GEOUSP - Espao e Tempo, So Paulo, N 17, pp.

79 - 94,

2005

REFORMA DO ESTADO, REESTRUTURAES TERRITORIAIS,

DESENVOLVIMENTO E NOVAS TERRITORIALIDADES
Aldomar A. Rckert1
RESUMO:
O artigo aborda as transformaes do Estado Desenvolvimentista, o longo processo de reforma do
Estado e de reestruturaes territoriais contemporneas; os conceitos de territrio, poder e usos
dos territrios; as diferentes vias de reforma do Estado associadas polticas de desenvolvimento
local/regional. Ao final o artigo aborda os conceitos de territorialidade e desenvolvimento territorial
trazendo alguns exemplos de pesquisas em curso.
PALAVRAS-CHAVE:
Reforma do Estado; reestruturaes territoriais; desenvolvimento territorial; territorialidades
ABSTRACT:
This article deals with transformations of Development State, the long State reform process and
contemporary territorial reestructurations; concepts of territory, power and uses of territory;
differents ways of State reform associated to local / regional development policies. At the end the
article deals with concepts of territoriality and territorial development presenting some examples
being examined.
KEY WORDS:
State reform; territorial reestructurations; territorial development; territorialities
Introduo
Neste artigo aborda-se, a partir das relaes clssicas entre o Estado e o territrio, algumas
das transformaes por que passa esta relao bem como tendncias contemporneas de anlise
das mesmas. As macro-polticas de desenvolvimento nacional fundadas sobre o nacional
desenvolvimentismo entram em crise no cenrio globalizante.
Tentar avaliar quais so algumas das
tendncias contemporneas acerca das mudanas por que passa o Estado atravs de mudanas dos
usos polticos e econmicos do territrio sua reestruturao - est no centro do artigo.
Os conceitos de territrio, de poder e de usos do territrio o passo seguinte na exposio
medida em que se torna necessrio expor as relaes que se quer estabelecer no momento posterior,
quais sejam aquelas que podemos estabelecer entre a redemocratizao recente do pas, a
descentralizao e os novos papis da sociedade civil na gesto de problemas de interesse pblico e
polticas de carter local/regional de desenvolvimento. Ensaiam-se possveis novas relaes entre
este cenrio, polticas de desenvolvimento local / regional e algumas possibilidades de visualizar-se a
emergncia de territorialidades relacionadas gesto deste tipo de polticas.
Para a exposio, apresenta-se em forma seqencial - a) o processo de reforma do Estado no
Brasil associado s reestruturaes territoriais; b) os conceitos de territrio, poder e usos do territrio
abordando-se diferentes vias de reforma do Estado e polticas de desenvolvimento associadas
descentralizao poltico-administrativa, sociedade civil e a polticas de desenvolvimento endgeno
na escala local/regional; e por fim, c) uma aproximao territorialidade e ao desenvolvimento territorial
apontando-se exemplos que se encontram em processo de pesquisa.
1
Doutor em Geografia Humana pela Universidade de So Paulo.
Professor Doutor no Departamento de Geografia e nos programas de ps-graduao em Geografia / Anlise Territorial e em Desenvolvimento
Rural, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre. E-mail:

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I - O processo de reforma do Estado no Brasil

associado s reestruturaes territoriais
No Brasil, o Estado
antecede,
historicamente, a prpria nao. A relao
clssica entre Estado e territrio aponta para a
implantao das formas estruturantes deste
ltimo pelo papel dirigente do poder
unidimensional do Estado. No ps-1930, o
Estado Desenvolvimentista consolida as
principais infra-estruturas estratgicas nacionais
e, com isso, assume o papel de principal artfice
da
construo
da
nao.
O
Estado
Desenvolvimentista brasileiro, de corte cepalino,
implementa, a partir de 1940, um ncleo de
consenso desenvolvimentista anlogo ao
keynesianismo europeu. De corte explicitamente
geopoltico no ps-1964, o Estado autoritrio
brasileiro enfrenta, a partir dos anos de 1980, o
esvaziamento de suas propostas e viabilidades
com a crise do Estado Desenvolvimentista.
A crise do petrleo a partir de 1973 e a
emergncia do sistema financeiro internacional
globalizado provocam, na maioria dos pases
latino americanos que adotam modelos
semelhantes de desenvolvimento, modificaes
nos campos da economia, das idias e das
instituies. O Brasil, um dos maiores exemplos
do projeto desenvolvimentista de corte cepalino
chega aos anos de 1990 sem haver mudado tal
projeto, o qual vinha mantendo o pas ainda
dentro dos moldes do processo substitutivo de
importaes.
O processo de globalizao j em curso
nos anos de 1980, as transformaes do
sistema capitalista como um todo, a falncia do
planejamento centralizado e o fim dos padres
tecnolgicos dominantes desde o ps-guerra,
associados ao iderio poltico-econmico liberal,
passam a fornecer as grandes linhas em que
passam a se inspirar as aes que visam s
reestruturaes econmicas e territoriais. A
dcada de 1990 e a crise dos Estados
Desenvolvimentistas perifricos representam,
portanto,
rupturas
de
paradigmas
socioeconmicos e polticos com significados e
alcances to ou mais profundos do que a prpria
constituio dos Estados Nacionais sul-

RUCKERT, A.

americanos, no sculo XIX.

A crise do nacional-desenvolvimentismo
e do planejamento centralizado; as redefinies
da geopoltica clssica que perde seus sentidos
originais; a tendncia s economias flexveis e
flexibilizao dos lugares, pela alta mobilizao
do capital e a insero subordinada dos
territrios nacionais perifricos no processo de
globalizao financeira e de mercados, e a
emergncia
dos
processos
polticos
descentralizantes na face do processo de
redemocratizao conduzem os Estados do Sul,
como um todo e, especialmente os latinoamericanos como o Brasil, a reatualizar em suas
polticas externas e internas e a requalificar em
suas opes e necessidades de ordenao
territorial e de desenvolvimento.
Estes processos acima mencionados
localizam-se
em
cenrios
globais
progressivamente mais complexos os quais
imprimem severas incertezas a estes pases.
Nesses cenrios, reconhece-se a necessidade
de se analisar as diferenciaes territoriais
emergentes - os novos significados que adquirem
os usos polticos do territrio e as novas formas e
contedos territoriais - em momento histrico to
pleno de rupturas de paradigmas e de mudanas
de padres polticos de desenvolvimento.
A flexibilizao do Estado relaciona-se
a mltiplas formas territoriais emergentes cujas
diversas determinaes podem revelar a riqueza
da anlise das totalidades. Nesse sentido, o
referencial analtico principal assenta-se
sobretudo na hiptese de Lefebvre (Espacio y
Poltica, 1976 p. 25-31): a de que o espao
desempenha uma funo na estruturao de
uma totalidade, como um instrumento poltico
medida em que apropriado, transformado em
territrio. A representao do territrio est,
assim, sempre a servio de uma estratgia
projetada. O Estado Nacional, a sociedade
nacional e a estrutura territorial compem a
totalidade, com mltiplos centros federados de
poder, mltiplos ncleos de atores pblicos e
privados e uma estrutura territorial que se torna,
progressivamente, mais densa como no
centro-sul do Brasil medida que reflete a

