PUTEREA EXECUTIV.

NOIUNI GENERALE

I.1. Noiunea de putere executiv

Puterea executiv se definete ca o putere distinct a statului, alturi de puterea

judectoreasc i cea legislativ. Exist mai multe atribuii care fac obiectul acestei autoriti
publice distincte. Printre aceste atribuii se numr definirea politicii generale a rii,
elaborarea proiectelor de legi, adoptarea actelor normative necesare pentru aplicarea legilor,
luarea deciziilor necesare pentru o bun funcionare a serviciilor publice, dispunerea unor
msuri de interpretare material, organizarea teritorial a forelor armate i a celor de poliie i
conducerea relaiilor internaionale. Aceste atribuii sunt exercitate de ctre diverse organe
care fie formeaz un executiv colegial, fie nfieaz o combinaie ntre sistemul unipersonal
i cel colegial.1
Executivul cuprinde dou categorii de instituii i anume eful statului i Guvernul,
indiferent dac acestea coexista sau nu. Unii autori de drept administrativ exclud ideea de
executiv, mergnd mai degrab pe cea de funcie administrativ. Acetia consider funcia
administrativ una dintre cele trei funcii ale statului, alturi de cea legislativ i cea
jurisdicional.
Din punct de vedere structural, executivul se subsumeaz autoritilor publice care
exercita funcia executiva si nu se confunda cu administraia publica. innd seama de
structurarea executivului, se poate face distincie intre un executiv monocratic sau monist si
un executiv dualist.
Executivul monocratic este caracterizat de detinerea functiei executive de catre o
singura entitate statala. Fie ca vorbim despre un rege, presedinte sau dictator, prin
prerogativele asumate acestia anihileaza principiul separatiei puterilor in stat. Au existat si
forme de executiv mocratic colegial, cum ar fi sistemul consulilor romani, in care exercitarea
atributiilor executive revenea celor doi consuli, egali in drepturi. De asemenea directoratul a
fost un alt sistem executiv colegial in cadrul caruia functia executiva era incredintata unui
grup restrans de persoane.
1 I. Vida, Puterea executiva si administratia publica, Ediia a II-a, Editura Cordial Lex, ClujNapoca, 2012, pag. 36

Un bun exemplu de executiv monocratic l reprezinta Consiliul Federal Elvetian.

Acesta este autoritatea directoriala si executiva suprema a Confederatiei elvetiene. El se
compune din sapte membri, alesi de catre Adunarea federala pe o perioada de patru ani.
Adunarea federala este la randul ei compusa din Consiliul national, care reprezinta poporul
elvetian si este format din 200 de deputati si Consiliul statului, format si acesta din 46 de
deputati ai cantoanelor. Sistemele politice bazate pe monocratia executivului vin cu probleme
diverse in functie de seful statului care poate fi presedinte de republica sau monarh.
Monocratia monarhic este caracterizat de regula de o preponderenta a sefului
statului in exercitarea concomitenta a puterilor executiva si legislativa a statului, ajungand
pana la implicarea in problemele administrative locale. n Belgia, potrivit Constitutiei, puterea
legislativa este exercitata in mod colectiv de catre Rege, Camera Reprezentantilor si Senat.
Aceeasi Constitutie spune ca puterea executiva apartine regelui, conform art. 29. Astfel regele
primeste atributii precum numirea ministrilor, inclusiv Prim-ministrul, secretarii de stat care,
impreuna cu Consiliul de Ministri constituie Guvernul. De asemenea atributiile secretarilor de
stat sunt stabilite de catre Rege si sunt supuse contrasemnarii. Astfel potrivit Constitutiei
regele ratific alegerea presedintelui colegiului executiv al comunelor si exercita tutela
administrativa asupra colectivitatilor locale.
Constitutia spaniol, fiind una dintre cele care consacra monarhia
constitutionala, stabileste faptul ca regele este seful statului, avand atributii precum
sanctionare si promulgarea legilor, convocarea si dizolvarea Cortesurilor Generale,
organizarea referendumului, propunerea numirii si revocarii presedintelui Guvernului,
numirea si destituirea mebrilor Guvernului, numirea in functii civile si militare, acordarea de
onoruri si distinctii, exercitarea comandamentului suprem al functiilor armate, acordarea
gratierii, exercitarea atributiilor supreme in materie de politica externa.
Monocratia executivului contemporan imbraca o expresie rigida a separatieii
puterilor in stat in regimurile prezidentiale. Executivul este redus la Presedintele statului sau
al tarii, fiind responsabil de aplicarea sau executarea legii.
Cea mai reprezentativa forma a regimurilor prezidentiale o constituie regimul
politic instaurat in Statele Unite ale Americii in anul 1787. Presedintele Statelor Unite ale
Americii exercita, conform articolului 2 din Constitutie, puterea executiva. Un lucru specific
acestui mod de executiv este faptul ca limitele sale nu sunt deteriminate de Constitutie, ci de
factori politici extraconstitutionali. Presedintii S.U.A. au exercitat puteri care puteau fi

