Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Costurilor
Serviciilor
Publice
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Atelierul de lucru
Stabilirea şi monitorizarea costurilor serviciilor publice
Predeal
AGENDA
Scopul: Eficientizarea resurselor administraţiilor publice locale.
Obiectivele:
1. Participanţii vor face cunoştinţă cu definiţiile şi metodele de stabilire şi
monitorizare a costurilor aferente serviciilor publice.
2. Participanţii vor obţine şi îmbunătăţi abilităţile de identificare şi stiabilire a
tuturor costurilor aferente serviciilor publice.
3. Participanţii vor obţine instrumentele necesare pentru a oferi asistenţă tehnică
în cadrul instituţiilor sau organizaţiilor din care fac parte în domeniul stabilirii
costurilor.
Prima zi
1
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
publice.
9:45-11:15 Prezentarea studiului de caz: Victor Giosan
"Stabilirea costurilor pentru Jeff Hughes
transportul public în municipiul
Braşov"
11:15 - 11:30 Pauză de cafea
2
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
O FABULĂ FINANCIARĂ
Despre
împreună cu o
de
David C. Jones
“Cinicul este cel care înţelege preţul tuturor lucrurilor şi valoarea niciunuia,
Sentimentalul este cel care pune un preţ prea mare pe toate lucrurile,
fără să aibă habar despre preţul pieţei.” (Oscar Wilde).
3
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
4
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
FABULĂ FINANCIARĂ
Introducere
Omar este un şofer de taxi afgan, care munceşte la Kabul, New York, Londra sau oriunde
altundeva în lume. Omar a pornit în afaceri cu ajutorul unei sume de bani primiţi cadou din
partea tatălui său, care i-a mai dat şi următoarele trei sfaturi:
“Nu porneşti o afacere în primul rând ca să faci bani. Ai bani ca să porneşti o afacere.”
“Nu uita că eşti un om de afaceri. Dacă nu şti cine eşti, sau ce eşti şi ce faci, metoda asta
de a afla te va costa foarte mult.”
O firmă privată
Oriunde s-ar afla, Omar nu se desparte de două chei. Una este cheia maşinii, cealaltă - cheia
managementul financiar de afaceri. Această din urmă cheie se potriveşte - aşa cum l-a
povăţuit tatăl său - cu numele şi cu firma lui: "MAŞINA LUI OMAR.” Se potriveşte însă pentru
oricare activitate economică de orice tip şi mărime: se potriveşte pentru o mică firmă de
comercializare de bunuri şi servicii; se potriveşte la administrarea unei proprietăţi cum ar fi o
gospodărie familială, dar şi la administrarea unei companii multinaţionale. Cu mici diferenţe, se
potriveşte şi pentru managementul financiar al sectorului public. Folosite ca acronim,
cuvintele (în engleză), se citesc în felul următor:
O= Operation (exploatare)
+
M= Maintenance (întreţinere)
+
A= Administration (administrare) [C = Capital consumption (Consum de capital)]
+
R'= Rent (chirie) ----> [A = Adjustment of Value (Ajustarea valorii)]
+
S= Surplus (excedent) [R = Return on Investment (Rentabilitatea investiţiei)]
În felul acesta, Omar, ca şi oricare altă firmă, poate considera că are o afacere dacă, şi numai
dacă, obţine un venit suficient din activitatea lui pentru a-şi acoperi cheltuielile financiare care
corespund literelor ce alcătuiesc numele firmei sale (în engleză) – “OMAR’s CAR.” Primul
cuvânt (OMAR’s) exprimă principiul de bază; al doilea (CAR) este un corolar esenţial.
1
1
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Asta înseamnă că veniturile provenite din orice fel de activitate economică trebuie să acopere:
"operations" (exploatarea), ”maintenance” (întreţinerea) resurselor (capitalul fix şi
circulant) folosite în acea activitate; "administrative costs" (cheltuielile administrative)
inclusiv unele taxe/impozite; şi "rent" (chiria). In discuţia noastră, taxele/impozitele depind de
natura lor şi de felul în care sunt achitate de diversele întreprinderi. Ele pot fi incluse în capitolul
"administrare" (ca parte a costurilor legate de desfăşurarea activităţii) sau ca cota-parte care
revine autorităţii locale din “surplus” (excedent).1“
In final, firma trebuie să se aleagă cu un excedent, care reprezintă o economie de venituri faţă de
cheltuieli.2. Dacă nu există un excedent după acoperirea costurilor declarate, atunci – prin
definiţie – nu există nici firmă nici afacere. Adică, în loc să economisească un excedent,
activitatea crează o pierdere, care trebuie subvenţionată. Asta înseamnă că Omar desfăşoară
această activitate fie ca să se amuze - ca un fel de hobby -, fie ca să ofere un serviciu public3.
Ceea ce este foarte bine, cu condiţia să ştie ce face. Pentru că dacă nu ştie, atunci - aşa cum i s-a
spus -, îl va costa foarte mult să afle pe această cale.
Exemplul nostru implică faptul că Omar a închiriat taxiul. Prin analogie, putem presupune că şi
alte firme au luat cu chirie fabrica/instalaţia principală. Cu toate acestea, când stabileşte chiria
pentru maşină, proprietarul trebuie să acopere costurile la care face trimitere cuvântul “CAR”:
"capital consumption" (consumul de capital), "adjustment of value" (ajustarea valorii), şi
"return on investment" (rentabilitatea investiţiei).
Dacă aceste costuri nu sunt acoperite, înseamnă că proprietarul nu a ridicat la maximum gradul
de utilizare a fabricii/instalaţiei. In cazul când instalaţia/fabrica se află în proprietatea firmei
respective, costurile care trebuie acoperite sunt exact la fel.
Ca să luăm un alt exemplu de firmă privată, vă propun o echipă de football profesionist. Pentru
a avea o afacere, proprietarul (la fel ca Omar) trebuie să acopere costurile de exploatare,
întreţinere, administrare şi chirie, şi să se aleagă cu un excedent. Pentru o echipă de football,
chiria va include cel puţin două elemente principale.
1 Stricto senso, este oportun să includem taxeler/impozitele în costurile “MASINII LUI OMAR” numai atunci
când considerăm afacerea ca o entitate unică. In momentul când se includ “externalităţile”, situaţia devine mai
complicată, după cum se va vedea mai departe.
2 Nu este neapărat nevoie ca acest lucru să aibă loc în fiecare an. Este însă necesar să se întâmple atunci când
avem în vedere mai mulţi ani într-o perioadă rezonabilă de timp, adecvată tipului de firmă (afacere). Dacă
excedentul de numerar acumulat care a rezultat este investit, iar deficitul de numerar acumulat este acoperit din
împrumuturi (ambele la rata de rentabilitate cerută), se poate face o ”analiză previzională a rentabilităţii interne a
investiţiei ” calculată pentru întreaga durată de viaţă a unei activităţi, şi activele sale aferente. Acest lucru va avea ca
rezultat valori actuale nete fie pozitive fie negative, în funcţie de excedentele sau pierderile obţinute.
3 Deşi această lucrare este scrisă sub formă de “parabolă”, conceptele de “afacere/firmă,” “hobby” şi “serviciu
public” pot fi dezvoltate pe baze mai formale şi mai riguroase, după cum se poate vedea în Anexa 1.
2
2
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Intâi stadionul4. La calcularea chiriei, proprietarul trebuie să acopere trei componente. Prima
este reprezentată de consumul de capital, amortizarea construcţiei. Al doilea este ajustarea
valorii. Asta înseamnă orice creştere - sau scădere - probabilă a valorii terenului şi construcţiei,
datorată atât inflaţiei cât şi utilizării alternative posibile. In fine, trebuie să existe o rentabilitate
adecvată a capitalului investit în teren şi construcţie. Această componentă, calculată pe baza
evaluării următoarei utilizări alternative a resurselor (monetare sau materiale) care prezintă
riscuri comparabile, este cunoscută adesea sub numele de "cost de oportunitate al capitalului".
4 Vor fi şi altele, precum terenurile de antrenament, echipamentul şi probabil multe altele, pe care le putem
include în termenul generic de “stadion”.
5 Acesta prezintă o analogie cu conceptul mai amplu de „dezvoltare a capitalului uman”.
6 Conform principiilor expuse de Ricardo, este vorba de o plată suplimentară necesară pentru a folosi orice lucru
(nu numai activele) în cantitate mică, în plus faţă de „costul său de producţie”.
7 Cumpărarea activelor fixe de orice tip este în mod efectiv o plată a „valorii actuale” a tuturor chiriilor viitoare.
8 O scrisoare adresată cotidianului “Washington Post” ilustrează această posibilitate “...- pentru un preţ extrem de
modest - baseball-ul pe [stadionul] RFK va îmbogăţi şi întări comunitatea noastră – din punct de vedere economic,
social şi cultural – şi ne va readuce emoţia şi bucuria de a aclama o echipă locală.”
3
3
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Ca şi în cazul firmei private, investiţia bănească într-o activitate a sectorului public este o
operaţie de afaceri dacă acoperă costurile simbolizate de literele din "OMAR'S CAR": de
exploatare, întreţinere, administrare, chirie şi excedentul. Aceste activităţi sunt cunoscute de
obicei sub numele de servicii publice. Dacă costurile incluse in acronimul OMAR's CAR nu
sunt acoperite, activitatea desfăşurată va fi un hobby9 sau un serviciu public. Ea va trebui aşadar
subvenţionată. Ca şi în celelalte exemple, dacă această situaţie este înţeleasă şi acceptată (în
acest caz de către contribuabili) nu există nici o problemă. In caz contrar însă, contribuabilii vor
fi păcăliţi.
Pentru majoritatea activităţilor din sectorul public, veniturile vor proveni mai degrabă din taxe
şi impozite decât din plăţi directe. In acest fel, cât de mult va beneficia fiecare activitate luată
separat de acest tip de subvenţie rămâne la latitudinea şi depinde de judecata celor care
reprezintă (sau pretind că reprezintă) interesele celei mai mari părţi a comunităţii. Această
judecată se va baza pe un amestec de politică şi economie a bunăstării publice, lucruri care
implică uneori a serioasă analiză a externalităţilor economice şi sociale.
Exact la fel ca pentru oricare altă afacere/firmă, venitul furnizorului de servicii pentru activitatea
desfăşurată – plata pe care o încasează din partea entităţii aflată în serviciul public – trebuie să
acopere costurile "maşinii lui Omar" (OMAR’s CAR). Şi acestea includ în mod categoric
"excedentul", fără de care firma/afacerea nu poate supravieţui. O afacere/firmă are nevoie de
excedent pentru a acoperi: risk - riscul (pentru care de obicei se pot încheia asigurări);
9 Poate părea ciudat să considerăm activitatea sectorului public ca un “hobby.” Totuşi, acest concept face parte
din teoria „opţiunii publice” recunoscută - printre alţii - de Profesorul James Buchanan, de la Universitatea George
Mason, Virginia. Teoria susţine că unii funcţionari din sectorul public muncesc numai de plăcere, fără să le pese
prea tare de rezultate. Mai există o analogie, cu principala afirmaţie a acestei teorii, şi anume aceea că acţiunile
organismelor guvernamentale urmăresc mai degrabă interesele egoiste ale politicienilor şi grupurilor de interes,
decât binele public. Până când a ieşit la pensie, Senatorul S.U.A. Proxmire, a acordat fonduri pentru ceea ce el
numea proiectele “lânii de aur”. Era vorba de folosirea fondurilor publice pentru activităţi pe care el le considera o
risipă. Când datele erau publicate, unele dintre aceste proiecte (sau costurile lor) păreau de bună seamă ciudate.
Multe dintre ele erau de fapt exemple perfecte a ceea ce se numeşte „proiecte favorite”, în beneficiul exclusiv al
participanţilor direcţi. Putem spune că erau în realitate hobby-uri.
10 Acest lucru este cunoscut uneori sub numele de “privatizare.” In sensul cel mai strict al termenului nu este
vorba de privatizare, pentru că nu transferă către sectorul privat proprietatea reziduală a entităţii, nici nu scuteşte
sectorul public de responsabilitatea reziduală. In sens larg însă, încheierea unor contracte cu furnizori externi este o
metodă prin care activitatea este efectuată, mai direct, de către entităţi din sectorul privat, în condiţii concurenţiale
(deşi adesea imperfecte).
4
4
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
uncertainty - nesiguranţa (pentru care de obicei nu se pot încheia asigurări); new activities -
noile activităţi (investiţiile de capital în vederea extinderii); şi stability - stabilitatea (adică
acoperirea fluctuaţiilor anuale şi situaţiilor accidentale)11.
Dacă veniturile nu acoperă aceste costuri, se vor întâmpla mai multe lucruri şi anume:
(a) entitatea din sectorul public – şi publicul său format din contribuabili - vor primi
servicii nesatisfăcătoare;
(b) furnizorul de servicii fie va da faliment, fie va refuza să mai accepte alte
contracte în viitor, reducând astfel disponibilitatea potenţială a întreprinderilor
private de a furniza servicii;
(c) entitatea din sectorul public – care continuă să aibă responsabilitatea finală
(juridică şi administrativă) – va suporta costuri suplimentare legate de:
(iii) în mod implicit, un preţ mai mare pentru noul contract, care trebuie acum
să acopere costurile “OMAR’s CAR” nerealizate de primul furnizor, şi
Există în plus, până la îndreptarea totală a situaţiei, riscul deteriorării imaginii politice, care se
va concretiza într-o înfrângere la următoarele alegeri.
Acesta este un concept deosebit de important în cazul când entitatea din sectorul public deţine
proprietatea asupra sediilor şi instalaţiilor. De obicei, sistemele contabile ale instituţiilor publice
11 Acronimul pentru aceste activităti este cuvântul: “RUNS – merge, funcţionează”. In acest fel, lista
acronimelor noastre devine “OMAR’s CAR RUNS.” (Maşina lui Omar merge/funcţionează).
12 In general este vorba de departamentul de furnizare existent care este restructurat pentru a funcţiona în mai
mare măsură pe baze comerciale.
5
5
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Externalităţi
Exploatându-şi taxiul, Omar poate să-şi păstreze firma dacă obţine un excedent, după ce a
acoperit costurile financiare ale “Maşinii lui OMAR”, costuri pe care firma lui le suportă sau le
plăteşte în mod direct. Cu toate acestea însă, firma lui Omar, ca majoritatea firmelor, nu va
suporta în mod direct anumite costuri adiţionale. Este vorba de costuri pe care funcţionarea
firmei le impune societăţii în ansamblu, cunoscute de economişti sub numele de externalităţi14.
