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I. INTRODuCCIN
La actividad administrativa es el dato de la realidad que ms nos
aporta al conocimiento del complejo de los rganos estatales que
denominamos Administracin del Estado. Esto se debe a que es la
actuacin que sta ampliamente despliega la que nos permite explorar
y estudiar lo que materialmente es la organizacin administrativa, y
discernir la realidad institucional de la Administracin pblica.
Esta contribucin a la publicacin orientada a conmemorar los
150 aos de doctrina de Derecho Administrativo, tiene por objetivo
repasar la visin que sobre la actividad administrativa han expresado
las voces nacionales ms autorizadas. De tal modo, que podamos
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Vid. fERRAJOLI, LuIgI, Democracia y Garantismo, edicin de Miguel Carbonell,
Editorial Trotta, Madrid, 2008.
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Ibdem.
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Ibdem, p. 164.
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Ibdem, p. 16.
Ibdem, p. 11.
Ibdem, p. 18.
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Importancia superior es la que le asigna a la educacin pblica que es la llave de acceso a la ciudadana plena en democracia,
ya que Supuesto que la instruccin es una necesidad social i sobre todo
en los gobiernos representativos, mxime si las leyes fundamentales han
declarado incapacidad poltica al ciudadano que no posee cierto grado de
instruccin, es evidente que el deber de proporcionarla corre a cargo de la
sociedad, o lo que es lo mismo del estado que la representa, a quien incumbe
proveer a sus necesidades i desempearla en sus obligaciones.15 Parece
compartir lo sealado por el utilitarista HELVETIuS, quien enfatiza
la estrecha unin que existe en un pas entre ley y educacin, que
no es posible hacer ningn cambio considerable en esta ltima
sin hacerlo tambin en la constitucin misma del Estado.16 De
acuerdo con SANTIAgO PRADO la instruccin pblica debe ser nacional dado el inters que tiene el pas en que todos los individuos
que lo conforman hayan adquirido la instruccin conveniente al bien
pblico.1 Le reconoce grandes ventajas, pero advierte los riesgos
que puede tener si el Estado adopta una injerencia manipuladora
para sus objetivos polticos, por ello es necesario dar las garantas
para la libertad de enseanza y establecer una organizacin cuya
direccin est en un cuerpo organizado reservndose el Estado la
inspeccin y direccin superior.
Dedica un captulo especial a la enseanza religiosa y el deber
de culto religioso. Atendiendo que la Repblica de Chile se reconoca catlica, apostlica y romana, reconoce que de ello surgen
varios deberes para la Administracin como son: la proteccin de
la religin del Estado, concurriendo a la organizacin del clero,
velando sobre la conducta de los ministros y haciendo respetar el
culto oficial.
En otro mbito, ms ldico y de entretencin, tambin reconoce
que la actuacin administrativa se extiende a aconsejar los medios de
procurar a los ciudadanos honestos placeres, lo cual se lleva a cabo
mediante los espectculos pblicos, cuya importancia describe: Las
diversiones pblicas hacen amable al Gobierno i tornan al hombre dcil a la
autoridad, sumiso a la lei, activo i laborioso, porque aumentando su fortuna,
aumenta en proteccin los goces de la vida. En cuanto a los deberes de
15
PRADO, SANTIAgO, Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno,
op. cit., p. 208.
16
DHELVETIuS, CLAuDE ADRIEN, Del Espritu, op. cit., discurso IV, captulo xVII.
1
PRADO, SANTIAgO, Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno,
op. cit., p. 208.
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Ibdem, p. 216.
Ibdem, p. 130.
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Ibdem, p. 28.
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Para dilucidar la nocin de actividad administrativa de don VALENLETELIER debemos remitirnos a su reflexin sobre la relacin
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existente entre gobierno, Administracin Pblica y Derecho Administrativo. El Gobierno seala LETELIER est encargado de velar por
la aplicacin de las leyes i de conservar el rden, sus actos son decretos, o sea
actos de autoridad, porque an cuando no aparezca la espresion decreto,
ordeno o mando, est tcitamente subentendida.2 Ligado al gobierno
encuentra la nocin del poder mientras que a la Administracin se
une la nocin de servicio, Administracin es un conjunto de servicios;
de tal manera que puede decirse: el gobierno manda, la Administracion
obedece. De ello se desprende la diferencia que percibe entre dos
conceptos bsicos del Derecho pblico gobierno y Administracin, el primero personificado en la magistratura presidencial y el
segundo simbolizado por los funcionarios pblicos. De este modo,
El Presidente de la Repblica, por ejemplo, no tiene a su cargo ningun servicio pblico, ordena, manda, decreta u organiza, jenerando as el Derecho
Administrativo. Por el contrario, los empleados pblicos estn prestando
algun servicio, ya sea enseando, cobrando impuestos i contribuciones, etc..