A reforma do estado, reestruturaes terriotoriais,

desenvolvimento e novas territorialidades, pp. 79 - 94

multiplicidade de poderes especficos e seus

projetos de desenvolvimento sobre territrios
determinados.
O processo de reforma do Estado
apresenta tendncias de longa durao. Tais
tendncias devem-se ao fato de que hoje os
cenrios poltico-econmico-sociais nacionais
so muito mais densos e complexos do que
quando
da
implantao
do
Estado
Desenvolvimentista, quando nos anos 30-40 do
sculo XX o Brasil era basicamente ruraloligrquico e recm iniciava uma experincia que
alcanaria 60 anos de mercado solidamente
protegido. Nos cenrios da globalizao
determinados projetos que tm se tornado
hegemnicos por determinados perodos, at
o momento, podero ser substitudos
rapidamente, considerando-se os cenrios das
incertezas globais, os dficits da balana
comercial e o persistente desemprego estrutural.
Os anos de 1990 e o incio do sculo XXI
so tempos de globalizao financeira e de
industrializaes crescentemente flexveis, de
sistemas territorializados de produo, de
capitais sem compromissos com os lugares; de
investimentos e desinvestimentos em mercados
financeiros volteis; de ameaas constantes aos
Estados nacionais pela intempries financeiras;
pelas desregulamentaes unilaterais de
mercado dos pases do Sul e pelos novos
protecionismos dos mercados dos pases do
Norte. Alm disso, aps o mais longo perodo
da histria do Brasil Republicano, o Brasil ainda
est emergindo do totalitarismo que assolou
geraes e inteligncias. A redemocratizao
prenuncia, efetivamente, que os atores civis das
comunidades locais e regionais sabero,
crescentemente, desenvolver experincias
associativas comunitrias nas quais o poder de
Estado ser respeitado enquanto ordenador
jurdico poltico, mas no como interventor dos
destinos da vida cotidiana das populaes.
A valorizao do local no ser somente
mais uma novidade dos rgos de financiamento
internacional, considerando-se que h no Brasil
experincias legitimadas de associativismo e
construo de identidade cultural e poltica a
partir de movimentos sociais que remontam aos

81

anos 50. Mais do que questo da agenda

acadmica, as experincias comunitrias so
experincias de ricos universos polticos e
culturais que tendero a se consolidar enquanto
escalas efetivas de poder local, porquanto
poder genuno das populaes que constrem
seus destinos pela via da publicizao do
privado, no sentido da publicizao da sociedade
civil.
Os lugares que contm tecnologia e
riqueza tendero a aprofundar sua hegemonia
em experincias de desenvolvimento em que o
poder local no ser, necessariamente mais
sinnimo de governo local, mas sinnimo de
organizaes corporativas com capacidades de
planejamento e de investimento em projetos
estratgicos em associao com governos
locais, que podem ser facilmente capturados
pelo poderes locais e regionais privados, o que
aponta para uma clssica privatizao do
pblico. Por outro lado, os empreendedorismos
de carter associativo tendero a implementar,
com apoio de polticas pblicas, possveis novos
ncleos de gerao de projetos de gerao de
emprego e renda. De uma forma ou de outra,
tratar-se-o de novas faces do tecido social e
poltico, novos campos de fora sobre o qual o
Estado no ter, necessariamente o poder de
ingerncia ou de investidor principal, seno o
de coordenador das macro-estratgias que
busquem, por exemplo, inserir regies desiguais
em processos de desconcentrao da riqueza
e nos novos vetores informacionais e de
reestruturao do territrio.
Este processo funda-se sobre as novas
funes dos territrios, consubstanciados
reestruturao da totalidade e de suas novas
especificidades, de formas combinadas entre
pares opostos. Estes pares, os projetos
nacionais de um lado - que se incorporam
escala supranacional - e os projetos de carter
local podem, ao mesmo tempo representar
fragmentaes polticas nos casos de
determinadas regies onde os principais
projetos de desenvolvimento so geridos pelo
poder hegemnico do empresariado, mas que
podem, contraditoriamente, compor e enriquecer

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a totalidade. Macro e micropolticas no so

excludentes, ao contrrio, fundem-se na
construo das ricas determinaes da
totalidade; macro e micro projetos so
especficos de cada escala de poder sobre
recortes especficos do territrio.
O amlgama das diferenas constri a
riqueza das potencialidades e revela, ao mesmo
tempo, as discrepncias e as iniqidades sociais
da nao subdesenvolvida que ainda ensaia a
redemocratizao, propostas de reformas do
Estado e que se v inserida num processo
globalizante sem precedentes que faz acirrar as
mltiplas determinaes sobre as diversas
escalas de poder que agem sobre e nos lugares.
Fundamentalmente, as escalas geogrficas de
poder nos ensinam que a totalidade no se
reduz a nenhuma das partes e que nenhuma
das partes pode representar a totalidade, o que
significa afirmar que os territrios so mais
densos e mais complexos do ngulo dos mltiplos
poderes que nele e sobre ele atuam.