Ori de câte ori Omar conduce taxiul, el trebuie să folosească un drum sau un pod15. Se întâmplă
mai rar ca drumul sau podul să fie private. In acest caz, proprietarul drumului sau podului
trebuie să-şi recupereze, de la Omar şi de la ceilalţi utilizatori, costurile sale de utilizare
simbolizate de acronimul “OMAR’s CAR”. Pentru ca proprietarul unui drum sau pod privat să-
şi acopere direct aceste costuri, vor trebui percepute taxe16, iar pentru aceasta trebuie îndeplinite
cel puţin trei condiţii:
(a) proprietarul trebuie să deţină într-un anumit grad monopolul asupra tuturor
13 Autorităţile locale din Marea Britanie sunt obligate să includă un element de “chirie” în sistemul lor de
contabilizare a costurilor. Acesta este stabilit de guvern şi se aplică tuturor autorităţilor locale. Dacă el acoperă în
totalitate costurile “OMAR’s CAR” rămâne o chestiune de dezbatere profesională.
14 In termenii unei analize riguroase, “externalităţile” sunt consecinţele “bunăstării” non-market. Astfel, utilizarea
maşinii lui OMAR poate fi considerată ca producătoare de externalităţi pozitive şi negative. De exemplu, datorită
faptului că se plimbă pe stradă (face rondul), maşina lui Omar le oferă clienţilor potenţiali posibilitatea de a
economisi costurile legate de localizarea şi stabilirea contractului cu serviciul de taximetrie. Totuşi, acest lucru nu
este probabil efficient din punct de vedere economic numai dacă multe taxiuri fac rondul în acelaşi timp. [Un singur
taxi – sau doar câteva – nu ar putea genera un “serviciu” perceput ca atare de public].
15 Din punct de vedere economic, un “pod” nu trebuie neapărat să fie o construcţie civilă specifică, peste un curs
de apă, cale ferată sau alt tip de obstacol. Principala caracteristică economică a podului este accea că facilitează
trecerea pasagerilor printr-o “gâtuire” a traficului, cât şi că este mai puţin costisitor să se treacă pe el sau prin el,
decâ să fie ocolit.
16 La ora actuală se dezvoltă tehnologii care permit ca folosirea vehiculului să fie corelată direct cu folosirea
drumului, ceea ce va permite o mai bună stabilire a preţului drumurilor. Pentru exemplul nostru, aceasta poate fi
considerată doar o taxă mai sofisticată. Principiile fundamentale rămân neschimbate.
6
6
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
(b) folosirea, de către vehicul, a drumului sau podului, trebuie să declanşeze în mod
automat o anumită activitate de natură administrativă, mecanică sau electronică
care va avea ca rezultat perceperea sigură şi eficientă din punct de vedere
economic a taxei de drum/pod: şi
(c) perceperea taxelor de drum/pod (şi prevenirea sustragerii de la plata lor) trebuie
să poată fi aplicată din punct de vedere mecanic şi/sau legal, cu un grad
rezonabil de eficacitate18, conform dreptului penal sau civil.
Sigur că proprietarul poate rămâne pe piaţă, dacă subvenţia este rambursată (să zicem) de
autoritatea administrativă. Acest lucru ar deplasa responsabilitatea financiară asupra sectorului
public, care ar fi încredinţat astfel sectorului privat exploatarea drumului sau a podului, pe baze
contractuale.
Exact aceleaşi condiţii se aplică, în principiu, dacă drumul sau podul ar fi exploatate, fără
subvenţii din fondurile publice generale, de o societate publică aflată în proprietatea statului
(regie). In practică este chiar o situaţie frecventă ca podurile să fie exploatate de astfel de
societăţi. Mai rar se întâmplă ca exploatarea să acopere costurile “OMAR’s CAR” din taxele
percepute pentru utilizarea acestor infrastructuri. Este posibil să nu existe gradul necesar de
monopol şi de captare, în special atunci când infrastructura este exploatată ca parte a unei reţele
de transport integrată. In plus, chiar în condiţii ideale, este posibil ca sistemele contabile ale
organizaţiilor guvernamentale să nu fie concepute astfel încât să permită deplina tragere la
răspundere a „autorităţii pentru poduri” pentru costurile generate. In fine, chair dacă se folosesc
sisteme contabile sănătoase, este posibil ca taxele să fie reduse din considerente de politică a
sectorului public sau de eficienţă economică.
17 Satisfacţia trebuie văzută ca o acumulare pentru fiecare utilizator luat individual şi personal. “Omului
economic” – cel care îşi ridică la maxim propria bunăstare plătind un cost minim – nu îi va păsa prea mult de
costurile şi beneficiile pentru societate în ansamblu. El le va percepe ca “gratuite”!
18 Aplicarea legii nu are nici un sens dacă de exemplu un proces durează doi ani, iar pedeapsa este
nesemnificativă.
7
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Deşi trebuie să respecte aceleaşi principii economice ca taxele pentru poduri, taxele de drum
sunt mai puţin frecvente. Acest lucru se datorează, în majoritatea situaţiilor, şi multiplelor trasee
alternative, ceea ce face ca principiile economice pur şi simplu să nu se aplice. In plus, se
acceptă mai uşor că drumurile sunt „servicii publice”, finanţate din banii publici. Este probabil
deci ca ele să fie exploatate şi întreţinute direct de departamentele respective (departemantul
pentru construcţii publice sau drumuri) ale autorităţilor centrale sau locale.
Problemele contabile vor fi în acest caz şi mai serioase, deoarece multe sisteme contabile
folosite de obicei de structurile guvernamentale nu sunt concepute astfel încât să reflecte
costurile “OMAR’s CAR”, în special în ceea ce priveşte chiria infrastructurii sau serviciului
respectiv – recuperarea costurilor totale de capital. Dacă costurile totale de exploatare ale
drumurilor şi podurilor nu pot fi – sau nu sunt la ora actuală – strânse direct de la utilizatori,
costurile “OMAR’s CAR” nu vor fi recuperate şi vor necesita astfel o subvenţie publică din taxe
şi impozite. Acest lucru este valabil pentru toate serviciile publice.
In mod normal, firma lui Omar, ca oricare alta, poate plăti taxe şi impozite către autorităţile
locale şi centrale, pentru susţinerea financiară a serviciilor publice. Cu toate acestea,
taxele/impozitele, aproape prin definiţie, nu au nimic sau au prea puţin de-a face cu utilizarea
serviciului de către contribuabil. Ele depind, printre altele, de tipul de taxă/impozit şi de situaţia
contribuabilului. Mai depind de abilităţile contribuabilului de a evita plata taxei/impozitului (sau
chiar de abilităţile sale de evaziune fiscală)19.
In unele situaţii, taxele sunt strâns legate de utilizarea serviciului, în general. De exemplu,
situaţia în care (să zicem) taxele pentru benzină şi vehicul sunt concepute în legătură cu
costurile utilizării drumurilor. Chiar şi acestea însă nu vor face o distincţie completă în funcţie
de tipuri, locuri şi gradul de utilizare. In plus, dacă sunt declarate public ca fiind „taxe de
utilizare” (de ex. prin alocare sau grevare), acest lucru va limita funcţiile lor de venituri generale
ale statului.
Taxele vor avea caracteristicile de “taxe de utilizare” numai dacă ele funcţionează conform
principiilor de stabilire a preţului pe bază de eficienţă. Asta înseamnă că utilizarea serviciului va
19 Acest lucru poate introduce “numărarea dublă.” Deşi este bine ca costurile “OMAR'S CAR” ale unei firme
individuale să includă taxele/impozitele, acestea sunt transferuri în cadrul economiei în ansamblu. Ele ar trebui prin
urmare să fie excluse din domeniul de aplicare al măsurării externalităţilor. Acest lucru se întâmplă pentru că efectul
bănesc marginal creat de fiecare producător de externalităţi este (la prima vedere) fără taxele strânse (de la acel
producător) pentru a le acoperi. Datorită faptului că taxele influenţează preţul bunurilor şi serviciilor vândute de
firme şi cumpărate de utilizatori, ele influenţează astfel cantităţile vândute şi venitul câştigat. Acest lucru complică
situaţia – dar nu va fi analizat mai departe.
8
8
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
In unele cazuri, poate să nu existe de loc intenţia de a crea o legătură între taxe/impozite şi
utilizarea serviciului respectiv. Un caz limită ar fi aici “contribuţiile de asistenţă socială” plătite
celor săraci şi dezavantajaţi. In acest caz, intenţia clară este de a transfera fondurile publice de
la contribuabilii cu situaţie materială mai bună la cei care nu plătesc sau plătesc prea puţin
taxele/impozitele.
Acest lucru ar fi echivalent cu situaţia în care Omar şi-ar folosi taxiul pentru a face acte de
caritate. Poate că el chiar transportă săraci la spital şi suportă costurile din buzunarul său. In
acest caz ar trebui să-şi acopere aceste costuri21:
(a) reducând volumul excedentului (din afacerea lui) pe care şi-l însuşeşte, ceea ce
înseamnă că percepe astfel un fel de „impozit privat pe venitul” său propriu;
(b) crescând puţin tariful pe care-l percepe celorlalţi clienţi22, ceea ce înseamnă că
percepe de la ei un fel de „taxă privată pe vânzări”; sau
(c) asigurând fondurile din alte surse private sau din alte activităţi.
De obicei, costurile complete “OMAR’s CAR” ale serviciilor publice nu sunt recuperate
imediat în numerar, din taxarea directă pentru utilizarea acestor servicii sau din taxe şi impozite.
Dimpotrivă: constrângerile bugetare sau de natură politică impun ca aceste costuri să fie
temporar ignorate. Banii se cheltuiesc pentru alte proiecte, care sunt mai vizibile pentru public.
Asta înseamnă că activele publice nu sunt bine întreţinute, extinse sau înlocuite. Sau că se
foloseşte o mână de lucru mai puţin eficientă sau o tehnologie învechită. Soldul costurilor este
recuperat prin agravarea nemulţumirii reale sau potenţiale a utilizatorilor serviciului respectiv,
datorită pierderilor, întârzierilor sau defectării instalaţiei. Aceasta este de fapt o „taxă în natură”.
20 Numai destinarea anumitor taxe pentru destinaţii specifice nu le transformă, din punct de vedere economic, în
“taxe de utilizare”. Dacă nu respectă principiile stabilirii preţului pe bază de eficienţă, această destinare se poate
dovedi doar un “sistem contabil creativ” de inspiraţie politică.
21 Tehnic vorbind, Omar trebuie să acopere nu numai costul unui serviciu gratuit dar şi pierderea suplimentară de
venit pe care o va suferi. Acţiunea de a transporta aceşti oameni la spital va avea efecte negative asupra activităţi
sale generatoare de venit. Ridicarea preţului pentru ceilalţi pasageri va face probabil ca numărul clienţilor lui Omar
să scadă. Aceste pierderi suplimentare sunt cunoscute uneori sub numele de “ pierderi seci”. Pentru că nimeni nu le
primeşte, ele nu sunt o formă de redistribuire a venitului.
22 Reglementarea concurenţei poate limita acest fenomen.
9
9
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Acest lucru este cu atât mai adevărat în ceea ce priveşte costurile sociale şi de mediu. De
exemplu, este foarte probabil ca funcţionarea taxiului lui Omar să creeze astfel de costuri pentru
comunitate, sub formă de aglomerare a traficului şi de poluare, împreună cu riscurile concrete
de producere a accidentelor. Folosirea maşinilor a încurajat de asemenea extinderea zonei
urbane, ceea ce a sporit şi mai mult costurile publice şi private prin asigurarea infrastructurii
pentru zonele cu densitate mai mică a populaţiei.
Unele din aceste costuri vor fi suportate de utilizatorii drumurilor. Multe dintre ele se vor
„revărsa” asupra altor membri ai comunităţii locale, naţionale sau chiar internaţionale. O
proporţie însemnată a acestor costuri va fi suportată de instituţiile din sectorul public. Acestea
includ dirijarea şi controlul traficului, poliţia rutieră, reglementările de mediu şi asigurarea unor
servicii de salvare (pentru accidentele de circulaţie). Ca şi serviciul de taxi a lui Omar, aproape
fiecare afacere/firmă crează costuri asemănătoare. In plus faţă de cele deja menţionate,
activităţile respective vor afecta mediul înconjurator, adică flora, fauna, clima, pământul şi
marea.
Dacă aceste costuri nu pot fi – sau cel puţin nu sunt la ora actuală – recuperate de la cei care le
produc, comunitatea - în ansamblul ei - va trebui să găsească o soluţie. Uneori, ca în cazul
utilităţilor publice, costurile pot fi recuperate prin perceperea de plăţi (numerar). La fel de
probabil este că ele trebuie recuperate prin „taxarea” ingenuităţii, capacităţii de autocontrol, de
sacrificiu personal, responsabilităţii şi integrităţii comunităţii în ansamblu şi a fiecăruia dintre
membrii ei luaţi separat.
Dacă nu se ocupă de problemele ecologice curente, comunitatea mondială va spori în mod direct
suferinţa şi frustrările. Creând astfel de probleme pentru generaţiile viitoare, ea nu îşi plăteşte
„chiria de mediu”. Rezultatul va fi consumarea23 sau degradarea „capitalului de mediu” al
planetei.
In termeni de costuri de mediu “OMAR’s CAR”, opţiunea este aceeaşi ca şi pentru costurile
financiare sau economice. Dacă costurile sunt acoperite într-un fel, va exista un „excedent” de
23 In “Critical Path” (Calea critică), St. Martin's Press – 1981, R. Buckminster Fuller scrie: “O contabilizare
ştiinţifică a procesului electro-chimic, integrată sinergetic şi ţinând cont de relaţia timp-energie demonstrează că,
pentru Universul energetic, costurile producerii unui gallon de ţiţei depăşesc un million de dolari, în timp ce
cantitatea de energie sub formă de căldură şi presiune folosită pe durata necesară producerii acelui gallon de ţiţei
este taxată la tarifele de livrare cu amănuntul în kw/oră ale companiei New York Con Edison pentru acea cantitate
de energie.” Conform acestui calcul – pe care mulţi îl pot considera extrem – dacă Omar ar trebui să plătească
“chiria de mediu” completă, ar da faliment într-o secundă! Se întâmplă însă adesea ca societăţile comerciale să caute
sau să solicite accesul la terenuri publice pentru a extrage ţiţei. Este evident că activităţile lor nu vor putea niciodată
să acopere în totalitate costurile de extracţie. Şi totuşi, acest lucru este de obicei total ignorat.
24 Un exemplu dramatic de neplată a “chiriei de mediu” a apărut la mijlocul anilor şaizeci, când un munte de
deşeuri de mină din Wales, Marea Britanie, s-a prăbuşit pe o şcoală, omorând aproape 150 de persoane, majoritatea
copii. In acest fel, “costurile neacoperite” au fost transferate asupra “generaţiilor viitoare” într-un mod brusc şi cu
rezultate catastrofice.
10
10
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Costuri etice
Vă amintiţi exemplul acelui Omar care îşi foloseşte taxiul în scopuri caritabile, aducând astfel o
contribuţie de „autosacrificiu” şi „implicare” în acţiuni de binefacere. El poate însă contribui la
o formă de poluare, extrem de obişnuită în societatea modernă, şi anume „poluarea umană”. De
exemplu, în afară de faptul că se poate sustrage în mod voit de la probele de siguranţă şi testele
de poluare ale vehiculului, el mai poate să înşele pasagerii, să practice evaziunea fiscală, să
conducă taxiul într-un mod periculos, inclusiv sub influenţa alcoolului, să folosească taxiul
pentru a transporta droguri, şi să mituiască poliţia.
