6ficitde largadataen las capacidadesinstitucionales
6 Sobre la politicade privatizaciones
Lasprivatizaciones
consultarPabloGERCHUNOFF
y GuillermoCANOVAS:
Documento21, 1994, ProyectoReformasde
en Argentina:Impactosmicroy macroecon6micos,CEPAL-Chile,
PoliticaPOjblica.
7 ConsultarLeroyP. JONES,
SellingPublicEnterprises,The MITPress,
IngoVOGELSANG:
PankajTANDON,
Cambridge,Massachusetts,1990.
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE LIBERALIZACION
DE MENEM
LAPOLITICA
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raroncontrala formacion
de agenciasregulatorias
en condicionesde controlar
el poder
de mercadode las nuevascompaflas privadasy promoverpoliticasde estimuloa la
competencia.
La liberalizaci6n comercial
La reformacomercialconstituy6otroejemploclaro de la subordinaci6nde la
Alhacersecargo,
politicade reformasa las exigenciasde la politicade estabilizaci6n8.
las nuevasautoridadesecon6micashicieronconocersus metas:reducci6ndel arancel
mdximoal 20 % y eliminaci6nde gran partede los instrumentosparaarancelarios
de importaci6n).
Elplazoque se dabanparaalcanzar
(cupos,licenciasy prohibiciones
esas metas era de cuatroahos. Mirandoatras,hacia esa hora inicial,es sugestivo
constatarque los responsablesde laeconomiaabordabanlacuesti6npensandoen una
aperturarelativamente
gradualde la economiaa la competenciaexterna.
de la reformacomercialno pudomantenerse.A fines
Esa perspectivagradualista
a las importaciones
habiansido prActicamente
de 1990 las restriccionescuantitativas
de los plazos originalesfue
eliminadas.Enlo referidoa los aranceles,el acortamiento
todavlamayor.Enoctubrede 1989el arancelpromedionominalya se ubic6en el 26 %
y en 17 % un aio mas tarde,a fines de 1990. En marzode 1991 se introdujouna
arancelaria
estructura
escalonada,con arancelesdel 0 %paramateriasprimas,el 11 %
finales.Comoresultadode ello,el
parainsumosy un22 %parabienesmanufacturados
arancelpromediocay6 al 10 %.
Lafuerzamotoraen la aceleraci6ndel ritmode los cambiosfueronlos avataresde
Perolas demandasdel cortoplazosobre la reformacomercialno
la macroeconomia.
fueronsiemprelas mismas.En los hechos, la politicaarancelariapodiacontribuir
a la
estabilizaci6necon6micade dos maneras,sea como mecanismodisciplinador
de los
formadoresde preciosinternos,sea como mecanismode apoyo al cierredel d6ficit
fiscal mediantelos gravamenesa las importaciones.
A lo largode esta accidentada
las
autoridades
oscilaron
entre
uno
primeraetapa,
y otro;altiempoque se movianhacia
del comercio,apelaronen variasocasiones al aumentode las tarifas
la liberalizaci6n
a las importaciones
a finde obtener
nominaleso a la aplicaci6nde recargostemporarios
los tan necesitadosingresosfiscales.Asi fue que entreoctubrede 1989 y marzode
1991 los arancelesmaximosy minimosfueronalteradosnadamenosque once veces.
Pero hacia esa O'ltima
fecha el conflictoen tornode la politicaarancelariaque
se habia zanjadoen favorde la drcstica
presidi6estas marchasy contramarchas
sumadasa la
reducci6nde la protecci6n.Las exigenciasde la luchaantiinflacionaria
manifiestavoluntaddel gobiernopormostrarla fuerzade sus nuevasconviccionesante
el severo tribunalde la comunidadfinancieralocal e internacional
cancelarontoda
Como
el
caso
de
las
en
privatizaciones,
estrategiagradualista.
tambi6nen este campo
los cambiosfueronvelocesy profundos.
Susconsecuenciasno se limitaron
a los efectos
8 Sobre la aperturacomercialconsultarBernardoKOSACOFF:
Laindustriaargentina:unproceso de reestrucEditorde AmbricaLatina,Buenos Aires, 1993. La relaci6nentre problemas
turacidndesarticulada,CEPAL-Centro
"TheRushto FreeTradeinthe Developing
macroecon6micosy aperturacomercialha sido abordadaen DaniRODRIK:
World:Whyso Late?WhyNow?Willit Last?",en Stephen HAGGARD
(eds.): Votingfor Reform:
y Steven B. WEBB
and EconomicAdjustment,The WorldBank and OxfordUniversityPress,
Democracy, PoliticalLiberalization
Washingon, 1994, pp. 61-88.
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todavia,
negativosen el cortoplazosobrelos ingresodel sectorptblico.Masimportante
de recursosproductivosporque,en ausencia
unaltocosto realen tbrminos
implicaron
de politicascomplementarias,
la aceleraci6nde la aperturacomercialse hizovisibleen
de cierrede empresasy en la generaci6nde undesempleode larga
el elevadonOmero
duraci6n.