2 - Os conceitos de territrio, poder e usos

do territrio
O conceito de territrio tem retornado s
cincias sociais de forma a tornar-se presente
em importantes polticas pblicas nas diferentes
escalas de poder. A recuperao do conceito, por
um lado, resgata os fortes traos da dimenso
poltica do espao; por outro, traz confuses
conceituais tanto no seu debate como na sua
empregabilidade. Nos termos de Milton Santos
Uma geografia sem territrio uma
contradio que ajuda a explicar a ausncia
cada vez maior (sic) dessa categoria de anlise
e debate aprofundado da nao. Isso constitui
para o pas um retrocesso, e para a disciplina
geogrfica pode equivaler a uma espcie de
suicdio. Se os gegrafos se ausentam do
debate
sobre
o
territrio,
h
um
empobrecimento paralelo das cincias
polticas, da sociologia e da interpretao
histrica, e, no plano prtico, um
empobrecimento tambm da prpria vida
poltica da nao. Felizmente, uma forte reao

RUCKERT, A.

se esboa nos meios acadmicos, mas

igualmente nos meios polticos, e desse modo
podemos esperar que o territrio, essa
realidade esquecida, seja retomado, evitanto
o enfraquecimento de uma das pticas sem
a qual a viso de mundo, dos pases, dos
lugares, incompleta e at mesmo irreal
(Santos, 2004, p. 34; 116-117).
Uma compreenso que tem sido
difundida no Brasil
a dimenso do uso do
territrio por Bertha Becker em carter pioneiro
no incio dos anos oitenta. Mais tarde, a partir
de meados dos noventa, Milton Santos adere
utilizao do conceito empregando a
denominao territrio usado, o que converte
para o emprego comum dos usos polticos e
econmicos que se faz do territrio e - pode-se
adicionar do processo de construo das
diferentes territorialidades. Assim, Milton Santos
vai definir territrio:
Por territrio entende-se geralmente a
extenso apropriada e usada. (...) O uso do
territrio pode ser definido pela implantao de
infra-estruturas, para as quais estamos
igualmente utilizando a denominao
sistemas de engenharia, mas tambm pelo
dinamismo da economia e da sociedade. So
os movimentos da populao, a distribuio
da agricultura, da indstria e dos servios, o
arcabouo normativo, includas a legislao
civil, fiscal e financeira, que, juntamente com
o alcance e a extenso da cidadania,
configuram as funes do novo espao
geogrfico (Santos; Silveira, 2003, p.
19;21;247. Grifos nossos).
A importncia da anlise dos usos do
territrio circunstancia-se tanto s concepes
clssicas da geografia poltica o poder
unidimensional do Estado quanto aos
enfoques
contemporneos
sobre
a
multidimensionalidade do poder, os mltiplos
territrios e as mltiplas territorialidades. A
concepo de territrio nos vem da tradio da
prpria sistematizao da cincia geogrfica e
do processo de construo da unificao do
Estado alemo no sculo XIX. Ao associar-se o
Estado-nao ao territrio como boden (solo)

A reforma do estado, reestruturaes terriotoriais,

desenvolvimento e novas territorialidades, pp. 79 - 94

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na concepo ratzeliana - o Estado territorial

moderno e seu poder unidimensional esto no
centro da concepo clssica da geografia
poltica. Neste sentido, digamos, mais clssico,
Moraes entende o territrio como

Estado como dos mltiplos atores do/no poder,

na diviso/participao/gesto de polticas pelos
capitais privados e por segmentos da sociedade
civil que representam as diferentes regies do
territrio. Nos termos de Becker:

um espao de exerccio de um poder, o qual

no mundo moderno se apresenta como um
poder basicamente centralizado no Estado.
Trata-se, portanto, da rea de manifestao
de uma soberania estatal, delimitada pela
jurisdio de uma dada legislao e de uma
autoridade. O territrio , assim, qualificado
pelo domnio poltico de uma poro da
superfcie terrestre (Moraes, 2003, p. 1).

Face multidimensionalidade do poder, o

espao reassume sua fora e recupera-se a
noo de territrio. Trata-se, pois, agora de
uma geopoltica de relaes multidimensionais
de poder em diferentes nveis espaciais. (...)
o territrio volta a ser importante, no mais
apenas como espao prprio do EstadoNao, mas sim dos diferentes atores sociais,
manifestao do poder de cada um sobre uma
rea precisa. O territrio um produto
produzido pela prtica social, e tambm um
produto consumido, vivido e utilizado como
meio, sustentanto portanto a prtica social
(Becker, 1983, 7-8).

Na tica da geografia poltica clssica

o grande agente da produo do espao o
Estado, por meio de suas polticas territoriais
Ele vinha sendo considerado o dotador dos
grandes equipamentos e das infraestruturas, o
construtor
dos
grandes
sistemas
de
engenharia, o guardio do patrimnio natural e
o gestor dos fundos territoriais (Moraes, p. 1).
No entanto, a concepo clssica da
unidimensionalidade do poder merece,
atualmente, algumas observaes. A crise do
Estado-nao de um modo geral, a crise do
Estado
Desenvolvimentista
latino
e,
especialmente, sul americano em particular tem
levado analistas a aproximarem-se de um objeto
mais amplo e mais flexvel em geografia poltica,
qual seja o da multidimensionalidade do poder e
da gesto do territrio.
A multidimensionalidade do poder
(Becker, 1983; 1988; Raffestin, 1993)
conceituada no sentido de que diferentes atores
produzem o espao, (re)estruturam o territrio
atravs da prtica de poderes/polticas/
programas estratgicos, gesto territorial,
enfim. A gesto de aes/programas que contm
um carter (re)estruturante
e/ou
com
capacidade de alavancagem de desenvolvimento
endgeno imprime, assim, novos usos do
territrio.
Interpretar o poder relacionado ao
territrio significa relacion-lo capacidade dos
atores de
gerir, de implantar polticas
econmicas e tecnolgicas, com incidncia
estratgica no territrio por parte tanto do

Giddens (1998), por sua vez, entende

o poder como o uso de recursos, de qualquer
natureza, para assegurar resultados. O poder
torna-se um elemento da ao e diz respeito
categoria de intervenes de que um agente
capaz. O poder, em sentido mais amplo,
equivalente capacidade transformadora da
ao humana, capacidade dos seres humanos
de intervir em uma srie de acontecimentos de
modo a alterar o seu curso. Nesse sentido, o
poder est ligado noo de prxis, porque se
relaciona com as condies historicamente
constitudas e historicamente mutveis da
existncia material.
Para Mattus (1996), o poder no teria
expresso concreta, constante, enumervel, em
termos abstratos. Poder todo recurso, ou
capacidade, que pode ser utilizado contra um
adversrio, ou para cooperar com um aliado em
uma situao concreta. O poder no algo
especfico; qualquer aspecto da realidade que
se torna especfico por seu uso e resultados;
uma potencialidade que abre a possibilidade de
acumular fora.
As formulaes de Giddens e Mattus
aproximam-se
do
conceito
de
multidimensionalidade do poder e da prtica
espacial estratgica de vrios atores, em vrias
escalas. Neste sentido o Estado no seria a

