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Administrativo
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SILVA, Vasco Pereira da; O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise; 2. Edio; Almedina
Editores; Lisboa, janeiro 2008.
por um vago de um servio pblico (de tabaco), no tendo os seus pais conseguido obter
a devida indemnizao, nem do Tribunal de Bordus, nem do Conselho de Estado, porque
ambos se declararam incompetente para decidir uma questo em que intervinha a
Administrao e que, como tal, ambos entendiam que no era diretamente regulada pelo
Cdigo Civil. Chamado a pronunciar-se, o Tribunal de Conflitos vem dizer que a
competncia para decidir cabia ordem administrativa, deste modo resolvendo o
conflito de jurisdies. Mas, simultaneamente, vai considerar, por estar em causa um
servio pblico, que a indemnizao a ser atribuda no se poderia regular pelas normas
aplicveis s relaes entre particulares. Antes haveria que criar um Direito especial para
a Administrao, que tomasse em considerao o seu estatuto de privilgio. Como se v,
a afirmao da autonomia do Direito Administrativo surge para justificar a necessidade
de limitar a responsabilidade da Administrao perante uma criana de cinco anos,
atropelada por um vago de um servio pblico. O que no apenas um episdio triste,
como tambm um triste comeo para o Direito Administrativo, cujo nascimento fica
associado a uma histria de negao dos direitos dos particulares. Por muito que se
quisesse, era difcil imaginar um comeo mais traumtico para o Direito Administrativo!...
Esta e outras experincias traumticas, que marcaram a infncia difcil do Processo e do
Direito Administrativo, esto na gnese de muitos dos seus atuais complexos. Da a
importncia da anlise histria para a psicanlise cultural do Direito Administrativo, ao
funcionar como uma espcie de tcnica de catarse, que possibilita a cura do paciente
mediante a rememorao dos acontecimentos traumticos. Impe-se, por isso, proceder
a uma apreciao mais detalhada dos referidos acontecimentos traumticos. O Direito
Administrativo , na sua origem, um Direito de criao jurisprudencial, elaborado pelo
Contencioso Administrativo como uma glndula segrega a sua hormona (Prosper Weil).
Contencioso este, surgido na Revoluo Francesa, e marcado por uma espcie de pecado
original de ligao da Administrao Justia. Retomando uma metfora, em que tenho
visto a insistir j alguns anos, possvel distinguir trs fases principais na evoluo do
contencioso administrativo, as quais podem tambm ser associadas a trs momentos
distintos da evoluo do Estado, a saber:
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Administrativa no Estado Ps-Social, em que vivemos. Fase que pode ser dividida
em dois perodos:
a. O da constitucionalizao, que tem os seus primrdios com a Lei
Fundamental alem, de 1949 ainda em pleno modelo de Estado Social
, mas que se vai desenvolver e expandir pelos demais pases europeus,
atingindo o seu apogeu, com o Estado Ps-Social, j nas dcadas de 70 e
80 do sculo XX), em que se generaliza a elevao a nvel constitucional,
seja por ao do legislador constituinte, seja pela ao da jurisprudncia
(nomeadamente constitucional), dessa dupla dimenso jurisdicional e
subjetiva, que a legislao ordinria procura concretizar; e
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ALMEIDA, Mrio Aroso; Manual de Processo Administrativo; 2. Edio; Almedina Editores; Lisboa, 2016
(atualizada em conformidade com o Regime do Decreto-Lei n. 214-G/2015, de 20 outubro).
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mais restrito do que aquele que resultaria da sua estrita aplicao, no pode ter
deixado de pretender ampliar ou restringir o mbito da jurisdio. o que resulta da
letra dos preceitos, como tambm do seu esprito, que, em alguns casos, os trabalhos
preparatrios claramente ilustra. A nosso ver, , alis, essa a finalidade que justifica a
existncia do artigo 4. na economia do atual ETAF. A este entendimento no se
opem argumentos de inconstitucionalidade, fundados na circunstncia de o critrio
material da relao jurdica administrativa e fiscal resultar do artigo 212., n.3 CRP.
Com efeito, hoje pacfico que, se o referido preceito constitucional faz assentar a
definio do mbito da jurisdio administrativa num critrio substantivo, centrado
no conceito de relaes jurdicas administrativas e fiscais, a verdade que ele no estabelece
um reserva material absoluta, pelo que comporta derrogaes pontuais, desde que
no vo ao ponto de descaracterizar, no seu contedo essencial, o modelo tpico da
dualidade de jurisdio. Por conseguinte, a existncia de um modelo tpico e de um
ncleo prprio da jurisdio administrativa e fiscal no incompatvel com uma certa
liberdade de conformao do legislador, justificada por razes de ordem prtica, pelo
menos quando estejam em causa domnios de fronteira, tantas vezes de complexa
resoluo, entre o Direito Pblico e o Direito Privado. A nosso ver, o principal
mrito que resultou da reviso de 2015 do artigo 4. ETAF foi o de tornar claro, em
termos metodolgicos, que, como vnhamos defendendo at aqui, o ponto de
referncia que, na economia do artigo, deve ser adotado para determinar, perante um
caso concreto, se um determinado litgio deve ser submetido apreciao dos
tribunais administrativos e fiscais ou dos tribunais judiciais no reside, em primeira
linha, no critrio constitucional da relao jurdica administrativa e fiscal. Por esse
motivo esse critrio passou a ser enunciado numa alnea final do n.1 do artigo 4.
ETAF, como um critrio de aplicao subsidiria e residual. Na verdade, o que, em
primeiro lugar, cumpre indagar se, sobre a especfica matria em causa, existe
disposio legal que, independentemente desse critrio, d resposta expressa
questo da jurisdio competente. Essa disposio legal tanto pode constar de
legislao avulsa aplicvel ao caso, como do prprio artigo 4. ETAF. , pois, s em
relao s matrias que, nem em legislao avulsa, que cumpre lanar mo do critrio
da alnea o) do n.1 do artigo 4. ETAF. Isto, na prtica, significa que s em relao
a um universo residual de situaes se torna necessrio resolver a questo da
delimitao do mbito da jurisdio por aplicao direta desse critrio. Justifica-se,
por isso, que, na enunciao a que procederemos de seguida dos principais tipos de
litgios cuja apreciao est, por fora do regime geral do ETAF, includa e excluda
do mbito da jurisdio administrativa e fiscal, comecemos por nos referirmos aos
tipos de situaes que so objeto de soluo legal expressa, para s a final nos
referirmos s situaes que sero objeto da aplicao (residual) do critrio da alnea
o) do n.1 do artigo 4. ETAF.
2. Litgios includos no mbito da jurisdio administrativa:
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o artigo 4, n.1 ETAF estabelece, antes de mais, na alnea a), que pertence
ao mbito da jurisdio administrativa a apreciao dos litgios em que esteja
em causa a proteo de direitos fundamentais ou de outros direitos ou
interesses legalmente protegidos, no mbito de relaes jurdicoadministrativas. A nosso ver, esta alnea estabelece uma clara articulao entre
a referncia inicial tutela de direitos fundamentais e a subsequente
referncia a outras situaes jurdicas subjetivas fundadas em normas de
Direito Administrativo, para o efeito de se dever entender que tambm a
tutela de direitos fundamentais aqui em vista h-de dizer respeito a situaes
em que esses direitos se vejam envolvidos no mbito de relaes jurdicoadministrativas. O preceito remete, assim, para a natureza administrativa das
relaes jurdicas em que se inscrevem as situaes jurdicas em causa. Por
esse motivo, no se reveste, a nosso ver, de relevo autnomo em relao ao
critrio da alnea o) do n.1 do artigo 4. ETAF, em cuja aplicao se dilui.
