DereitoVol.

6, n. 1: 107-119

(1997) ISSN 1132-9947

LA CONSTITUCINREPUBLICANADE 1931

Joan Oliver Araujo"

Universidad de las Islas Baleares

SUMARIO:

A) CONTEXTO HISTRICO: LA SEGUNDA REPBLICA.

B) CARACTERES GENERALES DE LA CONSTITUCIN DE 1931.
C) PRINCIPIOS POLTICOS Y CONSTITUCIONALES.
D) LA DECLARACIN DE DERECHOS Y LIBERTADES.
E) LOS RGANOS CONSTITUCIONALES.
F) APLICACIN Y VALORACINDE LA CONSTITUCIN.

A) CONTEXTO HISTRICO: LA SEGUNDA REPBLICA

Las dictaduras nunca constituyen la solucin a los problemas reales
de una sociedad, tan slo los esconden y disimulan. Por eso, cuando el pueblo
consigue recobrar la libertad, se da cuenta de que los problemas previos a
la dictadura no slo no han sido resueltos, sino que adems suelen aparecer
agravados. La dictadura del general Miguel Primo de Rivera no fue una
excepcin. Cuando el 28 de enero de 1930 Primo de Rivera dimiti (en la
prctica fue destituido al no lograr el respaldo de los altos mandos militares),
Espaa padeca de los mismos males que en septiembre de 1923.
Tras la dimisin-destitucin de Primo de Rivera, el Rey Alfonso XIII
encomend, primero, al general Dmaso Berenguer y, ms tarde, al almirante
Juan B. Aznar formar gobierno. El propsito de ambos gobiernos fue salvar
la Monarqua alfonsina, muy desprestigiada por haber cometido el Rey perjuro
en 1923, y volver a la legalidad constitucional de 1876.

Catedrtico de Derecho Constitucional

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El gobierno del almirante Aznar convoc elecciones municipales para

el da 12 de abril de 1931. En estos comicios la coalicin republicano-socialista
logr la victoria en la inmensa mayora de las capitales de provincia y de las
poblaciones importantes. En la Espaa rural, por el contrario, la victoria fue
de la derecha monrquica. Pero -como todo el mundo saba- en el campo la
voluntad popular no contaba, pues el caciquismo vena a suplantar las
autnticas preferencias del cuerpo electoral. Estas elecciones, aunque en
principio era municipales, se convirtieron en un autntico plebiscito contra
la Monarqua. La victoria de las izquierdas fue tan abrumadora que el Rey
Alfonso XIII, en un gesto de honradez, tuvo que declarar: "Las elecciones
celebradas el domingo me revelan claramente que no tengo hoy el amor de
mi pueblo". El Rey march -no poda hacer otra cosa- hacia el exilio. Con
grandes esperanzas, en la inmensa mayora del pueblo espaol, fue
proclamada la Segunda Repblica el 14 de abril. El da siguiente era
nombrado Presidente del Gobierno provisional Niceto Alcal-Zamora y Torres,
El 28 de junio se celebraron elecciones a Cortes Constituyentes, en las que
obtuvieron la victoria los republicanos (de izquierda y de centro) y los
socialistas. El da 9 de diciembre de 1931, con la ausencia de los 89 diputados
de derechas, se aprob la Constitucin, por 368 votos a favor y ninguno en
contra. El da siguiente -por la va prevista en la disposicin transitoria
primera- fue elegido el primer Presidente de la Repblica. La ms alta
magistratura del Estado recay en Niceto Alcal-Zamora y Torres, que haba
dimitido de su cargo de Presidente del Gobierno el 14 de octubre por
discrepancias en la regulacin constitucional de la cuestin religiosa. Tras ser
nombrado Jefe de Estado, confirm en su cargo de Presidencia del Gobierno
a Manuel Azaa, quien form su segundo Gobierno.

B) CARACTERES GENERALES DE LA CONSTITUCINDE 1931

l. Constitucin completa y sistemtica

A pesar de ser una Constitucin de extensin mediana (125 Artculos).

es completa, sistemtica y est bien estructurada. Se distingua claramente
la parte dogmtica -declaracin de derechos y deberes- de la parte orgnica
-rganos del Estado y relaciones entre ellos-.

