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Publicado como Documento de Trabajo N 6, CIAP, ITDT. Una versin previa fue
criticada detalladamente por David Apter, Dante Caputo, Marcelo Cavarozzi,
Torcuato Di Tella, Oscar Oszlak, Jorge Roulet y Jorge F. Sbato. Mucho es lo que la
presente versin debe a estos benevolentes pero severos colegas.
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Centro de Investigaciones en Administracin Pblica, Instituto Torcuato Di Tella,
Buenos Aires.
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Cuando en este trabajo me refiera a los militares deber entenderse oficiales
de las Fuerzas Armadas. Cuando quiera referirme a alguna de las armas en
particular, las identificar como Ejrcito, Marina o Aeronutica.
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Para anlisis econmico de estas polticas puede verse A. FERRER ET. AL., Los
planes de estabilizacin en la Argentina, Paids, 1968.
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trminos monetarios era equivalente a una prdida real del orden del
tercio del ingreso. Ms an, dado que el promedio de inflacin en los
aos de crecimiento negativo fue an ms alto, esa prdida real
tenda a ser mayor en los aos en que la competicin entre sectores
sociales ms se aproximaba a condiciones de suma cero. Cualquier
ganancia deba ser constantemente reactualizada al ritmo de la
inflacin. Cada competidor deba correr una carrera, no slo
contra la inflacin sino tambin contra otros competidores, ya que
las condiciones suma cero implicaban que cualquier ganancia tena
que ser pagada por otros competidores, quienes quedaban as
rezagados en sus propias carreras contra la inflacin. Las
fluctuaciones de ingreso entre el sector agrario y el urbano, as como
las ms desagregadas reflejadas en el cuadro 2, son expresiones de
los complejos procesos y conflictos relacionados con esta situacin.
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La situacin descripta en estas pginas concuerda muy bien con el anlisis que
hace D. APTER del desempeo de los que llama sistemas de reconciliacin en
situaciones de alta modernizacin (ver, especialmente ob. cit. 1971, pgs. 42-71) .
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Por supuesto en este tipo de situacin la formacin de coaliciones sigue patrones
bien determinados. En Autoritarismo y modernizacin argumento que en contextos
de alta modernizacin y pretorianismo de masas la tendencia es hacia la formacin
de una coalicin ganadora apoyada en grandes organizaciones privadas y pblicas
(incluyendo a las Fuerzas Armadas en las ltimas). El personal situado en la
cumbre de estas organizaciones tiende a percibir las soluciones al estado del
contexto social como requiriendo una fuerte concentracin de recursos econmicos
y polticos en beneficio de las organizaciones que controla. Este proyecto, a su vez,
implica la eliminacin poltica del sector popular, el que debe pagar buena parte del
costo de las decisiones pblicas que promueve era alta concentracin. La forzada
exclusin poltica del sector popular determina la crucial importancia de la coaccin
gubernamental para la ejecucin de las polticas pblicas del rgimen
burocrtico-autoritario que aquella coalicin tiende a inaugurar. Esto a su vez
determina el fundamental papel que juega el sector militar dentro de la coalicin.
Pero, como argumentar ms abajo, es menester que hayan ocurrido importantes
cambios en el estado de la misma organizacin militar para que pueda jugar tal
papel y para que, en consecuencia, pueda ser implantado el nuevo rgimen poltico.
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LAS
FUERZAS
ARMADAS
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expresando que se produjo un marcado avance en la profesionalizacin y en la influencia estadounidense en las Fuerzas
Armadas argentinas. Estos aspectos fueron a su vez el origen de
consecuencias de gran importancia para el tema de este trabajo.
La primera y tal vez la ms importante de esas consecuencias fue
una clara conciencia de los logros organizacionales y de la necesidad
de mantener un alto grado de cohesin interna para preservarlos.
Estaba fresca la memoria de los perjuicios organizacionales
originados en el tipo de participacin poltica que caracteriz al
periodo golpista y, en especial, en la fraccionalizacin que resultaba
de la canalizacin de demandas sectoriales dentro del juego
pretoriano. En consecuencia, los oficiales legalistas insistieron en
adoptar una posicin supuestamente por encima de la poltica, la
que entre otras cosas signific que en el perodo 1963-1966
desaparecieron los planteos que haban caracterizado los aos
anteriores.29 Por supuesto, una posicin por encima de la poltica no
significaba desinters en la poltica nacional, ni que los nuevos
dirigentes militares creyeran enteramente imposible la ejecucin de
nuevos golpes de estado. Tal como el general Ongana lo expres
repetidas veces, las Fuerzas Armadas no deban intervenir en la
gestin diaria de las autoridades civiles, pero deban y podan hacerlo
en circunstancias de extrema gravedad -que incumba a las mismas
Fuerzas Armadas determinar en cada caso concreto.