Ce minunat ar fi dacă toate aceste probleme s-ar limita la un singur şofer de taxi, care parcurge
străzile unui oraş mare. Din păcate, în afaceri şi în activitatea sectorului public, ele sunt foarte
răspândite şi antrenează de bună seamă nemulţumri şi costuri imense pentru publicul larg. Este
vorba atât de costuri băneşti, cât şi de costurile legate de un grad mai mic de satisfacţie
personală şi mai multă suferinţă.
Ca şi în cazul altor forme de poluare, aceste costuri pot fi „costuri de tranzacţie” etice directe. In
plus, datorită poluării treptate a comportamentului social, umanitatea nu îşi va plăti „chiria”
etică. Dimpotrivă, ea va transfera aceste standarde mai puţin etice asupra generaţiilor viitoare.
La fel de sigur ca transferul înspre viitor al poluării ecologice este şi faptul că trebuie „făcută
curăţenie”. Revoluţia politică şi violenţa fizică nu sunt decât două din multele scenarii posibile
de îndreptare a situaţiei! Ele vor aduce desigur mai puţină satisfacţie şi mai multă suferinţă. Din
păcate, cei care produc (adică obţin satisfacţie din) aceste probleme nu sunt de obicei cei care
suferă de pe urma lor.
Valoare
Se susţine uneori că dacă tu nu îţi respecţi propria valoare, nimeni nu o va respecta. Acest lucru
este adevărat pentru noi în calitate de indivizi, firme, comunităţi şi este adevărat şi pentru
mediul nostru înconjurător. Ce înţelegem totuşi prin „valoare”? Putem spune că ea se leagă de
unele concepte precum costul, meritul sau preţul.
“Costul” este forma obişnuită de exprimare în termeni financiari. Are calitatea de a se putea
înregistra uşor, pentru că se bazează pe o tranzacţie de schimb. In acelaşi timp însă, este un
concept care dispare imediat după ce a apărut.
Aşa cum este el înregistrat în termeni băneşti, costul pune probleme serioase în ceea ce priveşte
durabilitatea criteriilor de măsurare. Există aproape întotdeauna inflaţia (sau deflaţia), care
subminează toate evidenţele contabile ale tranzacţiilor, poate cu excepţia acelor tranzacţii care
tocmai au avut loc. In plus, o valoare bazată pe cost presupune, în mod naiv, că părţile implicate
11
11
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
In felul acesta se ignoră în mod implicit prevalenţa cazurilor de neînţelegere, lipsă de informaţii
şi fraudă. In fine, folosirea costului ca unic criteriu ignoră faptul că multe active nemonetare
sunt supuse în mod inevitabil deteriorării fizice sau uzurii morale, astfel încât se uzează
continuu. Si ştim cu toţii că se întâmplă adesea ca un lucru care are un preţ ridicat să aibă o
valoare mică.
Acest lucru ar fi adevărat de exemplu dacă maşina nou-nouţă a lui Omar s-ar dovedi o „rablă”25.
Chiar dacă nu este aşa, valoarea ei va fi cu totul alta după cinci ani de funcţionare şi uzură decât
este acum. Ca şi în cazul multor altor active afectate în acelaşi fel, „valoarea de utilizare” este
diferită de „valoarea de schimb”. In plus, „costul de înlocuire” va fi mult diferit de „costul de
achiziţie”.
Este deci mai probabil ca conceptul de valoare să se apropie mai mult de cel folosit în ştiinţele
economice. Acest principiu, cunoscut sub numele de „cost de oportunitate”, recunoaşte că
valoarea depinde în orice moment de faptul că resursele economice sunt mai mult sau mai puţin
insuficiente în comparaţie cu utilizările alternative.
Măsurate în termeni monetari, costurile pot fi doar un punct de plecare, chiar dacă unul foarte
util. Odată stabilite, ele trebuie ajustate pentru a ţine cont de modificările intervenite în ceea ce
priveşte starea fizică, valorile băneşti şi raritatea (insuficienţa).
Astfel, conceptul de “chirie” în cadrul costurilor “OMAR’s CAR” prevede consumul de capital
şi ajustarea valorii. In cazul activelor nemonetare, deprecierea fizică crează un „consum real de
capital,” în timp ce modificarea rarităţii/insuficienţei – împreună cu inflaţia -, crează o “ajustare
a valorii” pentru criteriul de măsură bănească. Din contră, pentru activele monetare, inflaţia
este cea care crează „consumul de capital” în termeni reali, în timp ce activitatea de exploatare,
cum ar fi modificările nefavorabile sau favorable ale obligaţiilor contractuale, crează nevoia de
ajustare a valorilor monetare.
In practică, aproape toată lumea, dacă nu foloseşte indexarea, adaugă inflaţia estimată
(nominală) la câştigurile estimate din investiţia (reală), pentru a calcula ratele de piaţă anticipate
ale câştigului, sau ratele dobânzii.
Urmarea este că contabilii se străduiesc din răsputeri să facă ceea ce este practic imposibil. Ei
înregistrează, în acelaşi timp, modificările valorii reale şi ale valorii băneşti, folosind-o pe una
pentru a o măsura pe cealaltă. Este o sarcină copleşitoare, ca şi cum ai încerca să marchezi
puncte într-un meci de tenis, în timp ce înălţimea plasei şi dimensiunile terenului se modifică
continuu!
25 Sigur că o maşină poate fi şi “clasă”, ca rezultat al unui anumit tip de satisfacţii sporite. Datorită rarităţii sale,
acest lucru va crea valoare adăugată.
12
12
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Ajustarea valorii
In mod normal, ajustarea valorii pentru tranzacţii, active şi pasive se prezintă astfel:
(a) tranzacţiile curente se ajustează în mod normal prin perceperea unor preţuri
diferite (de obicei mai mari), dacă noile valori se datorează modificărilor de
raritate/insuficienţă (pentru valorile reale) sau inflaţiei (pentru valorile
monetare);
(b) acţiunile şi rezervele (inventarul) îşi păstrează în mod normal valoarea reală26, în
afara cazului când aceasta se pierde prin învechire/uzură morală sau degradare
fizică, cum se întâmplă cu bunurile perisabile: în mod normal valorile monetare
nu sunt ajustate, decât ca parte a unui sistem contabil care foloseşte „valoarea
curentă”;
(c) valorile reale ale creditorilor (sume de plătit) şi ale debitorilor (sume de încasat)
se vor eroda datorită inflaţiei (sau vor creşte datorită deflaţiei) şi rămân neplătite:
în mod normal valorile lor monetare nu vor fi ajustate, în sistemele contabile
normale, cu excepţia unui sistem care aplică o inflaţie excesiv de mare;
(d) valoarea reală a datoriei pe termen lung se va deprecia în câţiva ani, chiar în
condiţii de inflaţie modestă27, cu diferenţa că ratele dobânzii practicate pe piaţă
includ deja un element de inflaţie estimată, în plus faţă de câştigurile reale
estimate: în mod normal valorile monetare nu sunt ajustate, decât ca parte a unui
sistem contabil care foloseşte „valoarea curentă”, sau folosind indexarea;
(e) pentru pasivele “nemonetare”, în cazul când valoarea viitoare a plăţilor este
nesigură, valorile reale vor putea fi ajustate prin metode probabilistice sau
actuariale: valorile monetare vor fi ajustate folosind ratele de piaţă ale dobânzii
la investiţiile de fonduri pentru a plăti aceste obligaţii în cele din urmă28.
(f) la fel ca şi în cazul datoriei pe termen lung, valoarea reală a activelor monetare
pe termen lung (investiţiile) se depreciază puternic în câţiva ani, chiar în condiţii
de inflaţie modestă, cu diferenţa că ratele dobânzii practicate pe piaţă includ deja
un element de inflaţie estimată, în plus faţă de câştigurile reale estimate: în mod
normal valorile monetare nu sunt ajustate, decât ca parte a unui sistem contabil
care foloseşte „valoarea curentă”; şi
(g) valorile activelor nemonetare (fixe) se erodează prin depreciere (sau uzură
26 De exemplu, în 1993, 250 m de ţeavă de cupru, cumpărată în 1985, va avea tot valoarea de “250 m de ţeavă de
cupru” (cu condiţia să nu se fi oxidat), chiar dacă preţul de achiziţie a urcat cu (să zicem) 40% ; cu toate acestea,
micro-calculatoarele cu 64K de RAM nu vor mai avea practic nici o valoare, iar 10 saci cu cartofi vor fi complet
putrezi!
27 De exemplu, valoarea reală (principalul) unui împrumut se va reduce, după numai 5 ani de inflaţie la o rată de
numai 4%, cu aproape 20%.
28 Ca exemplu putem lua fondurile de pensii sau de asigurări.
13
13
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
In cazuri de inflaţie foarte mare (cum este cea de ordinul zecilor sau mai rău), indexarea trebuie
folosită pentru a ajusta valorile monetare ale activelor monetare pe termen lung şi ale datoriilor
pe termen lung31. Si asta dintr-un motiv foarte practic. Aceste pasive şi active sunt obligaţii
contractuale, care trebuie descărcate în oricare valori monetare curente la momentul respectiv32.
Dacă banii şi-au pierdut valoarea, obligaţiile, în termeni reali, nu pot fi complet descărcate.
Contabilitatea la valoarea curentă este concepută să ajusteze valorile monetare ale activelor
nemonetare la valorile lor curente. In ciuda faptului că această practică se bucură de o amplă
justificare intelectuală, membrii profesiei contabile din lumea întreagă se luptă de ani de zile cu
dificultăţile practice legate de aplicarea ei.
Pofesioniştii din Australia şi Noua Zeelandă deţin primul loc în această chestiune. Spre cinstea
lor, au cerut de curând ca aceste practici să se aplice serviciilor publice acoperite din
taxe/impozite. In multe ţări, aceste servicii reprezintă încă domeniul de aplicare al unei
contabilităţi desuete.
Răspundere
Nu există însă o serie de principii valabile pentru toate situaţiile. Putem vorbi doar despre o
serie de paradigme foarte largi. Acestea pot fi numite „Cele zece porunci” ale contabilităţii sau
„Cei zece C”, şi sunt:
14
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Au contabilii răspunsuri la toate aceste întrebări şi probleme? Sigur că nu – sau nu încă! Asta nu
este însă o scuză ca să stăm cu mâinile încrucişate, sau – în varianta modernă – să ne uităm
neputincioşi la ecranul calculatorului!
Aşa cum spunea tatăl lui Omar, ar trebui să fie clar că dacă nu ştim ce facem (din punct de
vedere financiar, economic, social, ecologic, etic şi al valorilor), această metodă de a afla poate
să ne coste foarte mult33.
Exemplele referitoare la “OMAR”S CAR” / „Maşina lui Omar” ar trebui să-i stimuleze pe
decidenţi, pe manageri şi pe contabili să facă tot ce le stă în putere la ora actuală. Aceştia ar
trebui să studieze mai în profunzime problemele legate de luarea deciziilor, înregistrarea,
analiza şi raportarea utilizării reale ale resurselor materiale, umane şi de mediu.
33
Adeseori, în special in probleme de mediu, fie ştim foarte bine ce facem, fie nu ne pasă de fel. Cu toate acestea,
dacă alţii au competenţa să discearnă rezultatele nesatisfăoare ale actelor noastre, preferăm să nu ne-o spună şi nouă.
15
15
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
ANEXA 1
16
16
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
ANNEX 2.
17
17
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
şi
De
David C. Jones
18
18
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Introducere
Vom aborda numai problema costurilor interne ale întreprinderilor publice şi private.
Astfel, aspectele economice externe sunt lăsate de-o parte. Nu pentru că nu ar fi importante sau
nerelevante. Dar în mod normal acestea nu sunt reflectate în conturile unei întreprinderi,
probabil cu excepţia cazului impozitelor sau subvenţiilor "Pigovian34", compensând costurile
sau beneficiile externe. Cu toate acestea, costurile externe trebuie avute în vedere la stabilirea
preţurilor, în special datorită faptului că ele sunt legate de mediu.
34
Impozitele "Pigovian" (al căror nume vine de la renumitul economist englez Pigou) sunt percepute, de exemplu, pe baza
ieşirilor care provoacă poluarea mediului. Deoarece adesea nu este posibil să se procedeze la o stabilire directă a preţului, aceste
impozite constituie o modalitate rapidă şi aproximativă atât de limitare a ieşirilor prin intermediul raţionalizării indirecte a
preţurilor, cât şi de obţinere de venituri din care să se contribuie la achitarea costurilor provocate de impactul acestora, cum ar fi,
de exemplu, costurile tratamentelor industriale.
1
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
(c)
comparaţia şi diferenţele dintre costuri şi preţuri: între entităţi, în timp şi pe baza
bugetelor sau a altor aşteptări.
Prezentate la modul general, toate aceste probleme sunt fascinante din punct de
vedere intelectual şi atrăgătoare din punct de vedere politic. În mod cert, toată lumea este de
acord că preţurile serviciilor publice trebuie să fie "adecvate" şi "oportune". În plus, "costurile"
ar trebui să fie identificate şi controlate în mod corespunzător, iar serviciile publice ar trebui să
fie testate în privinţa eficienţei şi eficacităţii, atât la standarde interne, cât şi la standarde externe.
Din nefericire însă, o abordare mai sistematică a acestor aspecte aduce în discuţie numeroase
probleme importante. Acestea pot provoca un grad ridicat de discomfort atât celor care
realizează studii, cât şi celor cărora li se solicită să furnizeze date fundamentale.
Desigur, întotdeauna există probleme legate de gradul în care cei care furnizează datele
pot fi convinşi să coopereze deplin la îndeplinirea acestei sarcini. Aceştia pot fi ocupaţi,
suspicioşi, este posibil să le fie teamă de eventualele rezultate, să fie împiedicaţi să furnizeze
datele din diverse motive. Nu ne vom opri în această lucrare asupra acestor probleme, ci ne vom
concentra asupra aspectelor tehnice, legate în principal de recunoaşterea şi utilizarea
informaţiilor financiare.
Într-un fel, este o situaţie nefericită, deoarece multe decizii de management se bazează în
mod mult mai oportun pe principii economice decât pe principii pur financiare. Cu toate
acestea, multe asemenea decizii privesc analizarea unor proiecte sau a altor schimbări
semnificative ale operaţiunilor. Astfel, estimările pot fi adesea incluse în procesul de luare a
deciziilor a priori, deşi este posibil ca ex post cifrele reale efective să fie mai dificil de urmărit.
2
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
mari.