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2. Constitucin influida por el constitucionalista extranjero

Sus principales influencias fueron de la Constitucin alemana de
Weimar de 1919, de la austraca de 1920, de la checoslovaca de 1920 y de
la mejicana de Quertano de 1917.
3. Constitucin de altura tcnica
Efectivamente, los autores de la Constitucin republicana se preocuparon de que fuera un texto claro y preciso, que recogiera los principales
avances del Derecho Pblico europeo. En base a esta circunstancia, el profesor
Fraile Clivills opina que la Constitucin de 1931 pertenece al grupo de las
llamadas "Constituciones de los profesores", de gran altura tcnica.
4. Constitucin de notable rigidez
Para su reforma eran precisos requisitos especialmente agravados (art.
125). Concretamente, deban seguirse cuatro fases sucesivas para proceder
a la reforma de los preceptos constitucionales:
-

Fase de iniciativa: por parte del Gobierno o de una cuarta parte de

los parlamentarios.

Para continuar adelante requera el voto, acorde con la reforma, de

las dos terceras partes de los diputados en el ejercicio del cargo,
durante los cuatro primeros aos de vida constitucional, y la
mayora absoluta en lo sucesivo.

Acto seguido, se produca la disolucin automtica del Parlamento

y la eleccin de una Asamblea Constituyente.

Finalmente, era necesaria la aprobacin de la reforma por las Cortes

Constituyentes.

Como vemos, la Constitucin espaola de 1931 era especialmente

rgida. Con las dificultades de reforma, los Constituyentes pretenda dar
estabilidad y duracin a su obra, impidiendo las modificaciones apresuradas

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y escasamente meditadas. Tambin se buscaba la garanta frente a la obra

del legislador ordinario.

C) PRINCIPIOS POLTICOS Y CONSTITUCIONALES

l. La configuracin de la Repblica como un Estado integral
Los Constituyentes de 1931 se negaron a declarar que Espaa era una
Repblica federal, ya que entendan que tanto el unitarismo como el
federalismo eran dos formas de Estado que estaban en crisis. Y, por ello,
buscaron una nueva forma de Estado, que el artculo 1 de la Constitucin
denomin, con fortuna discutible, "Estado integral".
El Estado integral era una frmula intermedia y de compromiso entre
el unitarismo y el federalismo, aunque ms cercana del segundo que del
primero, que se concretaba en un federalismo disminuido, el cual conceda
un estatuto de autonoma poltica y administrativa a cada una de las regiones
que lo solicitasen. En sntesis, se puede afirmar que lo que los Constituyentes
de 1931 denominaron "Estado integral" era el precedente directo del actual
"Estado regional" o "Estado autonmico".
2. La soberana popular o soberana nacional
El segundo principio fundamental del sistema poltico consagrado en
la Constitucin republicana de 1931, es el de la soberana popular o soberana
nacional. Segua, de esta forma, la tradicin progresista de las Constituciones
de 1812, 1837 y 1869. As lo determina el Prembulo y el artculo 1 del Texto
Constitucional. Por tanto, es el pueblo espaol en su conjunto quien legitima
y quien acta de soporte de todos los poderes del Estado.
3. La colaboracin de poderes
Aunque no recogiera expresamente el principio de la divisin de
poderes, es evidente que lo asumi en su versin moderada de "colaboracin"
de poderes, propia de un rgimen parlamentario. Los principales actores de

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la vida poltica republicana eran: las Cortes, el Presidente de la Repblica,

