Sunteți pe pagina 1din 98

Stabilirea

Costurilor
Serviciilor
Publice
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Atelierul de lucru
Stabilirea şi monitorizarea costurilor serviciilor publice
Predeal
AGENDA
Scopul: Eficientizarea resurselor administraţiilor publice locale.

Obiectivele:
1. Participanţii vor face cunoştinţă cu definiţiile şi metodele de stabilire şi
monitorizare a costurilor aferente serviciilor publice.
2. Participanţii vor obţine şi îmbunătăţi abilităţile de identificare şi stiabilire a
tuturor costurilor aferente serviciilor publice.
3. Participanţii vor obţine instrumentele necesare pentru a oferi asistenţă tehnică
în cadrul instituţiilor sau organizaţiilor din care fac parte în domeniul stabilirii
costurilor.
Prima zi

10:00-10:30 Deschiderea lucrărilor atelierului: Irina Baltă


cuvânt de introducere, prezentarea
participanţilor, scopului, obiectivelor.
10:30-11:15 Exerciţiu în două grupuri: Discuţie Gabriela Căluşeru
privind recuperarea costurilor şi David Jones
cerinţelor de venituri
11:15 - 11:30 Pauză de cafea

11:30 - 12:30 Prezentarea conceptelor de definire, Gabriela Căluşeru


recuperare şi subvenţionare a David Jones
costurilor serviciilor publice.
12:30-14:00 Pauză de masă

14:00-14:45 Discuţii în grupuri privind David Jones


metodologia contabilităţii costurilor
14:45-15:30 Contabilitatea costurilor. Standarde şi Gabriela Căluşeru
legislaţia română. David Jones
Jeff Hughes
15:30 - 15:45 Pauză de cafea

15:45-16:15 Exerciţiu: Naţiunea într-o încurcătură Irina Baltă


16:15 - 17:00 Întrebări şi răspunsuri David Jones
Jeff Hughes
A doua zi

9:00 - 9:15 Exerciţiu de încălzire Irina Baltă


9:15 - 9:45 Prezentarea metodelor, tehnicilor de Victor Giosan
stabilire a costurilor serviciilor Jeff Hughes

1
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

publice.
9:45-11:15 Prezentarea studiului de caz: Victor Giosan
"Stabilirea costurilor pentru Jeff Hughes
transportul public în municipiul
Braşov"
11:15 - 11:30 Pauză de cafea

11:30-12:30 Exerciţiu în grupuri mici " Urmarea Victor Giosan


paşilor de stabilire a costurilor". Jeff Hughes
12:30-13:30 Pauza de masă

13:30-14:30 Stabilirea costurilor pentru colectarea Jeff Hughes


deşeurilor menajere, judeţul Chatham,
SUA
14:30 - 15:00 Suport pentru tarife alternative în Gabriela Căluşeru
serviciul de distribuţie a apei
15:00 - 15:15 Pauză de cafea

15:15 - 15:45 Întrebări şi răspunsuri


15:45-16:00 Concluziile, evaluarea şi încheierea Irina Baltă
atelierului.

2
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

„MAŞINA LUI OMAR”

O FABULĂ FINANCIARĂ

Despre

DEFINIŢIA COSTULUI, RECUPERĂRII ŞI SUBVENŢIILOR

împreună cu o

AGENDĂ PUBLICĂ ŞI PERSONALĂ PLINĂ DE


ÎNVAŢĂMINTE

de

David C. Jones

“Cinicul este cel care înţelege preţul tuturor lucrurilor şi valoarea niciunuia,
Sentimentalul este cel care pune un preţ prea mare pe toate lucrurile,
fără să aibă habar despre preţul pieţei.” (Oscar Wilde).

David C. Jones, CPFA, FCCA (UK)


Cercetător ştiinţific, şi:
Center for Urban Development, Consultant în management & finanţe
Graduate School of Design, internaţionale
Harvard University, 4936, Andrea Avenue,
48, Quincy Street. CAMBRIDGE. Annandale, Virginia. 22003. USA
Massachusetts, 02138. USA Tel: 703-978-8564
Tel: 617-495-4964 Fax: 703-978-8014

3
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Fax: 617-495-9347 Internet: dcjones1@erols.com


Internet: djones@gsd.harvard.edu

4
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

MAŞINA LUI OMAR

FABULĂ FINANCIARĂ

Introducere

Omar este un şofer de taxi afgan, care munceşte la Kabul, New York, Londra sau oriunde
altundeva în lume. Omar a pornit în afaceri cu ajutorul unei sume de bani primiţi cadou din
partea tatălui său, care i-a mai dat şi următoarele trei sfaturi:

“Nu porneşti o afacere în primul rând ca să faci bani. Ai bani ca să porneşti o afacere.”

“Nu uita că eşti un om de afaceri. Dacă nu şti cine eşti, sau ce eşti şi ce faci, metoda asta
de a afla te va costa foarte mult.”

“Dacă nu şti ce înseamnă să fii un om de afaceri, aminteşte-ţi cum te cheamă.”

O firmă privată

Oriunde s-ar afla, Omar nu se desparte de două chei. Una este cheia maşinii, cealaltă - cheia
managementul financiar de afaceri. Această din urmă cheie se potriveşte - aşa cum l-a
povăţuit tatăl său - cu numele şi cu firma lui: "MAŞINA LUI OMAR.” Se potriveşte însă pentru
oricare activitate economică de orice tip şi mărime: se potriveşte pentru o mică firmă de
comercializare de bunuri şi servicii; se potriveşte la administrarea unei proprietăţi cum ar fi o
gospodărie familială, dar şi la administrarea unei companii multinaţionale. Cu mici diferenţe, se
potriveşte şi pentru managementul financiar al sectorului public. Folosite ca acronim,
cuvintele (în engleză), se citesc în felul următor:

O= Operation (exploatare)
+
M= Maintenance (întreţinere)
+
A= Administration (administrare) [C = Capital consumption (Consum de capital)]
+
R'= Rent (chirie) ----> [A = Adjustment of Value (Ajustarea valorii)]
+
S= Surplus (excedent) [R = Return on Investment (Rentabilitatea investiţiei)]

În felul acesta, Omar, ca şi oricare altă firmă, poate considera că are o afacere dacă, şi numai
dacă, obţine un venit suficient din activitatea lui pentru a-şi acoperi cheltuielile financiare care
corespund literelor ce alcătuiesc numele firmei sale (în engleză) – “OMAR’s CAR.” Primul
cuvânt (OMAR’s) exprimă principiul de bază; al doilea (CAR) este un corolar esenţial.
1

1
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Asta înseamnă că veniturile provenite din orice fel de activitate economică trebuie să acopere:
"operations" (exploatarea), ”maintenance” (întreţinerea) resurselor (capitalul fix şi
circulant) folosite în acea activitate; "administrative costs" (cheltuielile administrative)
inclusiv unele taxe/impozite; şi "rent" (chiria). In discuţia noastră, taxele/impozitele depind de
natura lor şi de felul în care sunt achitate de diversele întreprinderi. Ele pot fi incluse în capitolul
"administrare" (ca parte a costurilor legate de desfăşurarea activităţii) sau ca cota-parte care
revine autorităţii locale din “surplus” (excedent).1“

In final, firma trebuie să se aleagă cu un excedent, care reprezintă o economie de venituri faţă de
cheltuieli.2. Dacă nu există un excedent după acoperirea costurilor declarate, atunci – prin
definiţie – nu există nici firmă nici afacere. Adică, în loc să economisească un excedent,
activitatea crează o pierdere, care trebuie subvenţionată. Asta înseamnă că Omar desfăşoară
această activitate fie ca să se amuze - ca un fel de hobby -, fie ca să ofere un serviciu public3.
Ceea ce este foarte bine, cu condiţia să ştie ce face. Pentru că dacă nu ştie, atunci - aşa cum i s-a
spus -, îl va costa foarte mult să afle pe această cale.

Exemplul nostru implică faptul că Omar a închiriat taxiul. Prin analogie, putem presupune că şi
alte firme au luat cu chirie fabrica/instalaţia principală. Cu toate acestea, când stabileşte chiria
pentru maşină, proprietarul trebuie să acopere costurile la care face trimitere cuvântul “CAR”:
"capital consumption" (consumul de capital), "adjustment of value" (ajustarea valorii), şi
"return on investment" (rentabilitatea investiţiei).

Dacă aceste costuri nu sunt acoperite, înseamnă că proprietarul nu a ridicat la maximum gradul
de utilizare a fabricii/instalaţiei. In cazul când instalaţia/fabrica se află în proprietatea firmei
respective, costurile care trebuie acoperite sunt exact la fel.

Orice firmă privată

Ca să luăm un alt exemplu de firmă privată, vă propun o echipă de football profesionist. Pentru
a avea o afacere, proprietarul (la fel ca Omar) trebuie să acopere costurile de exploatare,
întreţinere, administrare şi chirie, şi să se aleagă cu un excedent. Pentru o echipă de football,
chiria va include cel puţin două elemente principale.

1 Stricto senso, este oportun să includem taxeler/impozitele în costurile “MASINII LUI OMAR” numai atunci
când considerăm afacerea ca o entitate unică. In momentul când se includ “externalităţile”, situaţia devine mai
complicată, după cum se va vedea mai departe.
2 Nu este neapărat nevoie ca acest lucru să aibă loc în fiecare an. Este însă necesar să se întâmple atunci când
avem în vedere mai mulţi ani într-o perioadă rezonabilă de timp, adecvată tipului de firmă (afacere). Dacă
excedentul de numerar acumulat care a rezultat este investit, iar deficitul de numerar acumulat este acoperit din
împrumuturi (ambele la rata de rentabilitate cerută), se poate face o ”analiză previzională a rentabilităţii interne a
investiţiei ” calculată pentru întreaga durată de viaţă a unei activităţi, şi activele sale aferente. Acest lucru va avea ca
rezultat valori actuale nete fie pozitive fie negative, în funcţie de excedentele sau pierderile obţinute.
3 Deşi această lucrare este scrisă sub formă de “parabolă”, conceptele de “afacere/firmă,” “hobby” şi “serviciu
public” pot fi dezvoltate pe baze mai formale şi mai riguroase, după cum se poate vedea în Anexa 1.
2

2
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Intâi stadionul4. La calcularea chiriei, proprietarul trebuie să acopere trei componente. Prima
este reprezentată de consumul de capital, amortizarea construcţiei. Al doilea este ajustarea
valorii. Asta înseamnă orice creştere - sau scădere - probabilă a valorii terenului şi construcţiei,
datorată atât inflaţiei cât şi utilizării alternative posibile. In fine, trebuie să existe o rentabilitate
adecvată a capitalului investit în teren şi construcţie. Această componentă, calculată pe baza
evaluării următoarei utilizări alternative a resurselor (monetare sau materiale) care prezintă
riscuri comparabile, este cunoscută adesea sub numele de "cost de oportunitate al capitalului".

In plus, proprietarul echipei trebuie să închirieze jucătorii şi antrenorii. Datorită competenţelor


lor unice, aceştia din urmă deţin un monopol parţial, ceea ce le permite să obţină o chirie de
monopol. Aceasta este diferenţa dintre câştigurile posibile în football şi cele din alte slujbe.
Jucătorii şi antrenorii vor negocia salarii care să acopere aceleaşi trei componente. Mai întâi,
consumul de capital, adică perceperea duratei limitate a activităţii desfăşurate pe baza acestor
competenţe. In al doilea rând, ajustarea valorii, adică potenţialul de a juca pentru altă echipă. In
fine, rentabilitatea. Aici intră tot ce se consideră ca fiind “costurile”, în special pregătirea şi
dezvoltarea carierei profesionale5, cerute de capacitatea de a desfăşura o activitate performantă –
în comparaţie cu o altă activitate. Aceste salarii pot fi asimilate unor chirii "economice"6. Restul
poate fi inclus la costurile de exploatare.

Ca şi în exemplul precedent, echipa de football poate fi proprietarul stadionului. Ea poate fi de


asemenea "proprietarul" jucătorilor sau al antrenorilor, în sensul că a cumpărat drepturile
exclusive de proprietate asupra serviciilor lor7. Din nou, veniturile nete trebuie să acopere
chiriile - conform definiţiei - şi să lase în urma lor un excedent. Dacă acest lucru nu se întâmplă,
proprietarul nu-şi va putea menţine afacerea şi va trebui să-şi folosească/vândă drepturile de
proprietate.

Aşadar, dacă proprietarul echipei nu poate să acopere costurile simbolizate de literele


acronimului "OMAR's CAR", el nu poate să-şi păstreze afacerea/firma, şi, tot ca Omar,
desfăşoară o activitate ca să se amuze (hobby) sau un serviciu public. In ambele cazuri,
activitatea trebuie subvenţionată - de el sau de altcineva. Repet, asta nu este nici o problemă,
atâta timp cât situaţia este pe deplin înţeleasă. Trebuie însă să fie pe deplin înţeleasă de toţi cei
pe care îi poate afecta din punct de vedere financiar. Pentru că altfel, ei vor fi păcăliţi. Şi poate
că şi sunt păcăliţi! Există cu siguranţă comunităţi dispuse să subvenţioneze activităţi sportive
(chiar private) din taxe şi impozite. De obicei, se pretinde că astfel de cheltuieli se justifică pe
baza beneficiilor economice sau sociale (reale sau pretinse) pentru comunitatea respectivă în
întregul ei8. Dacă aceste beneficii nu se concretizează, atunci subvenţia va rămâne o contribuţie

4 Vor fi şi altele, precum terenurile de antrenament, echipamentul şi probabil multe altele, pe care le putem
include în termenul generic de “stadion”.
5 Acesta prezintă o analogie cu conceptul mai amplu de „dezvoltare a capitalului uman”.
6 Conform principiilor expuse de Ricardo, este vorba de o plată suplimentară necesară pentru a folosi orice lucru
(nu numai activele) în cantitate mică, în plus faţă de „costul său de producţie”.
7 Cumpărarea activelor fixe de orice tip este în mod efectiv o plată a „valorii actuale” a tuturor chiriilor viitoare.
8 O scrisoare adresată cotidianului “Washington Post” ilustrează această posibilitate “...- pentru un preţ extrem de
modest - baseball-ul pe [stadionul] RFK va îmbogăţi şi întări comunitatea noastră – din punct de vedere economic,
social şi cultural – şi ne va readuce emoţia şi bucuria de a aclama o echipă locală.”
3

3
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

de binefacere pentru (şi/sau de către) proprietarul echipei.

Activitatea sectorului public

Ca şi în cazul firmei private, investiţia bănească într-o activitate a sectorului public este o
operaţie de afaceri dacă acoperă costurile simbolizate de literele din "OMAR'S CAR": de
exploatare, întreţinere, administrare, chirie şi excedentul. Aceste activităţi sunt cunoscute de
obicei sub numele de servicii publice. Dacă costurile incluse in acronimul OMAR's CAR nu
sunt acoperite, activitatea desfăşurată va fi un hobby9 sau un serviciu public. Ea va trebui aşadar
subvenţionată. Ca şi în celelalte exemple, dacă această situaţie este înţeleasă şi acceptată (în
acest caz de către contribuabili) nu există nici o problemă. In caz contrar însă, contribuabilii vor
fi păcăliţi.

Pentru majoritatea activităţilor din sectorul public, veniturile vor proveni mai degrabă din taxe
şi impozite decât din plăţi directe. In acest fel, cât de mult va beneficia fiecare activitate luată
separat de acest tip de subvenţie rămâne la latitudinea şi depinde de judecata celor care
reprezintă (sau pretind că reprezintă) interesele celei mai mari părţi a comunităţii. Această
judecată se va baza pe un amestec de politică şi economie a bunăstării publice, lucruri care
implică uneori a serioasă analiză a externalităţilor economice şi sociale.

In unele cazuri, o serie de activităţi specifice pot fi realizate, pe baze concurenţiale, de


întreprinderi private10. In această situaţie, entitatea care reprezintă sectorul public va avea rolul
de distribuitor de fonduri şi director de contract. Este important însă să înţelegem bine că
furnizorul de servicii care prestează o activitate pentru sectorul public are o afacere: adică, în
mod normal, activitatea lui nu este nici hobby, nici serviciu public!

Exact la fel ca pentru oricare altă afacere/firmă, venitul furnizorului de servicii pentru activitatea
desfăşurată – plata pe care o încasează din partea entităţii aflată în serviciul public – trebuie să
acopere costurile "maşinii lui Omar" (OMAR’s CAR). Şi acestea includ în mod categoric
"excedentul", fără de care firma/afacerea nu poate supravieţui. O afacere/firmă are nevoie de
excedent pentru a acoperi: risk - riscul (pentru care de obicei se pot încheia asigurări);

9 Poate părea ciudat să considerăm activitatea sectorului public ca un “hobby.” Totuşi, acest concept face parte
din teoria „opţiunii publice” recunoscută - printre alţii - de Profesorul James Buchanan, de la Universitatea George
Mason, Virginia. Teoria susţine că unii funcţionari din sectorul public muncesc numai de plăcere, fără să le pese
prea tare de rezultate. Mai există o analogie, cu principala afirmaţie a acestei teorii, şi anume aceea că acţiunile
organismelor guvernamentale urmăresc mai degrabă interesele egoiste ale politicienilor şi grupurilor de interes,
decât binele public. Până când a ieşit la pensie, Senatorul S.U.A. Proxmire, a acordat fonduri pentru ceea ce el
numea proiectele “lânii de aur”. Era vorba de folosirea fondurilor publice pentru activităţi pe care el le considera o
risipă. Când datele erau publicate, unele dintre aceste proiecte (sau costurile lor) păreau de bună seamă ciudate.
Multe dintre ele erau de fapt exemple perfecte a ceea ce se numeşte „proiecte favorite”, în beneficiul exclusiv al
participanţilor direcţi. Putem spune că erau în realitate hobby-uri.
10 Acest lucru este cunoscut uneori sub numele de “privatizare.” In sensul cel mai strict al termenului nu este
vorba de privatizare, pentru că nu transferă către sectorul privat proprietatea reziduală a entităţii, nici nu scuteşte
sectorul public de responsabilitatea reziduală. In sens larg însă, încheierea unor contracte cu furnizori externi este o
metodă prin care activitatea este efectuată, mai direct, de către entităţi din sectorul privat, în condiţii concurenţiale
(deşi adesea imperfecte).
4

4
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

uncertainty - nesiguranţa (pentru care de obicei nu se pot încheia asigurări); new activities -
noile activităţi (investiţiile de capital în vederea extinderii); şi stability - stabilitatea (adică
acoperirea fluctuaţiilor anuale şi situaţiilor accidentale)11.

Dacă veniturile nu acoperă aceste costuri, se vor întâmpla mai multe lucruri şi anume:

(a) entitatea din sectorul public – şi publicul său format din contribuabili - vor primi
servicii nesatisfăcătoare;

(b) furnizorul de servicii fie va da faliment, fie va refuza să mai accepte alte
contracte în viitor, reducând astfel disponibilitatea potenţială a întreprinderilor
private de a furniza servicii;

(c) entitatea din sectorul public – care continuă să aibă responsabilitatea finală
(juridică şi administrativă) – va suporta costuri suplimentare legate de:

(i) reabilitarea serviciului nesatisfăcător (cât şi tratarea reclamaţiilor


aferente);

(ii) încheierea unui alt contract;

(iii) în mod implicit, un preţ mai mare pentru noul contract, care trebuie acum
să acopere costurile “OMAR’s CAR” nerealizate de primul furnizor, şi

(iv) probabilele chirii economice, peste nivelul de recuperare a costurilor,


datorită faptului că noul furnizor va şti că entitatea din serviciul public se
află într-o situaţie nefavorabilă, motiv pentru care ea este probabil
dispusă să plătească o "primă" ca să iasă cu faţa curată.

Există în plus, până la îndreptarea totală a situaţiei, riscul deteriorării imaginii politice, care se
va concretiza într-o înfrângere la următoarele alegeri.

Uneori, o organizaţie prestatoare de servicii subordonată entităţii aflate în serviciul public12,


poate concura cu alţi furnizori pentru efectuarea unei anumite activităţi. Este o practică
obişnuită şi acceptată, deoarece competiţia stimulează productivitatea furnizorului intern. Cu
toate acestea, concurenţa nu poate fi loială decât dacă furnizorul intern (subordonat) acoperă
costurile “OMAR’s CAR”. In caz contrar, avem de-a face cu o subvenţie publică, adică cu o
asistenţă socială plătită angajaţilor care sunt direct subordonaţi.

Acesta este un concept deosebit de important în cazul când entitatea din sectorul public deţine
proprietatea asupra sediilor şi instalaţiilor. De obicei, sistemele contabile ale instituţiilor publice

11 Acronimul pentru aceste activităti este cuvântul: “RUNS – merge, funcţionează”. In acest fel, lista
acronimelor noastre devine “OMAR’s CAR RUNS.” (Maşina lui Omar merge/funcţionează).
12 In general este vorba de departamentul de furnizare existent care este restructurat pentru a funcţiona în mai
mare măsură pe baze comerciale.
5

5
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

nu prevăd costuri de chirie implicite, folosind contabilitatea la valoarea actuală: consumul de


capital, ajustarea valorii (re-evaluarea activelor); şi rata de rentabilitate a investiţiilor de
capital13. Aşadar, pentru "a echilibra situaţia", poate fi nevoie de o revizuire a sistemul contabil
astfel încât să includă toate capitolele de costuri necesare respectării principiilor din “OMAR’s
CAR”.

In momentul când se ia o decizie referitoare la o investiţie bănească într-o activitate a sectorului


public, trebuie să existe atât o evaluare a riscurilor cât şi a costurilor. In cazul când contractul se
încheie cu furnizori externi, pot apare riscuri legate de acoperirea costurilor generate de
incapacitatea furnizorului; dacă contractul se încheie cu furnizori interni, pot apare riscuri legate
de acoperirea costurilor datorate ineficienţei creată de lipsa de concurenţă.

Externalităţi

Exploatându-şi taxiul, Omar poate să-şi păstreze firma dacă obţine un excedent, după ce a
acoperit costurile financiare ale “Maşinii lui OMAR”, costuri pe care firma lui le suportă sau le
plăteşte în mod direct. Cu toate acestea însă, firma lui Omar, ca majoritatea firmelor, nu va
suporta în mod direct anumite costuri adiţionale. Este vorba de costuri pe care funcţionarea
firmei le impune societăţii în ansamblu, cunoscute de economişti sub numele de externalităţi14.

Costurile pentru servicii publice

Ori de câte ori Omar conduce taxiul, el trebuie să folosească un drum sau un pod15. Se întâmplă
mai rar ca drumul sau podul să fie private. In acest caz, proprietarul drumului sau podului
trebuie să-şi recupereze, de la Omar şi de la ceilalţi utilizatori, costurile sale de utilizare
simbolizate de acronimul “OMAR’s CAR”. Pentru ca proprietarul unui drum sau pod privat să-
şi acopere direct aceste costuri, vor trebui percepute taxe16, iar pentru aceasta trebuie îndeplinite
cel puţin trei condiţii:

(a) proprietarul trebuie să deţină într-un anumit grad monopolul asupra tuturor

13 Autorităţile locale din Marea Britanie sunt obligate să includă un element de “chirie” în sistemul lor de
contabilizare a costurilor. Acesta este stabilit de guvern şi se aplică tuturor autorităţilor locale. Dacă el acoperă în
totalitate costurile “OMAR’s CAR” rămâne o chestiune de dezbatere profesională.
14 In termenii unei analize riguroase, “externalităţile” sunt consecinţele “bunăstării” non-market. Astfel, utilizarea
maşinii lui OMAR poate fi considerată ca producătoare de externalităţi pozitive şi negative. De exemplu, datorită
faptului că se plimbă pe stradă (face rondul), maşina lui Omar le oferă clienţilor potenţiali posibilitatea de a
economisi costurile legate de localizarea şi stabilirea contractului cu serviciul de taximetrie. Totuşi, acest lucru nu
este probabil efficient din punct de vedere economic numai dacă multe taxiuri fac rondul în acelaşi timp. [Un singur
taxi – sau doar câteva – nu ar putea genera un “serviciu” perceput ca atare de public].
15 Din punct de vedere economic, un “pod” nu trebuie neapărat să fie o construcţie civilă specifică, peste un curs
de apă, cale ferată sau alt tip de obstacol. Principala caracteristică economică a podului este accea că facilitează
trecerea pasagerilor printr-o “gâtuire” a traficului, cât şi că este mai puţin costisitor să se treacă pe el sau prin el,
decâ să fie ocolit.
16 La ora actuală se dezvoltă tehnologii care permit ca folosirea vehiculului să fie corelată direct cu folosirea
drumului, ceea ce va permite o mai bună stabilire a preţului drumurilor. Pentru exemplul nostru, aceasta poate fi
considerată doar o taxă mai sofisticată. Principiile fundamentale rămân neschimbate.
6

6
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

drepturilor de acces, în măsura în care utilizarea drumului sau podului, la taxa


respectivă, este percepută de utilizatorii vehiculului ca oferindu-le o satisfacţie
(financiară, economică şi socială)17 mai mare decât folosirea unor trasee
alternative;

(b) folosirea, de către vehicul, a drumului sau podului, trebuie să declanşeze în mod
automat o anumită activitate de natură administrativă, mecanică sau electronică
care va avea ca rezultat perceperea sigură şi eficientă din punct de vedere
economic a taxei de drum/pod: şi

(c) perceperea taxelor de drum/pod (şi prevenirea sustragerii de la plata lor) trebuie
să poată fi aplicată din punct de vedere mecanic şi/sau legal, cu un grad
rezonabil de eficacitate18, conform dreptului penal sau civil.

Dacă aceste condiţii nu sunt satisfăcute, atunci fie:

(a) proprietarul va da faliment şi/sau drumul sau podul se va deteriora; fie

(b) proprietarul va desfăşura această activitate (de exploatare a drumului sau


podului), parţial sau în totalitate, ca să se amuze (hobby) sau ca serviciu public,
în care micile eventuale venituri obţinute ar servi la reducerea subvenţiilor.

Sigur că proprietarul poate rămâne pe piaţă, dacă subvenţia este rambursată (să zicem) de
autoritatea administrativă. Acest lucru ar deplasa responsabilitatea financiară asupra sectorului
public, care ar fi încredinţat astfel sectorului privat exploatarea drumului sau a podului, pe baze
contractuale.

Exact aceleaşi condiţii se aplică, în principiu, dacă drumul sau podul ar fi exploatate, fără
subvenţii din fondurile publice generale, de o societate publică aflată în proprietatea statului
(regie). In practică este chiar o situaţie frecventă ca podurile să fie exploatate de astfel de
societăţi. Mai rar se întâmplă ca exploatarea să acopere costurile “OMAR’s CAR” din taxele
percepute pentru utilizarea acestor infrastructuri. Este posibil să nu existe gradul necesar de
monopol şi de captare, în special atunci când infrastructura este exploatată ca parte a unei reţele
de transport integrată. In plus, chiar în condiţii ideale, este posibil ca sistemele contabile ale
organizaţiilor guvernamentale să nu fie concepute astfel încât să permită deplina tragere la
răspundere a „autorităţii pentru poduri” pentru costurile generate. In fine, chair dacă se folosesc
sisteme contabile sănătoase, este posibil ca taxele să fie reduse din considerente de politică a
sectorului public sau de eficienţă economică.

17 Satisfacţia trebuie văzută ca o acumulare pentru fiecare utilizator luat individual şi personal. “Omului
economic” – cel care îşi ridică la maxim propria bunăstare plătind un cost minim – nu îi va păsa prea mult de
costurile şi beneficiile pentru societate în ansamblu. El le va percepe ca “gratuite”!
18 Aplicarea legii nu are nici un sens dacă de exemplu un proces durează doi ani, iar pedeapsa este
nesemnificativă.

7
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Se întâmplă adesea ca un element de infrastructură să fie construit din fonduri guvernamentale,


acordate sub diverse forme. In alte situaţii, finanţarea s-a făcut printr-un împrumut, al cărui
serviciu este asigurat din venitul general al statului. Se poate întâmpla ca aceste tranzacţii, făcute
în special pe bază de numerar, să nu se reflecte în evidenţele contabile ale costurilor “OMAR’s
CAR”.

Deşi trebuie să respecte aceleaşi principii economice ca taxele pentru poduri, taxele de drum
sunt mai puţin frecvente. Acest lucru se datorează, în majoritatea situaţiilor, şi multiplelor trasee
alternative, ceea ce face ca principiile economice pur şi simplu să nu se aplice. In plus, se
acceptă mai uşor că drumurile sunt „servicii publice”, finanţate din banii publici. Este probabil
deci ca ele să fie exploatate şi întreţinute direct de departamentele respective (departemantul
pentru construcţii publice sau drumuri) ale autorităţilor centrale sau locale.

Problemele contabile vor fi în acest caz şi mai serioase, deoarece multe sisteme contabile
folosite de obicei de structurile guvernamentale nu sunt concepute astfel încât să reflecte
costurile “OMAR’s CAR”, în special în ceea ce priveşte chiria infrastructurii sau serviciului
respectiv – recuperarea costurilor totale de capital. Dacă costurile totale de exploatare ale
drumurilor şi podurilor nu pot fi – sau nu sunt la ora actuală – strânse direct de la utilizatori,
costurile “OMAR’s CAR” nu vor fi recuperate şi vor necesita astfel o subvenţie publică din taxe
şi impozite. Acest lucru este valabil pentru toate serviciile publice.

In mod normal, firma lui Omar, ca oricare alta, poate plăti taxe şi impozite către autorităţile
locale şi centrale, pentru susţinerea financiară a serviciilor publice. Cu toate acestea,
taxele/impozitele, aproape prin definiţie, nu au nimic sau au prea puţin de-a face cu utilizarea
serviciului de către contribuabil. Ele depind, printre altele, de tipul de taxă/impozit şi de situaţia
contribuabilului. Mai depind de abilităţile contribuabilului de a evita plata taxei/impozitului (sau
chiar de abilităţile sale de evaziune fiscală)19.