Deşi conceptul de stabilire a costului marginal este valid din punct de vedere teoretic, în
practică, preţurile nu pot fi continuu ajustate, astfel încât să permită orice variaţie a costurilor
marginale. Ajustarea frecventă a preţurilor antrenează "costuri de tranzacţie", cum sunt cele
legate de modificarea tarifelor de călătorie, a aparatelor care emit bilete sau de tipărirea de noi
bilete. Aceste costuri sunt uneori numite şi costuri "de meniu", pe baza analogiei cu modificarea
preţurilor unui restaurant. În prezent, liniile aeriene şi alte companii de transport la distanţă fac
modificări de rutină ale preţurilor în acest fel, deşi există riscul de a sacrifica interesele
pasagerilor (şi percepţia asupra corectitudinii companiei) pentru a obţine venituri pe termen
scurt35. Transportul urban al persoanelor spre şi de la locul de muncă implică însă tarife mult
mai mici percepute pasagerilor, dar numărul acestora este mai mare şi se menţine în mai mare
măsură la acelaşi nivel, astfel încât o asemenea practică ar fi în mod aproape sigur mai greu
fezabilă şi tolerabilă.
În plus, deşi costurile marginale pe termen lung sunt în final acoperite din preţuri,
unitatea va înregistra un eşec financiar şi operaţional. Într-adevăr, aşa numitele monopoluri
naturale, care sunt de obicei sisteme în reţea, au (prin definiţie) costuri marginale în scădere.
Astfel, pentru ca acestea să se menţină viabile din punct de vedere financiar, preţurile trebuie să
depăşească costurile marginale, sau, în caz contrar, diferenţa trebuie să fie subvenţionată.
Dimeniunea subvenţiei, comparată cu o creştere permisă a preţului, trebuie să fie influenţată de
gradul în care bunăstarea economică generală exterioară este amplificată de folosirea
suplimentară a serviciului de către clineţii atraşi de preţul mai mic. Transportul în comun,
eliminarea deşeurilor şi autostrăzile cu taxă sunt exemple de situaţii în care acest lucru poate fi
adecvat, în funcţie de contextele individuale.
Costurile de oportunitate sunt legate de costurile care apar deseori în conturile altor
entităţi, sau care, în caz contrar, vor fi supuse unei judecăţi subiective. Acestea nu pot fi
contabilizate direct în mod util.
Cu toate aceste rezerve, definirea costurilor nu are nici o semnificaţie dacă nu se bazează
pe principii economice. De aceea, trebuie să se bazeze cât mai mult pe conceptul de consumare
a resurselor, şi nu pe simpla încasare şi achitare de numerar. În cazurile în care este posibil,
35
Situaţia este de fapt mult mai complexă decât pare. Politicile de tarifare ale liniilor aeriene nu sunt de fapt motivate numai de
nevoia de a acoperi costurile marginale, deşi aceasta ar trebui să fie o preocupare minimă. În plus, se încearcă o captare, de la
fiecare potenţial pasager în parte, a aşa numitului "surplus al consumatorului" - diferenţa dintre tariful pe care un anumit pasager
ar fi dispus să îl plătească şi orice preţ potenţial mai mic al biletului standard. În acest scop, liniile aeriene exploatează
informaţiile privind cererea şi oferta pentru locurile pe care le oferă, asupra cărora deţin monopolul, şi (în măsură mult mai mică)
informaţiile similare despre alte linii aeriene. De asemenea, exploatează şi confuzia şi situaţia generală neclară a tarifelor liniilor
aeriene, care funcţionează în beneficiul lor. Pasagerii sunt în mod clar dezavantajaţi în privinţa costurilor şi a disponibilităţii
informaţiilor de acest tip. Este foarte probabil ca ei să accepte un tarif mai mare, din cauza eşecului parţial al funcţionării unei
pieţe competitive. Această situaţie este cunoscută sub numele de "monopol discriminatoriu". Sigur, există anumite limite,
deoarece, în condiţiile unui anumit preţ, fiecare pasager are în vedere opţiunile de a renunţa la cursa respectivă sau de a cheltui
timp şi bani pentru a afla care sunt costurile pe care le-ar suporta dacă ar alege serviciile altei linii aeriene. În acest caz "costurile
căutării" sunt evaluate prin compararea cu economiile din tariful călătoriei. Astfel, folosirea serviciilor unui agent de turism este
o modalitate de ameliorare a acestui eşec al pieţei.
3
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Din mai multe motive, acest lucru nu înseamnă că managementul fluxurilor de numerar
este lipsit de importanţă. Înseamnă pur şi simplu faptul că, cu excepţia unor coincidenţe
aleatoare, este foarte puţin probabil ca "fluxul de numerar" să fie sinonim cu "costul". De aceea,
pentru a institui câteva principii fundamentale, facem următoarea aserţiune. Costurile - în ceea
ce priveşte utilizarea resurselor - oricărei companii sau activităţi publice trebuie să includă
cheltuielile recunoscute şi înregistrate corespunzător aferente:
(a) desfăşurării activităţii
- în privinţa producţiei de bunuri şi servicii;
(b)
întreţinerii tuturor localurilor, instalaţiilor şi echipamentelor într-o stare
satisfăcătoare pentru desfăşurarea operaţiunilor în mod sigur şi eficient pe durata
întregului ciclu de viaţă al acestora;
(c) administrăr
ii şi managementului activităţilor, alături de achitarea impozitelor,
necesare pentru a asigura efectuarea operaţiunilor în condiţii de eficienţă; şi
(d)
costului de închiriere (factori de recuperare a costurilor de capital) al întregului
capital fix şi de lucru, cuprinzând în mod specific fie (pentru ceea ce nu este
proprietate proprie) chiria pe piaţă, fie (pentru ceea ce se deţine în proprietate):
(i) consumul de capital
, de obicei sub forma deprecierii localurilor, instalaţiilor şi
echipamentelor;
(ii)
ajustarea valorii, fie în ceea ce priveşte modificarea valorilor reale
(costurile de oportunitate) ale proprietăţii, fie reflectându-se efectele
modificării valorii monetare (inflaţie şi deflaţie); şi
(iii) randamentul investiţiei, inclusiv dobânda datoriei şi un venit estimat şi rezonabil (
costurile de
)
oportunitate la capitalul (propriu) subscris, fie sub formă de dividende
ale proprietarilor sau de profit acumulat.
După ce s-au prevăzut toate articolele de mai sus, considerate costuri aferente resurselor,
ar fi prudent să se anticipeze că aceste costuri de activitate permit şi realizarea unui "surplus"
suplimentar (deşi mic), care să depăşească costurile rezonabile şi anticipate de capital, pentru a
se putea suporta fluctuaţiile situaţiei financiare, mai exact riscul, nesiguranţa, activităţile noi şi
Pentru cei interesaţi de acronime, acest concept mai este denumit (de exemplu într-un set de diapozitive destinate instruirii) şi
"MAŞINA LUI OMAR" ("OMAR'S CAR", în limba engleză) şi reflectă faptul că COSTURILE oricărei companii sau activităţi
sunt sinonime cu cele ale unui simplu şofer de taxi (care se numeşte Omar). Costurile lui trebuie să acopere: Operarea
(Operation, în limba engleză), Întreţinerea (Maintenance, în limba engleză), Adiministraţie şi impozite (Administration & taxes),
Chiria (Rent) şi Surplusul (Surplus). Conceptul de Chirie (CAR, maşină în limba engleză) acoperă: Consumul de capital
(deprecierea) (Consumption of capital), Ajustarea valorii (reevaluarea) (Adjustment of Value) şi Venitul din investiţie (dobândă,
dividende şi câştiguri reţinute) (Return on Investment).
4
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Randamentul investiţiei
36
Este posibil ca în diverse sisteme de contabilitate să existe distincţii mai specifice şi mai specializate în privinţa termenului
"cheltuială". Nu vom face referire la acestea în prezenta lucrare.
5
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Numai profiturile extraordinare sunt în mod tipic considerate ca fiind "profituri" adevărate,
existând o oarecare analogie cu ceea ce am descris ca fiind "surplus" în setul de distincţii de mai
sus. În plus, practicile standard de analiză financiară abordează în mod explicit costurile de
capital, rentabilitatea activelor totale nete, ca o consolidare ponderată a randamentului separat şi
specific al finanţării datoriei şi capitalului propriu37.
Există o situaţie paralelă în sectorul public. În unele ţări, în special în Statele Unite şi în
Marea Britanie, finanţarea în proporţie de până la 100% (şi inclusiv în proporţie de 100%) a
anumitor articole de cheltuieli de investiţie prin contractarea de datorii, de obicei cu perioade de
amortizare apropiate de perioadele de viaţă utilă a activului fix achiziţionat, a devenit în general
o practică standard a autorităţilor locale şi de stat.
Cu toate acestea, chiar şi în cazurile în care este posibil ca toate aceste active, sau o parte
din ele, să fie finanţate din alte surse decât datoriile, există totuşi un cost de oportunitate al
fondurilor utilizate în acest scop. Într-adevăr, finanţarea cheltuielilor de capital din venituri
generale fie se va adăuga la "deficitul" pe ansamblu, fiind necesar un împrumut, cu dobândă, fie
va elimina o parte din "surplusul" pe ansamblu, ceea ce va conduce la pierderea dobânzilor din
investiţiile monetare aferente. Deşi impozitele se măresc, contribuabilii (care sunt de fapt
"acţionarii" autorităţilor) vor pierde (în mod colectiv) echivalentul dobânzii din banii pe care îi
achită, şi care, în alte condiţii, ar fi fost banii lor38.
Deşi componentele costului se deosebesc în mod clar, este puţin probabil ca acestea să
fie recunoscute în întregime în cadrul vreunui sistem de contabilitate standard. Am ilustrat deja
modul în care pot să apară anumite diferenţe de prezentare în cazul companiilor private în ceea
ce priveşte profitul. În conturile aferente sectorului public este foarte posibil să existe alte
preocupări care vor genera confuzie şi vor deforma prezentarea costurilor. În mod normal, în
sectorul public se utilizează unul dintre cele patru tipuri de sisteme contabile. Cu toate acestea,
pot exista suprapuneri între două asemenea tipuri de sisteme, care devin astfel hibride. Din acest
37
În capitalul propriu sunt incluse şi "profiturile acumulate". Acestea sunt oarecum analoage situaţiilor în care
dobânda compusă este reţinută de cei care fac un împumut, deoarece aceştia se aşteaptă să obţină profituri.
38
Aceasta nu este o argumentare împotriva finanţării activelor fixe din impozite - este numai o explicare a consecinţelor acesteia.
6
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
În primul rând, există cea mai simplă formă de conturi de numerar. În acestea sunt pur şi
simplu înscrise fluxurile de bani încasaţi şi plătiţi de sau către autorităţi. Este posibil ca în cadrul
acestui sistem să nu se facă o separare a fluxurilor de bani între tranzacţiile "de capital" şi cele
"recurente". În plus, este posibil să se facă sau nu distincţia dintre acele încasări şi plăţi care se
referă la venituri şi cheltuieli - câştig şi pierdere din resurse - şi cele care se referă la achiziţii,
eliminarea sau distrugerea activelor şi pasivelor.
39
În jargonul contabilităţii, "acumulat" înseamnă "reprezentat corespunzătoar ca active şi pasive". De exemplu (în cazul
contabilităţii financiare), dacă la sfârşitul unei perioade contabile în care s-a efectuat o tranzacţie de credit există o factură
neachitată, nu se realizează nici o acumulare, tranzacţia nefiind recunoscută, din motive contabile, până când suma facturată nu
este plătită.
40
Situaţia este asemănătoare cu cea a ipotecilor pentru case. Acoperirea plăţilor aferente ipotecii nu reprezintă de fapt o
recuperare a costurilor. De fapt, costul mai include şi: deprecierea la valoarea actuală plus dobânda la capitalul acţionarilor. Cu
toate acestea, nu se include rambursarea (amortizarea) sumei creditului (economii).
7
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
aspecte ale contabilităţii financiare pot fi folosite şi de autorităţile centrale (federale), în special
atunci când este necesar să se "rezerve" anumite venituri pentru cheltuieli specifice, în special
când colectarea veniturilor şi achitarea cheltuielilor se efectuează în perioade financiare diferite.
Acest tip de conturi este de obicei folosit de autorităţile locale, precum şi de companiile
de stat, pentru activităţile prin care se furnizează servicii de utilitate publică. Aceste operaţiuni
sunt de obicei finanţate integral sau în proporţie dominantă din taxe percepute utilizatărilor,
plătite direct de către clienţi, deşi este posibil ca acestea să fie subvenţionate din venituri publice
generale.
În cele din urmă, avem utilizarea din ce în ce mai largă, atât în sectorul public, cât şi în
cel privat, a sistemului de contabilitate denumit "contabilitatea de acumulare completă la
valoarea (sau la costul) curentă (curent)". Acesta funcţionează aproximativ în acelaşi mod ca şi
varianta la costul istoric. Profiturile nu sunt considerate cost al capitalului. Cu toate acestea, sunt
prevăzute reevaluări regulate şi periodice ale activelor care nu sunt de natură financiară, în
special a localurilor, instalaţiilor şi echipamentelor, la valori apropiate de valoarea de piaţă
actuală (reprezentată de înlocuire), permiţându-se astfel reflectarea inflaţiei. Pentru fiecare activ,
atât valoarea brută, pe baza costului iniţial, cât şi amortizarea acumulată, reflectând utilizarea şi
deprecierea până la data respectivă, sunt actualizate, astfel încât valoarea netă să aproximeze cât
mai exact costul de înlocuire, la preţul pieţei, cu un activ asemănător, aflat în aceeaşi stare de
întreţinere şi de deteriorare41. Deprecierea periodică este reflectată în conturi pe baza valorii
curente a activelor. În plus, măsurarea costurilor de capital, fie a totalului activelor în uz fie a
pasivelor (acţionarilor) ca procent se bazează pe contribuţia la capital, profiturile acumulate şi
rezervele actualizate şi ajustate pentru reevaluări.
Acest sistem de contabilitate este din ce în ce mai mult utilizat în condiţii de inflaţie
mare, unde valoarea activelor fixe (şi implicit a tuturor costurilor şi a altor informaţii legate de
acestea) nu mai corespunde situaţiei reale în timp foarte scurt. Într-adevăr, fără asemenea
ajustări, comparaţiile între diferite perioade sunt relativ lipsite de semnificaţie. Acest lucru este
cu atât mai adevărat cu cât inflaţia este mai mare. Cu toate acestea, există o oarecare respingere
a utilizării acestui sistem în sectorul privat principal al ţărilor în care inflaţia este relativ scăzută.
41
Scopul reevaluării nu este acela de a stabili care este costul de înlocuire ca atare. Se urmăreşte însă facilitarea recunoaşterii
tuturor costurilor legate de depreciere, ajustate în funcţie de modificarea valorii banilor.
8
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
În mediul contabil există o controversă în acest sens care durează de mai multe decenii42.