el Gobierno y el Tribunal de Garantas Constitucionales.
4. La consagracin de las instituciones de democracia semidirecta
Aunque la Constitucin de la Segunda Repblica introdujo un sistema
de democracia representativa, incorpor novedosamente algunos correctivos
de democracia semi-directa. En efecto, el articulo 66 de la Constitucin
consagraba dos mecanismos de democracia semi-directa claramente vinculados a la actividad legislativa: el referndum legislativo y la iniciativa
legislativa popular.
- El primer prrafo del articulo 66 de la Constitucin republicana de
1931 introduca en nuestro ordenamiento la figura del referndum legislativo,
al afirmar que el pueblo poda "atraer a su decisin mediante referndum las
leyes votadas por las Cortes". Era necesario, para ello, que lo solicitase el
quince por ciento del cuerpo electoral.
- El pueblo poda asimismo, ejerciendo el derecho de iniciativa
legislativa popular, presentar a las Cortes una proposicin de ley, siempre
que los pidieran, al menos, el quince por ciento de los electores.
5. El laicismo del Estado
La cuestin religiosa fue una de las que ms problemas origin durante
el perodo republicano: la intolerancia y el anticlericalismo de ciertos
gobernantes, por una parte, y el egosmo y el gusto por el poder de algunos
hombres de la Iglesia, por otro, determinaron un enfrentamiento muy
profundo entre la Iglesia Catlica y el Estado, y -en ltimo trmino- entre
espaoles clericales y espaoles anteclercales.
Modificar radicalmente las relaciones entre la Iglesia Catlica y el
Estado espaol era una exigencia imperiosa al proclamarse la Segunda
Repblica. Algunas de las medidas que introdujo la Constitucin de 1931 tales como la declaracin de aconfesionalidad del Estado, la no discriminacin
por razn de credo religioso, la libertad de cultos, la enseanza laica y el
divorcio vincular- eran, aunque pudieran provocar una profunda conmocin

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en amplios estratos de la sociedad espaola, absolutamente necesartas,

esencialmente justas y muy similares a las que se haban incorporado a otras
muchas legislaciones de la poca. Si la Constitucin se hubiera parado aqu,
habra establecido una regulacin justa (lo que podramos llamar un "laicismo
positivo"), pero incluyeron otras normas inspiradas en el rencor y la revancha
(dando lugar a un "laicismo negativo"). La disolucin de la Compaa de Jess,
la supresin del presupuesto del clero, la prohibicin de ejercer la enseanza
a las rdenes religiosas, el draconiano rgimen econmico y fiscal que se les
impuso, la amplia y amenazante posibilidad de nacionalizar sus bienes, eran
disposiciones anmalas en un Texto Constitucional y, como apuntbamos
anteriormente, parecan dictadas ms por el rencor y la revancha que por el
deseo de buscar la solucin ms justa y acorde a la sociedad espaola. Todo
ello provoc, como ha sealado el profesor Santiago Varela, que la cuestin
religiosa se politizara, es decir, "se convirtiera en una de las principales causas
de conflicto poltico, de tal forma que la sacralizacin de la poltica espaola
aumentara en lugar de atenuarse".

6. El carctersocial del Estado

Como ha afirmado el profesor Joaqun Toms Villarroya, al proclamarse
la Repblica, Espaa "tena planteado un gravsimo problema social: las
desigualdades econmicas eran irritantes; una gran parte del pueblo espaol
viva en condiciones materiales y morales inadmisibles; las clases acomodadas
mostraban, frecuentemente, una insensibilidad que despertaba el odio de las
desheredadas".
La Constitucin republicana, que en su articulo 1 afirmaba que
"Espaa es una Repblica democrtica de trabajadores de toda clase",
pretendi acabar con este estado de cosas. En sntesis, se puede afirmar que
el Texto de 1931 quera introducir un Estado social avanzado, es decir, un
Estado del bienestar con economa mixta, en el cual los poderes pblicos
tuvieran encomendada la tarea de redistribuir la riqueza, al objeto de mejorar
la situacin socio-econmica de los sectores menos favorecidos y reducir las
distancias entre las clases sociales.

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D) LA DECLARACINDE DERECHOS Y LIBERTADES

