Rflexions sur la rforme du FMI et les exigences

dune conomie mondiale en mutation

James M. Boughton

ES ANNIVERSAIRES sont des temps dintrospection.

Pour le FMI, juillet 2004 marque le soixantime anniversaire de la confrence de Bretton Woods (New
Hampshire), o les dlgus de 44 pays allis ont rdig
et ratifi ses Statuts. Lconomie mondiale a subi de profonds
changements pendant ces soixante annes, et le FMI compte
maintenant 184 pays membres. Son rle et ses travaux ont volu en consquence, mais, comme toute organisation de grande
taille, sa capacit dvolution a t limite par ses propres rgles
et mandat et entrave par linertie. Il en est invitablement rsult un dcalage entre ralit et idal, et cet anniversaire, en
conjonction avec larrive dun nouveau Directeur gnral,
offre loccasion de rflchir sur la manire dont ce dcalage
pourrait tre combl au cours des annes venir.

Une naissance mouvemente

Les fondateurs du FMI, qui a t cr vers la fin de la Seconde
Guerre mondiale, cherchaient tablir, pour les activits commerciales et financires, un cadre multilatral qui permette aux
pays dviter les checs des annes 20 et 30 de lentre-deuxguerres (voir pages 1415). Pendant ces deux dcennies turbulentes, il ny avait pas de systme convenu pour lajustement des
taux de change ou le rattachement de ces taux aux fondamentaux conomiques. Les gouvernements avaient gliss vers lautarcie et appliqu une politique dgosme sacr pour acquPhotos de la confrence de Bretton Woods en 1944 et de la premire runion
du Conseil des gouverneurs Savannah (Gorgie), en 1946.

rir un avantage comptitif sur les autres pays. Une prolifration

daccords commerciaux bilatraux et rgionaux prfrentiels
avait nui aux changes multilatraux. Et bien des pays avaient
restreint la convertibilit internationale de leur monnaie pour
stabiliser et limiter les mouvements de capitaux.
En grande partie sous leffet de ces mesures et dautres politiques mdiocres et voues lchec, la mobilit internationale
des capitaux privs tait limite dans les annes 30. Lorsque les
responsables financiers du monde entier se sont runis Bretton Woods en 1944, ils sattendaient ce que les mouvements
de capitaux privs demeurent restreints dans laprs-guerre. En
outre, comme la Seconde Guerre mondiale na pas eu le mme
impact conomique sur les Amriques que sur les autres rgions, un pays, les tats-Unis, a occup une place prdominante dans le domaine du commerce et encore plus dans celui
des finances. Le but des fondateurs de Bretton Woods tait de
rtablir le financement multilatral dune manire graduelle et
propre soutenir, et non dstabiliser, le commerce international pendant que lconomie mondiale se remettait sur pied.

Au bout du compte
Pendant les vingt annes qui ont suivi la confrence de Bretton
Woods, lconomie mondiale a en effet volu peu peu, mais
leffet cumul de ce changement a t spectaculaire. Le premier
grand changement qui a eu un impact sur le FMI est le renforFinances & Dveloppement Septembre 2004

cement de la puissance conomique et financire des pays

autres que ceux dAmrique du Nord. la fin de la Seconde
Guerre mondiale, les tats-Unis contribuaient pour 22 % aux
exportations mondiales et dtenaient 54 % des avoirs de rserve internationaux officiels. Ces pourcentages se sont traduits
par une quote-part relative de 33 % au FMI, et il tait gnralement admis que celui-ci ne prendrait pas de dcisions importantes sans lapprobation des tats-Unis. (Aux termes des Statuts du FMI, une majorit de 85 % est requise pour certaines
dcisions cruciales et de 50 % pour la plupart des autres. Dans
la pratique, la direction sen remettait aux tats-Unis pour
toute question controverse, y compris les dcisions concernant les prts ordinaires.) Le pouvoir et linfluence de ce pays
au FMI taient appels diminuer avec la remise sur pied
dautres pays.
LEurope occidentale a peu peu rpondu aux attentes en
rtablissant la convertibilit montaire dans les annes 50, en
remplaant les accords commerciaux bilatraux par un commerce multilatral ouvert et en ralisant une forte croissance
conomique. La Rpublique fdrale dAllemagne, qui est entre au FMI en 1952, a connu une ascension particulirement