In unele situaţii, taxele sunt strâns legate de utilizarea serviciului, în general. De exemplu,
situaţia în care (să zicem) taxele pentru benzină şi vehicul sunt concepute în legătură cu
costurile utilizării drumurilor. Chiar şi acestea însă nu vor face o distincţie completă în funcţie
de tipuri, locuri şi gradul de utilizare. In plus, dacă sunt declarate public ca fiind „taxe de
utilizare” (de ex. prin alocare sau grevare), acest lucru va limita funcţiile lor de venituri generale
ale statului.

Taxele vor avea caracteristicile de “taxe de utilizare” numai dacă ele funcţionează conform
principiilor de stabilire a preţului pe bază de eficienţă. Asta înseamnă că utilizarea serviciului va

19 Acest lucru poate introduce “numărarea dublă.” Deşi este bine ca costurile “OMAR'S CAR” ale unei firme
individuale să includă taxele/impozitele, acestea sunt transferuri în cadrul economiei în ansamblu. Ele ar trebui prin
urmare să fie excluse din domeniul de aplicare al măsurării externalităţilor. Acest lucru se întâmplă pentru că efectul
bănesc marginal creat de fiecare producător de externalităţi este (la prima vedere) fără taxele strânse (de la acel
producător) pentru a le acoperi. Datorită faptului că taxele influenţează preţul bunurilor şi serviciilor vândute de
firme şi cumpărate de utilizatori, ele influenţează astfel cantităţile vândute şi venitul câştigat. Acest lucru complică
situaţia – dar nu va fi analizat mai departe.
8

8
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

fi (mai mult sau mai puţin) sensibilă la modificările impozitelor20.

In unele cazuri, poate să nu existe de loc intenţia de a crea o legătură între taxe/impozite şi
utilizarea serviciului respectiv. Un caz limită ar fi aici “contribuţiile de asistenţă socială” plătite
celor săraci şi dezavantajaţi. In acest caz, intenţia clară este de a transfera fondurile publice de
la contribuabilii cu situaţie materială mai bună la cei care nu plătesc sau plătesc prea puţin
taxele/impozitele.

Acest lucru ar fi echivalent cu situaţia în care Omar şi-ar folosi taxiul pentru a face acte de
caritate. Poate că el chiar transportă săraci la spital şi suportă costurile din buzunarul său. In
acest caz ar trebui să-şi acopere aceste costuri21:

(a) reducând volumul excedentului (din afacerea lui) pe care şi-l însuşeşte, ceea ce
înseamnă că percepe astfel un fel de „impozit privat pe venitul” său propriu;

(b) crescând puţin tariful pe care-l percepe celorlalţi clienţi22, ceea ce înseamnă că
percepe de la ei un fel de „taxă privată pe vânzări”; sau

(c) asigurând fondurile din alte surse private sau din alte activităţi.

Costuri sociale şi ecologice

Ca şi în cazul utilizării drumurilor şi podurilor de către Omar, costurile pentru utilizarea


serviciilor publice vor trebui – mai devreme sau mai târziu - să fie plătite. Aşa cum am văzut,
ele trebuie fie recuperate direct de la utilizatori, fie acoperite din taxe. Dacă acest lucru nu se
întâmplă, serviciile (inclusiv instalaţia sau infrastructura) se vor deteriora şi vor înceta în final să
funcţioneze.

De obicei, costurile complete “OMAR’s CAR” ale serviciilor publice nu sunt recuperate
imediat în numerar, din taxarea directă pentru utilizarea acestor servicii sau din taxe şi impozite.
Dimpotrivă: constrângerile bugetare sau de natură politică impun ca aceste costuri să fie
temporar ignorate. Banii se cheltuiesc pentru alte proiecte, care sunt mai vizibile pentru public.
Asta înseamnă că activele publice nu sunt bine întreţinute, extinse sau înlocuite. Sau că se
foloseşte o mână de lucru mai puţin eficientă sau o tehnologie învechită. Soldul costurilor este
recuperat prin agravarea nemulţumirii reale sau potenţiale a utilizatorilor serviciului respectiv,
datorită pierderilor, întârzierilor sau defectării instalaţiei. Aceasta este de fapt o „taxă în natură”.

20 Numai destinarea anumitor taxe pentru destinaţii specifice nu le transformă, din punct de vedere economic, în
“taxe de utilizare”. Dacă nu respectă principiile stabilirii preţului pe bază de eficienţă, această destinare se poate
dovedi doar un “sistem contabil creativ” de inspiraţie politică.
21 Tehnic vorbind, Omar trebuie să acopere nu numai costul unui serviciu gratuit dar şi pierderea suplimentară de
venit pe care o va suferi. Acţiunea de a transporta aceşti oameni la spital va avea efecte negative asupra activităţi
sale generatoare de venit. Ridicarea preţului pentru ceilalţi pasageri va face probabil ca numărul clienţilor lui Omar
să scadă. Aceste pierderi suplimentare sunt cunoscute uneori sub numele de “ pierderi seci”. Pentru că nimeni nu le
primeşte, ele nu sunt o formă de redistribuire a venitului.
22 Reglementarea concurenţei poate limita acest fenomen.
9

9
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Acest lucru este cu atât mai adevărat în ceea ce priveşte costurile sociale şi de mediu. De
exemplu, este foarte probabil ca funcţionarea taxiului lui Omar să creeze astfel de costuri pentru
comunitate, sub formă de aglomerare a traficului şi de poluare, împreună cu riscurile concrete
de producere a accidentelor. Folosirea maşinilor a încurajat de asemenea extinderea zonei
urbane, ceea ce a sporit şi mai mult costurile publice şi private prin asigurarea infrastructurii
pentru zonele cu densitate mai mică a populaţiei.

Unele din aceste costuri vor fi suportate de utilizatorii drumurilor. Multe dintre ele se vor
„revărsa” asupra altor membri ai comunităţii locale, naţionale sau chiar internaţionale. O
proporţie însemnată a acestor costuri va fi suportată de instituţiile din sectorul public. Acestea
includ dirijarea şi controlul traficului, poliţia rutieră, reglementările de mediu şi asigurarea unor
servicii de salvare (pentru accidentele de circulaţie). Ca şi serviciul de taxi a lui Omar, aproape
fiecare afacere/firmă crează costuri asemănătoare. In plus faţă de cele deja menţionate,
activităţile respective vor afecta mediul înconjurator, adică flora, fauna, clima, pământul şi
marea.

Dacă aceste costuri nu pot fi – sau cel puţin nu sunt la ora actuală – recuperate de la cei care le
produc, comunitatea - în ansamblul ei - va trebui să găsească o soluţie. Uneori, ca în cazul
utilităţilor publice, costurile pot fi recuperate prin perceperea de plăţi (numerar). La fel de
probabil este că ele trebuie recuperate prin „taxarea” ingenuităţii, capacităţii de autocontrol, de
sacrificiu personal, responsabilităţii şi integrităţii comunităţii în ansamblu şi a fiecăruia dintre
membrii ei luaţi separat.

Dacă nu se ocupă de problemele ecologice curente, comunitatea mondială va spori în mod direct
suferinţa şi frustrările. Creând astfel de probleme pentru generaţiile viitoare, ea nu îşi plăteşte
„chiria de mediu”. Rezultatul va fi consumarea23 sau degradarea „capitalului de mediu” al
planetei.

Un exemplu de acest fel este evacuarea deşeurilor neprelucrate ecologic24.

In termeni de costuri de mediu “OMAR’s CAR”, opţiunea este aceeaşi ca şi pentru costurile
financiare sau economice. Dacă costurile sunt acoperite într-un fel, va exista un „excedent” de

23 In “Critical Path” (Calea critică), St. Martin's Press – 1981, R. Buckminster Fuller scrie: “O contabilizare
ştiinţifică a procesului electro-chimic, integrată sinergetic şi ţinând cont de relaţia timp-energie demonstrează că,
pentru Universul energetic, costurile producerii unui gallon de ţiţei depăşesc un million de dolari, în timp ce
cantitatea de energie sub formă de căldură şi presiune folosită pe durata necesară producerii acelui gallon de ţiţei
este taxată la tarifele de livrare cu amănuntul în kw/oră ale companiei New York Con Edison pentru acea cantitate
de energie.” Conform acestui calcul – pe care mulţi îl pot considera extrem – dacă Omar ar trebui să plătească
“chiria de mediu” completă, ar da faliment într-o secundă! Se întâmplă însă adesea ca societăţile comerciale să caute
sau să solicite accesul la terenuri publice pentru a extrage ţiţei. Este evident că activităţile lor nu vor putea niciodată
să acopere în totalitate costurile de extracţie. Şi totuşi, acest lucru este de obicei total ignorat.
24 Un exemplu dramatic de neplată a “chiriei de mediu” a apărut la mijlocul anilor şaizeci, când un munte de
deşeuri de mină din Wales, Marea Britanie, s-a prăbuşit pe o şcoală, omorând aproape 150 de persoane, majoritatea
copii. In acest fel, “costurile neacoperite” au fost transferate asupra “generaţiilor viitoare” într-un mod brusc şi cu
rezultate catastrofice.
10

10
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

mediu, care va reflecta reabilitarea şi va genera satisfacţii. Alternativa, exact la fel ca în


domeniul financiar sau economic, va fi „pierderea” ecologică, care expune la condiţii de mediu
degradat şi conduce la creşterea imediată sau ulterioară a suferinţei.

Costuri etice

Vă amintiţi exemplul acelui Omar care îşi foloseşte taxiul în scopuri caritabile, aducând astfel o
contribuţie de „autosacrificiu” şi „implicare” în acţiuni de binefacere. El poate însă contribui la
o formă de poluare, extrem de obişnuită în societatea modernă, şi anume „poluarea umană”. De
exemplu, în afară de faptul că se poate sustrage în mod voit de la probele de siguranţă şi testele
de poluare ale vehiculului, el mai poate să înşele pasagerii, să practice evaziunea fiscală, să
conducă taxiul într-un mod periculos, inclusiv sub influenţa alcoolului, să folosească taxiul
pentru a transporta droguri, şi să mituiască poliţia.

Ce minunat ar fi dacă toate aceste probleme s-ar limita la un singur şofer de taxi, care parcurge
străzile unui oraş mare. Din păcate, în afaceri şi în activitatea sectorului public, ele sunt foarte
răspândite şi antrenează de bună seamă nemulţumri şi costuri imense pentru publicul larg. Este
vorba atât de costuri băneşti, cât şi de costurile legate de un grad mai mic de satisfacţie
personală şi mai multă suferinţă.

Ca şi în cazul altor forme de poluare, aceste costuri pot fi „costuri de tranzacţie” etice directe. In
plus, datorită poluării treptate a comportamentului social, umanitatea nu îşi va plăti „chiria”
etică. Dimpotrivă, ea va transfera aceste standarde mai puţin etice asupra generaţiilor viitoare.

La fel de sigur ca transferul înspre viitor al poluării ecologice este şi faptul că trebuie „făcută
curăţenie”. Revoluţia politică şi violenţa fizică nu sunt decât două din multele scenarii posibile
de îndreptare a situaţiei! Ele vor aduce desigur mai puţină satisfacţie şi mai multă suferinţă. Din
păcate, cei care produc (adică obţin satisfacţie din) aceste probleme nu sunt de obicei cei care
suferă de pe urma lor.

Valoare

Se susţine uneori că dacă tu nu îţi respecţi propria valoare, nimeni nu o va respecta. Acest lucru
este adevărat pentru noi în calitate de indivizi, firme, comunităţi şi este adevărat şi pentru
mediul nostru înconjurător. Ce înţelegem totuşi prin „valoare”? Putem spune că ea se leagă de
unele concepte precum costul, meritul sau preţul.

“Costul” este forma obişnuită de exprimare în termeni financiari. Are calitatea de a se putea
înregistra uşor, pentru că se bazează pe o tranzacţie de schimb. In acelaşi timp însă, este un
concept care dispare imediat după ce a apărut.

Aşa cum este el înregistrat în termeni băneşti, costul pune probleme serioase în ceea ce priveşte
durabilitatea criteriilor de măsurare. Există aproape întotdeauna inflaţia (sau deflaţia), care
subminează toate evidenţele contabile ale tranzacţiilor, poate cu excepţia acelor tranzacţii care
tocmai au avut loc. In plus, o valoare bazată pe cost presupune, în mod naiv, că părţile implicate
11

11
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

într-o tranzacţie dispun întotdeauna de informaţiile utile pentru acea tranzacţie.

In felul acesta se ignoră în mod implicit prevalenţa cazurilor de neînţelegere, lipsă de informaţii
şi fraudă. In fine, folosirea costului ca unic criteriu ignoră faptul că multe active nemonetare
sunt supuse în mod inevitabil deteriorării fizice sau uzurii morale, astfel încât se uzează
continuu. Si ştim cu toţii că se întâmplă adesea ca un lucru care are un preţ ridicat să aibă o
valoare mică.

Acest lucru ar fi adevărat de exemplu dacă maşina nou-nouţă a lui Omar s-ar dovedi o „rablă”25.
Chiar dacă nu este aşa, valoarea ei va fi cu totul alta după cinci ani de funcţionare şi uzură decât
este acum. Ca şi în cazul multor altor active afectate în acelaşi fel, „valoarea de utilizare” este
diferită de „valoarea de schimb”. In plus, „costul de înlocuire” va fi mult diferit de „costul de
achiziţie”.

Este deci mai probabil ca conceptul de valoare să se apropie mai mult de cel folosit în ştiinţele
economice. Acest principiu, cunoscut sub numele de „cost de oportunitate”, recunoaşte că
valoarea depinde în orice moment de faptul că resursele economice sunt mai mult sau mai puţin
insuficiente în comparaţie cu utilizările alternative.

Măsurate în termeni monetari, costurile pot fi doar un punct de plecare, chiar dacă unul foarte
util. Odată stabilite, ele trebuie ajustate pentru a ţine cont de modificările intervenite în ceea ce
priveşte starea fizică, valorile băneşti şi raritatea (insuficienţa).

Astfel, conceptul de “chirie” în cadrul costurilor “OMAR’s CAR” prevede consumul de capital
şi ajustarea valorii. In cazul activelor nemonetare, deprecierea fizică crează un „consum real de
capital,” în timp ce modificarea rarităţii/insuficienţei – împreună cu inflaţia -, crează o “ajustare
a valorii” pentru criteriul de măsură bănească. Din contră, pentru activele monetare, inflaţia
este cea care crează „consumul de capital” în termeni reali, în timp ce activitatea de exploatare,
cum ar fi modificările nefavorabile sau favorable ale obligaţiilor contractuale, crează nevoia de
ajustare a valorilor monetare.

In practică, aproape toată lumea, dacă nu foloseşte indexarea, adaugă inflaţia estimată
(nominală) la câştigurile estimate din investiţia (reală), pentru a calcula ratele de piaţă anticipate
ale câştigului, sau ratele dobânzii.

Urmarea este că contabilii se străduiesc din răsputeri să facă ceea ce este practic imposibil. Ei
înregistrează, în acelaşi timp, modificările valorii reale şi ale valorii băneşti, folosind-o pe una
pentru a o măsura pe cealaltă. Este o sarcină copleşitoare, ca şi cum ai încerca să marchezi
puncte într-un meci de tenis, în timp ce înălţimea plasei şi dimensiunile terenului se modifică
continuu!

25 Sigur că o maşină poate fi şi “clasă”, ca rezultat al unui anumit tip de satisfacţii sporite. Datorită rarităţii sale,
acest lucru va crea valoare adăugată.
12

12
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Ajustarea valorii

In mod normal, ajustarea valorii pentru tranzacţii, active şi pasive se prezintă astfel:

(a) tranzacţiile curente se ajustează în mod normal prin perceperea unor preţuri
diferite (de obicei mai mari), dacă noile valori se datorează modificărilor de
raritate/insuficienţă (pentru valorile reale) sau inflaţiei (pentru valorile
monetare);

(b) acţiunile şi rezervele (inventarul) îşi păstrează în mod normal valoarea reală26, în
afara cazului când aceasta se pierde prin învechire/uzură morală sau degradare
fizică, cum se întâmplă cu bunurile perisabile: în mod normal valorile monetare
nu sunt ajustate, decât ca parte a unui sistem contabil care foloseşte „valoarea
curentă”;
(c) valorile reale ale creditorilor (sume de plătit) şi ale debitorilor (sume de încasat)
se vor eroda datorită inflaţiei (sau vor creşte datorită deflaţiei) şi rămân neplătite:
în mod normal valorile lor monetare nu vor fi ajustate, în sistemele contabile
normale, cu excepţia unui sistem care aplică o inflaţie excesiv de mare;

(d) valoarea reală a datoriei pe termen lung se va deprecia în câţiva ani, chiar în
condiţii de inflaţie modestă27, cu diferenţa că ratele dobânzii practicate pe piaţă
includ deja un element de inflaţie estimată, în plus faţă de câştigurile reale
estimate: în mod normal valorile monetare nu sunt ajustate, decât ca parte a unui
sistem contabil care foloseşte „valoarea curentă”, sau folosind indexarea;

(e) pentru pasivele “nemonetare”, în cazul când valoarea viitoare a plăţilor este
nesigură, valorile reale vor putea fi ajustate prin metode probabilistice sau
actuariale: valorile monetare vor fi ajustate folosind ratele de piaţă ale dobânzii
la investiţiile de fonduri pentru a plăti aceste obligaţii în cele din urmă28.

(f) la fel ca şi în cazul datoriei pe termen lung, valoarea reală a activelor monetare
pe termen lung (investiţiile) se depreciază puternic în câţiva ani, chiar în condiţii
de inflaţie modestă, cu diferenţa că ratele dobânzii practicate pe piaţă includ deja
un element de inflaţie estimată, în plus faţă de câştigurile reale estimate: în mod
normal valorile monetare nu sunt ajustate, decât ca parte a unui sistem contabil
care foloseşte „valoarea curentă”; şi

(g) valorile activelor nemonetare (fixe) se erodează prin depreciere (sau uzură

26 De exemplu, în 1993, 250 m de ţeavă de cupru, cumpărată în 1985, va avea tot valoarea de “250 m de ţeavă de
cupru” (cu condiţia să nu se fi oxidat), chiar dacă preţul de achiziţie a urcat cu (să zicem) 40% ; cu toate acestea,
micro-calculatoarele cu 64K de RAM nu vor mai avea practic nici o valoare, iar 10 saci cu cartofi vor fi complet
putrezi!
27 De exemplu, valoarea reală (principalul) unui împrumut se va reduce, după numai 5 ani de inflaţie la o rată de
numai 4%, cu aproape 20%.
28 Ca exemplu putem lua fondurile de pensii sau de asigurări.
13

13
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

morală29), în timp ce valorile monetare cresc: deprecierea/amortizarea este


prevăzută în mod normal30 la costurile de achiziţie iniţiale, dar valorile monetare
– fie pentru active fie pentru depreciere/amortizare – nu sunt ajustate în mod
normal, decât ca parte a unui sistem contabil care foloseşte „valoarea curentă”.

In cazuri de inflaţie foarte mare (cum este cea de ordinul zecilor sau mai rău), indexarea trebuie
folosită pentru a ajusta valorile monetare ale activelor monetare pe termen lung şi ale datoriilor
pe termen lung31. Si asta dintr-un motiv foarte practic. Aceste pasive şi active sunt obligaţii
contractuale, care trebuie descărcate în oricare valori monetare curente la momentul respectiv32.
Dacă banii şi-au pierdut valoarea, obligaţiile, în termeni reali, nu pot fi complet descărcate.

Contabilitatea la valoarea curentă este concepută să ajusteze valorile monetare ale activelor
nemonetare la valorile lor curente. In ciuda faptului că această practică se bucură de o amplă
justificare intelectuală, membrii profesiei contabile din lumea întreagă se luptă de ani de zile cu
dificultăţile practice legate de aplicarea ei.

Pofesioniştii din Australia şi Noua Zeelandă deţin primul loc în această chestiune. Spre cinstea
lor, au cerut de curând ca aceste practici să se aplice serviciilor publice acoperite din
taxe/impozite. In multe ţări, aceste servicii reprezintă încă domeniul de aplicare al unei
contabilităţi desuete.

Răspundere

O condiţie necesară, dar nu şi suficientă, a răspunderii este înregistrarea, analiza şi raportarea


informaţiilor contabile. Acestea reprezintă responsabilitatea contabililor, care se presupune că
respectă principii sănătoase şi standarde etice ridicate.

Nu există însă o serie de principii valabile pentru toate situaţiile. Putem vorbi doar despre o
serie de paradigme foarte largi. Acestea pot fi numite „Cele zece porunci” ale contabilităţii sau
„Cei zece C”, şi sunt:

CREDIBILITATE, CONFORMITATE, CONDUITĂ, CARACTER COMPLET,


COMPREHENSIUNE, COMPETENŢĂ, COERENŢĂ, CARACTER CERTIFICABIL,
CONSECVENŢĂ şi CREZARE (ÎNCREDERE).

29 Excepţia principală o constituie terenul, care în mod normal nu se depreciază/amortizează în contabilitate. El


poate fi totuşi re-evaluat Aceasta dovedeşte faptul că valoarea sa reală se poate modifica datorită
insuficienţei/rarităţii relative, dar nu şi datorită uzurii sale. Valoarea lui este determinată de amplasare mai degrabă
decât de starea sa fizică. Chiar şi această concepţie nu este absolută, datorită posibilei eroziuni.
30 De obicei, practica contabilă a organizaţiilor guvernamentale nu prevede amortizarea – nici chiar la costurile
de achiziţie iniţiale – a activelor fixe folosite la livrarea serviciilor acoperite din taxe/impozite. Activităţile de
utilitate publică care practică contabilitatea comercială reprezintă o excepţie la acest neajuns.
31 Ca măsură extremă, acest lucru se poate aplica şi la activele şi pasivele monetare curente, cu excepţia banilor
propriu-zişi.
32 Acesta este un obicei practicat pe piaţa comercială. Totuşi, în perioade de inflaţie, fluxurile nominale de
numerar au valori reale cu atât mai mari cu cât sunt plătite mai devreme. Tehnic vorbind, indexarea ar corecta
această anomalie mai bine decât folosirea ratelor de piaţă ale dobânzii care includ inflaţia.
14

14
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Acestea sunt explicate pe scurt în Anexa 1.

Au contabilii răspunsuri la toate aceste întrebări şi probleme? Sigur că nu – sau nu încă! Asta nu
este însă o scuză ca să stăm cu mâinile încrucişate, sau – în varianta modernă – să ne uităm
neputincioşi la ecranul calculatorului!

Aşa cum spunea tatăl lui Omar, ar trebui să fie clar că dacă nu ştim ce facem (din punct de
vedere financiar, economic, social, ecologic, etic şi al valorilor), această metodă de a afla poate
să ne coste foarte mult33.

Exemplele referitoare la “OMAR”S CAR” / „Maşina lui Omar” ar trebui să-i stimuleze pe
decidenţi, pe manageri şi pe contabili să facă tot ce le stă în putere la ora actuală. Aceştia ar
trebui să studieze mai în profunzime problemele legate de luarea deciziilor, înregistrarea,
analiza şi raportarea utilizării reale ale resurselor materiale, umane şi de mediu.

Deplasându-ne atenţia de la simpla înregistrare a banilor (şi a tranzacţiilor băneşti) înspre


performanţa activităţii, se poate spune că „Maşina lui Omar” trebuie condusă, la fel ca toate
afacerile/firmele, serviciile publice şi hobby-urile, astfel încât să respecte cele paisprezece
standarde de:

ECONOMIE, EFICIENŢĂ, EFICACITATE, EXCELENŢĂ, ECHITATE, ETICĂ,


EXPUNERE, EXPLICAŢIE, SATISFACŢIE, EMPATIE, ENERGIE, ENTUZIASM,
ECOLOGIE şi SCHIMB.

Acestea sunt explicate pe scurt în Anexa 2.

33
Adeseori, în special in probleme de mediu, fie ştim foarte bine ce facem, fie nu ne pasă de fel. Cu toate acestea,
dacă alţii au competenţa să discearnă rezultatele nesatisfăoare ale actelor noastre, preferăm să nu ne-o spună şi nouă.
15

15
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

ANEXA 1

PARADIGME şi PRINCIPII CONTABILE

CREDIBILITATE – Evidenţele financiare trebuie să reflecte complet şi corect situaţia


financiară şi activităţile organizaţiei respective;

CONFORMITATE – Situaţiile financiare, practicile contabile şi de audit, împreună cu


activităţile aferente, trebuie să respecte toate cerinţele şi reglementările legale;

CONDUITĂ – Organizaţia şi reprezentanţii ei trebuie să dovedească standarde ridicate de


conduită, cu un accent deosebit pe integritate şi competenţă;

CARACTER COMPLET – Situaţiile financiare trebuie să includă toate activităţile materiale


ale organizaţiei, fără a încerca să ascundă unele lucruri pe care le-ar dori mai puţin cunoscute;

COMPREHENSIUNE – Situaţiile financiare şi documentaţia aferentă trebuie să poată fi


înţelese de toţi cei care trebuie să le folosească şi să se bazeze pe ele pentru a judeca şi lua
decizii;

COMPETENŢĂ – Situaţiile financiare trebuie să demonstreze, pe cât posibil, că activităţile


organizaţiei au fost efectuare în mod eficient, economic şi efectiv – cu alte cuvinte, că diversele
părţi interesate (ex. investitorii, creditorii, angajaţii, clienţii şi contribuabilii) primesc „valoare în
schimbul banilor” pe care i-au plătit sau muncii pe care au prestat-o;

CARACTER CERTIFICABIL – Evidenţele contabile şi situaţiile financiare trebuie pregătite,


operate, întreţinute şi însoţite de dovezi credibile, astfel încât să poată fi certificate uşor şi
competent de auditori calificaţi, independenţi şi cu experienţă;

COERENŢĂ – Situaţiile financiare trebuie să demonstreze că organizaţia este un întreg care


funcţionează ca atare în vederea atingerii scopurilor sale declarate;

CONSECVENŢĂ – Informaţiile sunt înregistrate şi prezentate conform unor practici coerente:


între diversele domenii de activitate ale organizaţiei; în timp; şi în cadrul standardelor declarate,
adecvate rolului său;

CREZARE (ÎNCREDERE) – Legiuitorul, publicul contribuabil, personalul, clienţii,


investitorii şi alte organisme guvernamentale pot să aibă încredere în competenţa, sinceritatea şi
responsabilitatea organizaţiei, în identitatea şi poziţia declarată pe care aceasta le are în treburile
naţiunii şi pe piaţa comercială.

16

16
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

ANNEX 2.

STANDARDE CONTABILE COMPLETE

ECONOMIE – Spirit gospodăresc şi economicos în administrarea banilor, evitarea risipei.

EFFICIENŢĂ – Optimizarea ieşirilor (rezultatelor) faţă de intrări (contribuţii de orice fel).

EFICACITATE – Obţinerea rezultatului dorit sau decisiv.

EXCELENŢĂ – O mai mare satisfacţie a clientului, utilizatorului sau beneficiarului final.

ECHITATE – Intr-un spirit corect şi just.

ETICĂ – In conformitate cu standarde ridicate de conduită profesională.

EXPUNERE – Faptele sunt făcute publice, fără posibilitate de înşelăciune.

EXPLICAŢIE – Dare de seamă şi justificare clară a acţiunilor şi evenimentelor, pentru a evita


orice fel de neînţelegere.

SATISFACŢIE – Capacitatea de a resimţi plăcere şi satisfacţie în furnizarea sau utilizarea unui


lucru, beneficiu sau avantaj.

EMPATIE – Capacitatea de a înţelege gândurile şi sentimentele celorlalţi.

ENERGIE – Forţă şi vigoare în fapte şi vorbe.

ENTUZIASM – Capacitatea de a investi interes şi pasiune în mod continuu pentru atingerea


unui scop valoros.

ECOLOGIE – Echilibrul influenţelor materiale, naturale şi spirituale care afectează creşterea,


dezvoltarea şi existenţa.

SCHIMB – Uşurinţă, deschidere şi participare la dialogul bănesc, material, intelectual, spiritual


şi afectiv, ca parte a unui discurs dinamic.

17

17
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

MĂSURAREA COSTURILOR ŞI STABILIREA PREŢURILOR


SERVICIILOR PUBLICE LOCALE

şi

EFICIENŢA ŞI EFICACITATEA LIVRĂRII SERVICIILOR

De

David C. Jones

David C. Jones, C.P.F.A.,F.C.C.A.(UK)


Cercetător, şi în calitate de:
Center for Urban Development, Consultant în probleme
Graduate School of Design, financiare şi de management internaţionale
Harvard University, 4936, Andrea Avenue,
48, Quincy Street. CAMBRIDGE. Annandale, Virginia. 22003. USA
Massachusetts, 02138. USA Tel: 703-978-8564
Tel: 617-495-4964 Fax: 703-978-8014
Fax: 617-495-9347 Internet: dcjones1@erols.com
Internet: djones@gsd.harvard.edu

18

18
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Măsurarea costurilor şi stabilirea preţurilor serviciilor publice locale


şi
Eficienţa şi eficacitatea livrării serviciilor
-----------

Introducere

În fiecare zi, diverse medii de informare ne răsfaţă cu abordări retorice - multe


politice - ale problemei "costurilor" serviciilor publice şi ale nevoii de a le elimina, reduce sau
controla. Este evident că există o preocupare în acest sens şi că este foarte puţin probabil ca
aceasta să dispară. În acelaşi timp însă, aici intervin şi probleme legate de înţelegerea greşită a
unor lucruri şi de erori.

Această lucrare abordează probleme de natură tehnică legate de stabilirea preţurilor şi de


costurile serviciilor publice locale. Lucrarea este de asemenea relevantă şi în ceea ce priveşte
înfiinţarea unor entităţi cvasi-autonome care livrează un singur serviciu sau o gamă restrânsă de
servicii înrudite. Uneori, aceste entităţi sunt potenţiale aducătoare de venit (sau orientate spre
obţinerea de profit) din taxe directe percepute de la utilizatori şi menite să acopere parţial sau
integral costurile. În unele cazuri, acest tip de entităţi vor fi finanţate integral sau în principal din
venituri publice, sau li se vor acorda subvenţii pentru acoperirea acelei părţi din costuri care nu
poate fi recuperată din taxele percepute de la utilizatori.