Esta declaracin aparece en el titulo III de la Constitucin (arts. 25 a
50), a travs de una enumeracin bienintencionada pero algo asistemtica.
A pesar de ello, en aquellos momentos era la declaracin de derechos ms
amplia de la historia constitucional espaola y una de las ms generosas del
mundo. Esta ampliacin responda, como han afirmado los profesores Jordi
Sol Tura y Eliseo Aja, al deseo de "recoger las aspiraciones sociales ms
sentidas, hasta entonces desconocidas por nuestros Textos Constitucionales".
Por otra parte, debemos indicar que la Constitucin de 1931 agrupaba
los derechos en dos bloques: 1 derechos individuales y polticos; y 2 derechos
relativos a la familia, la economa y la cultura.
l. Derechos individuales y polticos
Dentro de este grupo se incluan, entre otros, los siguientes derechos:
igualdad ante la ley y no discriminacin; libertad de conciencia y culto y
derecho de profesar y practicar libremente cualquier religin; garantas penal
y procesal, derecho a la libertad y seguridad personales; derecho a circular
libremente por el territorio nacional, a elegir en l la residencia y a entrar
y salir libremente de Espaa; inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia; libertad de profesin, industria y comercio; derecho a la libertad de
expresin y a la difusin libre del pensamiento; derecho de sufragio universal
activo y pasivo (de esta manera Espaa se convirti en uno de los primeros
pases del mundo en reconocer el sufragio universal femenino); derechos de
reunin y manifestacin; derecho de asociacin y sindicacin, etc.
2. Derechos relativos a la familia, la economa y la cultura
Estn regulados en el captulo segundo del titulo tercero de la
Constitucin (arts. 43 a 50). Ms que ante verdaderos derechos, estamos ante
lo que podramos denominar principios rectores del orden familiar, econmico
y cultural. Se incluyen en el mismo formulaciones bastante novedosas en
relacin a las anteriores Constituciones, consagrndose lo que en aquellos
momentos eran los principios ms modernos y democrticos en estas
materias.

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a) Derechos relativos a la familia

Por su especial novedad e inters hacemos algunas reflexiones sobre

los derechos relativos a la familia. En primer lugar, hay que subrayar que
el matrimonio se fundaba en la igualdad de derechos y deberes para ambos
cnyuges, y poda disolverse por mutuo disenso o a peticin de cualquiera
de los cnyuges, con alegacin en este caso de justa causa. Este ltimo inciso,
que introduca en nuestro ordenamiento el divorcio vincular, fue combatido
por los diputados conservadores Gil Robles y Leizaola; pero, finalmente, fue
aprobado. A juicio del profesor Jimnez de Asa, este precepto pona "trmino
a la vieja costumbre legalizada que haca del error matrimonial una cadena
perpetua", y posibilitada "su disolucin por divorcio".
Se afirmaba, por otra parte, que los padres tenan para con los hijos
habidos fuera del matrimonio los mismos deberes que respecto de los nacidos
en l. Este principio, que equiparaba los hijos extramatrimoniales con los
matrimoniales, pona fin a la discriminacin secular que haban soportado
los primeros. En esta misma lnea, la Constitucin estableca que las leyes
civiles regularan la investigacin de la paternidad. Con esta tajante
afirmacin se quera terminar con una jurisprudencia machista que haba
negado reiteradamente esta posibilidad. El profesor Prez Serrano, comentando con cierta gracia este precepto, afirmaba que es "cierto que habr
posibilidades de chantaje; pero tampoco es menos evidente que el
donjuanismo irresponsable constituye una triste plaga".
b) Derechos relativos a la economa.

Al estudiar los principios polticos y constitucionales consagrados por

la Ley Fundamental republicana, nos hemos referidos al carcter social del
Estado que se quera construir, subrayando que se introduca un sistema
econmico avanzado y progresista, con tendencia socializante. Toda la riqueza
del pas se declaraba subordinada a los intereses de la economa nacional
y afecta al sostenimiento de las cargas pblicas.
c) Derechos relativos a la cultura.

La enseanza primaria era gratuita y obligatoria. La enseanza era

laica, deba hacer del trabajo el eje de su actividad metodolgica e inspirarse

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en ideales de solidaridad humana. Las regiones autnomas podan organizar

la enseanza de sus lenguas respectivas.