legitimate doar de conjuctura politica, propria personalitate sau votul intregii natiuni.
Aproprierea de conceptia clasica a separatiei puterilor in stat este evidenta, dar executivul nu
se confunda cu administratia, ci el este cel care orienteaza si controleaza actiunile acesteia.
Executivul dualist are o structura caracteristica regimurilor parlamentare, iar functia
executiva este incredintata unei persoane si anume suful statului si a unui organ colegial numit
cabinet ministerial, care au atributii exercitate in mod autonom. Regimurile parlamentare sunt
dualiste si au un sef de stat, desemnat de Parlament, si un Guvern condus de catre un premier
care indeplineste functia de sef al executivului.
Puterea executiva federala din Germania este supusa regulilor regimului
parlamentar si este acordata unei persoane care indeplineste functia de sef de stat. Aici
executivul este format din Presedinte si Guvern. Presedintele Republicii Federale este ales cu
majoritate de voturi de catre Adunarea federala, compusa din membrii Bundestagului si un
numar egal de membri desemnati de adunarile reprezentative ale landurilor.
Preedintele Republicii federale are ca atribuii reprezentarea republicii pe plan
internaional, ncheierea de tratate, acrediteaz si primete trimiii diplomatici, numeste si
revoca din functie judecatorii si functionarii federali, ca si ofiterii si subofiterii, poate acorda
gratieri individuale. Guvernul Germaniei federale este compus din Cancelarul federal si
ministrii federali.
Specific acestui executiv este faptul ca puterea executiva este concentrata in
mana Cancelarului. Acesta stabileste liniile politice si isi asuma responsabilitatea politica. De
asemenea are dreptul de a solicita Presedintelui dizolvarea Bundestagului. Un element de
stabilitate al acestui regim politic este motiunea de cenzura pozitiva, in virtutea careia
Bundestagul nu isi poate exprima nencrederea in Cancelar, decat in cazul in care este acceptat
un succesor al acestuia cu majoritate absoluta de voturi.
O alta tara cu regim parlamentar este Italia. Aici executivul este bicefal si se
compune din seful statului si un Cabinet, care are in fruntea sa un Presedinte al Consiliului de
Ministri. Presedintele Republicii este ales de Parlament, in sedinta comuna, dupa cum prevede
Constitutia Italiei in articolul 83. La sedinta comuna participa trei delegati din partea fiecarei
regiuni. Acestia sunt alesi de consiliul regional pentru a reprezenta minoritatile din consiliu si
au drept de vot.

In Italia, Presedintele este seful statului si reprezinta unitatea nationala. Potrivit

constitutiei, el exercita mai multe atributii in relatiile cu Parlamentul, cea mai importanta fiind
aprobarea prezentarii in Camere a proiectelor de legi care provin de la Guvern. Printre
atributiile administrative se numara numirea functionarilor de stat, comanda fortelor armate si
prezidarea Consiliului Suprem de Aparare, in toate cazurile actele sale fiind supuse
contrasemnarii ministrilor care le propun si pentru care acestia isi asuma responsabilitatea.
Guvernul acestei tari este compus din Presedintele Consiliului de Ministri si
din ministri, furmarea acestuia depinzand de acordarea increderii de catr fiecare Camera a
Parlamentului, in mod separat.
Sub titlul III din Constitutia Italiei, intitulat Guvernul, gasim o a doua
sectiune intitulata Administratia publica, ceea ce ne arata ca nici in aceasta tara puterea
executiva nu este conceputa ca o cumulare a executivului si a administratiei publice,
deosebirile dintre acestestea fiind precizate prin texte constitutionale.