La reformatributaria
Desde el mismomomentoen que Menemasumi6la presidencia,la necesidadde
equilibrarlas cuentas ptiblicasy consecuentementede incrementarla recaudaci6n
las autoridadesecon6micas
Paraafrontarla
se volvi6unacuesti6napremiante.
tributaria
hicieronuso de los mismosinstrumentos
que, con frecuencia,se habianusado durante
las alicuotasdel impuestoa los d6bitos
anterior:se incrementaron
la administraci6n
las
de divisasa la vez que se mantuvieron
bancariosy del gravamena la transferencia
retencionesa las exportacionesde origenagropecuario.Estos instrumentos
sirvieron
durante un periodo sumamente limitado para financiar la emergencia postperoayudaronal gobiernoa ganartiempoparaprepararsu proyecto
hiperinflacionaria,
de reformatributaria9.
Elprimerofue
se bas6 sobretrescambiosprincipales.
Elnuevoregimenimpositivo
en unospocos impuestos,basicamente,el
la concentraci6nde la estructura
impositiva
impuestoal valoragregadoy el impuestoa las ganancias.Para ambos impuestos,se
los mecanismos
las alicuotasy se ampliaron
se aumentaron
expandi6la base imponible,
control.
dos
el
de agentes de retenci6n,Iocualpermiti6
Estos
impuestosfueron
mejorar
combustibles
el
los
a
por impuesto
y porlos aranceles
principalmente
complementados
descans6 sobreel impuestoalvalor
el esfuerzoimpositivo
Inicialmente
a la importaci6n.
agregado debido a su mAsfAcilrecaudaci6n;s61o mas tarde gan6 gradualmente
el impuestoa las ganancias.
importancia
fue introducido
Elsegundocambioimportante
porla ley de EmergenciaEcon6mica al eliminarparcialo totalmentelos regimenesespeciales de promoci6nindustrial
y
exencionesimpositivas.Ellocontribuy6
regional,que en generalcontenianimportantes
a mejorarla recaudaci6ntributaria,
peroademAsconstituy6unasehralmas de la nueva
orientaci6nde politicaecon6mica:los subsidiosque erosionaronla base imponible
inversiones.
paraincentivar
debiandesaparecercomoherramienta
Mediante
institucional.
la sanci6nde unanueva
Eltercercambiofuede naturaleza
de
evadir
los
se
tributaria
aumentaron riesgos
impuestos,en el esfuerzopor
ley penal
en
economia
ausente
tributaria
una
cultura
la
argentina.Ademas,
implantar
largamente
se fortaleci6Iaagenciaencargadade la recolecci6nde impuestosy se concentrden
ellala recaudaci6nde todoslos impuestos-incluidoslos aportesprevisionales-a finde
a la luchacontrala evasi6n.
darcredibilidad
tributaria
describi6unatrayectoria
zigzagueante
Hayque subrayarque la reforma
era recaudarimpuestospara
dominadaporlas urgenciasfiscales.Lametaprioritaria
de allique las consideracionesde largoplazode la
financiarunestadoen bancarrota;
Guillermo
y Oscar
argentinase encuentraen RicardoCARCIOFI,
BARRIS
9 Un andlisisde la reformatributaria
en Am6ricaLatina,CEPAL,Santiagode Chile, 1994, pp. 17-76.
tributarias
CETRANGOLO:
Reformrnas
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ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
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Nilaprogresividad
de lanuevaestructura
reformatributaria
ocuparanunlugarmarginal.
ni los incentivosal ahorroy la inversi6nque de ella surglanconstituyeron
tributaria
preocupacionescentralesdel gobierno.
en la agenda de la administraci6n
Ensintesis,las reformasestructurales
entraron
de Menempormediode un discursoque predicabala necesidadde un nuevoorden
Sin
economicomas centradoen el mercadoy la aperturaal comerciointernacional.
ese
influida
de
las
escasamente
reformasestuvo
por
embargo,la implementaci6n
discurso,que fue mAsbienun recursoen la estrategiaoficialde ganarreputaci6n.En
mas al que se apel6 ante la
verdad,las politicasde reformasfueronun instrumento
apremianteemergenciaeconomica.Enese contexto,el gobiernono se permiti6el lujo
de decisiones meditadasy t6cnicamentecomplejas,lo cual afect6 la calidadde las
de estas primerasreformasreflej6tambienlos efectos
reformas.AdemAs,la naturaleza
de la brechade credibilidad
que rodeabala gesti6nde Menem.Antelas dudas que
suscitaba su repentinaconversiona la liberalizaci6n
econ6mica,las presiones del
sectorprivadoy los acreedoresexternossobreel gobiernoconvergierondetrAsde un
la resistenciadel
objetivo:aprovecharla habilidadpoliticade Menemparaneutralizar
peronismoa las reformasa finde acelerarel procesode cambioy tornarloirreversible.
Fue entonces que la consignade que las reformashabiaque hacerlasno importaba
c6mogan6 predicamento,
y sirvidtantoparaque Menemganarareputaci6ncomo para
de
economicacerraranel paso a potenciales
que los partidarios la liberalizaci6n
intentosde volveratrs1o0.Finalmente,
agreguemosque el carActersimultaneode las
algobiernoorquestarunaestrategiade negociacionesmultisectoriales
reformaspermiti6
Asi,grandesempresasque eranperjudicon los gruposecon6micosmas importantes.
cadas en un area -la aperturacomercial-erancompensadasen otra-la politicade
de maneratalque el paquetede reformasjugotambienunpapelen la
privatizaciones-,
de
consolidaci6n los flamantesapoyoseconomicosde Menem.