Lexpansion des prts consentis

par le FMI pour attnuer les crises
financires des annes 90 tait
la fois invitable et par nature
sujette controverse.
rapide. la suite de la formation, en 1957, du March commun, une srie daccords montaires de plus en plus rigoureux
a conduit la cration dune zone montaire europenne. LEurope a ainsi renforc sa position dans lconomie mondiale et
conserv sa place dans la hirarchie du FMI.
Un vnement plus inattendu et, en fin de compte, encore
plus significatif a t la monte de lAsie en tant que puissance
conomique. Cette ascension a commenc par celle du Japon,
admis au FMI en 1952 galement. la fin des annes 60, les
trois plus grandes conomies du monde taient les tats-Unis,
le Japon et lAllemagne. bien des gards, le Japon a eu pour
mules dautres conomies dAsie de lEst au dveloppement
rapide, dont diverses rgions conomiques de la Chine, la Rpublique de Core, la Malaisie et la Thalande. Bien que le
Japon ait fini par obtenir (en 1992) la quote-part la plus leve
au FMI aprs les tats-Unis, et que la quote-part de la Chine ait
t fortement releve aprs loccupation par la Rpublique populaire du sige de la Chine en 1980, les quotes-parts des pays
asiatiques taient gnralement loin de rflter limportance
conomique quils prenaient.
Le poids conomique du Moyen-Orient sest accru par suite
du renchrissement du ptrole dans les annes 70. LArabie
Saoudite, en particulier, a vu fortement augmenter sa quotepart au FMI. Dans les annes 80, ce pays est devenu le principal
crancier de linstitution, laquelle il a accord une srie de
prts levs.
Dans les Statuts initiaux du FMI, lAmrique latine jouissait dun statut spcial qui lui donnait le droit dlire elle
10 Finances & Dveloppement Septembre 2004

seule deux des douze administrateurs du FMI. Cette disposition a t supprime en 1978, car elle ntait plus ncessaire. La
rgion a ensuite dispos de quotes-parts suffisamment leves
pour lui permettre dlire deux administrateurs suivant les
dispositions de vote normales, plus un troisime administrateur reprsentant un groupe de pays dont la direction est assure tour de rle par lEspagne, le Mexique et le Venezuela.
LAfrique subsaharienne tait alors elle aussi ( peine) en mesure dlire deux administrateurs.
Sous les effets conjugus de ces profonds changements dans
limportance conomique relative des pays et de la tendance du
FMI najuster que lgrement la plupart des quotes-parts
relatives au cours des rvisions gnrales de quotes-parts, les
quotes-parts relatives (et le nombre de voix attribues) sont
loin de correspondre la taille de lconomie des pays et leur
poids dans le commerce international et la finance mondiale. La
part des tats-Unis a baiss de moiti ces 60 dernires annes,
celle de lEurope na gure chang, et la part de lAsie a moins
augment que ne le laissaient prvoir la plupart des formules.
Autre consquence de la concentration gographique de
linfluence conomique dans les annes 40, il tait entendu,
titre informel, que les tats-Unis nommeraient le Prsident
de la Banque mondiale (selon toute attente, la plus grande et
la plus importante des deux institutions de Bretton Woods) et
laisseraient la nomination du Directeur gnral du FMI aux
autres membres. Comme ces derniers taient domins par
les Europens, ce sont ceux-ci qui, selon la tradition tablie
depuis lors, choisissent parmi eux le Directeur gnral, sous
rserve, bien entendu, de lacceptation de leur choix par tous
les pays membres. Une fois encore, linertie et le poids de la
tradition ont jou, et la situation na pas volu en dpit de la
puissance et de linfluence conomiques acquises par dautres
rgions. Des candidats non europens ont t considrs ou
proposs au moins trois fois, mais les pays europens ont toujours fait corps et obtenu temps des autres membres un
soutien suffisant pour voir le nouveau Directeur gnral sortir de leurs rangs.
Plus fondamentalement, lapparition de mutiples centres
dinfluence conomique a provoqu des changements au sein
de lconomie mondiale, auxquels le FMI a essay de sadapter.
Dans les annes 60, le systme des parits fixes mais ajustables
ancres sur le dollar, tabli Bretton Woods, tait devenu difficile maintenir, tay par des accords ponctuels entre les pays
industrialiss du G-10 (accords de swap entre banques centrales
et tablissement dun pool de rserves pour stabiliser le prix de
lor) et par la cration de DTS au FMI. Ces accords dappoint
nont pas rgl le problme, et le systme sest croul au dbut
des annes 70. Par la suite, leffort de stabilisation du systme a
de loin dpass le cadre du G-10 et sest tendu lensemble des
pays membres du FMI, sous forme du Comit ministriel des
Vingt (prdcesseur de lactuel Comit montaire et financier
international). Nanmoins, le rsultat un compromis dans
lequel le choix du rgime des changes a t laiss chaque pays
membre et le FMI sest vu attribuer la vague tche de surveiller
le systme a t ngoci sparment par deux des puissances
initiales de laprs-guerre, les tats-Unis et la France.