Din explicaţiile de mai sus rezultă că recunoaşterea costurilor, aşa cum a fost
prezentată, poate fi compromisă grav de tipul de sistem de contabilitate utilizat şi de modul în
care acesta este folosit. Printre cele mai importante preocupări care afectează recunoaşterea şi
calcularea satisfăcătoare a costurilor se numără şi utilizarea greşită sau neadecvată a:
(a) sistemelor de înregistrare a tranzacţiilor atunci când au loc şi nu atunci când se face plata
pentru stocuri,
sume de încasat şi sume de plătit: se va genera o (falsă) recunoaştere a
cheltuielilor (şi veniturilor) din perioade financiare diferite de cele în care au fost
contractate costurile;
Deoarece multe servicii publice necesită capital în mod intensiv, preocupările legate de
abordarea contabilă a activelor fixe sunt deosebit de importante. De asemenea, eşecul în
recunoaşterea costurilor de finanţare a investiţiilor de capital, altele decât datorii, ca costuri ale
capitalului, sunt de asemenea importante, deoarece o mare proporţie a acestor investiţii de
capital este adesea finanţată (de fapt subvenţionată) din fonduri de la nivelel superioare ale
administraţiei. De obicei, este vorba despre fonduri de capital transferate de la autoritatea
federală sau centrală la administraţiile locale sau la utilităţile publice, sau de finanţarea directă
de către autorităţile locale a investiţiilor de capital ale propriilor lor întreprinderi orientate spre
obţinerea de profit.
Managementul bugetar
42
Este posibil ca rata foarte scăzută a inflaţiei să facă prevederea acestor modificări ale sistemelor contabile inutilă. Cu toate
acestea, chiar şi în condiţiiler unei inflaţii (să spunem) de 3,5%, după 10 ani, valoarea activelor nemonetare se modifică.
9
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Primul este o situaţie în care se pretinde că bugetul a fost respectat - în ceea ce priveşte
utilizarea resurselor - prin avansarea sau întârzierea plăţilor în numerar dintr-o sau într-o
perioadă financiară ulterioară. Cel de-al doilea este reprezentat de acoperirea achiziţiilor de
mijloace fixe fără a exista resurse finanţate pentru operarea şi întreţinerea acestora.
Acest lucru este deosebit de important în cazul cheltuielilor administrative generale. Din
nefericire, problema depăşeşte ceea ce unii ar putea considera (cu dispreţ) "problemele tehnice
ale contabilităţii". Buna abordare a cheltuielilor generale este adesea o preocupare principală în
domeniul impozitării, recuperării costurilor, stabilirii preţurilor şi negocierii fondurilor şi
contribuţiilor, atât a celor de la administraţia federală şi centrală cât şi a celor de la alte entităţi
(publice şi private).
Adesea, se consideră că cea mai utilă formă de bugetare şi de contabilitate este cea
denumită în jargonul contabil bugetarea programelor. Un astfel de sistem încearcă să facă, într-o
entitate administrativă cu servicii multiple, distincţia între diversele programe şi/sau servicii
10
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Există practici standard prin care se prevăd asemenea aranjamente, deşi acestea pot să
difere, atât în privinţa metodologiei, cât şi a terminologiei folosite. Caracteristica de importanţă
critică a acestor aranjamente este faptul că ele servesc la aproximarea cât mai exactă a
recunoaşterii costurilor sau furnizează baza pe care se realizezază acest lucru. Astfel,
comparaţiile şi contrastele pot fi mai autentice şi mai pline de sens.
Suplimentul teoretic, aşa cum a fost evaluat, poate fi negociat în mod mult mai credibil
şi mai corect. În situaţii opuse, în care administraţia centrală încearcă să limiteze rambursarea,
se poate realiza o evaluare corectă şi completă a costurilor care vor fi suportate de către nivelul
local.
Există încă un aspect care trebuie subliniat. Deşi, în măsura în care acest lucru este
adecvat, cheltuielile generale ar trebui să se regăsească în costul serviciilor, faptul că nu este aşa
nu înseamnă că aceste cheltuieli nu au fost contractate. De exemplu, dacă se deleagă sau se
transferă serviciile de educaţie în sarcina administraţiei locale, acest lucru ar putea însemna că
şedinţele comitetului (sau comisiei) pentru educaţie sau ale consiliului de administraţie local din
domeniu vor fi mai lungi şi vor avea loc mai des, determinând costuri administrative
suplimentare pentru personal, aprovizionare şi spaţii.
În plus, este posibil să fie nevoie de mai multă activitate, atât la nivelul membrilor
consiliului, cât şi la nivelul personalului, pentru a se aborda noile preocupări ale publicului. Cu
toate acestea, este probabil adecvat ca aceste costuri să fie considerate parte a "administraţiei
11
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Pe parcursul următorului ciclu bugetar (şi probabil după ce vechii cruciaţi au fost
înlocuiţi de alţii!) se pretinde că costurile "administrative" şi "generale" sunt "excesive" şi că
trebuie reduse. Dacă se dă curs acestor solicitări, cu siguranţă, munca administrativă despre care
aminteam anterior s-ar întoarce la profesori sau la poliţie, al căror personal a fost deja redus,
deoarece nu se mai desfăşurau activităţi administrative. În consecinţă, la nivelul acestor instituţii
are loc o supraîncărcare, iar profesorii şi poliţiştii devin mai puţin eficienţi. Cu toate acestea,
"cruciaţii" sunt satisfăcuţi, deoarece costurile "administrative" sunt acum reclasificate, ca fiind
"de predare" sau "aferente poliţiei". Aceste denumiri sunt, cu siguranţă, mult mai incitante din
punct de vedere al politicii.
Administrarea instituţională
12
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
13
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Managementul instituţional
Servicii comune
Costuri contractate datorită furnizării de servicii prin activităţi comune, cum sunt cele
ale parcurilor de vehicule şi instalaţiile, spaţiile centrale de depozitare şi sediile pentru
birouri. De exemplu, în domeniul educaţiei, ar putea fi vorba despre găzduirea
Departamentului pentru Educaţie în incinta primăriei, sau de folosirea dotărilor generale
de depozitare şi problema manualelor şi a altor rechizite şcolare. Costurile, care este
foarte probabil să fie considerabile, ar trebuie probabil atribuite, în cazul în care acest
lucru este fezabil, anumitor programe, servicii sau activităţi.
Managementul serviciilor
14
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
În plus faţă de articolele prezentate mai sus, este posibil să existe alocaţii şi
transferuri către fonduri speciale, care sunt probabil investite independent, pentru
cheltuieli viitoare. Aici ar putea fi incluse pensiile profesorilor şi ale funcţionarilor
publici, şi asistenţa sanitară pentru aceştia, alături de cheltuielile pentru reînnoirea,
înlocuirea (sau chiar reparaţiile şi întreţinerea amânate) activelor fixe. Aceste fonduri
reprezintă o parte a activelor monetare pentru aceste servicii şi trebuie recunoscute ca
atare.
Problema recuperării costurilor de capital necesită atenţie specială, şi asta din două
motive. În primul rând, multe servicii publice solicită în mod intens capitalul. Astfel, orice
evaluare a costurilor în cadrul căreia nu se iau în considerare costurile aferente utilizării
resurselor este incompletă. În al doilea rând, din nevoia de costuri exacte şi pline de sens, vine
percepţia că recuperarea costurilor de capital reprezintă una dintre cele mai dificile şi
controversate aspecte ale recunoaşterii costurilor.
În plus, în cazul multor conturi şi bugete care nu sunt ale unei întreprinderi, deprecierea,
aşa cum este utilizată în sectorul privat, nu este de obicei înregistrată ca factor de recuperare a
capitalului. S-au avansat multe argumente în acest sens, dar majoritatea sunt neconvingătoare.
Literatura de specialitate a atras în repetate rânduri atenţia asupra acestei anomalii, însă până
acum fără succes. Este absolut iraţional ca o unitate administrativă să recunoască chiria ca fiind
un cost atunci când utilizează active aflate în proprietatea altora, ignorând în acelaşi timp
recuperarea de capital echivalentă utilizării activelor sale proprii43.
43
În Marea Britanie, în administraţia locală s-a introdus recent un nou sistem de contabilitate a capitalului, care urmează în
principal practicile contabilităţii de întreprindere şi include prevederea deprecierii şi reevaluării activelor. Cu toate acestea, suma
aferentă deprecierii este deseori înlocuită cu conceptul de "chirie". Noul sistem se bazează pe un studiu contencios realizat de
contabili profesionişti din sectorul public, studiu desfăşurat pe mai mulţi ani.
15
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
44
Împrumuturile temporare, necesare pentru depăşirea perioadelor dificile, sunt şi ele permise, dar sunt foarte limitate. Cu toate
acestea, ele sunt gestionate strâns, şi, în mod obişnuit, trebuie returnate în termen de maximum 12 luni.
45
Prin contrast, administraţia federală nu face distincţie în privinţa cheltuielilor de investiţii. Împrumuturile acestuia sunt pur şi
simplu destinate acoperirii deficitului bugetar general - lipsa de numerar este pur şi simplu agregată la acest nivel, oricând se
produce.
16
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
separat. În plus, maturitatea medie este de obicei mai mică decât maturitatea serviciului, re-
împrumutarea fiind permisă de către fondul de împrumut numai pentru resturi de împrumut
restante nete şi pentru duratele de viaţă ponderate ale activelor al căror ciclu de viaţă nu s-a
încheiat care aparţin serviciilor.
Practica din Statele Unite prevede o marcare mult mai strictă a datoriei în proiectele
individuale, deşi managementul portofoliilor generale este flexibil, pe baza situaţiei pieţei
împrumuturilor şi a prognozelor pentru această piaţă. Cu toate acestea, practicile contabile nu
reflectă în mod corespunzător un element de cost pentru "consumul de capital" (deprecierea) sau
pentru "randamentul investiţiei". Astfel, un anumit serviciu sau program, suportă cheltuielile
pentru investiţiile de capital finanţate direct din veniturile curente, integral în anul achiziţionării.
Astfel, de obicei nu se înregistrează nici o reţinere pentru activele fixe finanţate din fondurile de
capital. În plus, cu excepţia întreprinderilor orientate spre obţinerea de profituri, serviciul anual
al datoriei nu este înregistrat ca reţinere de la anumite servicii sau programe. De aceea, există
distorsiuni considerabile în corespondenţa adecvată dintre cheltuieli şi costuri.
Astfel, se pot obţine numai datorii pe termen scurt, neexistând nici o posibilitate sigură
de reeşalonare şi înregistrându-se efecte grave care distorsionează cheltuielile anuale, în termeni
reali (non-inflaţionişti). Aceste proceduri sunt în mod obişnuit nepotivite (şi practic de
neacceptat) pentru finanţarea datoriilor aferente activelor cu ciclu de viaţă mare din programele
de investiţii de capital.
Este posibil ca unele dintre aceste preocupări să poată fi surmontate, în sens contabil,
prin împrumuturi indexate. Cu toate acestea, în mod normal, pieţele financiare nu au favorizat
asemenea proceduri46. Astfel, se poate folosi un sistem de indexare în contabilitatea internă
numai dacă se practică combinarea dobânzilor (sau un mecanism comparabil), existând astfel
perspective de a se obţine stabilitate în sensul cerinţelor pentru reeşalonare.
46
Cu toate acestea, guvernul american a anunţat recent că intenţionează să emită obligaţiuni indexate. Deşi acest lucru este
considerat o inovaţie în Statele Unite, în economiile cu inflaţie ridicată se utilizează de mulţi ani asemenea forme de indexare a
împrumuturilor pe termen lung. Comentariile ziarelor, care ne arată că acestea sunt relativ nefamiliarizate cu (şi dispreţuiesc)
indexarea din Statele Unite, pe marginea acestei probleme ne indică deja faptul că există o confuzie legată de deosebirile dintre
efectele monetare "reale" şi cele "nominale". Astfel, este posibil ca publicul care doreşte să investească să fie indus în eroare.
47
În 1974, ca şi în perioada 1979-81, inflaţia din Statele Unite (măsurată prin indicele preţului la consumator) s-a situat la acest
17
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
În mod diferit, dacă s-ar indexa împrumuturile, serviciul anual al datoriei, în termeni
reali, ar fi repartizat în mod egal pe parcursul întregii perioade de rambursare, având o valoare
de 12 950 USD. Cu toate acestea, în termeni nominali (de inflaţie), ultima rată anuală ar fi
probabil (după 10 ani de indexări) de 33 590 USD. Astfel, s-ar achita un sold (nominal) mărit de
inflaţie al împrumutului - la sfârşitul anului 9 - de 31 990 USD, dobânda (5%) fiind de 1 600
USD.
Astfel, chiar dacă sunt diponibile contracte de împrumut, există doar posibilitatea de a
alege între opţiuni de neacceptat. Adică a alege între o schemă de serviciu al datoriei foarte
încărcată, în termeni reali, în primii ani, sau a alege o schemă care, deşi este corectă din punct de
vedere matematic şi are un impact uniform, în termeni reali, este atât complexă, cât şi
înfricoşătoare. Nu este foarte uşor sau foarte reconfortant să înţelegem că, chiar şi în bani în
condiţii de inflaţie, aproape o treime din împrumutul iniţial este încă scadentă înainte de ultima
rată!
Din nefericire, cu excepţia cazurilor în care împrumutul efectiv folosit pentru finanţarea
activului nu este de asemenea indexat, ceea ce am spus deja că este puţin probabil, taxele (sau
impozitele) vor trebui distorsionate (în mai mare măsură în primii ani) din motive legate de
recuperarea costurilor, pentru a se satisface serviciul datoriei impus de piaţă! Situaţia poate fi
îmbunătăţită prin managementul numerarului sau, dacă este posibil, prin reeşalonarea unei părţi
din datorie. În caz contrar, recuperarea corectă a costurilor este compromisă din cauza fluxului
de numerar.
nivel, sau deasupra lui. În prezent, inflaţia este mult mai scăzută, încadrându-se în intervalul 3-4%.
48 In 1981
, în Statele Unite, ratele obligaţiunilor (impozitabile) pe termen lung s-au menţinut în mare la acest nivel.
18
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Aparent, cea de-a doua dotare este mult mai avantajoasă din punctul de vedere al
costului, în comparaţie cu prima, la nivelul amortizării, adică 10 000 USD - 3855 USD = 6 145
USD. Cu toate acestea, în anul următor, când activul va fi uzat, el va trebui înlocuit, (în
condiţiile în care presupunem că inflaţia este de 10%) la costul de 110 000 USD, rezultând o
cheltuială de amortizare anuală de 11 000 USD. Astfel se ajunge la o sumă de trei ori mai mare
decât cea anterioară, ceea ce anulează în mod evident avantajul la nivelul costului faţă de
cealaltă dotare! Într-adevăr, comparaţiile între "costuri" sunt complet lipsite de sens50, în special
în deciziile de stabilire a preţurilor. Cu toate acestea, ele sunt adesea folosite tocmai în asemenea
scopuri.
50
Chiar dacă inflaţia este scăzută (să presupunem, 3,5 %) în mare, vor rezulta aceleaşi cifre din activele al căror ciclu de viaţă
este mai mic de 30 de ani - situaţie care nu este străină în cazul dotărilor publice de infrastructură, cum sunt reţelele de alimentare
cu apă şi de canalizare.