Identificada esta distincin la consecuencia lgica es que el gobernar
es funcin diferente de administrar,28 pues que la actividad poltica de
gobernar (mandar, decretar, organizar) es de diferente sustancia
que la actividad de administrar que consiste en ejecutar, obedecer,
mantener. En resumen la Administracion no ejerce autoridad, i por
consiguiente, no es poder. Es simple jestion de intereses, guarda de institutos,
prestacin de servicios.29
Sin embargo, la actividad administrativa tambin es desarrollada
por los otros poderes del Estado por la necesidad de aquellos de
mantener un orden interno, como describe hai funcionarios polticos
que desempean funciones administrativas, como los lejisladores que tienen
que atender a la policia de su local, al arreglo de la mesa de onces, etc., los
judiciales que a mas de administrar justicia deben velar por el orden i aseo
dentro del Palacio de los Tribunales, por la conservacin de los documentos
i archivos i por la asistencia de los jueces.30 Acepta que no puede haber
2
LETELIER MADARIAgA, V., Apuntaciones de Derecho Administrativo (clases de
don Valentn Letelier), Imprenta i Encuadernacin Chile, Santiago, 190, p. 8;
apuntes de los alumnos fuENzALIDA f., JuAN JOS y CERECEDA C., CARLOS, Derecho
Administrativo. Basado en las Lecciones de Don Valentn Letelier, Imprenta de R.
zorrilla, Santiago de Chile, 1910.
28
LETELIER MADARIAgA, V., Teora Jeneral de la Administracin Pblica, Anales
de la universidad de Chile, tomo xCIV, vol. 2, 1896 (julio-diciembre), p. 533.
29
Ibdem, p. 561.
30
LETELIER MADARIAgA, V., Apuntaciones de Derecho Administrativo, op. cit.,
pp. 9-10.
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LETELIER MADARIAgA, V., Teora Jeneral de la Administracin Pblica,
op. cit., p. 66.
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LETELIER MADARIAgA, V., pp. 10-109.
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Las diversas policas que se estructuran con la finalidad de precaver los daos a los ciudadanos reciben el nombre de la actividad
a la que se asocia su proteccin. As, describe clasifica y describe las
siguientes policas: 1. La Polica de Seguridad que tiende a resguardar
los intereses i derechos de los habitantes del pas, conservando el orden pblico.
Constituye una serie de actos o de medios de que se vale la Administracin
para garantir la seguridad pblica. Advierte que por extensin se ha
aplicado la misma denominacin a los cuerpos de agentes del orden
que tienen a cargo la ejecucin de los actos correspondientes a la
seguridad pblica. Segn se ha sealado, para el seor AMuNTEguI
hay dos policas: una administrativa y otra judicial y corresponden
al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial respectivamente. La polica
administrativa es preventiva por naturaleza; en tanto que la judicial es
represiva Prevenir el mal social es el fin de la polica administrativa;
procurar que no queden impunes los hechos que lo causan, es la tarea de la
polica judicial.39
El estudio de la polica administrativa corresponde al Derecho
Administrativo y el de la judicial a otras ramas distintas a ste, pero a
su vez la polica administrativa tiene dos grandes campos de actuacin:
la conservacin del orden pblico en general y el de la seguridad
personal de los individuos. A la primera se le suele denominar polica
poltica o alta polica, correspondindole a la Administracin central la
funcin de organizar los agentes de seguridad pblica. Mientras que
la otra polica est a cargo de la Administracin local o tambin de
la Administracin central. La polica de seguridad atiende intereses
generales y sus materias son limitadas y slo referidas a la conservacin
del orden. La polica poltica se ocupa de las reuniones pblicas,
el uso de armas y los pasaportes y la vagancia. Si bien se reconoce
la libertad de reunin sin permiso previo, aquellas que se realicen
en plazas, calles y bienes de dominio pblico debern cumplir los
reglamentos de polica, en este caso dictados por los municipios. Es
preciso la obtencin del permiso de autoridad competente para el
uso de armas, en nuestro caso del gobernador.