Una segunda consecuencia, cercanamente relacionada con la
anterior, fue la redefinicin de la posicin y funciones de las Fuerzas
Armadas en la sociedad argentina. De acuerdo con el general
Ongana...30
[las Fuerzas Armadas] existen en funcin de la necesidad de
garantizar la soberana a integridad territorial de la Nacin,
mantenido por los dirigentes militares. Tendi a centrarse cada vez ms en
tecncratas y en civiles apolticos, con lo que se consolidaron vnculos personales
a institucionales con personal situado en la cumbre de otras grandes organizaciones
(sobre todo privadas), el que habra de constituir el ncleo de la coalicin que llev
a cabo el golpe de estado de 1966. Pero, y tambin en contraste con el perodo
anterior, los contactos civiles durante el perodo legalista tendieron a ser definidos
dentro. del marco de una relacin subordinada en la que las Fuerzas Armadas, en
tanto organizacin y de acuerdo con lneas jerrquicas de comando, reciban la
informacin tcnica que, sobre una amplia gama de problemas sociales era
brindada por esos contactos.
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Para una ortodoxa expresin de la posicin legalista (y de sus numerosas
ambigedades) puede verse el trabajo del general B. RATENBACH, El sector militar
de la sociedad, Biblioteca del Crculo Militar Argentino, 1966, P. BELTRN y J.
OCHOA DE EGUILOR (Las Fuerzas Armadas hablan, Paids, 1969) analizan el
contenido de numerosas declaraciones militares, entre ellas las correspondientes al
perodo legalista.
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En este discurso el general Ongana habl en su condicin de comandante en Jefe
del Ejrcito con el expreso propsito de delinear la concepcin de las Fuerzas
Armadas sobre su propia ubicacin y funciones en la sociedad argentina. El texto
completo de este discurso puede hallarse en La Prensa, 6 de agosto de 1964.
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Para una tpica expresin de este sentimiento de superior capacidad puede verse
el trabajo del coronel M. ORSOLINI, Ejrcito Argentino y crecimiento nacional,
Aray, 1965. Igualmente, los trabajos de los autores militares ya citados.
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C. ASTIZ (The Argentine Armed Forces: Their Role and Political Involvement,
en The Western Political Quarterly, 22, N 4, pgs. 862-878, 1969) ha compilado
publicaciones en las que, con anterioridad a su ejecucin, se discute abiertamente
el golpe de estado.
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Esta interpretacin acerca de la determinacin de la fecha del golpe de estado y
de las razones que lo guiaron es compartida, tambin sobre la base de informacin
proveniente de entrevistas con oficiales legalistas, por POTASH ob. cit.
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La Prensa, 28 de junio de 1966. Ver tambin el premonitorio discurso,
pronunciado por el mismo jefe militar, en La Prensa, 30 de mayo de 1966.
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Para datos sobre este aspecto y otros aludidos en esta seccin puede consultarse
el captulo II de mi Autoritarismo y modernizacin, ob. cit. Ver tambin C. ASTIZ,
ob. cit.
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SOBRE
EL
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Sobre la base de sus estudios de casos A. STEPAN y R. PRICE, obs. cits., tambin
argumentan que la posicin aqu criticada carece de todo sustento emprico. Ver, en
el mismo sentido, E. NORDLINGER, ob. cit.
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O, para decirlo ms sencillamente: la desilusin acerca de las posibilidades de
desarrollo y la preocupacin (cercanamente conectada con la guerra fra) acerca
de la incorporacin de naciones subdesarrolladas a otras esferas internacionales
de poder.
