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CONTENIDO
SUMARIO ..................................................................................................................................................... 3
1. NUEVA GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA .............................................................................................. 4
1.1. GESTIN PBLICA Y NUEVA GESTIN PBLICA .................................................................................................... 4
1.1.1. Naturaleza y alcances de la gestin pblica ................................................................................... 4
1.1.2. Semejanzas entre la gestin pblica y privada ............................................................................... 5
1.1.3. Diferencias entre la gestin pblica y privada ................................................................................ 6
1.1.4. Los principios orientadores de la nueva gestin pblica ................................................................. 7
1.1.5. Las premisas de la nueva gestin pblica y su impacto en la relacin entre poltica y burocracia . 9
1.1.6. El aporte de la poltica pblica y la Nueva Gestin Pblica .......................................................... 12
1.2. GOBERNANZA ........................................................................................................................................... 16
1.2.1. Gobernabilidad y gobernanza ....................................................................................................... 16
1.2.2. Concepto de gobernanza .............................................................................................................. 18
2. GESTIN PBLICA DE CALIDAD .............................................................................................................. 20
2.1. LA CALIDAD EN LA ADMINISTRACIN PBLICA.................................................................................................. 20
2.2. LA CARTA IBEROAMERICANA DE CALIDAD EN LA GESTIN PBLICA ...................................................................... 22
2.3. LA INCORPORACIN DE LA CALIDAD EN LA GESTIN PBLICA DEL ESTADO PERUANO................................................. 27
3. LA GOBERNABILIDAD EN EL PER .......................................................................................................... 30
3.1. ORGENES, TEORAS Y CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD ...................................................................................... 30
3.1.1. Orgenes de la palabra gobernabilidad ......................................................................................... 30
3.1.2. Teoras sobre gobernabilidad ........................................................................................................ 34
3.1.3. Concepto de gobernabilidad ......................................................................................................... 42
3.1.3.1. Aproximacin al concepto de gobernabilidad ........................................................................................ 42
3.1.3.2. Otras aproximaciones conceptuales ...................................................................................................... 44
3.1.3.3. El buen gobierno .................................................................................................................................... 46
3.1.3.4. La diferencia entre gobernabilidad y gobernanza .................................................................................. 47
Sumario
En ste mdulo desarrollaremos los aspectos bsicos para comprender qu
debemos entender por gestin pblica y lo que implica la nueva gestin pblica
como un camino necesario para mejorar la gobernanza.
Seguidamente, explicaremos con mayor detenimiento y profundidad una de las
caractersticas principales de la nueva gestin pblica: la calidad, como obligacin
del Estado, en la prestacin de los servicios pblicos.
Finalmente, abordaremos a la gobernabilidad como concepto relacionado con la
gestin pblica y gobernanza, que en el caso de nuestro pas ostenta
caractersticas propias.
Segn WEBSTER:
Sentido de organizacin y direccin de recursos para alcanzar el resultado deseado.
Igualdad y eficiencia: En la
gestin gubernamental suele
hacerse gran hincapi en la creacin
de condiciones de igualdad entre
diferentes grupos, mientras que en
las empresas privadas el nfasis
recae en la eficiencia y el desempeo competitivo.
Reconceptualizacin apunta
bsicamente a mejorar en todas sus dimensiones al ciclo de aprendizaje
organizacional. Reconceptualizar es desarrollar en el sector pblico una
nueva manera de pensar el fenmeno gerencial, promoviendo
organizaciones con capacidad de adaptacin y forjadoras de conocimiento.
De este modo, podr crearse una cultura diferente en la gestin pblica,
que involucre a sus agentes en lo que ha dado en llamarse una visin
compartida sobre el futuro. Para alcanzar un proceso de reconceptualizacin
exitoso es imprescindible reformular la poltica de gestin de los recursos
humanos, que apunte a la captacin de gerentes pblicos con capacidad de
liderazgo y empleados comprometidos con los objetivos de la agencia, de
manera tal que se pueda conferir mayor poder a estos ltimos para
conseguir los resultados propuestos.
La reconceptualizacin planteada podra explicar el progresivo
desplazamiento de los programas de modernizacin hacia un espectro ms
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Entendido como asumir la propiedad de una empresa privada; o bien, trasladar la regulacin de una
determinada actividad desde el derecho privado al derecho pblico.