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ii. Critrio do contrato submetido a regras de contratao pblica: tal como antes,
a alnea e) do n.1 do artigo 4. ETAF atribui jurisdio
administrativa a competncia para dirimir os litgios emergentes dos
contratos que a lei submeta a regras de contratao pblica. A
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jurisdio: o n.1 do artigo 4. ETAF ainda faz referncia aos seguintes tipos
de litgios, que expressamente inclui no mbito da jurisdio administrativa:
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iv. Litgios relativos a situaes construdas em via de facto, sem ttulo que as legitime
(artigo 4., n.1, alnea i) ETAF): com a reviso de 2015, o ETAF
passou a atribuir jurisdio administrativa e fiscal a competncia
para dirimir os litgios decorrentes de situaes de via de facto, em
que a Administrao atue sem ttulo que a legitime, designadamente
ocupando imveis de propriedade privada sem proceder respetiva
expropriao. A nova alnea i) do n.1 do artigo 4. ETAF atribui a
competncia aos tribunais administrativos, atenta a natureza
claramente administrativa dos litgios em causa, que tm por objeto
pretenses de restituio e restabelecimento de situaes
enquadradas no exerccio, ainda que ilegtimo, do poder
administrativo.
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sobre a matria, a comear por aquelas que o prprio ETAF contm no seu
artigo 4., na prtica, s em relao a um universo residual de situaes que
se torna necessrio resolver a questo da delimitao do mbito da jurisdio
aplicando diretamente o critrio enunciado na nova alnea o) do n.1 do artigo
4. ETAF. Vejamos, ento, em que termos se concretiza a aplicao deste
critrio. Na senda do artigo 212., n.3 CRP, a alnea o) do n.1 do artigo 4.
ETAF estabelece que, de um modo geral, pertence ao mbito da jurisdio
administrativa e fiscal a apreciao dos litgios emergentes de relaes
jurdicas administrativas e fiscais. O preceito faz, deste modo, apelo a um
critrio material, o critrio de o litgio versar sobre uma relao jurdica
administrativa, colocando, desse modo, o acento tnico na questo de saber
quando se deve entender que uma relao jurdica administrativa. Ora, uma
relao jurdica quanto o Direito lhe atribui relevncia, estabelecendo o
respetivo regime regulador. E ser, por conseguinte, jurdico-administrativa,
quando essa relevncia lhe seja atribuda pelo Direito Administrativo, sendo,
portanto, de normas de Direito Administrativo que decorre o respetivo
regime disciplinador. A questo reconduz-se, portanto, do prprio conceito
do Direito Administrativo e da sua delimitao perante os demais ramos do
ordenamento jurdico e, portanto, em ltima anlise, questo da prpria
fronteira entre Direito Pblico e Direito Privado. , na verdade, o facto de,
na hiptese de figurarmos o Direito Pblico e o Direito Privado como
territrios confinantes, pertencer ao Direito Administrativo, do lado do
Direito Pblico, a parcela territorial fronteiria que explica as dificuldades que
tradicionalmente colca a aplicao do critrio material de delimitao do
mbito da jurisdio administrativa e justifica algumas das derrogaes
pontuais que, como vimos, o legislador do ETAF optou por introduzir a esse
critrio. Em nossa opinio, uma relao jurdica regulada por normas de
Direito Administrativo e deve ser, por isso, qualificada como uma relao
jurdica administrativa quando lhe sejam aplicveis normas que atribuam
prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeies ou limitaes
especiais a todos ou a alguns dos intervenientes, por razes de interesse
pblico, que no se colocam no mbito de relaes de natureza jurdicoprivada. Subscrevemos, deste modo, o entendimento segundo o qual a
atribuio de prerrogativas de autoridade ou a imposio de deveres,
sujeies ou limitaes especiais so os traos distintivos que permitem
identificar as normas de Direito Administrativo, constitutivas de relaes
jurdico-administrativas. A doutrina maioritria tem associado a estes traos
distintivos um outro, que o critrio estatutrio, segundo o qual as normas
de Direito Administrativo se definiram ainda pelo facto de se dirigirem a
disciplinar a Administrao Pblica. No concordamos, pois, a nosso ver, o
critrio deve ser teleolgico. Com Marcelo Rebelo de Sousa e Andr Salgado
de Matos, entendemos, na verdade, que o Direito Administrativo o Direito
comum da funo administrativa, o que significa que ele no regula apenas a
atuao da administrao pblica em sentido orgnico, mas regula, para alm
disso, a atuao de todos os sujeitos jurdicos, ainda que no integrantes
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iii. A alnea j) do n.1 do artigo 4. ETAF faz, a nosso ver, referncia genrica a
tipos de situaes que de duas uma:
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(ii)
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estabelece um elenco fechado das formas tpicas que eles podem revestir, em
relao aos atos praticados no exerccio da funo poltica, coloca-se a
questo da sua delimitao: quando que se deve entender que um
determinado ato jurdico exprime o exerccio da funo poltica? Doutrina e
jurisprudncia tm proposto frmulas abstratas que procuram identificar a
essncia da funo poltica. Neste sentido, pode dizer-se que a funo poltica
corresponde prtica de atos que exprimem opes fundamentais sobre a
definio e prossecuo dos interesses ou fins essenciais da coletividade. Mas
frmulas como esta, s por si, escassa utilidade possuem para o efeito que
aqui nos interessa, pois, neste sentido amplo, a funo poltica compreende
a prpria funo legislativa, enquanto expresso do exerccio do poder
poltico. H que procurar ir mais longe, na prpria delimitao da funo
poltica (em sentido estrito) em relao funo legislativa, para identificar
as categorias de atos que, no assumindo embora a forma de ato legislativo
e, por isso, no exprimindo o exerccio da funo legislativa, no deixam,
ainda assim, de estar subtrados jurisdio administrativa, por terem
natureza poltica. Continua a parecer-nos que o entendimento mais claro e
seguro que pode ser adotado nesta matria remonta lio de Afonso
Rodrigues Queir, que, ao longo da sua vida, dedicou grande ateno ao tema,
e h precisamente quarente anos sintetizou, com meridiana clareza, a
expresso sedimentada do seu pensamento sobre a matria nos termos que,
sumariamente, passamos a enunciar. Num sistema de Constituio rgida, a
atividade estadual no seu conjunto cinde-se em duas grandes parcelas:
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contencioso administrativo) so, pois, competentes para dirimir os litgios cuja resoluo
exige a aplicao de normas de Direito Administrativo e os tribunais tributrios (e as seces
de contencioso tributrio) so competentes para dirimir os litgios cuja resoluo exige a
aplicao de normas de Direito Fiscal. A competncia em matria tributria ou fiscal
compreende, em primeira linha, a fiscalizao da legalidade dos atos tributrios e demais atos
administrativos praticados ao abrigo de normas de Direito Fiscal, assim como da omisso de
tais atos. Mas, face do critrio do artigo 212., n.3 CRP, deve ainda entender-se, ao
contrrio do que sucedia no passado, que a matria tributria ou fiscal se estende, em geral,
a todo o universo das relaes jurdicas fiscais, independentemente da forma que revista a
respetiva fonte: deve, assim, entender-se que os tribunais tributrios (e as seces de
contencioso tributrio) so os tribunais comuns para o conhecimento dos litgios emergentes
das relaes jurdicas fiscais, pelo que tambm so competentes para dirimir os litgios
emergentes de contratos fiscais, assim como as questes de responsabilidade civil
extracontratual emergentes das relaes jurdicas fiscais. Na verdade, o estatuto de
maioridade que o referido preceito constitucional veio conferir jurisdio administrativa e
fiscal no se projeta apenas na dimenso administrativa da jurisdio, mas tambm na sua
dimenso fiscal: o direito a uma tutela jurisdicional efetiva tambm em matria tributria ou
fiscal exige que tambm nesse domnio se assegure que a todo o direito corresponde uma
ao, o que implica a possibilidade da propositura, no s de aes de impugnao, mas
tambm de aes declarativas comuns, que, sem tipificao dos tipos de pretenses que
podem ser deduzidas, permitam obter, designadamente, o reconhecimento da titularidade de
situaes jurdicas subjetivas e a condenao realizao de prestaes devidas no mbito de
relaes jurdicas tributrias ou fiscais. Neste sentido (restritivo) deve, na verdade, ser, hoje,
a nosso ver, lida a nova redao que a reviso de 2015 imprimiu ao artigo 44. ETAF,
precisando que os tribunais administrativos s so competentes para julgar os processos em
matria administrativa, com excluso dos que tm por objeto litgios emergentes de relaes
jurdicas tributrias ou fiscais.
