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MAvril

a r s 2006
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Trois questions doivent faire lobjet dun choix clair. La question de la


transparence : lcoute des usagers met les choix publics en pleine lumire,
et par l mme les limites de laction de ladministration, et les efforts que
les usagers peuvent avoir faire. Lorsque le ministre de la Sant britannique souhaite que 80 % des enfants aient un niveau de sant et dinsertion
sociale satisfaisants avant 2006 , il reconnat ne pouvoir le faire pour tous
les enfants. Et il dit quil ne peut y parvenir sans laide des parents. Est-on
prt ces exercices de vrit ? Cest en cela que la qualit est le prlude
lvaluation, car en se rapprochant du rel, elle met en vidence ses
ombres et ses lumires. Deuxime question : peut-on continuer fixer des
objectifs sans savoir ce qui fonctionne ou non et pour qui ? La qualit fixe
les normes a priori, lvaluation permet den vrifier la pertinence. Or il
nest plus question dvaluation dans les politiques officielles de modernisation. Enfin, la qualit oblige clarifier les valeurs que l'on attend du travail
et du comportement des fonctionnaires, en leur donnant des outils d'autodiagnostic, en s'intressant leurs conditions quotidiennes et leurs processus de travail. Il faut en finir avec l'ide reue selon laquelle la qualit
cote de l'argent, car elle permet d'en conomiser. La qualit constitue
aussi un horizon positif de la modernisation, dont celle-ci a tant besoin.
Management, qualit, coproduction avec les usagers, stratgies, choix,
nous sommes dans le mme univers. La LOLF va-t-elle permettre de sy
engager ? Cette note abordant lexprience de pays proches du ntre
montre que cest possible.
Michel Crozier
Membre de lInstitut

Institut de lentreprise
6, rue Clment Marot - 75008 Paris
Tl. : +33 (0)1 53 23 05 40
Fax : +33 (0)1 47 23 79 01
www.institut-entreprise.fr

ISSN 1764-9692
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MODERNISATION DU MANAGEMENT PUBLIC : LE PARI DE LA QUALIT

MODERNISATION DU MANAGEMENT PUBLIC :


LE PARI DE LA QUALIT

MODERNISATION DU MANAGEMENT PUBLIC :


LE PARI DE LA QUALIT

Sylvie Trosa
Prface de Michel Crozier
Postface dYves Cannac

Avril 2006

Les Notes de Benchmarking international

Institut de lentreprise, 2006


Tous droits de reproduction, de traduction, dadaptation et dexcution
rservs pour tous les pays
Directeur de la publication : Jean-Pierre Boisivon, Dlgu gnral de lInstitut de lentreprise

Photographie de couverture : Getty Images

Prface

aradoxalement, le thme de la qualit est assez nouveau en France, du


moins comme axe de la modernisation de lEtat. Pourtant les pratiques
abondent : de nombreux services publics de terrain mettent en uvre des procdures qualit, se font certifier et dveloppent des normes, sans que pour
autant une politique gnrale ne se dgage ; dans le mme temps, la plupart des
pays europens se sont engags trs ouvertement dans des politiques de qualit.
Comment expliquer cette diffrence ?

Dabord le mot qualit est ambigu ; il voque la qualit franaise , cest--dire


une ide sinon de luxe du moins de raffinement. Bref, il dsigne ce que lon
peut faire de mieux et non, pragmatiquement, ce que sont les caractristiques
dun produit ou dun service. La qualit ne rpond pas au faire tout un
niveau exceptionnel ou suprieur , mais des questions telles que en combien
de temps le ministre de lEquipement dneige-t-il dans tel dpartement ?
combien de personnes sont-elles mme de soccuper des personnes ges
dans un centre mdicalis ? La qualit, la base, revient expliciter les normes,
les critres en fonction desquels on agit.
Ensuite, et le travail remarquable men par Sylvie Trosa le montre bien, la
qualit nest pas un outil qui peut vivre seul, choisi au hasard dans la palette
des outils managriaux. Car les outils ont besoin dun sens, le sens que lon
veut donner son action. Laction la plus modeste a besoin dun horizon.
Or laborer le sens est complexe, car il rpond des questions telles que quoi
servons-nous ? o apportons-nous un plus ? quels choix devons-nous faire ? La loi
organique relative aux lois de finances (LOLF) pourrait tre un dclencheur de
ces interrogations. Quel est le rle des ministres de la Sant ou de lEquipement ?
Ce nest qu partir dune vision stratgique, associe une connaissance prcise
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MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

du travail concret des services publics, que des dmarches managriales peuvent
tre enclenches et tre crdibles. Car si le sens nest pas partag par tous les
agents, les incitations la mise en uvre des outils de modernisation seront
faibles. Sil nest pas dit clairement que cest au fonctionnaire daider lusager
rsoudre son problme, et non lusager de se justifier et de produire de multiples
documents, la qualit demeurera un vain mot. Le sens est constitutif. Certes, il ne
faut pas en dire trop (certaines chartes des citoyens, ltranger, ont par trop
critiqu les fonctionnaires, ce qui nest pas une bonne incitation au changement) ;
en revanche ne rien dire nest pas non plus efficace. Or la situation de ladministration franaise ne lui permet pas de dvelopper des approches stratgiques. Parce
que ce que les Anglo-Saxons appellent l empowerment cest--dire le fait
davoir des services avec de vrais patrons dots dobjectifs et ayant des leviers
pour les mettre en uvre ny est pas. Les patrons de ladministration sont
chapeauts par des cabinets qui doublonnent leur travail. Les objectifs changent
presque tous les six mois, et coup sr chaque changement de ministre. Les
leviers, hormis la capacit dconomiser sur les frais de personnel, sont inexistants
si on compare la situation celle dautres pays ; la France est encore le pays du
contrle et de la mfiance. Or quel manager voudra tre tenu pour responsable de
rsultats quand il na pas les moyens de la mise en uvre ? Les moyens tant ici
entendus non au sens de ressources supplmentaires, mais de capacit daction.
Absorbe par les commandes des cabinets, les urgences non hirarchises, linflation des lois et dcrets, la croissance exponentielle du reporting, ladministration
na plus gure le temps de grer, dinnover et de faire. La qualit sera alors le
privilge de ceux qui il reste un peu de libert daction.
Enfin, bien que cela relve gnralement du non-dit, qualit rime dans les
esprits avec cots supplmentaires. Il se peut que ce soit vrai dans un premier
temps : mettre en place des centres dappels, par exemple, nest pas neutre
budgtairement, pas plus que faire connatre leurs droits aux usagers. Mais
terme ces cots, et les tudes trangres le montrent bien, se retournent
toujours en conomies, car les principaux gchis dargent viennent de processus
mal organiss. Cest dans ces dtails dont personne ne se proccupe (comment la
communication est-elle organise ? combien y a-t-il de niveaux de contrle ?)
que gisent les principales ressources de productivit. Plus fondamentalement, la
qualit est un processus difficile mettre en uvre car elle rompt avec une
tradition dvitement tant au sein de ladministration quavec les usagers. Mettre
les processus plat, cest se parler entre collgues, et entre collgues et agents.

La qualit, levier pour la modernisation du management public

Dialoguer avec les usagers, cest avoir le courage de leur expliquer que tout nest
pas possible, et que dans le cadre dun budget donn des choix doivent tre
faits. Cest entrer directement dans les conflits et jeux dintrts, et apprendre
savoir les manier.
Quelles que soient ces difficults, une ide demeure : la qualit est consubstantielle au service public. La modernisation na pas de sens sans elle. Prenons la
comptabilit : il est dit aujourdhui que chacun doit connatre ses cots ; mais de
quels cots parle-t-on, si lon na pas dfini le niveau et les critres des services
que lon rend ? Limportant nest-il pas de tenter de dfinir les prestations
effectivement rendues aux citoyens ? Il ny a donc pas deffort de performance
sans dmarche qualit.
Par ailleurs nombre de services rendus par les administrations sont impalpables,
sur mesure, peu standardisables : quest-ce que la qualit dun centre de soins ?
Dans ces cas-l, dfinir la qualit revient prciser des processus de travail qui
seront lindication dun bon ou dun mauvais rsultat. Les procdures qualit sont
souvent un excellent moyen de sapprocher de lvaluation des rsultats.
Il demeure toutefois deux questions qui doivent faire lobjet dun choix clair. La
question de la transparence : lcoute des usagers met les choix publics en pleine
lumire, et par l mme les limites de laction de ladministration, et les efforts
que les usagers peuvent avoir faire. Lorsque le ministre de la Sant britannique
souhaite que 80 % des enfants aient un niveau de sant et dinsertion sociale
satisfaisant avant 2006 , il reconnat ne pouvoir atteindre cet objectif pour tous
les enfants. Et il dit quil ne peut y parvenir sans laide des parents. Est-on prt
ces exercices de vrit ? Cest en cela que la qualit est le prlude lvaluation,
car en se rapprochant du rel, elle met en vidence ses ombres et ses lumires.
Et elle touche des questions fondamentalement politiques : quest-ce que le
service public peut faire ou doit faire et ne peut pas faire ? quelle doit tre la
contribution des citoyens ?
Deuxime question : peut-on continuer fixer des objectifs sans savoir ce
qui fonctionne ou non et pour qui ? La qualit fixe les normes a priori, lvaluation permet den vrifier la pertinence. Or il nest plus question dvaluation dans
les politiques officielles de modernisation.

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

Management, qualit, coproduction avec les usagers, stratgies, choix, nous


sommes dans le mme univers. La LOLF va-t-elle permettre de sy engager ? Cette
note abordant lexprience de pays proches du ntre montre que cest possible.

Michel Crozier,
membre de lInstitut

Sommaire

1. Lirruption des usagers dans le service public :


la qualit de service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1.1. Comment savoir sur quoi faire porter les efforts de qualit du service ? . . . .

13

1.2. De la bonne utilisation des enqutes de satisfaction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15

2. La consultation des usagers sur le contenu des


services publics : la qualit des niveaux de service . . . . . . 19
2.1. Quappelle-t-on niveaux de service ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

2.2. La dfinition des niveaux de service suppose une pdagogie du possible . . .

20

2.3. La qualit est toujours un arbitrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

2.4. travers les niveaux de service, la qualit rejoint lefficacit


du service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

2.5. La qualit doit distinguer ce qui relve des priorits nationales et


ce qui relve de la responsabilit du management de chaque service . . . . . .