84 - GEOUSP - Espao e Tempo, So Paulo, N 17, 2005

nica unidade de poder, mas uma das unidades,

muito embora o principal 2 . O poder deriva de
mltiplas fontes por se tratar de uma relao
social difusa, uma teia presente na sociedade
inteira e no espao inteiro
. A multidimensionalidade
do poder implica na prtica espacial estratgica de
todos os atores sociais e em todos os nveis. No
territrio, h processos em curso em todas as
escalas, inclusive local e regional, com a atuao de
diferentes atores, com poderes locais especficos
(Becker, 1988, p. 102-105).
flexibilizao do Estado em relao ao
territrio (Becker, 1991, p 47-56) corresponde,
portanto, um processo de emergncia de novos
usos polticos do territrio. seu uso, e no o
territrio em si mesmo, que faz dele objeto de
anlise, conforme Milton Santos (1994). Nesse
processo de transio das transformaes e
da
reforma
do
Estado
convivem,
simultaneamente, aes do Estado nacional,
que
coordena
a
implantao
de
macroprogramas de desenvolvimento, com
delegao de poderes e/ou convivncia em
parcerias com capitais privados e iniciativas da
sociedade
civil.
Nesse
contexto
das
particularidades brasileiras, a transio do
Estado Desenvolvimentista geopoltico, de
contedo
territorialista,
d
lugar,
progressivamente,
a
um
Estado
progessivamente democrtico e regulador.
Os novos usos polticos do territrio para os
quais aponta Becker tm em sua formulao
elementos como as concepes de Lefebvre.
Dentre os momentos da relao Estado - espao,
para Lefebvre, est:
A produo do espao, o territrio nacional,
espao
fsico,
balizado,
modificado,
transformado pelas redes, circuitos e fluxos
que se instalam: estradas, canais, estradas
de ferro, circuitos comerciais e bancrios,
auto-estradas e rotas areas, etc. , portanto
um espao material - natural - no qual se
inscrevem os atos das geraes, das classes,
dos poderes polticos como produtores de
objetos e de realidades durveis (no s as
coisas, os produtos, os utenslios e as
mercadorias) (Lefebvre, 1978, p.259; 261).

RUCKERT, A.

Quando Lefebvre, segundo Raffestin

(1982, p. 167-171), se refere produo do
espao, pensa, na verdade, no territrio, o qual
no um objeto no sentido do espao, mas
um processo em perptua evoluo e
transformao segundo as escalas temporais
particulares. O territrio produto dos atores
sociais: So esses atores que produzem o
territrio, partindo da realidade inicial dada, que
o espao. H portanto um processo do
territrio quando se manifestam todas as
espcies de relaes de poder, que se traduzem
por
malhas,
redes
e
centralidades
(Raffestin,1993, p. 7-8).
A apropriao de um espao, a
territorializao como resultado da ao
conduzida por um ator coletivo, resulta no fato
de que o Estado,
a empresa ou outras
organizaes organizam o territrio atravs da
implantao de novos recortes e ligaes
(Raffestin, 1993, p. 143-144;152). O territrio
torna-se manifestao de poder de cada um
sobre uma rea precisa (Becker, 1983, p. 8).
Emerge, assim, uma redefinio do
territrio advinda de uma definio clssica,
como a estrutura territorial do Estado basicamente as redes, circuitos e fluxos a que
se refere pioneiramente Camile Vallaux (1914)
e, depois, Lefebvre (1978) - ou as vertebraes
do territrio, interligando regies centrais e
pontos nodais do territrio a regies e pontos
perifricos e de fronteira, distantes dos centros
de deciso poltica, para uma concepo mais
abrangente, distinguindo-se o Poder do Estado
dos diversos poderes presentes na sociedade
(Cox, 1991, p. 5-7). O territrio, assim, emerge
como uma arena de conflitos em reas
delimitadas. A idia do poltico um momento
essencial
de
qualquer
relao,
no
necessariamente limitada ao Estado.
A concepo de gesto territorial no se
confunde com a produo do espao; a prtica
estratgica, cientfico-tecnolgica do poder. A
produo do espao (Lefebvre, 1976, p. 119120), noo terica mais ampla, est mais
prxima das diversas foras produtoras, das
relaes sociais de produo; do uso da
natureza e da propriedade privada que moldam

A reforma do estado, reestruturaes terriotoriais,

desenvolvimento e novas territorialidades, pp. 79 - 94

o territrio. O Estado uma dessas foras

produtoras, enquanto ator poltico. O mesmo se
pode dizer com relao s empresas privadas
e, em alguma proporo, sociedade civil.
Nesse sentido, porm associando a
sociedade, o Estado e o territrio, Costa alerta
que no podemos atribuir s polticas
territoriais, a exclusividade como fora motriz
nas mudanas ao nvel da formao e da
estruturao do territrio nacional.
Entretanto
alguns dos principais processos de construo do
espao nacional tiveram e ainda tm a sua
inspirao e mesmo algum tipo de concretizao
a partir das iniciativas estatais para o setor
(Costa, 1988, p. 73).
O territrio continua sendo a base
material e um dos fundamentos do EstadoNao. Afirmar, como faz Santos (1994, p. 15),
que o Estado territorial tomava o territrio como
sua base estratgica, ao mesmo tempo em que
o moldava, no significa afirmar que,
contemporaneamente, o Estado deixe de
continuar a faz-lo. Se, por um lado, a noo
de Estado territorial tornou-se antiquada, por
outro,
a
noo
contempornea
de
transnacionalizao do territrio no uma
realidade completa, no sentido de que os
territrios nacionais se encontram globalizados
e comandado por foras unicamente exgenas.
II.I- As diferentes vias de reforma do Estado
e polticas de desenvolvimento
A flexibilizao do Estado, na transio
do Estado geopoltico e desenvolvimentista
para um Estado mais democrtico emerge com
a revigorao das teses liberais. A questo que
se coloca, a partir do incio dos anos 90 no
Brasil, o sentido da flexibilizao do Estado e
qual a relao que se estabelece com o
territrio.
Este sentido pode ser apreendido a
partir de trs grandes vias da reforma do
Estado. As vias da descentralizao polticoadministrativa e da insero da sociedade civil
na reforma do Estado, advindas das diferentes
aspiraes da sociedade brasileira
redemocratizao, que faz com que estados e