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Entre los factores que explicaran dicho fenmeno, segn AGUILAR (2007),
tenemos:
En las democracias
emergentes latinoamericanas, la desilusin o el descontento democrtico,
en el sentido de que los gobiernos democrticos elegidos, representativos y
legales no estn acreditando suficiente capacidad directiva, particularmente
en lo que concierne a la cuestin de la seguridad pblica y la cuestin social
de la pobreza y la desigualdad.
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La diferenciacin
funcional de la sociedad
o la complejizacin del
sistema sociedad, lo cual
significa que la sociedad
contempornea se ha
convertido en un
sistema de subsistemas
altamente diferenciados,
autorreferidos, que
interactan entre s
siguiendo sus propios
cdigos de accin, de
modo que la
contempornea es
estructuralmente una
sociedad descentrada:
no existe el predominio de una funcin sobre las otras ni la coordinacin
general del sistema es la funcin especial de algn subsistema, de modo
que la coordinacin es ms bien el resultado de los ajustes mutuos
particulares entre los sistemas que un acoplamiento integral llevado a cabo
por una instancia superior del sistema, la poltica o el gobierno.
Estos factores han tenido por lo menos dos efectos considerables en lo que
concierne a la capacidad/eficacia directiva de los gobiernos. La democratizacin del
rgimen poltico, que distribuy entre varios actores el poder concentrado en la
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1.2. Gobernanza
1.2.1. Gobernabilidad y gobernanza
Como respuesta a los problemas de eficacia directiva de los gobiernos, y la
urgencia de restablecerla y asegurarla, dos han sido las lneas generales: la
gobernabilidad y la gobernanza. Son dos enfoques conceptuales y prcticos
que se relacionan ambos con la accin de gobierno; hacen referencia al problema
de la capacidad gubernativa o
directiva del gobierno, y buscan su
solucin, pero tienen un diverso
planteamiento del problema y
ofrecen una diversa respuesta,
aunque los dos enfoques sean
complementarios.
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Es un nuevo proceso directivo, una nueva relacin entre gobierno y sociedad, que
difcilmente puede ser ya un modo de mando y control, en virtud de la
independencia poltica de los actores sociales y de su fuerza relativa en virtud de
los recursos que poseen.
Ms an, la gobernanza incluye a la gobernabilidad, en tanto que requiere de
la accin de un gobierno capaz y eficaz, pues sin esta condicin cumplida no
existira una condicin esencial para que pueda haber direccin de la sociedad
antes y ahora, pero el gobierno competente es solo uno de los actores requeridos
para una direccin exitosa de la sociedad. En tal sentido, gobernanza significa el
cambio de proceso-modo-patrn de gobierno, en el que se requiere y activa los
recursos del poder pblico, de los mercados y de las redes sociales.
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Las administraciones pblicas constituyen los instrumentos que tienen los Estados, y que
ejecutan los gobiernos para el desarrollo de polticas pblicas con el fin de garantizar los derechos
fundamentales de los ciudadanos, asegurar el cumplimiento de sus obligaciones cvicas y facilitar
la prestacin de los servicios bsicos.
Con el transcurrir de los aos y como una caracterstica propia del proceso de
consolidacin de la democracia, la ciudadana ya no solo exige el acceso a los
principales servicios pblicos (salud, educacin, seguridad), sino que tambin
demanda la calidad de los mismos.
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Un nuevo reto para los Estados, los que se han visto obligados a realizar procesos de reforma y
modernizacin de sus administraciones pblicas con la necesidad no solo de ser eficaces en la
gestin, sino tambin de prestar servicios con eficiencia y, sobre todo, con calidad.
Para hacer frente a dicho reto, surge lo que muchos denominan el paradigma de
la nueva gestin pblica, concepto cuya aplicacin implica asumir una serie de
principios que definen una nueva forma de pensar la gestin gubernamental y la
incorporacin de nuevas pautas de desempeo institucional (MOYANO, 2002, p. 1).