25

3. Lirruption des usagers dans la mise en uvre du


service public : la coproduction des services publics . . 29
3.1. La coproduction avec les individus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

3.2. La coproduction avec des groupements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

4. Comment piloter, financer et valuer la qualit ? . . . . 33


4.1. Les diffrentes mthodes de mise en place des dmarches qualit . . . . . . . . .

33

4.2. Comment financer la qualit de service ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35

4.3. Comment valuer la qualit ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

4.4. Comment rcompenser les bons rsultats et sanctionner les mauvais ? . . . .

41

5. Quelle est linfluence en France


des expriences des pays trangers ? . . . . . . . . . . . . . . . 43
A. Observations gnrales

...........................................

44

B. Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46

Annexe 1 : mthodologie de lenqute . . . . . . . . . . . . . . . 49


Annexe 2 : le cadre dautovaluation
des fonctions publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

Postface

.......................................................

51

Lauteur

.......................................................

55

Modernisation
du management public :
le pari de la qualit

par Sylvie Trosa

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

a qualit des services fournis par les administrations publiques est un


thme qui a le vent en poupe en France, comme en tmoigne le nombre
dinitiatives officielles ce sujet depuis quelques annes. En octobre 2000,
dj, le comit interministriel pour la rforme de lEtat (CIRE) avait fix des
orientations visant amliorer la qualit dans les services publics 1. Quatre ans
plus tard, un rapport remis par Jean-Ren Brunetire sintressait la
budgtisation par programme prvue par la LOLF en tant que levier de
dveloppement des dmarches qualit 2. La mme anne, enfin, une commission
sur la qualit des services publics prside par Yves Cannac suggrait aux
pouvoirs publics franais de sinspirer des instruments mis en place dans les
autres pays de lOCDE 3.

Force est de constater, cependant, que les recommandations des rapports


officiels, tout comme les mesures prconises par le comit interministriel de
2000, nont gure t suivies deffet. Ce mlange entre un apparent consensus
quant aux rformes mettre en uvre et une inaction de fait est propre la
France : nombre de pays de lOCDE ont russi mettre en place, depuis une
dizaine dannes, une politique qualit ambitieuse dans leurs services publics.
Cest ces exemples trangers que cette note sintresse, avec lambition den
tirer des enseignements applicables au cas franais.

1. Disponible en ligne sur http://www.dusa.gouv.fr/IMG/pdf/extrait_RD_CIRE_2000.pdf


2. Jean-Ren Brunetire, La Satisfaction des usagers / clients / citoyens du service public, Association
France qualit publique, La Documentation franaise, 2004.
3. Yves Cannac, La Qualit des services publics, Commission qualit des services publics, La Documentation
franaise, 2004.
4. Les dmarches de type qualit totale ou certification ne seront pas abordes ici, parce quelles
nont jamais fait lobjet dune politique systmatique dans les pays tudis et que leur mise en uvre
dans le secteur public ne se distingue en rien de celle du secteur priv.

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Modenisation du management public : le pari de la qualit

Ltude des exemples trangers permet de mettre en vidence trois grands


types de dmarches qualit dans les administrations publiques 4 :
La qualit de service concerne la faon dont le service est rendu. Elle
sintresse la relation entre les agents et les usagers dun service public
donn.
La qualit des niveaux de service concerne la dfinition dun niveau de
qualit pour chaque service. Elle implique donc des choix politiques, parce
que les budgets ne sont pas illimits. Par exemple, on pourra demander
aux services durgence de recevoir les patients avec un dlai de moins de
deux heures ou de moins de quatre heures. Il est aussi possible de dfinir
un niveau de qualit pour plusieurs services lis, en choisissant par exemple
entre la conservation dun maillage serr des services publics en milieu
rural ou lamlioration de laccueil en milieu urbain.
La coproduction de la qualit avec les citoyens dsigne le processus par
lequel ladministration dfinit loffre de service public en collaboration
avec les usagers, regroups ou non en associations.
Ces trois modles correspondent en fait trois phases dvolution dans le
temps des dmarches qualit dans les pays de lOCDE. La mise en uvre de
mesures pour amliorer la qualit de service, passage oblig pour relgitimer
laction de ladministration, a ainsi conduit une rflexion sur les niveaux de
service dans un contexte de pnurie budgtaire puis la prise de conscience que
laction des usagers est dcisive dans la qualit du service public. Cette volution
a aussi conduit reconnatre que lusager a non seulement des droits (une
qualit de service satisfaisante) mais aussi des obligations : celle de prendre en
compte la contrainte budgtaire, daccepter des arbitrages entre les diffrents
services publics et de participer, par la coproduction, llaboration de loffre
de service.
Il faut immdiatement prciser que ces diffrentes dmarches qualit ne
sont jamais apparues ex nihilo, dans un systme administratif inchang. Au
contraire, elles ont partout suivi la transformation des services administratifs
en centres de responsabilits dots dobjectifs de rsultats, ayant le libre choix
des moyens pour les atteindre et tenus den rendre compte trs rgulirement
devant le Parlement.
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MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

Cette condition pralable nest pas surprenante : un service jug avant tout
sur le respect des procdures et qui ne peut modifier sensiblement ses propres
conditions dorganisation naura souvent ni la motivation ni la capacit de
rationaliser son organisation et sa production. A linverse, un service qui doit
rendre compte de ses rsultats, qui dispose dun budget global et qui est peu
entrav par des contraintes rglementaires sera fortement incit mettre en
uvre des procdures qualit pour dmontrer son efficacit.
Les administrations des pays tudis ont ainsi toutes cherch dfinir, pour
chaque service :
un projet, qui suppose de rpondre des questions comme quelle est
notre raison dtre ? ou bien quel est le sens de notre action ? ;
des objectifs, pour chaque niveau de responsabilit (de la direction au
secrtariat) ;
ltendue de la libert daction des gestionnaires oprationnels face aux
services fonctionnels centraux. Il est ainsi ncessaire de prciser ce qui est
laiss lapprciation de chaque service (par exemple, les achats qui
peuvent se faire de gr gr, les actes quil est possible de signer sans
approbation pralable ou les recrutements qui peuvent seffectuer sans
passer par un service central) et ce qui relve dune harmonisation centrale
(comme les rgles gnrales de recrutement ou certaines commandes
publiques au-dessus dun certain montant) ;
la marge de dcision laisse aux personnels en contact avec les citoyens.
Il faut par exemple dterminer si un agent peut avoir la capacit de
choisir dans un menu de programmes pour mieux rpondre aux besoins
spcifiques de chaque usager ;
les modalits de compte rendu et de justification des dcisions prises.
Ce nest quaprs la mise en place de cette culture de gestion que les
dmarches qualit ont pu se dvelopper.

12

Lirruption des usagers dans le


service public : la qualit de service

e fait que la premire approche de la qualit dans tous les pays ait t
celle de la qualit de service sexplique par trois raisons principales :

Le constat que lamlioration des relations entre les usagers et ladministration permet de contenter tous les acteurs. Les usagers profiteront ainsi de
services publics de meilleure qualit, les fonctionnaires se sentiront mieux
considrs et les gouvernements pourront se prvaloir davoir obtenu des
rsultats tangibles.
Les mthodes pour amliorer la qualit du service existaient dj dans le
secteur priv, ce qui rendait leur mise en uvre dans les administrations
relativement aise.
La qualit de service peut souvent tre amliore sans dpense budgtaire
supplmentaire : ne pas laisser le tlphone sonner dans le vide ou tre
courtois dans ses rponses ne creuse pas le dficit public.

1.1. Comment savoir sur quoi faire porter les efforts


de qualit du service ?
Les enqutes constituent loutil essentiel pour connatre les attentes des
usagers en matire de service public. Il nest pas toujours possible, ni mme
souhaitable, de rpondre toutes les attentes du public, mais la connaissance
des proccupations des usagers est un lment fondamental de toute dmarche
qualit.

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MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

Au Canada, par exemple, une mission de haut niveau a t cre au sein du


ministre des Finances en 1998 dans le but de recueillir le sentiment des usagers
sur la qualit dans les services publics. Elle sappuie aujourdhui sur un rseau
de 220 agences, aux niveaux fdral, provincial et municipal. Ce rseau a permis
de crer un forum commun qui dpasse les frontires et les territoires organisationnels et qui permet de dceler puis dchanger les bonnes pratiques.
Une vaste enqute a ainsi t lance en 2000 pour dterminer la meilleure
manire de mettre en place des instruments dincitation la qualit. 40 tudes de
cas ont t menes, couvrant 24 agences choisies par tirage au sort et donnant
lieu lexamen de 2 900 questionnaires de satisfaction remplis par des usagers.
Les rsultats de lenqute ont permis de mieux cerner les attentes du public en
matire de qualit de service. Par exemple, 76 % des personnes interroges
trouvaient inacceptable un temps dattente au tlphone dpassant la minute,
alors que 97 % estimaient quune attente de trente secondes tait acceptable.
Pour dautres aspects du service, lenqute a montr quune forte majorit des
usagers souhaitait un temps dattente maximal dans les services publics de
cinq minutes, une rponse un appel dans les quatre jours ou un maximum
de deux interlocuteurs pour le traitement dun dossier.
Ce type de constat appelle trois rponses de la part de ladministration. Il sagit
dabord de mesurer les performances des services pour savoir, par exemple, quelle
proportion des dossiers est effectivement traite en moins de quatre jours.
Il faut ensuite diagnostiquer les causes de linsuffisance du service, comme
une coordination trop faible ou labsence dun interlocuteur unique. Il est enfin
ncessaire de dterminer prcisment un objectif en matire de qualit, et de
prendre les mesures organisationnelles qui permettront de latteindre.
Dans le cas du Canada, cette dmarche a conduit les administrations
dvelopper des initiatives comme le guichet ou linterlocuteur uniques et
signer des accords de partenariat entre services pour que les usagers
puissent rapidement obtenir des rponses leurs demandes. Lenqute a aussi
permis de cerner et de prendre en compte dautres revendications importantes
des usagers : une information plus simple et plus accessible, des horaires
douverture plus larges, la mise en ligne des formulaires, la rduction du nombre
de justificatifs demands ou encore loctroi de pouvoirs plus importants aux
personnels en contact direct avec eux.