I.2. Puterea executiva vazuta prin prisma separrii puterilor in stat

n concepia clasic, administraia reprezint aciunea puterii executive.
Administraia este o sarcin exclusiv a executivului aceasta neputnd fi exercitat nici de
puterea judecatoreasc i nici de cea legislativ, n virtutea principiului separaiei puterilor in
stat. Aceasta nu este ins singura funcie a executivului. El mai are o serie de sarcini extraadministrative pe care le exercit n raporturile constituionale cu Parlamentul sau n relatiile
internaionale. Astfel putem spune c puterea executiva sau executivul ndeplinesc funcii
administrative, far ca prin acestea sa se confunde cu administraia public sau s se limiteze
la conducerea acesteia.
Pentru intelegerea relatiei dintre executiv, in sensul strict al termenului, si
administratia publica plecam de la legislativ. Constitutia noastra consacra rolul Parlamentului
de unica autoritate legiuitoare a tarii, spre deosebire de Constitutiile din tari precum Franta,
unde Parlamentul dispune doar de un domeniu rezervat. De aici deducem faptul ca numai
Parlamentul are prerogativa de a stabili norme cu caracter primar, o consecinta imediata fiind
faptul ca executivul si administratia publica, chiar daca adopta norme, acestea pot fi doar
secundum legem i praeter legem.

Pe de alta parte, delegarea legislativa primita de Guvern n condiiile articolului

115, nu inseamn dect primirea dreptului de a institui prin emiterea de acte administrative si
norme cu putere de lege, n limitele stabilite prin legea de abilitare. Ordonanta emisa de
Guvern, ramne act administrativ, att timp cat nu face obiectul exceptiilor de
neconstitutionalitate. Daca ordonantele sunt declarate neconstitutionale, institutiile de
contencios administrativ pot solutiona cererile persoanelor vatamate.
Prin urmare, executivul, chiar si atunci cand adopta norme cu putere de lege, de
fapt, nu face decat sa puna in aplicare o lege si anume legea de abilitare, pe care, daca o
incalc, in fapt este incalcat textul Constitutiei cu privire la delegarea legislativa.
n literatura de specialitate exist mai multe concepii n ceea ce privete sfera
autoritilor executive. Autori precum Alexandru Negoit, exclud din sfera executivului
autoritaile administraiei publice locale.
Ali autori, n urma analizelor asupra organizarii si funcionrii administraiei
publice, exclud Preedintele din sfera organelor care compun sfera executiva si implicit, a
administrativului. Autori precum Voicu Bara consider c n compunerea administraiei
publice intr: administraia guvernamental central, care include Guvernul i celelalte organe
de specialitate din subordinea acestuia; administraia guvernamental teritorial, realizat de
prefect i serviciile publice descentralizate; administraia autonom, care este realizat att la
nivel central ct i la nivel teritorial.2
O alt concepie n doctrina de specialitate care nu recunoate statutul de autoritate
executiv a Preedintelui consider c acesta nu trebuie considerat ca aparinand nici puterii
executive nici puterii legislative, deoarece Preedintele exercit atribuii att de natura puterii
legislative ct i a celei executive de unde concluzia ca Preedintele ar face parte din ambele
puteri, fiind deasupra acestora. Aceast concepie este greu de susinut deoarece Preedintele
Romniei nu se poate afla desupra puterii legislative, adic a Parlamentului, atta timp ct
acesta din urm este calificat ca unic organ legiuitor de articolul 61 din Constituie i l poate
trage la raspundere politica si penal pe Preedinte, conform articolelor 95 i 96 din
Constituia revizuit.3

2 V. Verdina, Drept administrativ, Ediia a VIII-a revzut i actualizat, Editura

Universul Juridic, Bucureti, 2014, pag 35

Sistemul nostru constitutional stabilete un executiv bicefal format din Presedintele