E) LOS RGANOS CONSTITUCIONALES

l. Las Cortes

a) Organizacin unicameral
La Constitucin sealaba que la potestad legislativa es ejercida por las
Cortes o Congreso de los Diputados. Por tanto, era la segunda vez en la
historia del constitucionalismo espaol que se introduca un Parlamento
unicameral (la primera vez haba sido en la Constitucin de 1812). A nuestro
juicio, no se tuvieron suficientemente en cuenta las posibles ventajas que un
sistema bicameral poda aportar cuando, como en el caso espaol, se trataba
de construir un Estado regional con una fuerte descentralizacin territorial.
b) Composicin, funcionamiento y funciones
Sus miembros eran elegidos por sufragio universal (masculino y
femenino) de los ciudadanos mayores de 23 aos. La duracin legal de los
diputados era de cuatro aos.
El rasgo ms caracterstico de la organizacin y funcionamiento de las
Cortes era la gran autonoma que se concede a la Cmara. As, por un lado,
destaca la autonoma reglamentaria, es decir, la capacidad de fijar su propio
Reglamento de rgimen interior. Por otro lado, es relevante la autonoma en
el funcionamiento de las Cortes, ya que deban reunirse de forma automtica,
sin necesidad de convocatoria, dos veces al ao, concretamente el primer da
hbil de los meses de febrero y octubre de cada ao y funcionaban, por lo
menos, durante tres meses en el primer perodo y dos en el segundo (art. 58).
Como vemos, este articulo reaccionando enrgicamente contra ciertas
prcticas perversas del rgimen anterior, impona la reunin automtica de
las Cortes y una duracin mnima de sus sesiones, al objeto de que este
funcionamiento fuera real y no una mera ficcin jurdica.

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Las Cortes de la Segunda Repblica tenan asignadas las tres funciones

parlamentarias clsicas: la legislativa, la presupuestaria y la de control
poltico del Gobierno.
2. La Presidencia de la Repblica
La Constitucin espaola de 1931 consagraba un sistema de Ejecutivo
dualista o bicfalo, en el cual una persona asuma la jefatura del Estado
(Presidente de la Repblica) y otra la jefatura del Gobierno.
a) Procedimientos de eleccin

Slo eran elegibles para la Presidencia de la Repblica los ciudadanos

espaoles mayores de cuarenta aos que se hallasen en el pleno goce de los
derechos civiles y polticos. Sin embargo, no podan ser elegidos los militares,
los religiosas y los miembros de las familias reinantes o exreinantes de
cualquier pas.
Para la eleccin del Presidente
procedimientos:

de la Repblica

se prevean

dos

- El procedimiento de la disposicin transitoria primera de la

Constitucin. Esta va, que slo era utilizable para elegir al primer Presidente
de la Repblica, exiga mayora absoluta en primera votacin de los miembros
de las Cortes y, si ningn candidato la obtena, mayora relativa en segunda
votacin. De acuerdo con el mismo fue elegido Niceto Alcal-Zamora y Torres
el 10 de diciembre de 1931.
- El procedimiento del articulo 68 de la Constitucin. El segundo y
ulteriores Presidentes de la Repblica deban ser elegidos por una asamblea
integrada por los miembros de las Cortes y un nmero de compromsaros
igual al de diputados. Dichos compromisarios, cuyo nico cometido era
intervenir en este nombramiento,
deban ser elegidos por el mismo
procedimiento que los parlamentarios. De acuerdo con este procedimiento fu
elegido el segundo y ltimo Presidente de la Segunda Repblica. El 1 O de mayo
de 1936 fue elegido Manuel Azaa Daz para la suprema magistratura del
Estado.

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b) Duracin del mandato del Presidente.

El mandato del Presidente duraba seis aos, y no poda ser reelegido

hasta haber transcurrido seis aos desde el trmino de su anterior mandato
(rreelegbldad inmediata). Por diversas circunstancias, ninguno de los dos
Presidentes pudo agotar su mandato.
e) Poderes del Presidente