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Lirruption des usagers dans le service public : la qualit de service

Les exemples australien et britannique ont galement montr que les


administrations avaient souvent une vision fausse des attentes du public.
Ainsi, alors que les personnels de la Scurit sociale, dans les deux pays,
pensaient que la rduction des dlais dattente serait la premire proccupation
des usagers, une enqute a montr que ces derniers les estimaient dj
satisfaisants. Leur souhait principal portait en fait sur lamnagement des
locaux et linstauration dun interlocuteur unique, nombre dusagers trouvant
en effet difficile de parler de problmes personnels souvent douloureux devant
plusieurs agents. Cette information a t cruciale pour des administrations qui
ne pouvaient, pour des raisons budgtaires, investir la fois dans la rduction
des dlais et lamnagement des locaux.

1.2. De la bonne utilisation des enqutes


de satisfaction
Les tudes de satisfaction ou de besoins ncessitent, pour tre efficaces, un
effort de communication de la part des responsables des services. En direction
des fonctionnaires dabord, qui il faut montrer que les opinions des usagers
ne constituent pas une mise en cause de leur travail et quelles ne sont pas
illgitimes. Avec les usagers, ensuite, qui lon expliquera quelles amliorations
sont possibles et quelles attentes ne pourront pas tre pleinement satisfaites.
Des comparaisons avec le secteur priv peuvent alors se rvler utiles, car il
nest pas rare que les usagers attendent plus du service public que de lentreprise.
Ce travail de communication a une vertu pdagogique : il permet de dfinir
ce que le service public peut et ne peut pas faire. Par exemple, au Royaume-Uni,
les chartes adoptes au niveau local par les tablissements scolaires prcisent
bien que les enseignants sont tenus de recevoir les parents dans un dlai
donn mais que, pour autant, lvaluation des enfants demeure de la responsabilit des enseignants. De faon plus gnrale, dans tous les pays, les chartes
des droits des usagers du service public comprennent aussi bien des droits
( linformation, la courtoisie, un recours) que des devoirs (de courtoisie
rciproque, de production de leurs dossiers).

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MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

Tmoignage : Canada, ministre des Finances 5


Nous considrons que le Canada est un pays la pointe du mouvement de
qualit en matire de relation de service.
En 1997, le Centre canadien pour le dveloppement du management a t
sollicit par la directrice du service public pour dfinir une stratgie visant
amliorer de faon significative la qualit du service aux usagers. La recherche
a t effectue en 1997 et 1998. Nous avons dcouvert, sur la base dune vaste
enqute de satisfaction, que cinq composantes de la relation de service expliquaient 70 % des apprciations sur la qualit de service. Cet lment a permis
de mettre en place une grille dvaluation commune toutes les administrations et toutes les agences. Cette grille sert de base la prsentation au
Parlement dun rapport annuel concernant la qualit des services de ltat.

Leon 1
Lapproche par la qualit de service
a) montre que la connaissance des attentes des usagers ne va
pas de soi ;
b) suppose un travail de pdagogie, destination des citoyens,
sur ce qui est possible et ce qui ne lest pas ;
c) permet de faire voluer les services publics sans critiquer les
personnels.

5. Voir lannexe 1 sur la mthodologie de lenqute.


16

Lirruption des usagers dans le service public : la qualit de service

Une autre leon tire des expriences trangres en matire de qualit de


service est que les sondages de satisfaction gnraux, sans diffrenciation des
populations, ne donnent que peu de rsultats. Les chiffres agrgs tendent en
effet masquer la forte htrognit des attentes et des besoins par type
dusagers. Une segmentation des rsultats se rvle donc souvent essentielle
pour orienter les mesures en termes de qualit.

Tmoignage : Royaume-Uni, ministre des Finances


Les enqutes ont rvl un tableau assez contrast : certaines administrations se concentrent essentiellement sur la qualit du service au guichet alors
que dautres cherchent se restructurer pour mieux sadapter aux attentes
des usagers. Nanmoins, dans tous les cas, le mouvement de qualit a suscit
une rflexion relle et profonde sur la diversit des publics et sur les moyens
de connatre leurs attentes. Cette exprience a constitu une vritable
rvolution culturelle.

Leon 2
La qualit de service permet aux services publics de mieux
apprhender la diversit de leurs publics , de leurs attentes et
de leurs contraintes.

17

La consultation des usagers sur


le contenu des services publics :
la qualit des niveaux de service

2.1. Quappelle-t-on niveau de service ?


Dfinir un niveau de service consiste dterminer si, par exemple, les oprations de dneigement auront lieu une, deux ou trois fois par jour dans une
grande ville canadienne. La diffrence est donc fondamentale par rapport au
premier ge de la qualit : lavis des usagers nest plus seulement sollicit sur
la faon dont un service public est rendu, mais aussi sur la nature mme de
ce service.
Il y a bien entendu des limites. En matire de service public, le client ne
peut pas tre roi et ce nest pas lui seul de dfinir les services rendus. Dabord
parce que les usagers sont multiples et que leurs intrts divergent souvent.
Mais aussi parce que la recherche dun intrt gnral suppose de prendre en
compte la soutenabilit financire, sociale ou environnementale des politiques
publiques, au-del des demandes immdiates des citoyens.
Pour autant, il est possible et souhaitable de permettre aux usagers de
participer la prise de dcision. A partir du moment o la nature du service a t
dfinie par le gouvernement et le service public, son niveau peut tre prsent,
sous forme de plusieurs choix dans une sorte de menu propos , la consultation des citoyens. Savoir sil faut dneiger plus vite et quel prix ou dneiger
moins vite mais mettre laccent sur lhbergement des plus dmunis a ainsi
pu faire lobjet de dbats en France dans les directions dpartementales de
lEquipement, certes davantage avec les lus quavec les usagers.

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MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

2.2. La dfinition des niveaux de service suppose une


pdagogie du possible
Une telle dmarche suppose de mettre en place des outils techniques
spcifiques et de grer un changement culturel.
Dabord, des outils de gestion sont ncessaires pour permettre de chiffrer le
cot des niveaux de qualit proposs. Il faudra par exemple connatre avec
prcision le cot que supposerait une rduction de la dure des oprations de
dneigement. Les pays anglo-saxons, tout comme certains ministres franais,
ont ainsi mis en place depuis au moins dix ans des systmes de calcul des
cots permettant de rpondre ce type de question.
Ensuite, il faut instaurer un cadre de discussion qui amne les citoyens
non plus simplement rclamer un niveau maximal de service dans tous les
domaines mais raisonner en termes darbitrages. Cela suppose une prise de
conscience du fait que les ressources publiques sont limites, que lintrt
public va au-del de la satisfaction des besoins personnels et que la
solidarit entre groupes sociaux est ncessaire. Certains lus locaux franais
ont suivi cette voie, en prsentant des assembles de citoyens un budget
disponible et en leur demandant de trouver un accord pour faire un choix
entre plusieurs solutions.
Enfin, une plus grande transparence de linformation de la part des gouvernements est essentielle. Promettre, comme le fait le gouvernement britannique,
qu lhorizon de cinq ans 80 % des enfants de moins de cinq ans atteindront
un niveau sanitaire et social permettant leur insertion future quivaut ainsi
reconnatre les limites dune politique publique qui ne sera pas suffisante pour
20 % du public concern. Cette dimension de la qualit suppose donc un certain
niveau de maturit dmocratique, la conscience et la prise en compte de ce que
le service public peut et ne peut pas faire, et quel horizon temporel. Faute de
quoi les usagers rclameront des objectifs de qualit de 100 % court terme.
Pour les atteindre, les services auront alors tendance proposer des objectifs
peu ambitieux, en ngligeant les problmes les plus graves. Cest prcisment
ce qui sest pass dans les premiers temps de lintroduction de cibles en
matire de qualit dans les pays anglo-saxons.

20

La consultation des usagers sur le contenu des services publics : la qualit des niveaux de service

Tmoignage : Sude, Cour des comptes


Nous navons pas encore rellement rflchi au rapport entre la qualit et
le budget, bien que ce sujet soit lordre du jour. La premire tche laquelle
il faut nous atteler est un travail dexplication sur le fait que la qualit ne
suppose pas ncessairement plus dargent, quelle ne signifie pas non plus
des services parfaits, mais quelle ncessite des arbitrages entre ce quattendent les usagers et ce quil est possible de leur fournir.

Tmoignage : Royaume-Uni, ministre des Finances


Nous considrons quil ny a pas de qualit en soi. La qualit doit tre
dfinie du point de vue de chaque partenaire dune politique publique. Pour
certains, elle rside dans les rsultats rels attendus ; pour dautres, elle se
trouve dans la relation du service. Nous avons donc laiss aux ministres le
choix de dfinir leurs standards de qualit soit en termes de qualit de service,
soit en termes defficacit relle des politiques publiques. Il existe de nombreux
exemples de services o cette approche multidimensionnelle de la qualit
est absolument essentielle. Cest par exemple le cas pour les aides sociales :
un indicateur prsentant le montant des transferts sera ainsi considr de
faon oppose par un contribuable et par un assur social. Pour ce dernier,
il faudra plutt utiliser un indicateur de rapidit des paiements.
Il est donc important de bien dterminer quel indicateur de qualit est
pertinent, pour quel type de partenaire. On doit aussi se demander pourquoi
le point de vue des usagers serait le seul prvaloir dans la dtermination des
indicateurs. En fait, la qualit ne dcoule pas dune simple rponse lattente
consumriste des usagers, mais dun arbitrage entre les attentes des diffrentes
parties prenantes une politique publique : les usagers, les contribuables et
le gouvernement.

21

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

Dans le secteur priv, la sanction ultime dune mauvaise qualit de


service est la faillite. Cette menace tant absente dans le secteur public, il faut
donc galement mettre en place une stratgie qui sappuie sur un systme de
sanctions et dincitations. Cet lment a probablement manqu dans les
premires expriences menes au Royaume-Uni.