De este modo, en palabras de MOYANO (2002, p. 2), la nueva gestin pblica se
caracteriza por:
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Por otro lado, y entendiendo que la calidad tiene como finalidad mejorar a las
administraciones pblicas y, a travs de ello, las relaciones entre la ciudadana y
sus instituciones, en los ltimos aos se viene concibiendo a la calidad en la
gestin pblica como un derecho de las personas.
En efecto, en el mbito latinoamericano, y como consecuencia de las discusiones
en los congresos internacionales del CLAD, diversos Estados han aprobado la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, cuyos artculos reconocen el
derecho a una gestin pblica de calidad, conforme lo explicaremos en las lneas
sucesivas.
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La gestin pblica tiene que orientarse hacia los resultados, por lo que debe
sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo entre otras
modalidades la responsabilizacin del ejercicio de la autoridad pblica por
medio del control social y la rendicin peridica de cuentas.
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Presentar con facilidad las peticiones, solicitudes o reclamos a los rganos y entes
de la Administracin Pblica, as como recibir oportuna y adecuada respuesta a tales
peticiones o solicitudes, independientemente del derecho de ejercer los recursos
administrativos o judiciales correspondientes, de conformidad con la ley nacional.
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Por ejemplo, podemos citar los casos de Paraguay, Argentina y Repblica Dominica. En ese sentido,
sugerimos, entre otras, las siguientes lecturas: DAZ, Ana Alicia. La Calidad en la Gestin Pblica. Elementos
para el mejoramiento de los servicios de salud en Paraguay. STRAFACE, Fernando; PAGE, Mara Marta y
ONISZCZUK, Geraldine. Indicadores de calidad institucional para el nivel subnacional: una experiencia
exploratoria para promover la agencia del buen gobierno en las provincias argentinas. Y VENTURA CAMEJO,
Manual Ramn. La asuncin de un modelo de gestin de calidad en la administracin pblica dominicana.
Estos artculos se encuentran disponibles en la direccin electrnica del CLAD: www.clad.org.
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Suscrito en la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado,
llevado a cabo en la ciudad de Buenos Aires, los das 1 y 2 de julio del 2010. Discutido y aprobado, a travs de
la Declaracin de Mar del Plata suscrito en la XX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno,
realizado los das 3 y 4 de diciembre del 2010 en la ciudad de Mar del Plata, Argentina.
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Este compendio normativo se encuentra disponible en la direccin electrnica de la Presidencia del Consejo
de Ministros: www.pcm.gob.pe
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Ejemplo citado por Adolfo Cspedes Zavaleta en su ponencia titulada: La certificacin ISO 9001 y la
mejora continua de la Administracin Pblica peruana, presentada en el IV Congreso Nacional de Derecho
Administrativo, el cual se llev a cabo en la facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del
Per, los das 22, 23 y 24 de abril de 2010.
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3. La gobernabilidad en el Per
3.1. Orgenes, teoras y concepto de gobernabilidad
3.1.1. Orgenes de la palabra gobernabilidad
La aspiracin y el deseo de un buen gobierno, por gobernantes y gobernados,
debe de tener antecedentes tan antiguos como las principales formas de autoridad
en las sociedades de jefatura y en los Estados prstinos. Aunque la interpretacin
de buen gobierno y su significado pueden haber diferido en cada contexto
histrico, acorde con criterios definidos por la ideologa, la cultura, lo ritualreligioso u otras variantes que influan en cada tiempo histrico.
A partir de ello, el profesor TANTALEN (2007, p. 1) ha sostenido en diversos
trabajos que la voz gobernabilidad es un concepto ahistrico; es decir, que puede
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En segundo
trmino, se
registraba un
diagnstico de los
efectos en la
actividad de gobierno
en clave de
sobrecarga de la
misma a causa de la
expansin de la
participacin poltica
y del febril desarrollo
de las actividades
estatales.
En tercer lugar, se
detectaba la
fragmentacin de los partidos polticos y una suerte de prdida de identidad
de los mismos, fruto de la intensificacin de la competencia partidista.
Finalmente, se denunciaba el surgimiento de unas fuertes pautas localistas
en la poltica exterior debido a la presin de sociedades que se estaban
volviendo estrechamente nacionalistas.