III.El dificilcamino hacia la estabilizaci6necon6mica
Elvirajeideol6gicoy politicode Menemno alcanz6,sin embargo,paraque los
su estadode alertadebidoa la experiencia
grandesgruposecon6micosabandonaran
acumuladade repetidosfracasosen estabilizarla economia.La historiaconspiraba
EnEuropa,despubsde las dos grandes
contraunasalidarapidaa la crisisinflacionaria.
Alemania
pasaronporexperienciassimilares.Perola ausenciade un
y Hungria
guerras,
a los gobiernosdaruncorteabrupto
inestabilidad
de
economicapermiti6
previo
periodo
a la hiperinflaci6n
unavez que establecieronun r6gimencambiariocreibley redujeron
los d6ficitfiscales. La hiperinflaci6n
argentina,en cambio, no era el resultadode
comolos conflictosbelicos;mas bienteniasus raices
acontecimientos
extraordinarios,
en unalargahistoriade altainflaci6ny de repetidosy fallidosintentosporsuperarla,Io
que hacia mis dificilafirmarla credibilidadde toda nuevatentativade estabilizarla
economia.
argument6que "...laescuela que sostiene que, en Ioque respecta a privatizacio'0 Asi, RudigerDORNBUSCH
nes, es mcs importantehacerlor~ipidoque hacerlobien, presentaun puntode vistacrudo pero correcto.Asf...en
AmdricaLatina,no deberianpreocuparseporhacerloexactamentebien, sino mis bien porconseguirhacerlo".en
The LatinAmericaProgram,The WoodrowWilsonCenter, 1990, Working
"Structural
Adjustmentin LatinAmerica",
Paper 191.
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fueronfuncionalesal Plan
Es verdadque algunasmedidastomadaspreviamente
en especial,la politicade acumulacionde reservasinternacionales
de Convertibilidad,
Ilevadaa cabo durante1990. Perono seriacorrectover a los sucesivos intentosde
estabilizacioncomo el desplieguede un mismoprograma.Desde un principio,el plan
del ministroCavallose singulariz6
porla ambici6nde sus objetivosy la radicalidadde
Puestoque su metaya no eras61oreducirla inflaci6nsinoestablecer
sus instrumentos.
un nuevoy perdurableregimenmonetarioy cambiario,dicho planno fue un plande
comolo son
estabilizaci6n
mas;antesbiendebe servistocomounareformaestructural,
de
economia.
las privatizaciones,
la
la aperturacomercial,la desregulaci6n
ElRegimende Convertibilidad
cre6 unamonedaconvertibleen unarelaci6nde 1
sin el respaldode divisasen las
peso = 1 d61ary prohibi6cualquieremisi6nmonetaria
reservasdel BancoCentral.Introducido
porunaleydel Congreso,el regimenelimin6la
sobrelas politicasmonetariasy de cambio.Su efecto
discrecionalidad
gubernamental
el
fue similaral de colocara la Argentina
bajounesquemade gold standard,limitando
papeldel BancoCentralalde unacajade conversi6n.Enla actualidadson contadoslos
casos de paises que operancon cajasde convertibilidad
o con convertibilidad
y Banco
de
este
existen
en Gibraltar,
Central.Ademasde laArgentina,
Bermudas,
esquemas
tipo
HongKong,Estoniay Lituania.
Estoscasos estanasociadosa situacionesde excepci6n,unestadode emergencia o unacombinaci6nde los dos. Enalgunosde ellos,comolos paraisosfiscales,este
se tratade una
es elegidoporcomodidady simplicidad:
regimenmonetario-cambiario
peroque facilitalos negociossinentraren conflictoscon otrosobjetivos.En
reglarOstica
como recursode Oltimainstancia.En Hong
otroscasos se adoptala convertibilidad
Kongla sobrevivencianacionalesta amenazadaporsu pr6ximaanexi6na China,Ioque
Ilevaal gobiernoa atarla monedadomesticaal ente emisorde un pais creible.En
Estoniay Lituaniala situaci6nes parecida,pues los nuevos estados nacionales
surgidos del desmembramientode la Uni6nSovieticason todaviafragilesy, porlo
tanto,tambienes fragilla confianzaen sus monedas.
En la Argentina,por fin, la reputaci6ndel estado y, consecuentemente,de la
esta severamenteafectadaporla largainestabilidad
autoridadmonetaria
economicay,
en particular,por los episodios hiperinflacionariosde 1989 y 1990. En una situacidn
semejante, la opci6n por la convertibilidaddescans6 en una estrategia de "autoatamiento":como Ulises, quien orden6 ser atado al mastilde su nave para no ser atraido
por las engafosas melodias de las sirenas, el gobierno opt6 por renunciaral uso de
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PABLO
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estructurales.