2.3. La qualit est toujours un arbitrage


Le problme de larbitrage et de la diffrentiation entre usagers se heurte, en
France, une vision dominante de lgalit juridique entre citoyens. Cette vision
saccompagne aujourdhui dune certaine forme dhypocrisie. En thorie, le
service public doit tre le mme pour tous les usagers. Les oppositions rcentes
lintroduction dune dose de contrle continu pour lobtention du baccalaurat
sont symptomatiques de cette approche. En ralit, le niveau de qualit est dj
trs diffrent selon les points du territoire ou les services publics. Ainsi, le temps
dattente dans une DDASS nest pas le mme en milieu rural et en banlieue. De
mme, la solidit juridique dun permis de construire peut tre trs diffrente
dune ville lautre. Lengagement dans une stratgie base sur la qualit va
mettre en vidence ces diffrences entre les services rendus. Elle pourrait aussi
saccompagner de la prconisation dun traitement diffrent selon les populations
ou les lieux. A ce titre, la mise en uvre dune dmarche qualit de grande
ampleur en France ncessitera un important travail dexplication.

Leon 3
La qualit suppose toujours un arbitrage entre des intrts diffrents. Elle repose sur des solutions circonstancies, rebours dune
tradition juridique franaise qui a tendance privilgier des
rponses uniformes.

22

La consultation des usagers sur le contenu des services publics : la qualit des niveaux de service

2.4. travers les niveaux de service, la qualit rejoint


lefficacit du service public
Lapproche par les niveaux de service a tendance rapprocher la dmarche
qualit des approches centres sur lefficacit des services publics. Cette
convergence se retrouve dans le cadre dautovaluation des administrations
(CAF, pour common assessment framework) adopt par les pays europens : au
dpart conu comme un modle de mesure de la qualit, il dpasse en fait ce
cadre strict pour permettre dvaluer lensemble des pratiques managriales 6.

Tmoignage : Sude, Cour des comptes


En Sude, les enqutes de satisfaction sont largement utilises, dans toutes
les administrations, pour connatre lavis des usagers quant laccessibilit
des services, la qualit de linformation ou la courtoisie des agents. Cette
politique qualit a t mise en place en 1982 et elle sintresse uniquement,
en thorie, la seule relation de service. Nanmoins, il sest vite rvl
ncessaire dinclure des mesures defficacit dans lvaluation de la qualit des
services publics. Le suivi dindicateurs comme le nombre de crimes lucids,
les rsultats scolaires ou le nombre daccidents de la route permet ainsi
dvaluer la fois la relation de service et lefficacit des services publics. La
plupart du temps, les ministres et les agences ont dfini eux-mmes les
objectifs de faon favoriser leur appropriation par les personnels.

Lapproche par les niveaux de service sappuie en fait sur un important


travail de management pralable.
La dfinition des niveaux de service suppose dabord une hirarchisation
des missions du service public. La finitude des budgets publics empche en effet
de satisfaire totalement une demande sociale qui est, par nature, illimite. Il
convient donc, en premier lieu, de dfinir les politiques publiques prioritaires.
6. Voir lannexe 2 pour une prsentation du common assessment framework.
23

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

Ces priorits ne peuvent venir que dun sens clair de la raison dtre du service
public. Plusieurs pays (Australie, Canada, Danemark, Royaume-Uni) ont ainsi
mis en uvre une dmarche dite de rvision de missions , dont lobjectif est,
pour chaque service, de rpondre trois questions :
Pourquoi le service public est-il responsable de cette mission ?
Doit-elle tre mise en uvre par lEtat, les collectivits locales ou des
organismes privs investis de missions de service public ?
Comment la mettre en uvre avec le meilleur rapport cot/efficacit ?
Une rflexion parallle sur la qualit est indispensable pour mener bien
cette rvision des missions, qui ne peut uniquement se baser sur des considrations de cot mais doit galement prendre en compte les attentes sociales et
les objectifs du gouvernement. Une fois les missions du service public prcisment dfinies, il faut enfin mettre en place un systme de management
cohrent, avec des objectifs, des moyens pour les atteindre et des obligations
de rendre compte.
A dfaut de cette cohrence, la qualit sera perue par les responsables
budgtaires comme une simple dpense supplmentaire et par les agents,
comme une dmarche lourde du type qualit totale .

Tmoignage : Etats-Unis, ministre des Finances


Le gouvernement fdral des Etats-Unis na pas en soi de politique de
qualit qui simposerait aux diffrents ministres et agences. En revanche,
les ministres et agences sont tenus par la loi dvaluer lefficacit de leurs
programmes en fonction dobjectifs contenus dans des plans stratgiques. Ces
objectifs sont souvent lis des indicateurs de qualit, en particulier pour les
activits de prestation de services. Cest par ce biais que les Etats-Unis sont
alls vers la gnralisation dun modle de qualit totale la fin des annes
1980. Les plans stratgiques fixant les priorits de rsultats atteindre ont
donc t le moteur de la prise au srieux de la qualit par les administrations.

24

La consultation des usagers sur le contenu des services publics : la qualit des niveaux de service

Malheureusement, il nexiste pas pour linstant de sanctions en cas de


mauvais rsultats en matire de qualit. Il serait probablement possible
damliorer la situation actuelle en mettant en regard, au cours de la discussion budgtaire, les rsultats en matire de productivit et leur impact sur
la qualit du service rendu.

On ne trouve pas cette cohrence en France : les dpenses de modernisation y


font lobjet dune budgtisation spcifique, comme si elles ne faisaient pas partie
des priorits stratgiques des ministres. Cette marginalisation des dmarches
qualit provient en fait de labsence dune approche intgre, qui rendrait chaque
service responsable de sa propre efficacit. Force est de constater que ce message
nest diffus ni par le gouvernement ni par les responsables administratifs.

Leon 4
La qualit ne se dveloppe rellement que si elle est intgre la
stratgie budgtaire des administrations.

2.5. La qualit doit distinguer ce qui relve


des priorits nationales et ce qui relve de la
responsabilit du management de chaque service
Au Royaume-Uni, au contraire, la qualit est totalement intgre la vision
nationale du management par objectifs. Le gouvernement britannique a ainsi
mis en place un systme de budgtisation stratgique qui sappuie la fois sur
une diffrentiation des objectifs et sur des rformes structurelles dans la
gestion des administrations.
25

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

Dune part, le gouvernement a dfini des objectifs socio-conomiques


moyen et long terme, qui sont regroups dans des accords de service
public (public service agreement ou PSA). Ces priorits font lobjet dun
contrle de ladministration centrale. Elles se distinguent des objectifs de
mise en tension des services publics, qui sont dfinis dans des documents
internes chaque administration (service delivery agreements ou SDA) et qui
sont soumis pour information aux services centraux. Lobjectif dune telle
distinction est dviter la fois lcueil bureaucratique dun contrle approfondi
sur tous les objectifs et la marginalisation du fonctionnement courant des
administrations, au bnfice de quelques grandes priorits mdiatiques.
Dautre part, des rformes propres assurer la bonne mise en uvre de la
politique qualit ont t adoptes : une plus grande libert a t accorde aux
responsables des services dconcentrs, de faon permettre ladaptation des
stratgies de mise en uvre aux circonstances locales ; les mcanismes indpendants daudit et dinspection ont t renforcs ; enfin, les administrations ont
t encourages tre plus transparentes sur leurs performances.
Cette clarification des niveaux de responsabilit et la rduction du nombre
dobjectifs par programme a permis de concentrer leffort de qualit sur les
priorits dfinies par le gouvernement. Par ailleurs, les indicateurs de qualit
sont dsormais dfinis aprs une procdure de consultation largie, ce qui a
permis une meilleure appropriation des objectifs par les personnels.

Leon 5
Les objectifs de qualit doivent tre hirarchiss. Il est ainsi
ncessaire de diffrencier des objectifs stratgiques, qui visent
principalement lefficacit du service, et des objectifs de mise en
tension , qui sintressent la relation de service avec les usagers.

26

La consultation des usagers sur le contenu des services publics : la qualit des niveaux de service

Tmoignage : Royaume-Uni, services du Premier ministre


A travers les accords de services publics , nous avons clairement fait
comprendre que lobjectif de la politique qualit tait de parvenir des
rsultats perceptibles par les citoyens. En mme temps que laccent tait mis
sur les rsultats, une plus grande autonomie de gestion a t accorde aux
ministres et aux agences pour la stratgie de mise en uvre. Cette rforme a
permis de mobiliser les managers et les personnels autour du thme de la
qualit : le fait quils obtiennent les moyens, le temps et la capacit pour
mettre en uvre des procdures de qualit leur a en effet montr que la
politique gouvernementale ntait pas un simple effet de mode, mais quelle
sinscrivait dans la dure.

27

Lirruption des usagers dans la


mise en uvre du service public :
la coproduction des services publics

3.1. La coproduction avec les individus


La coproduction permet de franchir une ultime tape dans lappropriation
des services publics par les usagers, qui ne sont plus seulement consults mais
vritablement impliqus dans la mise en uvre du service public. Le propritaire
qui dneigera le trottoir devant chez lui ou les parents qui feront fonctionner
une crche parentale participent ainsi de ce mouvement de coproduction.
Lappel au bnvolat pour la production du service public sexplique certes
en partie par des raisons budgtaires. Mais laspect financier nest pas dterminant : lobjectif principal est de responsabiliser le citoyen, en imposant lide
quun service public de qualit repose sur la participation de tous.
En fait, la coproduction existe depuis longtemps, au moins de manire
implicite : on peut ainsi considrer que lusager qui se sert dune machine
informatique au lieu de se rendre au guichet ou le patient qui suit les conseils
de vie de son mdecin participent la production dun service public.
Cela dit, la coproduction en tant que dmarche qualit va plus loin que ces
formes implicites. Elle suppose dabord que la population (et ladministration !)
admette que tous les problmes ne pourront tre rgls par lEtat agissant seul.
Elle implique aussi que le financement puisse tre en partie modul en fonction
de la participation des citoyens au service public. En ce sens, la coproduction avec
les individus tranche radicalement avec la philosophie traditionnelle de lEtat
assistantiel et avec limpratif dgalit devant les services publics. Cest sans
doute la raison pour laquelle elle est encore rarement reconnue en tant que
politique publique par les gouvernements.
29