Vom aborda numai problema costurilor interne ale întreprinderilor publice şi private.
Astfel, aspectele economice externe sunt lăsate de-o parte. Nu pentru că nu ar fi importante sau
nerelevante. Dar în mod normal acestea nu sunt reflectate în conturile unei întreprinderi,
probabil cu excepţia cazului impozitelor sau subvenţiilor "Pigovian34", compensând costurile
sau beneficiile externe. Cu toate acestea, costurile externe trebuie avute în vedere la stabilirea
preţurilor, în special datorită faptului că ele sunt legate de mediu.

În principiu, această lucrare abordează în mod implicit:


(a)
prezenţa, sau lipsa, adecvării şi oportunităţii preţurilor;
(b)
modul în care sunt stabilite preţurile;
(c)
identificarea, compararea, verificarea şi controlul costurilor;

(d) măsurarea şi evaluarea eficienţei serviciilor publice; şi

34
Impozitele "Pigovian" (al căror nume vine de la renumitul economist englez Pigou) sunt percepute, de exemplu, pe baza
ieşirilor care provoacă poluarea mediului. Deoarece adesea nu este posibil să se procedeze la o stabilire directă a preţului, aceste
impozite constituie o modalitate rapidă şi aproximativă atât de limitare a ieşirilor prin intermediul raţionalizării indirecte a
preţurilor, cât şi de obţinere de venituri din care să se contribuie la achitarea costurilor provocate de impactul acestora, cum ar fi,
de exemplu, costurile tratamentelor industriale.

1
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
(c)
comparaţia şi diferenţele dintre costuri şi preţuri: între entităţi, în timp şi pe baza
bugetelor sau a altor aşteptări.
Prezentate la modul general, toate aceste probleme sunt fascinante din punct de
vedere intelectual şi atrăgătoare din punct de vedere politic. În mod cert, toată lumea este de
acord că preţurile serviciilor publice trebuie să fie "adecvate" şi "oportune". În plus, "costurile"
ar trebui să fie identificate şi controlate în mod corespunzător, iar serviciile publice ar trebui să
fie testate în privinţa eficienţei şi eficacităţii, atât la standarde interne, cât şi la standarde externe.
Din nefericire însă, o abordare mai sistematică a acestor aspecte aduce în discuţie numeroase
probleme importante. Acestea pot provoca un grad ridicat de discomfort atât celor care
realizează studii, cât şi celor cărora li se solicită să furnizeze date fundamentale.

Desigur, întotdeauna există probleme legate de gradul în care cei care furnizează datele
pot fi convinşi să coopereze deplin la îndeplinirea acestei sarcini. Aceştia pot fi ocupaţi,
suspicioşi, este posibil să le fie teamă de eventualele rezultate, să fie împiedicaţi să furnizeze
datele din diverse motive. Nu ne vom opri în această lucrare asupra acestor probleme, ci ne vom
concentra asupra aspectelor tehnice, legate în principal de recunoaşterea şi utilizarea
informaţiilor financiare.

O parte a preocupărilor principale priveşte definiţiile. Astfel, de exemplu, conceptul de


"preţ" este înţeles în mod clar din punct de vedere juridic şi practic, în timp ce conceptele cum
sunt "cost", "profit" şi "subvenţie" depind de modul în care acestea sunt calculate.

Definirea, recunoaşterea şi deosebirea costurilor

Adesea, în abordarea problemelor legate de costuri se face referire, printre altele, la


deosebirile dintre conceptele contabile, cum sunt costurile medii, şi conceptele economice, cum
sunt costurile marginale şi costurile de oportunitate. În principiu, aceste observaţii sunt
pertinente. Însă în practică este foarte posibil ca ele să constituie o sursă de frustrare, deoarece
este puţin probabil ca sistemele de contabilitate să poată furniza informaţii despre aspecte cum
sunt costurile marginale (sau de oportunitate). În schimb, pe baza oricăror reguli în vigoare,
acestea vor furniza informaţii pe baze istorice, informaţii care se vor preta rapid (dacă vor fi
folosite împreună cu indicatorii tehnici corespunzători) la stabilirea costurilor medii.

Într-un fel, este o situaţie nefericită, deoarece multe decizii de management se bazează în
mod mult mai oportun pe principii economice decât pe principii pur financiare. Cu toate
acestea, multe asemenea decizii privesc analizarea unor proiecte sau a altor schimbări
semnificative ale operaţiunilor. Astfel, estimările pot fi adesea incluse în procesul de luare a
deciziilor a priori, deşi este posibil ca ex post cifrele reale efective să fie mai dificil de urmărit.

Impedimentele majore ale impunerii conceptelor economice teoretice privind


recunoaşterea costurilor în faţa datelor contabile sunt (pentru costurile marginale) dimensiunea
marjei şi durata cadrului de timp în care acestea sunt evaluate. De exemplu, în cazul
transportului public, unitatea de cost marginal poate fi un pasager, căruia îi corespunde un cadru
de timp de o singură călătorie. Cu toate acestea, deciziile bune de operare sau de investiţii
trebuie luate de obicei pe bază de incrementări şi avându-se în vedere perioade de timp mult mai

2
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

mari.

Deşi conceptul de stabilire a costului marginal este valid din punct de vedere teoretic, în
practică, preţurile nu pot fi continuu ajustate, astfel încât să permită orice variaţie a costurilor
marginale. Ajustarea frecventă a preţurilor antrenează "costuri de tranzacţie", cum sunt cele
legate de modificarea tarifelor de călătorie, a aparatelor care emit bilete sau de tipărirea de noi
bilete. Aceste costuri sunt uneori numite şi costuri "de meniu", pe baza analogiei cu modificarea
preţurilor unui restaurant. În prezent, liniile aeriene şi alte companii de transport la distanţă fac
modificări de rutină ale preţurilor în acest fel, deşi există riscul de a sacrifica interesele
pasagerilor (şi percepţia asupra corectitudinii companiei) pentru a obţine venituri pe termen
scurt35. Transportul urban al persoanelor spre şi de la locul de muncă implică însă tarife mult
mai mici percepute pasagerilor, dar numărul acestora este mai mare şi se menţine în mai mare
măsură la acelaşi nivel, astfel încât o asemenea practică ar fi în mod aproape sigur mai greu
fezabilă şi tolerabilă.

În plus, deşi costurile marginale pe termen lung sunt în final acoperite din preţuri,
unitatea va înregistra un eşec financiar şi operaţional. Într-adevăr, aşa numitele monopoluri
naturale, care sunt de obicei sisteme în reţea, au (prin definiţie) costuri marginale în scădere.
Astfel, pentru ca acestea să se menţină viabile din punct de vedere financiar, preţurile trebuie să
depăşească costurile marginale, sau, în caz contrar, diferenţa trebuie să fie subvenţionată.
Dimeniunea subvenţiei, comparată cu o creştere permisă a preţului, trebuie să fie influenţată de
gradul în care bunăstarea economică generală exterioară este amplificată de folosirea
suplimentară a serviciului de către clineţii atraşi de preţul mai mic. Transportul în comun,
eliminarea deşeurilor şi autostrăzile cu taxă sunt exemple de situaţii în care acest lucru poate fi
adecvat, în funcţie de contextele individuale.

Costurile de oportunitate sunt legate de costurile care apar deseori în conturile altor
entităţi, sau care, în caz contrar, vor fi supuse unei judecăţi subiective. Acestea nu pot fi
contabilizate direct în mod util.

Cu toate aceste rezerve, definirea costurilor nu are nici o semnificaţie dacă nu se bazează
pe principii economice. De aceea, trebuie să se bazeze cât mai mult pe conceptul de consumare
a resurselor, şi nu pe simpla încasare şi achitare de numerar. În cazurile în care este posibil,

35
Situaţia este de fapt mult mai complexă decât pare. Politicile de tarifare ale liniilor aeriene nu sunt de fapt motivate numai de
nevoia de a acoperi costurile marginale, deşi aceasta ar trebui să fie o preocupare minimă. În plus, se încearcă o captare, de la
fiecare potenţial pasager în parte, a aşa numitului "surplus al consumatorului" - diferenţa dintre tariful pe care un anumit pasager
ar fi dispus să îl plătească şi orice preţ potenţial mai mic al biletului standard. În acest scop, liniile aeriene exploatează
informaţiile privind cererea şi oferta pentru locurile pe care le oferă, asupra cărora deţin monopolul, şi (în măsură mult mai mică)
informaţiile similare despre alte linii aeriene. De asemenea, exploatează şi confuzia şi situaţia generală neclară a tarifelor liniilor
aeriene, care funcţionează în beneficiul lor. Pasagerii sunt în mod clar dezavantajaţi în privinţa costurilor şi a disponibilităţii
informaţiilor de acest tip. Este foarte probabil ca ei să accepte un tarif mai mare, din cauza eşecului parţial al funcţionării unei
pieţe competitive. Această situaţie este cunoscută sub numele de "monopol discriminatoriu". Sigur, există anumite limite,
deoarece, în condiţiile unui anumit preţ, fiecare pasager are în vedere opţiunile de a renunţa la cursa respectivă sau de a cheltui
timp şi bani pentru a afla care sunt costurile pe care le-ar suporta dacă ar alege serviciile altei linii aeriene. În acest caz "costurile
căutării" sunt evaluate prin compararea cu economiile din tariful călătoriei. Astfel, folosirea serviciilor unui agent de turism este
o modalitate de ameliorare a acestui eşec al pieţei.

3
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

ar trebui să se aibă în vedere şi să se încorporeze şi recunoaşterea costurilor de oportunitate, în


special a costului capitalului.

Din mai multe motive, acest lucru nu înseamnă că managementul fluxurilor de numerar
este lipsit de importanţă. Înseamnă pur şi simplu faptul că, cu excepţia unor coincidenţe
aleatoare, este foarte puţin probabil ca "fluxul de numerar" să fie sinonim cu "costul". De aceea,
pentru a institui câteva principii fundamentale, facem următoarea aserţiune. Costurile - în ceea
ce priveşte utilizarea resurselor - oricărei companii sau activităţi publice trebuie să includă
cheltuielile recunoscute şi înregistrate corespunzător aferente:
(a) desfăşurării activităţii
- în privinţa producţiei de bunuri şi servicii;
(b)
întreţinerii tuturor localurilor, instalaţiilor şi echipamentelor într-o stare
satisfăcătoare pentru desfăşurarea operaţiunilor în mod sigur şi eficient pe durata
întregului ciclu de viaţă al acestora;
(c) administrăr
ii şi managementului activităţilor, alături de achitarea impozitelor,
necesare pentru a asigura efectuarea operaţiunilor în condiţii de eficienţă; şi
(d)
costului de închiriere (factori de recuperare a costurilor de capital) al întregului
capital fix şi de lucru, cuprinzând în mod specific fie (pentru ceea ce nu este
proprietate proprie) chiria pe piaţă, fie (pentru ceea ce se deţine în proprietate):
(i) consumul de capital
, de obicei sub forma deprecierii localurilor, instalaţiilor şi
echipamentelor;
(ii)
ajustarea valorii, fie în ceea ce priveşte modificarea valorilor reale
(costurile de oportunitate) ale proprietăţii, fie reflectându-se efectele
modificării valorii monetare (inflaţie şi deflaţie); şi
(iii) randamentul investiţiei, inclusiv dobânda datoriei şi un venit estimat şi rezonabil (
costurile de
)
oportunitate la capitalul (propriu) subscris, fie sub formă de dividende
ale proprietarilor sau de profit acumulat.

După ce s-au prevăzut toate articolele de mai sus, considerate costuri aferente resurselor,
ar fi prudent să se anticipeze că aceste costuri de activitate permit şi realizarea unui "surplus"
suplimentar (deşi mic), care să depăşească costurile rezonabile şi anticipate de capital, pentru a
se putea suporta fluctuaţiile situaţiei financiare, mai exact riscul, nesiguranţa, activităţile noi şi

Pentru cei interesaţi de acronime, acest concept mai este denumit (de exemplu într-un set de diapozitive destinate instruirii) şi
"MAŞINA LUI OMAR" ("OMAR'S CAR", în limba engleză) şi reflectă faptul că COSTURILE oricărei companii sau activităţi
sunt sinonime cu cele ale unui simplu şofer de taxi (care se numeşte Omar). Costurile lui trebuie să acopere: Operarea
(Operation, în limba engleză), Întreţinerea (Maintenance, în limba engleză), Adiministraţie şi impozite (Administration & taxes),
Chiria (Rent) şi Surplusul (Surplus). Conceptul de Chirie (CAR, maşină în limba engleză) acoperă: Consumul de capital
(deprecierea) (Consumption of capital), Ajustarea valorii (reevaluarea) (Adjustment of Value) şi Venitul din investiţie (dobândă,
dividende şi câştiguri reţinute) (Return on Investment).

4
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

stabilitatea pe termen lug.

Principiul prezentat mai sus poate fi considerat principiul fundamental al contabilităţii


costurilor (FPCA). Utilizarea şi transferarea resurselor monetare şi a altor resurse, pentru
diverse scopuri, este adesea numită cheltuială36. Cu toate acestea, în contextul acestei lucrări,
trebuie considerate în mod specific costuri numai acele cheltuieli care sunt conforme acestor
principii ale contabilităţii costurilor.

De exemplu, în practica financiară se face frecvent referire la "cheltuieli de investiţie".


Deşi acestea sunt, în mod cert, rezultatul utilizării şi transferului de resurse, de obicei nu
reprezintă un cost. De fapt, reprezintă o transformare a resurselor, care trec într-o formă în care
pot fi utilizate, în care se poate abuza de ele şi pot fi consumate în procesul de livrare a
bunurilor şi serviciilor finale. Pe de altă parte, recunoaşterea ulterioară a deprecierii periodice a
activelor fixe, care rezultă din cheltuielile de capital, este un cost, aşa cum a fost acesta definit.
Să luăm, pentru sectorul public, exemplul construirii unui drum sau ameliorarea (a nu se
confunda cu întreţinerea sau reparaţiile) unuia deja existent. Acest proces de construcţie
reprezintă o transformare a resurselor în active - în acest caz, un drum. Operarea şi întreţinerea
acestuia vor determina de fapt costurile reale contractate.

În cazul contractantului care va construi drumul, cheltuielile pot fi foarte bine


considerate "costuri". Cu toate acestea, din perspectiva contractantului, construcţia nu va
reprezenta o cheltuială de investiţie. Va reprezenta costul la care obţine venituri livrând un
produs unui client - autoritatea din domeniul drumurilor. Este posibil ca schemele de
parteneriate public-privat din prezent să mărească din ce în ce mai mult gradul de complexitate
al acestor concepte. În cazurile în care, de exemplu, contractantul furnizezază infrastructura în
condiţii de "Construieşte, Operează şi Deţine în proprietate" (COD), contractantul - sau altă
entitate privată - va avea în proprietate activul. În acest caz, autoritatea din domeniul drumurilor
va lua de fapt în "leasing" activul de la contractant, situaţia nedeosebindu-se prea mult de cea a
unui vehicul închiriat.

Randamentul investiţiei

În "rentabilitatea investiţiei" se include, ca parte, şi prevederea dividendelor şi a


profiturilor acumulate care, în mod tipic, sunt acumulate de proprietarii (acţionarii) entităţii.
Acestea sunt articole care, conform "principiilor contabile general acceptate" nu sunt tratate ca
fiind costuri, ci alocări ale "profitului". Deoasebirea este determinată de faptul că conturile
financiare reflectă mai degrabă "drepturile de proprietate" decât principiile economice. În acest
mod, dobânzile proprietarilor (acţionarilor) sunt raportate ca profituri, după satisfacerea tuturor
cerinţelor din afara entităţii, inclusiv după satisfacerea cerinţelor creditorilor.

Cu toate acestea, economiştii sunt de obicei de acord că ceea ce se consideră "profituri


normale" reprezintă de fapt, într-adevăr, o parte a "costului de oportunitate al capitalului".

36
Este posibil ca în diverse sisteme de contabilitate să existe distincţii mai specifice şi mai specializate în privinţa termenului
"cheltuială". Nu vom face referire la acestea în prezenta lucrare.

5
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Numai profiturile extraordinare sunt în mod tipic considerate ca fiind "profituri" adevărate,
existând o oarecare analogie cu ceea ce am descris ca fiind "surplus" în setul de distincţii de mai
sus. În plus, practicile standard de analiză financiară abordează în mod explicit costurile de
capital, rentabilitatea activelor totale nete, ca o consolidare ponderată a randamentului separat şi
specific al finanţării datoriei şi capitalului propriu37.

Există o situaţie paralelă în sectorul public. În unele ţări, în special în Statele Unite şi în
Marea Britanie, finanţarea în proporţie de până la 100% (şi inclusiv în proporţie de 100%) a
anumitor articole de cheltuieli de investiţie prin contractarea de datorii, de obicei cu perioade de
amortizare apropiate de perioadele de viaţă utilă a activului fix achiziţionat, a devenit în general
o practică standard a autorităţilor locale şi de stat.

Cu toate acestea, chiar şi în cazurile în care este posibil ca toate aceste active, sau o parte
din ele, să fie finanţate din alte surse decât datoriile, există totuşi un cost de oportunitate al
fondurilor utilizate în acest scop. Într-adevăr, finanţarea cheltuielilor de capital din venituri
generale fie se va adăuga la "deficitul" pe ansamblu, fiind necesar un împrumut, cu dobândă, fie
va elimina o parte din "surplusul" pe ansamblu, ceea ce va conduce la pierderea dobânzilor din
investiţiile monetare aferente. Deşi impozitele se măresc, contribuabilii (care sunt de fapt
"acţionarii" autorităţilor) vor pierde (în mod colectiv) echivalentul dobânzii din banii pe care îi
achită, şi care, în alte condiţii, ar fi fost banii lor38.

Problema definirii costurilor a fost subliniată şi explicată în întregime, deoarece


constituie baza fundamentală pentru evaluarea tuturor celorlalte aspecte conexe. Aceasta
afectează, sau este afectată, de exemplu, de: sistemele de contabilitate a costurilor, preţuri,
alocarea cheltuielilor generale, managementul bugetar, deficitele fiscale, întreţinerea activelor şi
transferurile între autorităţi. Deciziile eficiente din domeniul politicilor publice depind de
efectuarea determinării acestor costuri şi de modul în care se face acest lucru. În plus, pentru a fi
consecventă, recunoaşterea costurilor trebuie să se refere la întreţinerea, utilizarea şi consumarea
resurselor, şi nu la modul în care sunt finanţate aceste resurse.

Implicaţiile la nivelul sistemului de contabilitate

Deşi componentele costului se deosebesc în mod clar, este puţin probabil ca acestea să
fie recunoscute în întregime în cadrul vreunui sistem de contabilitate standard. Am ilustrat deja
modul în care pot să apară anumite diferenţe de prezentare în cazul companiilor private în ceea
ce priveşte profitul. În conturile aferente sectorului public este foarte posibil să existe alte
preocupări care vor genera confuzie şi vor deforma prezentarea costurilor. În mod normal, în
sectorul public se utilizează unul dintre cele patru tipuri de sisteme contabile. Cu toate acestea,
pot exista suprapuneri între două asemenea tipuri de sisteme, care devin astfel hibride. Din acest

37
În capitalul propriu sunt incluse şi "profiturile acumulate". Acestea sunt oarecum analoage situaţiilor în care
dobânda compusă este reţinută de cei care fac un împumut, deoarece aceştia se aşteaptă să obţină profituri.

38
Aceasta nu este o argumentare împotriva finanţării activelor fixe din impozite - este numai o explicare a consecinţelor acesteia.

6
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

motiv, uneori este dificil să se opereze o clasificare definitivă.

În primul rând, există cea mai simplă formă de conturi de numerar. În acestea sunt pur şi
simplu înscrise fluxurile de bani încasaţi şi plătiţi de sau către autorităţi. Este posibil ca în cadrul
acestui sistem să nu se facă o separare a fluxurilor de bani între tranzacţiile "de capital" şi cele
"recurente". În plus, este posibil să se facă sau nu distincţia dintre acele încasări şi plăţi care se
referă la venituri şi cheltuieli - câştig şi pierdere din resurse - şi cele care se referă la achiziţii,
eliminarea sau distrugerea activelor şi pasivelor.

În mod obişnuit, în contabilitatea financiară nu sunt prevăzute tranzacţii şi ajustări care


nu emană direct din încasări şi plăţi. O omisiune importantă o constituie ajustările care se referă
la modificarea valorii activelor fixe şi la modificările valorilor datoriilor pe termen lung. Într-
adevăr, conturile de numerar nu permit în mod normal pregătirea comprehensivă a bilanţurilor
contabile. Cel mai probabil este să se obţină doar un rezumat al activelor şi pasivelor monetare
pe termen scurt. Chiar şi asemenea active şi pasive considerate ca stocuri, sume de încasat şi
sume de plătit, nu vor apărea în mod obişnuit în bilanţurile contabile, deoarece acestea nu se
acumulează39. Sistemele simple de contabilitate financiară sunt în mod normal utilizate de
autorităţile centrale (federale) şi (deşi mai rar) de autorităţile locale.

Al doilea tip de conturi este cel reprezentat de sistemul de contabilitate a fondurilor.


Acestea se bazează pe sistemul fundamental de contabilitate financiară, prevăzând şi o separare
a tranzacţiilor pe fonduri. Aceste fonduri sunt destinate fie îndeplinirii unor cerinţe legale, fie a
unor scopuri utile, asigurându-se ca resursele (în special, dar nu în exclusivitate, numerar)
destinate unui anumit scop, să nu fie alocate altui scop, cu excepţia cazurilor în care acest lucru
se face conform regulilor din sistem. Proiectarea şi implementarea atentă a conturilor de fonduri
poate să faciliteze uneori o distincţie mult mai eficientă între costuri şi cheltuieli, decât se poate
face în cazul contabilităţii financiare simple. Alternativ, aceste fonduri pot fi utilizaste pentru a
se crea elemente surogat pentru distincţiile costurilor. De exemplu, alocarea cheltuielilor
aferente serviciului datoriei unor servicii individuale, sau crearea unor "fonduri de reînnoire"
poate uneori să servească drept o bună aproximare a cheltuielilor pentru depreciere40.

Este foarte posibil ca sistemul de contabilitate a fondurilor să folosească acumularea


activelor şi pasivelor curente, deşi uneori doar parţial. De exemplu, ceea ce numim uneori
"acumulare modificată" este o înregistrare a sumelor de plătit, a sumelor de încasat din taxe
percepute utilizatorului şi a stocurilor ca acumulări, dar intrările din impozite sunt tratate ca
numerar. Sistemele de contabilitate financiară sunt de obicei folosite în activităţile autorităţilor
locale care sunt integral sau majoritar finanţate din impozite şi din alte venituri generale. Unele

39
În jargonul contabilităţii, "acumulat" înseamnă "reprezentat corespunzătoar ca active şi pasive". De exemplu (în cazul
contabilităţii financiare), dacă la sfârşitul unei perioade contabile în care s-a efectuat o tranzacţie de credit există o factură
neachitată, nu se realizează nici o acumulare, tranzacţia nefiind recunoscută, din motive contabile, până când suma facturată nu
este plătită.

40
Situaţia este asemănătoare cu cea a ipotecilor pentru case. Acoperirea plăţilor aferente ipotecii nu reprezintă de fapt o
recuperare a costurilor. De fapt, costul mai include şi: deprecierea la valoarea actuală plus dobânda la capitalul acţionarilor. Cu
toate acestea, nu se include rambursarea (amortizarea) sumei creditului (economii).

7
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

aspecte ale contabilităţii financiare pot fi folosite şi de autorităţile centrale (federale), în special
atunci când este necesar să se "rezerve" anumite venituri pentru cheltuieli specifice, în special
când colectarea veniturilor şi achitarea cheltuielilor se efectuează în perioade financiare diferite.

Al treilea tip de conturi se bazează pe aspecte caracteristice şi obişnuite din sectorul


privat. Este vorba despre sistemul contabilităţii acumulărilor la costul istoric în firme. Acest
sistem de contabilitate încearcă să asigure reflectarea majorităţii principiilor fundamentale ale
contabilităţii costurilor (FPCA) în conturile şi rapoartele financiare. Acest scop nu este atins din
două motive principale. În primul rând, aşa cum am arătat deja, profiturile acumulate ale
proprietarilor sunt tratate mai degrabă ca surplus decât ca costuri de capital. În al doilea rând, nu
există prevederi în privinţa ajustării valorii activelor fixe (nemonetare) care să permită cheltuieli
aferente inflaţiei (sau deflaţiei) şi deprecierii. Astfel, nu sunt surprinse "costurile curente" ale
utilizării şi deteriorării activelor fixe.

Acest tip de conturi este de obicei folosit de autorităţile locale, precum şi de companiile
de stat, pentru activităţile prin care se furnizează servicii de utilitate publică. Aceste operaţiuni
sunt de obicei finanţate integral sau în proporţie dominantă din taxe percepute utilizatărilor,
plătite direct de către clienţi, deşi este posibil ca acestea să fie subvenţionate din venituri publice
generale.

În cele din urmă, avem utilizarea din ce în ce mai largă, atât în sectorul public, cât şi în
cel privat, a sistemului de contabilitate denumit "contabilitatea de acumulare completă la
valoarea (sau la costul) curentă (curent)". Acesta funcţionează aproximativ în acelaşi mod ca şi
varianta la costul istoric. Profiturile nu sunt considerate cost al capitalului. Cu toate acestea, sunt
prevăzute reevaluări regulate şi periodice ale activelor care nu sunt de natură financiară, în
special a localurilor, instalaţiilor şi echipamentelor, la valori apropiate de valoarea de piaţă
actuală (reprezentată de înlocuire), permiţându-se astfel reflectarea inflaţiei. Pentru fiecare activ,
atât valoarea brută, pe baza costului iniţial, cât şi amortizarea acumulată, reflectând utilizarea şi
deprecierea până la data respectivă, sunt actualizate, astfel încât valoarea netă să aproximeze cât
mai exact costul de înlocuire, la preţul pieţei, cu un activ asemănător, aflat în aceeaşi stare de
întreţinere şi de deteriorare41. Deprecierea periodică este reflectată în conturi pe baza valorii
curente a activelor. În plus, măsurarea costurilor de capital, fie a totalului activelor în uz fie a
pasivelor (acţionarilor) ca procent se bazează pe contribuţia la capital, profiturile acumulate şi
rezervele actualizate şi ajustate pentru reevaluări.

Acest sistem de contabilitate este din ce în ce mai mult utilizat în condiţii de inflaţie
mare, unde valoarea activelor fixe (şi implicit a tuturor costurilor şi a altor informaţii legate de
acestea) nu mai corespunde situaţiei reale în timp foarte scurt. Într-adevăr, fără asemenea
ajustări, comparaţiile între diferite perioade sunt relativ lipsite de semnificaţie. Acest lucru este
cu atât mai adevărat cu cât inflaţia este mai mare. Cu toate acestea, există o oarecare respingere
a utilizării acestui sistem în sectorul privat principal al ţărilor în care inflaţia este relativ scăzută.

41
Scopul reevaluării nu este acela de a stabili care este costul de înlocuire ca atare. Se urmăreşte însă facilitarea recunoaşterii
tuturor costurilor legate de depreciere, ajustate în funcţie de modificarea valorii banilor.

8
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

În mediul contabil există o controversă în acest sens care durează de mai multe decenii42.

Efectul sistemelor de contabilitate asupra definiţiilor costului

Din explicaţiile de mai sus rezultă că recunoaşterea costurilor, aşa cum a fost
prezentată, poate fi compromisă grav de tipul de sistem de contabilitate utilizat şi de modul în
care acesta este folosit. Printre cele mai importante preocupări care afectează recunoaşterea şi
calcularea satisfăcătoare a costurilor se numără şi utilizarea greşită sau neadecvată a:
(a) sistemelor de înregistrare a tranzacţiilor atunci când au loc şi nu atunci când se face plata
pentru stocuri,
sume de încasat şi sume de plătit: se va genera o (falsă) recunoaştere a
cheltuielilor (şi veniturilor) din perioade financiare diferite de cele în care au fost
contractate costurile;

(b) cheltuielilor generale: se va genera o rec


unoaştere insuficientă a costurilor pentru acele activităţi pentru care ar
trebui percepute aceste cheltuieli generale în mod corect, compensarea prin supra-recunoaştere făcându-se în momentul
cheltuielii iniţiale;
(c) deprecierii: se va evita recunoaşterea costurilor de consum, utilizare şi deteriorare a activelor fixe, care constituie adesea
o componentă importantă a costului activităţilor din sectorul public care necesită capital intensiv;

(d) evaluării profiturilor normale ca fiind "


costuri de capital": se vor recunoaşte în mod
insuficient veniturile din investiţii aferente utilizării finanţărilor capitalului fix
sau de lucru de către proprietari sau din alte surse de finanţare, cu excepţia
creditorilor; şi
(c) reevaluării activelor fixe pentru a se reflecta inflaţia: se va genera o recunoaştere insuficientă a valorii activelor fixe
curente şi a costurilor curente aferente de depreciere, precum şi o supra-recunoaştere a venitului din investiţii, atunci când
acesta este exprimat ca procent din costul (
de oportunitate) real al capitalului.

Deoarece multe servicii publice necesită capital în mod intensiv, preocupările legate de
abordarea contabilă a activelor fixe sunt deosebit de importante. De asemenea, eşecul în
recunoaşterea costurilor de finanţare a investiţiilor de capital, altele decât datorii, ca costuri ale
capitalului, sunt de asemenea importante, deoarece o mare proporţie a acestor investiţii de
capital este adesea finanţată (de fapt subvenţionată) din fonduri de la nivelel superioare ale
administraţiei. De obicei, este vorba despre fonduri de capital transferate de la autoritatea
federală sau centrală la administraţiile locale sau la utilităţile publice, sau de finanţarea directă
de către autorităţile locale a investiţiilor de capital ale propriilor lor întreprinderi orientate spre
obţinerea de profit.
Managementul bugetar

42
Este posibil ca rata foarte scăzută a inflaţiei să facă prevederea acestor modificări ale sistemelor contabile inutilă. Cu toate
acestea, chiar şi în condiţiiler unei inflaţii (să spunem) de 3,5%, după 10 ani, valoarea activelor nemonetare se modifică.