Elcaso de las privatizaciones
lo mostr6claramente.Mientrasque en las
a los objetivosfiscales Ilevabaa
de la primeraetapa la subordinaci6n
privatizaciones
con la creaci6nde una economiacompetitiva,en esta
resultadoscasi incompatibles
se desplegaronen uncontextofiscalmis saludable
segundaetapalas privatizaciones
y la eficiencia.A su vez,
y se orientaronmas que antes a mejorarla productividad
mAs
licitaciones
con
los
competitivas.
mejoraron procedimientos,
de energiaelectrica
en la producci6n,
Lasprivatizaciones
transporte
y distribuci6n
con
las
contraste
nuevos
En
los
de
ilustran
previas,laventa
experiencias
tiempos.
y gas
de activosestatalesse llev6a cabo en estos casos con el montajeparalelode marcos
regulatoriosque buscaronpromoverla competenciay con fijaci6nde tarifasque no
de preciosrelativos.En pocos afos, estas privatizaciones
agravaranel desequilibrio
materiade serviciosy preciosque contrastanfavorableen
resultados
exhibir
podran
de tel6fonosy transporteaerocomercial.
mentecon los de las primerasprivatizaciones
Mientrastanto,vale la penadestacarotradiferencia:la segundaola de privatizaciones
de que se efectivizara
tuvountramitemaspacificoy ellonofueindependiente
la promeaccionesde las nuevasempresasentrelostrabajadores
sa de distribuir
y que se dieran
en la comprade los activosestatales22
facilidadesa los sindicatosparaparticipar
de
maniobras
el
disponiblepermiti6revisary corregiren
margen
mayor
Tambien
de las politicasiniciales.Sin la presi6nde sobresefralizar
muchoscamposlos
diseros
mercadoy aprovechandouna situaci6nfiscal crecientemente
sus credencialespro
a reducirel deficit
las
autoridades
pusieronen marchapoliticasque apuntaron
holgada,
Delladode las importaa las quejasde los industriales.
de comercioy darsatisfacciOn
ciones, se revirtieron
-parcialmente-decisiones de aperturaecon6micaunilateraly
no
aparecieronalgunasmoderadasmedidasde proteccioncomercialque procuraron
sino tambienlas quiebrasmasivasen el sector
s6lo frenarla avalanchaimportadora
los estimulosfiscales que el
Del lado de las exportaciones,reaparecieron
industrial.
impuestosque afectabanla
propiogobiernohabiasuspendidoen 1991y se redujeron
de mecanismoscompetitivosen
A ellose sum6la gradualintroducci6n
competitividad.
de promode ciertasiniciativas
de laprimera
las privatizaciones
etapay el resurgimiento
ci6nindustrial
que la ley de EmergenciaEcon6micade 1989pareciahabercancelado
el r6gimenautomotriz,
en particular,
definitivamente:
que reeditabala antiguaaspiraci6n
los sectoresecon6micosal amparode unaprotecci6ntemporaria.
de modernizar
La zona de librecomercioestablecidaen tornodel Mercosures tambienun
ejemplode c6mo el gobiernoaprovech6la nuevasituaci6npararevisarlas politicas
fase. Habiendoheredadola politicade integraci6n
de la primera
econ6mimaximalistas
destaca
22 Ensu interesantetrabajosobrelos nuevosnegocios econ6micosde los sindicatos,VictoriaMurillo
que la Federaci6nde trabajadoresde la electricidadcompr6el 40 %de los stocks de 9 generadoresde energiaen
la Regi6nNoroeste,un33 %de los stocksen 4 generadoresde energiaen la Regi6nSury el 20 %de los stocks del
generadorde energiaSorrentode la ciudadde Rosario;obtuvotambi6nla concesi6n de la explotaci6nde carb6ny
particip6en sociedad en la compradel 90 %de los stocks de 3 generadoresde energiaen las ciudades de Santa
de variascooperativasformadaspara el
se hizo cargo de la administraci6n
Fe y Parani. El sindicatoferroviario
Porsu parteel
de trenesen SantaFe y participaen la privatizaci6n
mantenimiento
de unade las lineasde ferrocarril.
sindicatode los trabajadoresdel petr61eohacia 1993ha formado215 firmasdedicadasal mantenimiento
que reinen
a 7.194 trabajadoresdespedidos y planeaba organizar39 otras firmascon 663 trabajadoresa ser licenciados.
Asimismocompr6 parte de la flotade YPFy acciones en empresas de equipamientode petr6leo.Todos estos
sindicatosy muchos otrosm s han formadoen sociedad con bancos fondos de pensi6nluego de la reformade la
"UnionResponses to EconomicReformin Argentina:Organizational
seguridadsocial. ConsultarVictoriaMURILLO:
HarvardUniversity,Departmentof Government.Trabajopresentaof Corporatism".
Autonomyand the Marketization
do en el AnnualMeetingof the AmericanPoliticalScience Association,New York,setiembre1-4, 1994,
754
Y JUANCARLOSTORRE
PABLOGERCHUNOFF
ca regionalde la administraci6n
Menemdecidi6,al principio,profundizarla
anterior,
y
un clarocortecon el
acelerarlaparahacer-como en el caso de las privatizacionespasado.Se fijaronentoncesobjetivossumamenteambiciososy ia consignaoficialera
cumplira cualquiercosto con los plazosprevistos,aun cuandola rapidezafectarala
Si bienlos cronogramasse mantuvieron
calidadde los procedimientos.
despues de la
a partirde entoncescomenz6a observarpuestaen marchadel Plande Convertibilidad,
se una mayorpreocupaci6npor los efectos colateralesnegativosde la integraci6n
regimenesde excepci6n,clausulasde
regionalsobre la industrialocal,promoviendo
salvaguarda,cupos, negociacionespermanentescon los paises socios.
de las reformasacot6 los alcances de la
Si en algunas Areasel "re-disefSo"
Este fue el
liberalizaci6n
econ6mica,en otrasen cambiocontribuy6a profundizarla.