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

3.2. La coproduction avec des groupements


A contrario, la coproduction devient de plus en plus le paradigme de dfinition de la qualit pour les partenariats avec plusieurs acteurs institutionnels, par
exemple entre lEtat, des collectivits territoriales et des entreprises prives. Cette
forme de coproduction est plus ancienne et moins conflictuelle que la prcdente :
elle ne remet en effet pas en cause les fondements de lEtat assistantiel, mais
donne la puissance publique un rle de facilitateur, de conseil et dappui.
Ce type de dmarche rejoint la philosophie politique dominante dans les
pays anglo-saxons : la rduction de lintervention directe de lEtat y procde
moins dun prsuppos libral qui ferait du moins dEtat un but en soi que
dune recherche de formes diffrentes de laction tatique. Le rle de lEtat consiste
ainsi de plus en plus souvent aider les individus saider eux-mmes , en
soutenant les initiatives des communauts. En termes pratiques, cela suppose un
Etat qui cherche encourager le dialogue entre les diffrents partenaires, qui
intervienne pour rsoudre les conflits et qui lve les obstacles rglementaires
et financiers qui entravent les initiatives locales.
Lintervention de ladministration australienne auprs des communauts
aborignes est emblmatique de cette volution du rle de lEtat, la coproduction apparaissant comme une voie mdiane aprs lchec de deux approches
maximalistes . Dans un premier temps, ladministration avait en effet impos
des solutions sans aucune concertation avec les responsables locaux. Le gouvernement avait ainsi cherch dvelopper lhabitat fixe, sans prendre en compte
le fait que les maisons en dur sont considres dans la culture aborigne comme
un lieu dangereux et malfaisant.
Lchec de cette premire politique a alors conduit ladministration tomber
dans lexcs inverse : lhypercentralisation a succd loctroi de subventions
sans conditions et sans contrle aux communauts aborignes. De faon prvisible, cette politique a donn lieu un gaspillage de largent public. Les critiques
de la Cour des comptes et des contribuables ont forc le gouvernement
modifier une seconde fois les conditions de laide aux aborignes.
Le programme actuel cherche tirer parti des checs passs pour recentrer
le rle de lEtat sur des missions dappui et de contrle. Lutilisation de largent

30

Lirruption des usagers dans la mise en uvre du service public : la coproduction des services publics

reste principalement dcide par les conseils aborignes, mais lEtat central
intervient pour que les projets adopts puissent avoir une chance raisonnable
de succs. Ainsi, les entreprises cres par les aborignes bnficient de conseils
de gestion de manire assurer leur viabilit financire. Cet exemple montre
quil existe une troisime voie entre lEtat paternaliste et le retrait de lEtat, qui
passe par une forme de contrat pass entre lEtat central et les communauts
locales.
La mise en uvre de dmarches bases sur la coproduction pose nanmoins
de srieux dfis au service public. Elle suppose en effet que les diffrents services
acceptent de travailler ensemble, en saffranchissant des sparations administratives ou de la frontire entre le public et le priv. Or rien nincite la coopration : les carrires dans la fonction publique dEtat sont ministrielles, la culture
est individualiste et les directeurs gnraux sont farouchement attachs la
dfense de leur territoire. Seule une rvolution culturelle dans les administrations
permettrait en fait de sortir de cette situation. Cela supposerait une valorisation
du travail dquipe, la formation commune de fonctionnaires de corps diffrents
ou la prise en compte de la coopration dans les valuations.
Il est tentant, devant lampleur dune telle tche, de tirer la conclusion que le
systme actuel est irrformable et que la seule voie pour amliorer substantiellement le service public est celle de lexternalisation. Un tel phnomne sest
dailleurs dj produit dans de nombreux pays. En Australie, au Royaume-Uni
et aux Pays-Bas, laide aux chmeurs de longue dure a ainsi fait lobjet
dune mise en concurrence entre les anciens services du ministre de lEmploi
transforms en entreprise publique concurrentielle et des prestataires privs. Les
prestataires ne sont dsormais rmunrs que dans la mesure o ils parviennent
trouver un emploi durable pour les chmeurs dont ils ont la charge. Ds lors,
ils sont incits mettre en uvre des actions beaucoup plus diversifies (aide
psychologique, formation linguistique ou conseils en matire de prsentation)
que celles de lancienne agence publique de lemploi.
Dans ce cas, la mise en concurrence relve donc moins da priori idologiques
que dun constat dchec quant la possibilit de rformer le secteur public. La
pression concurrentielle est alors considre comme le seul moyen dacclrer
les changements.

31

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

Beaucoup craignent pourtant que ladoption des outils et des mthodes


de gestion des grandes entreprises par les services publics locaux se fasse au
dtriment de leur spontanit et de leur proximit avec les citoyens. Mais tel
nest pas le cas. Dune part, la professionnalisation des modes daction est le
meilleur garant de lefficacit et de la prennit des services publics. Dautre
part, elle sintresse aussi, au-del des objectifs financiers, la qualit de la
reprsentation des diffrentes parties. En ce sens, elle participe au renforcement
de la proximit des services publics avec les usagers.
Le dveloppement du partenariat dans la mise en uvre des services
publics est donc beaucoup plus quune mode passagre. Il est une ncessit
pour rpondre au manque de moyens et de lgitimit de lEtat central. En ce
sens, la ngociation avec des partenaires locaux, autour dobjectifs communs,
est une solution davenir.

Leon 6
La coproduction de la qualit touche au cur mme de la faon
dont est conu le rle du service public et de lEtat. Elle implique
une redistribution des rles entre celui-ci, les entreprises et la
socit civile.

32

Comment piloter, financer et valuer


la qualit ?

4.1. Les diffrentes mthodes de mise en place des


dmarches qualit
Trois stratgies diffrentes ont t utilises pour mettre en uvre les
dmarches qualit dans les administrations publiques.
Le premier modle, dj voqu, est celui du Royaume-Uni, qui a rendu les
dmarches et la mise en place dindicateurs de qualit obligatoires dans tous les
services.
La mthode australienne a t plus flexible : lobligation de dfinir une
dmarche qualit rpondait une entire libert laisse aux ministres en ce qui
concernait leur mise en uvre.

Tmoignage : Australie, ministre des Finances


Pour mettre en uvre sa politique de qualit, le gouvernement australien a
demand chaque ministre de dfinir sa propre charte du meilleur service au
citoyen.
Une aide mthodologique a t apporte par le ministre des Finances, mais
aucun format ni aucune mthode de qualit nont t imposs. Cette stratgie
est lie la conviction que les administrations interministrielles doivent
imposer des objectifs, mais pas la faon de faire. Les ministres ont ainsi pu
choisir entre le CAF, la mthode ISO et la qualit totale.

33

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

la question des standards de qualit ont galement t donnes des rponses


diffrentes selon les administrations. Certains ministres ont considr que
les diffrences de maturit entre leurs services rendaient problmatique
la dfinition dobjectifs uniformes. Dautres ont au contraire estim que des
indicateurs de qualit ambitieux seraient un facteur de motivation pour les
services les moins avancs, qui seraient ainsi incits rechercher des solutions
innovantes. Le ministre de la Scurit sociale a ainsi adopt les mmes standards
de qualit identiques pour Sydney et pour les provinces les plus recules.
Lexprience australienne montre donc quil ny a pas une seule faon de
mettre en uvre les procdures qualit. Elle prouve aussi quil est possible de
changer en profondeur la culture des administrations. Un rapport de la Cour
des comptes a ainsi montr que plusieurs annes de planifications stratgiques
dans les ministres avaient conduit les agents sapproprier limpratif de
qualit. La libert donne aux organisations, aux managers et aux personnels
pour dfinir des stratgies et des objectifs moyen terme a fait que la qualit
nest plus vue comme une politique supplmentaire mais comme une
dmarche totalement intgre la gestion globale des administrations.

Enfin, la Sude a privilgi une stratgie purement incitative, sans aucune


obligation rglementaire ni aucune directive gnrale en matire de qualit.

Tmoignage : Sude, Office des services publics


Il ny a pas eu, en Sude, dvaluation globale de la politique de qualit.
Certes, le gouvernement a parfois affirm que la qualit du service public
tait trs importante, mais il na jamais dfini une stratgie gnrale pour
lensemble des services publics. Les ministres et les agences ont donc d se
dbrouiller par eux-mmes, en mettant le plus souvent laccent sur la qualit
de service. Cette absence dobligation et de politique gouvernementale affiche
a donn des rsultats trs contrasts selon les administrations. Ainsi, certains
services prennent en compte lavis des usagers, alors que dautres, non. La
qualit dpend en fait du bon vouloir de chaque administration.

34

Comment piloter, financer et valuer la qualit ?

4.2. Comment financer la qualit de service ?


En Australie, le mouvement de qualit a t lanc par un rapport du ministre des Finances en 1995, labor en collaboration avec les ministres
fdraux, les Etats fdrs, des experts, des reprsentants du secteur priv et
des universitaires. Au dpart, le ministre des Finances tait assez rticent face
au mouvement de qualit, craignant quil ne soit utilis comme prtexte pour
demander des moyens supplmentaires.
Le rapport a en fait montr que si la qualit pouvait ncessiter dans un
premier temps dimportants investissements (par exemple pour mettre en place
des centres dappels), elle pouvait nanmoins apporter terme des gains de
productivit moyens de lordre de 10 %. Laide budgtaire initiale sapparente
alors une avance sur recette qui pourra ensuite tre rembourse grce aux
conomies ralises.
Il faut insister sur le fait que 10 % est un chiffre moyen, qui masque des gains
de productivit beaucoup plus importants dans certains domaines. Lexprience
australienne a ainsi montr que la sous-traitance de linformatique permet en
moyenne des gains de lordre de 20 %, pour un niveau de qualit largement
accru. Cet cart sexplique par le fait que les quipes internes charges de la
maintenance informatique sont souvent trop petites pour maintenir un niveau
de qualification comparable celui dune entreprise concurrentielle dote de
services de recherche.
De tels gains de productivit de ne sont pas limits aux aspects priphriques
de la gestion publique. Une tude de benchmarking ralise en 1998 en Australie a
par exemple trouv un cart de productivit de 100 % entre les services de
gestion de ressources humaines de diffrents ministres et ceux des entreprises
prives. Une tude complmentaire a montr que cet cart sexpliquait pour
moiti par des contraintes rglementaires qui pouvaient tre leves : les congs
relevaient par exemple dune cinquantaine de bases rglementaires diffrentes.
Lautre moiti provenait dune sous-valorisation des services de ressources
humaines au sein des ministres, qui conduisait y placer les agents les moins
performants et saccompagnait dun turnover lev. Ce diagnostic a conduit le
gouvernement rationaliser les textes rglementaires (le nombre de formes
de congs tant par exemple ramen cinq) et les ministres revaloriser les

35

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

carrires au sein de leurs services de ressources humaines. Les rformes ont


permis des gains de productivit proches de 50 %.
Ces exemples laissent penser que le chiffre de 10 % est plutt un minimum,
mme aprs la prise en compte des investissements initiaux.