51
Această secţiune a lucrării abordează ceea ce am putea numi consecinţele neintenţionate (sau omise) ale managementului
bugetar (voit) "frugal". Această situaţie poate ajunge la exacerbare din cauza unei politici publice deliberate (probabil
aladministraţiilor statului sau a administraţiilor federale) prin care se exercită constrângeri asupra investiţiilor de capital ale
administraţiei locale.
19
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
în contrast direct cu principiile managementului proprietăţii enunţate mai sus, primele activităţi
care au de suferit sunt de obicei cele legate de întreţinerea pe termen lung, durabilitatea şi
extinderea proprietăţii.
Ca rezultat al acestor preocupări poate să apară un fenomen prin care bugetele bazate pe
numerar sau alte bugete financiare să fie "echilibrate", eventual prin mandat legal sau
administrativ (echilibru fiscal) acolo unde este posibil să existe deficite reale sau potenţiale
importante, camuflate de activele întreţinute sub standardele corespunzătoare sau de o
productivitate mai scăzută a serviciilor (deficit fizic).
De aceea, dacă în timpul perioadei de referinţă, bugetele pentru aceste servicii au fost
operate în condiţiile restrictive explicate mai sus (echilibru fiscal - deficit fizic), unităţile
administrative de la nivelul inferior pot fi obligate să suporte, în mai multe moduri, un
dezavantaj financiar sever. În primul rând, atunci când sunt realizate pe baza unei perioade de
referinţă, transferurile generale de buget de la nivelul statului sau de la nivel federal vor
constitui de fapt o finanţare insuficientă a serviciilor nou transferate. În al doilea rând, vor exista
cerinţe specifice de suplimentare a cheltuielilor bugetare locale pentru a menţine această
proprietate la nivel optim. În al treilea rând, proprietatea cedată va fi, în asemenea situaţii, deja
întreţinută insuficient în comparaţie cu standardele, necesitând cheltuieli suplimentare pentru
readucerea ei la starea normală şi optimă.
Toţi aceşti factori pot crea nevoia de a se genera venituri locale suplimentare, din care să
se acopere ceea ce ar trebui de multe ori să fie costuri finanţate sau subvenţionate de la nivel
naţional. În plus, este posibil ca administraţiile locale să fie obligate să continue practicile de
finanţare insuficientă a managementului proprietăţilor, dând amploare unei situaţii deja
20
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
nesatisfăcătoare. Astfel, acestea sunt exemple de "mandate insuficient finanţate". Acestea vin în
completarea şi exacerbează "mandatele nefinanţate", de care în prezent administraţiile de la
nivelele mai joase se plâng mai des.
Un exemplu de primă intenţie este reprezentat de reţelele fizice (şi în special de cele
subterane), aşa cum sunt dotările pentru alimentarea cu apă şi canalizare. Deşi deteriorarea
activelor se produce de-a lungul unei perioade mari de timp, este foarte posibil ca impactul,
constând dintr-o calitate mai redusă a serviciilor, să fie resimţit şi observat numai aproape de
sfârşitul vieţii utile a activului. Astfel, cheltuielile care ar fi trebuit efectuate pentru întreţinerea,
reînnoirea şi înlocuirea activului pot fi foarte bine transferate, fie prin preţuri sub optim pentru
consumatori, fie prin profituri (dividende, în cazul sub-investiţiilor) fie acţionarilor publici, fie
celor privaţi. Acest lucru distorsionează funcţionarea pieţei într-un mod care nu este rapid
corectat nici de concurenţă (care este puţin probabil să existe), nici prin efectele monopolului
natural.
Matematic, situaţia este simplă: dacă profitul = venituri minus costuri, atunci o
recunoaştere a costurilor la valori mai mici înseamnă fie profituri mai mari, fie venituri mai mici
(sau ambele). Astfel, problema principală nu este aceea a filosofiei furnizării serviciilor de către
sfera privată sau de către cea publică. Problema priveşte de fapt tehnologia activelor cu ciclu de
viaţă lung care sunt în mare parte ascunse (efectiv, în mod fizic, sau din cauza complexităţii
tehnice) pentru public. Deosebirile dintre concurenţă şi monopol determină gradul în care de
recunoaşterea necorespunzătoare a costurilor beneficiază clienţii (prin preţuri mai mici) sau
acţionarii (prin dividende mai mari).
21
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Taxe şi subvenţii
În principiu nu are nici o importanţă dacă activităţile sunt realizate în sectorul public sau
în cel privat. Este mult mai important modul în care aceste costuri sunt acoperite din taxele
directe percepute de la utilizatori. Într-adevăr, dacă (şi numai dacă) costurile sunt acoperite din
vânzarea către cei care achiziţionează bunurile sau serviciile produse, se poate spune că
activităţile respective reprezintă "o afacere". În caz contrar, în măsura în care costurile nu sunt
acoperite, nu se poate spune decât că se furnizează fie un "serviciu public", fie un "hobby"53. În
ambele cazuri va fi necesară o subvenţie prin care activitatea să fie susţinută. În cazul sectorului
public este foarte probabil ca aceasta să vină din impozite sau din alte venituri publice generale.
În cazul sectorului privat, poate veni şi din domeniul impozitelor (eventual sub formă de
scutiri de impozit), atunci când există un acord pentru furnizarea din sfera privată de servicii
publice la preţuri mai mici decât "costul integral de recuperare54". În celelalte situaţii, subvenţia
provine de obicei din alte venituri ale proprietarilor companiei.
Subvenţiile pot fi directe sau indirecte. Subvenţiile directe constă din plăţi în numerar
sau transferuri de fonduri de la o entitate finanţatoare sau proprietară (care subvenţionează) către
entitatea care operează serviciul. Subvenţiile indirecte intervin în cazurile în care transferul nu
este transparent şi evident, dar are totuşi ca rezultat susţinerea financiară eficientă a entităţii care
operează serviciul, neprovenind din taxele percepute utilizatorilor. Printre exemplele de
subvenţii indirecte se numără: furnizarea de active gratuite (sau suvenţionate), în natură, de către
entitatea finanţatoare; capitalizarea sau finanţarea cheltuielilor de investiţii din fonduri, fără a se
aştepta ca investiţia să fie rentabilă; capitalizarea sau finanţarea cheltuielilor de investiţii din
împrumuturi a căror dobândă este mai mică decât cea de pe piaţă; contractarea direct de către
entitatea finanţatoare a unor cheltuieli generale sau a altor cheltuieli, care în mod normal ar
trebui să constituie costuri rezultate din activitatea entităţii care operează serviciul; îndeplinirea,
direct de către entitatea care efectuează finanţarea, a unor sarcini administrative sau de
management care ar trebui să reprezinte în mod normal costuri rezultate din activitatea entităţii
care operează serviciul; şi diversele scutiri şi ajustări de la plata impozitelor.
anterioare a (şi investiţiile insuficiente în) activelor fixe, a fost sancţionată recent printr-o amendă foarte mare de către autoritatea
care reglementează dotările din domeniul apei, deoarece nu a furnizat servicii corespunzătoare clienţilor în timpul secetei din
1995. Acest transfer de fonduri spre exterior (reprezentat de amendă) reprezintă o reducere suplimentară a sumei disponibile pe
plan intern pentru întreţinerea stringentă şi pentru investiţii. În paralel, clienţii au fost revoltaţi de profiturile (deşi reduse din
cauza amenzii) care urmau să fie achitate ca dividende ale acţionarilor şi de faptul că personalul superior a fost consistent
recompensat, în vreme ce clienţii au fost obligaţi să suporte raţionalizarea apei, impusă pe cale legală.
53
Un "hobby" poate presupune o agendă politică a unui politician sau a unei persoane din administraţia locală. O trăsătură
caracteristică este faptul că nu are în mod necesar legătură cu o politică sau cu un scop public legitim. Într-adevăr, este uneori
considerat un "cal de curse" politic sau administrativ.
54
Este un caz obişnuit în situaţiile în care serviciile publice sunt "concesionate" companiilor private.
22
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
"privatizării" activităţilor, apare atunci când administraţiile - unităţile finanţatoare sau care au în
proprietate serviciul sau activitatea - vând acţiuni din capitalul entităţilor privatizate la valori
mai mici decât valoarea "de piaţă". Acest lucru se face deobicei cu scopuri politice, pentru a se
asigura vânzării în scopul privatizării aparenţa unui "succes". Într-adevăr, aceasta a fost o
practică foarte comună în privatizarea întreprinderilor importante de utilitate publică din Marea
Britanie, acţiune căreia i s-a făcut foarte multă reclamă. În asemena situaţii, administraţia
naţională sau locală furnizează, în avans, valoarea actuală a subvenţiilor anuale fie clienţilor
(sub formă de preţuri mai mici), fie acţionarilor (sub forma unor câştiguri mai mari şi prin
mărirea aferentă a valorii acţiunilor). Dacă, aşa cum se întâmplă de obicei, dotarea privatizată
este practic un monopol, este mult mai probabil ca subvenţia să revină acţionarilor şi nu
clienţilor. Inevitabil, forţele din economie - şi în special elasticitatea - vor determina amploarea
câştigurilor şi a pierderilor.
Pentru a se stabili dacă este sau nu vorba despre o subvenţie, nu este suficient să se
examineze modul în care se realizează transferurile efective şi explicite de fonduri şi valoarea
acestora. Este în schimb necesar să se acorde atenţie dacă entitatea care operează serviciul îşi
recunoaşte toate costurile relevante şi dacă acestea sunt integral acoperite din taxele percepute
utilizatorilor.
În principiu, nu este obligatoriu nici ca costurile să fie complet acoperite din taxele
percepute utilizatorilor, nici să fie subvenţionate. Singura preocupare este ca acestea să fie
asumate în mod corect şi complet, creatorii de politici putând dispune astfel de informaţiile
necesare pentru a stabili nivelele adecvate de stabilire a preţurilor şi de subvenţionare. Vom
aborda această problemă în continuare.
După cum am arătat deja, costurile serviciilor sunt strâns legate de politicile de stabilire
a preţurilor pentru anumite servicii publice. Acest lucru se explică prin faptul că potenţialul de
recuperare a costurilor este un punct de referinţă foarte important, în special în situaţiile foarte
apropiate de situaţiile de monopol.
Stabilirea preţurilor serviciilor publice poate fi probabil abordată din cel puţin trei
perspective:
(a)
recuperarea costurilor integrale ale serviciului, fie pe ansamblu, fie de la anumite
categorii de clienţi, existând un potenţial de subvenţionare încrucişată în interior,
de obicei pentru că este mai echitabil din punct de vedere social şi mai
convenabil din punct de vedere administrativ;
23
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
(b)
stabilirea preţurilor prin referire la costurile integrale ale serviciului, dar pe baza
unei politici deliberate de subvenţionare a serviciului din venituri publice
generale, permiţându-se influenţe economice din exterior şi existând
posibilitatea de a influenţa comportamentul consumatorilor, astfel încât acesta să
fie mai eficient din punct de vedere economic şi mai echitabil din punct de
vedere social; şi
(c)
stabilirea preţurilor astfel încât să se recupereze numai anumite costuri implicate
de un serviciu, dar asumându-se faptul că nu se intenţionează ca serviciul să fie
finanţat în ansamblu din taxe percepute utilizatorilor, ci din venituri publice
generale.
De exemplu, apa, gazul şi electricitatea care sunt furnizate reprezintă, în esenţă, bunuri
private, dar sunt distribuite prin sfera publică din cauza eşecului pieţei (monopol natural) sau
din motive de sănătate publică. Se poate foarte bine ca baza de stabilire a preţurilor să fie
reprezentată de recuperarea integrală a costurilor, avându-se în vedere anumite modificări care
trebuie realizate: nevoia de a furniza cantităţi minime, la preţuri pe care să şi le poată permite
toţi clienţii; şi asumarea faptului că măsurarea directă a ceea ce se furnizează tuturor clienţilor ar
putea avea un cost de tranzacţionare mai mare decât economiile care ar putea rezulta. Acest al
doilea aspect este foarte adevărat, în special în cazul deservirii în comun a unor locuinţe sau
mici unităţi economice. În acest sens, trebuie să menţionăm faptul că cererea, pentru ceea ce nu
se pierde, de apă, gaz şi energie electrică este practic auto-limitantă, ceea ce înseamnă că
nemăsurarea unor cantităţi mici nu este un lucru foarte grav. Astfel, stilul de viaţă al clientului,
reflectat în existenţa şi utilizarea unor aparate de uz casnic poate avea drept consecinţă o
influenţă asupra consumului ecomonic redusă la ajustări minore şi temporare de preţ.
În mod diferit, în cazul serviciilor care se ocupă de deşeuri solide şi de canalizare, este
posibil ca perceperea unor preţuri bazate pe recuperarea completă a costurilor să fie neadecvată.
Şi aceasta, deoarece nu există nici un stimulent adecvat de piaţă prin care cei care produc
deşeuri să se debaraseze de acestea în mod eficient din punct de vedere economic şi acceptabil
din punct de vedere social. De exemplu, abandonarea ilegală a deşeurilor sau utilizarea gropilor
de gunoi care nu sunt conforme exigenţelor sanitare pot fi mai ieftine pentru individ, deşi sunt
mai costisitoare pentru comunitate şi pentru mediu. Astfel, perceperea unor preţuri mai mici
decât costurile poate influenţa consumatorii să adopte un comportament mai puţin costisitor din
perspeciva economiei mediului înconjurător, deşi este posibil ca aceste costuri să fie parţial
acoperite din venituri publice generale.
Este foarte posibil ca evacuarea deşeurilor în mod ilegal sau neregulamentar să fie
interzisă prin lege. Astfel, subvenţionarea acestor servicii ar putea reprezenta de fapt o
recunoaştere a faptului că legea nu este respectată şi că costurile aplicării acesteia ar fi mai mari
decât cele ale subvenţionării. Astfel, se exacerbează practica generală şi nesatisfăcătoare (şi
adesea neeconomică) denumită "poluatorul este plătit", în loc să fie încurajat principiul
"poluatorul plăteşte".
24
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Această problemă este valabilă şi pentru serviciile de eliminare a deşeurilor care sunt
cesionate unor întreprinderi private. Este posibil ca firmele private să câştige contracte,
reducând într-adevăr costurile efectuării acestor servicii direct de către o entitate publică,
datorită eliminării ilegale sau în mod nereglementat a deşeurilor colectate.
Şi stabilirea preţurilor pentru transportul în comun este legată de acest principiu, dar în
mod diferit. În principiu, transportul public local, cu autobuze, troleibuze şi tramvaie, este o
furnizare publică de servicii private pentru care există concurenţă. Evident, la folosirea unui
mijloc de transport în comun există alternativa de a merge pe jos sau de a folosi bicicleta sau
automobilul personal. Cu toate acestea, este posibil ca automobilele să genereze costuri publice,
sub forma poluării şi aglomerării, precum şi pericole fizice şi la adresa persoanelor (riscul de
accident)55.