caso de diversasmedidasde desregulacion,
cuyoobjetivofueinyectarcompetenciaen
los sectores de bienesy serviciosno expuestosal comerciointernacional,
asi como la
aperturacomercialexternahabiainyectadocompetenciaen los sectoresexpuestosal
a finesde 1991e incluy6la supresi6n
comercio.Elpaquetede medidasfueintroducido
de restriccionesa la operaci6ndel comerciominorista,a la practicade profesiones
liberalesy ofertade serviciosde seguros;ladisoluci6nde organismosencargadosde la
de
regulaci6nde preciosen algunosmercadosagricolasy ganaderos;la flexibilizaci6n
las condicionesde trabajoen los puertosy la promoci6nde la competenciaen el
de cargay de pasajeros.
transporteautomotor
La negociaci6n de las reformas
de Menemnose circunscribieron
Laspoliticaspuestasenjuegoporlaadministraci6n
al campo de la gesti6nmacroecon6mica
y al redisertode las reformasestructurales.
de reducirresistenciasy
AdemAs,las autoridadesse ocuparon,mAslocalizadamente,
en
de
como
a
respuestas grupos inter6sque, la medidaen que se dilula
generarapoyos
lasensaci6nde emergenciaecon6mica,se volvianmasdemandantesy se encontraban
en mejorescondicionesparaejercerpresi6n.Enefecto,el perfilde esta segundafase
del programade estabilizaci6ny ajusteestructuraltambi6nestuvo influidopor los
cambiosoperadosen la dinamicapoliticadel procesodecisorio.Lapuestaen marcha
masardua,y las autoridades
se volvi6politicamente
de las decisionesgubernamentales
tuvieronque negociarahoramas que antescon los representantesdel propiopartido
de gobiernoen ambascamarasdel Congresoy con las organizacionescorporativas23.
Labonanzaecon6mica,al desplazaral segundopianolos costos del ajuste,se tradujo
en una mayorarticulaci6nde los interesespoliticosy sectoriales.Bajo este nuevo
habrAde requerirunagesti6npoliticamas
escenario,el procesode ajusteestructural
cuidadosacon vistasa mantenerla coalici6nde gobierno.Asi,apelandoa modificaciones en el disetroy en la secuencia de las reformas,Menemtratarade influirlas
abiertas.
reaccionesde los sectoresafectadosa finde evitarconfrontaciones
Elprocesode la reformadel sistemade seguridadsociales un ejemploen este
sentido24.Alingresarel proyectode ley al Congreso,el objetivodel gobiernonacional
23El cambio desde un patr6nunilateralde toma de decisiones a otrom&snegociado est&bien subrayado
en "Reformas
estructuralesy r6gimenpolitico",en Agora,Invierno1995, 3, pp. 95-113.
porVicentePALERMO
24 Un andlisisde la reformaprevisionalpuede verse en AlbertoPETRECOLLA:
"Elsistema de jubilacionesy
"El
pensiones; un esquema de analisis",InstitutoTorcuatoDiTella(mimeo),1996;tambi6nen Oscar CETRANGOLO:
nuevo sistema previsionalLunareformadefinitiva?",
CECE,serie NotasN"2,octubrede 1994.
LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
755
era sustituir
el antiguoy quebradoregimende repartoporunregimende capitalizaci6n
acompaniado
porunaprestaci6nminimauniversal.Se tratabade un esqueobligatorio
maparecidoal queestabavigenteen Chiledesde comienzosde ladecada del ochenta.
En breve, se abandonabanlos principiosde solidaridadintergeneracional
y, como
se impulsabaun sistemade cuentasde ahorroindividual
administradas
contrapartida,
y reguladosporel estado y elegidoslibrementepor
porfondosde pensi6nhabilitados
esos fondosde
activos
los trabajadores
paradepositarsus aportes;comosubproducto,
de
costos
esta reforma
de
Los
financiero
el
sistema
plazo.
largo
pensi6nfortalecerian
dos: por un lado, la baja ponderaci6nde los objetivosde
eran fundamentalmente
equidad, limitadosa una prestaci6n minimauniversal muy baja; por otro, el
del sectorptblicoen la transici6n,
desfinanciamiento
originadoen el hecho de que los
aportespersonalesa los fondosde pensi6nson dinerosque se restande la cuentadel
sectorpOblico,el que sinembargotendraque seguirhaci6ndosecargode la poblaci6n
jubiladabajoel antiguoregimen.
EltrYmite
que dur6casi dos ahos, implic6sucesivase importantes
parlamentario,
unacorrecci6nque
un
En primermomento,los legisladoresintrodujeron
modificaciones.
haciendo
sus
estaban
activos
a
los
benefici6
aportes al sistema
que
trabajadores
se trat6de unacompensaci6nque reconociael valorde los ariosde aportesya
anterior:
mAstarde,se redujode 65
realizados;luego,se aument6laprestaci6nminimauniversal;
a 60 artos la edad a la cual las mujerespodrianjubilarsedespu6s de la reforma.