85

municpios passem a ter maiores atribuies, e

a da relao entre o Estado e o mercado a
partir do governo Collor, com aprofundamento
a partir de 1995 com o Governo Fernando
Henrique Cardoso. As linhas no so coerentes
entre si, podendo apresentar contradies. No
entanto, esto presentes no cenrio da gesto
poltica do territrio.
Ao processo de reforma do Estado,
pelas vias dessas grandes linhas, corresponde
um processo de reestruturao territorial. A
esta
reconceitualizao
do
territrio
correspondem a abertura econmica e a
reestruturao produtiva; a descentralizao
territorial de competncias e funes e o ajuste
das polticas internas, antes de caractersticas
basicamente nacionais, s atuais condies da
competio no mercado mundial (Restreppo,
1994, p.325-346). Este conjunto de interfaces
leva a inscrever as sociedades nas hierarquias
dos espaos de desenvolvimento (Levy, 1994,
p. 221-232), a uma nova organizao do
territrio em diferentes escalas, os novos
cenrios multiescalares (Ciccolella, 1997, p.5560; Dowbor, 1995, p 3-5).
II.I.IA
descentralizao
polticoadministrativa
As transformaes poltico-institucionais
recentes do Brasil, do final da dcada de 1980
em diante, inscrevem-se no quadro de reforma
do Estado, consolidada inicialmente na
Constituio de 1988, e no resultado do
processo de disputa entre atores sociais que
caracterizou o perodo Constituinte.
A nova Constituio, ao consagrar um
novo pacto social, invertendo, na Lei, a clssica
relao entre Estado e sociedade e
o
desenvolvimento
econmico
e
o
desenvolvimento social, incluindo estados e
municpios como entes federativos plenos,
culminou com a descentralizao fiscal e
administrativa. A descentralizao, no entanto,
conforme a crtica oriunda principalmente dos
meios municipalistas, por exemplo, no se
concretizou na prtica, tendo em vista ocorrer
um repasse crescente de atribuies e no dos
recursos correspondentes. Considerando-se

86 - GEOUSP - Espao e Tempo, So Paulo, N 17, 2005

essas crticas, torna-se necessrio compreender

a descentralizao como tentativas de
redistribuio de poder, como o fazem Silva e
Costa. Para os autores a descentralizao
significa:
um processo de redistribuio de recursos,
espaos
de
deciso,
competncias,
atribuies e responsabilidades; enfim, poder
poltico-econmico, em cada formao social
especfica. Trata-se [...] de examinar as
tentativas que vm ocorrendo em face da crise
dos Estados-Nao centrais e dos Estados
Desenvolvimentistas perifricos. Essa
redistribuio pode ocorrer entre instncias
governamentais, entre poderes estatais e
entre o Estado e a sociedade (Silva e Costa,
1995. p 263).
A luta pelo fim do Estado autoritrio e
de seus mecanismos e arranjos de poder
fortemente centralizadores fez com que a
descentralizao se tornasse, para muitos,
sinnimo de democracia. Especialmente na rea
social, o perfil da interveno estatal
prevalecente no perodo autoritrio induziu
crena de que a descentralizao levaria, por si
s, maior eqidade na distribuio de bens e
servios e maior eficincia na operao do
aparato estatal (Silva e Costa ,1995. p 264).
A relao da descentralizao com a
democracia estaria, para Affonso (1994, p.331),
no mecanismo de redistribuio do poder
poltico; na estratgia de deslocamento da
alternativa de participao popular para o plano
local e microeconmico, enquanto as decises
macropolticas seriam centralizadas com lgica
transnacional. Isto no impediu que o aumento
da participao dos estados e municpios nas
receitas
problematizasse
a
gesto
macroeconmica do governo federal nos moldes
da tradicional centralizao. A crise econmica
e fiscal passa a acirrar as disputas entre as
unidades federadas.
II.I.II- A sociedade civil
O conceito sociedade civil geralmente
empregado como um dos termos da grande

RUCKERT, A.

dicotomia sociedade civil/Estado. Nos termos

de Bobbio (1986, p. 33-49) pode-se dizer que
a sociedade civil o lugar onde surgem e se
desenvolvem os conflitos econmicos, sociais,
ideolgicos, religiosos, que as instituies
estatais tm o dever de resolver ou atravs da
mediao, ou atravs da represso. As foras
que modelam a sociedade civil so, em parte,
econmicas, as quais
distinguem as
coletividades e contribuem para a tomada de
conscincia que esboam classes; estas
procuram
exercer
presso
sobre
as
organizaes para proteger seus interesses.
Jogos mltiplos de poder passam a ocorrer pela
articulao da sociedade civil atravs do poder
das organizaes.
A participao ampla da sociedade civil
nas polticas pblicas um outro componente
da reforma poltica do Estado. A dimenso
social da gesto, excluda pela modernizao
conservadora, constitui hoje um desafio bsico
da sociedade civil na redefinio do papel do
Estado (Becker, 1991, p. 54).
A redefinio do espao da cidadania
num Estado democrtico aponta para um dos
desafios mais importantes da reforma do
Estado, qual seja o de transferir ao sistema
poltico parcelas do papel central atribudos at
ento ao Estado desenvolvimentista e
centralizador. O fortalecimento das instituies
democrticas intermedirias, na escala
mesorregional, traz, luz de experincias
latino-americanas, um novo papel e um novo
contedo poltico s regies, apontando, numa
estreita relao entre democracia e territrio,
para a constituio de espaos pblicos-no
estatais de carter democrtico participativo.
II.I.III- Polticas de desenvolvimento
endgeno na escala local/regional
As polticas de desenvolvimento
endgeno na escala local-regional ganham fora
no Brasil principalmente a partir das
transformaes poltico-institucionais recentes,
do final da dcada de 1980, inscrevendo-se no
quadro de reforma do Estado proposto pelas