Sugiere que la alta polica se debe avocar a otras materias de
ndole preventiva de modo de evitar la ejecucin de hechos que
produzcan dao social, ello es ms ventajoso que la represin de los
mismos una vez que se hayan verificado. Propone que la separacin
de la polica judicial y la administrativa se lleve a cabo tambin en el
mbito orgnico con creacin de cuerpos de agentes diferenciados
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encargados de atenderlas. Acusa el atraso en la organizacin en materia de seguridad, pues El servicio de polica de seguridad, es decir, la
forma orgnica de esta actividad social, est en Chile en estado embrionario
i, lo que es peor, en una completa confusin de ideas. En verdad, se mezclan
en su organizacin, el rden civil i el militar, la Administracin central i
el Municipio i todava la polica administrativa i judicial. finalmente,
critica el traspaso de la funcin de polica a las Municipalidades
efectuado a consecuencia de la Ley de 22 de diciembre de 1891, por
cuanto El mantenimiento del rden es atencin preferente del poder central,
como medio directo de conservacin social,40 con esa decisin no se ha
sido consecuente con lo que la Constitucin ha encomendado a la
mxima magistratura del Estado, por cuanto la Carta Poltica confa
al Presidente de la Repblica la conservacin del orden pblico en
el interior y la seguridad exterior de la Repblica atribuyndole la
organizacin y distribucin de la fuerza de mar y de tierra, a semejanza de esta atribucin igualmente a los agentes intendentes y
gobernadores se les da la misma comisin en el mbito de sus respectivas jurisdicciones. La polica afirma el seor AMuNTEguI es
la institucin del Estado llamada a prevenir el mal i a evitarlo, cuidando
en todo momento i en todo lugar de que no se perturbe el rden, pero ni
el Presidente de la Repblica, ni sus ajentes disponen hoy de las fuerzas de
polica, las cuales se han entregado completamente a las Municipalidades,
todo ello produce una gran confusin de los intereses a los cuales
la polica tiene que servir y tambin las funciones que debe cumplir,
aadiendo La confusin de los intereses jenerales i locales no es aceptable
en ninguno de los rdenes de materias administrativas. Esta confusin existe entre nosotros en la polica, entregada a las corporaciones municipales.
Como tambin est confundida, en cuanto a la organizacin, la polica
administrativa con la judicial, resulta que una institucin puramente local
tiene a su cargo la conservacin general del rden pblico i la investigacin
de los hechos punibles que pesquisa la autoridad judicial en interes de la
comunidad.
Por otra parte, la polica sanitaria ms ligada a la problemtica de
la higiene pblica tiene por objeto atender a la conservacin directa de los
habitantes del pas, empleando medios que tiendan a evitar la propagacion
de las enfermedades i particularmente de las epidemias. En trminos jenerales
tiene su base en la Higiene Pblica; pero esta designacin no envuelve la idea
de restriccin que contiene la de polica. La polica sanitaria observa es
restrictiva cuando limita la libertad de los individuos. Esta forma en que se
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Los contratos (sean civiles o administrativos) ni los hechos administrativos constituyen actos administrativos. Ello, por cuanto los actos
que generan vnculos contractuales, los actos de gestin econmica o
patrimonial o las declaraciones de rganos consultivos55 no califican
como actos administrativos sino como actos de administracin.56
Igualmente, los hechos administrativos (meros acontecimientos de
la gestin de los intereses pblicos) y las operaciones administrativas
(series sucesivas de hechos coordinados y armnicos, que llevan a
la realizacin de un propsito administrativo) tampoco son actos
administrativos.
El tratamiento de los actos administrativos por parte de los autores que se comentan, se complementa con la recopilacin de las
clasificaciones formuladas en la doctrina espaola y francesa; el
examen de los requisitos; formalidades; el silencio administrativo;
los efectos; extincin, y los recursos de revisin.
Consiguientemente, en este perodo la doctrina ha ido estructurando la teora del acto administrativo sobre la base tradicional
del negocio jurdico diferenciando entre: elementos, clases, eficacia,
invalidez y extincin. Los efectos prcticos de esta doctrina supusieron tambin una reduccin de la nocin de actividad administrativa,
centrando la atencin en la actuacin formal. Ello es concordante
con la an vigente concepcin de la Administracin como ejecucin
de ley que restringe la labor del poder administrador a una tarea de
aplicador mecnico de las soluciones previstas en las disposiciones
legales a las situaciones prcticas que debe resolver.
El elemento bsico sobre el que descansa la doctrina es la declaracin productora de efectos jurdicos, con ello comprende en esta
categora a todos aquellos actos formalizados de la Administracin
que inciden en la esfera jurdica de que los administrados sean
actos autoritarios o no. Por consiguiente, el anlisis de la actividad
55
Los actos de la Administracin Consultiva responden a los pronunciamientos
de los rganos creados con el objetivo de ilustrar a la autoridad previo a su decisin.