9
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

În domeniul sistemelor de contabilitate accentul se pune pe nevoia de recunoaştere şi


raportare a costurilor reale, conform unor practici standard sau cadre logice recunoscute. Cu
toate acestea, un sistem de contabilitate pentru sectorul public trebuie să se conformeze şi unui
sistem bugetar. Cu excepţia cazurilor în care sistemul de contabilitate poate fi operat în mod
consecvent în funcţie de sistemul bugetar, ar fi inutil să se încerce realizarea unei comparaţii
între rezultatele efective, atât în termeni de costuri cât şi în termeni de cheltuieli, cu ceea ce s-a
bugetat, planificat sau intenţionat să se realizeze. Un sistem de contabilitate, fie financiară, a
fondurilor sau de acumulare, trebuie să fie special structurat pentru a înregistra cheltuielile - şi în
final costurile - într-un mod care să faciliteze distincţia dintre diversele tipuri de programe,
servicii şi activităţi.

Nu se pune problema că bugetele bazate pe numerar trebuie să constituie o parte a


sistemului general de bugetare a oricărei administraţii sau întreprinderi. Este insă esenţial ca
întotdeauna să existe - integral şi la timp - numerar disponibil pentru a onora toate obligaţiile de
plată. Cu toate acestea, este la fel de adevărat că, după cum s-a arătat deja, plăţile în numerar nu
reprezintă în mod necesar - sau cel puţin nu integral - contractarea costurilor, aşa cum apar
acestea conform FPCA. Dacă aceste distincţii nu sunt recunoscute în mod clar, drumul spre
manipulare şi minciună este deschis pentru administrarea bugetului. Vom prezenta două
exemple elocvente în acest sens.

Primul este o situaţie în care se pretinde că bugetul a fost respectat - în ceea ce priveşte
utilizarea resurselor - prin avansarea sau întârzierea plăţilor în numerar dintr-o sau într-o
perioadă financiară ulterioară. Cel de-al doilea este reprezentat de acoperirea achiziţiilor de
mijloace fixe fără a exista resurse finanţate pentru operarea şi întreţinerea acestora.

Majoritatea entităţilor administrative răspund de o varietate de programe şi servicii.


Unele dintre acestea sunt sarcini ale departamentelor, altele ale entităţilor sau întreprinderilor
care sunt administrate legal sau administrativ separat de entitatea principală. Pentru ca
recunoaşterea costurilor să aibă sens, este important ca, în măsura posibilului, clasificările
bugetare şi contabile să fie create, în primul rând, pentru a evidenţia distincţiile dintre diferitele
programe şi servicii, mai degrabă decât cea dintre activităţi, alocări şi intrări. În plus, deşi o
entitate a administraţiei poate fi operată prin unităţi administrative cum sunt departamentele şi
întreprinderile, este adesea necesar să se examineze intrările fiecărei unităţi pentru diverse
programe şi servicii pentru a se putea realiza recunoaşterea şi compararea costurilor.

Acest lucru este deosebit de important în cazul cheltuielilor administrative generale. Din
nefericire, problema depăşeşte ceea ce unii ar putea considera (cu dispreţ) "problemele tehnice
ale contabilităţii". Buna abordare a cheltuielilor generale este adesea o preocupare principală în
domeniul impozitării, recuperării costurilor, stabilirii preţurilor şi negocierii fondurilor şi
contribuţiilor, atât a celor de la administraţia federală şi centrală cât şi a celor de la alte entităţi
(publice şi private).

Adesea, se consideră că cea mai utilă formă de bugetare şi de contabilitate este cea
denumită în jargonul contabil bugetarea programelor. Un astfel de sistem încearcă să facă, într-o
entitate administrativă cu servicii multiple, distincţia între diversele programe şi/sau servicii

10
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

livrate publicului şi să identifice cheltuielile, oriunde ar fi acestea contractate, ca fiind legate de


aceste servicii şi programe. Apoi, agregarea şi consolidarea acestor cheltuieli va fi redată într-un
singur buget, pentru fiecare serviciu sau program, pe baza unor forme standard de analiză.
Aceste forme standard pot foarte bine să aibă un cadru comun, cum este cel de "operare,
întreţinere, administrare şi recuperare a costurilor de capital", analiza mergând mai departe,
după cum este adecvat, pe probleme cum sunt intrările de tip "personal, materiale, servicii,
alocaţii interne etc."

Există practici standard prin care se prevăd asemenea aranjamente, deşi acestea pot să
difere, atât în privinţa metodologiei, cât şi a terminologiei folosite. Caracteristica de importanţă
critică a acestor aranjamente este faptul că ele servesc la aproximarea cât mai exactă a
recunoaşterii costurilor sau furnizează baza pe care se realizezază acest lucru. Astfel,
comparaţiile şi contrastele pot fi mai autentice şi mai pline de sens.

Cheltuielile generale şi administraţia

S-au exprimat deja preocupări legate de recunoaşterea cheltuielilor generale, ca


componente esenţiale ale costului. Acest lucru este deosebit de important în contextul relaţiilor
financiare între administraţii, în special în cazurile în care, aşa cum se întâmplă în Statele Unite
şi în alte ţări, există o importantă delegare, deconcentrare şi descentralizare a serviciilor către
administraţiile locale. În cazurile în care se intenţionează sau se solicită o rambursare, este
important să se recunoască impactul complet al costurilor acestor servicii la nivelul finanţelor
locale, astfel încât rambursarea să fie negociată, iar solicitările să fie făcute pe baza costurilor
integrale. În plus, autorităţile federale sau de stat obişnuiesc să ramburseze numai "costurile
directe" integrale ale serviciilor delegate şi un supliment teoretic (care este uneori un procent)
pentru cheltuielile generale. În asemenea cazuri, sau dacă se intenţionează să se procedeze în
acest mod, este important să se evalueze, cât mai exact cu putinţă, care vor fi costurilor
complete ale acestor cheltuieli generale.

Suplimentul teoretic, aşa cum a fost evaluat, poate fi negociat în mod mult mai credibil
şi mai corect. În situaţii opuse, în care administraţia centrală încearcă să limiteze rambursarea,
se poate realiza o evaluare corectă şi completă a costurilor care vor fi suportate de către nivelul
local.

Există încă un aspect care trebuie subliniat. Deşi, în măsura în care acest lucru este
adecvat, cheltuielile generale ar trebui să se regăsească în costul serviciilor, faptul că nu este aşa
nu înseamnă că aceste cheltuieli nu au fost contractate. De exemplu, dacă se deleagă sau se
transferă serviciile de educaţie în sarcina administraţiei locale, acest lucru ar putea însemna că
şedinţele comitetului (sau comisiei) pentru educaţie sau ale consiliului de administraţie local din
domeniu vor fi mai lungi şi vor avea loc mai des, determinând costuri administrative
suplimentare pentru personal, aprovizionare şi spaţii.

În plus, este posibil să fie nevoie de mai multă activitate, atât la nivelul membrilor
consiliului, cât şi la nivelul personalului, pentru a se aborda noile preocupări ale publicului. Cu
toate acestea, este probabil adecvat ca aceste costuri să fie considerate parte a "administraţiei

11
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

organizaţionale" a organismului local - parte a costurilor "democraţiei locale". În mod obişnuit,


acestea nu vor fi alocate serviciilor de educaţie. Cu toate acestea, costurile vor fi contractate - şi
va trebui ca ele să fie finanţate dintr-o sursă suplimentară de venit!

Cruciaţii constanţi care militează împortiva costurilor, "cheltuielilor generale" şi


costurilor "administrative" excesive sunt deosebit de emoţionanţi. Ei sunt adesea "ca o capă
roşie agitată în faţa taurului". Însă, de obicei, aceşti adversari abordează problema (ca să
extindem metafora) "ca viţelul la poarta nouă". De exemplu, o (aşa numită) cruciadă pentru
eficienţă poate consta din a pretinde că "profesorii ar trebui să îi înveţe pe copii!" şi că "poliţia
ar trebui să prindă infractorii!", nu să "se afunde în probleme administrative." Pentru a rezolva
această problemă, în mod normal se transferă unele îndatoriri administrative de la profesori sau
de la poliţie la administratori "profani". Evident, acest tip de muncă trebuie considerată ca fiind
o "cheltuială administrativă generală ".

Pe parcursul următorului ciclu bugetar (şi probabil după ce vechii cruciaţi au fost
înlocuiţi de alţii!) se pretinde că costurile "administrative" şi "generale" sunt "excesive" şi că
trebuie reduse. Dacă se dă curs acestor solicitări, cu siguranţă, munca administrativă despre care
aminteam anterior s-ar întoarce la profesori sau la poliţie, al căror personal a fost deja redus,
deoarece nu se mai desfăşurau activităţi administrative. În consecinţă, la nivelul acestor instituţii
are loc o supraîncărcare, iar profesorii şi poliţiştii devin mai puţin eficienţi. Cu toate acestea,
"cruciaţii" sunt satisfăcuţi, deoarece costurile "administrative" sunt acum reclasificate, ca fiind
"de predare" sau "aferente poliţiei". Aceste denumiri sunt, cu siguranţă, mult mai incitante din
punct de vedere al politicii.

Cu siguranţă, preocupările reale pentru ameliorarea eficienţei şi eficacităţii sunt de


importanţă vitală. Este la fel de evident şi faptul că sistemele de contabilitate şi de buget nu
furnizează întotdeauna informaţii în cel mai util mod pentru luarea de decizii eficace şi eficiente
în domeniul politicilor economice. Astfel, cei care fac politicile se simt uneori forţaţi să se
întoarcă la metode rapide şi brutale, deşi acestea pot antrena efecte negative pe termen lung şi în
context mai larg.

Exemple de cheltuieli generale

Vom explica în continuare câteva exemple de diferite tipuri de costuri aferente


cheltuielilor generale. Exemplele au fost luate din domeniul educaţiei, unde a avut loc adesea o
delegare considerabilă şi costisitoare către comitetele locale pentru educaţie. Exemple similare
există şi în cazul altor tipuri de servicii.

Administrarea instituţională

Costuri care decurg implicit din competenţele şi sarcinile administraţiilor locale


în domeniul operării unor servicii pe baza principiilor democratice. Aici sunt incluse
costurile pentru: alegeri, şedinţe, activităţile primarului, membrilor consiliului şi
funcţionarilor superiori, în măsura în care administraţia locală se prezintă în faţa
publicului ca o instituţie democratică. Deşi considerabile, este probabil că aceste costuri

12
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

nu vor fi atribuite anumitor servicii.

13
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Managementul instituţional

Costurile implicite ale managementului şi operării administraţiei locale ca


instituţie care răspunde de diverse servicii şi activităţi locale. Aici sunt incluse costurile
interne de management aferente primarului şi funcţionarilor superiori, în contrast faţă de
cele aferente administrării, toate în măsura în care nu sunt legate de prezentarea
administraţiei locale în faţa publicului, nici de managementul sau de furnizarea unor
servicii destinate susţinerii unor anumite activităţi sau servicii individuale. Deşi
considerabile, este probabil că aceste costuri nu vor fi atribuite anumitor servicii.

Servicii (centrale) de susţinere

Costurile contractate datorită furnizării diferitelor servicii destinate susţinerii


anumitor programe sau activităţi, în special cele de natură profesională. Aici sunt incluse
serviciile contabililor, casierilor, personalului din departamentele de plăţi şi informaţii,
avocaţilor, inginerilor, arhitecţilor şi altor specialişti, care sunt fie angajaţi ai
departamentelor centrale, fie sunt contractanţi. Aceste servicii sunt în mod direct
necesare operării şi livrării anumitor programe şi servicii, care nu pot funcţiona în lipsa
lor. Un exemplu din domeniul educaţiei este utilizarea unui departament financiar
central care se ocupă de statele de plată pentru cadrele didactice, sau serviciile
personalului tehnic central în domeniul întreţinerii clădirilor şcolii. Costurile, care este
foarte probabil să fie considerabile, ar trebuie probabil atribuite, în cazul în care acest
lucru este fezabil, anumitor programe, servicii sau activităţi.

Servicii comune

Costuri contractate datorită furnizării de servicii prin activităţi comune, cum sunt cele
ale parcurilor de vehicule şi instalaţiile, spaţiile centrale de depozitare şi sediile pentru
birouri. De exemplu, în domeniul educaţiei, ar putea fi vorba despre găzduirea
Departamentului pentru Educaţie în incinta primăriei, sau de folosirea dotărilor generale
de depozitare şi problema manualelor şi a altor rechizite şcolare. Costurile, care este
foarte probabil să fie considerabile, ar trebuie probabil atribuite, în cazul în care acest
lucru este fezabil, anumitor programe, servicii sau activităţi.

Managementul serviciilor

În cazurile în care managementul serviciilor este separat şi uşor de identificat, costurile


acestuia vor fi în mod normal atrbuite direct programului sau serviciului, fără a fi
necesar să fie recunoscute ca cheltuieli generale. Cu toate acestea, este posibil ca
manangementul să fie asigurat în mod centralizat sau colectiv pentru diverse servicii şi
activităţi. De exemplu, o unitate de administraţie locală ar putea avea un director pentru
curăţenia publică, costurile aferente serviciilor acestuia trebuind împărţite (să
presupunem) între managementul deşeurilor solide şi canalizare.

Finanţarea pe termen lung

14
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

În plus faţă de articolele prezentate mai sus, este posibil să existe alocaţii şi
transferuri către fonduri speciale, care sunt probabil investite independent, pentru
cheltuieli viitoare. Aici ar putea fi incluse pensiile profesorilor şi ale funcţionarilor
publici, şi asistenţa sanitară pentru aceştia, alături de cheltuielile pentru reînnoirea,
înlocuirea (sau chiar reparaţiile şi întreţinerea amânate) activelor fixe. Aceste fonduri
reprezintă o parte a activelor monetare pentru aceste servicii şi trebuie recunoscute ca
atare.

Recuperarea costului capitalului (Chiria)

Problema recuperării costurilor de capital necesită atenţie specială, şi asta din două
motive. În primul rând, multe servicii publice solicită în mod intens capitalul. Astfel, orice
evaluare a costurilor în cadrul căreia nu se iau în considerare costurile aferente utilizării
resurselor este incompletă. În al doilea rând, din nevoia de costuri exacte şi pline de sens, vine
percepţia că recuperarea costurilor de capital reprezintă una dintre cele mai dificile şi
controversate aspecte ale recunoaşterii costurilor.

În prezentarea FPCA s-a pretins că elementul de recuperare a costurilor de capital din


definiţia costului cuprinde: consumul de capital, ajustarea valorii şi randamentul investiţiei.
Aceste concepte trebuie explicate şi justificate. Cu toate acestea, este necesar să se examineze şi
modul în care aceste probleme sunt abordate în practica actuală din sectoarele publice de buget
şi contabilitate. După cum am menţionat deja, standardele respectate în ţările în care inflaţia este
redusă, în sectorul privat principal au tendinţa de a neglija problema inflaţiei. De obicei,
deprecierea este reţinută numai în costuri istorice. Deşi astfel se produc distorsiuni, este puţin
probabil ca lucrurile să se schimbe prea repede. În sectorul public, situaţia este mai diversă, iar
schimbările mai lente.

În Statele Unite, bugetarea întreprinderilor şi practicile contabile sunt destinate


identificării operaţiunilor de utilitate publică care ar putea aduce profit. Astfel, există o tendinţă
de a folosi practicile aferente deprecierii folosite şi în sectorul privat principal. Cu toate acestea,
contabilitatea "la valoarea actuală" nu este în mod obişnuit introdusă pentru operaţiunile majore
de utilitate publică, nici măcar pentru cele din sectorul privat.

În plus, în cazul multor conturi şi bugete care nu sunt ale unei întreprinderi, deprecierea,
aşa cum este utilizată în sectorul privat, nu este de obicei înregistrată ca factor de recuperare a
capitalului. S-au avansat multe argumente în acest sens, dar majoritatea sunt neconvingătoare.
Literatura de specialitate a atras în repetate rânduri atenţia asupra acestei anomalii, însă până
acum fără succes. Este absolut iraţional ca o unitate administrativă să recunoască chiria ca fiind
un cost atunci când utilizează active aflate în proprietatea altora, ignorând în acelaşi timp
recuperarea de capital echivalentă utilizării activelor sale proprii43.
43
În Marea Britanie, în administraţia locală s-a introdus recent un nou sistem de contabilitate a capitalului, care urmează în
principal practicile contabilităţii de întreprindere şi include prevederea deprecierii şi reevaluării activelor. Cu toate acestea, suma
aferentă deprecierii este deseori înlocuită cu conceptul de "chirie". Noul sistem se bazează pe un studiu contencios realizat de
contabili profesionişti din sectorul public, studiu desfăşurat pe mai mulţi ani.

15
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Utilizarea datoriei de împrumut pentru finanţarea cheltuielilor de investiţii a constituit o


practică comună a administraţiilor locale sau ale statelor. Împrumuturile pe termen lung (de
obicei obligaţiuni) au fost făcute de către aceste administraţii numai pentru cheltuieli de
investiţii44. Adesea, pentru aceste împrumuturi a fost nevoie de aprobări speciale, fie de la
nivelul statului, fie (în mod excepţional) de la administraţia federală sau de aprobări obţinute
prin referendum public45.

Cu toate acestea, cheltuielile de investiţii nu au fost în nici un caz finanţate în totalitate


prin datorii pe termen lung. Unele au fost finanţate din fonduri directe, de la nivelul statului sau
de la nivel federal. În plus, unele cheltuieli de investiţii au fost finanţate conform principiului
"plăteşte pe măsură ce foloseşti", direct din veniturile curente.

Serviciul anual al datoriei, sub formă de dobânzi, management, reachitare a ratelor şi


amortizare a cheltuielilor pe articole au fost toate considerate ca reţineri legitime din venitul
dintr-o anumită activitate (obligaţiuni din venit) sau din impozitele anuale şi din alte tipuri de
venituri publice generale (obligaţiuni generale). Astfel, în ansamblu, reţinerile anuale de
capitalul destinate cheltuielilor de capital aferente finanţării datoriei au fost considerate
echivalente cu deprecierea şi randamentul capitalului.

Cu toate acestea, în conturi şi bugete, abordarea factorilor de recuperare a costurilor de


capital (chirie) pentru finanţarea datoriei a fost considerabil diferită pentru obligaţiunile cu
câştiguri şi pentru obligaţiuni generale. Cheltuielile pentru serviciul datoriei obligaţiunilor
generale sunt în mod tipic grupate într-un program de buget separat, numit "serviciul datoriei".
În mod diferit, pentru obligaţiunile cu câştiguri, serviciul datoriei este reţinut tot ca "serviciu al
datoriei", dar ca cheltuială specifică, de la programul sau serviciul care utilizează activele fixe a
căror finanţare se consideră că a fost realizată din datorie.

În unele ţări, în special în Marea Britanie şi în Statele Unite, alocarea serviciului


datoriei, care este potenţial complexă, a fost realizată prin intermediul "fondurilor de împrumut
consolidate". Această procedură permite comasarea datoriei şi colectarea acesteia de pe piaţă în
baza unor termeni şi condiţii care, în mare parte, nu au legătură cu ciclul de viaţă individual al
activelor sau cu aprobările necesare datoriei. Cu toate acestea, sub-împrumuturile, avansate
programelor şi serviciilor individuale, se conformează strict termenilor în care a fost aprobat
împrumutul. Aici este inclusă rambursarea către fondul de împrumut a cotei-parte din profitul
serviciului şi a cheltuielilor de management, însoţite de utilizarea unei scheme de amortizare
prin care datoria să fie recuperată pe parcursul perioadei de viaţă aprobate pentru activ. Astfel,
în acest fel, deşi în mod indirect, fondul de împrumut consolidat nu se îndatorează niciodată,
faţă de piaţa împrumuturilor, cu mai mult de cât reprezintă datoriile restante ale serviciilor luate

44
Împrumuturile temporare, necesare pentru depăşirea perioadelor dificile, sunt şi ele permise, dar sunt foarte limitate. Cu toate
acestea, ele sunt gestionate strâns, şi, în mod obişnuit, trebuie returnate în termen de maximum 12 luni.

45
Prin contrast, administraţia federală nu face distincţie în privinţa cheltuielilor de investiţii. Împrumuturile acestuia sunt pur şi
simplu destinate acoperirii deficitului bugetar general - lipsa de numerar este pur şi simplu agregată la acest nivel, oricând se
produce.

16
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

separat. În plus, maturitatea medie este de obicei mai mică decât maturitatea serviciului, re-
împrumutarea fiind permisă de către fondul de împrumut numai pentru resturi de împrumut
restante nete şi pentru duratele de viaţă ponderate ale activelor al căror ciclu de viaţă nu s-a
încheiat care aparţin serviciilor.

Practica din Statele Unite prevede o marcare mult mai strictă a datoriei în proiectele
individuale, deşi managementul portofoliilor generale este flexibil, pe baza situaţiei pieţei
împrumuturilor şi a prognozelor pentru această piaţă. Cu toate acestea, practicile contabile nu
reflectă în mod corespunzător un element de cost pentru "consumul de capital" (deprecierea) sau
pentru "randamentul investiţiei". Astfel, un anumit serviciu sau program, suportă cheltuielile
pentru investiţiile de capital finanţate direct din veniturile curente, integral în anul achiziţionării.
Astfel, de obicei nu se înregistrează nici o reţinere pentru activele fixe finanţate din fondurile de
capital. În plus, cu excepţia întreprinderilor orientate spre obţinerea de profituri, serviciul anual
al datoriei nu este înregistrat ca reţinere de la anumite servicii sau programe. De aceea, există
distorsiuni considerabile în corespondenţa adecvată dintre cheltuieli şi costuri.

Orice rezultate se includ în conturi, în principal pentru a recunoaşte cheltuielile aferente


deprecierii şi randamentul investiţiei, infalţia ridicată, aşa cum a fost cazul (în Statele Unite) la
sfârşitul anilor şatpezeci şi la începutul anilor optzeci creează distorsiuni considerabile. Acest
lucru este valabil atât pentru managementul datoriei, cât şi pentru utilizarea cheltuielilor pentru
serviciul datoriei ca surogat pentru recuperarea costurilor. În situaţiile în care inflaţia este mare,
posibilitatea de a colecta orice împrumut semnificativ pe termen lung este virtual eliminată.

Astfel, se pot obţine numai datorii pe termen scurt, neexistând nici o posibilitate sigură
de reeşalonare şi înregistrându-se efecte grave care distorsionează cheltuielile anuale, în termeni
reali (non-inflaţionişti). Aceste proceduri sunt în mod obişnuit nepotivite (şi practic de
neacceptat) pentru finanţarea datoriilor aferente activelor cu ciclu de viaţă mare din programele
de investiţii de capital.

Este posibil ca unele dintre aceste preocupări să poată fi surmontate, în sens contabil,
prin împrumuturi indexate. Cu toate acestea, în mod normal, pieţele financiare nu au favorizat
asemenea proceduri46. Astfel, se poate folosi un sistem de indexare în contabilitatea internă
numai dacă se practică combinarea dobânzilor (sau un mecanism comparabil), existând astfel
perspective de a se obţine stabilitate în sensul cerinţelor pentru reeşalonare.

Un exemplu de distorsiuni care pot apărea: să ne gândim la două scenarii, în condiţiile


aceleiaşi sume împrumutate, aceleiaşi perioade de achitare, dobânzi şi inflaţii. Să presupunem
că se face un împrumut de 100 000 USD, plătibil în termen de 10 ani, cu o rată reală a dobânzii
(valoarea banilor în timp plus riscul comercial) de 5%, în condiţiile unei inflaţii de 10% pe an47.

46
Cu toate acestea, guvernul american a anunţat recent că intenţionează să emită obligaţiuni indexate. Deşi acest lucru este
considerat o inovaţie în Statele Unite, în economiile cu inflaţie ridicată se utilizează de mulţi ani asemenea forme de indexare a
împrumuturilor pe termen lung. Comentariile ziarelor, care ne arată că acestea sunt relativ nefamiliarizate cu (şi dispreţuiesc)
indexarea din Statele Unite, pe marginea acestei probleme ne indică deja faptul că există o confuzie legată de deosebirile dintre
efectele monetare "reale" şi cele "nominale". Astfel, este posibil ca publicul care doreşte să investească să fie indus în eroare.

47
În 1974, ca şi în perioada 1979-81, inflaţia din Statele Unite (măsurată prin indicele preţului la consumator) s-a situat la acest

17
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Pentru un împrumut normal cu anuitate, rambursabil în rate egale în care se combină


atât suma respectivă cât şi dobânda, rata dobânzii pe piaţă ar fi de 15,5%48, iar fiecare rată
anuală ar fi, nominal, de 20 306 USD. Cu toate acestea, prevăzându-se o inflaţie anuală de 10%,
ultima rată ar valora, în termeni reali, numai 7 829 USD. Astfel, cea mai importantă parte a
poverii serviciului datoriei s-ar repercuta, în termeni reali, numai asupra primilor ani.

În mod diferit, dacă s-ar indexa împrumuturile, serviciul anual al datoriei, în termeni
reali, ar fi repartizat în mod egal pe parcursul întregii perioade de rambursare, având o valoare
de 12 950 USD. Cu toate acestea, în termeni nominali (de inflaţie), ultima rată anuală ar fi
probabil (după 10 ani de indexări) de 33 590 USD. Astfel, s-ar achita un sold (nominal) mărit de
inflaţie al împrumutului - la sfârşitul anului 9 - de 31 990 USD, dobânda (5%) fiind de 1 600
USD.

Astfel, chiar dacă sunt diponibile contracte de împrumut, există doar posibilitatea de a
alege între opţiuni de neacceptat. Adică a alege între o schemă de serviciu al datoriei foarte
încărcată, în termeni reali, în primii ani, sau a alege o schemă care, deşi este corectă din punct de
vedere matematic şi are un impact uniform, în termeni reali, este atât complexă, cât şi
înfricoşătoare. Nu este foarte uşor sau foarte reconfortant să înţelegem că, chiar şi în bani în
condiţii de inflaţie, aproape o treime din împrumutul iniţial este încă scadentă înainte de ultima
rată!

Aceste principii de indexare a unui împrumut pot fi aplicate preocupărilor combinate


pentru depreciere şi pentru randamentul investiţiei, încorporând reevaluări care prevăd inflaţia.
În acelaşi mod, se va înregistra o reţinere anuală pentru deprecierea combinată şi pentru rata
randamentului investiţiei, reprezentând o povară uniformă şi corectă, în termeni reali, pe
parcursul ciclului de viaţă al activului. În plus, încorporarea acestei reţineri anuale în calcularea
costurilor va asigura (indiferent de alţi factori) o taxă de utilizare (sau o povară fiscală) uniformă
pe parcursul tuturor anilor.

Din nefericire, cu excepţia cazurilor în care împrumutul efectiv folosit pentru finanţarea
activului nu este de asemenea indexat, ceea ce am spus deja că este puţin probabil, taxele (sau
impozitele) vor trebui distorsionate (în mai mare măsură în primii ani) din motive legate de
recuperarea costurilor, pentru a se satisface serviciul datoriei impus de piaţă! Situaţia poate fi
îmbunătăţită prin managementul numerarului sau, dacă este posibil, prin reeşalonarea unei părţi
din datorie. În caz contrar, recuperarea corectă a costurilor este compromisă din cauza fluxului
de numerar.

Conceptul de indexare este greoi şi oarecum de neacceptat. Cu toate acestea, dacă


factorii de cost pentru recuperarea capitalului nu sunt ajustaţi la inflaţie, comparaţiile la nivelul
costurilor sunt grav distorsionate. Ilustrăm această afirmaţie printr-un exemplu de natură

nivel, sau deasupra lui. În prezent, inflaţia este mult mai scăzută, încadrându-se în intervalul 3-4%.

48 In 1981
, în Statele Unite, ratele obligaţiunilor (impozitabile) pe termen lung s-au menţinut în mare la acest nivel.

18
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

monetară. Să presupunem că avem două dotări distincte, care folosesc capital-echipament


similar49. Cu toate acestea, există un articol nou, care a costat 100 000 USD. Pe parcursul vieţii
sale active de 10 ani, acesta va acumula o amortizare (liniară) de 10 00 USD. Celălalt articol
este aproape uzat, deoarece a fost achiziţionat în urmă cu 10 ani, la un preţ (atunci echivalent)
(presupunând că inflaţia este de 10%) de numai 38 554 USD. Amortizarea (liniară) anuală
înregistrată în contabilitate pentru acesta ar fi, astfel, de 3 855 USD.

Aparent, cea de-a doua dotare este mult mai avantajoasă din punctul de vedere al
costului, în comparaţie cu prima, la nivelul amortizării, adică 10 000 USD - 3855 USD = 6 145
USD. Cu toate acestea, în anul următor, când activul va fi uzat, el va trebui înlocuit, (în
condiţiile în care presupunem că inflaţia este de 10%) la costul de 110 000 USD, rezultând o
cheltuială de amortizare anuală de 11 000 USD. Astfel se ajunge la o sumă de trei ori mai mare
decât cea anterioară, ceea ce anulează în mod evident avantajul la nivelul costului faţă de
cealaltă dotare! Într-adevăr, comparaţiile între "costuri" sunt complet lipsite de sens50, în special
în deciziile de stabilire a preţurilor. Cu toate acestea, ele sunt adesea folosite tocmai în asemenea
scopuri.

Echilibru fiscal versus deficit fizic

Problema costurilor capitalului deţinut în proprietate este legată şi de modul în care


aceste active sunt întreţinute, reabilitate şi înlocuite. Aceasta nu este însă, în primul rând o
problemă de contabilitate. Este, în schimb, legată de managementul efectiv al proprietăţii şi de
managementul bugetar în acest sens. Un management solid al proprietăţii presupune: repararea
promptă a tuturor defecţiunilor, prevederea corespunzătoare, fie prin activităţi fizice, fie prin
investiţii în bani, a reabilitării, înlocuirii sau extinderii proprietăţilor şi, în privinţa potenţialului
de expansiune, ca proprietăţile existente să nu fie (cu excepţia cazurilor în care acest lucru este
numai temporar şi a situaţiilor de urgenţă) supraîncărcate, peste capacitate, astfel încât să se
reducă ciclul lor de viaţă şi să survină lipsa eficienţei în operarea sau întreţinerea lor. Acest
ultim aspect este şi el foarte important, deoarece productivitatea muncii este adesea considerabil
subminată de lipsa adecvării sau de lipsa capitalului echipament.