Cu toate acestea, dacă pentru aceasta trebuie să se reducă tarifele, există unele consecinţe
materializate în pierderi financiare. În primul rând, este posibil să se înregistreze o pierdere netă
de venituri din cauza perceperii unor tarife mai mici tuturor pasagerilor. În al doilea rând, există
(posibile) costuri de tranzacţie şi pierderi economice (probabile) care ar rezulta din colectarea de
impozite suplimentare pentru a se subvenţiona sistemul de transport. În plus, este posibil ca
pasagerilor marginali să li se ofere acum, în alt mod, "tururi gratuite", deoarece ei vor achita
tarife subvenţionate. În plus, ei nu vor suporta în mod necesar costurile impozitării
suplimentare.
Şi educaţia este un serviciu prin care se livrează în mod public bunuri private. Într-
adevăr, în Statele Unite, şi în alte ţări, există alternative la educaţia publică, pentru cei dispuşi să
55
Pe termen lung, utilizarea automobilelor poate pune în pericol şi zonele urbane, cu consecinţele aferente asupra creşterii
costurilor serviciilor locale, inclusiv asupra reţelelor de utilităţi publice.
25
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
plătească, reprezentate de şcolile private sau confesionale. Cu toate acestea, ca şi în multe alte
ţări, la nivel primar şi secundar, educaţia publică este considerată "un bun de calitate", ale cărui
costuri sunt în mare parte suportate din venituri publice generale.
Astfel, aceste costuri, aşa cum sunt identificte pentru a fi recuperate din preţuri vor fi
foarte exacte. Aici se pot include mesele de prânz oferite la şcoală (pentru cei care şi le pot
permite), evenimentele speciale, călătoriile instructive şi cursurile speciale (extra-curiculare). Se
pot include şi venituri din utilizarea clădirilor în alte scopuri decât educaţia, aşa cum ar fi
închirierea sălilor de sport şi a altor dotări sportive unor cluburi. Dacă sunt folosite ca bază
pentru stabilirea preţurilor, costurile acestor activităţi vor trebui să se regăsească în mod specific
în sistemele de contabilitate.
56
Terminologia nu este însă omogenă. De exemplu, utilizarea termenilor "rezultat", în contextul "eficienţei" şi "ieşire" în
contextul "eficacităţii" este foarte bine documentată în domeniul auditării "valorii obţinute pentru bani" şi a "performanţei". În
acvest caz se susţine că "economia (valoare pentru procurarea de bunuri şi servicii), eficacitatea şi eficienţa" (aşa numiţii "cei trei
E") sunt componentele importante.
26
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
include "costul incinerării per tonă" sau "tonele de gunoi deversate pe zi". În cazul canalizării ar
putea fi vorba despre "costul pentru tratarea a 1000 metri cubi" sau de "procentul populaţiei care
este deservită de canalizare". Pentru serviciile de educaţie se va opera în mod obişnuit cu "costul
per elev" sau "costul per loc". În literatura de specialitate sunt prezentate practic măsurători
pentru orice serviciu.
Cu alte cuvinte, politicienii (şi alţi creatori de politici) doresc să ştie (şi să poată
pretinde) că activitatea unui anumit serviciu public este eficientă. Asta înseamnă că, în caz că
survine o problemă sau o întrerupere, se realizează activităţi care îşi îndeplinesc scopul de a
remedia această problemă sau întrerupere, în modul dorit şi aşteptat. Dacă se folosesc aceste
criterii mai riguroase, măsurarea eficacităţii poate constitui numai intrări parţiale pentru valuarea
rezultatelor. În anumite cazuri, acestea pot fi lipsite de consecvenţă şi pot induce în eroare57. În
prezent, este foarte obişnuit, dacă nu cumva desuet, să se facă deosebirea dintre "a face lucrurile
bine" şi "a face lucruri bune."
Chiar şi acest lucru poate fi supus erorilor din punctul de vedere al eficacităţii
economice. Unul dintre motive constă în faptul că este mult mai probabil ca alegătorii şi
contribuabilii să se concentreze mai degrabă asupra problemelor urgente decât asupra celor
importante. De exemplu, este mult mai probabil să se înregistreze un val de proteste publice
dacă nu se asigură iluminarea străzilor, nu se ridică gunoiul sau canalizarea se revarsă, ceea ce
se întâmplă foarte rar, decât dacă sistemul de educaţie înregistrează un eşec pe termen lung în
ceea ce priveşte promisiunea implicită de a livra un rezultat de calitate - adică o populaţie
educată. În plus, aşa cum am explicat anterior, judecăţile politice trebuie să se bazeze pe
informaţii. Dacă acestea sunt brute, este posibil ca şi judecata să fie brută.
57
Un exemplu concret în acest ar fi o situaţie în care Departamentul Apărării dispune de numeroşi indicatori care arată că
performanţa personalului şi armamentului său este "eficace", dar "pierde" războiul în care este implicat în prezent.
58
De exemplu, poate părea întrucâtva lipsit de sens să argumentăm că măsurarea eficacităţii (de exemplu) a "costului per
kilometru de drum măturat" poate, şi este util să fie deosebită de măsurarea eficienţei (de exemplu) a "numărului de kilometri de
drum măturate din totalul care trebuie măturat."
27
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Pentru a arăta ce se poate face prin inteligenţă şi sârguinţă, precum şi pentru a ilustra
potenţialele neajunsuri ale măsurătorilor şi indicatorilor, vom menţiona lucrarea "eroică"
realizată în comun de Institutul Urban şi ICMA (Asociaţia Internaţională pentru Managementul
Oraşelor/Districtelor) din Statele Unite. Ediţia revizuită din 1992 ridică o întrebare chiar prin
intermediul titlului: "Cât de eficiente sunt serviciile dumneavoastră comunale?" Merită să cităm
ceea ce considerăm a fi probabil cea mai cuprinzătoare încercare de până acum de a măsura
eficienţa rezultatelor:
"…agenţiile administraţiei locale încă urmăresc foarte rar în mod regulat şi sistematic
calitatea serviciilor pe care le oferă publicului. Ştiu cât cheltuiesc, şi ştiu cel mai bine ce
fac, dar ştiu foarte puţine despre efectul pe care îl obţin."
"Deoarece nu este familiar, deoarece uneori sunt greu de făcut, deoarece costă bani (deşi
adesea se economiseşte mai mult decât se cheltuie pentru acestea), măsurările de rutină
ale calităţii rămân un instrument insuficient utilizat. Managerii agenţiilor au încercat să
se descurce cu ajutorul unor indicatori care reflectă volumul de muncă depus, al
percepţiei lor asupra calităţii serviciilor agenţiei şi cu feed-back-urile ocazionale,
reprezentate probabil de plângerile cetăţenilor."
Multe dintre aceste analize utilizate sau sugerate trebuie să se bazeze, în mod necesar, pe
judecăţi şi pe subiectivitate. Acumularea acestor opinii, cu ajutorul unor rezumate şi tabele, este
o încercare de a transforma subiectivitatea individuală în obiectivitate colectivă, prin metoda
28
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
inducţiei. Conform acestei metode, dacă suficient de multă lume crede un lucru - şi este
suficient de convinsă de asta - atunci acel lucru este adevărat!
Cu toate acestea, o asemenea abordare de evaluare a eficienţei este expusă multor critici.
În primul rând, există erorile normale inerente selectării eşantioanelor. În al doilea rând,
introducerea şi folosirea ei este atât complexă şi comprehensivă, cât şi solicitantă din punct de
vedere tehnic şi administrativ. În al treilea rând, utilizatorii individuali au tendinţa de a supra-
evalua utilităţile gratuite sau subvenţionate, pe care le-ar putea folosi mai rar (sau deloc) dacă ar
trebui să achite o taxă (chiar şi una sub valoarea normală)59. În al patrulea rând, există un grad
foarte mare de subiectivitate, după cum am subliniat anterior. În al cincelea rând, este posibil ca
şi opiniile celor care nu fososesc dotările să fie relevante, dar foarte greu de obţinut. În cele din
urmă, este posibil ca opiniile utilizatorilor neavizaţi ai dotărilor să conducă la subevaluarea
importanţei factorilor tehnici, care pot fi evaluaţi numai de specialişti competenţi. Este posibil şi
să se ignore, să se treacă cu vederea sau să se subestimeze natura mai degrabă colectivă decât
individuală a anumitor costuri şi beneficii, în special dacă acestea au implicaţii pe termen lung
mai importante decât preocupările pe termen scurt.
Ne putem opri asupra a două exemple care ilustrează câteva dintre preocupările de mai
sus. Evaluarea eficienţei unui parc public, care este bazată în principal pe o anchetă realizată în
rândurile utilizatorilor individuali, poate trece cu vederea arhitectura şi alte considerente estetice
care ţin de domeniul planificării urbane. De asemenea, este posibil ca utilizatorii individuali să
nu aibă cunoştinţe tehnice necesare pentru a aprecia importanţa parcului public în calitate de
componentă a peisajului urban. Aceste consideraţii, deşi la rândul lor subiective, sunt permise
de obicei numai de o planificare urbană competentă sau de specialişti în domeniul mediului. În
final, cei care nu folosesc parcul ar putea, la rândul lor, să aprecieze existenţa acestuia, care îi
scuteşte de persoanele care i-ar putea deranja prin prezenţa în vecinătatea locuinţelor lor.
Este şi mai important faptul că opiniile celor care nu utilizează parcul pot să fie şi mai
eronate, fiind în general însoţite de atitudini negative în privinţa creării şi utilizării parcurilor.
Astfel, deşi este foarte probabil că vor exista foarte puţine persoane care să fie împotriva
oricărui parc public - foarte mulţi vor fi împotriva unor parcuri noi. Într-adevăr, beneficiile şi
costurile marginale (incrementale) sunt în foarte mare măsură determinate de deciziile din
domeniul politicilor publice. Împărţirea între spaţii de recreere şi de parcare este deosebit de
problematică în managementul urban actual60. Uneori însă, aşa cum s-a întâmplat în cazul
59
Dacă taxele percepute utilizatorilor sunt stabilite astfel încât să reflecte exact factorii externi, atunci preţurile
vor fi autentice din punct de vedere economic. Multe dotări publice nu au preţuri stabilite în acest mod. Acestea
pot fi gratuite (sau pot avea preţuri subvenţionate) din motive maidegrabă politice decât economice.
60
Zonele de frumuseţe publice (sau disponibile pentru public) sunt mai valoroase pentru ceea ce oferă, sau pentru ceea ce sunt?
Williamsburg, Virginia sau clădirile istorice conservate din ( )
De exemplu, oraşul vechi din de exemplu Boston, mai valoroase pentru ceea ce oferă
29
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
proiectului "Post Office Square" din Boston, se pot îndeplini obiective multiple.
Astfel, înainte de implementarea unei anchete asupra eficienţei, care poate fi complexă,
dificilă din punct de vedere tehnic şi scumpă, este foarte important să se evalueze următoarele:
în primul rând, dacă acest lucru este fezabil; în al doilea rând, gradul în care o asemenea acţiune
poate fi credibilă; şi, în cele din urmă, modul în care vor fi folosite rezultatele. În plus, dacă
acest exerciţiu nu va fi realizat doar o singură dată, vor fi necesare investiţii considerabile pentru
ca informaţiile să fie actualizate şi împărtăşite.
Concluzii
Din analiza de mai sus este evident că problema recunoaşterii costurilor depinde direct
de aplicarea şi interpretarea conceptelor şi practicilor contabile. Într-adevăr, se poate afirma în
mod categoric că este important să se distingă costurile din anasamblul altor tipuri de cheltuieli.
În termeni strict profesionali de contabilitate, acest lucru se poate realiza numai prin
intermediul "contabilităţii de acumulare la valoarea curentă" de tip întreprindere. În această
practică trebuie să se includă alocaţiile pentru cheltuieli generale, precum şi recunoaşterea
completă a utilizării, abuzării şi deteriorării activelor fixe. Alte practici contabile, deşi
analizează adesea cheltuielile în diverse moduri, nu vor produce "costuri" valide şi cu autoritate.
Cu toate acestea, trebuie ca, în mod realist, să fim de acord că implementarea unor
asemenea practici contabile în toate domeniile care ţin de operaţiunile sectorului public şi de
afaceri nu se va realiza în viitorul apropiat. S-a făcut aluzie şi la faptul că profesioniştii din
domeniul contabilităţii s-au împărţit în grupuri între care există de mulţi ani un dezacord în
această privinţă. Astfel, creatorii de politici şi alţi utilizatori de informaţii financiare vor fi
nevoiţi să se descurce cu ceea ce este disponibil în prezent sau, (în cel mai bun caz) evoluează
într-un ritm lent şi nesigur.
(atrag turişti) sau pentru ceea ce sunt (un mod de a conserva tradiţia Statelor Unite). În asemenea situaţii economia mediului este
fascinantă şi complexă.
30
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Având în vedere aceste probleme, este proobabil oportun să ne întrebăm dacă, într-
adevăr, costurile, deosebite de alte ieşiri ale analizei financiare, sunt necesare. Printre motivele
(deşi unele nu tocmai justificabile la modul rezonabil) pentru care este posibil ca costurile să nu
fie necesare se numără:
(a)
sunt prea scumpe sau dificil de calculat în comparaţie cu beneficiile sau ieşirile
evaluate;
(b)
cunoştinţele despre preţurile de cost contabile nu sunt considerate ca fiind
deosebit de utile pentru acţiunile eficiente, de exemplu pentru stabilirea
preţurilor sau pentru control şi management;
(c)
cunoştinţele despre costurile complete ale unei activităţi pot produce stânjeneală
şi teamă la nivel politic, administrativ sau managerial;
(d) cunoştinţele despre costurile complete ale unei activităţi pot genera pierderi
financiare, cum ar fi fiscalitatea mărită sau reducerea subvenţiilor şi fondurilor;
(e) este posibil ca, în cazurile în care numai rezultatul este important, costurile unei
anumite activităţi să nu constituie un obiect de îngrijorare - lucru deosebit de
adevărat în situaţii de urgenţă (inclusiv în apărarea naţională) în care este
ameninţată siguranţa vieţii şi a proprietăţii;
(f)
din diverse puncte de vedere, al solicitanţilor, generatorilor, primitorilor şi
observatorilor costurilor, este posibil să existe lacune ale informaţiilor produse în
următoarele privinţe:
Dacă oricare dintre aspectele de mai sus referitoare la costuri nu poate fi rezolvat, s-ar
putea să fie mai adecvat să se organizeze producerea de informaţii despre tipuri distincte de
cheltuieli. Într-adevăr, este posibil să se producă un transfer de la recunoaşterea şi controlul
31
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
(b)
modul în care cheltuielile necesare sunt deosebite de cele nenecesare;
(c)
metodelor care se vor folosi pentru calcularea informaţiilor despre cheltuieli; şi
(d)
utilităţii informaţiilor, în forma în care au fost produse, în cadrul acţiunilor
eficiente.