As, IRIBARREN sostiene que Se resuelven, pues, los actos de naturaleza consultiva,
en un informe o dictamen, el cual, por su propia naturaleza, no contiene ninguna
declaracin que pueda afectar a los derechos subjetivos Los actos consultivos,
por lo tanto, no consiguen las caractersticas de los propiamente administrativos,
op. cit., p. 65.
56
IRIBARREN, toma la definicin de actos de administracin de Recaredo
fernndez de Velasco: se entienden por actos de administracin los (actos) jurdicos que
no contienen declaraciones de derecho subjetivo. En esta categora se incluyen por lo pronto
los emitidos por los rganos consultivos de la Administracin, y muchos que proceden de los
rganos activos. Ibdem.
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un seguro universal frente a cualquier afectacin/limitacin a la propiedad privada, la que se equipara a dao antijurdico indemnizable
ocasionado por accin u omisin de la Administracin. La reflexin
sobre las modalidades de actuacin del Estado no se enriquece y se
mantiene en los esquemas tradicionales de la actuacin formalizada
a pesar de que los cambios impuestos por la sustitucin del modelo
econmico y la instauracin de uno basado en el mercado y la libre
competencia, propici las privatizaciones de actividades econmicas
y de importantes activos pblicos. Estos procesos fueron necesariamente acompaados por nuevas regulaciones a cuyo servicio se
estableci un sistema de entidades fiscalizadoras, en general, llamadas superintendencias, sobre las que se construye la organizacin
regulatoria de los nuevos servicios pblicos renombrados servicios
de utilidad pblica, que significa un cambio en la modalidad de la
actuacin administrativa desde lo prestacional hacia lo regulatorio
con nfasis en las tcnicas de fomento.
Para esta visin, la funcin estatal de administrar al final y al
cabo se concreta entre otros medios a travs de actos administrativos 1
que establecen una relacin jurdica entre el Estado y otros sujetos,
constituyendo estos actos la esencia de la actuacin administrativa.
El Estado afirma SOTO kLOSS, como sujeto de derecho, es, pues, uno de
los sujetos de la relacin jurdica pblica; y en cuanto desarrolla la funcin
administrativa se vincular con otros sujetos, originando la relacin jurdica
pblica administrativa, cuya regulacin especial dada su finalidad y las
caractersticas que ello conlleva ser precisamente el objeto del derecho administrativo; es ms: dicha regulacin especial es el derecho administrativo.2 A
partir de estas premisas la actuacin jurdica, aquella que se ejecuta
mediante actos administrativos, es la que cobrar la mayor atencin
porque es sta la que puede y debe sujetarse al Derecho construido
para el bien y perfeccin de la persona. La entera actividad de la
Administracin gira en torno a la nocin de relacin jurdica y acto
administrativo.
Como la Constitucin se constituye en la norma fundante del
Ordenamiento y la suprema garante de los derechos de las personas,
sta tambin es fuente nutricia de toda norma que pretenda validez en
1
SOTO kLOSS, EDuARDO, La Nocin de Acto Administrativo en el Derecho
Chileno (una perspectiva sustancial), en Revista de Derecho Pblico N 60, juliodiciembre de 1966, Departamento de Derecho Pblico, facultad de Derecho de
la universidad de Chile, Santiago de Chile, p. 94.
2
SOTO kLOSS, EDuARDO, La relacin jurdica en el derecho pblico (nociones
bsicas), Informe Constitucional, N 21, 12 de marzo de 1992.
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Ibdem, p. 90.
Ibdem, p. 92.
Ibdem.
Ibdem, p. 95.