Cu toate acestea, împotriva acestor principii poate interveni managementul bugetelor


financiare, care este adesea pervers51. În special în sectorul public, bugetele sunt adesea supuse
uor constrângeri severe, care privesc în special: solicitarea alternativă a resurselor, limitări
impuse de piaţă sau de natură politică asupra preţurilor serviciilor utilitare, şi, incapacitatea sau
lipsa de disponibilitate politică de a mări impozitele. În toate aceste situaţii, prea des întâlnite, şi
49
O comparaţie între active smilare utilizate de aceeaşi dotare ar fi chiar mai dramatică.

50
Chiar dacă inflaţia este scăzută (să presupunem, 3,5 %) în mare, vor rezulta aceleaşi cifre din activele al căror ciclu de viaţă
este mai mic de 30 de ani - situaţie care nu este străină în cazul dotărilor publice de infrastructură, cum sunt reţelele de alimentare
cu apă şi de canalizare.

51
Această secţiune a lucrării abordează ceea ce am putea numi consecinţele neintenţionate (sau omise) ale managementului
bugetar (voit) "frugal". Această situaţie poate ajunge la exacerbare din cauza unei politici publice deliberate (probabil
aladministraţiilor statului sau a administraţiilor federale) prin care se exercită constrângeri asupra investiţiilor de capital ale
administraţiei locale.

19
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

în contrast direct cu principiile managementului proprietăţii enunţate mai sus, primele activităţi
care au de suferit sunt de obicei cele legate de întreţinerea pe termen lung, durabilitatea şi
extinderea proprietăţii.

Astfel, proprietatea nu are numai de suferit din cauza îngrijirilor, reînnoirilor şi


extinderii întârziate şi neadecvate, ci evoluează constant spre o situaţie permanentă de
funcţionare ineficientă şi de degradare fizică, care este imposibil de depăşit dacă nu se vor
suporta mai târziu costuri mai mari.

Ne putem da seama cu uşurinţă de ce se întâmplă aşa. În orice competiţie pentru resurse


bugetare, se dă întotdeauna prioritate problemelor urgente, nu celor importante. Astfel, în mod
tipic, se dă prioritate cheltuielilor destinate unor operaţii intensive în faţa celor destinate
întreţinerii intensive. De exemplu, este întotdeauna mai urgent să se plătească profesorii decât să
se întreţină şcolile, oricât de important ar fi acest al doilea aspect.

Ca rezultat al acestor preocupări poate să apară un fenomen prin care bugetele bazate pe
numerar sau alte bugete financiare să fie "echilibrate", eventual prin mandat legal sau
administrativ (echilibru fiscal) acolo unde este posibil să existe deficite reale sau potenţiale
importante, camuflate de activele întreţinute sub standardele corespunzătoare sau de o
productivitate mai scăzută a serviciilor (deficit fizic).

Această preocupare este deosebit de relevantă în preluarea şi finanţarea serviciilor care


până în momentul respectiv au fost asigurate şi finanţate de la un nivel mai înalt al
administraţiei sau chiar de sectorul privat. Într-adevăr, se poate produce un impact considerabil
asupra întregului sistem de transferuri între administraţii. Acest lucru se întâmplă deoarece este
foarte posibil ca cheltuielile bugetare pentru aceste servicii la nivelul statului sau la nivel
naţional, chiar înainte de transferare, să fie folosite drept reprezentative pentru o perioadă de
referinţă. Astfel, acestea vor influenţa valoarea fondurilor alocate, din resurse ale statului sau din
resurse naţionale, pentru administrarea ulterioară a serviciilor la nivel local.

De aceea, dacă în timpul perioadei de referinţă, bugetele pentru aceste servicii au fost
operate în condiţiile restrictive explicate mai sus (echilibru fiscal - deficit fizic), unităţile
administrative de la nivelul inferior pot fi obligate să suporte, în mai multe moduri, un
dezavantaj financiar sever. În primul rând, atunci când sunt realizate pe baza unei perioade de
referinţă, transferurile generale de buget de la nivelul statului sau de la nivel federal vor
constitui de fapt o finanţare insuficientă a serviciilor nou transferate. În al doilea rând, vor exista
cerinţe specifice de suplimentare a cheltuielilor bugetare locale pentru a menţine această
proprietate la nivel optim. În al treilea rând, proprietatea cedată va fi, în asemenea situaţii, deja
întreţinută insuficient în comparaţie cu standardele, necesitând cheltuieli suplimentare pentru
readucerea ei la starea normală şi optimă.

Toţi aceşti factori pot crea nevoia de a se genera venituri locale suplimentare, din care să
se acopere ceea ce ar trebui de multe ori să fie costuri finanţate sau subvenţionate de la nivel
naţional. În plus, este posibil ca administraţiile locale să fie obligate să continue practicile de
finanţare insuficientă a managementului proprietăţilor, dând amploare unei situaţii deja

20
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

nesatisfăcătoare. Astfel, acestea sunt exemple de "mandate insuficient finanţate". Acestea vin în
completarea şi exacerbează "mandatele nefinanţate", de care în prezent administraţiile de la
nivelele mai joase se plâng mai des.

Această situaţie poate fi exacerbată de recunoaşterea insuficientă a unor cheltuieli


generale. Unele dintre acestea pot fi legate de serviciile efectuate şi finanţate în alt mod decât
din bugete orientate spre servicii de la nivelul statului sau de la nivel federal, dar care vor trebui
acum realizate la nivel local şi finanţate tot la acest nivel, însă complet, dincolo de ceea ce s-a
recunoscut. De exemplu, în măsura în care departamentele financiare centrale de la nivelul
statelor sau de la nivel federal trebuia să îndeplinească funcţii financiare (cum ar fi achitarea de
salarii şi rambursarea unor sume de bani), acestea nefiind incluse în bugetul (de exemplu al)
serviciilor de transport, aceste funcţii vor trebui acum îndeplinite la nivel local, deşi probabil nu
din bugetul (să spunem al) serviciului de transport local.

Aceste preocupări merg dincolo de cele ale managementului "frugal" al fondurilor


bugetare bazate pe impozite. Sunt la fel de relevante şi pentru managementul operaţiunilor
dotărilor publice orientate spre obţinerea de profit. Au un impact special asupra dotărilor în
cadrul cărora activele fixe care au un ciclu lung de viaţă şi se deteriorează lent, lucru imposibil
de observat direct de către management sau de către client.

Un exemplu de primă intenţie este reprezentat de reţelele fizice (şi în special de cele
subterane), aşa cum sunt dotările pentru alimentarea cu apă şi canalizare. Deşi deteriorarea
activelor se produce de-a lungul unei perioade mari de timp, este foarte posibil ca impactul,
constând dintr-o calitate mai redusă a serviciilor, să fie resimţit şi observat numai aproape de
sfârşitul vieţii utile a activului. Astfel, cheltuielile care ar fi trebuit efectuate pentru întreţinerea,
reînnoirea şi înlocuirea activului pot fi foarte bine transferate, fie prin preţuri sub optim pentru
consumatori, fie prin profituri (dividende, în cazul sub-investiţiilor) fie acţionarilor publici, fie
celor privaţi. Acest lucru distorsionează funcţionarea pieţei într-un mod care nu este rapid
corectat nici de concurenţă (care este puţin probabil să existe), nici prin efectele monopolului
natural.

Matematic, situaţia este simplă: dacă profitul = venituri minus costuri, atunci o
recunoaştere a costurilor la valori mai mici înseamnă fie profituri mai mari, fie venituri mai mici
(sau ambele). Astfel, problema principală nu este aceea a filosofiei furnizării serviciilor de către
sfera privată sau de către cea publică. Problema priveşte de fapt tehnologia activelor cu ciclu de
viaţă lung care sunt în mare parte ascunse (efectiv, în mod fizic, sau din cauza complexităţii
tehnice) pentru public. Deosebirile dintre concurenţă şi monopol determină gradul în care de
recunoaşterea necorespunzătoare a costurilor beneficiază clienţii (prin preţuri mai mici) sau
acţionarii (prin dividende mai mari).

Preţul transferurilor financiare bazate pe o recunoaştere neadecvată a costurilor vor


conduce astfel la o alocare sub-optimă a resurselor. Această preocupare poate de asemenea să
aibă implicaţii financiare grave în acţiunea de privatizare sau concesionare a serviciilor de
utilitate publică52.
52 . Yorkshire Water Company
Compania (privatizată) din Marea Britanie, care prezenta în mod evident efectele întreţinerii insuficiente

21
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Taxe şi subvenţii

În principiu nu are nici o importanţă dacă activităţile sunt realizate în sectorul public sau
în cel privat. Este mult mai important modul în care aceste costuri sunt acoperite din taxele
directe percepute de la utilizatori. Într-adevăr, dacă (şi numai dacă) costurile sunt acoperite din
vânzarea către cei care achiziţionează bunurile sau serviciile produse, se poate spune că
activităţile respective reprezintă "o afacere". În caz contrar, în măsura în care costurile nu sunt
acoperite, nu se poate spune decât că se furnizează fie un "serviciu public", fie un "hobby"53. În
ambele cazuri va fi necesară o subvenţie prin care activitatea să fie susţinută. În cazul sectorului
public este foarte probabil ca aceasta să vină din impozite sau din alte venituri publice generale.

În cazul sectorului privat, poate veni şi din domeniul impozitelor (eventual sub formă de
scutiri de impozit), atunci când există un acord pentru furnizarea din sfera privată de servicii
publice la preţuri mai mici decât "costul integral de recuperare54". În celelalte situaţii, subvenţia
provine de obicei din alte venituri ale proprietarilor companiei.

Subvenţiile pot fi directe sau indirecte. Subvenţiile directe constă din plăţi în numerar
sau transferuri de fonduri de la o entitate finanţatoare sau proprietară (care subvenţionează) către
entitatea care operează serviciul. Subvenţiile indirecte intervin în cazurile în care transferul nu
este transparent şi evident, dar are totuşi ca rezultat susţinerea financiară eficientă a entităţii care
operează serviciul, neprovenind din taxele percepute utilizatorilor. Printre exemplele de
subvenţii indirecte se numără: furnizarea de active gratuite (sau suvenţionate), în natură, de către
entitatea finanţatoare; capitalizarea sau finanţarea cheltuielilor de investiţii din fonduri, fără a se
aştepta ca investiţia să fie rentabilă; capitalizarea sau finanţarea cheltuielilor de investiţii din
împrumuturi a căror dobândă este mai mică decât cea de pe piaţă; contractarea direct de către
entitatea finanţatoare a unor cheltuieli generale sau a altor cheltuieli, care în mod normal ar
trebui să constituie costuri rezultate din activitatea entităţii care operează serviciul; îndeplinirea,
direct de către entitatea care efectuează finanţarea, a unor sarcini administrative sau de
management care ar trebui să reprezinte în mod normal costuri rezultate din activitatea entităţii
care operează serviciul; şi diversele scutiri şi ajustări de la plata impozitelor.

Una dintre formele de subvenţii folosite în prezent, fiind obişnuită în contextul

anterioare a (şi investiţiile insuficiente în) activelor fixe, a fost sancţionată recent printr-o amendă foarte mare de către autoritatea
care reglementează dotările din domeniul apei, deoarece nu a furnizat servicii corespunzătoare clienţilor în timpul secetei din
1995. Acest transfer de fonduri spre exterior (reprezentat de amendă) reprezintă o reducere suplimentară a sumei disponibile pe
plan intern pentru întreţinerea stringentă şi pentru investiţii. În paralel, clienţii au fost revoltaţi de profiturile (deşi reduse din
cauza amenzii) care urmau să fie achitate ca dividende ale acţionarilor şi de faptul că personalul superior a fost consistent
recompensat, în vreme ce clienţii au fost obligaţi să suporte raţionalizarea apei, impusă pe cale legală.

53
Un "hobby" poate presupune o agendă politică a unui politician sau a unei persoane din administraţia locală. O trăsătură
caracteristică este faptul că nu are în mod necesar legătură cu o politică sau cu un scop public legitim. Într-adevăr, este uneori
considerat un "cal de curse" politic sau administrativ.

54
Este un caz obişnuit în situaţiile în care serviciile publice sunt "concesionate" companiilor private.

22
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

"privatizării" activităţilor, apare atunci când administraţiile - unităţile finanţatoare sau care au în
proprietate serviciul sau activitatea - vând acţiuni din capitalul entităţilor privatizate la valori
mai mici decât valoarea "de piaţă". Acest lucru se face deobicei cu scopuri politice, pentru a se
asigura vânzării în scopul privatizării aparenţa unui "succes". Într-adevăr, aceasta a fost o
practică foarte comună în privatizarea întreprinderilor importante de utilitate publică din Marea
Britanie, acţiune căreia i s-a făcut foarte multă reclamă. În asemena situaţii, administraţia
naţională sau locală furnizează, în avans, valoarea actuală a subvenţiilor anuale fie clienţilor
(sub formă de preţuri mai mici), fie acţionarilor (sub forma unor câştiguri mai mari şi prin
mărirea aferentă a valorii acţiunilor). Dacă, aşa cum se întâmplă de obicei, dotarea privatizată
este practic un monopol, este mult mai probabil ca subvenţia să revină acţionarilor şi nu
clienţilor. Inevitabil, forţele din economie - şi în special elasticitatea - vor determina amploarea
câştigurilor şi a pierderilor.

Şi garantarea de către administraţie a activităţilor comerciale reprezintă o subvenţie


implicită, deoarece implică anagajarea la acoperirea pierderilor din venituri publice generale,
deşi nu există un transfer de bani. Conform FPCA, garanţiile guvernamentale pot servi la
ameliorarea sau la eliminarea nevoii de a prevedea un "surplus". Întreprinderile (publice sau
private) locale se află adesea în această situaţie.

Pentru a se stabili dacă este sau nu vorba despre o subvenţie, nu este suficient să se
examineze modul în care se realizează transferurile efective şi explicite de fonduri şi valoarea
acestora. Este în schimb necesar să se acorde atenţie dacă entitatea care operează serviciul îşi
recunoaşte toate costurile relevante şi dacă acestea sunt integral acoperite din taxele percepute
utilizatorilor.

În principiu, nu este obligatoriu nici ca costurile să fie complet acoperite din taxele
percepute utilizatorilor, nici să fie subvenţionate. Singura preocupare este ca acestea să fie
asumate în mod corect şi complet, creatorii de politici putând dispune astfel de informaţiile
necesare pentru a stabili nivelele adecvate de stabilire a preţurilor şi de subvenţionare. Vom
aborda această problemă în continuare.

Stabilirea preţului serviciilor

După cum am arătat deja, costurile serviciilor sunt strâns legate de politicile de stabilire
a preţurilor pentru anumite servicii publice. Acest lucru se explică prin faptul că potenţialul de
recuperare a costurilor este un punct de referinţă foarte important, în special în situaţiile foarte
apropiate de situaţiile de monopol.

Stabilirea preţurilor serviciilor publice poate fi probabil abordată din cel puţin trei
perspective:
(a)
recuperarea costurilor integrale ale serviciului, fie pe ansamblu, fie de la anumite
categorii de clienţi, existând un potenţial de subvenţionare încrucişată în interior,
de obicei pentru că este mai echitabil din punct de vedere social şi mai
convenabil din punct de vedere administrativ;

23
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

(b)
stabilirea preţurilor prin referire la costurile integrale ale serviciului, dar pe baza
unei politici deliberate de subvenţionare a serviciului din venituri publice
generale, permiţându-se influenţe economice din exterior şi existând
posibilitatea de a influenţa comportamentul consumatorilor, astfel încât acesta să
fie mai eficient din punct de vedere economic şi mai echitabil din punct de
vedere social; şi
(c)
stabilirea preţurilor astfel încât să se recupereze numai anumite costuri implicate
de un serviciu, dar asumându-se faptul că nu se intenţionează ca serviciul să fie
finanţat în ansamblu din taxe percepute utilizatorilor, ci din venituri publice
generale.

De exemplu, apa, gazul şi electricitatea care sunt furnizate reprezintă, în esenţă, bunuri
private, dar sunt distribuite prin sfera publică din cauza eşecului pieţei (monopol natural) sau
din motive de sănătate publică. Se poate foarte bine ca baza de stabilire a preţurilor să fie
reprezentată de recuperarea integrală a costurilor, avându-se în vedere anumite modificări care
trebuie realizate: nevoia de a furniza cantităţi minime, la preţuri pe care să şi le poată permite
toţi clienţii; şi asumarea faptului că măsurarea directă a ceea ce se furnizează tuturor clienţilor ar
putea avea un cost de tranzacţionare mai mare decât economiile care ar putea rezulta. Acest al
doilea aspect este foarte adevărat, în special în cazul deservirii în comun a unor locuinţe sau
mici unităţi economice. În acest sens, trebuie să menţionăm faptul că cererea, pentru ceea ce nu
se pierde, de apă, gaz şi energie electrică este practic auto-limitantă, ceea ce înseamnă că
nemăsurarea unor cantităţi mici nu este un lucru foarte grav. Astfel, stilul de viaţă al clientului,
reflectat în existenţa şi utilizarea unor aparate de uz casnic poate avea drept consecinţă o
influenţă asupra consumului ecomonic redusă la ajustări minore şi temporare de preţ.

În mod diferit, în cazul serviciilor care se ocupă de deşeuri solide şi de canalizare, este
posibil ca perceperea unor preţuri bazate pe recuperarea completă a costurilor să fie neadecvată.
Şi aceasta, deoarece nu există nici un stimulent adecvat de piaţă prin care cei care produc
deşeuri să se debaraseze de acestea în mod eficient din punct de vedere economic şi acceptabil
din punct de vedere social. De exemplu, abandonarea ilegală a deşeurilor sau utilizarea gropilor
de gunoi care nu sunt conforme exigenţelor sanitare pot fi mai ieftine pentru individ, deşi sunt
mai costisitoare pentru comunitate şi pentru mediu. Astfel, perceperea unor preţuri mai mici
decât costurile poate influenţa consumatorii să adopte un comportament mai puţin costisitor din
perspeciva economiei mediului înconjurător, deşi este posibil ca aceste costuri să fie parţial
acoperite din venituri publice generale.

Este foarte posibil ca evacuarea deşeurilor în mod ilegal sau neregulamentar să fie
interzisă prin lege. Astfel, subvenţionarea acestor servicii ar putea reprezenta de fapt o
recunoaştere a faptului că legea nu este respectată şi că costurile aplicării acesteia ar fi mai mari
decât cele ale subvenţionării. Astfel, se exacerbează practica generală şi nesatisfăcătoare (şi
adesea neeconomică) denumită "poluatorul este plătit", în loc să fie încurajat principiul
"poluatorul plăteşte".

24
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Această problemă este valabilă şi pentru serviciile de eliminare a deşeurilor care sunt
cesionate unor întreprinderi private. Este posibil ca firmele private să câştige contracte,
reducând într-adevăr costurile efectuării acestor servicii direct de către o entitate publică,
datorită eliminării ilegale sau în mod nereglementat a deşeurilor colectate.

Şi stabilirea preţurilor pentru transportul în comun este legată de acest principiu, dar în
mod diferit. În principiu, transportul public local, cu autobuze, troleibuze şi tramvaie, este o
furnizare publică de servicii private pentru care există concurenţă. Evident, la folosirea unui
mijloc de transport în comun există alternativa de a merge pe jos sau de a folosi bicicleta sau
automobilul personal. Cu toate acestea, este posibil ca automobilele să genereze costuri publice,
sub forma poluării şi aglomerării, precum şi pericole fizice şi la adresa persoanelor (riscul de
accident)55.

Producerea poluării, aglomerării şi pericolelor reprezintă consecinţe economice externe


negative, pentru care în general responsabilii nu trebuie să plătească. Practic, li se oferă "tururi
gratuite" pe cheltuiala publicului, aici fiind incluse costurile contractate (de exemplu bolile,
rănirile - care pot fi fatale, întârzierile şi inconvenienţele) care - pe termen scurt - nu implică în
mod necesr cheltuieli financiare. Pe de altă parte, până la limita capacităţii lor (de vârf),
sistemele de transport public pot deservi pasageri suplimentari, neexistând practic nici un cost
(marginal) suplimentar. Astfel, fiecare pasager în plus care este încurajat să folosească
transportul public, ca alternativă la folosirea unui automobil, va duce la economisirea unor
costuri externe (poluare, aglomeraţie şi pericole).

Cu toate acestea, dacă pentru aceasta trebuie să se reducă tarifele, există unele consecinţe
materializate în pierderi financiare. În primul rând, este posibil să se înregistreze o pierdere netă
de venituri din cauza perceperii unor tarife mai mici tuturor pasagerilor. În al doilea rând, există
(posibile) costuri de tranzacţie şi pierderi economice (probabile) care ar rezulta din colectarea de
impozite suplimentare pentru a se subvenţiona sistemul de transport. În plus, este posibil ca
pasagerilor marginali să li se ofere acum, în alt mod, "tururi gratuite", deoarece ei vor achita
tarife subvenţionate. În plus, ei nu vor suporta în mod necesar costurile impozitării
suplimentare.

Practic, o reducere a tarifelor reprezintă o subvenţionare a veniturilor acordată celor


care foloseau sistemul de transport la preţurile (anterioare) mai mari. Aceasta poate avea sau nu
consecinţe concretizate într-un venit net mai mare (sub capacitatea completă este de fapt vorba
de venit brut) provenit de la noii pasageri care plătesc tarife mai mici. Ar putea să existe şi o
subvenţie pentru veniturile noilor pasageri, care este posibil să fi fost dispuşi să plătească tarife a
căror valoare este situată între cele vechi (mai mari), pe care au refuzat să le plătească, şi cele
noi (mai mici), pe care le plătesc.

Şi educaţia este un serviciu prin care se livrează în mod public bunuri private. Într-
adevăr, în Statele Unite, şi în alte ţări, există alternative la educaţia publică, pentru cei dispuşi să

55
Pe termen lung, utilizarea automobilelor poate pune în pericol şi zonele urbane, cu consecinţele aferente asupra creşterii
costurilor serviciilor locale, inclusiv asupra reţelelor de utilităţi publice.

25
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

plătească, reprezentate de şcolile private sau confesionale. Cu toate acestea, ca şi în multe alte
ţări, la nivel primar şi secundar, educaţia publică este considerată "un bun de calitate", ale cărui
costuri sunt în mare parte suportate din venituri publice generale.

Astfel, aceste costuri, aşa cum sunt identificte pentru a fi recuperate din preţuri vor fi
foarte exacte. Aici se pot include mesele de prânz oferite la şcoală (pentru cei care şi le pot
permite), evenimentele speciale, călătoriile instructive şi cursurile speciale (extra-curiculare). Se
pot include şi venituri din utilizarea clădirilor în alte scopuri decât educaţia, aşa cum ar fi
închirierea sălilor de sport şi a altor dotări sportive unor cluburi. Dacă sunt folosite ca bază
pentru stabilirea preţurilor, costurile acestor activităţi vor trebui să se regăsească în mod specific
în sistemele de contabilitate.

Aceste referiri la principii economice nu se doresc a fi o lecţie de economie! De


asemenea, scopul lor principal nu este acela de a afirma că este nevoie fie de o recuperare
completă a costurilor, fie de subvenţii, în general sau pentru diferite servicii. De fapt, intenţia a
fost aceea de a ilustra faptul că, atât în ceea ce priveşte costurile financiare, cât şi în ceea ce
priveşte costurile economice, politicile de stabilire a preţurilor pot fi mult mai complexe decât
par la prima vedere. Astfel, dorim să subliniem faptul că deciziile complicate de politici nu pot
fi luate pe baza unor date brute. Mai exact, pentru a se putea lua decizii de stabilire a preţurilor
pe baza costurilor, este necesar să se poată determina, cât mai exact cu putinţă, care sunt aceste
costuri, pe baza unor practici standard recunoscute.

Am arătat deja faptul că deciziile de politici economice trebuie să se bazeze în mod


normal mai degrabă pe costurile marginale şi de oportunitate, decât pe costurile totale sau
medii. Cu toate acestea, am afirmat şi că aceste costuri economice pot fi foarte rar identificate
direct din sistemele contabile. În mod normal, ele generează numai costuri financiare. Cu toate
acestea, dacă nu se generează costuri financiare, nu există informaţii utile pe baza cărora să se ia
decizii, fie acestea politice, fie administrative.

Măsurarea eficienţei rezultatelor

În utilizarea costurilor pentru evaluarea rezultatelor livrării serviciilor publice există o


distincţie importantă între ceea ce numim adesea "eficacitatea ieşirilor" şi "eficienţa
rezultatelor"56.

Măsurarea eficacităţii este, în prezent, bine înţeleasă şi documentată. Practic, se compară


fie măsurarea intrărilor fizice sau a costurilor financiare cu ieşirile fizice, spaţiul, timpul sau alte
referinţe numerice.

De exemplu, măsurarea eficacităţii în domeniul managementului deşeurilor solide poate

56
Terminologia nu este însă omogenă. De exemplu, utilizarea termenilor "rezultat", în contextul "eficienţei" şi "ieşire" în
contextul "eficacităţii" este foarte bine documentată în domeniul auditării "valorii obţinute pentru bani" şi a "performanţei". În
acvest caz se susţine că "economia (valoare pentru procurarea de bunuri şi servicii), eficacitatea şi eficienţa" (aşa numiţii "cei trei
E") sunt componentele importante.

26
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

include "costul incinerării per tonă" sau "tonele de gunoi deversate pe zi". În cazul canalizării ar
putea fi vorba despre "costul pentru tratarea a 1000 metri cubi" sau de "procentul populaţiei care
este deservită de canalizare". Pentru serviciile de educaţie se va opera în mod obişnuit cu "costul
per elev" sau "costul per loc". În literatura de specialitate sunt prezentate practic măsurători
pentru orice serviciu.

Oricât de utile ar fi măsurătorile, există o senzaţie de discomfort din ce în ce mai


accentuată, atât în rândurile profesioniştilor din serviciile publice, cât şi în rândurile
politicienilor, deoarece, luate individual, acestea nu sunt adecvate. Se caută din ce în ce mai
intens măsurători (sau cel puţin indicatori) ai eficienţei serviciilor. Care este performanţa
acestora în îndeplinirea obiectivelor aşteptate?

Cu alte cuvinte, politicienii (şi alţi creatori de politici) doresc să ştie (şi să poată
pretinde) că activitatea unui anumit serviciu public este eficientă. Asta înseamnă că, în caz că
survine o problemă sau o întrerupere, se realizează activităţi care îşi îndeplinesc scopul de a
remedia această problemă sau întrerupere, în modul dorit şi aşteptat. Dacă se folosesc aceste
criterii mai riguroase, măsurarea eficacităţii poate constitui numai intrări parţiale pentru valuarea
rezultatelor. În anumite cazuri, acestea pot fi lipsite de consecvenţă şi pot induce în eroare57. În
prezent, este foarte obişnuit, dacă nu cumva desuet, să se facă deosebirea dintre "a face lucrurile
bine" şi "a face lucruri bune."

Din nefericire, dezvoltarea măsurătorilor şi indicatorilor de performanţă care măsoară


eficienţa rezultatelor este mult mai puţin dezvoltată decât pentru eficacitate. În plus, creatorii de
politici, profesorii şi specialiştii din serviciile publice afirmă că "rezultatele" sunt foarte
importante, deşi oferă puţine exemple care să nu fie desuete, complexe sau extrem de
subiective58. Într-adevăr, este posibil ca, într-o democraţie, selectarea problemelor care vor fi
abordate şi evaluarea gradului de îndeplinire a scopurilor fixate pentru aceste activităţi să fie
lăsate în seama procesului politic.

Chiar şi acest lucru poate fi supus erorilor din punctul de vedere al eficacităţii
economice. Unul dintre motive constă în faptul că este mult mai probabil ca alegătorii şi
contribuabilii să se concentreze mai degrabă asupra problemelor urgente decât asupra celor
importante. De exemplu, este mult mai probabil să se înregistreze un val de proteste publice
dacă nu se asigură iluminarea străzilor, nu se ridică gunoiul sau canalizarea se revarsă, ceea ce
se întâmplă foarte rar, decât dacă sistemul de educaţie înregistrează un eşec pe termen lung în
ceea ce priveşte promisiunea implicită de a livra un rezultat de calitate - adică o populaţie
educată. În plus, aşa cum am explicat anterior, judecăţile politice trebuie să se bazeze pe
informaţii. Dacă acestea sunt brute, este posibil ca şi judecata să fie brută.

57
Un exemplu concret în acest ar fi o situaţie în care Departamentul Apărării dispune de numeroşi indicatori care arată că
performanţa personalului şi armamentului său este "eficace", dar "pierde" războiul în care este implicat în prezent.

58
De exemplu, poate părea întrucâtva lipsit de sens să argumentăm că măsurarea eficacităţii (de exemplu) a "costului per
kilometru de drum măturat" poate, şi este util să fie deosebită de măsurarea eficienţei (de exemplu) a "numărului de kilometri de
drum măturate din totalul care trebuie măturat."

27
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Pentru a arăta ce se poate face prin inteligenţă şi sârguinţă, precum şi pentru a ilustra
potenţialele neajunsuri ale măsurătorilor şi indicatorilor, vom menţiona lucrarea "eroică"
realizată în comun de Institutul Urban şi ICMA (Asociaţia Internaţională pentru Managementul
Oraşelor/Districtelor) din Statele Unite. Ediţia revizuită din 1992 ridică o întrebare chiar prin
intermediul titlului: "Cât de eficiente sunt serviciile dumneavoastră comunale?" Merită să cităm
ceea ce considerăm a fi probabil cea mai cuprinzătoare încercare de până acum de a măsura
eficienţa rezultatelor:

"…agenţiile administraţiei locale încă urmăresc foarte rar în mod regulat şi sistematic
calitatea serviciilor pe care le oferă publicului. Ştiu cât cheltuiesc, şi ştiu cel mai bine ce
fac, dar ştiu foarte puţine despre efectul pe care îl obţin."