Como afirma el profesor Snchez Agesta, la Presidencia de la Repblica

en la Constitucin de 1931 fue "una institucin confusa y conflictiva por el
cmulo de facultades" que se atribuan a la misma. A pesar de este
confusionismo, creemos que los poderes o facultades del Presidente podan
agruparse en cinco bloques: nombrar y separar al Presidente del Gobierno
y a los ministros; atribuciones como Jefe del Estado (vg. firmar los tratados
internacionales); poderes de carcter ejecutivo (vg. ordenar las medidas
urgentes que exiga la defensa de la seguridad de la Nacin); poderes de
intervencin en la funcin legislativa (vg. veto suspensivo sobre las leyes no
declaradas urgentes); y poderes de intervencin en el funcionamiento de las
Cortes (vg. poda, dentro de ciertos lmites, suspender las sesiones ordinarias
del Parlamento).
3. El Gobierno
En esta Constitucin se trataba por primera vez, de forma explcita,
el tema del Gobierno como rgano colegiado e independiente del Jefe del
Estado. Estaba compuesto de un Presidente, nombrado y separado libremente
por el Presidente de la Repblica, y de los ministros, que tambin eran
nombrados por el Presidente de la Repblica, a propuesta del Presidente del
Gobierno. En cualquier caso, el Gobierno necesitaba para conservar el poder,
de una doble confianza: la del jefe del Estado y la de las Cortes (que podan
exigir responsabilidad poltica al Ejecutivo).
Las principales funciones del Gobierno eran las siguientes: la
elaboracin de los proyectos de ley, la aprobacin de los decretos, el ejercicio
de la potestad reglamentaria, y el estudio y deliberacin sobre todos los
asuntos de inters pblico. Por otra parte, era competencia de los ministros

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la direccin y gestin de los servicios pblicos asignados a sus respectivos

departamentos.
Por lo que se refiere a la prctica gubernamental, hay que sealar que
se produjo una extrema inestabilidad, que -durante buena parte de la
Repblica- impidi una gestin eficaz. As, entre abril de 1931 y mayo de 1936,
se sucedieron un total de dieciocho Gobiernos.

4. El Tribunal de Garantas Constitucionales

Con esta institucin se introduca en nuestro pas el control de la
constitucionalidad de las leyes, que era una de las principales novedades
jurdicas del Derecho Pblico continental.
La composicin del Tribunal de Garantas Constitucionales (el
precedente directo de nuestro Tribunal Constitucional) era incorrecta (por ser
excesiva en nmero de miembros y por posibilitar que ciudadanos legos en
Derecho formasen parte del mismo). En concreto, estaba integrado por los
siguientes miembros: el Presidente del propio Tribunal de Garantas
Constitucionales (que lo elega el Parlamento), el Presidente del Consejo de
Estado.el Presidente del Tribunal de Cuentas, dos diputados libremente
elegidos por las Cortes, un representante por cada una de las regiones
espaolas, dos miembros nombrados electivamente por todos los Colegios de
Abogados de la Repblica y cuatro profesores de las Facultades de Derecho
elegidos de entre ellos.
Sus competencias ms importante eran las siguientes: el recurso de
inconstitucionalidad de las leyes, las consultas de inconstitucionalidad de
las leyes que les dirigiesen los tribunales, el recurso de amparo de derechos
individuales, los conflictos de competencia entre el Estado y las regiones
autnomas, y la responsabilidad criminal de los altos cargos. polticos.

F) APLICACIN Y VALORACIN DE LA CONSTITUCIN

Como afirma el profesor Toms Villarroya, la Constitucin de la
Segunda Repblica, en el tema de la organizacin de poderes, no era un

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modelo de sabiduria ni un catlogo de errores: era una Constitucin ms que

propona una serie de reglas de juego. Durante este perodo, todos los actores
de la vida poltica, fuera cual fuese su ideologa, pecaron por falta de lealtad
y prudencia en la observancia de las reglas del juego constitucional.
Sin embargo, a pesar de sus defectos y limitaciones, la Constitucin
de 1931 pudo haber servido, sin duda, para consolidar la democracia y
transformar el Estado en clave de justicia y libertad. No pudo ser. A una
Espaa inmovilista, injusta y extremadamente conservadora, que padeca un
cierto complejo de inferioridad, se le opusieron unas fuerzas polticas que
hacan bandera de la revancha y que conceban el Estado de Derecho como
un medio y no como un fin. Los hombres prudentes y ponderados de uno
y otro lado, a pesar de sus notables y encomiables esfuerzos, fueron arrollados
por el torrente de la pasin, que ciega el entendimiento y da rienda suelta
a los instintos ms peligrosos del ser humano.
Las elecciones del 16 de febrero de 1936 pusieron de relieve que los
niveles de odio y de enfrentamiento fratricida eran muy elevados. No tiene
nada de extrao, pues, que algunos meses ms tarde se pasara de la guerra
civil encubierta a la guerra civil declarada.