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Este cambio de expectativas y de tono, as como sus consecuencias sobre el
anlisis y recomendaciones que se derivan, es particularmente visible en el caso de
un autor que ha escrito influyentes trabajos sobre Amrica Latina. En un libro
publicado en 1958 (Political Change in Latin America. The Emergence of the Middle
Sectors; hay versin castellana de Solar-Hachette), J. J. JOHNSON atribuye a los
sectores medios el papel desarrollista privilegiado, y polticamente lo concibe en
trminos de la emergencia y consolidacin de regmenes polticos democrticos. En
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Para afirmaciones similares sobre la base de sus propios datos ver A. STEPAN y
R. PRICE, obs. cits. Ver tambin D. RAPOPORT, The Political Dimensions of Military
Usurpation, en Political Science Quartterly, 83, pgs. 551-573 (1968), y W.
McWILLIAMS, Introduccin, en W. McWILLIAMS (ed.), Garrisons and Government,
Chandler Puslishing Co., 1967.
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Podra ser argumentado que las Fuerzas Armadas pueden jugar su papel
supuestamente decisivo o privilegiado de vanguardia o principales ejecutores del
desarrollo sin necesidad de controlar directamente el gobierno nacional. Pero, al
menos que yo sepa, ni siquiera los autores ms abiertamente militaristas han
credo posible plantear este argumento. Una excepcin aparente surge de los
argumentos propuestos para implantar las doctrinas de accin cvica entre las
fuerzas armadas latinoamericanas. Pero nadie parece haber credo demasiado esta
presunta consecuencia de actividades explcitamente orientadas a prevenir la
subversin en reas particularmente deprimidas y/o a mantener ocupados a
oficiales que de otra manera se tema conspiraran contra las autoridades
nacionales. Para esta explcita motivacin puede consultarse L. VENERONI, W.
BARNER y R. RONNING y W. JUST, obs. cits.
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Claro que omitiendo considerar que los militares tienen medios para la resolucin
de conflictos internos (desde purgas hasta combate liso y llano) usualmente nos
disponibles para los sectores civiles.
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Salvo, claro est, que el concepto termine siendo definido como conservacin
del orden existente.
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Para anlisis de la importancia de esta ideologa en otros pases sudamericanos
ver P. V. BELTRN (ed.) ob. cit.; A. STEPAN, ob. cit., especialmente pgs. 172
passim; L. EINAUDI, The Peruvian Military: a Summary Political Anlisis, The
Rand Corporation, 1969, y A. QUIJANO OBREGN, Nacionalismo, neoimperialismo y
militarismo en el Per, Ediciones Periferia, 1971.
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Salvo, por supuesto, que uno crea que la doctrina de seguridad nacional es
sustantivamente correcta.
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Esta intuitiva combinacin de actitudes atribuidas a los militares subyace a las
conclusiones de autores como S. FINER, M. KANOWITZ y E. LIEUWEN (ob. cit.)
quienes, aunque comparten muchas de las atribuciones criticadas en este trabajo,
vacilan en concluir que ellas permiten a los militares jugar un privilegiado papel
desarrollista.
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Es decir, lo que importa realmente no es una lista de presuntas actitudes sino la
forma en que ellas se combinan en cada caso en concreto. Aislarlas una por una es
ejercicio intelectual que permite llegar a conclusiones ya anticipadas por las
preferencias valorativas del autor. Por ejemplo, si uno elige recalcar la
preocupacin dominante con el orden y la estabilidad, llega a conclusiones del tipo
propuesto por E. NORDLINGER y claramente opuestas a las postuladas por los
autores neorrealistas: La visin [de los oficiales militares, OD] de la estabilidad
poltica impide el cambio social y econmico en la medida que esos cambios son el
producto de respuestas gubernamentales a la articulacin y vigorosa promocin de
demandas; la represin de esas demandas elimina en muy buena medida la
posibilidad de su satisfaccin (ob. cit., pg., 1.138).