Finalmente
gradualmente
-y este fueunode loscambiosmAsrelevantes-se transformo
el proyectohasta convertirel regimenen uno optativo,con un segmentopoblicode
fondosde
en el que inclusopodianparticipar
repartoy un segmentode capitalizaci6n
banca
de
estatal.
la
pension
los
fue aprobadatuvoel efecto,porunlado,de incrementar
Laley que finalmente
social
los
de
entre
de
transici6n
financieros
la
y, por
regimenes seguridad
problemas
I solvenciaa largoplazo de las finanzaspOblicas,pero menos que lo
otro,mejor6la
previstoen el proyectodel Ejecutivo.En nuestraopini6n,dos fueronlas razonesque
explican que las autoridadesse hayan avenido a apartarsede sus aspiraciones
iniciales.Una de ellas, la holgurafiscal derivada de la reactivaci6notorgaba un
margen para negociar que era inimaginableantes de los 6xitos del Plan de
Lasegunda,el fracasode unareformatan crucialcomo esta, que ya
Convertibilidad.
habia sido lanzadaa la arena politica,hubierasignificadoun golpe a la confianzay
externo.Elencanto de un proceso exitoso e
unmenorfinanciamiento
probablemente
de transformacionesestructuralesera indispensablepara la crediininterrumpido
bilidadpoliticadel gobiernode Menem.
de la empresapetroleraestatal(YPF),el activoestatalde
Laparalelaprivatizaci6n
mayorvalorvendidoporel gobiernode Menem,puede ser vistacomo unapiezaclave
de YPFhabiacomenzadoen los afios previos,
de esta operaci6n.La privatizacion
mediantela ventaparcialde Areasde petr61eoy gas, refinerias,flotasde transportey
del
de la empresa,en el marcode la reformaestructural
una intensareestructuraci6n
En 1993 se completoeste proceso con la venta de una
mercadode hidrocarburos.
proporci6nsignificativadel paquete accionario,en momentos en que se Ilevaa cabo la
reformade la seguridad social. A diferencia de otras privatizaciones, en las que los
ingresos fueron utilizadospara financiarel gasto pliblico, en este caso el grueso de los
756
Y JUANCARLOSTORRE
PABLOGERCHUNOFF
LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
757
UnUltimoejemplode losIlmitesautoimpuestos
de lapoliticareformista
lo proveela
relaci6ndel gobiernocon la maquinaria
politicajusticialista,
cuyaestructurase asienta
de provincia27.
A partirde la puestaen marchadel
en el controlde las administraciones
Plande Convertibilidad,
la mejoraen las cuentasfiscalesy la mayorofertade financiaun
mientodieronun desahogoa los gobernadoresy en muchoscasos les permitieron
uso mas ampliode los instrumentos
clientelistastradicionales.En ese contexto,el
provinciales
gobiernonacionalpromovi6variosacuerdos con las administraciones
de los fondoscoparticipadosdistintade
tratandode establecerunanuevadistribuci6n
la que estaba fijadaporla legislacionvigente.Se destaca, en ese sentido,el Ilamado
PactoFiscal,firmadoen 1992y renovadoen 1993.
Al amparode la mayorrecaudaci6n,la letradel acuerdo garantizabaa los
-bastantealtaen terminoshist6ricos-en el valorde los
gobernadoresunasumaminima
de una reducci6nen los porcentajescorrespona
cambio
impuestoscoparticipados
dientes a las provinciascon el fin de financiarlos desequilibriosdel sistema de
centraltambiendispuso rebajasde impuestos
seguridadsocial. La administraci6n
tributospropios,basicamente
condicionadasa que tambidnlas provinciaseliminaran
Elintento-s6lo parcialdel sectorexportador.
aquellosque afectabanlacompetitividad
con
menteexitoso-eraque losgobiernosprovinciales
cooperasen las metasprioritarias
un intercambio:los
de la agenda del gobierno.Pero eso supuso, implicitamente,
una
de
las
-que
provincias
previsionales
regimenes
constituian pieza clave de las
intocadosy no se plegarona las pautasde la
politicasclientelisticas-permanecieron
reformaen el sistemanacionalde previsi6nsocial;a su vez, las empresas puOblicas
siguieronen manosde los gobiernos,derivandofondosIlquidosa los tesorosprovinciasu rolcomo
les, en tantolos bancos oficialestampocose privatizaron
y mantuvieron
el
de
los
financieros
gobiernos;finalmente, empleopsblicosigui6creciendoy
agentes
en ningOnmomentose someti6al escrutiniode unaestrategiaracionalizadora.
El flujode mayoresfondos no impidi6,es verdad,las crisis recurrentesde las
finanzasprovinciales,de las que las frecuentesprotestas,a veces violentas,de los
empleadospOblicosen 1993y 1994fueronuntestimonioelocuente.Perolos conflictos
pudieronser controladosmedianteel oportunoauxiliofinancierode las autoridades
centrales.Aunquefiguraronen el texto de los pactos fiscales, lo cierto es que las
un
no constituyeron
duranteesos
politicasde reformasen los estadosprovinciales
aros
un
sobre
efecto
La
bonanza
asi,
suspensivo
problemaapremiante.
econ6micaintrodujo,
a nivelregional.Ellopermiti6a las autoridadesnacionalescontar
el ajusteestructural
con los apoyoslegislativosparaavanzaren su propiaagenda de reformassin ingresar
en unazona de conflictocon la clase politicaperonista.
lo que hemossefnaladohastaaqui,reiteremosque las circunstanRecapitulando
cias economicasfavorablesposterioresa 1991 y el aprovechamiento
politicoque el
exitosade
decisivosen la implementaci6n
gobiernode Menemhizode ellasresultaron
Eneste marcoel partidode
la segundafase de la estabilizacion
y el ajusteestructural.
gobiernose impusonuevamenteen las eleccioneslegislativasde octubrede 1993con
27 Elestudio detalladode las relacionesfinancierasentreel gobiernonacional los gobiernosprovinciales
y
"Elconflictoen tornoa las relaciones
se encuentraen Oscar CETRANGOLO:
duranteel Plan de Convertibilidad
financierasentrela Naci6ny las provincias.Segunda parte:desde la ley 23.548 hasta la actualidad",CECE,serie
EstudiosNo10, febrero1996.