Les divisions de la guerre froide

LUnion sovitique a envoy une dlgation Washington en
janvier 1944 pour ngocier des dispositions qui lui auraient

pour la rduction de la pauvret et pour la croissance (FRPC),

permis dadhrer aux institutions montaires proposes pour
ont permis au FMI de continuer offrir des prts concessionlaprs-guerre. La dlgation a particip la confrence de Bretnels plus long terme aux pays faible revenu dont la pluton Woods pendant lt et sign ad referendum les Statuts du
part, mais pas tous, se trouvent en Afrique subsaharienne
FMI et de la Banque mondiale. Mais lorsque le moment est
par lintermdiaire de ces comptes administrs. Plus rcemvenu de ratifier les Statuts en dcembre 1945, le gouvernement
ment, linitiative en faveur des pays pauvres trs endetts
sovitique a chang davis. Le durcissement ultrieur des diff(PTTE) lui a permis de soutenir les efforts internationaux dalrences idologiques qui a abouti la guerre froide a amen
lgement de la dette de bien de ces pays.
lUnion sovitique et ses allis, ainsi que la Rpublique populaire de Chine et ses allis, sabstenir
pendant des dcennies dadhrer au
FMI. Lorientation thorique et idologique fondamentale des services du
FMI autour dune stratgie conomique classique librale na donc gure
t remise en question dans les dbats
internes, et une grande partie des travaux oprationnels du FMI a pu tre
axe sur lconomie de march.
La fin de la guerre froide, marque
par le dmantlement du mur de Berlin en 1989 et la dissolution de lUnion
sovitique en 1991, a influ sur le FMI
trois gards :
Le nombre de ses pays membres
a rapidement augment et il regroupe
maintenant la quasi-totalit des pays
du monde.
Face cette augmentation, il lui a
fallu accrotre fortement la taille et la
diversit de ses effectifs : diversit non
seulement de leurs nationalits, mais
aussi de leur formation et de leurs
comptences face aux problmes
Agents de change rpondant la demande de la clientle bancaire dun courtier en devises de Tokyo
structurels dintgration des nouveaux
le premier jour ouvrable de lanne.
membres dans lconomie mondiale et
de promotion de leur transition lconomie de march.
Le second effet, troitement li au prcdent, a t de plonger
La nature des intrts politiques qui influencent les dciplus profondment le FMI dans les questions de rforme strucsions de prt du FMI a volu : les conflits EstOuest sont remturelle. La plupart des pays africains avaient avant tout besoin
placs par les questions de scurit rgionale ou interne, ou les
dune aide continue au dveloppement, ce qui exigeait deux
alliances conomiques.
quils se montrent suffisamment rsolus oprer une rforme
conomique et gouvernementale, appliquer sans relche une
Des membres faible revenu en plus grand nombre
politique macroconomique saine et assurer louverture de
leur conomie pour pouvoir obtenir le soutien des bailleurs de
Lorsque le FMI a t cr, la plupart des pays africains taient
fonds. Le FMI na pas les ressources ncessaires pour fournir un
des colonies europennes. Seules lAfrique du Sud, lgypte et
financement continu, ni na pour mandat de le faire. Mais il