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CROZIER, M. J.; HUNTINGTON, S. J. y WATANUKI, J. (1975). The Crisis of Democracy. New York University Press.
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En la disciplina fiscal.
En las nuevas prioridades en el gasto pblico.
En la reforma impositiva.
En la liberalizacin
financiera.
En los tipos de cambios
unificados y competitivos.
En la liberalizacin
comercial y de las
inversiones directas
extranjeras.
En las privatizaciones, la
desregulacin y la
seguridad en los derechos
de propiedad.
En el transcurso de la dcada de
1990, el trmino se hizo un lugar
en el acerbo comn de la clase
poltica y de diferentes organismos multilaterales. Entre los componentes de la
primera, la bsqueda de la gobernabilidad sustituy pronto las pretensiones de
alcanzar la consolidacin democrtica, fase secuencial que para muchos apareca
mecnica e inevitablemente tras los procesos de transicin a la democracia y
cuyo entramado terico se vea ms sofisticado, por lo cual era mucho ms
complicada su operatividad. Mientras que las variables explicativas de esta tenan
un carcter ms complejo, se intentaba que las de la gobernabilidad recayeran
en un simple recetario de frmulas para la cotidiana accin de gobierno que se
resuman, muy significativamente, o en un suficiente apoyo legislativo para la
misma o en la ausencia de trabas sistmicas que malograran la eficacia de las
polticas pblicas.
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Economa.
Instituciones internacionales.
Gobernabilidad corporativa.
Nuevas estrategias de manejo pblico y la accin de redes.
Asociaciones y foros deliberantes.
Es, entonces, interesante explicar un poco estas reas reconocidas por HIRST, en
tanto que las mismas darn paso a la discusin sobre otras teoras de inters sobre
gobernabilidad:
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Gobernabilidad
corporativa. Este
punto, como forma de
gobierno, se refiere,
bsicamente, a la forma
en que una organizacin
es manejada. Tal
concepto tambin ha
sido reconocido por
RHODES, aunque con
algunas diferencias con
el concepto mencionado
por HIRST. En este caso,
RHODES explica que existen tres valores fundamentales en una organizacin
pblica o privada, los cuales son:
o Apertura de informacin.
o Integridad.
o Responsabilidad.
HIRST seala que, en una organizacin privada, los accionistas mantienen
una revisin bsica sobre conceptos y teoras de gobernabilidad fuera del
proceso de toma de decisiones, y la mayora de las veces los intereses de la
compaa tienen mayor relevancia.
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Otra diferencia importante trada de KICKERT es que las redes son autnomas, y de
acuerdo con RHODES:
Se resisten a la conduccin del gobierno, desarrollan sus propias teoras y moldean sus
ambientes.
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Interferencias a la autogobernabilidad.
Relaciones de gobernabilidad.
Intervenciones a la gobernabilidad jerrquica.
Autogobernabilidad, como su
nombre lo indica, es la capacidad de
las entidades sociales para proveer los
medios necesarios para desarrollar y
mantener su propia identidad y mostrar
un relativo alto grado de autonoma
sociopoltica. Sin embargo, este autor
piensa que esta forma de
gobernabilidad es probablemente la
ms desorganizada.
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Coordinacin de actividades
econmicas: Mercados,
jerarquas y redes. Esta teora
est basada sobre los conceptos
ya mencionados por RHODES, y se
refiere a los cambios vistos en el
gobierno britnico como proveedor directo a la estructura jerrquica
introducida en la dcada de 1980, a travs de estrategias de mercado, para
posteriormente llegar a la emergencia de redes como una nueva forma de
gobernabilidad.
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BANCO MUNDIAL (1994). Governance: The World Banks Experience. Executive Summary. Washington.
COPPEDGE, M. (1993). Institutions and Democratic Governance in Latin America. Ponencia presentada en la
conferencia: Rethinking Development Theories in Latin America. University of North Carolina, Chapel Hill.
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CROZIER, M. J.; HUNTINGTON, S. J. y WATANUKI, J. (1975). The Crisis of Democracy. New York: New York
University Press.
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CULPEPER, R.; y PESTIEU, C. (compiladores), (1996). Development and Global Governance, International
FALK, R. (1995). On Humane Governance: Towards a New Global Politics. Cambridge: Polity Press.