"Deoarece nu este familiar, deoarece uneori sunt greu de făcut, deoarece costă bani (deşi
adesea se economiseşte mai mult decât se cheltuie pentru acestea), măsurările de rutină
ale calităţii rămân un instrument insuficient utilizat. Managerii agenţiilor au încercat să
se descurce cu ajutorul unor indicatori care reflectă volumul de muncă depus, al
percepţiei lor asupra calităţii serviciilor agenţiei şi cu feed-back-urile ocazionale,
reprezentate probabil de plângerile cetăţenilor."

Documentul cuprinde multe măsurători şi numeroşi indicatori care corespund practicilor


standard de evaluare a eficacităţii ieşirilor, despre care am vorbit deja. În acest sens, abordarea
este comparabilă cu celelalte abordări utilizate în Statele Unite şi în restul lumii. Cu toate
acestea, aici există o abordare unică a măsurătorilor eficienţei rezultatelor. Pe ansamblu,
măsurătorile performanţei a căror realizare este sugerată sunt complexe şi comprehensive. În
general, ele derivă din chestionare şi anchete aleatoare, din observaţii ale unor specialişti
instruiţi în acest sens şi din revizuirea evidenţelor publice existente pentru evaluări cantitative
ale calităţii.

De exemplu, o examinare a locului în care sunt deversate deşeurile solide poate fi


evaluată pe baza următoarelor aspecte: eficacitate; indicatori de performanţă standard; curăţenia
şi ordinea constatate în urma unei inspecţii avizate; efectul asupra persoanelor care locuiesc în
apropiere (în acest caz se pot folosi chestionare); şi impactul asupra sănătăţii conform
statisticilor autorităţilor sanitare.

Marele absent din majoritatea măsurătorilor şi indicatorilor, care nu se referă la


eficacitatea (tehnică), este referirea la costuri. Într-adevăr, există o oarecare îngrijorare că, pe
baza actualelor practici de contabilitate a fondurilor, costurile de investiţii pot fi incluse în mod
credibil. În plus, este dificil să se identifice modul în care, în termeni generali, analizele asupra
costurilor pot avea legătură cu măsurătorile efectuate pentru eficienţă. Cu toate acestea, în final,
una dintre preocupările principale trebuie să fie acea pentru valoarea obţinută în schimbul
banilor cheltuiţi (sau pentru resursele consumate).

Multe dintre aceste analize utilizate sau sugerate trebuie să se bazeze, în mod necesar, pe
judecăţi şi pe subiectivitate. Acumularea acestor opinii, cu ajutorul unor rezumate şi tabele, este
o încercare de a transforma subiectivitatea individuală în obiectivitate colectivă, prin metoda

28
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

inducţiei. Conform acestei metode, dacă suficient de multă lume crede un lucru - şi este
suficient de convinsă de asta - atunci acel lucru este adevărat!

Cu toate acestea, o asemenea abordare de evaluare a eficienţei este expusă multor critici.
În primul rând, există erorile normale inerente selectării eşantioanelor. În al doilea rând,
introducerea şi folosirea ei este atât complexă şi comprehensivă, cât şi solicitantă din punct de
vedere tehnic şi administrativ. În al treilea rând, utilizatorii individuali au tendinţa de a supra-
evalua utilităţile gratuite sau subvenţionate, pe care le-ar putea folosi mai rar (sau deloc) dacă ar
trebui să achite o taxă (chiar şi una sub valoarea normală)59. În al patrulea rând, există un grad
foarte mare de subiectivitate, după cum am subliniat anterior. În al cincelea rând, este posibil ca
şi opiniile celor care nu fososesc dotările să fie relevante, dar foarte greu de obţinut. În cele din
urmă, este posibil ca opiniile utilizatorilor neavizaţi ai dotărilor să conducă la subevaluarea
importanţei factorilor tehnici, care pot fi evaluaţi numai de specialişti competenţi. Este posibil şi
să se ignore, să se treacă cu vederea sau să se subestimeze natura mai degrabă colectivă decât
individuală a anumitor costuri şi beneficii, în special dacă acestea au implicaţii pe termen lung
mai importante decât preocupările pe termen scurt.

Aceste critici nu au ca scop distrugerea eforturilor depuse în cadrul acestui studiu


important, ci îşi propun să ilustreze dificultăţile profunde care apar în evaluarea eficienţei
furnizării de servicii în cadrul examinării şi cercetării acesteia de către profesionişti respectaţi şi
cu experienţă şi de către profesori.

Ne putem opri asupra a două exemple care ilustrează câteva dintre preocupările de mai
sus. Evaluarea eficienţei unui parc public, care este bazată în principal pe o anchetă realizată în
rândurile utilizatorilor individuali, poate trece cu vederea arhitectura şi alte considerente estetice
care ţin de domeniul planificării urbane. De asemenea, este posibil ca utilizatorii individuali să
nu aibă cunoştinţe tehnice necesare pentru a aprecia importanţa parcului public în calitate de
componentă a peisajului urban. Aceste consideraţii, deşi la rândul lor subiective, sunt permise
de obicei numai de o planificare urbană competentă sau de specialişti în domeniul mediului. În
final, cei care nu folosesc parcul ar putea, la rândul lor, să aprecieze existenţa acestuia, care îi
scuteşte de persoanele care i-ar putea deranja prin prezenţa în vecinătatea locuinţelor lor.

Este şi mai important faptul că opiniile celor care nu utilizează parcul pot să fie şi mai
eronate, fiind în general însoţite de atitudini negative în privinţa creării şi utilizării parcurilor.
Astfel, deşi este foarte probabil că vor exista foarte puţine persoane care să fie împotriva
oricărui parc public - foarte mulţi vor fi împotriva unor parcuri noi. Într-adevăr, beneficiile şi
costurile marginale (incrementale) sunt în foarte mare măsură determinate de deciziile din
domeniul politicilor publice. Împărţirea între spaţii de recreere şi de parcare este deosebit de
problematică în managementul urban actual60. Uneori însă, aşa cum s-a întâmplat în cazul
59
Dacă taxele percepute utilizatorilor sunt stabilite astfel încât să reflecte exact factorii externi, atunci preţurile
vor fi autentice din punct de vedere economic. Multe dotări publice nu au preţuri stabilite în acest mod. Acestea
pot fi gratuite (sau pot avea preţuri subvenţionate) din motive maidegrabă politice decât economice.

60
Zonele de frumuseţe publice (sau disponibile pentru public) sunt mai valoroase pentru ceea ce oferă, sau pentru ceea ce sunt?
Williamsburg, Virginia sau clădirile istorice conservate din ( )
De exemplu, oraşul vechi din de exemplu Boston, mai valoroase pentru ceea ce oferă

29
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

proiectului "Post Office Square" din Boston, se pot îndeplini obiective multiple.

Un alt exemplu este cel al evaluării sistemului de colectare şi eliminare a deşeurilor


solide, în special în privinţa impactului asupra zonelor comune. Zonele comune nu implică
practic nici un cost generat de murdărirea sau poluarea lor, dar este foarte scump să fie păstrate
curate. Cu toate acestea, opiniile asupra sistemului destinat deşeurilor solide trebuie solicitate (la
modul colectiv) de la cei care produc cele mai multe deşeuri. În astfel de situaţii - ca în toate
situaţiile în care piaţa nu funcţionează - aceştia sunt aşa-numiţii "călători fără bilet" clasici. În
plus, este posibil ca utilizatorii sau cei care observă situaţia să ştie foarte puţin şi să le pese şi
mai puţin de gradul în care deşeurile sunt: eliminate în mod ilegal; periculoase pentru sănătatea
publică, în sensul de toxice; caracterizate de un potenţial de distrugere (prin coroziune) sau de
oprire (prin blocare) a altor utilităţi publice, în special a sistemelor prin care se drenează apa de
ploaie din timpul furtunilor. Acestora le pasă şi mai puţin, probabil, de costuri - deoarece atunci
când "călătoreşti fără bilet" plăteşte "altcineva".

Astfel, înainte de implementarea unei anchete asupra eficienţei, care poate fi complexă,
dificilă din punct de vedere tehnic şi scumpă, este foarte important să se evalueze următoarele:
în primul rând, dacă acest lucru este fezabil; în al doilea rând, gradul în care o asemenea acţiune
poate fi credibilă; şi, în cele din urmă, modul în care vor fi folosite rezultatele. În plus, dacă
acest exerciţiu nu va fi realizat doar o singură dată, vor fi necesare investiţii considerabile pentru
ca informaţiile să fie actualizate şi împărtăşite.

Concluzii

Din analiza de mai sus este evident că problema recunoaşterii costurilor depinde direct
de aplicarea şi interpretarea conceptelor şi practicilor contabile. Într-adevăr, se poate afirma în
mod categoric că este important să se distingă costurile din anasamblul altor tipuri de cheltuieli.

În termeni strict profesionali de contabilitate, acest lucru se poate realiza numai prin
intermediul "contabilităţii de acumulare la valoarea curentă" de tip întreprindere. În această
practică trebuie să se includă alocaţiile pentru cheltuieli generale, precum şi recunoaşterea
completă a utilizării, abuzării şi deteriorării activelor fixe. Alte practici contabile, deşi
analizează adesea cheltuielile în diverse moduri, nu vor produce "costuri" valide şi cu autoritate.

Cu toate acestea, trebuie ca, în mod realist, să fim de acord că implementarea unor
asemenea practici contabile în toate domeniile care ţin de operaţiunile sectorului public şi de
afaceri nu se va realiza în viitorul apropiat. S-a făcut aluzie şi la faptul că profesioniştii din
domeniul contabilităţii s-au împărţit în grupuri între care există de mulţi ani un dezacord în
această privinţă. Astfel, creatorii de politici şi alţi utilizatori de informaţii financiare vor fi
nevoiţi să se descurce cu ceea ce este disponibil în prezent sau, (în cel mai bun caz) evoluează
într-un ritm lent şi nesigur.

(atrag turişti) sau pentru ceea ce sunt (un mod de a conserva tradiţia Statelor Unite). În asemenea situaţii economia mediului este
fascinantă şi complexă.

30
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Nu se aduc contribuţii la îmbunătăţirea acestei situaţii, deoarece atât factorii de decizie


din sectorul public, cât şi cei din sectorul privat au interese egoiste în a nu dezvălui integral
informaţii financiare, în ciuda faptului că acest aspect este reglementat prin lege în mod diferit.
Într-adevăr, faptul în sine că se încurajează şi se trece cu vederea ignoranţa în privinţa efectelor
reale ale unei inflaţii (chiar şi mici) în cadrul informaţiilor financiare permite menţinerea
confuziei la nivel politic şi comercial, consecinţele fiind dezamăgitoare şi nocive.

Având în vedere aceste probleme, este proobabil oportun să ne întrebăm dacă, într-
adevăr, costurile, deosebite de alte ieşiri ale analizei financiare, sunt necesare. Printre motivele
(deşi unele nu tocmai justificabile la modul rezonabil) pentru care este posibil ca costurile să nu
fie necesare se numără:
(a)
sunt prea scumpe sau dificil de calculat în comparaţie cu beneficiile sau ieşirile
evaluate;
(b)
cunoştinţele despre preţurile de cost contabile nu sunt considerate ca fiind
deosebit de utile pentru acţiunile eficiente, de exemplu pentru stabilirea
preţurilor sau pentru control şi management;
(c)
cunoştinţele despre costurile complete ale unei activităţi pot produce stânjeneală
şi teamă la nivel politic, administrativ sau managerial;

(d) cunoştinţele despre costurile complete ale unei activităţi pot genera pierderi
financiare, cum ar fi fiscalitatea mărită sau reducerea subvenţiilor şi fondurilor;

(e) este posibil ca, în cazurile în care numai rezultatul este important, costurile unei
anumite activităţi să nu constituie un obiect de îngrijorare - lucru deosebit de
adevărat în situaţii de urgenţă (inclusiv în apărarea naţională) în care este
ameninţată siguranţa vieţii şi a proprietăţii;
(f)
din diverse puncte de vedere, al solicitanţilor, generatorilor, primitorilor şi
observatorilor costurilor, este posibil să existe lacune ale informaţiilor produse în
următoarele privinţe:

(i) mandatul pentru pregătirea informaţiilor;


(ii)
interesul pentru informaţii;
(iii)
competenţa sau comprehensiunea în abordarea informaţiilor; sau
(iv)
încrederea în sinceritatea, credibilitatea sau siguranţa informaţiilor.

Dacă oricare dintre aspectele de mai sus referitoare la costuri nu poate fi rezolvat, s-ar
putea să fie mai adecvat să se organizeze producerea de informaţii despre tipuri distincte de
cheltuieli. Într-adevăr, este posibil să se producă un transfer de la recunoaşterea şi controlul

31
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

costurilor la managementul cheltuielilor. În acest caz, va fi nevoie de decizii asupra:


(a)
scopului pentru care se produc informaţiile privitoare la cheltuieli;

(b)
modul în care cheltuielile necesare sunt deosebite de cele nenecesare;
(c)
metodelor care se vor folosi pentru calcularea informaţiilor despre cheltuieli; şi

(d)
utilităţii informaţiilor, în forma în care au fost produse, în cadrul acţiunilor
eficiente.

Spre deosebire de producerea informaţiilor despre costuri, producerea informaţiilor


despre cheltuieli este adesea un exerciţiu valid şi util, realizat în mod obişnuit. Cu toate acestea,
nu este adecvat, deşi se întâmplă deseori, să se pretindă că anumite tipuri de cheltuieli sunt
echivalente cu costurile, iar apoi să se utilizeze informaţiile în procesul de decizie neadecvat în
acest sens. Este un aspect deosebit de important atunci când se decide dacă şi cum să se
restructureze modul de livrare a serviciilor publice, cu participarea întreprinderilor din sectorul
privat. Dacă efectele pe termen lung ale recuperării costurilor capitalului şi potenţialele
preocupări legate de efectul asupra mediului nu sunt complet recunoscute, este posibil ca
autorităţile publice să se confrunte, pe termen lung, cu o situaţie în care riscă să piardă activele
publice, banii publici şi serviciile publice, odată cu încrederea cetăţenilor în modul în care ei
administrează bunăstarea comună.
Recomandări

În mod evident, există o dilemă legată de recunoaşterea costurilor serviciilor publice.


Aceasta rezultă datorită faptului că majoritatea serviciilor publice neceită capital intensiv,
implicând finanţarea, utilizarea, managementul, întreţinerea şi consumarea unor cantităţi enorme
de active fixe. Totuşi, contabilizarea costurilor managementului acestor active este adesea
considerabil afectată. Cu toate acestea, deşi sunt disponibile din ce în ce mai multe opţiuni între
furnizarea serviciilor publice prin entităţi publice sau private, compararea costurilor
managementului activelor fixe devine un element esenţial. În plus, în privinţa marjei, capitalul şi
munca sunt (într-o oarecare măsură) substituibile. Astfel, nu este util ca în cadrul comparării
costurilor unul dintre aceste elemente să fie subliniat iar celălalt ignorat. De asemenea, este
posibil ca folosirea în continuare a echipamentelor vechi, sau a muncii cu productivitate redusă
să genereze costuri mai mari decât folosirea unui utilaj sau a unei tehnologii de ultimă oră, care
ar putea reduce costurile61.

De exemplu, semafoarele pot înlocui, într-o oarecare măsură, poliţiştii sau agenţii de
circulaţie, casetele video profesorii, detectoarele de fum pompierii, iar calculatoarele contabilii
şi bibliotecarii. În prezent, "revoluţia informaţiei" a provocat o reducere masivă a forţei de
61
Henry Ford spunea: "dacă ai nevoie de un echipament nou şi nu îl cumperi, îl plăteşti fără să îl obţii."

32
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

muncă - nu în cele din urmă în rândurile profesioniştilor de la nivelele economice şi contabile


intermediare. Aici sunt incluse: facturarea, analiza şi rapoartele financiare şi analiza statistică.

În acelaşi timp, avem şi alternativa practică (dar considerabil devalorizată) a abordării


prin care se înregistrează şi se analizezază ceea ce am putea numi "cheltuieli recurente în
numerar" aferente operării şi întreţinerii. Aici pot fi incluse unele concepte de pregătire a
conturilor cu tranzacţii financiare, şi probabil anumite alocaţii, limitate, de cheltuieli
generale.Tot aici pot fi incluse, deşi în mod eronat, unele cheltuieli de investiţie pentru active
fixe, finanţate din veniturile curente. Cu toate acestea, este puţin probabil să se includă
recunoaşterea sau alocaţiile pentru utilizarea, deteriorarea şi randamentul capitalului pentru
categoriile importante de cheltuieli de capital. Având în vedere cantităţile masive de active fixe
investite în livrarea serviciilor publice, faptul că se pune accentul numai pe cheltuielile de
operare şi întreţinere este oarecum înrudită cu cea descrisă de expresia: "Nero declamă, iar
Roma arde!"

Cu toate acestea, în prezent, toate acestea sunt posibile. De fapt, finanţele publice au fost
adesea gestionate foarte mult timp pe baza informaţiilor brute. Dacă acest lucru s-a făcut
întotdeauna bine este o altă problemă, deşi acesteia i se adaugă întrebarea dacă, chiar şi în
condiţiile unei recunoaşteri ameliorate a costurilor, prestaţia ar fi fost considerabil mai bună.
Dar, pentru moment, asta avem. Astfel, vom continua încă puţin în acest mod, deşi se
elaborează, autorizează şi instituie o mai bună recunoaştere a costurilor, prin folosirea
principiilor contabile adecvate.

Totuşi, interpretările trebuie să se facă cu precauţie, iar deciziile să fie fundamentate în


acest mod numai când există validitate. Acest lucru este valabil, în special când se face
distincţia dintre efectele utilizării de resurse alternative pentru întreţinere şi operare
suplimentare versus cheltuieli de investiţie şi utilizare suplimentare.

Este posibil ca această concentrare a atenţiei asupra cheltuielilor recurente să fie


necesară din mai multe motive. Deoarece managementul serviciilor publice traversează o
perioadă de tranziţie, există uneori incertitudini legate de unitatea administrativă care deţine în
proprietate anumite clase de active. Aceste dubii se pot extinde chiar şi asupra sectoarelor public
şi privat. În paralel, proprietatea poate fi transparentă, dar totuşi separată de răspunderea pentru
operare.

Într-adevăr, este posibil ca aceasta să fie situaţia zonelor speciale de dezvoltare


(incluzind zone destinate întreprinderilor, centre de conferinţe şi chiar stadioane). În aceste
cazuri activele furnizate din fonduri publice pot fi declarate ca disponibile numai pentru uzul
autorităţii din "zonă" şi proprietate a acesteia. Astfel, deşi deprecierea şi alte cheltuieli de
capital nu pot fi înregistrate legitim pentru aceste active, evaluarea chiriilor aferente utilizării lor
ar produce alte probleme importante contabile şi de politici. Este posibil să existe şi preocupări
de natură politică, având în vedere faptul că "zonele destinate întreprinderilor" sunt uneori
prezentate ca panacee pentru toate problemele urbane dificile. Cu toate acestea, este posibil ca
ele să fie percepute ca un succes numai datorită subvenţiilor mascate. Acestea, la rândul lor, pot
fi camuflate printr-o contabilitate incompletă sau prin tranzacţii comerciale bazate pe o astfel de

33
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

contabilitate.

34
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Stabilirea costurilor

în serviciile publice municipale


Ghid de studiu individual

35
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Cum să folosim acest GHID

Cum să calculam COSTUL serviciilor publice municipale - acest manual


prezintă conceptele fundamentale şi metodele de stabilire a costurilor. El se adresează atât
funcţionarilor începători în acest domeniu (noţiuni introductive), cât şi celor cu experienţă,
care doresc să se pună la zi cu noţiunile de stabilire costuri.

36
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

STABILIREA COSTULUI SERVICIILOR MUNICIPALE

Care este costul total al activităţii de colectare şi depozitare a gunoiului menajer in comunitatea
voastră? Cât vă costă să asiguraţi transportul public în comunitatea dumneavoastră? Cât ar costa
îmbunătăţirea acestor servicii? Ce economii s-ar face dacă s-ar restrânge aceste activitati?

Dacă pentru serviciile municipale se percep impozite si taxe, cât la sută din cheltuieli se
acoperă cu aceste taxe? Când este cazul să fie mărite impozitele si taxele? Firmele
particulare oferă servicii municipale mai eficiente?

Dacă sunteţi oficial ales sau funcţionar public (primar, consilier, secretar administrativ sau
executiv, cenzor sau contabil, şef de departament, membru în Comitetul financiar sau alt
membru în administraţia locală) a trebuit să puneţi întrebări de tipul celor de mai sus legate de
costul serviciilor municipale. Stabilirea costurilor este un instrument de conducere şi
planificare care ajută la găsirea unui răspuns la întrebările de mai sus. Acesta se deosebeşte de
calculul tradiţional din buget sau contabilitate în următoarele trei aspecte:

 Stabilirea costurilor ia în consideraţie costul tuturor resurselor folosite pentru activitatea


respectivelor servicii, şi nu numai cheltuielile cauzate de funcţionarea departamentelor
municipale;

 Stabilirea costurilor cuprinde toate sumele necesare pentru desfăşurarea serviciilor, nu


numai cele din rubricile din buget sau din rapoartele financiare făcute în cadrul
departamentului care răspunde de serviciul respectiv;

 Stabilirea costurilor scoate în evidenţă costul tuturor resurselor folosite pentru furnizarea
serviciului pe o anumită perioadă de timp, indiferent când se decontează banii pentru plata
unora dintre resurse.

Scopul stabilirii costurilor nu este numai strângerea de informaţii despre costuri, ci realizarea
unui tablou complet, util funcţionarilor municipali şi factorilor de decizie, cuprinzând toate
informaţiile de care aceştia au nevoie pentru a lua cea mai bună hotărâre atunci când:
Analizează gradul de eficienţă al serviciilor publice municipale,
Stabilesc bugetul local,
Stabilesc cotele din taxele locale si guvernamentale care se alocă unui anumit serviciu,
Aleg metode alternative de furnizare a serviciilor (contractare sau regionalizare),

Stabilirea costurilor este o artă, în aceeaşi măsura în care este o ştiinţă. În acest domeniu
există relativ puţine reguli de urmat şi avem libertatea de a alege. Iar ghidul de faţă vă
prezintă noţiunile fundamentale şi metodele de stabilire de care considerăm că are nevoie un

37
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

funcţionar al administraţiei publice locale. Procesul de stabilire a costurilor prezentat aici


cuprinde patru etape; fiecare etapă cuprinde o serie de întrebări şi răspunsuri explicative. Cele
patru etape sunt descrise mai jos:

ETAPELE PROCESULUI DE STABILIRE A COSTURILOR

Etapa 1 Alegerea domeniului de analizat Pag. 5-7

Întrebări:
- Ce serviciu dorim să evaluăm?
- Ce nevoie este de stabilire a costului acestui serviciu?
- Ce date trebuie să strângem?
- Se poate măsura acest serviciu?

Etapa a2a Organizarea Pag. 8-11

Întrebări:
- Cum organizăm un studiu de costuri?
- Pentru ce perioadă de timp se organizează un studiu de cost?
- Unde se găsesc datele reprezentând costuri?
- Există diferenţe între cheltuielile prevăzute şi cheltuielile efectuate?
- Cum se evidenţiază costurile cu asigurările sociale?
- De ce timpul productiv este important în stabilirea costurilor?

Etapa a3a Strângerea informaţiilor despre costuri Pag. 12 -18

Întrebări:
- Ce resurse sunt necesare pentru furnizarea serviciului?
- Care sunt costurile directe si indirecte?
- În ce fel sunt prevăzute costuri indirecte pentru servicii?
- Când trebuie să facem deosebirea între costuri fixe si costuri variabile?

Etapa a 4a Folosirea informaţiilor colectate Pag. 19 - 22

Întrebări:
- Serviciile furnizate sunt eficiente?
- Deciziile asupra unor puncte din buget sunt corecte?
- Cum se stabilesc taxele si impozitele locale sau centrale?
- Trebuie căutaţi alţi furnizori de servicii?
- Care sunt limitele stabilirii costurilor?

38
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

ETAPA ÎNTÂI: ALEGEREA DOMENIULUI DE ANALIZAT

Ce servicii trebuie analizate?

Primul pas în evaluarea costurilor este alegerea serviciului sau serviciilor care trebuie
analizate.

Ex.: Totalitatea serviciilor desfăşurate de Compartimentul Drumuri şi Reparaţii Străzi.

Ex.: Un serviciu intern din cadrul multor departamente municipale, cum ar fi


aprovizionarea centralizată.

Care este scopul stabilirii costurilor acestui serviciu? De ce date avem nevoie?

Înainte de începerea unui studiu de costuri este important să descriem scopul acţiunii noastre,
datele de care avem nevoie, şi la ce ne folosesc informaţiile obţinute. Modul în care vom
folosi informaţiile obţinute va determina natura datelor despre costuri pe care le vom urmări –
scopuri diferite implică culegerea de date diferite. În Tabelul 1 de la pag. 5 sunt prezentate
diferite tipuri de studii de cost, întrebările la care răspund şi exemple din fiecare tip.

Ex.: Departamentul Spectacole doreşte să se facă o estimare a preţului biletului de intrare la


un eveniment cultural, astfel încât să se recupereze jumătate din preţul spectacolului oferit
unui număr de 1000 spectatori. Pentru a calcula preţul per participant al spectacolului (costul
mediu unitar), Departamentul va calcula costul total al spectacolului şi va împărţi suma la
numărul de participanţi.

Cum poate fi măsurat serviciul?

După ce au fost identificate serviciul de analizat şi scopul analizei, vom încerca să vedem
cum să măsuram costul serviciului şi produsul prestat. Vom folosi termenul produs pentru a
descrie cantitatea de servicii oferite de o administraţie locală. Cantitatea acestui produs şi
costul său depind de specificul serviciului care se studiază.

Pentru serviciile cu un produs cât de cât măsurabil de la caz la caz, produsul reprezintă totalul
serviciilor prestate, în unităţi. O unitate de produs reprezintă pur şi simplu efectuarea acelui
serviciu o dată, iar costul per unitate reprezintă costul mediu al efectuării acelei unităţi de
produs.

39
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

TABELUL 1

TIPURI DE ANALIZE DE COST, SCOPUL LOR SI EXEMPLE

ÎNTREBĂRI EXEMPLE

Costuri totale Care este costul tuturor Colectarea deşeurilor –


resurselor folosite pt. a se costul tuturor resurselor, din
furniza serviciul ? toate departamentele,
folosite pt. serviciul de
colectare

Costul mediu per unitate Care cost se foloseşte la Ofiţerul Stării Civile –
stabilirea unei taxe? costul emiterii unei
autorizaţii de căsătorie

Costul per lucrare Care este preţul unei Reparaţii auto – costul
singure lucrări? reparaţiei unei maşini

Costuri suplimentare Cât ar costa extinderea unui Biblioteca – costuri


serviciu? suplimentare pentru
deschiderea unei filiale
două zile pe săptămână

Costuri economisite Ce sume s-ar economisi Transport – costuri


dacă s-ar renunţa la o parte economisite dacă s-ar
din servicii sau la toate, sau reduce numărul de autobuze
s-ar căuta alt prestator de de pe o linie.
servicii? Drumuri – costuri care s-ar
micşora dacă serviciul ar fi
contractat de alt prestator

COSTUL SERVICIULUI / NUMĂR DE UNITĂŢI DE PRODUS = UNITATEA DE COST

Ex.: 1900 $ / 250 = 7,60 $


(costul total al înregistrării voturilor) / (număr de voturi înregistrate) = (preţul
înregistrării unui vot)
Pentru serviciile municipale care reprezintă prestaţii ocazionale, sau care diferă de la lucrare la
lucrare, nu se foloseşte o unitate standard de produs şi nici nu are rost un cost mediu per unitate.
Pentru măsurare este mai util să se folosească preţul sau preţurile per lucrare.

40
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Ex.: Instalarea unui nou sistem informatic.

Timpul necesar desfăşurării unei anchete de către Compartimentul Ajutor Social este de 4
pănă la 30 ore per caz. Departamentul estimează că o oră de anchetă costă 17,50 $. Deci
costul total al rezolvării unui caz este între 70 $ (4 x 17,50) şi 525 $ (30 x 17,50).

Trebuie alese unităţile de măsură cele mai potrivite pentru tipul de studiu respectiv. În
Tabelul 2 sunt exemplificate diferite cazuri de folosire a unor unităţi de măsură pentru
diferite produse şi servicii.

Atunci când analizăm costul serviciului de deszăpezire drumuri, este mai util să folosim
costul per km de drum, decât costul per stradă deszapezită. Costul per stradă variază mult în
funcţie de lăţimea sau lungimea străzii, pe când dacă luăm în calcul costul pe km de stradă
deszăpezită, putem estima totalul cheltuielilor pentru acest serviciu pe tot oraşul.

41
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

TABELUL 2

EXEMPLE DE SERVICII, PRODUSE, UNITĂŢI DE COST

SERVICIU PRODUS UNITATE DE COST

Reparaţii străzi Total km trotuar pavat $ per km

Reparaţii străzi Total mp străzi reparate $ per mp

Distribuţia apei Total mc apă furnizată $ per mc

Pompieri Pază şi protecţie bunuri si $ per oră


persoane

Ordinea publică Patrule gardieni publici $ per oră

Comunicare Total rapoarte redactate $ per raport

Asistenţă socială Total persoane servite sau $ per participant sau per
programe oferite program

Sănătate Total imunizări $ per imunizare

Contabilitate Total cecuri $ per cec

Contabilitate Total facturi $ per factură

42
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

ETAPA A DOUA : ORGANIZAREA

Cum se organizează un studiu de costuri?

Pentru a se putea realiza o analiză a costurilor reuşită, trebuie să muncească în echipă şefii de
departamente împreună cu salariaţii din subordine şi funcţionarii din administraţia publică.
Înainte de a se trece la culegerea datelor, toate persoanele care participă la realizarea studiului
vor primi instrucţiuni privitoare la scopul acţiunii şi rolul fiecărui participant.

Instrucţiunile vor fi scrise. Se vor preciza: natura datelor ce trebuie adunate, persoanele care
vor culege aceste date, sursele de informare, răspunderea asupra studiului. Se vor pregăti
formulare de culegere a datelor.

Pentru ce perioadă de timp se va realiza studiul?