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II.
III.
No mbito da presente anlise, que no tem por objeto identificar, em abstrato, o quadro das
competncias das diferentes ordens de tribunais administrativos, mas se reporta
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De acordo com o artigo 24., n.1, alneas a), c), d) e e) ETAF, reservada ao Supremo
Tribunal Administrativo, em prejuzo de outras cuja apreciao lhe seja deferida por
lei avulsa, a competncia para conhecer, em primeiro grau de jurisdio, dos
processos relativos a aes ou omisses do Presidente da Repblica, da Assembleia
da Repblica e do seu presidente, do Conselho de Ministros, do Primeiro-Ministro,
dos Presidentes do Tribunal Constitucional, do Supremo Tribunal Administrativo,
do Tribunal de Contas e do Supremo Tribunal Militar, do Conselho Superior da
Defesa Nacional, do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do
seu presidente, do Procurador-Geral da Repblica e do Conselho Superior do
Ministrio Pblico, assim como dos pedidos de adoo de providncias cautelares
relativos a estes processos, dos pedidos relativos execuo das decises que o
tribunal neles profira e dos pedidos que nesses processos sejam cumulados. A
previso parece ter apenas em vista as aes administrativas especiais relativas ao
exerccio de poderes de autoridade por parte das entidades enunciadas. Tem um
significado estatstico. De acordo com o artigo 24., n.1, alneas b) e f) ETAF,
ainda reservada ao Supremo Tribunal Administrativo a competncia para conhecer,
em primeiro grau de jurisdio, dos processos eleitorais previstos no prprio ETAF
e das aes de regresso, fundadas em responsabilidade por danos resultantes do
exerccio das suas funes, que sejam intentadas contra juzes do Supremo Tribunal
Administrativo e do Tribunal Central Administrativo, bem como dos magistrados do
Ministrio Pblico que exeram funes juntos destes tribunais;
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competncias em primeiro grau de jurisdio que lhes sejam deferidas por lei avulsa,
so competentes para conhecer, em primeiro grau de jurisdio, das aes de regresso
fundadas em responsabilidade por danos resultantes do exerccio das suas funes,
que sejam propostas contra juzes dos tribunais administrativos de crculo e dos
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tribunais tributrios, bem como dos magistrados do Ministrio Pblico que prestem
servio junto desses tribunais: o que estabelece o artigo 37., alneas c) e d) ETAF.
Note-se que do princpio da livre cumulabilidade dos pedidos decorre uma certa tangibilidade
na distribuio das competncias dos tribunais administrativos em razo da hierrquica. Com
efeito, o ETAF e o CPTA sobrepem o princpio da livre cumulabilidade dos pedidos s
regras de distribuio da hierrquica das competncias, estabelecendo que nas situaes de
cumulao em que a apreciao de um dos pedidos, em primeiro grau de jurisdio, seja da
competncia de um tribunal superior, este tambm competente para apreciar os demais
pedidos. o que estabelece o artigo 21., n.1 CPTA, com reflexo na previso do artigo 24.,
n.1, alnea e) ETAF.
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Castelo Branco, Coimbra, Funchal, Leiria, Lisboa, Loul, Mirandela, Penafiel, Ponta
Delgada, Porto, Sintra e Viseu. A rea de jurisdio de cada um destes tribunais
encontra-se estabelecida no mapa anexo ao Decreto-Lei n. 325/2003, 29 dezembro,
na redao resultante do Decreto-Lei n. 182/2007, 9 maio. este o diploma a
consultar para o efeito de identificar concretamente o tribunal competente em razo
do territrio. Os critrios de distribuio da competncia em razo do territrio
constam dos artigos 16. a 22. CPTA. So, em grande medida, inspirados nos
critrios correspondentemente consagrados no CPC, mas com diversas
especificidades. O critrio regra consta do artigo 16. CPTA e o do local da
residncia habitual ou da sede do autor ou da maioria dos autores, ou, no havendo
maioria, do local da residncia ou da sede de qualquer deles. Contrape-se-lhe, como
critrio com maior ndice de aplicao prtica, o critrio do artigo 20., n.1 CPTA,
da rea da sede da entidade demandada. Este critrio vale para as aes propostas
contra as Regies Autnomas e as autarquias locais, contra as entidades por estas
constitudas e contra as pessoas coletivas de utilidade pblica. A nova redao
introduzida pela reviso de 2015 veio clarificar o mbito de aplicao do preceito
mencionado que no compreende entidades tuteladas pelo Estado, que prosseguem
fins de mbito nacional, como as instituies pblicas de ensino superior ou os
hospitais pblicos no so considerados, para este efeito, entidades de mbito local.
J a referncia a pessoas coletivas de utilidade pblica, que transitou do anterior
ETAF, no tem, entretanto, grande significado, porque, por regra, os litgios que
envolvem estas entidades no pertencem ao mbito da jurisdio administrativa, a
menos que elas desenvolvam atuaes de gesto pblica, por serem investidas por lei
na titularidade de prerrogativas de poder pblico ou serem por ela submetidas
aplicao de normas de Direito Administrativo. Tal como em processo civil, os
artigos 17., 18., 19. CPTA consagram, entretanto, critrios prprios para as aes
respeitantes a bens imveis, responsabilidade civil extracontratual e contratos. O
artigo 17. CPTA, respeitante aos processos relacionados com bens imveis, revestese de especial relevo nos domnios do ordenamento do territrio, urbanismo,
edificao e utilizao de prdios. Com efeito, parece de entender que a sua previso
no abrange apenas as aes relativas a direitos reais sobre imveis, mas tambm as
aes referentes a direitos pessoais de gozo sobre imveis; e, por outro lado, que
compreende os processos que tenham por objeto mediato bens imveis ou direitos
a eles referentes, como o caso dos processos impugnatrios de atos administrativos
que incidam sobre bens imveis, como os atos de expropriao, embargo, demolio
ou licenciamento de construes. No que respeita ao regime do artigo 19., atinente
competncia em matria relativa a contratos, muito importante comear por
sublinhar que esse regime s aplicvel aos processos que tm por objeto questes
de interpretao, validade e execuo de contratos, a que se refere o artigo 37., n.1,
alnea l) CPTA , no abrangendo, assim, os processo de impugnao de atos
administrativos pr-contratuais, integrados no procedimento de formao de
contratos, que no corresponde a um contencioso de contratos, mas de impugnao
de atos administrativos. A nova redao introduzida pela reviso de 2015 veio
esclarecer que, nos casos em que o autor no seja qualquer das partes, mas um
terceiro em relao ao contrato, em conformidade com o artigo 40. CPTA, que no
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a. Regime dos artigos 13., 14., n.2 e 3 CPTA: de acordo com o artigo 13.