758
PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
1
CUADRO
Indicadoresmacroecon6mcios
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
2,6
0,1
8,7
7,1
-1,9
-6,2
8,9
6,0
3,0
7,3
-4,6
PBI (a)
Inflaci6n(a, b)
90,1 131,3 343,0 3.079,5 2.314,0 171,7 24,9
10,6
4,2
3,4
0,0
Inversi6n(c)
17,5 19,5 19,5
14,2 16,3 19,6 21,1 23,2 20,5 22,0
15,7
D6ficitfiscal (c)
0,4
1,3
0,4
-0,9
0,3
0,9
1,9
6.852 6.360 9.133 9.579 12.353 11.978 12.235 13.098 15.839 20.893 23.500
Exportaciones(d)
4.724 5.819 5.322 4.203 4.077 8.275 14.872 16.784 21.589 19.969 23.000
Importaciones(d)
Balanzacomercial(d) 2.128
541 3.811 5.376 8.276 3.703 -2.637 -3.686 -5.750
925
500
Cuentacorriente(d)
-641 -1.950 1.041 1.781 6.431
992 -5.403 -7.047 -9.365 -2.399
Interesessobre
62,6 65,2 51,2
62,9
46,7 43,5 27,7 24,6 26,8 25,9
exportaciones
100,0
95,5 78,6 75,9 75,8 83,2 90,3 87,9
Tipode cambio
real(e)
5,9
6,0
8,6
6,5
8,1
6,9
6,9
9,9
10,7 18,4 17,1
Desempleo (f)
Salarioreal
137,6 130,2 123,0 115,7 112,2 100,0 94,7 93,2 93,8 92,5 93,0
Notas: (a) Entasas anuales de variaci6n.
(b) SegOnel fndicede preciosal consumidor.
(c) Comoporcentajedel PBI.
(d) Enmillonesde d6lares.
(e) Eltipode cambiose calculausandouna canasta de monedas de acuerdocon la estructurapor destino
de las exportacionesindustrialesen 1994.
(f)SegOnlas ondas de mayode la EncuestaPermanentede Hogaresparael totaldel pais.
Fuente:Elaboradoa partirde datos del BCRA,Ministerio
de Economia,INDEC,Fundaci6nMediterrnea,ElCronista
Comercial,FMI-IFS
y FIEL.
LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
ECONOMICA
759
760
Y JUANCARLOSTORRE
PABLOGERCHUNOFF
Politicafiscalanticiclica
Revaluaci6nde la moneda
Flotaci6ncambiaria
monetaria
Esterilizaci6n
Regulaci6ndel movimientode capitales
Argentina
M6xico
Chile
Colombia
Brasil
No
No
No
No
No
No
No
No
Si
No
Si
Si
Si
Si
Si
No
Si
Si
Si
Si
No
No
No
Si
Si
FUND:
MONETARY
Fuente:A partirde informaci6ndel INTERNATIONAL
CapitalMarkets,agosto 1995.
International
DE LIBERALIZACION
LAPOLITICA
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
761
las autoridadestuvieronque
Enel pianode la administraci6n
macroecon6mica,
de
cuatro
enfrentar
casi
finalmente,
ahos,los problemasclasicos
por
luego postergarlos
de los regimenesmonetariosdel tipopatr6noro:porun lado,la fragilidaddel sistema
vulnerableal hechode que al producirseunacrisisde confianzay unafuga
financiero,
de dep6sitoscomo la que sucedi6a la devaluaci6nmexicana,la autoridadmonetaria
teniamargenesde maniobra
muyestrechosparaevitarunaquiebrageneralizadade los
bancos;porotro,las dificultadesparaajustarlos preciosrelativosa las nuevasy mAs
externoporla penosaviade la deflaci6n;por
restrictivas
condicionesde financiamiento
la
escasez
de
instrumentos
paraIlevara cabo politicasanticiclicasque evitaran
Oltimo,
unarecesi6nprolongada.
Enrealidad,el primerproblemafueresueltocon exitodurante1995.Conlas pocas
herramientas
monetarias
disponiblesy con lacrucialasistenciacrediticiade los organismos internacionales
-que no deseaban que la crisismexicanase extendieraa otras
economlas de la region- el Banco Centralconsigui6detener la corridacontralos
del sistemabancario.Unano
dep6sitosy comenzarluegounaintensareestructuracion
despues de que la crisishicieraeclosi6n,los dep6sitostotalesen el sistemafinanciero
ya eran superioresa los del momentoprevioal efecto tequila,sin que ello importara
costos de magnitudparalos ahorristas
y/o paralas finanzasp'blicas32.
Elsegundoproblema-el del ajustede preciosrelativoscuandono se cuentacon
de la devaluaci6n33el instrumento
pudoser relativamente
manejadoporel gobierno.
32Unexcelente examende la crisisfinancierase encuentraen Jos6 LuisMACHINEA:
"Causes,Consequences
and Lessons:The ArgentineFinancialCrisisin 1995"(mimeo),enero de 1996.
33 En Argentinay AmericaLatinason numerososlos programasde estabilizaci6nbasados en un tipo de
cambiofijo.Generalmentese ha tratadode un instrumento
transitorio.