Răspunsul la această întrebare depinde de scopul studiului. Dacă prin studiu se intenţionează
să se evalueze costul anual al activităţii de furnizare a unui serviciu, atunci vor fi necesare
informaţii despre cheltuielile pe întreg anul fiscal. Însă nu va fi necesar să se prelungească
durata studiului pe tot anul. În schimb se vor folosi date din bilanţurile fiscale de pe ultimii
ani şi estimări asupra unor schimbări ulterioare de preţ sau se vor folosi cifre din facturi
recente pe baza cărora se pot face estimări anuale.

Ex.: Comunitatea locală doreşte să determine costul total al serviciilor bibliotecii locale.
Costurile pot fi găsite în notele de cheltuieli din anul fiscal precedent, iar pentru anul în curs
se pot face calcule estimative ţinând cont de preţurile curente.

Pentru a afla costul unui program de reparaţii drumuri, Departamentul Gospodărie Comunală
organizează un studiu special de stabilire a costurilor. Angajaţii departamentului ţin evidenţa
tuturor lucrărilor (manoperă), materialelor şi utilajelor folosite pentru reparaţii drumuri de-a
lungul unei perioade de două săptămâni. Cum activităţile desfăşurate în cele două săptămâni
sunt caracteristice întregului an, costul anual al programului poate fi dedus din costul relevat
în cele două săptămâni de studiu.

Dacă scopul studiului este să analizeze tendinţele de evoluţie a preţurilor de-a lungul unei
perioade de câţiva ani, trebuie să se culeagă date despre preţurile din trecut şi preţurile curente
şi să se facă estimări asupra preţurilor viitoare. Dacă scopul studiului este aflarea costului
unui singur proiect, atunci trebuie culese date pentru perioada de timp cât durează proiectul.

Ex.: După o ninsoare puternică, Departamentul Gospodărie Comunală doreşte să cunoască


cât îl vor costa operaţiunile de deszăpezire. Pentru aceasta se vor studia evidenţele
fiscale/contabile pe o perioadă de două săptămâni când s-au mai executat asemenea lucrări.

Unde pot fi găsite datele reprezentând costuri?

43
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Sursele primare de date reprezentând costuri pot fi găsite în evidenţele contabile: registre de
casă, note de cheltuieli, chitanţe, facturi. Alte informaţii pot fi culese din surse altele decât
financiare: avize de expediţie, devize, note de primire, deconturi, state de plată, etc.
Cu cât evidenţele contabile şi financiare ale departamentului sunt mai detaliate, cu atât
obţinerea de informaţii este mai uşoară.

Ex.: Departamentul Gardieni Publici doreşte să cunoască costul acţiunii de patrulare de


rutină. Dacă în evidenţele departamentului se înregistrează separat toate costurile implicate
(salarii personal, uzura echipament, consum carburant), atunci stabilirea costului acţiunii este
uşor de realizat. Totuşi de regulă nu se evidenţiaza separat costurile fiecăârei acţiuni de
patrulare, astfel încat funcţionarii administrativi vor estima costurile totale din notele
existente, sau vor studia costurile curente de-a lungul unei perioade de timp.

Trebuie să facem deosebirea între cheltuieli preconizate şi cheltuieli efectuate?

Cheltuieli preconizate (expenses) = costurile resurselor folosite pentru furnizarea unui


serviciu într-o perioadă de timp definită

Cheltuieli efectuate (expenditures) = tranzacţiile în numerar efectuate când se decontează


aceste resurse

Stabilirea costurilor impune luarea în considerare a tuturor cheltuielilor pe întreaga perioadă


de timp în care se furnizează serviciul, indiferent de momentul când se cheltuie banii pentru
plata serviciului respectiv. Astfel, analiza financiară folosită în stabilirea costurilor diferă de
sistemul financiar contabil folosit în administraţia publică, în care cheltuieli sunt numai
sumele efectiv cheltuite.

În contextul acestui studiu de costuri, relaţia dintre cheltuieli preconizate şi efectuate poate fi
de trei feluri:

1. Cheltuieli în aceeaşi perioadă de timp cu cheltuielile realizate.

Ex.: Angajaţii primăriei sunt plătiţi o dată pe săptămână sau o dată la doua săptămâni. În
cursul unui an fiscal, nu este nici o diferenţă între suma plătită pentru plata salariilor
(cheltuieli efectuate) şi suma ce reprezintă costuri de personal (cheltuieli prevazute).

2. Cheltuieli preconizate realizate înaintea cheltuielilor efective.

Ex.: Factura, emisă de o firmă în august 1994, pentru lucrări de reparaţii la o porţiune de
trotuar efectuate în iunie 1994, intră la cheltuieli preconizate pe anul fiscal 1994, deşi apare la
cheltuieli efectuate în anul fiscal 1995.

3. Cheltuieli preconizate realizate după cheltuielile efective

Această situaţie apare când un bun este folosit numai după ce s-au plătit banii pentru

44
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

achiziţionarea lui. De regulă, pentru a evalua costurile pentru acel bun, se împarte preţul lui
de achiziţie la numărul de ani de folosinţă probabilă.

Ex.: La începutul anului fiscal 1995 se achiziţionează pentru poliţie o maşină. Se prevede ca
va fi folosită 3 ani. Costul preconizat în acest caz va fi de 5000 $ pe an. (15 000 / 3).

Bunurile de folosinţă îndelungată, finanţate prin creditare, cum ar fi clădirile, drumurile,


echipamentele foarte scumpe, sunt exemple de costuri reprezentând cheltuieli prevăzute care
apar după cheltuielile efective. Conform principiului distribuirii costului la numărul de ani de
folosinta prevăzută, costul de cumpărare al bunului trebuie văzut ca o cheltuială preconizată
în toţi anii până la amortizare. Însa este de multe ori greu de prevăzut cât va dura utilizarea
unui bun de folosinţă îndelungată.

Noi recomandăm municipalităţilor să repartizeze costul unei construcţii sau al unui bun de
folosinţă îndelungată pe numărul de ani cât se consideră că va dura folosinţa lui. Dacă achiziţia
se face din creditări, atunci costuri anuale înseamnă sumele rambursate.

Plata dobânzilor face parte, de asemenea, din costurile de achiziţionare a unui bun de
folosinţă îndelungată. În general, aceste dobânzi se înregistrează ca şi cheltuieli prevăzute în
anul în care sunt plătite. Acest lucru face ca distribuţia costurilor pe numărul de ani de
folosinţă a bunului să fie inegal repartizată, pentru ca în primii ani se plătesc dobânzi mai
mari la credit.

Ex.: Preţul unei clădiri folosită ca sediu pentru pompieri a fost de 2,5 mil. $ (fără dobânzi).
Durata de viată a clădirii este estimată la 30 ani. 2 500 000 impărţit la 30 =
83 333 $, sumă care, în termeni de stabilire a costurilor, reprezintă cheltuielile prevăzute pe
an. Plata dobânzilor se înregistrează la cheltuieli prevăzute pe anul în care sunt plătite, suma
reprezentând dobânda scăzând treptat de-a lungul perioadei de rambursare a datoriei.

Cum se consideră costurile reprezentând plata pensiilor?

Costurile totale ale serviciilor furnizate într-un an trebuie să includă şi sumele reprezentând
contribuţia la pensie a angajaţilor, adică contribuţia asigurări sociale, care împreună cu fondurile
de şomaj şi de sănătate fac parte din cheltuielile de personal. În măsura în care se schimbă datele
angajaţilor (disponibilizări, noi angajări, modificări ale salariilor angajaţilor existenţi),
necesarul, şi pe baza lui contribuţia la sistemul de pensii, sunt modificate corespunzător.

45
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Când este important timpul productiv ?

Timpul productiv înseamnă numărul de ore în care un angajat municipal lucrează efectiv, şi
nu numărul de ore pentru care angajatul este plătit. Costul pentru timpul productiv se
calculează împărţind costul anual pentru acel angajat la numărul de ore productiv lucrate.
Câte ore productiv lucrate trebuie să calculăm? În mod normal un an are 2080 ore de lucru (8
ore/zi x 5 zile/săptămână x 52 săptămâni/an), dar un angajat nu lucrează de fapt acest număr
de ore într-un an. După ce se scad zilele de concediu de odihnă, medical, zilele libere, pauzele
de prânz sau de cafea, rămân orele productive pe an.

Ex.: Administraţia unei comunităţi doreşte să stabilească costul per ora timp productiv al unui
angajat inginer. Costul acestui angajat este de 28 500 $ pe an (salariu, beneficii, contribuţie la
pensie), adică 13,70 $ pe oră, calculat la 2080 ore pe an. Dar, ţinând seama că el are 2
săptămâni concediu plătit de odihnă, 10 zile nelucrătoare, 5 zile de concediu medical luate, şi
30 minute pe zi pauză de cafea, rămân numai 1 762,5 ore pe an productiv lucrate. Astfel,
angajatul costă de fapt 16,19 $ pe ora – timp productiv- (28500 / 1762,5), ceea ce înseamnă
cu 18 % mai mult.

Uneori este dificil de calculat costul timpului productiv, mai ales când apar concedii medicale
şi zile libere. De aceea municipalităţile care realizează studii în care apar costuri medii unitare
sau costuri per lucrare, trebuie să ţină seama că apar diferenţe între timpul plătit şi timpul
productiv şi că există factori care afectează timpul productiv.

46
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

ETAPA A TREIA : CULEGEREA DE DATE DESPRE COSTURI

După ce au fost definite obiectivele studiului şi ne-am organizat, al treilea pas care trebuie făcut
în procesul de stabilire a costului este strângerea de informaţii despre cât costă resursele
necesare pentru a furniza acel serviciu.

Ce resurse se folosesc pentru furnizarea serviciului?

Înainte de a porni la culegerea informaţiilor despre costul serviciului, trebuie să identificăm ce


resurse sunt necesare pentru a furniza acel serviciu. Aceste resurse sunt: mâna de lucru,
materiile şi materialele, echipamentele, utilităţile şi serviciile prestate. De obicei aceste
resurse provin de la departamente specializate.

Ex.: Departamentul Asistenţă Socială răspunde de asigurarea forţei de munca, echipamentelor


şi furniturilor necesare pentru a se realiza servicii de asistenţă socială.

Unele resurse sunt furnizate de anumite departamente:

Ex.: Aprovizionarea se face centralizat de către Departamentul Achiziţii Publice, sau


întreţinerea clădirii de către Departamentul Administrativ.

Ex.: Administrarea întregului oraş se face de către primar sau consiliul local.

Pentru a se identifica totalitatea resurselor folosite la furnizarea unui serviciu, este necesar să
se cerceteze toate departamentele administraţiei locale, în scopul de a afla contribuţia fiecărui
departament la realizarea acelui serviciu. După ce au fost identificate resursele, se poate trece
la culegerea datelor despre costurile lor.

Ce înseamnă costuri directe şi costuri indirecte?

Costul total al resurselor folosite pentru furnizarea serviciului se compune din două elemente:
costuri directe şi costuri indirecte. Schema A de la pagina următoare ilustrează tipurile de
costuri directe şi indirecte, iar în paginile următoare sunt descrise aceste tipuri de costuri.

47
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

SCHEMA A

TIPURI DE COSTURI DIRECTE SI INDIRECTE62

Departamentul respectiv
- salariile personalului care
desfăşoară programul, rechizite,
materiale necesare pt. aceasta
acţiune
Costuri directe:
- identificabile precis,
specifice serviciului sau
departamentului

Alte departamente
- cositul ierbii de pe pajiste de către
Departamentul Gospodărie
Comunală
Costuri totale
Costuri indirecte de folosinţă
- costul birourilor Departamentului
Cultură şi Sport din clădirea
Primăriei. Clădirea Primăriei fiind
folosită de multe birouri, partea din
costuri ce corespunde
departamentului dat nu se regăseşte
separat în evidenţele financiar
contabile. De aceea trebuie trecută
Costuri indirecte: la costuri indirecte.
nu pot fi atribuite sigur
unui serviciu sau
capitol dintr-un buget
anume
Costuri indirecte
administrative
- pe localitate: costurile activităţii
generale a primarului, de prestaţia
căruia beneficiază tot oraşul
- pe departament: costurile
administrative ale Departamentului
Cultură si Sport care nu ţin

62
Exemplele de mai sus sunt luate dintr-un program pentru tineret desfăşurat de Departamentul Cultură şi Sport

48
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

neapărat de organizarea
programului respectiv
COSTURI DIRECTE: Costuri identificabile precis, aparţinând sigur serviciului ale
cărui costuri se analizează.

Majoritatea costurilor directe se regăsesc în situaţiile financiare ale departamentului respectiv


şi cuprind salarii şi indemnizaţii, investiţii de capital, plata unor servicii, alte cheltuieli.
Totuşi există şi cazuri când costurile directe ale unui departament se regăsesc în bugetele altor
departamente.

Ex.: Departamentul Gospodărie Comunală curăţă şi tunde iarba în parcurile folosite de


Departamentul Cultură şi Sport în cadrul programelor sale de activităţi în aer liber. O parte
din costurile pentru curăţat şi cosit reprezintă totuşi costuri directe aparţinând serviciului
prestat de Departamentul Cultură şi Sport.

COSTURI INDIRECTE: Costuri care nu pot fi atribuite sigur unui serviciu sau
departament, pentru că aparţin mai multor departamente sau servicii.

Există două tipuri de costuri indirecte:

Costuri indirecte de folosinţă: costuri pentru servicii care nu se oferă publicului, ci


sunt servicii interne, de sprijin al altor departamente municipale. Acestea sunt costuri
cuprinse în bugetul general centralizat, pentru funcţionarea administraţiei locale.

Ex.: Clădiri folosite în comun de mai multe departamente


Parcul de maşini folosite de toate departamentele
Asigurarea de răspundere civilă a întregii localităţi

Costuri indirecte de administrare: costuri pentru activitatea de conducere şi


concepţie, care nu pot fi atribuite unor servicii sau departamente separate.

Costurile pentru politica administraţiei locale sunt costuri partajate de către toate
departamentele municipale.

Ex.: Consiliul local sau municipal


Primarul
Contabilul şef sau comisia de cenzori
Consilierul juridic sau Departamentul juridic
Trezorierul / casierul
Experţii tehnici

49
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Şi în cadrul unui departament separat pot exista costuri administrative indirecte, care nu sunt
în legătură directă cu natura serviciului furnizat. Dar, cum costurile indirecte pe departament
nu sunt de cele mai multe ori sume mari, şi evidenţierea lor ar îngreuna procesul de stabilire a
costurilor, nu ne vom mai ocupa de această problemă în acest manual.

Motivul pentru care s-a subliniat diferenţa dintre costuri directe şi indirecte este importantă
identificării tuturor costurilor pentru un anumit serviciu. Fiecare administraţie locală care se
ocupă de stabilirea costurilor va încadra cheltuielile proprii în costuri directe sau indirecte, în
funcţie de modul cum sunt organizate serviciile locale şi de cum se pot defalca aceste costuri
relativ la ele.

Ex.: În cazul în care un departament îşi are propriul sediu, costul clădirii este cost direct: se
poate încadra în mod sigur printre cheltuielile ocazionate de serviciile furnizate de acest
departament. Dacă însă departamentul foloseşte în comun spaţiul din primărie cu alte
departamente, şi nu este posibil să se delimiteze exact partea din costul clădirii care revine
fiecărui departament din clădire, atunci costurile pentru clădire sunt costuri indirecte pentru
serviciile departamentului. Deşi costul spaţiului pentru birouri nu poate fi evidenţiat direct la
departamentul respectiv, totuşi acest cost intră în totalul costurilor necesare pentru furnizarea
serviciului.

ATENŢIE : nu există o regulă absolută de clasificare a costurilor în directe şi indirecte. Este


important totuşi :
să stabilim reguli de bun simţ prin care să putem spune dacă un cost este direct sau
indirect;
să fim consecvenţi când facem deosebirea dintre costurile directe şi indirecte;
să luam în calcul toate costurile, dar să nu socotim un cost de două ori.

Cum se atribuie un cost indirect unui serviciu?

Deşi costurile indirecte nu se pot uşor atribui unui anumit serviciu, totuşi ele constituie o
parte esenţială din costurile serviciilor municipale şi nu trebuie să uităm să le includem în
costurile totale ale furnizării de servicii municipale. De aceea, costurile indirecte se iau în
calcul pe departamente şi servicii, în funcţie de mărimea costurilor indirecte pe care le-au
provocat.

Costurile indirecte se deosebesc de cele directe prin faptul că nu pot fi atribuite precis unei
activităţi municipale. Prin urmare, costurile indirecte atribuite unui anumit serviciu sau
departament sunt mai degrabă aproximative decât exacte. Acest lucru deranjează uneori
funcţionarii locali care ar dori să folosească pentru costuri cifre exacte. Este important să
subliniem că deşi costurile indirecte nu pot fi exacte, decât să nu le prevedem de loc, este mai
bine să le includem cumva în costurile totale, având astfel în final o imagine completă a
costurilor serviciilor municipale.

50
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Acest Ghid se rezumă la prezentarea unor metode de alocare relativ uşor de folosit, şi care
sunt suficiente pentru nevoile majorităţii municipalităţilor în problema calculării preţurilor.

Procesul alocării costurilor indirecte are două faze:

Faza întâi: se calculează costurile indirecte şi apoi acestea se grupează în unul sau mai multe
grupe de cost. Termenul de “grupă de cost” înseamnă o mulţime de costuri indirecte care
urmează a fi alocate.

Faza a doua: se determină baza de alocare a grupelor de cost, se calculează sumele care
sunt destinate unor servicii separate.

Aceste faze sunt explicate în detaliu mai jos.

Faza întâi: Formarea grupelor de cost

Autorităţile care efectuează un studiu de costuri trebuie să hotărască care dintre costurile
indirecte de folosinţă sau administrative vor fi incluse într-o grupă de cost. Pentru a le uşura
decizia, le recomandăm ca toate costurile care au legătură cu subiectul studiului să fie incluse
într-o grupă de cost. Nu uitaţi sa specificaţi în studiu care costuri au fost incluse şi de ce.

Ex.: Dacă se efectuează un studiu de cost pentru a se afla costurile suplimentare pe care le-ar
implica prelungirea programului unei baze de agrement cu câteva ore pe săptămână, se
observă că nu există costuri indirecte administrative de inclus. În schimb, există costuri
indirecte de folosinţă (întreţinerea clădirii, încasarea taxelor) care s-ar majora, deci trebuie
incluse.

Faza a doua: Alocarea grupelor de cost

După ce costurile directe au fost grupate în grupe de cost, se trece la alocarea lor pe
departamente sau servicii individuale, în funcţie de proporţia deţinută de departamentul sau
serviciul respectiv din totalul :

1. costurilor directe cu personalul ale municipalităţii; sau


2. numărului de angajaţi ai municipalităţii; sau
3. costurilor totale directe ale municipalităţii.

Se va folosi o bază de alocare care să repartizeze cât mai precis costurile indirecte serviciilor
şi departamentelor. Având în vedere că, din totalul cheltuielilor municipale, costurile cu
personalul reprezintă grupa cea mai mare indivizibilă, se vor alege ca bază de alocare ori
costurile cu personalul, ori numărul de angajaţi. Dacă din totalul costurilor, cea mai mare
parte o reprezintă costurile pentru echipamente şi clădiri, atunci costurile totale directe se vor
folosi ca bază de alocare a costurilor indirecte.

Ex.: Cadastrul răspunde pentru 8% din totalul cheltuielilor cu personalul pe oras; în

51
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

consecinţă i se alocă 8% din costurile indirecte pe oraş.

Există şi alte metode de alocare mai precise dar şi mai complexe, care folosesc diferite grupe
de costuri indirecte, în funcţie de tipul costului.

Ex.: Se culeg în grupe de costuri separate costurile indirecte pentru construcţia şi întreţinerea
clădirilor, costurile indirecte pentru administrarea forţei de muncă şi costurile
autovehiculelor. Costurile din fiecare grupă se alocă apoi după baze diferite: costurile pentru
clădiri după procentul de spaţiu ocupat, costurile pentru forţa de muncă după numărul
angajaţilor sau după cheltuielile totale, iar costurile pentru parcul auto după numărul de
maşini folosite de fiecare departament sau serviciu.

Uneori este necesar să se formeze o nouă grupă de costuri indirecte pentru un cost indirect
comun numai câtorva departamente.

Ex.: Departamentele de Pompieri şi Poliţie au împreună acelaşi sediu. Costurile pentru


întreţinerea/folosinţa clădirii, care înseamnă costuri indirecte pentru ambele departamente, se
alocă numai acestor două departamente.

Când trebuie să deosebim costurile variabile de cele fixe?

Până acum am clasificat costurile în costuri directe şi costuri indirecte, în funcţie de legătura
dintre ele şi specificul serviciului ale cărui costuri le stabilim. Este însă la fel de important să
observăm că unele costuri se schimbă mai mult, iar altele mai putin atunci când are loc o
schimbare a calităţii serviciului.

În acest sens putem clasifica următoarele categorii de costuri:

Costuri variabile
Costuri fixe
Costuri în trepte

Costuri variabile: se schimbă direct şi proporţional cu cantitatea serviciului furnizat.

Ex.: Costul asfaltului folosit de Departamentul Drumuri, care se schimbă în funcţie de


lungimea drumului asfaltat.

Costuri fixe: nu se schimbă o dată cu modificarea serviciului.

Ex.: Costurile de folosinţă şi întreţinere ale clădirii Departamentului Drumuri rămân aceleaşi,
indiferent dacă se asfaltează mai mulţi sau mai puţini km de drum.

Costuri în trepte: În limitele aceluiaşi nivel de prestări servicii, nu se schimbă, dar când
nivelul serviciului creşte sau descreşte, costurile se schimbă şi ele radical.

52
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Ex.: Costul utilajelor folosite la asfaltarea străzilor nu se schimbă când se asfaltează câţiva
km în plus. Dacă însă trebuie asfaltate mai multe străzi lungi, se vor cumpăra alte utilaje, şi
astfel dintr-o dată costul echipamentelor va sări într-o altă treaptă de mărime.

Multe din costurile directe sunt costuri variabile, în special materialele, consumabilele şi
costul manoperei pe oră. Aceste costuri pot fi atribuite direct serviciului efectuat, iar nivelul
costului depinde de nivelul serviciului.

Ex.: Costurile pentru benzina, uleiul şi întreţinerea maşinilor din Departamentul Gospodărie
Comunală sunt costuri directe şi variabile. Costul de achiziţie al unei maşini noi este tot cost
direct, dar este fix, pentru că nu se schimbă în funcţie de nivelul serviciului.

Costurile indirecte sunt de multe ori fixe sau în trepte. Aceste costuri nu se schimbă în
general, o dată cu mărirea sau micşorarea calităţii / cantităţii serviciului, dar dacă schimbările
de nivel ale serviciului sunt importante, atunci şi aceste costuri intră într-o altă treaptă.

Ex.: Costurile pentru activitatea de evidenţe salarii a unei biblioteci sunt aceleaşi, indiferent
dacă biblioteca este deschisă cinci sau şapte zile pe săptămână. Totuşi, dacă programul de
lucru al bibliotecii se măreşte considerabil, astfel încât trebuie angajat personal în plus,
costurile pentru activitatea de evidenţe salarii vor creste şi ele încă o treaptă.

Diferenţa dintre costuri variabile, fixe şi în trepte are importanţă atunci când analizăm
costurile suplimentare sau economiile – schimbări de costuri determinate de schimbări în
nivelul serviciilor.

Ex.: Departamentul Drumuri intenţionează să asfalteze anul acesta cu 10 km mai mult decât
anul precedent. Costuri variabile vor fi: cost mai mare pentru manopera mai multă, mai multe
materiale, combustibil, întreţinere. Dacă nu se achiziţionează utilaje noi, costul
echipamentelor este fix. Dacă trebuie cumpărate echipamente, atunci acest cost este în trepte.

În mod similar, dacă Departamentul Drumuri doreşte să reducă numărul de km asfaltate, se


vor face economii numai la costurile variabile. Dacă utilajele folosite la asfaltatul străzilor nu
sunt vândute sau redistribuite la alte departamente, costul lor este fix. Deci nu se poate reduce
acest cost pentru a se face economii, deşi serviciul s-a restrâns.

53
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

ETAPA A PATRA: FOLOSIREA INFORMAŢIILOR DE COST

După cum am văzut, informaţiile despre costuri ne ajută nu numai să îmbunătăţim


managementul, dar şi să elaborăm politici de decizie cât mai eficiente, în diferite domenii:

Analizarea eficienţei serviciilor municipale;


Elaborarea unor decizii legate de buget;
Stabilirea taxelor pentru servicii şi determinarea impozitelor locale;
Decizii privind alegerea unei sau altei metode de a asigura servicii pentru comunitate;

În continuare, vom discuta despre modul în care diferite costuri pot fi folosite în aceste
scopuri. De reţinut că fiecare situaţie este diferită, şi trebuie analizată individual pentru a se
stabili care sunt costurile relevante specifice. Cele prezentate aici sunt doar linii călăuzitoare
pentru a ajuta autorităţile locale în luarea de decizii şi alegerea costurilor specifice.

Analiza eficienţei serviciilor municipale

Eficientizarea unui serviciu înseamnă oferirea acelui serviciu la cel mai scăzut cost posibil.
Informaţiile de costuri se folosesc pentru a răspunde la întrebările despre eficienţa unui serviciu.

Care sunt factorii care aduc o creştere deosebit de mare a costurilor unui serviciu?

Exemplu: Şeful Serviciului Agrement crede că, pentru programele de recreere, costul
materialelor folosite este prea mare relativ la alte costuri. Studierea costurilor
ajută la explicitarea lor, iar managerul de program va putea lua decizii
corective, dacă este cazul.

De ce se modifică costurile?

Exemplu: Consiliul local a constatat o creştere accentuată a costurilor de lucru în


Departamentul Gospodărie Comunală, şi s-au ridicat întrebări legate de
scăderea productivităţii muncii. Un studiu de cost a arătat că departamentul
prestează munci de întreţinere la şcoli, locuri de care era responsabil
Departamentul de Şcoli. Astfel, costurile de lucru în departamentul de
Gospodărie Comunală a crescut, iar cele din Departamentul de Scoli au scăzut.
Per ansamblu, volumul de lucru a rămas constant.

S-au modificat unităţile de cost?

Exemplu: Funcţionarii Serviciului Venituri au constat o creştere a costurilor de facturare


a serviciilor comunitare. După cercetarea numărului de facturi emise, şi a
costului emiterii lor, s-a concluzionat că unitatea de cost (costul emiterii unei
facturi) a scăzut de fapt, datorită unor proceduri de simplificare birocratică
adoptată de curând. Costurile totale au crescut însă datorită unei măriri
accentuate a numărului de plătitori de taxe, efect al dezvoltării comerciale şi

54
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

rezidenţiale a zonei.

Pentru a analiza eficienţa serviciilor, este importantă distincţia între eficienţa şi eficacitatea
acestora. Eficienta se refera la a oferi un serviciu la cel mai scazut pret posibil, pe cand
eficacitatea înseamnă nivelul de calitate al serviciului şi felul în care el îşi atinge scopul.

Exemplu: Costurile municipale de apă şi canalizare au crescut dramatic pe parcursul unui


an, ridicând semne de întrebare despre eficienţa serviciului. Totuşi,
investigaţiile au relevat că în acel an a fost dată în folosinţă o nouă staţie de
purificare a apei. Astfel, Departamentul de Apă - Canal pune la dispoziţia
comunităţii un serviciu mai scump, dar care satisface în mai mare măsură
nevoia oamenilor de apă curată.

Decizii legate de buget

Multe dintre aspectele de mai sus sunt folositoare autorităţilor în luarea de decizii legate de
bugete. Comparaţiile anuale ale costurilor relevă schimbări în valorile acestora, iar diferenţa
între costurile directe şi cele indirecte indică legăturile directe între costuri, departamente şi
servicii, şi legăturile indirecte între acestea. Atunci când se decide o schimbare a nivelului
serviciilor, se iau în calcul costurile marginale (direct proporţionale cu creştrea nivelului
serviciului), şi cele la care se poate renunţa. Oficialităţile locale ridică mai multe probleme în
cazul unor decizii de buget:

Care este cauza modificării costurilor de la un an la altul?


Cum se poate justifica în faţa contribuabililor o creştere a bugetului unuia dintre servicii?
Cât se poate economisi în cazul reducerii unui serviciu? Cât ar costa creşterea unui
serviciu?

Stabilirea taxelor pentru servicii şi determinarea cheltuielilor interguvernamentale

Pentru a stabili nivelul contribuţiilor pentru servicii municipale, oficialităţile trebuie să cunoască
cantitatea de servicii prestate, şi costului unei unităţi de serviciu.

Exemplu: Costul unei campanii de imunizare, în cadrul Departamentului de Sănătate,


depinde în totalitate de costul unei unităţi de vaccin, deoarece serviciul este
uniform, de la un caz la altul.

În contrast cu acest caz, costul inspectării unei clădiri variază foarte mult în funcţie de
dimensiuni şi de complexitatea proiectării acesteia. Astfel, taxele de inspectare
se calculează plecând de la costul pe proiect, sau de la valoarea fiecărui
proiect.

Stabilirea taxelor pentru servicii municipale este o problemă complexă. Iată câteva aspecte de
luat în seamă în stabilirea preţurilor pentru servicii comunitare:

55
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

1. Restricţii legislative

Legile statului sau deciziile locale pot specifica anumite taxe, sau pot stabili plafonul maxim
sau limitele între care să se situeze aceste taxe.

Exemplu: Legea interzice bibliotecilor să impună taxe pentru utilizatori, acestea putând
fi impuse doar pentru servicii speciale;

2. Costuri recuperabile

Exemplu: Taxele pentru programele de recreere ar trebui să acopere toate costurile


acestora, sau doar costurile directe? Oficialităţile trebuie să ţină cont de
principiul “ drept şi echitabil” când stabilesc taxele;

3. Echitatea

Exemplu: Creşterea preţului unui bilet de călătorie de către Regia Transport Public nu ar
însemna ca cetăţenii cu venituri mici şi cei defavorizaţi să nu mai beneficieze
de aceste servicii, deşi ei prezintă nevoia cea mai mare? În acest caz, merită
luată în considerare alternativa pentru aceste categorii.