lthiopie faisaient partie de ses 40 membres initiaux. La plupeut adapter son financement et moduler ses conseils pour fapart des autres pays africains ont acquis leur indpendance et
voriser le renforcement et la rforme ncessaires des politiques
adhr au FMI entre la fin des annes 50 et le dbut des anconomiques, et a en fait cherch agir dans ce sens. Le champ
nes 70, et le reste y est entr en 1990 au plus tard.
de la conception des programmes et de la conditionnalit sest
Sur le plan oprationnel, laugmentation du nombre de pays
beaucoup largi dans les annes 90, mais les avantages en ont
africains au FMI a eu tout dabord pour principal effet de crer
t limits. En 2002, le FMI a adopt des directives plus strictes
un vaste groupe demprunteurs potentiels dont le revenu par
pour rationaliser et recentrer sa conditionnalit structurelle.
habitant tait trs faible et qui ne pouvaient se permettre demprunter au FMI aux conditions normales. Pour rpondre
Lintgration des marchs financiers
leurs besoins, celui-ci a tabli en 1974, titre temporaire, un
fonds fiduciaire, financ par le produit des ventes dune partie
La croissance et lintgration des marchs financiers privs ont
de son or, pour octroyer des prts assortis, pour la premire
elles aussi eu de profonds effets sur le FMI. la fin de la Sefois, de conditions concessionnelles. Les remboursements des
conde Guerre mondiale, le rle des flux de capitaux internatioprts du fonds fiduciaire ont servi financer la facilit dajustenaux privs tait trs restreint. Les flux internationaux de porment structurel (FAS) cre en 1986. La FAS renforce, mise en
tefeuille taient limits par le contrle et la rglementation des
place en 1987, et la facilit qui lui a succd en 1999, la facilit
changes en vigueur dans les pays, et il en est rsult que la spFinances & Dveloppement Septembre 2004

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culation de change se bornait surtout au termaillage dans le rglement des crdits commerciaux. Les pres fondateurs du FMI
ne demandaient pas mieux que de voir cette situation se poursuivre, car ils estimaient que les flux spculatifs avaient pour
principal effet de dstabiliser les taux de change.
Cette conjonction dune activit limite et dune mfiance
gnrale a fortement influ sur la manire dont le FMI a t
conu, mais son effet sest en fait estomp et la ralit sest ainsi
carte du plan initial.
Premirement, larticle VI des Statuts a t rdig de manire empcher le FMI de prter un pays pour lui permettre
de faire face des sorties de capitaux importantes ou prolonges. Ce nest pas au FMI de venir en aide un pays qui na
rien fait pour prvenir ces sorties. Cependant, une fois que les
marchs de capitaux privs ont commenc se dvelopper et
stendre par-del les frontires, la distinction entre les prts du
FMI des fins de transactions courantes et les prts quil accorde pour des oprations en capital a perdu toute signification. Lexpansion des prts consentis par le FMI pour attnuer
les crises financires des annes 90 tait la fois invitable et
par nature sujette controverse.
Deuximement, le FMI est habilit par larticle VI fixer
comme condition demprunt un pays confront des sorties
de capitaux lapplication de mesures de contrle. Comme les

tation sur lequel tout membre peut tirer en cas de besoin.