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administrativo e possa estar, por si prpria, em juzo no mbito desse processo. Pelo
contrrio, o pressuposto da legitimidade processual no se reporta, em abstrato, pessoa do
autor ou do demandado, mas afere-se em funo da concreta relao que (alegadamente) se
estabelece entre as partes e uma concreta ao, com um objeto determinado. Para que algum
esteja em posio de figurar como parte num processo administrativo, tem de preencher
todos estes pressupostos: em primeiro lugar, tem de se tratar de uma pessoa ou entidade que,
em si mesma, se apresenta dotada de personalidade e de capacidade judicirias, porque, de
outro modo, no pode ser parte em qualquer ao, seja ela qual for; mas, em segundo lugar,
a pessoa ou entidade em causa tem de se apresentar em posio de poder figurar como parte
na concreta ao em presena, por (alegadamente) estabelecer com o objeto dessa ao uma
conexo que satisfaa os requisitos exigidos para ser reconhecida como parte legtima.
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cuja conduta deu origem ao litgio. Esta soluo tambm implica a atribuio de
personalidade e capacidade judiciria aos rgos pblicos, pese embora eles no
tenham personalidade nem capacidade jurdica. Por estas duas razes, estabelece o
n.3 do novo artigo 8.-A CPTA que,
para alm dos demais casos de extenso da personalidade judiciria estabelecidos na
lei processual civil, os ministrios e os rgos da Administrao Pblica tm
personalidade judiciria correspondente legitimidade ativa e passiva que lhes
conferida [no CPTA]
Significa isto que o Cdigo reconhece personalidade judiciria (e capacidade judiciria)
aos ministrios e rgo da Administrao Pblica, mas apenas no mbito dos
processos em que eles tenham legitimidade. Mas tambm que, quando um ministrio
ou um rgo sejam parte ilegtima numa ao, no existe apenas ilegitimidade, mas
tambm falta de personalidade judiciria (e de capacidade judiciria). Por isso
acrescenta o n.4 do artigo 8.-A CPTA que
nas aes indevidamente propostas contra ministrios, a respetiva falta de
personalidade judiciria pode ser sanada pela interveno do Estado e a ratificao
ou repetio do processado:
que, na verdade, o problema, nesse caso, no ser apenas de ilegitimidade, mas de
falta de personalidade judiciria (e capacidade judiciria) da figura organizatria
indevidamente demandada. J o n.5 faz referncia ao regime do n.4 do artigo 10.
CPTA, de acordo com o qual se considera regularmente proposta ao que, devendo
ser intentada contra uma pessoa coletiva ou um ministrio, seja intentada contra um
rgo dessa pessoa coletiva ou desse ministrio: nesse caso, o referido preceito sana
ele prprio, diretamente, a irregularidade ocorrida, sem necessidade de sanao pela
parte legtima e dotada de personalidade e capacidade judicirias.
2. Patrocnio judicirio: o patrocnio judicirio um pressuposto processual que, no
essencial, se rege pelo disposto no CPC, cujo regime no compete estudar aqui. No
entanto, o CPTA refere-se especificamente questo do patrocnio judicirio no
artigo 11., estabelecendo que, nos processos da competncia dos tribunais
administrativos, obrigatria a constituio de advogado. Os termos em que o
mandato conferido so regulados pelos artigos 43. e seguintes CPC, que tambm
determinam o regime a aplicar nas situaes de falta de constituio de mandato e de
falta, insuficincia ou irregularidade da procura forense. No que, entretanto, respeita
ao patrocnio das entidades pblicas, o artigo 11. CPTA consagra situaes
diferenciadas:
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b. Nas demais aes, o patrocnio das entidades pblicas pode ser assegurado
por advogado, solicitador ou licenciado em Direito ou em solicitadoria com
funes de apoio jurdico, expressamente designado para o efeito. Isto vale
para todas as aes propostas contra outras entidades pblicas, que no o
Estado: outras pessoas coletivas de Direito Pblico, que no o Estado, mas
tambm os Ministrios e as Secretarias Regionais, nos casos em que o n.2
do artigo 10. CPTA lhes confere legitimidade passiva e, portante, reconhece,
como vimos, personalidade e capacidade judicirias dentro do mbito dessa
legitimidade.
legitimidade ativa quem alegue a titularidade de uma situao jurdica cuja conexo
com o objeto da ao proposta o apresente como em condies de nela figurar como
autor; e
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pelo autor.
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i. Alegao de interesse direto e pessoal (artigo 55., n.1, alnea a) CPTA): tem,
antes de mais, legitimidade para impugnar atos administrativos quem
alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente
por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente
protegidos (artigo 55., n.1, alnea a) CPTA). De harmonia com o
critrio adotado no artigo 9., n.1 CPTA, o preenchimento do
requisito entendido, recorde-se, como condio para a obteno de
uma pronncia sobre o mrito da causa e no como uma condio
de procedncia da ao, necessria obteno de uma pronncia de
provimento no exige a verificao da efetiva titularidade da
situao jurdica invocada pelo autor, mas basta-se apenas com a
alegao dessa titularidade (no sentido de que a legitimidade aferida
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vi. Pessoas e entidades mencionadas no artigo 9., n.2 CPTA: o artigo 68., n.1,
alnea f) CPTA reafirma, por ltimo, a legitimidade das pessoas e
entidades mencionadas no n.2 do artigo 9. CPTA para pedir a
condenao da Administrao prtica de atos administrativos cuja
recusa ou omisso ponha em causa os valores referidos nesse preceito.
Esta previso nada acrescenta soluo que, em termos gerais, resulta
do artigo 9., n.2 CPTA, pelo que apenas consta do elenco do artigo
68. CPTA num propsito de completude. Tambm a remisso do
artigo 68., n.1, alnea f) CPTA para o n.2 do artigo 9. CPTA no
vale na parte em que se refere ao Ministrio Pblico, na medida em
que a legitimidade do Ministrio Pblico para impugnar atos
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i. Para alm das partes na relao contratual (artigo 77.-A, n.1, alnea a)
CPTA), as aes dirigidas invalidao dos contratos tambm podem
ser propostas pelas pessoas e entidades que se passam a enunciar:
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como resulta da ressalva contida na 1. parte do artigo 9., n.1 CPTA, o artigo
77.-A CPTA rene um conjunto de disposies que afastam o regime
consagrado naquele preceito no que toca legitimidade para a propositura de
alguns dos tipos de aes relativas a contratos, prevendo, nesse domnio, um
conjunto de situaes de extenso da legitimidade processual a quem no
alegue ser parte na relao contratual em causa. Essas aes so as aes
relativas validade e execuo dos contratos, j que, no que respeita s aes
de interpretao, vale o regime geral do artigo 9. CPTA. Com efeito, era
tradicional no nosso contencioso administrativo e desde h muito vivamente
criticada a soluo de que as aes sobre contratos administrativos s podiam
ser propostas pelas entidades contratantes (artigo 825. CPA). Esta soluo
tinha bvios inconvenientes. No domnio da invalidade dos contratos, ela
tornava frequentemente intil a obteno da anulao de atos administrativos
pr-contratuais, na medida em que, uma vez obtida a anulao, os
interessados no tinham legitimidade para pr em causa os contratos
entretanto celebrados. Por outro lado, no domnio da execuo dos contratos,
colocava-se por inteiro nas mos da Administrao e da entidade com quem
ela tivesse contratado a garantia de que os contratos eram devidamente
executados, independentemente do interesse pblico e de terceiros nessa
execuo. Procurando das resposta aos reparos dirigidos contra a soluo
tradicional, o artigo 77.-A CPTA procede a um significativo alargamento da
legitimidade para a propositura das aes sobre contratos:
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a. Na primeira parte, o preceito retoma, tal como o faz o artigo 9., n.1 CPTA;
para a legitimidade ativa, o essencial das solues consagradas no artigo 30.