Lapeculiaridadargentinaresideen que dicho
instrumento,introducidopormediode una ley, procur6resolverunagudo problemade reputaci6ngubernamental.
El6xito alcanzado en materiade estabilizaci6ndetermin6que la confianzasocial en el programaecon6mico se
centrara en el mantenimientodel tipo de cambio fijo. Asi la discusi6n sobre este instrumentodesborda el
enfoque de la macroeconomia y desemboca en una cuesti6n de psicologia colectiva; existe la convicci6n
bastante generalizada de que cualquieralteraci6ndel compromiso gubernamentalen la politica de cambio
puede desatar una drastica reversi6nde las expectativas.
762
Y JUANCARLOSTORRE
PABLOGERCHUNOFF
desequilibriosdel sector externoo se agota antes, es un interroganteque s61lopuede contestarse caso por caso.
"Unensayo
Para una discusi6n de la experienciaargentinaconsultarPablo GERCHUNOFF
y Jos6 LuisMACHINEA:
en Pablo BusTos(comp.): Mdsalla de la estabilidad:
sobre la politicaecon6mica despu6s de la estabilizaci6n",
Fundaci6nFriedrichEbert,Buenos Aires, 1995;Jos6
de la globalizacibny la regionalizaci6n,
Argentinaen la
epoca
"Precios relativos y competitividad industrial", Documento de
Maria FANELLI,
Osvaldo KACEF
y Jos6 Luis MACHINEA:
Argentina.
TrabajoN"19,IDI,octubre1994,Uni6nIndustrial
LAPOLITICA
DE MENEM
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
763
la experiencia
Llegadosa este punto,nos pareceoportunorevisarsumariamente
que hemos abordadoen este trabajo.Durantelos anos 1989-1990el proceso de
reformasse Ilev6a cabo sin tropezarcon demasiadasresistencias.El miedo a la
hiperinflaci6n
increment6la toleranciaa los costos del ajuste,y la presenciade un
los focos de oposici6n.No
liderazgopoliticode base popularen el gobiernoneutraliz6
calidad
reformas
fue
extremadamente
de
las
obstante, la
pobre debido a que se
de la emergenciaecon6mica.A partirde 1991 la estabilirealizaronbajoel imperativo
dad y el boomecon6micoproveyeronincentivospositivosque, a pesar de su distribula continuidadde los respaldospoliticosa las reformas
ci6n desigual, garantizaron
estructurales.
Estema'sfavorablecontextoecon6micotambieninfluy6sobrelos contenidos de las reformasy la dindmicapoliticade su implementaci6n.
Enefecto,el diseio de
las nuevas politicasde cambio se torn6menos conflictivocon la eficienciay el
correcionesparcialesen las primerasreformas.
crecimiento,e inclusose introdujeron
Esta nueva fase incluy6,asimismo,una mayordosis de negociaci6n,en la que el
gobiernodesempetn el papel de mediadorentrelas demandasdel mundode los
negocios y las finanzas y los intereses de sus bases populares de apoyo.
Sin embargo, en terminos mas generales, es posible afirmarque la necesidad
politicade mantenerla coalici6nde gobierno y moderarlos costos del ajuste condicion6
764
PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
765
LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
CUADRO 2
Carlos Menem
Plan econ6mico
Julio
1989
Octubre
1989
Agosto
1990
85
59
82
65
57
33
May./jun. Ag./sep.
1993
1993
Carlos Menem
Plan econ6mico
45
50
40
47
Diciembre Diciembre
1990
1991
61
53
Mar./abr. Diciemb.
1994
1994
46
48
44
45
70
74
Mar./abr. Agosto
1995
1995
48
38
37
31
Marzo
1992
Julio
1992
55
60
47
58
Abril
1996
Julio
1996
32
28
22
17
766
PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
LAPOLITICA
ECONOMICA
DE LIBERALIZACION
767
768
PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
RESUMEN
En el articulo se reconstruye y analiza la trayectoria de la transformaci6necon6mica en curso
en la Argentina. Dentro de esa trayectoria 1991
constituye una divisoria de aguas que delimita
dos periodos a lo largo de un proceso de liberalizaci6n econ6mica iniciado por un liderazgo politico de fuerte arraigo popular. El corte entre uno y
otro periodo lo establece el Plan de Convertibilidad
de 1991: sus mecanismos institucionales permi-
SUMMARY
The article reconstructs and analizes the
course of the economic transformationinprogress
in Argentina. In that course, 1991 is a turningpoint
that demarcates the boundarybetween twoperiods
of the process of economic liberalization initiated
by a political leader with strong popular support.
The Convertibility Plan launched in 1991
establishes the frontierbetween the two periods:
the plan's institutional mechanisms were
REGISTROBIBLIOGRAFICO
Pablo,y TORRE,JuanCarlos
GERCHUNOFF,
de Menem".DESARROLLO
ECONOMICO
econ6micaen la administraci6n
"Lapoliticade liberalizaci6n
1996(pp.733-768).
REVISTA
DECIENCIAS
SOCIALES
(BuenosAires),vol.36,NW143,octubre-diciembre
Descriptores: <Politica econ6mica> <Reformaestructural><Politicas de estabilizaci6n> <Plan de
Convertibilidad>
<Desarrollopolitico><Neoliberalismo>
<Peronismo><Argentina>.