partir du dbut des annes 60, toutefois, les conomies avances ont mis en place divers dispositifs de financement, recourant dabord des accords de swap entre banques centrales
et ensuite principalement lemprunt aux marchs privs.
Laccs des conomies avances aux marchs de crdit internationaux privs depuis les annes 70 et leur recours un systme de taux de change flexibles pour amortir les tensions des
dsquilibres de paiements ont eu pour effet dliminer le besoin demprunter au FMI. En consquence, les pays membres
se rpartissent aujourdhui en un groupe de cranciers permanents et en deux groupes diffrents demprunteurs quasi permanents. Une quarantaine de pays fournissent la quasi-totalit
des ressources utilisables du FMI; environ 80 pays sont admissibles son financement concessionnel, mais probablement
pas des prts levs; et un groupe intermdiaire moins bien
dfini a, dans une certaine mesure, accs aux marchs de capitaux internationaux privs, mais risque parfois de traverser
une crise financire pouvant donner lieu des emprunts assez
importants au FMI.

Quen est-il de lavenir?

De mme que le monde a volu dans les 60 annes qui ont
suivi Bretton Woods, de mme les prochaines dcennies seront
sans nul doute porteuses de nouveaux dfis. On
compte aujourdhui une trentaine dconomies matures performantes, lesquelles ntaient quune poigne la fin de la Seconde Guerre mondiale. Le
nombre de marchs mergents, pays dont les
changes mondiaux sont importants et qui ont accs,
au moins dans une certaine mesure, aux capitaux
internationaux privs, a lui aussi augment, passant
dune petite poigne plus de 50. Avec une bonne
gestion conomique et un peu de chance, ces chiffres
continueront saccrotre. Certains pays nont plus
besoin demprunter au FMI, dautres auront parfois
besoin de lui emprunter des montants assez levs, et
dautres encore passeront des emprunts concessionnels aux tirages sur les ressources ordinaires du FMI
aux conditions du march. Les marchs privs aussi
bien que des organismes officiels comme le FMI devront tre
prts faire face une telle volution et dautres changements.
son soixantime anniversaire, les principes et mandat fondamentaux du FMI restent les mmes, mais la ncessit pour
lui de sadapter constamment une conomie mondiale en
mutation demeure tout aussi vive. Quatre grandes questions
appelleront lattention dans les annes venir :
Premirement, le FMI doit renforcer sa surveillance des
politiques conomiques et financires de ses pays membres
pour pouvoir donner plus efficacement lalerte lorsque des
troubles conomiques se profilent lhorizon et pour inciter
davantage les pays faire cas de ses avertissements avant que
ces troubles nclatent. De tout temps, le FMI a exerc sa surveillance en jouant le rle de conseiller confidentiel auprs de
ses pays membres. Dans la dcennie coule, il est devenu
plus ouvert et plus transparent, et il a pris des mesures pour
renforcer sa surveillance. La plupart des rapports de surveillance sont maintenant publis et les signaux quils mettent
sont adresss aussi bien aux participants du march quaux
autorits nationales. Il sagit prsent de concilier sa fonction