A reforma do estado, reestruturaes terriotoriais,

desenvolvimento e novas territorialidades, pp. 79 - 94

constituies
federal
e
estadual.
A
descentralizao poltico-administrativa e seus
mecanismos de redistribuio do poder poltico
trouxe a possibilidade de estmulo s assim
denominadas vocaes r egionais e locais. A
interiorizao do desenvolvimento passa a ser
assumida pelos lugares e regies distantes do
poder central, atravs de novos atores locais e
regionais que emergem neste cenrio. Nos
anos noventa, com a fragilizao financeira do
Estado e seu debilitamento poltico tem-se o
retorno da questo regional com nfase em
novos discursos sobre a descentralizao e a a
regionalizao (Cano, 1994).
Este retorno da questo regional agenda
poltica nacional passa a dar-se no mbito,
principalmente, do que Dulong e Frmont
conceituam como o vivido territorial (Dulong, R.
apud Raffestin, 1993, p. 182; Frmont, 1980). A
aspirao a uma vida regional pelas
comunidades implica na recuperao de uma
malha territorial que possa permitir o exerccio
desse poder (Raffestin, 1993) o que
corresponde, no Brasil (Becker, 1983) ao
processo de substituio da regio sub-nacional
pela regio na escala local. A partir de meados
da dcada de 80 a questo de, se a comunidade
territorial local conteria potencialidades para o
poder, abre espao para a multiplicidade de
organizaes interessadas no fortalecimento da
comunidade
local
e
na
poltica
de
descentralizao de deciso (Wilson, 1995).
Os espaos locais, tidos como novas
unidades de anlise, so entendidos numa nova
lgica de articulao dos espaos, privilegiandose o aproveitamento dos recursos endgenos
para diversificar o crescimento, criar emprego e
novas formas de gesto pelos agentes locais,
em contraposio ao desenvolvimento
centralizado autoritrio que teve vigncia
recente em vrios pases, em diferentes regies
do mundo.
Uma proposio metodolgica para
investigar-se
os
diversos
fatores
do
desenvolvimento endgeno nos vem do
economista chileno Srgio Boisier. Conforme
Boisier, o primeiro fator do desenvolvimento

87

endgeno refere-se ao processo decisional dos

atores presentes na malha social do territrio.
Os atores individuais so indivduos que ocupam
espaos na estrutura de poder; os corporativos
so as instituies que representam interesses
setoriais, de grupo e os coletivos so os
movimentos sociais, territoriais ou regionais. O
segundo fator do desenvolvimento endgeno so
as Instituies: os organismos de governo, as
universidades e centros cientficos, os servios
pblicos, as empresas pblicas, a imprensa, as
associaes de carter associativo, os
municipios e as ONGs. O terceiro fator a cultura
no sentido da capacidade para produzir uma
autoreferncia, isto a capacidade para
produzir a identificao da sociedade com seu
prprio territrio. O quarto fator so os
procedimentos utilizados pelas diferentes
instituies da rea. O quinto fator so os
recurso materiais, humanos, conhecimentos e
psicossociais com que conta o territrio.
Finalmente, o sexto fator o entorno - meio
externo, onde h uma multiplicidade de
organismos sobre os quais no se tem controle.
O gegrafo portugus Joo Ferro
(1996, p. 97-104) por sua vez, aponta que a
aposta na inteligncia coletiva abre uma nova
frente analtica - a regio inteligente - que
permitir aos especialistas em desenvolvimento
regional e local contribuir, de forma original, para
uma matria socialmente reconhecida como
relevante. imagem das organizaes, tambm
as regies devem adoptar a capacidade coletiva
de produzir, acumular e consumir informao e
conhecimento como preocupao estratgica se
quiserem construir vantagens sustentadas num
mundo em crescente globalizao.
As
organizaes presentes no
territrio, tanto pblicas como privadas, podem
ser indicadas sob uma determinada densidade
organizacional atravs das articulaes entre
organizaes e instituies. A densidade
organizacional conceituada como a
combinao de fatores, incluindo suas
interaes inter-institucionais e sinergia, uma
representao coletiva por muitos corpos, um
objetivo (...) comum e normas culturais e
valores compartilhados(Amin;Thrift apud Kirat;

88 - GEOUSP - Espao e Tempo, So Paulo, N 17, 2005

Lung, 1999, p. 31).

A densidade organizacional corresponde,
portanto, s articulaes entre as instituies
e as organizaes: as secretarias de governo
estadual e local, as universidades e centros
cientficos, os servios pblicos, as empresas
pblicas, as organizaes
de carter
associativo. A freqncia de convnios entre
as instituies e organizaes indica o estgio
de construo e/ou de consolidao de aes
de implementao de vantagens competitivas
locais
III- Territorialidade e desenvolvimento
territorial: alguns exemplos
Neste terceiro e ltimo tpico buscase visualizar alguns pontos fundamentais
expostos at aqui. Aborda-se, sumariamente,
em exemplos de pesquisas em curso, a
preocupao conceitual da empregabilidade dos
conceitos territrio e territorialidade associados
a processos de desenvolvimento.
De acordo com Sack, pode-se adotar,
ainda que de forma provisria, o conceito de
territorialidade como a tentativa por indivduos
ou grupos para afetar, influenciar ou controlar
pessoas, fenmenos e relaes, pela
delimitao e estabelecimento de controle
sobre uma rea geogrfica. Esta rea ser
chamada territrio. Diferentemente de muitos
outros lugares comuns, territrios requerem
constante esforo para estabelecer e manter.
Eles so os resultados de estratgias para
afetar, influenciar e controlar pessoas,
fenmenos e relaes (Sack, 1986, p. 19-20).
O que o conceito de Sack nos permite
apreender, enquanto se tem como inteno
associar reforma do Estado, reestruturaes
territoriais contemporneas e a emergncia de
novas territorialidades? O processo de
descentralizao poltica tem dado espao s
escalas de poder local e emergncia de novas
formas de poder regional, consubstanciadas em
diferentes formas de organizao da sociedade
civil. Neste sentido, seria til verificar em que
sentido a contribuio de Sack pode ser
adequada para entender estas novas

RUCKERT, A.