CPC, estabelecendo que a legitimidade passiva corresponde contraparte na
relao material controvertida, tal como esta configurada pelo autor: o autor
deve, portanto, demandar em juzo quem alegadamente estiver colocado, no
mbito dessa relao, em posio contraposta sua. Tal como vimos suceder,
em matria de legitimidade ativa, com a previso do n.1 do artigo 9. CPTA,
este critrio, podendo dizer.se que o critrio comum, acaba por ser de
aplicabilidade residual, circunscrita aos tipos de litgios cuja estrutura se
aproxima do modelo do processo civil e que, estatisticamente, no so os
mais representativos no processo administrativo.
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indique, na petio, o rgo que praticou o ato impugnado ou aquele perante o qual
tinha sido formulada a sua pretenso, considerando-se, nesse caso, citados atravs
desse rgo a pessoa coletiva ou, no caso do Estado ou das Regies Autnomas, o
Ministrio ou a secretaria regional a que o rgo pertence. S existe, portanto,
ilegitimidade passiva se for citado um rgo que no pertena pessoa coletiva, ao
Ministrio ou secretaria regional no qual se integra o rgo ao qual a ao ou
omisso imputvel s, na verdade, nessa hiptese e que, atravs da citao do rgo
erradamente indicado, no ter sido citada a pessoa coletiva ou, no caso do estado, o
Ministrio que cumpria demandar. o que de igual modo resulta da previso do n.2
do artigo 82. PTA, que, para a hiptese de o autor incorrer em erro quanto
identificao do rgo, levando a que a secretaria do tribunal tenha procedido
citao do rgo errado, determina que o rgo citado d imediato conhecimento da
citao ao rgo que o deveria ter sido e estabelecem que, dadas as circunstncias,
este ltimo rgo beneficia de um prazo suplementar de quinze dias para contestar e
enviar para o tribunal o eventual processo administrativo. Como bem se compreende,
estas ltimas vicissitudes s fazem sentido quando se possa afirmar que a pessoa
coletiva ou o Ministrio a demandar o foi devidamente, por na petio ter sido pedida
a citao de um rgo dessa pessoa coletiva ou desse Ministrio (artigo 78., n.3
CPTA), embora tenha havido erro na identificao do rgo, dentro da pessoa
coletiva ou do Ministrio a demandar. J se, pelo contrrio, o erro cometido na
petio implicar a citao de um rgo de uma pessoa coletiva ou de um Ministrio
que no tem legitimidade passiva no processo, existe ilegitimidade passiva e no
aplicvel o disposto no n.2 do artigo 82. CPTA, mas deve ser corrigida a petio,
em ordem a assegurar o correto prosseguimento da ao, com a devida citao da
entidade a quem efetivamente corresponde a legitimidade passiva, sem que haja lugar
formulao de um juzo, por parte do tribunal, sobre a desculpabilidade do erro.
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Se o pedido ou pedidos deduzidos forem formulados por todas as partes ou contra todas as
partes, configura-se um litisconsrcio se cada um dos pedidos for formulado por cada um
dos autores ou contra cada um dos demandados, est-se perante uma coligao. Ao contrrio
do litisconsrcio, que supe a co-titularidade da mesma relao jurdica, a coligao permite,
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Litisconsrcio necessrio passivo e estatuto jurdico dos contrainteressados (artigos 57. e 68., n.2 CPTA): como foi dito, a existncia de
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prtica de atos administrativos, para alm da entidade que praticou ou se pretende que
pratique o ato em causa, tambm devem ser demandados os titulares de interesses
contrapostos aos do autor. No por acaso que o Cdigo faz referncia especfica aos contrainteressados nos artigos 57. e 68., n.2 CPTA. Trata-se, na verdade, de domnios em que a
ao proposta contra a entidade que praticou ou que omitiu ou recusou o ato administrativo,
mas em que h sujeitos privados envolvidos no litgio, na medida em que os seus interesses
coincidem com os da Administrao ou, pelo menos, podem ser diretamente afetados na sua
consistncia jurdica com a procedncia da ao. As relaes jurdicas relacionadas com o
exerccio de poderes de autoridade por parte da Administrao so, na verdade,
frequentemente complexas no plano subjetivo, apresentando-se com uma estrutura poligonal
ou multipolar, que envolve um conjunto mais ou menos alargado de pessoas cujos interesses
so afetados pela conduta da Administrao. Sucede, na verdade, muitas vezes que, num caso
concreto, h um interessado que pretende a anulao de um ato administrativo que considera
ilegal ou a prtica de um ato administrativo que considera devido, mas tambm existem
interessados que, sendo beneficirios do ato ilegal ou podendo ser afetados pelo ato devido,
tm interesse em que ele no seja anulado e, pelo contrrio, se mantenha como est. certo
que o objeto destes processos no se define por referncia s situaes subjetivas dos contrainteressados, titulares de interesses contrapostos aos do autor, mas oposio em que a
Administrao se encontra colocada, no quadro do exerccio dos seus poderes de autoridade.
Com efeito, a discusso em juzo centra-se na questo de saber se a Administrao agiu ou
no de modo ilegal e, por isso, se se anula ou no o ato administrativo, ou se se condena ou
no a Administrao a praticar o ato recusado ou omitido. Esta circunstncia no retira, no
entanto, aos contra-interessados a sua qualidade de verdadeiras partes no litgio, para o efeito
de deverem ser demandados em juzo. o que resulta do inciso final do artigo 10., n.1
CPTA, e dos artigos 57. e 68., n.2 CPTA, que reconhecem aos contra-interessados o
estatuto de verdadeiras partes demandadas, em situao de litisconsrcio necessrio passivo
e, importa sublinh-lo, unitrio com a entidade pblica, com todas as consequncias que
da advm. Por este motivo, tem o CPTA o cuidado de, tanto no artigo 57. CPTA, como
no artigo 68., n.2 CPTA, densificar o conceito de contra-interessados e, em particular, o
cuidado de o circunscrever s pessoas que possam ser identificadas em funo da relao
material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo. Est aqui
presente o propsito de objetivizar a operao de delimitao do universo dos titulares de
interesses contrapostos aos do autor que devem ser demandados no processo (artigo 10.,
n.2 CPTA), atendendo s consequncias gravosas que resultam da sua falta de citao:
ilegitimidade passiva que obsta ao conhecimento da causa (artigo 89., n.4, alnea e) CPTA)
e inoponibilidade da deciso judicial que porventura venha a ser proferida revelia dos
contra-interessados (artigo 155., n.2 CPTA). O teor literal dos artigo 57. e 68., n.2 CPTA,
parece inculcar que contrainteressados so pessoas a quem a procedncia da ao pode
prejudicar ou que tm interesse na manuteno da situao contra a qual se insurge o autor.