4. Colectarea taxelor

Exemplu: Se decide instaurarea unei taxe de intrare într-un perimetru. În acest caz, se va
angaja o persoană care va încasa taxa de intrare şi va emite chitanţe. Acest cost
adiţional ar putea fi mai mare decât câştigurile din încasarea taxei.

5. Efectul negativ al taxelor comunitare

Exemplu: În cazul ridicării nivelului taxelor de intrare, oficialităţile s-ar putea confrunta
cu o creştere a intrărilor ilegale.

Atunci când două sau mai multe entităţi guvernamentale au costuri comune, analiza costurilor
este necesară pentru determinarea costului total şi a formulei de împărţire a costului între
entităţi.

Exemplu: Patru orase au un singur bazin de înot. Se desfăşoară un studiu de cost pentru
determinarea cheltuielilor directe şi indirecte ale bazinului, pentru fiecare oraş.
Datele despre nivelul de folosire a serviciului de către cetăţeni sunt necesare
pentru calcularea proporţiilor costurilor şi nivelului de plată al fiecărui oraş.

Alegerea metodelor alternative de asigurare a serviciilor comunitare

Costurile dispensabile (economiile) şi cele suplimentare sunt factori importanţi în decizia de

56
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

alegere a diferitor moduri de furnizare a serviciilor.

Exemplu: Se ia în considerare schimbarea modului de lucru al serviciului de Salubritate,


prin contractarea serviciului de strângere a gunoiului de către o firmă
particulară. În acest caz, oficialităţile trebuie să determine care sunt costurile
care vor fi evitate, şi care sunt noile costuri care vor apărea. Dacă costurile
dispensabile sunt mai mari decât cele nou apărute, atunci contractul oferă
posibilităţi de economisire pentru municipalitate. În caz contrar, alternativa nu
va fi rentabilă din punct de vedere financiar.

În compararea celor două tipuri de costuri, trebuie urmărit ca şi serviciile să fie comparabile.

Exemplu: Un contract de colectare a gunoiului poate să nu includă colectarea mobilei


vechi şi a obiectelor cu volum mare, după cum este serviciul municipal actual.
În acest caz, contractul implică un cost ascuns, iar oraşul sau cetăţeanul va
trebui să plătească în plus pentru acest tip de servicii.

Concluzii – limitările analizei costurilor

Deşi studiul costurilor reprezintă un instrument foarte util pentru managerii şi persoanele de
decizie la nivel municipal, este important de reţinut că el reprezintă doar unul dintre aspectele
existente în luarea unei decizii. Pe lângă acesta, trebuie considerate şi următoarele:
Tradiţiile locale: cum au fost oferite serviciile municipale în trecut?
Acceptabilitatea: schimbările trebuie acceptate atât de cei care le oferă, cât şi de cei
care le folosesc;
Constrângeri legale: sunt schimbările permise prin prisma legilor ţării?
Relaţiile cu angajaţii: contractul colectiv de muncă (municipal) permite schimbările?

Exemplu: Un studiu de costuri a arătat că serviciul de colectare a gunoiului menajer ar fi


mai eficient prin folosirea unui contractor privat. Totuşi, pentru că acest serviciu
a fost mereu prestat de lucrătorii municipali, angajatii, contribuabilii şi
Departamentul de Gospodărie Comunală preferă să păstreze acest sistem. De
asemenea, contractul colectiv de muncă face ca schimbarea să fie foarte dificilă.
In această situaţie, datele despre costuri sunt doar o parte a considerentelor de luat
în seamă pentru stabilirea metodei optime de colectare a gunoiului. Studiile de
cost sunt valoroase pentru ca dezvăluie perspectiva financiară a unui caz
influenţat de multe ori de factori subiectivi.

57
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Studiu de caz Braşov ( Schiţa prezentării şi slide-uri)

CADRU GENERAL

Cerere de asistenţă tehnică

Importanţa transferurilor şi subsidiilor de la administraţia locală

Orientări şi decizii recente ale administraţiei locale şi centrale


Preţuri aprobate acum de către Consiliul Local
Un nou program de subvenţionare pentru pensionarii cu venituri mici
Responsabilitatea pentru subvenţiile şcolare trece la administraţia locală
Creşterea raportului dintre costul biletelor şi abonamente

PRIMUL PAS: CE SE VA STUDIA

Pentru ce servicii doriţi să stabiliţi costul

Trecerea în revistă a obiectivelor politicii şi intereselor stabilite de către cetăţeni, regii,


Consiliu Local şi primar

Problema critică este nivelul subvenţiilor, alocaţiilor, nivelul şi structura preţurilor.


Opţiunile de politică luate acum în consideraţie includ modificarea subvenţiilor sociale,
modificarea raportului de preţ între abonamente şi bilete, precum şi modificarea modului în
care transferurile sunt alocate.

Exemple de opţiuni privind costurile serviciilor

Costuri de operare şi de întreţinere pentru echipamentul nou şi pentru cel depreciat


Servicii prestate prin diferite tipuri de vehicule
Servicii prestate la momente diferite (zi sau noapte)
Servicii prestate pentru arii diferite (în interiorul sau în afara oraşului)
Servicii oferite unor tipuri diferite de consumatori

Care este scopul stabilirii costului acestor servicii?

Stabilirea preţurilor
Stabilirea alocarilor pentru subvenţii
Stabilirea impactului pe care îl pot avea modoficările structurii preţului

58
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Scop:

Stabilirea şi întărirea legăturii dintre transferuruile de la administraţia locală şi costurile


specifice.

Obiective specifice

Prezentarea şi analiza costurilor şi veniturilor pentru a demonstra legătura dintre transferurile


de la administraţia locală şi subvenţiile primite de diferite grupe de utilizatori
Prezentarea şi analiza costurilor şi veniturilor pentru a demonstra legătura dintre transferurile
de la administraţia locală şi cheltuielile opraţionale şi de capital
Crearea unui model care poate fi folosit pentru testarea diferitelor scenarii de politici şi
crearea unor proiecţii

Ce fel de informaţii sunt necesare?

Informaţii despre costuri şi venituri care pot fi corelate cu diferite clase de consumatori asupra
cărora modificările de subvenţionare sau de cost ar putea avea un impact.

Informaţii anterioare care ar da o privire asupra comportamentului diferitelor clase.

Informaţii despre atitudinile şi comportamentul utilizatorilor care ar da o privire asupra


comportamentului diferitelor clase.

PASUL DOI: ORGANIZAREA

ORGANIZAREA PENTRU STUDIU

Efort susţinut al primarului, regiei, Consiliului Local şi Biroul de Buget

Importanţa comunicării tuturor care este scopul studiului


(exemplu: oamenii vor reacţiona diferit dacă se crede că este vorba despre audit, decât dacă se
crede că este vorba de un studiu pentru privatizare)

Avantajul unei părţi independente care să realizeze studiul. Poate fi un consultant


independent sau o echipă de la diferite organizaţii

Ce perioadă ar trebui să acopere studiul privind costurile?

Disponibilitatea datelor pentru perioade diferite


Corectitudinea datelor pentru perioade diferite? Luni vs. an

59
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Perioada de timp în care trebuie stabilite deciziile politicii (an bugetar)


Relaţia dintre perioada de studiu şi perioada proiecţiilor

Cazul Braşov: studiu privind costurile folosind costurile şi veniturile realizate în 2000

PASUL TREI: COLECTAREA ŞI ANALIZA DATELOR

Selecţie a datelor disponibile în Braşov


(Majoritatea datelor cuantificabile sunt deja disponibile în tabele)

Informaţii privind cheltuielile şi veniturile

Cheltuieli realizate în 2000, pe articol şi program


Bilanţul contabil pentru echipamente (pe baza evaluărilor din 1993)
Bugetul pe 2001 propus
Cheltuieli anterioare şi bugetele pe 1998 şi 1999
Cheltuielile pe primul trimestru din 2001
General Financial Information

Raportul de audit al Regiei


Raportul anual al Regiei (2000)

Informaţii despre servicii:

Detalierea vânzărilor de bilete şi călătorii estimate pe tip de bilet şi utilizator (copie


electronică şi pe hârtie)

Informaţii despre cetăţeni/utilizatori

Rezultate ale trecerii în revistă a comitetului de consultare cetăţenească

Rapoarte tehnice

Studiu privind transportul, realizat de o firmă de consultanţă

Prezentări ale politicii

Materiale de prezentare ale Regiei, prin care se analizează impactul asupra veniturilor cauzat
de creşterea preţului pe călătorie şi abonamente (reducerea discountului pe care îl primesc cei
care folosesc abonamente comparativ cu cei care folosesc bilete pentru o singură călătorie)

Prezentarea Regiei, prin care se justifică cererea de transfer pentru bugetul pe 2001

Cererea Regiei de modificare a preţului pentru bugetul pe 2001 (1/2001)

60
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Legislaţie şi politici importante

Ordonanţa 97/1999 - Detalii privind clauzele contractuale între prestatorul de servicii şi


administraţia locală, prezintă metodologia de calcul a subvenţiilor

Diverse decizii ale administraţiei locale şi centrale prin care se stabilesc tarifele subvenţionate
pe grupe specifice

Asistenţă naţională pentru calcularea subvenţiilor în funcţie de costuri

Formula de calcul pentru subvenţii, conform ordonanţei de urgenţă 97/1999

C = (N(ute) x t(c)) - (N(utr) x t(i)) - (C (tc) - C(ti)),


Unde:
N(ute) reprezintă numărul estimat de pasageri
t (c) reprezintă preţul în condiţiile pieţii
t (i) reprezintă preţul subvenţionat
C (tc) reprezintă costul în condiţiile pieţii
C (ti) reprezintă costurile în condiţii subvenţionate

La Braşov, se presupune că C (tc) = C (ti), deci C = (N (ute) x t (c)) - (N (utr) x t (i))

Subiecte de discuţie
Cum ar trebui pasagerii să fie împărţiţi pe grupe? După tariful pentru servicii? După costul
serviciilor oferite lor?
Cum ar trebui împărţite costurile pe grupe diferite?
Cum ar trebui calculate costurile?

Costurile de capital

Definiţiile contabilităţii taxelor vs. nevoile de lichidităţi

Deprecierea se datorează inflaţiei şi nu acopră nevoile de lichidităţi pentru achiziţionarea de


echipamente sau pentru achitarea integrală a serviciului datoriei

61
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Colectarea deşeurilor menajere


Studiu de caz judeţul Chatham
Stabilirea costurilor serviciilor publice municipale
Predeal
24-25 mai 2001

Contabilitatea costurilor
în judeţul Chatham
Colectarea deşeurilor menajere în judeţul Chatham
Scopul programului
Desfăşurarea programului
Rezultate
Lecţiile învăţate

Serviciile de colectare
a deşeurilor
Centre de colectare
12 centre în regiune;
Sunt proprietatea municipalităţilor
Personalul este asigurat de firme private;
Gunoi, obiecte voluminoase, materiale reciclabile, aparate, depozite pentru lucruri vechi.

Transportarea
Transportarea deşeurilor la centrele de transfer din domeniul sectorului privat
Transportarea materialelor la centrele de reciclare

Protecţia mediului
Programul de prevenire a depozitărilor ilegale
Colectarea pneurilor uzate
Educaţie în şcoli
Colectare în cadrul gospodăriilor

Programe asigurate de alte instituţii decât judeţul


companii private;
programe municipale

Finanţarea colectării deşeurilor


Caracteristici de bugetare
» Fond special pentru servicii publice
» Bugetarea pe performanţă
Surse principale de venituri
» Fondul general
» Taxe individuale

62
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Colectarea deşeurilor
Anul fiscal 1998-1999
Taxe disponibile $685,000
Taxe de colectat $550,000
Transfer de la Fondul
General $588,020
 Granturi $186,000
Venituri din reciclarea
deşeurilor $67,000

Colectarea deşeurilor Transfer de la Fondul General


Desfăşurarea programului în judeţul Chatham
 Stabilirea costurilor
 Identificarea surselor de informaţii
 Modificarea sistemului de raportare a datelor
 Identificarea categoriilor “interesante”
 Stabilirea modelului desfăşurătorului
 Folosirea rezultatelor

De ce să stabilim costurile colectării deşeurilor?


Bugetare
Responsabilitate
Monitorizarea performanţei
Evaluarea sistemului financiar
Stabilirea taxelor
Asigurarea competiţiei
Stabilirea de standarde

Surse de informaţii
Rapoarte privind cheltuielile
Rapoartele centrului de transfer
Rapoarte privind colectarea
Pieţe de reciclare

Împărţirea costurilor
Raportare
Aparatură electrocasnică
Pneuri uzate

Bugetare
Costurile fixe ale centrelor de colectare
Costurile de colectare şi de depozitare

Monitorizarea performanţei
cost per tonă colectată

63
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

cost per tonă reciclată


cost de procesare a unui kilogram de deşeuri chimice
Categorii bugetare
Costuri operaţionale
Personal
Serviciul datoriei
Achiziţii

Rezultate
 Schimbarea disponibilităţii sistemului de taxe
 Buletin de informare anual
 Reducerea contribuţiilor de la Fondul general
 Stabilirea fondului de rezervă de capital
 Trecerea spre un sistem “Plăteşti pe măsură ce arunci”
 Angajaţii au o mai mare atenţie faţă de costuri
 Încurajează munca în echipă
 “Deschide ochii”

Paşii următori
Imbunătăţirea legăturii cu sistemul contabil
Actualizări
Stabilirea şi justificarea taxelor “Plăteşti pe măsură ce arunci”
Imbunătăţirea monitorizării performanţei
Imbunătăţirea evaluării programului

Lecţii învăţate
Legătura cu sistemul contabil actual şi cu sistemul de informaţii
Cooperare administrativă, tehnică şi financiară
“Folosiţi sau pierdeţi”
Sunt necesare resurse de personal concentrate
Nu aruncaţi lucrurile neînsemnate
Uraganele costă mult

64
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

EXERCIŢII PENTRU STUDIUL DE CAZ

Exerciţiu pentru pasul I - discuţie de grup

Durata: 10 minute

Cum sunt obiectivele politicii din acest studiu, comparativ cu aspectele importante din
comunitatea dumneavoastră?

Care pot fi obiectivele unui studiu privind costurile? (privatizare, alegerea echipamentului)

Ce puteţi spune despre diferenţele dintre obiectivele studiilor privind costurile, care ar putea
veni de la oficiali aleşi, participanţi şi personal?

Puteţi da un exemplu de studiu privind costurile care a fost realizat sau pe care aţi dori să îl
realizaţi în comunitatea dumneavoastră? O listă obţinută în urma şedinţei de brainstorming
privind aspecte ale studiilor privind costurile pentru alte servicii municipale?

65
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Exerciţiu pentru pasul trei - pentru grupuri mici

Participanţii sunt împărţiţi în trei sau patru grupuri mai mici.

Durata: 1 oră

Sarcina (40 min):


Sunteţi rugaţi să studiaţi costurile din Braşov şi să răspundeţi la obiective. Revedeţi datele
disponibile şi răspundeţi la următoarele aspecte:

Calculul costurilor pentru diferite servicii


Având în vedere informaţiile disponibile şi formula pentru subvenţii din decizia de guvern
97/1999, cum propuneţi să fie împărţiţi pe grupe utilizatorii? Cum aţi calcula costul
serviciilor pe diferite categorii de utilizatori?

Cheltuieli şi costuri
1. Identificaţi câteva costuri care consideraţi că sunt fixate pe baza numărului de pasageri.
Explicaţi de ce.
2. Identificaţi câteva costuri care consideraţi că sunt variabile pe baza numărului de pasageri.
Explicaţi de ce.
3. Consideraţi că cheltuielile de amortizare reflectă cu acurateţe costurile de capital pentru
asigurarea serviciilor? Ce alte alternative pentru exprimarea costurilor de capital
cunoaşteţi? Care sunt căile cele mai comune de obţinere de fonduri pentru finanţarea
investiţiilor? Cum ar trebui reflectate aceste fonduri în costuri?
4. Folosind presupunerea de mai sus, calculaţi costul mediu pe călătorie.
A. Costul este egal cu cheltuielile totale, incluzând amortizarea
B. Costul este egal cu costurile operaţionale (incluzând deprecierea/amortizarea) plus sume
concrete folosite pentru cheltuieli de capital (11.115.000 lei)

Ce număr consideraţi că reflectă mai bine costurile reale ale serviciilor? De ce?

Informaţii care vor fi oferite participanţilor

Informaţii privind subvenţiile anterioare


Informaţii privind costurile anterioare
Date privind folosirea anterioară a datelor
Structura preţurilor pe 2000
Cheltuieli şi venituri pe tip de serviciu pentru 2000
Date suplimenate privind folosirea informaţiilor pentru anul 2000 (cu sau fără procente)

Prezentarea rezultatelor: 20 minute (aprox 7 min fiecare grup)

66
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Exerciţiu pasul patru –pentru grupuri mici

Participantii sunt impartiti pe grupuri mici.

Durata: 30 minue

Sarcina: Imaginaţi-vă că aţi folosit datele despre vânzarea biletelor pentru calcularea costurilor
serviciilor oferite diferitelor grupuri de clienţi. Aţi pregătit un tabel care reflectă costurile şi
veniturile pentru fiecare grup de clienţi care au plătit un preţ diferit pe călătorie.
Aţi fost rugaţi să faceţi o prezentare pentru comitetul consultativ cetăţenesc. Având în vedere
tabelul şi celelalte informaţii, comentaţi următorul aspect. Comentariile ar trebui să fie cât
mai detaliate şi pot lua forma unei concluzii sau recomandări.

Ce puteţi spune despre relaţia dintre costul serviciului pe diferite categorii şi preţurile
curente?

Pe baza analizei, ca schimbări, dacă este vreuna, aţi propune pentru schimbarea nivelului
preţului şi structurii lui (cât se taxează pentru fiecare serviciu individual).

Pe baza analizei, ca schimbări, dacă este vreuna, aţi propune pentru nivelul şi structura de
alocare a transferurilor de la administraţia locală?

Ce vă preocupă mai mult din această analiză?

Dacă după ce aţi fi dat analiza consiliului local, vi s-ar fi spus că este prea complicat, cum aţi
simplifica?

Aveţi alte comentarii?

Presentarea rezultatelor grupurilor mici: 10 minue

67
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

TEME DE DISCUŢIE:

Discuţia 1.A - Recuperarea costurilor şi tariful serviciilor

Durata: 45 minute (30 minute - discuţii în grup, 15 minute - prezentare)

Colectarea Deşeurilor

Primarul Municipiului Bovardia a cerut departamentului de specialitate să-i prezinte


argumentele necesare pentru introducerea unor noi tarife pentru colectarea deşeurilor
menajere care să ducă la acoperirea integrală a costurilor acestui serviciu pe seama
utilizatorilor.

1. Indicaţi cinci categorii separate de costuri care trebuie incluse în calcularea costului total
al acestui serviciu. În dreptul fiecărei categorii, notaţi printr-o frază justificarea
introducerii categoriei respective în structura de cost a serviciului respectiv.

2. Indicaţi încă două elemente pe care nu le consideraţi ca făcând parte din structura de
costuri a colectării deşeurilor menajere dar care pot fi incluse în tariful final al furnizării
serviciului respectiv. Explicaţi pe scurt circumstanţele în care acestea pot fi incluse în
construcţia tarifului.

3. Enumeraţi trei argumente pro şi trei argumente contra recuperării integrale a costurilor
colectării deşeurilor menajere prin intermediul tarifelor.

68
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Discuţia 1 B: Recuperarea costurilor şi tariful serviciilor

Durata: 45 minute (30 minute - discuţii în grup, 15 minute - prezentare)

Transportul în comun

Primarul Municipiului Rovardia a cerut compartimentului de specialitate să fundamenteze


cererea de creştere a biletului de călătorie pe mijloacele de transport în comun de la 5 000 de
lei la 8 000 de lei, ca prim pas în direcţia recuperării integrale a costurilor furnizării acestui
serviciu public de la utilizatorii lui.

1. Indicaţi cinci categorii separate de costuri care trebuie incluse în calcularea costului total
al acestui serviciu. În dreptul fiecărei categorii, notaţi printr-o frază justificarea
introducerii categoriei respective în structura de cost a serviciului respectiv.

2. Indicaţi încă două elemente pe care nu le consideraţi ca făcând parte din structura de
costuri a furnizării serviciului de transport dar care pot fi incluse în preţul biletului.
Explicaţi pe scurt circumstanţele în care acestea pot fi incluse în preţul biletului.

3. Enumeraţi trei argumente pro şi trei argumente contra recuperării integrale a costurilor
transportului public prin intermediul preţului biletelor.

69
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Discuţia 2 - Metodologia de contabilizare a costurilor

Durata şi sarcina: 45 minute (30 minute - discuţii în grup, 15 minute - prezentare)

Costurile Serviciilor Municipale ar trebui să poată fi regăsite ca atare în evidenţele contabile


sau oricum să poată fi reconciliate cu acurateţe cu aceste evidenţe. Pe baza experienţei pe care
o aveţi în utilizarea sistemului contabil în uz în România, vă rugăm:

1. Să explicaţi pe scurt trei tehnici contabile care sunt folosite, sau ar putea fi folosite, pentru
evidenţierea corectă a costului serviciilor publice locale finanţate prin intermediul
veniturilor generale ale bugetului local.

2. Să descrieţi pe scurt, ce diferenţe intervin dacă aceste tehnici contabile sunt utilizate de
către societăţi comerciale furnizoare de servicii publice.

3. Să explicaţi dacă aceste tehnici contabile sunt în contradicţie cu legislaţia curentă, sau ar
trebui modificate ori adaptate pentru a fi conforme legii.

70
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Discuţia 3: Naţiunea într-o încurcatură

Când a fost întrebat dacă americanii ar trebui să facă vreo schimbare în modul lor de
viată referitor la problemele legate de energie, Ari Fleischer, purtătorul de cuvânt al Casei
Albe, a răspuns: " Modul de viaţă american este unul binecuvântat. Noi avem o mulţime de
resurse în această ţară. Ceea ce trebuie să facem este să fim siguri că suntem în stare să
transferăm acele resurse în mâinile consumatorilor astfel ca ei să decidă ce vor să facă la fel
cum îşi trăiesc viaţa zi de zi ".

Acum ştim cum intenţionează şă continue. Peste următoarele câteva luni Dick Cheney
şi prietenii lui vor insista ca politica de conservare a energiei să nu protejeze interesele de
afaceri; este libertate şi oricine care nu este de acord cu aceasta este un elitist care nu are
încredere ca americanii să decidă singuri.

Dar nu trebuie să fi un elitist pentru a te gândi că naţia face de curând unele alegeri
proaste în legătură cu folosirea energiei, şi chiar despre modul de viaţă în general. De ce ?
Deoarece alegerile pe care noi le facem nu reflectă costurile reale al acţiunilor nostre.

Ia, de exemplu, problema blocajelor de trafic.

Săptămâna trecută Raportul de mobilitate urban realizat de Institutul de transport


Texas a atras atenţia a presei. Raportul a arătat că nu este de vină imaginaţia noastră : traficul
a devenit mult mai greu în ultimii ani. Ceea ce nu a spus, dar a implicat clar, a fost că este o
mare discrepanţă între iniţiativa prvată şi consecinţele publice.

Când tu sau eu decid să merg cu maşina în timpul blocajelor rutiere - aşa numita "oră
de vârf", dar care acum durează şase ore pe zi - noi facem blocajul puţin mai rău, şi de aceea
implică un cost asupra tuturor celorlalţi oameni care încearcă să ajungă undeva. ( Şi ei ne fac
acelaş lucru nouă - suntem toţi criminali şi victime.) Acesta este un cost real, de timp şi bani;
dar este un cost pe care noi ca indivizi nu-l luăm în calcul.

Cât de mare este acest cost ascuns ? Am făcut câteva calcule pentru Atlanta care se
rezumă la dezvoltarea urbană. În 1999, un locuitor al Atlantei pierdea în medie 53 de ore în
întârzierile datorate traficului, în comparaţie cu doar 25 de ore în 1992. În afară de asta,
blocajele de trafic costă Atlanta 2,6 mld. $ în 1999; dacă întârzierile nu s-ar fi înrăutăţit în
comparaţie cu anul 1992, aceste costuri ar fi fost cu 1,4 mld. $ mai puţin.

De ce s-a înrăutăţit traficul în Atlanta ? Răspunsul pricipal este acela că în ciuda


miliardelor cheltuite pe construcţiile de autostrade, drumurile au fost împovărate cu mult mai
multe maşini: între 1992 şi 1999 înregistrările de autovehicule au crescut la 550.000. Nu toate
aceste autovehicule au fost folosite în timpul perioadelor blocajelor; aş presupune că încă
400.000 de maşini au fost conduse în timpul orelor de vârf. Aceste 400.000 de maşini au fost
responsabile pentru costurile blocajelor.

71
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Fă calculul şi vei determina că decizia fiecărui individ de a călătorii cu maşina în


Atlanta în prezent implică costuri cu blocajele de 3500 $ pe an, sau 14 $ pe zi, pentru ceilalţi
oameni. Acestea sunt costuri suplimentare peste costurile actuale plătite de şofer – adică, sunt
costuri pe care şoferii nu le ia în calcul. Şi acest număr nu ia în calcul impactul asupra
mediului (calitatea aerului în Atlanta se deteriorează sigur).

Presupune pentru moment că oricine călătoreşte cu maşina în Atlanta în prezent


trebuie să plătească 14 $ pe zi pentru acest privilegiu. Fără indoială unele persoane ar alege
încă să trăiască în suburbiile îndepărtate şi să conducă distanţe lungi – şi asta ar fi dreptul lor.
Dar după cum apare, condusul în Atlanta – şi într-o măsură mai mică înorice altă zonă
metropolitană americană – este de fapt foarte subvenţionat , deoarece oamenii nu trebuie să
plătească pentru costurile pe care ceilalţi le implică.

Să revenim la politica de administrare a energiei.

George W. Bush, după spusele d-lui Fleischer, “ crede că poporul american este foarte
înţelept şi că, conduce corect îniţiativele, ei vor … face calculele proprii în mod corect cât de
mult vor conserva…” El are dreptate. Chiar acum, totuşi, sistemul nostru nu dă persoanelor
dreptul la iniţiative. Deci ţi-ai putea imagina că o administraţie preocupată serios de viitorul
naţiunii ar da o prioritate mai mare în conducerea acestor iniţiative corect – să-i facă pe
americani să ia în considerare costurile acţiunilor lor impuse altor americani.

Costul – economic şi de mediu – nu reprezintă un simplu obiect de discuţii, când aperi


un mod de viaţă binecuvântat, în special dacă el înseamnă arderea a mai multor carburanţi
fosili.

Întrebări:
1. Costurile - economic şi de mediu - sunt directe sau indirecte?
2. Care sunt consecinţele neluării în considerare a acestor costuri din punctul de
vedere a factorilor de decizie de la nivelul unui municipiu?

72
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Exerciţiu de încheiere
Transfer de cunoştinţe

Durata: 30-45 de minute

Scopul

Acest exerciţiu are ca scop să ajute participanţilor să transfere experineţa învăţată în timpul
seminarului în activitatea lor reală de directori economici. Atenţia exerciţiului este focalizată pe
reamintirea aşteptărilor, elaborarea de planuri realiste şi determinarea angajamentelor personale.
Majoritatea muncii este făcută individual cu o mică parte de interacţiune cu alte persoane.

Desfăşurare

Atribuiţi cel puţin o jumătate de oră la sfârşitul seminarului pentru a focaliza atenţia
participanţilor asupra celor mai importante învăţaminte şi pentru a-i încuraja să continue să
aplice aceste învăţăminte în activităţile sale de management. Începeţi cu sarcina dată
participanţilor de a lucra individual timp de 15 minute pentru a completa un chestionar de
transfer de cunoştinţe.

Când participanţii au terminat de completat chestionarul, rugaţi-i să împărtăşească în grup două


sau trei lucruri pe care intenţionează să le facă altfel cu privire la stabilirea costurilor de pe
posturile pe care le ocupă, încheiind astfel seminarul.

Notiţele instructorului. Este în general acceptată ideea că scopul instruirii este de a îmbunătăţi
modul în care oamenii fac unele lucruri prin a le arăta un mod mai bun. De fapt, succesul
experienţei de instruire poate fi măsurat cu cât a crescut individual şi schimbările care au avut
loc în timpul şi după ce a avut loc instruirea.

Angajamentele faţă de cele învăţate şi ce trebuie schimbat, luate la sfârşitul seminarului, pot
ajuta participanţii să depăşească rezistenţa fată de învăţare din ei înşişi şi din mediul de lucru.
Un instructor poate ajuta participanţii să facă o trecere cu succes din lumea învăţării în lumea
acţiunii prin câteva exerciţii simple.

73
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

Chestionarul de transfer de cunoştinţe

Durata: 15 minute

Gândiţi-vă pentru câteva minute asupra ideilor noi pe care le-aţi întâlnit în acest seminar, şi ce
credeţi despre ele. Apoi, în spaţiul de mai jos scrieţi o propoziţie sau două descriind ceva
interesant din cele învăţate despre sine însuşi în timpul seminarului.

____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________

Pe baza celor învăţate despre sine şi posibilităţile pentru schimbare prezentate în acest seminar,
care sunt două sau trei lucruri pe care dvs. inteţionaţi să le faceţi diferit decat acum, în efortul de
a beneficia mai eficient de metodele de stabilire a costurilor ca instrument de planificare şi
gestiune?

1. _________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
______________________________________________________________________
2. _________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
______________________________________________________________________
3. _________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
______________________________________________________________________

Chestionarul de transfer de cunoştinţe

În final, ce obstacole în sine însuşi sau în mediul de lucru anticipaţi să întâlniţi în eforturile dvs.
de a implementa aceste schimbări? Ce veţi face ca să eliminaţi sau să minimizaţi aceste
obstacole?

Obstacole anticipate Acţiuni de a le elimina

1. ______________________________ ______________________________
________________________________ ______________________________
________________________________ ______________________________

2._______________________________ ______________________________
_________________________________ ______________________________
_________________________________ ______________________________

3._______________________________ ______________________________
_________________________________ ______________________________

74
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001

___________________________ __________________________

75