Leon 7
La qualit peut supposer des investissements importants dans
un premier temps. Les sommes dpenses sapparentent en fait
des avances sur recettes gages sur les gains de productivit
quapporte dans un second temps la rationalisation des
mthodes de travail.

Tmoignage : Sude, Cour des comptes


Lorsquun service public fonctionne correctement, il est assez facile de
soutenir que la mise en uvre dune dmarche qualit ne suppose pas des
sommes colossales. Nanmoins, lorsque ltat dun service public est trs
dgrad, ce qui peut par exemple arriver en matire de sant, lorsque les
listes dattente sont trop longues, ou en matire dducation, lorsque les
rsultats aux examens sont mauvais, il est difficile de faire lconomie dune
rflexion sur linvestissement et le management des services en cause.

36

Comment piloter, financer et valuer la qualit ?

4.3. Comment valuer la qualit ?


Lvaluation par appel doffres
Le Royaume-Uni a dcid, en 1990, de mettre en concurrence par appel
doffres certains services publics entre eux et avec des entreprises prives. Un
tel systme permettait de dfinir clairement quels taient les objectifs de
qualit attendus et dinciter les services publics les atteindre rapidement. Sur
ce plan, la politique a t un succs : la premire raction des services publics
a gnralement t de se rorganiser en mettant en uvre une dmarche
qualit afin damliorer leur efficacit. La moiti des appels doffres a dailleurs
t remporte par les services publics existants.

Tmoignage : Royaume-Uni, direction du Budget


Un axe majeur de la politique qualit a consist mettre en concurrence
par des appels doffres les services publics et les services privs dans les domaines
o cela tait possible. Cette dmarche a conduit les services publics mettre en
vidence leurs efforts et leurs rsultats pour remporter les appels doffres. En ce
sens, la rforme Next Steps (transformation des administrations en agences
ayant des mtiers cohrents et une gestion autonome), en 1988, a permis dutiliser la pression concurrentielle et la crainte de la privatisation pour amliorer
laqualit des services publics.

Mais ce systme a aussi des limites. Dune part, la ncessit de laisser le


temps aux services publics existants de se rorganiser rallonge de faon
consquente la procdure dappel doffres, qui prend en moyenne une anne.
Dautre part, une telle politique suscite le mcontentement dun secteur priv
qui saperoit rapidement que, dans la majorit des cas, la concurrence ne vise
pas ouvrir le march mais pousser le service public se moderniser.
Elle nest donc plus utilise systmatiquement que pour les projets nouveaux,
afin de forcer des services publics cloisonns travailler ensemble ou avec le
37

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

secteur priv. Cest le cas des appels doffres en matire de sant, dont le haut
niveau dexigence incite souvent des hpitaux, des tablissements mdicosociaux, des collectivits locales et des associations formuler des projets
communs.

La contestabilit des services


Il existe dautres solutions que la lourde mise en concurrence des services.
Elles passent par des valuations rgulires par des autorits indpendantes
ou par un discours officiel sur la non-prennit des programmes. Lobjectif est
de faire accepter aux agents lide que les services assurs par la puissance
publique ne sont pas ncessairement ternels et que leur prennit dpend de
leurs rsultats en termes de qualit.
Cette politique a t mise en uvre en Australie (o elle porte le nom de
contestabilit ), au Canada ( rvision des missions ) et au Royaume-Uni
( revue des dpenses ). Elle incite fortement les services prendre en compte
les avis et les attentes des usagers de faon dmontrer quils apportent une
plus-value relle et utilisent efficacement largent public.

Leon 8
La qualit est un moyen de recentrer le service public sur ses
missions essentielles, par leffort que les administrations feront
au travers des dmarches qualit et dvaluation pour dmontrer
lefficacit de leur action.

Lvaluation par autodiagnostic et diagnostic externe


indpendant
Lvaluation de la qualit peut rarement se faire de faon simple et mcanique.
Certains critres, comme la satisfaction des usagers, peuvent certes tre quanti-

38

Comment piloter, financer et valuer la qualit ?

fis. Mais une valuation globale ncessite un travail complexe dagrgation


dindicateurs quantitatifs et qualitatifs. Par exemple, la qualit dune politique
de prvention en sant publique suppose de rpondre des questions comme :
Les professionnels libraux ont-ils t informs ?
Ont-ils fait passer le message leurs patients ?
Y a-t-il eu coordination entre les centres publics et les mdecins libraux ?
Les patients ont-ils t reprs avant la dclaration de la maladie ?
La rponse ce type de questions doit sappuyer sur plusieurs sources, par
exemple une autovaluation auprs des responsables de la politique, une enqute
auprs des professionnels, un sondage auprs des usagers et une valuation par
des experts indpendants. Lapprciation de la qualit ne peut alors venir que du
croisement des diffrents points de vue et dun dbat collectif si des diffrences
dapprciation sont constates.
Il est certes possible de quantifier certains critres (ici, par exemple, le
nombre de mdecins informs ) mais ce relev nest quune premire tape
avant un travail plus approfondi et plus complexe dinterprtation des rsultats.
La lourdeur de la tche explique que les valuations de la qualit sont rarement
ralises tous les ans, mais plutt sur une base trisannuelle.
Lvaluation de la qualit se fait aussi par la comparaison des rsultats
dadministrations en situation comparable, cest--dire au moyen dtudes de
benchmarking.

Tmoignage : Royaume-Uni, ministre des Finances


Les administrations de contrle sont trs attentives au fait que les efforts
de productivit des services ne se fassent pas au prix dune baisse de la
qualit. Lefficience et la qualit des services sont donc toujours mises en
regard au moment de la discussion budgtaire.

39

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

La publication des rsultats par service et de comparaisons entre les


diffrentes administrations a galement jou un rle dincitation auprs des
services, dans la mesure o ils savent quune mauvaise performance en
termes de qualit sera connue de tous.

Tmoignage : Australie, ministre des Finances


La mise en uvre des programmes de qualit dans ladministration australienne date dune vingtaine dannes. Lun des principaux problmes auxquels
nous avons t confronts est que les rsultats du service public dpendent
souvent de la bonne coordination entre plusieurs administrations, voire de la
collaboration avec des organismes du secteur priv. Cette coproduction de
fait ncessite, pour amliorer la qualit, que des accords de partenariat soient
signs entre les diffrents partenaires dune politique publique.
Un organisme indpendant rassemblant des experts a donc t mis en
place. Son rle est de dfinir des indicateurs de qualit pertinents pour
chaque politique publique. Quand un accord a t trouv avec les diffrents
partenaires, les indicateurs retenus sont mesurs et publis annuellement.
Cette publication permet dtablir une comparaison entre les diffrentes
administrations et suscite frquemment un dbat sur les raisons qui font
quun service a ou na pas atteint les rsultats attendus. Cette forme dvaluation est parfois douloureuse, mais elle est bien accepte par les services en
raison de lindpendance et de la lgitimit de lorganisme de contrle.

Leon 9
Lvaluation de la qualit doit permettre de comparer les rsultats
des administrations. Le but nest pas dincriminer les services mais
de comprendre les causes des diffrences de performance et daider
les administrations amliorer leurs rsultats.

40

Comment piloter, financer et valuer la qualit ?

4.4. Comment rcompenser les bons rsultats et


sanctionner les mauvais ?
Lune des faons dinciter les administrations amliorer la qualit du
service consiste dfinir au pralable entre chaque ministre et le ministre
des Finances une rgle de partage des gains de productivit. Le but doit tre
de permettre aux ministres de garder une partie des gains de productivit dus
cette amlioration.
Au Royaume-Uni, des accords dintressement sont ainsi passs entre les
diffrents ministres et le ministre des Finances. Si la performance en matire
de qualit est bonne, les gains sont gnralement redistribus selon la rgle
des trois tiers : un tiers pour le budget gnral, un tiers pour les usagers,
un tiers pour les personnels. Si la performance est mauvaise, au contraire,
un plan de redressement est ngoci entre le ministre des Finances et ladministration afin que cette dernire amliore ses rsultats. Une diminution des
moyens serait en effet contre-productive, dans la mesure o elle risquerait
de dgrader encore davantage la qualit du service aux usagers.

Tmoignage : Sude, Cour des comptes


La culture administrative a indniablement chang en Sude depuis le
lancement dune politique qualit en 1982. Les fonctionnaires sont dsormais
conscients de lutilit daccorder une plus grande attention aux attentes et
aux critiques des usagers. Cette volution culturelle dcoule dune volution
du discours officiel : dans les premiers temps, la politique de qualit pouvait
effectivement tre perue comme une critique implicite des fonctionnaires.
Le discours atrs vite chang, en se concentrant sur les bnfices que ces
derniers pouvaient retirer, en termes de considration sociale, dune meilleure
qualit des services publics.
En 1999, nous avons cr le Conseil national de la qualit, dont le
rle est de promouvoir les meilleures pratiques en matire de qualit. Une
confrence sur la qualit, qui associe les gouvernements locaux, est organise

41

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

tous les deux ans. Lobligation faite aux administrations de rendre compte
annuellement de leurs performances devant le Parlement et dexpliquer pourquoi la qualit sest amliore ou dgrade a t galement un puissant facteur
dincitation.
Par ailleurs, le gouvernement a incit les agences et ministres ne pas
simplement valuer la qualit en interne, mais faire galement appel
des valuations indpendantes de faon rendre les avis plus objectifs. Il
a t en outre demand aux agences de ne pas procder exclusivement des
sondages de satisfaction, mais de mettre aussi en place des panels qui
permettent dtablir un vritable dialogue, sur la dure, avec les usagers.