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Este punto se sustenta en los trabajos realizados por el profesor Javier TANTALEN: Gobernabilidad
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Por lo tanto, a la gobernabilidad no la concebimos solamente como lo institucionaldemocrtico, sino tambin en las dimensiones econmica y social, es decir, todo lo
relacionado con la viabilidad econmica futura del pas, la esfera de crecimiento
sostenido y sostenible de la economa, el equilibrio bsico de los indicadores
macroeconmicos, la aspiracin permanente por la justicia social y la lucha sin
cuartel contra la pobreza y la exclusin social.
Un pas con un Estado democrtico de derecho que pervive con ms del 50% de
las familias en situacin de pobreza, es no solo ticamente intolerable y
socialmente inaceptable, sino que adems pone en grave riego la ecuacin bsica
dinmica de equilibrio de la gobernabilidad.
La ecuacin de gobernabilidad, que supone estabilidad y equilibrio dinmico,
no debe confundirse con la idea de un punto de equilibrio en el tiempo y el espacio
histrico, que es una nocin simtricamente adaptada y adoptada de la mecnica
racional que se quiere aplicar al comportamiento de los sistemas sociales y
polticos. La mencionada ecuacin de gobernabilidad es lo deseable, lo que no
implica que no existan, ms all de las apariencias, procesos intensos de conflictos
reales entre fuerzas y actores sociales, ni intereses antagnicos y dicotmicos que
tienen sus actores (portadores de esos intereses particulares).
Concebir a la gobernabilidad como un sistema supone diferenciar cinco
subsistemas y sus articulaciones operacionales:
a. El Estado, con sus caractersticas
jurdico-normativas, las
capacidades operacionales del
Poder Ejecutivo, Poder Legislativo
y Poder Judicial, gobiernos
regionales y gobiernos
municipales, diversas instituciones
pblicas y las formas de
interaccin entre ellas.
b. La sociedad, el grado de
diferenciacin y las capacidades
representativas y operacionales
de las diferentes organizaciones,
grupos y actores que la
conforman.
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PASQUINO, Gianfranco. Gobernabilidad. En: BOBBIO, Norberto (1988). Diccionario de Poltica. (2.a ed.).
Mxico: Siglo XXI, Suplemento, pp. 192-199.
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A nuestro juicio, existen tres aspectos claves que deben ser estudiados para
alcanzar una comprensin sistemtica de los problemas de la gobernabilidad
democrtica:
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CANOU, Antonio (2001). Gobernabilidad y Democracia. Instituto Federal Electoral. (4.a ed.). Mxico, pp. 37
y ss.
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Referencias bibliogrficas
AGUILAR, L. (1999). Gobernabilidad y consolidacin democrtica. IX Curso
Interamericano de elecciones y democracia. Mxico: IIDH-CAPEL.
AGUILAR, Luis (2007). El aporte de la poltica pblica y la Nueva Gerencia Pblica
a la gobernanza. Revista del CLAD: Reforma y Democracia, n.o 39.
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reimpresin). Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
BANCO MUNDIAL (1994). Governance: The World Banks Experience. Washington:
Executive Summary.
BOBBIO, Norberto (1985). Liberalismo y Democracia. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica.
CANOU, Antonio (2001). Gobernabilidad y Democracia. (4.a ed.). Mxico: Instituto
Federal Electoral.
CAMARASA CASTER, Juan Jos (abril, 2004). La Calidad en la Administracin
Pblica. Revista Educar en el 2000. Murcia.
CSPEDES ZAVALETA, Adolfo. La certificacin ISO 9001 y la mejora continua de
la Administracin Pblica peruana, ponencia en el IV Congreso Nacional
de Derecho Administrativo. Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Catlica del Per, 22, 23 y 24 de abril de 2010.
COPPEDGE, M. (1993). Institutions and Democratic Governance in Latin
America. Ponencia presentada en la conferencia: Rethinking Development
Theories in Latin America. University of North Carolina, Chapel Hill.
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DAZ, Ana Alicia (2008). La Calidad en la Gestin Pblica. Paraguay: Programa
conjunto de investigacin CERI-UNP.
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