territorialidades. A simples participao da

sociedade civil na gesto da Repblica no
produz, por si s, novos territrios. Para que
isto ocorra necessrio que se visualize, ainda
que de forma embrionria, por exemplo, as
diferentes e mltiplas novas hegemonias ou
contra-hegemonias que emergem em torno de
fruns regionais, universidades comunitrias
regionais associadas ou no s diferentes
escalas de poder de Estado.
Afirmar que um grupo busca afirmar
controle sobre um rea delimitada, um territrio
portanto conforme Sack, no significa, da
mesma forma, que haja novas territorialidades.
possvel mesmo que a conceituao de Sack
seja insuficiente tendo em vista que no parece
contemplar, por exemplo, as relaes de poder
associadas s identidades ou a projetos de
desenvolvimento que se quer afirmar como de
carter territorial. Entretanto, pode-se tomar
do autor que a tentativa de controle pode estar
associada
s
diversas
propostas
de
desenvolvimento local-regional enquanto estas
atingirem
alguma
forma-contedo
territorializada que produza resultados
socialmente mensurveis. Neste sentido ser
quase que inevitvel que associemos os
poderes das hegemonias locais-regionais s
suas dimenses territoriais, confirmando a
acepo clssica de que espao poder.
Talvez, neste sentido, a contribuio de
Raffestin seja mais til. De acordo com a
perspectiva do autor,
a territorialidade adquire um valor bem
particular, pois reflete a multidimensionalidade
do vivido territorial pelos membros de uma
coletividade, pelas sociedades em geral. Os
homens vivem, ao mesmo tempo, o processo
terrritorial e o produto territorial por
intermdio de um sistema de relaes
existenciais e/ou produtivistas. Quer se trate
de relaes existenciais ou produtivistas,
todas so relaes de poder, visto que h
interao entre os atores que procuram
modificar tanto as relaes com a natureza
como as relaes sociais (Raffestin, 1993,
158-159).

A reforma do estado, reestruturaes terriotoriais,

desenvolvimento e novas territorialidades, pp. 79 - 94

A
viso
do
autor
reafirma
a
multidimensionalidade no s do vivido territorial
mas dos vrios poderes presentes no tecido
social e poltico do territrio. Quer seja no
mbito existencial, quer seja no econmico, a
dimenso territorial do poder com p minsculo
est presente. O conceito de desenvolvimento
territorial, por sua vez, conforme Boisier (1995)
uma expresso ampla que inclui o
desenvolvimento de micro-localidades, tais
como comunidades e de meso-localidades, tais
como provncias ou regies. O conceito referese agora a processos de mudana scioeconmica, de carter estrutural, delimitados
geograficamente e inseridos num marco
configurado por sistemas econmicos de
mercado,
ampla
abertura
externa
e
descentralizao dos sistemas de deciso.
No
sentido
do
conceito
de
territorialidade e desenvolvimento terrritorial
talvez possamos compreender a contribuio de
pesquisas em curso que adotam o conceito de
territrio e territorialidade associados a
processos descentralizados de gesto territorial
bem como um exemplo da anlise da
empregabilidade
do
conceito
de
desenvolvimento territorial pela Secretaria do
Desenvolvimento Territorial do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio.
Rover (2004, p. 2-30) aborda a relao
entre o desenvolvimento territorial local e a
democracia, atravs da anlise da formao e
atuao de novas configuraes institucionais 3
que se constituem visando coordenar processos
de desenvolvimento micro-regional atravs da
integrao de atores sociais, polticos e
econmicos no oeste catarinense. Essas novas
configuraes institucionais so Fruns,
Conselhos e Consrcios que aglutinam atores
de setores diversos com o papel de realizar a
gesto social do desenvolvimento. Isto pe em
questo, particularmente, a problemtica da
democracia na gesto do desenvolvimento local/
regional, fazendo meno existncia de cinco
novas configuraes institucionais diferentes.
Os Fruns so: a) Frum de Desenvolvimento
Regional Integrado e sua Agncia de

89

Desenvolvimento chamada Instituto Saga, com

referncia no municpio de Chapec; b) Frum
da Mesorregio Grande Fronteira Mercosul,
estimulado pelo Ministrio da Integrao
Nacional; c) Programa Fortalecer, resultado da
articulao institucional de organizaes no
governamentais e movimentos sociais
populares em 15 municpios e universidades; d)
Programas municipais de Desenvolvimento Local
Integrado e Sustentvel (PMDLIS) organizados
por orientao do Programa Comunidade
Solidria do Governo Federal, gesto FHC; e)
Conselhos de Desenvolvimento Regional
criados a partir de 2003 com a posse do novo
governo do estado de Santa Catarina.
Os Fruns tm caractersticas diferentes
entre si. Mas, de forma geral caracterizam-se
por serem compostos de agncias, institutos e
centros de estudos de desenvolvimento
territorial e regional; organizaes da sociedade
civil de interesse pblico; gesto regional do
Consrcio de Segurana Alimentar CONSAD;
articulaes com universidades comunitrias
regionais e representao descentralizada
micro-regional da Secretaria de Desenvolvimento
Regional do Estado de Santa Catarina.
Olivo (2004, p. 39-52) por sua vez,
examina a construo de alternativas de
desenvolvimento da Quarta Colnia 4 na regio
de Santa Maria.
Na dcada de 1980 quando
esgota-se o modelo de desenvolvimento com
base na modernizao da agricultura , no
municpio de Silveira Martins lanado o Projeto
Identidade (PROI) , como um projeto inovador
de desenvolvimento loco-regional. Com o
projeto, d-se incio ao desenvolvimento de
trabalhos e aes sistemticas de resgate e
valorizao dos recursos cultural, natural e
histrico da regio, articulando uma prtica de
aes em parceria.
Com a escolha da Quarta Colnia
pelo Conselho Nacional do Consrcio Mata
Atlntica para ser a Segunda rea Prioritria
da Reserva da Bioesfera da Mata Atlntica no
RS em 1994, em 1995 foi criado o Projeto de
Desenvolvimento Sustentvel da Quarta

90 - GEOUSP - Espao e Tempo, So Paulo, N 17, 2005

Colnia PRODESUS. A nfase do projeto voltase para a estimulao do projetos agroecolgicos; recuperao de reas degradadas;
criao de roteiros integrados de turismo rural,
cultural e ecolgico e programas de educao
patrimonial e ambiental. O Consrcio de
Desenvolvimento Sustentvel da Quarta
Colnia (CONDESUS)
tem a finalidade de
articular e fomentar projetos de interveno em
parcerias entre os municpios
de forma
intersetorial.
A autora entende que o referencial
sobre novos significados e usos do territrio
contm elementos conceituais peculiares para
identificar
essa
nova
dinmica
de
desenvolvimento.
Nesse processo de
construo de parcerias entre municpios da
Quarta Colnia h um movimento de criao e
recriao das fronteiras entre os oito municpios
que a constitui, configurando uma nova
terrritorialidade.