Leon 10
La sanction de la non-atteinte des objectifs de qualit nest
jamais financire. Elle rside plutt dans des plans de redressement conclus entre les administrations et leurs pouvoirs de
contrle.

Tmoignage : le point de vue dun expert britannique


Des efforts trs importants en matire de qualit ont t faits au RoyaumeUni. En ce qui concerne le systme de sant, par exemple, une commission
pour lamlioration des soins a t cre en 1999. Un problme qui se pose
aujourdhui est celui du remplacement de laide aux organisations pour
quelles amliorent delles-mmes la qualit par des audits et des inspections
extrieures. On est pass de lamlioration continue au contrle. Aujourdhui
lquilibre entre laide aux organisations et lvaluation externe na pas t
trouv.

42

Quelle est linfluence en France des


expriences des pays trangers ?

a France se caractrise par la multiplicit des initiatives qualit, principalement dans les tablissements publics et les collectivits locales.
Certaines grandes administrations, comme celles de lEquipement et des
Finances, ont rejoint le mouvement rcemment.

Au-del de leur diversit, les dmarches qualit prsentent plusieurs


caractristiques communes.
Dabord, elles ne sinscrivent pas dans le cadre dune politique gouvernementale densemble. Les pouvoirs publics ont certes lanc rcemment une
politique visant amliorer laccueil dans les services publics. Mais ce type
dinitiative ne remplace pas une politique globale de la qualit qui supposerait,
par exemple, de dfinir un plan qualit par ministre ou des indicateurs de
qualit par services rendus aux usagers.
Ensuite, les initiatives locales ne sont pas exploites. Il nexiste pas
aujourdhui dorganisme public qui recense et tudie les bonnes pratiques,
analyse les erreurs et donne des conseils mthodologiques, comme le fait dj
un groupement associatif priv, France qualit publique.
Enfin, de rares exceptions prs, les administrations dEtat ne recourent pas
la consultation des usagers.
Lexprience des autres pays montre quune politique ambitieuse de qualit
passe dabord par ltablissement des conditions propices un management
public efficace. Dans le cas de la France, cela suppose que des rformes structurelles pralables, qui sont dtailles ci-dessous 7, soient mises en uvre.
7. Les conclusions rsultent dun dbat avec des responsables administratifs franais au vu des
rsultats de lenqute internationale prsente dans ce rapport.
43

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

A. Observations gnrales
1) Avant tout, il importe de souligner que la recherche de la qualit ne
doit pas tre considre comme un programme supplmentaire, qui viendrait
sajouter des programmes prexistants, mais comme une exigence qui doit
tre intgre aux diffrentes actions en cours. En d'autres termes, la qualit,
ses objectifs, ses rsultats et son valuation doivent devenir une composante
naturelle du management public.
2) Encore faut-il que ce management public soit lui-mme rendu pleinement
possible. Et, pour cela, que les structures administratives invites mettre en
uvre des dmarches qualit constituent elles-mmes de vritables centres de
responsabilit. Cela suppose tout la fois :
Une vraie responsabilisation du dirigeant oprationnel sur les rsultats
de sa gestion et sur la qualit de son management. Ce qui implique qu'il
ait le devoir d'en rendre compte et qu'il soit valu sur ce terrain, de sorte
que la russite ou lchec de sa gestion soient rellement importants pour
lui, en termes de rputation, de rmunration et de carrire.
En contrepartie de cette responsabilit, une vraie matrise de lemploi
des moyens, par le service et son dirigeant, et donc une relle autonomie
daction et de choix.
Qu'il sagisse des moyens humains, des moyens financiers ou des moyens
logistiques, ou encore des possibilits de coopration ou de partenariat avec
d'autres structures publiques ou prives, voire de communication publique, il est
manifeste que le dirigeant peut tre d'autant plus responsabilis sur les rsultats
qu'il a davantage la matrise effective des moyens qui lui sont confis.
Cest ces exigences que correspond la notion de centres de responsabilit.
Il sagit de runir dans une mme unit la responsabilit des rsultats et la
matrise des moyens, dans la limite, bien entendu, des impratifs justifis de
cohrence globale de lorganisation.
3) Force est de constater que la situation actuelle de la plupart des
administrations centrales et mme de nombre de services dconcentrs ne
rpond pas ces exigences :
44

Quelle est linfluence en France des expriences des pays trangers ?

Les directeurs oprationnels centraux n'ont gnralement pas le sentiment


dtre jugs sur la qualit de leur gestion, mais avant tout sur celle de leur
contribution la dfinition des politiques publiques.
La matrise des moyens appartient en gnral non pas aux directions
oprationnelles, mais exclusivement aux directions de moyens (et c'est
cette exclusivit qui fait problme).
En labsence de contrats dobjectifs clairs, le management est entrav par
des demandes nouvelles incessantes, notamment de la part des cabinets
ministriels, si bien qu'il vit en permanence dans lurgence, sans pouvoir
correctement organiser des priorits, planifier des modes de travail et donc
sinvestir dans la qualit des processus administratifs de production.
Par comparaison avec ce que l'on observe dans la plupart des pays de
lOCDE, les souplesses de gestion disponibles sont minimes. Cet lment,
coupl avec les difficults budgtaires, rend les procdures trs longues et
difficiles. Au catalogue des contraintes peu ou pas justifies figurent
par exemple le poids du contrle financier a priori, la sparation de
lordonnateur et du comptable ou limpossibilit du paiement par carte
bancaire, mme pour des dpenses minimes.
Il est difficile, dans ces conditions, de motiver suffisamment les responsables,
dailleurs peu prpars, pour qu'ils sinvestissent pleinement dans le management
de leurs services.
4) Ces exigences de responsabilit et dautonomie ne se limitent aucunement aux seuls dirigeants, mais sappliquent toute la chane hirarchique :
la priorit reconnue aux rsultats de laction (parmi lesquels la qualit)
implique en effet laugmentation de lautonomie et de la libert daction de
lensemble des agents concerns.
Bien entendu, des limites et des rgles sont indispensables pour viter la
fois les abus et une prise de risque excessive. Mais la priorit donne aux
rsultats ncessite que ces rgles et ces limites soient fixes de manire aussi
conome que possible. Ce qui implique de laisser aux agents de terrain un
maximum de possibilits dinitiative et de prise raisonnable de risque.

45

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

Ce sont l au mme titre que la rcompense des mrites individuels et


collectifs les contreparties normales de la responsabilisation sur les rsultats,
avec ce que celle-ci implique en termes dexigence de performances et de
contrle a posteriori.
En rsum, la recherche de la performance que ce soit la qualit des
services rendus ou l'efficience de leur production passe ncessairement par
une organisation du travail fonde tous les niveaux sur la responsabilit,
la confiance et l'autonomie. C'est dans ce cadre seulement que les techniques
spcifiques de la qualit peuvent prendre tout leur sens et toute leur utilit.
Le dveloppement dune politique ambitieuse de qualit des services publics
passe donc par une rvision globale du fonctionnement des structures administratives au regard du double critre de la responsabilisation sur les rsultats et
de l'autonomie dans l'emploi des moyens. Bien entendu, les changements
ncessaires ne touchent pas seulement les mthodes et les rgles, mais aussi les
valeurs et la culture. C'est bien des gards d'un renouveau du management
public qu'il s'agit.

B. Recommandations
1) La place des dmarches qualit dans la gestion des services
Intgrer les objectifs qualit dans les projets de performance des services,
et par suite dans les choix budgtaires.
Veiller ce que les contrats d'objectifs, tant individuels que collectifs,
prennent bien en compte les objectifs de qualit.
Faire de l'valuation des rsultats en termes de qualit une composante
normale de lvaluation des performances des organisations et des individus.
S'assurer que toute action nouvelle (comme la ralisation dun nouveau
projet ou lapplication dun nouveau texte), ainsi que, progressivement, toute
reconduction d'une action prexistante, soit assortie dindicateurs de qualit.
De cette faon, lapproche qualit sera tendue peu peu lensemble des
initiatives de ladministration.
46

Quelle est linfluence en France des expriences des pays trangers ?

2) Le management des directions dadministration centrale oprationnelles :


Il convient de rexaminer la fois les responsabilits et les pouvoirs de
chacun des directeurs d'administration centrale investis d'une responsabilit
oprationnelle. Cela suppose de :
donner une base contractuelle, si possible pluriannuelle, leur relation avec
l'autorit ministrielle dont ils dpendent ;
veiller ce que les engagements pris par l'autorit politique envers le
dirigeant administratif lient rellement celle-ci, et qu'elle ne puisse les
remettre en cause sans rouvrir l'ensemble de la discussion sur les
objectifs ;.
convenir formellement avec les directeurs oprationnels d'objectifs annuels
et pluriannuels qui soient prcis, vrifiables, vrifis et, sauf exception,
publics. Les objectifs qualit seront parmi les plus importants ;
redfinir les rles respectifs des directeurs oprationnels et fonctionnels
(chargs notamment de la gestion des ressources humaines, financires ou
logistiques), de faon assurer la cohrence oprationnelle de la gestion ;
revoir les conditions de slection, de formation initiale et continue, de
rmunration et de gestion des carrires des dirigeants dadministration
centrale. Il sagit de donner la priorit aux capacits et aux comptences
managriales (notamment pour l'laboration des objectifs, la refonte des
processus et la mobilisation des personnels), au respect des valeurs de la
fonction et aux performances sur les considrations de proximit politique,
d'appartenance des corps ou de seule comptence technique.

3) Le management des dirigeants dconcentrs :


Rviser leurs relations avec leurs administrations centrales de faon
s'assurer qu'ils ont rellement la possibilit de participer l'laboration
des politiques de ces dernires ; allger le plus possible les contraintes
rglementaires qui leur sont imposes.

47

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

Ainsi quil est prvu dans le cadre de la LOLF, limiter l'autorit prfectorale qui s'exerce sur eux aux cas o les exigences de linterministrialit
l'imposent.
En contrepartie, responsabiliser pleinement ces dirigeants sur la ralisation
dobjectifs prcis, dfinis avec lautorit centrale dont ils dpendent.