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son otros que su imperatividad, esto es que se imponen tanto al autor como
a sus destinatarios, lo que conlleva su obligatoriedad, es decir sus disposiciones les obligan, y su exigibilidad, o sea la posibilidad de hacer exigibles
las prestaciones que esas obligaciones imponen (tanto a su propio autor como
ocurre en los actos administrativos de beneficio para sus destinatarios, como a
quienes afecta en su detrimento, como ocurre en los actos administrativos de
gravamen). Existencia y validez quedan ligadas ab initio as como la
exigibilidad y obligatoriedad sern efectos que slo se le reconocen
al acto, en tanto En nuestro ordenamiento constitucional, y en virtud del
artculo 7 de la Carta Fundamental, existe y se introduce en el ordenamiento
jurdico el acto administrativo en la medida en que ste reconforma con la
Constitucin, es conforme a ella, vale decir existencia y validez se funden, se
confunden; y puesto que jurdicamente existe/vale es que produce sus efectos
y es eficaz, en cuanto produce los efectos jurdicos propios o inherentes de
l. De no conformarse tal decisin con la Constitucin, es nula (inc. 3 del
art. 7 citado), y no es slo que carezca de validez jurdica sino que no es acto
administrativo, no existe como tal acto por lo que ni siquiera se introduce
como acto administrativo en el ordenamiento; y si fuese aplicado en el hecho,
es una va de hecho y no un acto administrativo lo que se aplica. Es la
propia Constitucin quien lo declara nulo y, por ende, tal nulidad de derecho
pblico se produce en el mismsimo instante en que se ha incurrido en el vicio
que la hace invlida/inexistente como acto administrativo.80
Lo sealado vale tanto para el acto administrativo de efectos
generales o de efectos particulares.
VII. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ES uNA ACTIVIDAD
PARA EL SERVICIO PBLICO y EL DESARROLLO SOCIAL,
CuLTuRAL y ECONMICO
Los distintos cambios ocurridos en todo orden, a partir del retorno
a la democracia, han conllevado a travs de reiteradas reformas
constitucionales a la introduccin de ajustes necesarios a la Carta
Poltica con el fin que sta responda de mejor manera a las aspiraciones de la sociedad chilena. Esenciales de considerar son estos
cambios para la comprensin de los fines que el Estado y su Administracin deben cumplir, as lo explica ROLANDO PANTOJA BAuz,
Profesor Titular de Derecho Administrativo de la universidad de
Chile: En materia jurdico administrativa, la Carta Fundamental de
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Ibdem, p. 9.
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Ibdem, p. 6.
Vid. PANTOJA BAuz, ROLANDO, El Derecho Administrativo. Clasicismo y Modernidad, op. cit.
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la mentalidad burocrtica, que consista en que para dar acceso a la informacin pblica se requiere previa autorizacin
de la jefatura por su reemplazo con la nueva regla de cuo
constitucional, que establece que para poder negar el acceso
a la informacin pblica se requiere de habilitacin legal.
Para la efectividad de la actuacin transparente se ha de tener
como aliadas a las nuevas tecnologas de la informacin y de
la comunicacin, que permiten cumplir con obligaciones de
transparencia activa y dar a conocer, sin que medie peticin
alguna, un gran volumen de informacin, adems de su gran
implicancia en la contratacin administrativa de suministros
que se desarrolla dentro del modelo de contratacin electrnica.
Eficacia y eficiencia para la legitimacin de actuacin administrativa, en razn de lo cual, las tcnicas de control no
judicial han debido ajustarse y modernizarse, abrindose
paso al control de gestin de los programas pblicos. Tomando como punto de partida el mbito presupuestario se han
hecho esfuerzos por establecer estndares de medicin del
cumplimiento de objetivos en la actuacin administrativa,
as como compromisos de gestin y evaluacin institucionales. La preocupacin y vigilancia, en especial de la opinin
pblica, sobre el gasto pblico, incentivan la generacin y
perfeccionamiento de los instrumentos que permiten medir
la eficacia y eficiencia alcanzadas.
Revaloracin del Procedimiento Administrativo como instrumento que facilita la armonizacin de los derechos e intereses afectados por la actuacin administrativa, la adopcin
de decisiones ms comprensibles y por consiguiente, menos
resistidas, adems, de proporcionar una mayor seguridad
jurdica. Lo que en relacin a la actividad jurdica obliga a
poner atencin desde el momento previo a la decisin (acto
administrativo), materia que antes no haba tenido suficiente
relevancia.
una especial consideracin sobre la materia medioambiental
en torno a la cual surgen nuevos instrumentos. Se empez
con el establecimiento de un servicio pblico coordinador del
sistema de evaluacin ambiental y ahora estamos prximos a
ver alumbrar una nueva institucionalidad ambiental presidida
por un Ministerio que manejar nuevos instrumentos como
el de la Evaluacin Ambiental Estratgica.
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86
Vid. tambin a este respecto, SILVA CIMMA, ENRIquE, Derecho Administrativo
Chileno y Comparado. Principios Fundamentales del Derecho Pblico y Estado Solidario,
Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1996.
26
Don guillermo Varas Contreras, Profesor de Derecho Administrativo de la Pontificia universidad Catlica de Chile, autor de la obra titulada Derecho Administrativo,
Editorial Nascimento, 1948.
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