RUCKERT, A.

conceitual.
Segundo ainda o autor, considerando a
poltica de desenvolvimento territorial da SDT,
h
questes preocupantes como 1) continua
existindo uma ao municipalista, em vista das
demandas individuais e repartidas que os
territrios apresentam; 2) inevitvel que
ocorra em campo uma influncia da escala de
ao sobre a dinmica das organizaes locais,
pois lideranas e aprendizagens dos conselhos
municipais esto sendo descartadas, e ao
mesmo tempo, novos mediadores so
demandados, seja para representar as ONGs
ou Associaes de Municpios.

Em terceiro e ltimo lugar, muito

oportuna uma avaliao da empregabilidade do
conceito de desenvolvimento territorial da
Secretaria do Desenvolvimento Territorial do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio por
Perondi (2004, p. 5-27). A poltica federal de
territrios rurais sustentveis vem sendo
empregada no pas em parceria com
movimentos sociais e organizae nogovernamentais a partir de 2003, em vrios
territrios previamente delimitados pelo poder
executivo federal.
Perondi examina conseqncias do uso
do adjetivo territorial na tentativa de uma
melhor designao para o desenvolvimento
rural. O autor entende que a noo de
desenvolvimento territorial rural realizado pelas
instituies multilaterais no reproduz o debate
da Geografia sobre territrio, principalmente no
que concerne delimitao territorial e na
conformao das escalas de poder. Segundo ele,
no existe uma suficiente justificativa para que
o adjetivo que simboliza o foco de combate
pobreza seja o territorial. Isto faz com que
haja uma expectativa no atendida entre
desenvolvimento e territrio que impede que
este termo conjunto assuma um status

Consideraes finais
Afirmamos que, em cenrios globais que
imprimem incertezas aos territrios perifricos,
necessrio que se aprofunde a anlise das
diferenciaes emergentes os novos
significados que adquirem os usos polticos do
territrio e as novas formas e contedos
territoriais. O territrio enquanto uma totalidade
que contm uma estrutura complexa composto

A reforma do estado, reestruturaes terriotoriais,

desenvolvimento e novas territorialidades, pp. 79 - 94

por mltiplos atores inseridos num processo

longo
de
reforma
do
Estado.
A
redemocratizao, as descentralizaes que
focam os estados e os municpios, a valorizao
do local e as diferenas dos diversos poderes
esto no centro das atenes na anlise dos
mltiplos territrios e da construo das
mltiplas territorialidades sociais.
O uso do territrio, talvez melhor os usos
dos territrios , amalgamados em mltiplas
escalas de poder e gesto nos evocam tanto a)
as questes clssicas da geografia poltica no
que tange s construes e reestruturaes
contemporneas
dos territrios antes
basicamente nacionais quanto b) reacendem a
retomada de uma democracia e suas ntimas
relaes com os micro e os meso territrios
onde as populaes vivenciam os seus
cotidianos. Entender o territrio como produto
dos atores sociais no somente uma
concepo mais generosa que insere a
sociedade civil e suas prticas estratgicas na
gesto pblica mas tambm uma possibilidade
de reconhecer processos novos que tendem a
construir novas territorialidades.
As
referncias
s
teorias
de
desenvolvimento endgeno, territorial, local,
regional parecem, num primeiro momento, mais
uma importao de modelos exgenos
chamados luz da ocasio a iluminar as
realidades territoriais perifricas de nossos

91

rinces distantes. Entretanto, talvez seu mrito

seja, contraditoriamente, provocar uma reflexo
sobre as nossas potencialidades locais/
regionais. A ativao permanente de nossas
sociabilidades democrticas, a construo de
novas
densidades
organizacionais
e
institucionais de mltiplos corpos de reflexo,
investigao
e
ao
remetem-nos,
inegavelmente uma nova aventura : a de
entendermos que as antigas terras do interior
(as hinterlands ) hoje podem no mais ser,
necessariamente, territrios perifricos e
distantes dos grandes centros de poder.
No h como negar que o meio tcnico
cientfico informal possibilita as novas redes de
solidariedade. Entretanto, difcil negar
igualmente que as mltiplas organizaes
sofram pesada concorrncia das velhas
hegemonias regionais metamorfoseadas agora
pelas novas formas do empresariado nacional
high tech global. Pode-se talvez afirmar que h
novas formas de controle de territrios e que
eles
esto
submetidos
s
mltiplas
determinaes do capitalismo global e, ao
mesmo
tempo,
das
ativaes
das
potencialidades e das riquezas dos recursos
escassos, das identidades das populaes nos
vastos rinces do pas e das ricas
territorialidades que elas nos demonstram. Eis
a, talvez, alguns dos desafios s nossas
anlises contemporneas.

Notas
2

O Estado a maior organizao, mas no a nica.

Os atores coletivos realizam programas ,
manifestando, com preciso, a idia de processo
e de articulaes sucessivas no seu interior. Todas
as organizaes, da famlia ao Estado, partidos,
Igrejas e empresas so atores coletivos. O
Estado um ator sintagmtico por excelncia
quando empreende aes que organizam o
territrio. A empresa, por sua vez, outro ator
sintagmtico que articula momentos diferentes
da realizao de seu programa pela integrao
de capacidades mltiplas e variadas.

O autor entende por novas configuraes

institucionais aquelas que no so nem
instituies polticas stricto sensu , nem
organizaes da sociedade em geral, mas
espaos
organizativos
compostos
por
organizaes sociais, polticas e econmicas que
orientam a construo de polticas pblicas para
territrios especficos.

A origem do nome Quarta Colnia deve-se ao fato

de ter sido a Quarta colnia imperial de imigrao
italiana, a Quarta rea onde foram distribudas
terras para italianos que imigraram, no final do

92 - GEOUSP - Espao e Tempo, So Paulo, N 17, 2005

RUCKERT, A.

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Trabalho enviado em janeiro de 2005.

Trabalho aceito em fevereiro de 2005.