Romniei, pe de o parte, i Guvernul, pe de alta parte. Preedintele Romniei, fiind unul
dintre efii executivului, poate consulta Guvernul pentru problemele de importanta deosebita
si urgente, poate lua parte la sedintele Guvernului n care se dezbat probleme de interes
national privind politica externa, apararea tarii sau asigurarea ordinii publice. Tot acesta
ncheie tratate internationale, negociate in prealabil de catre Guvern, aproba infiintarea,
desfiintarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, la propunerea Guvernului,
acrediteaza si recheama reprezentatii diplomatici ai Romaniei, este comandantul fortelor
armate si ndeplinete funcia de Preedinte al Consiliului Suprem de Aparare al tarii, acord
gradele militare cele mai nalte, numeste in functii publice si acorda gratierea individuala. O
mare parte din aceste atrubutii au un pronuntat caracter administrativ, Presedintele Romaniei
aparnd, n exercitarea acestora, atat ca sef al puterii executive cat si ca autoritate a
administratiei publice.
Presedintele Romaniei are ns si o serie de atributii cu caracter politic. Acesta
desemneaza candidatul la functia de prim-ministru si numeste Guvernul, adreseaza mesaje
Parlamentului si il poate dizolva, solicita referendum, adopta masuri pentru respingerea unei
agresiuni armate, realizeaza medierea intre puteri, declara starea de asediu sau starea de
urgenta. Aceste atributii sunt conditionate insa de consultari politice cu liderii grupurilor
parlamentare, de consultarea cu Parlamentul, de aprobarea prealabila a Parlamentului, de
aducere nentrziata la cunostinta acestuia sau de solicitare ncuviinrii Parlamentului. De
aici putem deduce faptul ca n exercitarea acestor atributii Presedintele Romaniei guverneaza
sub controlul direct al Parlamentului, si nu administreaza, chiar daca emite acte individuale,
care sunt, cu putine exceptii, contrasemnate de primul-ministru.
Preedintele face parte din puterea executiv, fiind unul dintre cei doi efi ai
executivului i ndeplinete o serie de atribuii de natura executiv precum cele din domeniul
aprrii, al politicii externe sau numirea n funcii publice.4
n ceea ce priveste Guvernul, ne este imposibil sa facem o departajare intre atributiile
preponderent politice si atributiile preponderent administrativ, deoarece Constitutia Romniei,
asemenea majoritatii Constitutiilor moderne, nu include un tablou al atributiilor sale, ci doar
3 V. Verdina, Drept administrativ, Ediia a VIII-a revzut i actualizat, Editura
Universul Juridic, Bucureti, 2014, pag 36
4 Idem

precizeaza rolul Guvernului. Articolul 102 mentioneaza faptul ca Guvernul asigura realizarea
politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice, in
baza programului politic acceptat de Guvern. Prin coroborarea acestui text cu altele se ajunge
la concluzia ca Guvernul este organul care stabileste politica interna si externa a tarii.
Candidatul la functia de prim-ministru este obligat sa vina cu un program politic, care este
supus votului de nvestitura. n urma acestui vor programul politic nu se transforma din
program al Guvernului in program al Parlamentului. Parlamentul, prin votul acordat, i-a
exprimat doar ncrederea n acest program, ncredere pe care oricand o poate retrage, prin
adoptarea unei moiuni de cenzura, potrivit art. 113, daca motivele pentru care ea a fost
acordata la nvestitura ulterior au disparut.
Guvernul este, prin definitie, o autoritate politica dar acesta face si administratie, ba
mai mult, exercita conducerea generala a administratiei publice. Rolul politic al Guvernului n
sfera executivului se realizeaza prin emiterea de norme, in baza legii, ce pun in miscare vastul
aparat al administratiei publice.
Putem spune ca att eful statului cat si Guvernul se comporta ca autoriti politice in
raporturile cu Parlamentul. Relaiile dintre Guvern si Preedintele Romniei sunt de natura
executiva si declaneaz impulsuri politice in restul aparatului administrativ. In schimb
raporturile dintre Preedintele Romniei si autoritile administraiei specializate pe care le
comanda sau le organizeaz sunt numai de natura administrativa.
Guvernul se afla in trei raporturi administrative i anume de supraordonare fata de
ministere si alte organe centrale de specialitate cu rang de minister, de colaborare fata de
organele centrale de specialitate si de tutela administrativa fata de consiliile locale si primari.
n concluzie, daca analizam funciile Preedintelui Romniei putem delimita trei
funcii ale instituiei prezideniale si anume cea de reprezentare a statului, de garant al
Constituiei si mediator intre puterile statului i cea de ef al executivului. n ceea ce privete
Guvernul se delimiteaz doua mari funcii: de iniiator i realizator al politicii naionale i de
conducere general a administraiei publice ca ef al executivului.
Intre Preedintele Romniei si Guvern nu exista raporturi de subordonare. Dei
Guvernul este numit de ctre Preedinte i acesta din urma prezideaz unele edine,
raporturile sunt de colaborare. Contrasemnarea decretelor Preedintelui de ctre primulministru duce la implicarea Guvernului n realizarea sarcinilor executive ale Preedintelui

Romniei, astfel efii executivului fiind obligai sa negocieze si totodat ofer posibilitatea
unui control politic din partea Parlamentului, dat fiind faptul ca primul-ministru si Guvernul
rspund politic numai in fata Parlamentului, att pentru actele lor cat si pentru activiti.