Cumpre, po r isso, advertir para o facto de que, na prtica, o universo dos contrainteressados
mais amplo, estendendo-se a todos aqueles que, por terem visto ou poderem vir a ver a
respetiva situao jurdica definida pelo ato administrativo praticado ou a praticar, tm o
direito de no ser deixados margem do processo em que se discute a questo da subsistncia
ou da introduo na ordem jurdica do ato que lhes diz respeito. Trata-se, pois, de assegurar
que o processo no corra revelia das pessoas em cuja esfera jurdica ele se prope introduzir
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Regime da coligao (artigo 12. CPTA): tal como sucede, em processo civil, com
o correspondente artigo 36. CPC, os requisitos de conexo objetiva de que, nos termos do
artigo 12. CPTA, depende a possibilidade da coligao so, em alternativa, os seguintes:
1. Unidade da fonte das relaes jurdicas controvertidas em virtude de os
pedidos se fundarem numa mesma causa de pedir;
2. Dependncia entre os pedidos;
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assim possvel que um autor dirija uma ao contra diversos demandados. Os requisitos
de que, nos termos do artigo 12. CPTA, depende a possibilidade da coligao so os mesmos
requisitos de que, nos termos do n.1 do artigo 4. CPTA; depende a possibilidade da
cumulao de pedidos. E, tal como sucede com a cumulao de pedidos, o Cdigo preocupase em remover os possveis obstculos coligao, possibilitando-a, assim, em termos mais
amplos doo que queles que resultam o CPC. Com efeito, aplicvel ao caso o disposto, para
a cumulao de pedidos, nos artigos 5. e 21. CPTA, que permitem a cumulao de pedidos
independentemente de aos diferentes pedidos corresponder a tribunais distintos. Por
conseguinte, e ao contrrio do que, em processo civil, resulta do artigo 37. CPC, nem as
regras respeitantes s formas de processo, nem as regras de competncia dos tribunais
obstam coligao de autores ou de demandados. A observncia dos requisitos dos quais,
nos termos do artigo 12. CPTA, depende a admissibilidade da coligao constitui um
pressuposto processual cujo preenchimento necessrio para que possa haver julgamento
de mrito. Neste sentido, o artigo 89., n.4, alnea f) CPTA, qualifica a ilegalidade da
coligao com ouma das excees dilatrias do processo administrativo, que, obstando ao
prosseguimento do processo, acarretam a absolvio da instncia. A situao de coligao
ilegal de demandados, que ocorre quando um autor formula pedidos distintos relativamente
a diferentes demandados, sem que entre eles subsistam os requisitos de conexo objetiva,
pode, no entanto, ser suprida nos termos do artigo 12., n.3 CPTA, que estabelece que,
havendo cumulao sem que entre os autores para, no prazo de dez dias, indicarem o pedido
que pretendem ver apreciado no processo, sob cominao de, no o fazendo, haver
absolvio da instncia quanto a todos os pedidos. Significa isto que, se o autor identificar o
pedido que pretende ver apreciado no processo, s haver absolvio da instncia em relao
aos demais pedidos, que podero ser deduzidos autonomamente, aproveitando o autor os
efeitos substantivos decorrentes da data da entrada da primeira petio, desde que apresente
as novas peties dentro do prazo de um ms a contar do trnsito em julgado da deciso de
absolvio da instncia, como dispe o artigo 12., n.4 CPTA. J no caso de haver absolvio
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a nova definio introduzida pela reviso de 2015 no n.1 do artigo 50. CPTA, a impugnao
de atos administrativos s tem por objeto a anulao ou a declarao de nulidade de tais atos.
A declarao de inexistncia de ato administrativo no constitui, pois, objeto de um processo
impugnatrio, na medida em que o que, num processo com esse objeto, o autor se prope
, precisamente, demonstrar que no foi praticado um ato administrativo, pelo que o prprio
autor configura o objeto do processo de um modo que nega a existncia de um ato passvel
de impugnao. Os processos de declarao de inexistncia de ato administrativo so, pois,
processos meramente declarativos ou de simples apreciao, que s em matria de
legitimidade o n.2 do artigo 50. CPTA submete ao regime de pressupostos processuais da
impugnao de atos administrativos.
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o artigo 148. CPA define, hoje, o ato administrativo como um ato jurdico
com eficcia externa. E j antes estabelecia o artigo 51., n.1 CPTA, que
eram impugnados os atos administrativos com eficcia externa,
especialmente aqueles cujo contedo seja suscetvel de lesar direitos ou
interesses legalmente protegidos. partida, dir-se-ia, pois, que, para que um
ato jurdico concreto praticado no exerccio de poderes administrativos possa
ser objeto de impugnao, necessrio que ele se projete sobre situaes
jurdicas respeitantes a entidades distintas daquela que os emite. Ficariam,
assim, excludos do universo dos atos que podem ser objeto de impugnao
contenciosa aqueles que contenham decises de mbito meramente interno,
no sentido de que possuem um alcance estritamente intradministrativo,
esgotando os seus efeitos no estrito mbito da entidade que os emite. A
verdade, porm, que o CPTA no consagra to rgida, com resulta evidente
da alnea b) do n.2 do artigo 51. CPTA, que admite a impugnabilidade de
atos intradministrativos, praticados por rgos de uma mesma entidade
pblica em relao a outros rgos pertencentes a essa mesma entidade, no
mbito do que tem sido qualificado com relaes interorgnicas. Mas, j
anteriormente reviso de 2015, a mesma soluo resultava da previso da
alnea d) do n.1 do artigo 55. CPTA. Nos nossos dias, a realidade interna
das entidades pblicas rende, na verdade, a ser crescentemente caracterizada
por fenmenos de conflitualidade que decorrem de opes, ao nvel da
distribuio de competncias, assentes na atribuio aos diferentes rgos de
esferas de ordenao e de imputao final (no apenas transitria) de poderes
e de deveres, em posio de antagonismo perante outros rgos da mesma
entidade pblica. por este motivo que, na alnea b) do n.2 do artigo 51.
CPTA o Cdigo admite a impugnao de atos sem eficcia externa, que no
se dirigem a fixar os direitos da Administrao ou dos particulares, ou os
respetivos deveres, no mbito das relaes jurdicas que entre uma e outros
se estabelecem, mas cujos efeitos se esgotam no plano intradministrativo.
Decisivo , porm, que os atos em causa possuam contedo decisrio, ainda
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ii. Artigo 52., n.2 CPTA: nos casos em que um ato administrativo surja
inserido num diploma legislativo ou regulamentar, os eventuais
interessados podem no se aperceber de que um ato praticado sob
essa forma contm uma determinao que deve ser qualificada como
um ato administrativo e, por causa disso, podem deixar expirar
inadvertidamente o prazo legal dentro do qual deveriam proceder
respetiva impugnao. Por este motivo, o artigo 52., n.2 CPTA,
abre, excecionalmente, a quem no tiver impugnado atos contidos
em diplomas legislativos ou regulamentos a possibilidade de
procederem impugnao dos respetivos atos de execuo ou de
aplicao. Esta soluo excecional, na medida em que dela resulta
que, nestes casos, os atos de execuo ou de aplicao no so
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i. Artigo 51., n.3 CPTA: com efeito, estabelece o n.1 desse artigo que
os atos administrativos so impugnveis ainda que no ponham
termo a um procedimento, acrescentando a alnea a) do n.2 do
mesmo artigo que so designadamente impugnveis as decises
tomadas no mbito de procedimentos administrativos sobre questes
que no possam ser de novo apreciadas em momento subsequente
do mesmo procedimento. Para que, no entanto, em muitas situaes
de contornos ambguos, da regra da impugnabilidade neste tipo de
circunstncias no decoram efeitos perversos, o artigo 51., n.3
CPTA, salvaguarda a possibilidade de se impugnar o ato final do
procedimento, mesmo no caso de no se ter reagido contra atos
procedimentais passveis de impugnao, afastando, desse modo, o
nus de impugnao dos atos que no ponham termo ao
procedimento. Em relao a estes casos, portanto, existe a faculdade,
mas no o nus de impugnao. O artigo 51., n.3 CPTA, introduz,
entretanto, duas importantes restries a esta soluo de afastamento
do nus de impugnao dos atos que no ponham termo ao
procedimento. A primeira, diz respeito ao ato que tenha determinado
a excluso do interessado do procedimento: este ato, que desde
sempre corresponde ao paradigma do ato destacvel, por ser evidente
que produz efeitos externos, definindo a situao jurdica do
interessado, tem de ser imediatamente impugnado, sem que o
interessado possa vir, mais tarde, a reagir contra a excluso ilegal
atravs da impugnao do ato final do procedimento. A segunda
restrio tem em vista as disposies, sob pena de precluso: sempre
que lei avulsa imponha o nus preclusivo da impugnao contenciosa
de atos procedimentais, em termos tais que dela claramente resulte
que a questo no pode voltar a ser colocada em processo
impugnatrio dirigido contra o ato final do procedimento, tal
determinao, por ser clara para os eventuais interessados, prevalece
sobre o regime do artigo 51., n.3 CPTA.