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Un tema del que el presente artculo slo se ocupa tangencialmente, pero que
forma el centro de inters para el distinto nivel de anlisis utilizado en mi libro ya
citado, es el de la constelacin de poder al nivel de la sociedad global. Dicha
constelacin, tambin profundamente condicionada por las caractersticas
estructurales de la alta modernizacin, tiende a la conservacin del sistema social
existente y de sus afiliaciones internacionales mediante el logro de las profundas
transformaciones socioeconmicas implicadas en el intento -ms exitoso en Brasil
que en la Argentina, pero en ambos casos sustancialmente avanzado- de
concentrar an ms recursos socioeconmicos y poder poltico en beneficio de
grandes organizaciones pblicas (sobre todo controladas por los militares) y
privadas (sobre todo de propiedad extranjera). Este alto grado de compatibilidad de
intereses del tipo de sectores y organizaciones a los que la misma modernizacin
ha dado peso relativo cada vez mayor, al menos en el momento de ejecucin del
golpe de estado que implanta un rgimen burocrtico-autoritario y cierra los
canales de acceso poltico an abiertos al sector popular, es una fundamental
conexin explicativa entre los factores al nivel organizacional que remarco aqu y la
constelacin de poder resultante de una estructura social altamente modernizada.
Pero en el marco estrictamente monogrfico del presente trabajo no puedo
extenderme sobre este aspecto.
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De acuerdo con D. Apter (op. eit., 1971), ste sera un caso de radicalizacin
derechista. El propsito (y en buena medida los efectos) de la implantacin del
nuevo rgimen poltico es introducir un profundo cambio en la asignacin de
recursos sociales. Hay tendencia a calificar estos intentos como reaccionarios o
conservadores, minimizando implcitamente sus efectos de introduccin de
importantes cambios sociales. El contenido de esos cambios puede ser
valorativamente desagradable (lo es para m), pero sta es una cuestin
enteramente diferente de su deteccin y estudio. Para una discusin de este aspecto en una direccin similar a la aqu apuntada puede verse el artculo de F. H.
CARDOSO, El modelo poltico brasileo, Desarrollo Econmico, vol. 11, N 42,
pgs. 218-247 (1972).
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Si se me permite una note de ilusin personal, podra ser que, si una opcin
electoral realmente abierta prevalece finalmente y si la experiencia burocrtico-autoritaria ha enseado a buena parte de los sectores civiles que es en su
inters formular sus demandas en formas ms reguladas, un futuro gobierno podra
contar con tiempo poltico suficiente para institucionalizar pautas no pretorianas de
competicin y para resolver algunos de los ms severos estrangulamientos
socioeconmicos. Estos son grandes condicionales, pero en el tipo de procesos de
aprendizaje implicado en lo dicho podra hallarse una posibilidad -tortuosa sin duda,
pero posiblemente una de las pocas- de democratizacin poltica de naciones
altamente modernizadas.
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Insistiendo aqu en algo que surge de todo lo ya dicho, espero quede claro que
en este trabajo no intento explicar los mismos golpes de estado (tarea emprendida
en el libro varias veces citado), sino la contribucin de los militares a los mismos.
Vale la pena insistir, porque la confusin entre estos dos aspectos, suele originar
serios errores de anlisis.
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A ttulo de ilustracin de las interacciones entre los tres niveles arriba anotados,
vale la pena advertir que el sentimiento militar de superior aptitud para (y la
decisin concreta por) transformar el estado del contexto social depende del logro
de un grado relativamente alto de profesionalizacin, ya sea que Formen parte de
un medio de alta o de intermedia modernizacin (Brasil y la Argentina, o Per,
respectivamente). Pero las diferencias en estructura social contenidas en la
clasificacin en diferentes niveles de modernizacin implican significativas
diferencias en el tipo de autoritarismo a ser implantado en uno y otro caso
(burocrtico o populista, respectivamente), as como en el contenido y propsito
de las polticas pblicas apuntadas a la estabilizacin de los respectivos contextos.
Las interacciones entre los tres niveles mencionados son tambin ilustradas por las
dos naciones sudamericanas de menor modernizacin, Bolivia y Paraguay. En
ambas, y a pesar de abundante asistencia externa, es baja la profesionalizacin de
las fuerzas armadas; todo indica que existe un punto crtico por debajo del cual una
sociedad no puede proporcionar insumos indispensables para lograr la
profesionalizacin militar. Advirtase, de paso, que estas reflexiones arrojan nuevas
dudas sobre la validez del enfoque neorrealista: aquellas naciones respecto de las
cuales podra elaborarse un argumento ms verosmil en el sentido de que sus
fuerzas armadas efectivamente cuentan con superiores aptitudes que los sectores
civiles, son las mismas naciones en donde parece mucho menos probable que sus
fuerzas armadas hayan alcanzado el mnimo nivel de profesionalismo a partir del
cual esas superiores aptitudes podran realmente existir.
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