4) Le management des personnels


Dans toute la mesure du possible, les associer l'laboration de la politique
de l'organisation laquelle ils appartiennent, et les investir d'un maximum
de responsabilits et de pouvoirs.
Faire l'inventaire des facilits de gestion dont disposent leurs homologues
des autres pays de l'OCDE, en vue de les transposer chez nous, sauf contreindication rellement justifie.
Raccourcir autant que possible les chanes hirarchiques.
Rduire au minimum les contrles a priori et allger dans toute la
mesure du possible les procdures et les rgles.
Gnraliser un reporting annuel qui soit rellement constructif.
Mettre progressivement en place des systmes de rcompense collective,
voire parfois individuelle, pour encourager la ralisation des objectifs
convenus.
Veiller ce que les programmes de formation initiale et continue soient
adapts aux performances attendues.

48

Annexe 1 : mthodologie de lenqute

ette tude a t ralise partir de questionnaires, dentretiens tlphoniques et dchanges crits avec des personnes charges de la mise en
uvre de la politique qualit dans huit pays de lOCDE (Australie, Belgique,
Canada, Danemark, Etats-Unis, Nouvelle-Zlande, Royaume-Uni, Sude). Leur
anonymat a t prserv, pour leur assurer une plus grande libert dexpression,
y compris sur les limites de laction publique dans leur pays. Les personnes
interroges ont fourni lauteur des documents permettant de corroborer leurs
analyses et ont formellement approuv le contenu de lenqute, aprs avoir
pris connaissance de ses rsultats. Des universitaires spcialiss dans les
questions de qualit publique ont galement t interrogs pour chaque pays
couvert par ltude : pour le Royaume-Uni, deux enseignants de la London School
of Economics ont ainsi t sollicits.

49

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

Annexe 2 : le Cadre dAutovaluation


des Fonctions publiques

e cadre d'autovaluation des fonctions publiques (CAF, pour common


assessment framework ) est un outil de dveloppement de la qualit
labor par et pour les Etats membres de lUnion europenne.

Des informations complmentaires sont disponibles sur le site de lEIPA.

Le Cadre dAutovaluation des Fonctions publiques (CAF)


FACTEURS

RESULTATS

Gestion des
ressources
humaines

Leadership

Politique &
stratgie

Partenariats
externes et
ressources

50

Rsultats
auprs du
personnel
Gestion
- des processus
- du changement
- de lorientation
et de limplication de +clientscitoyens

Rsultats
auprs des
clientscitoyens
Rsultats
auprs de
la socit

Rsultats des
performancescls

POSTFACE

est juste titre que Sylvie Trosa a conclu sur le thme du management
ce numro des Notes de benchmarking international consacr la
qualit des services publics. En effet, qualit et management sont des thmes
doublement indissociables. Pour les services marchands comme pour les
services non marchands, un vrai management est la condition incontournable de
la qualit des prestations. Par ailleurs, dans les services publics non marchands,
la mise en place dune dmarche qualit, au sens professionnel du terme, est de
loin la meilleure manire dintroduire et/ou de dvelopper un management
digne de ce nom condition mme de ce quil est dusage de nommer la
rforme de l'Etat .

Il y a une quarantaine dannes, au temps du taylorisme triomphant


en haut je pense et je dcide, en bas jcoute et jexcute , la gestion administrative tait plutt un modle pour les entreprises. Mais, les normes
progrs de lautomatisation dune part et ceux de linstruction des salaris
dautre part ont compltement invers cette logique : les entreprises ont
depuis longtemps compris que leur intrt est de confier chacun de leurs
collaborateurs un maximum dautonomie et de moyens, en contrepartie dune
vraie responsabilisation sur des rsultats convenus avec eux, afin de tirer profit
de toutes les ressources dont ils sont porteurs. La mme logique prvaut
naturellement dans les administrations publiques : cest le sens mme du new
public management tel quil se dveloppe dans la plupart des pays dvelopps
depuis une trentaine dannes.
A cet gard, ce qui fait tout le prix dune politique qualit, entendue au sens
professionnel du terme, cest quelle est une voie royale pour la mise en place
dun vrai management public, et cela pour trois raisons convergentes : 1) elle
ncessite imprativement ce type de management ; 2) elle en explicite professionnellement les composantes et les tapes essentielles, comme le montre,
51

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

par exemple, le rfrentiel CAF ; (c) elle est la plus puissante des motivations
qui puissent convaincre les agents publics de tout niveau hirarchique de
sengager dans ce sens. Sur ce plan, la qualit est mme un facteur de motivation encore beaucoup plus important pour les services non marchands que
pour les services commerciaux, car la diffrence de ces derniers ils nont pas
dobjectif de profit : par suite, seule la qualit leur donne sens.
En dautres termes, les enjeux de la qualit des services publics sont doubles. Ce
sont dabord, bien sr, des enjeux de rsultat final, dune importance capitale
du fait de la nature mme de ces services. Citons aussi bien lattractivit conomique du territoire, que la cohsion sociale ou encore la confiance des Franais
dans leur Etat, et par suite la vitalit de la dmocratie. Mais non moins
importants sont les enjeux de moyens, savoir, comme on vient de le dire, la
mise en place dans tous les champs et tous les niveaux de ladministration
dune vritable relation managriale, au double sens de mise en responsabilit et
de mise en pouvoir. Lune ne va en effet pas sans lautre : comment responsabiliser rellement un chef de service sur des objectifs ambitieux de rsultat si,
dans le mme temps, on ne cesse de le bombarder de directives procdurales
et dexigences de dtail imposes en urgence, et si on ne lui reconnat pas une
latitude daction suffisante dans la gestion de ses ressources ? Cet enjeu de
moyens propre la dmarche qualit que constitue linstauration, tous les
niveaux hirarchiques, y compris les plus modestes, dune authentique logique
managriale, est un enjeu capital, puisquil conditionne lefficacit globale de
ladministration et des services publics. En effet, faut-il le dire, il ny a pas
deux managements diffrents, dont lun produirait de la qualit et lautre de la
productivit ! Cest videmment le mme : celui qui permet, pour un montant
de ressources donn, de produire la meilleure prestation.
Mais tout cela nest vrai que si lon ne senferme pas dans une dfinition
minimaliste de la qualit, ramene simplement celle des relations avec lusager,
telles que celles de laccueil. Sans sous-estimer en rien limportance de ces
relations, la qualit dun service public, surtout sil est complexe, comme un
service la personne (enseignement), ou encore un service dquipement
technique, est videmment beaucoup plus que cela : cest ladquation globale
dune prestation lensemble des objectifs fixs, tels quils rsultent darbitrages
explicites effectus entre les attentes des diffrents destinataires. Et comme
nous le rappelle juste titre le rfrentiel CAF, la qualit doit galement

52

Postface

prendre en compte les attentes lgitimes des diffrents prestataires. Car il est
factice de sparer la qualit du rsultat de celle du processus.
La remarquable commission que le prcdent Premier ministre avait charge
de lui faire des propositions sur ce sujet et que jai eu lhonneur danimer,
commission dans laquelle lapport de Sylvie Trosa a t prcieux, na eu aucune
difficult sexprimer dune seule voix sur ce sujet. Accord dautant plus
significatif que ses membres taient tous la fois de trs grande valeur et
trs diffrents les uns des autres par leur appartenance politique, leurs
responsabilits professionnelles ou leur exprience personnelle.
La vraie question est en fait de savoir pourquoi le politique na pas saisi
plus tt lopportunit majeure que constitue une vraie politique qualit, au sens
dun engagement fort dans une telle dmarche et dans la logique managriale
quelle implique. Les raisons en sont multiples. La principale tient sans doute
la crainte quil a de perdre de son pouvoir en plaant les responsables
administratifs dans une situation de responsabilit de rsultat clairement
dfinie, et donc de relle autonomie de gestion. Et le comble du paradoxe est
que la rforme organique de lorganisation budgtaire (la LOLF) pose trs
prcisment le principe dune telle responsabilit, mais que jusqu prsent
lapplication de cette rforme a t conduite sans que la mise en place de vraies
relations managriales ait t rellement engage. Par suite, rien dtonnant si,
dans le cadre de cette rforme, lapproche qualit demeure trs rductrice.
Mais, bien entendu, tout reste encore possible. En particulier, le choix que
vient de faire le gouvernement dengager peu peu lensemble des administrations se faire certifier devrait tre lamorce dun vrai changement mais
la condition, essentielle, que cette dmarche ne demeure pas durablement
limite la qualit de laccueil, et que la certification soit elle-mme considre
non comme un but en soi, mais comme un outil au service dune dmarche
qualit entendue au sens plein.
Pour clairer tous ces choix devant lesquels se trouve notre pays, il est
videmment trs important que nous mettions profit lexprience de nos
voisins et les leons qui sen dgagent. Non pas, loin sen faut, que les prestations
produites par nos services publics soient ncessairement moins bonnes que
les leurs. Mais quand la comparaison est notre avantage, cest essentiellement

53

MODERNISATION

DU MANAGEMENT PUBLIC

: LE

PARI DE LA QUALIT

la qualit des hommes et des femmes qui produisent ces prestations que
nous le devons, et non celle du systme. Nous avons donc le plus grand
intrt regarder de trs prs comment ils ont pris le problme, en particulier
comment ils sont entrs dans une vraie logique managriale, et quels bnfices
ils en ont retirs.
Do tout lintrt de la remarquable tude de benchmarking que, dans la
continuit des travaux quelle avait effectus pour la commission de la qualit
des services publics, Sylvie Trosa nous propose aujourdhui.

Yves Cannac,
prsident de lObservatoire de la Dpense publique
de lInstitut de lentreprise

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Lauteur

Sylvie Trosa : ancien lve de lENS et docteur en droit public, elle a consacr
sa carrire la modernisation du service public et la rforme de l'Etat. Elle
a initi l'valuation en France et est une des rares fonctionnaires franaises
avoir exerc des responsabilits de haut niveau dans d'autres pays, en
particulier au Treasury britannique et en tant que chef de service la Direction
du Budget en Australie. Elle a publi plusieurs livres, consacrs notamment
la rmunration au mrite dans la fonction publique, la comparaison des
processus de modernisation de l'administration au sein des pays de l'OCDE,
au dveloppement de la dmarche contractuelle au sein de l'Etat et l'valuation
des politiques publiques (L'valuation des politiques publiques, Les Notes de
benchmarking international, Institut de l'entreprise, 2003). Elle est actuellement
charge de mission auprs du secrtaire gnral du ministre des Affaires
sociales.

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