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i. Artigo 54., n.2, alnea a) CPTA (idem, artigo 59., n.2 CPTA): ocorre na
hiptese de o ato ter sido objeto de execuo, embora sem preencher
os requisitos necessrios para o efeito, por ainda no estar em
condies de produzir os seus efeitos e, portanto, de ser executado.
Quem for objeto da execuo de um ato administrativo ineficaz, ,
assim, admitido a impugnar imediatamente esse ato. O artigo 59.,
n.7 CPTA, estende, entretanto, ao Ministrio Pblico a possibilidade
de impugnar atos ineficazes cuja execuo j tenha sido desencadeada.
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Importa sublinhar que, nos dois tipos de situaes enunciados, em que, nos
termos do artigo 54. CPTA, excecionalmente admitida a possibilidade da
impugnao de atos ineficazes, essa impugnao a configurada como uma
faculdade, e no como um nus, o que significa que, se no impugnarem o
ato (ainda) ineficaz, os interessados no vem precludida a possibilidade de
procederem sua impugnao no momento em que ele venha a produzir
efeitos. Embora este ponto nem sempre seja devidamente apercebido, ele
reveste-se da maior importncia porque implica que, nos casos em que, pelo
facto de a produo de efeitos do ato estar dependente do preenchimento de
condies legais ou de condio ou termo impostos mediante clusula
acessria includa no contedo do prprio ato, pelo que o ato no pode ser
impugnado enquanto no estiverem preenchidas essas condies, os prazos
de impugnao no correm enquanto no se preencham as referidas
condies. Na verdade, como um ato administrativo ineficaz no pode ser
impugnado e, mesmo quando a sua impugnao admitida a ttulo excecional,
no existe o nus de impugnar o ato enquanto ele no se tornar eficaz, no
so aplicveis impugnao de atos ineficazes as regras de contagem de
prazos de impugnao, que tm exclusivamente em vista a impugnao de
atos produtores de efeitos e so, portanto, redigidas por referncia a esses
atos. Isto mesmo passou a ser assumido no novo n. 1do artigo 59. CPTA,
pelo que nesta perspetiva, devem ser lidas as disposies dos n.2 e seguintes
do mesmo artigo 59. CPTA, quando estabelecem que os prazos de
impugnao se contam desde a notificao, publicao ou conhecimento do
ato administrativo ou da sua execuo. Com efeito, como no so aplicveis
a atos ineficazes e so, por isso, redigidos por referncia aos atos produtores
de efeitos, estes preceitos s valem sob a condio da eficcia dos atos a que
se aplicam. Os referidos preceitos pressupem, pois, que, na data da
notificao, da publicao ou do conhecimento do ato administrativo ou da
sua execuo, o ato eficaz e, por isso, existe o nus da sua impugnao
tempestiva, pelo que apenas valem com a seguintes ressalva: desde que, nessa
data, o ato fosse eficaz, como hoje explicita o n.1 do artigo 59. CPTA. A
regra de que o ato administrativo s pode ser impugnado quando se
encontrem reunidas as condies de que depende a sua capacidade para
produzir efeitos tradicionalmente apresentada como um dos componentes
nos quais se desdobra o pressuposto processual da impugnabilidade do ato
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i.
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i. Nas situaes em que exista justo impedimento (artigo 58., n,4, alnea a)
CPTA);
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2015 afastou a regra do anterior artigo 58., n.3 CPTA, segundo o qual o
prazo de impugnao de trs meses se contava de acordo com o disposto no
artigo 144. CPC, suspendendo-se durante as frias judiciais. Ao estabelecer
que os prazos estabelecidos no n.1 se contam nos termos do artigo 279. CC,
o novo n.2 do artigo 58. CPTA assume que eles se contam de modo
contnuo, sem suspenso durante as frias judiciais. Resulta do artigo 59.,
n.2 CPTA, que a notificao, garantida no artigo 168., n.3 CRP, condio
absoluta de oponibilidade dos atos administrativos aos destinatrios que deles
tem o direito a ser notificados (artigos 66. e seguintes CPA),
independentemente da eventual sujeio do ato a publicao obrigatria.
Hoje, a soluo encontra correspondncia, de mbito mais geral, no artigo
160. CPA. O destinatrio que tem direito a ser notificado, mas no
notificado, tem a faculdade de impugnar o ato, se tomar conhecimento por
outra via da sua existncia e assim o quiser, mas a ausncia de notificao
implica que no se constitui na sua esfera jurdica o nus de impugnao,
pelo que, se ou enquanto no for notificado, no corre, em relao a ele, o
prazo de impugnao. De acordo com o artigo 60., n.1 CPTA, quando haja
notificao ou publicao, s no so, entretanto, oponveis aos interessados
a notificao ou a publicao incompreensveis, que no dem sequer a
conhecer o sentido da deciso. Se a notificao ou a publicao padecerem
de deficincias menores, o que inclui a falta de indicao dos fundamentos
da deciso e a ausncia de indicao do autor da data, o artigo 60., n.2 CPTA,
apenas reconhece aos interessados a faculdade de requererem a notificao
das indicaes em falta ou a passagem de certido que as contenha. A
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notar que o n.1 do artigo 67. CPTA no esgota a disciplina do Cdigo sobre a
matria, como hoje resulta do n.4 do mesmo artigo. Seno, vejamos:
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b. Mas precisamente porque o requisito imposto pelo n.1 do artigo 67. CPTA,
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n.1, alnea a) CPTA): tem lugar quando, tendo sido constituda no dever
de decidir atravs da apresentao do requerimento, a entidade requerida
tenha permanecido omissa, sem proferir deciso, at expirar o prazo
legalmente estabelecido para decidir (artigo 67., n.1, alnea a) CPTA). O
artigo 67., n.2 CPTA, determina, entretanto, que a falta de resposta a
requerimento dirigido a delegante ou subdelegante imputada ao delegado
ou subdelegado, mesmo que a este no tenha sido remetido o requerimento.
E o artigo 67., n.3 CPTA, tambm prev um mecanismo do mesmo tipo,
destinado a rgo incompetente, para o caso de o rgo incompetente no
ter dado cumprimento ao disposto no artigo 34. CPA, remetendo
oficiosamente o requerimento ao rgo competente. A previso do artigo
67., n.1, alnea g) CPTA, tem por objeto situaes de incumprimento, por
parte da Administrao, do dever de deciso perante requerimentos que lhe
tenham sido apresentados e que a tenham constitudo no dever de decidir.