Les rformes fondamentales visant assurer

que tous les pays sont reprsents et que
leurs voix sont entendues en proportion de leur
rle dans lconomie mondiale daujourdhui
dpendront de la volont des pays actuellement
en position de puissance dadopter un systme
plus souple de partage du pouvoir.
pays en sont venus prfrer la dvaluation ou les emprunts au
FMI au contrle des flux financiers face aux sorties de capitaux,
le FMI na jamais invoqu cette disposition.
Troisimement, la comptence du FMI sur le contrle des
changes et sa responsabilit de veiller son abolition se limitent
au contrle applicable aux paiements affrents aux transactions
courantes. Seraient en conformit avec les dispositions de larticle VIII les pays qui ont limin le contrle des changes pour
les paiements au titre des transactions courantes et se sont engags ne pas le rinstituer, quil y ait ou non contrle des
mouvements de capitaux. Nanmoins, bien que le FMI nait
pas officiellement comptence sur la libralisation des flux de
capitaux, il a gnralement mis profit ses fonctions de surveillance et dassistance technique pour encourager et aider les autorits nationales agir dans ce sens.
Lampleur et la profondeur prises par les marchs de capitaux internationaux privs ont elles aussi modifi les relations
entre le FMI et ses pays membres en crant un groupe de
membres qui nauront sans doute jamais effectuer des tirages
sur ses ressources. Le FMI a t conu comme un fonds de ro12 Finances & Dveloppement Septembre 2004

de conseiller confidentiel avec lmission de signaux au public

et de veiller lobjectivit et la franchise de ces rapports,
quel que soit le pays en question.
Deuximement, le FMI doit mieux sassurer que les prts
quil accorde pour aider la rsolution des crises financires
permettent aux pays de regagner accs aux marchs financiers et favorisent la reprise de la croissance. Un moyen pour
lui de relier plus clairement ses prts lapplication par le pays
dune politique conomique solide et daccrotre la confiance
des cranciers et des investisseurs dans ce pays serait dapprouver lavance, titre conditionnel, les politiques de ce dernier.
Les pays qui mnent des politiques solides pourraient ainsi
avoir immdiatement accs aux crdits du FMI si et quand ils
en ont besoin. Bien que les prcdents efforts de mise en place
de telles pratiques naient pas abouti, il vaut peut-tre la peine
dappliquer titre dessai cette approche gnrale. Un autre aspect du problme est la difficult de rejeter les demandes daide
des pays qui ne sont gure en mesure de mener des politiques
efficaces, alors que la crdibilit de lapprobation du FMI appelle un juste degr de slectivit.
Troisimement, le FMI doit veiller davantage ce que ses
conseils et son aide financire aux pays faible revenu aient
bien pour but de les aider sortir de la pauvret. Le principal
organisme international pour le dveloppement et la rduction
de la pauvret est, bien entendu, la Banque mondiale, et non le
FMI. Celui-ci a pour tche daider ses pays membres atteindre
et prserver la stabilit macroconomique et financire en appliquant des politiques propres favoriser une forte croissance
conomique. La difficult est, ici, de fournir aux pays faible

revenu des conseils de politique macroconomique qui cadrent

avec leur besoin dassurer la croissance de leur conomie et le
recul de la pauvret, et non seulement leur besoin de stabilit.
Lengagement pris par la communaut internationale datteindre les objectifs de dveloppement pour le Millnaire offre
au FMI loccasion dexprimer son soutien aux pays faible revenu dans le cadre dobjectifs prcis de croissance et de rduction de la pauvret moyen terme.
Enfin, la rforme du FMI ne saurait exclure un examen de
lquit et de lefficacit de son mode de direction. De mme
que limportance conomique et le rle des divers pays et rgions voluent et que leur dpendance lgard du financement et des conseils du FMI varie, de mme leur rle et leur
influence au sein du FMI doivent voluer pour que linstitution conserve sa crdibilit et sa lgitimit politiques. Un processus ouvert et mritocratique de slection du Directeur gnral y contribuera, ainsi que la tendance plus gnrale du
FMI la transparence depuis le milieu des annes 90. Mais la
gouvernance du FMI est en fin de compte le fait de la communaut internationale. Les rformes fondamentales visant
assurer que tous les pays sont reprsents et que leurs voix
sont entendues en proportion de leur rle dans lconomie
mondiale daujourdhui dpendront de la volont des pays
actuellement en position de puissance dadopter un systme
plus souple de partage du pouvoir.
James M. Boughton est Sous-Directeur au Dpartement de
llaboration et de lexamen des politiques et exerce les fonctions
dhistorien officiel du FMI.

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