Quanto questo de saber quando que um requerimento constitui o rgo
competente ao qual dirigido no dever de o decidir, a resposta, a resposta
encontra-se no artigo 13. CPA, sendo que, no n.2, este artigo exonera o
rgo competente do dever de decidir um requerimento que lhe seja dirigido
se o mesmo interessado tiver apresentado h menos de dois anos um
requerimento no qual formulava o mesmo pedido, com os mesmos
fundamentos de facto e de direito, e esse requerimento tiver sido objeto de
deciso expressa. Nesse caso, o rgo pode recusar-se a apreciar o
requerimento, sem que essa recusa possa dar origem a um processo dirigido
a obter a correspondente deciso. A nosso ver, o interessado deve ser,
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prtica do ato omitido, pelo simples motivo de que a produo desse ato j
resultou da lei e a eventual emisso de um novo ato com o mesmo contedo
conduziria a uma absurda e inaceitvel duplicao de efeitos jurdicos,
resultante do facto de se introduzirem de novo na ordem jurdica efeitos que
nela j tinham sido introduzidos pelo ato tcito. No caso em apreo, poder,
quando muito, justificar-se, dependendo das concretas circunstncias em
presena, a propositura de uma ao dirigida ao reconhecimento de que o ato
tcito se produziu ou porventura de condenao da Administrao ao
reconhecimento de que assim , para o efeito de adotar os atos jurdicos e(ou
as operaes materiais que sejam devidos por esse facto. Esta ao s ser
admissvel desde que, para o efeito, exista, naturalmente, o necessrio
interesse processual (artigo 39. CPTA). A previso do artigo 67., n.1, alnea
a) CPTA, visa dar resposta situao do interessado na prtica de um ato
administrativo que se v confrontado, no mbito de um procedimento
administrativo de primeiro grau, com uma atitude de silncio, por parte do
rgo competente, perante o requerimento que apresentou em ordem
prtica desse ato. Como j se fez notar, a condenao prtica de um ato
administrativo no , porem, a via adequada de tutela para quem se veja
confrontado com uma atitude de silncio no mbito de uma impugnao
administrativa necessria, deduzida contra um ato administrativo de
contedo positivo. Com efeito, neste caso, a situao jurdica de fundo do
interessado no se dirige prtica de um ato administrativo novo, mas
remoo do ato administrativo de contedo positivo que o lesou, e a
utilizao da impugnao administrativa necessria constitui apenas um
requisito da observncia do qual depende a abertura da via impugnatria. Por
conseguinte, o eventual decurso do prazo legalmente fixado para que a
impugnao administrativa seja decidida sem que uma deciso tenha sido
proferida tem apenas o alcance de abrir o aceso via contenciosa via que
ser, naturalmente, a via impugnatria, em ordem apreciao das causas de
invalidade que podem conduzir anulao ou declarao de nulidade do ato
ilegal que tinha sido objeto da impugnao administrativa. No h, por isso,
quanto a ns, lugar, em caso algum, deduo, nesse contexto, de um pedido
de condenao prtica de um ato administrativo, com fundamento no facto
de a impugnao administrativa no ter merecido resposta da parte do rgo
competente para a decidir.
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apreciao do requerimento, nos termos do artigo 67., n.1, alnea b) CPTA, resulta
do regime geral do CPA, que, quando lei especial no fixe prazo diferente, o prazo
para a reclamao de 15 dias (artigo 191., n.3 CPA), e o prazo de interposio do
recurso hierrquico necessrio de 30 dias (artigo 193., n.2 CPA). Uma vez utilizada
a impugnao administrativa, o interessado deve aguardar a sua resoluo ou o
decurso do prazo dentro do qual, nos termos da lei, ela deve ser decidida. Quando
lei especial no fixe prazo diferente, o prazo para deciso das reclamaes e recursos
hierrquicos de 30 dias (artigos 190., n.2, e 198., n.1 CPA). Uma vez decorrido
o prazo para deciso sem que esta haja sido proferida, comea a correr o prazo de
trs meses, do artigo 69., n.2 CPTA, do qual depende a propositura da ao de
condenao prtica de ato devido em tribunal. A partir do momento em que foi
extinta a figura do indeferimento tcito, o objeto da impugnao administrativa
deduzida em situao de incumprimento do dever de decidir no corresponde, hoje,
a um ato jurdico ficto ou presumido, mas, muito simplesmente, prpria conduta
factual de inrcia do rgo omisso. Com efeito e na verdade, a prvia utilizao de
impugnao administrativa, quando legalmente imposta como necessria, no um
requisito de impugnabilidade de atos administrativos, mas um requisito autnomo,
que se coloca no plano da existncia e interesse processual que fundamente a
necessidade de recorrer via judicial: com efeito, quando a legislao especial institui
impugnaes administrativas necessrias, porque entende fazer depender o
reconhecimento de interesse processual ao autor ou seja, o reconhecimento da sua
necessidade de tutela judiciria da utilizao das vias legalmente estabelecidas para
tentar obter a resoluo do litgio por via extrajudicial. por isso que, se, nesse
contexto, o interessado optar por dirigir-se aos tribunais sem ter feito prvio uso da
impugnao administrativa necessria que ao caso a lei expressamente fazia
corresponder, a sua pretenso deve ser rejeitada: porque a lei no lhe reconhece o
interesse processual. Tal como sucede com a conduta omissiva que deu origem
impugnao administrativa, e pelas mesmas razes, tambm a eventual atitude de
inrcia ou omisso perante a impugnao administrativa, adotada pela autoridade
competente para a decidir, no , hoje, qualificada como um ato jurdico (que no
existe), mas como a pura inrcia ou omisso que efetivamente e cuja ocorrncia,
decorrido o prazo legal, tem o estrito alcance de abrir o acesso via contenciosa, sem
influir sobre os termos em que deve ser determinado o objeto do processo a intentar
perante os tribunais administrativos processo que tem, portanto, por objeto o
mesmo reconhecimento jurisdicional do direito do interessado ao ato devido que
teria se a ao pudesse ter sido proposta sem a necessidade da prvia utilizao da
impugnao administrativa (artigo 198., n.4 CPA).
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Contencioso das normas regulamentares: o CPTA agrega, nos artigos 72. e seguintes,
um conjunto de disposies respeitantes aos processo que tenham por objeto a declarao
da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposies de direito administrativo (artigo
72., n.1 CPTA). No que diz respeito ao prazo de impugnao das normas regulamentares,
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, entretanto, importante notar que, embora a regra continue a ser a da ausncia de prazo
(artigo 74., n.1 CPTA), o n.2 do artigo 144. CPA veio estabelecer que os regulamentos
que enfermem de ilegalidade formal ou procedimental da qual no resulte a sua
inconstitucionalidade s podem ser impugnados ou declarados oficiosamente invlidos pela
Administrao no prazo de seis meses, a contar da data da respetiva publicao, salvo nos
casos de carncia absoluta de forma legal ou de preterio de consulta pblica exigida por lei.
Por conseguinte, o n.2 do artigo 74. CPTA prev, hoje, este prazo de seis meses. J a
propositura das aes de condenao emisso de normas, previstas no artigo 77. CPTA,
no depende de prazo, podendo, pois, estas aes podem ser propostas durante todo o
tempo em que se mantenha a situao de omisso legal.
VER RITA QQ COISA
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Remetemos a seco terceira para a questo dos processos urgentes, para l se transpe o resumo.
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da instncia, nos termos do artigo 87., n.7 CPTA. A inobservncia dos requisitos de que
depende a admissibilidade da cumulao de pedidos uma exceo dilatria que decorre do
no preenchimento de um pressuposto processual. A verificao da admissibilidade da
cumulao de pretenses deve ser aferida aplicando os critrios especficos do artigo 4.
CPTA. Os requisitos de que, nos termos do n.1 do artigo 4. CPTA, depende a possibilidade
da cumulao de pedidos so, em alternativa, os seguintes:
1. Unidade da fonte das relaes jurdicas controvertidas em virtude de os
pedidos se fundarem numa mesma causa de pedir;
2. Dependncia entre os pedidos;
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Os pedidos de intimao:
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b. Intimaes.
contribudo para que a soluo no tenha tido relevante utilizao prtica durante os
primeiros anos de aplicao do CPTA, afigurando-se, na verdade, que, tal como
estava configurada, ela no se mostrava adequada gesto de litgios revestidos de
maior complexidade. Pode ser que a nova redao do n.5 do artigo 102. CPTA, que
eliminou as referidas imposies, possa dar resposta mais adequada, para o efeito de,
por exemplo, permitir a realizao de audincias com a interveno dos peritos. Os
novos artigos 103.-A e 103.-B CPTA preveem, entretanto, dois tipos de incidentes
especficos do contencioso pr-contratual:
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b. Artigo 103.-B CPTA: pode ser intentado nas aes cuja propositura, por
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