De exemplu, semafoarele pot înlocui, într-o oarecare măsură, poliţiştii sau agenţii de
circulaţie, casetele video profesorii, detectoarele de fum pompierii, iar calculatoarele contabilii
şi bibliotecarii. În prezent, "revoluţia informaţiei" a provocat o reducere masivă a forţei de
61
Henry Ford spunea: "dacă ai nevoie de un echipament nou şi nu îl cumperi, îl plăteşti fără să îl obţii."
32
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Cu toate acestea, în prezent, toate acestea sunt posibile. De fapt, finanţele publice au fost
adesea gestionate foarte mult timp pe baza informaţiilor brute. Dacă acest lucru s-a făcut
întotdeauna bine este o altă problemă, deşi acesteia i se adaugă întrebarea dacă, chiar şi în
condiţiile unei recunoaşteri ameliorate a costurilor, prestaţia ar fi fost considerabil mai bună.
Dar, pentru moment, asta avem. Astfel, vom continua încă puţin în acest mod, deşi se
elaborează, autorizează şi instituie o mai bună recunoaştere a costurilor, prin folosirea
principiilor contabile adecvate.
33
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
contabilitate.
34
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Stabilirea costurilor
35
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
36
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Care este costul total al activităţii de colectare şi depozitare a gunoiului menajer in comunitatea
voastră? Cât vă costă să asiguraţi transportul public în comunitatea dumneavoastră? Cât ar costa
îmbunătăţirea acestor servicii? Ce economii s-ar face dacă s-ar restrânge aceste activitati?
Dacă pentru serviciile municipale se percep impozite si taxe, cât la sută din cheltuieli se
acoperă cu aceste taxe? Când este cazul să fie mărite impozitele si taxele? Firmele
particulare oferă servicii municipale mai eficiente?
Dacă sunteţi oficial ales sau funcţionar public (primar, consilier, secretar administrativ sau
executiv, cenzor sau contabil, şef de departament, membru în Comitetul financiar sau alt
membru în administraţia locală) a trebuit să puneţi întrebări de tipul celor de mai sus legate de
costul serviciilor municipale. Stabilirea costurilor este un instrument de conducere şi
planificare care ajută la găsirea unui răspuns la întrebările de mai sus. Acesta se deosebeşte de
calculul tradiţional din buget sau contabilitate în următoarele trei aspecte:
Stabilirea costurilor scoate în evidenţă costul tuturor resurselor folosite pentru furnizarea
serviciului pe o anumită perioadă de timp, indiferent când se decontează banii pentru plata
unora dintre resurse.
Scopul stabilirii costurilor nu este numai strângerea de informaţii despre costuri, ci realizarea
unui tablou complet, util funcţionarilor municipali şi factorilor de decizie, cuprinzând toate
informaţiile de care aceştia au nevoie pentru a lua cea mai bună hotărâre atunci când:
Analizează gradul de eficienţă al serviciilor publice municipale,
Stabilesc bugetul local,
Stabilesc cotele din taxele locale si guvernamentale care se alocă unui anumit serviciu,
Aleg metode alternative de furnizare a serviciilor (contractare sau regionalizare),
Stabilirea costurilor este o artă, în aceeaşi măsura în care este o ştiinţă. În acest domeniu
există relativ puţine reguli de urmat şi avem libertatea de a alege. Iar ghidul de faţă vă
prezintă noţiunile fundamentale şi metodele de stabilire de care considerăm că are nevoie un
37
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Întrebări:
- Ce serviciu dorim să evaluăm?
- Ce nevoie este de stabilire a costului acestui serviciu?
- Ce date trebuie să strângem?
- Se poate măsura acest serviciu?
Întrebări:
- Cum organizăm un studiu de costuri?
- Pentru ce perioadă de timp se organizează un studiu de cost?
- Unde se găsesc datele reprezentând costuri?
- Există diferenţe între cheltuielile prevăzute şi cheltuielile efectuate?
- Cum se evidenţiază costurile cu asigurările sociale?
- De ce timpul productiv este important în stabilirea costurilor?
Întrebări:
- Ce resurse sunt necesare pentru furnizarea serviciului?
- Care sunt costurile directe si indirecte?
- În ce fel sunt prevăzute costuri indirecte pentru servicii?
- Când trebuie să facem deosebirea între costuri fixe si costuri variabile?
Întrebări:
- Serviciile furnizate sunt eficiente?
- Deciziile asupra unor puncte din buget sunt corecte?
- Cum se stabilesc taxele si impozitele locale sau centrale?
- Trebuie căutaţi alţi furnizori de servicii?
- Care sunt limitele stabilirii costurilor?
38
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Primul pas în evaluarea costurilor este alegerea serviciului sau serviciilor care trebuie
analizate.
Care este scopul stabilirii costurilor acestui serviciu? De ce date avem nevoie?
Înainte de începerea unui studiu de costuri este important să descriem scopul acţiunii noastre,
datele de care avem nevoie, şi la ce ne folosesc informaţiile obţinute. Modul în care vom
folosi informaţiile obţinute va determina natura datelor despre costuri pe care le vom urmări –
scopuri diferite implică culegerea de date diferite. În Tabelul 1 de la pag. 5 sunt prezentate
diferite tipuri de studii de cost, întrebările la care răspund şi exemple din fiecare tip.
După ce au fost identificate serviciul de analizat şi scopul analizei, vom încerca să vedem
cum să măsuram costul serviciului şi produsul prestat. Vom folosi termenul produs pentru a
descrie cantitatea de servicii oferite de o administraţie locală. Cantitatea acestui produs şi
costul său depind de specificul serviciului care se studiază.
Pentru serviciile cu un produs cât de cât măsurabil de la caz la caz, produsul reprezintă totalul
serviciilor prestate, în unităţi. O unitate de produs reprezintă pur şi simplu efectuarea acelui
serviciu o dată, iar costul per unitate reprezintă costul mediu al efectuării acelei unităţi de
produs.
39
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
TABELUL 1
ÎNTREBĂRI EXEMPLE
Costul mediu per unitate Care cost se foloseşte la Ofiţerul Stării Civile –
stabilirea unei taxe? costul emiterii unei
autorizaţii de căsătorie
Costul per lucrare Care este preţul unei Reparaţii auto – costul
singure lucrări? reparaţiei unei maşini
40
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Timpul necesar desfăşurării unei anchete de către Compartimentul Ajutor Social este de 4
pănă la 30 ore per caz. Departamentul estimează că o oră de anchetă costă 17,50 $. Deci
costul total al rezolvării unui caz este între 70 $ (4 x 17,50) şi 525 $ (30 x 17,50).
Trebuie alese unităţile de măsură cele mai potrivite pentru tipul de studiu respectiv. În
Tabelul 2 sunt exemplificate diferite cazuri de folosire a unor unităţi de măsură pentru
diferite produse şi servicii.
Atunci când analizăm costul serviciului de deszăpezire drumuri, este mai util să folosim
costul per km de drum, decât costul per stradă deszapezită. Costul per stradă variază mult în
funcţie de lăţimea sau lungimea străzii, pe când dacă luăm în calcul costul pe km de stradă
deszăpezită, putem estima totalul cheltuielilor pentru acest serviciu pe tot oraşul.
41
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
TABELUL 2
Asistenţă socială Total persoane servite sau $ per participant sau per
programe oferite program
42
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Pentru a se putea realiza o analiză a costurilor reuşită, trebuie să muncească în echipă şefii de
departamente împreună cu salariaţii din subordine şi funcţionarii din administraţia publică.
Înainte de a se trece la culegerea datelor, toate persoanele care participă la realizarea studiului
vor primi instrucţiuni privitoare la scopul acţiunii şi rolul fiecărui participant.
Instrucţiunile vor fi scrise. Se vor preciza: natura datelor ce trebuie adunate, persoanele care
vor culege aceste date, sursele de informare, răspunderea asupra studiului. Se vor pregăti
formulare de culegere a datelor.
Răspunsul la această întrebare depinde de scopul studiului. Dacă prin studiu se intenţionează
să se evalueze costul anual al activităţii de furnizare a unui serviciu, atunci vor fi necesare
informaţii despre cheltuielile pe întreg anul fiscal. Însă nu va fi necesar să se prelungească
durata studiului pe tot anul. În schimb se vor folosi date din bilanţurile fiscale de pe ultimii
ani şi estimări asupra unor schimbări ulterioare de preţ sau se vor folosi cifre din facturi
recente pe baza cărora se pot face estimări anuale.
Ex.: Comunitatea locală doreşte să determine costul total al serviciilor bibliotecii locale.
Costurile pot fi găsite în notele de cheltuieli din anul fiscal precedent, iar pentru anul în curs
se pot face calcule estimative ţinând cont de preţurile curente.
Pentru a afla costul unui program de reparaţii drumuri, Departamentul Gospodărie Comunală
organizează un studiu special de stabilire a costurilor. Angajaţii departamentului ţin evidenţa
tuturor lucrărilor (manoperă), materialelor şi utilajelor folosite pentru reparaţii drumuri de-a
lungul unei perioade de două săptămâni. Cum activităţile desfăşurate în cele două săptămâni
sunt caracteristice întregului an, costul anual al programului poate fi dedus din costul relevat
în cele două săptămâni de studiu.
Dacă scopul studiului este să analizeze tendinţele de evoluţie a preţurilor de-a lungul unei
perioade de câţiva ani, trebuie să se culeagă date despre preţurile din trecut şi preţurile curente
şi să se facă estimări asupra preţurilor viitoare. Dacă scopul studiului este aflarea costului
unui singur proiect, atunci trebuie culese date pentru perioada de timp cât durează proiectul.
43
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Sursele primare de date reprezentând costuri pot fi găsite în evidenţele contabile: registre de
casă, note de cheltuieli, chitanţe, facturi. Alte informaţii pot fi culese din surse altele decât
financiare: avize de expediţie, devize, note de primire, deconturi, state de plată, etc.
Cu cât evidenţele contabile şi financiare ale departamentului sunt mai detaliate, cu atât
obţinerea de informaţii este mai uşoară.
În contextul acestui studiu de costuri, relaţia dintre cheltuieli preconizate şi efectuate poate fi
de trei feluri:
Ex.: Angajaţii primăriei sunt plătiţi o dată pe săptămână sau o dată la doua săptămâni. În
cursul unui an fiscal, nu este nici o diferenţă între suma plătită pentru plata salariilor
(cheltuieli efectuate) şi suma ce reprezintă costuri de personal (cheltuieli prevazute).
Ex.: Factura, emisă de o firmă în august 1994, pentru lucrări de reparaţii la o porţiune de
trotuar efectuate în iunie 1994, intră la cheltuieli preconizate pe anul fiscal 1994, deşi apare la
cheltuieli efectuate în anul fiscal 1995.
Această situaţie apare când un bun este folosit numai după ce s-au plătit banii pentru
44
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
achiziţionarea lui. De regulă, pentru a evalua costurile pentru acel bun, se împarte preţul lui
de achiziţie la numărul de ani de folosinţă probabilă.
Ex.: La începutul anului fiscal 1995 se achiziţionează pentru poliţie o maşină. Se prevede ca
va fi folosită 3 ani. Costul preconizat în acest caz va fi de 5000 $ pe an. (15 000 / 3).
Noi recomandăm municipalităţilor să repartizeze costul unei construcţii sau al unui bun de
folosinţă îndelungată pe numărul de ani cât se consideră că va dura folosinţa lui. Dacă achiziţia
se face din creditări, atunci costuri anuale înseamnă sumele rambursate.
Plata dobânzilor face parte, de asemenea, din costurile de achiziţionare a unui bun de
folosinţă îndelungată. În general, aceste dobânzi se înregistrează ca şi cheltuieli prevăzute în
anul în care sunt plătite. Acest lucru face ca distribuţia costurilor pe numărul de ani de
folosinţă a bunului să fie inegal repartizată, pentru ca în primii ani se plătesc dobânzi mai
mari la credit.
Ex.: Preţul unei clădiri folosită ca sediu pentru pompieri a fost de 2,5 mil. $ (fără dobânzi).
Durata de viată a clădirii este estimată la 30 ani. 2 500 000 impărţit la 30 =
83 333 $, sumă care, în termeni de stabilire a costurilor, reprezintă cheltuielile prevăzute pe
an. Plata dobânzilor se înregistrează la cheltuieli prevăzute pe anul în care sunt plătite, suma
reprezentând dobânda scăzând treptat de-a lungul perioadei de rambursare a datoriei.
Costurile totale ale serviciilor furnizate într-un an trebuie să includă şi sumele reprezentând
contribuţia la pensie a angajaţilor, adică contribuţia asigurări sociale, care împreună cu fondurile
de şomaj şi de sănătate fac parte din cheltuielile de personal. În măsura în care se schimbă datele
angajaţilor (disponibilizări, noi angajări, modificări ale salariilor angajaţilor existenţi),
necesarul, şi pe baza lui contribuţia la sistemul de pensii, sunt modificate corespunzător.
45
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Timpul productiv înseamnă numărul de ore în care un angajat municipal lucrează efectiv, şi
nu numărul de ore pentru care angajatul este plătit. Costul pentru timpul productiv se
calculează împărţind costul anual pentru acel angajat la numărul de ore productiv lucrate.
Câte ore productiv lucrate trebuie să calculăm? În mod normal un an are 2080 ore de lucru (8
ore/zi x 5 zile/săptămână x 52 săptămâni/an), dar un angajat nu lucrează de fapt acest număr
de ore într-un an. După ce se scad zilele de concediu de odihnă, medical, zilele libere, pauzele
de prânz sau de cafea, rămân orele productive pe an.
Ex.: Administraţia unei comunităţi doreşte să stabilească costul per ora timp productiv al unui
angajat inginer. Costul acestui angajat este de 28 500 $ pe an (salariu, beneficii, contribuţie la
pensie), adică 13,70 $ pe oră, calculat la 2080 ore pe an. Dar, ţinând seama că el are 2
săptămâni concediu plătit de odihnă, 10 zile nelucrătoare, 5 zile de concediu medical luate, şi
30 minute pe zi pauză de cafea, rămân numai 1 762,5 ore pe an productiv lucrate. Astfel,
angajatul costă de fapt 16,19 $ pe ora – timp productiv- (28500 / 1762,5), ceea ce înseamnă
cu 18 % mai mult.
Uneori este dificil de calculat costul timpului productiv, mai ales când apar concedii medicale
şi zile libere. De aceea municipalităţile care realizează studii în care apar costuri medii unitare
sau costuri per lucrare, trebuie să ţină seama că apar diferenţe între timpul plătit şi timpul
productiv şi că există factori care afectează timpul productiv.
46
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
După ce au fost definite obiectivele studiului şi ne-am organizat, al treilea pas care trebuie făcut
în procesul de stabilire a costului este strângerea de informaţii despre cât costă resursele
necesare pentru a furniza acel serviciu.
Ex.: Administrarea întregului oraş se face de către primar sau consiliul local.
Pentru a se identifica totalitatea resurselor folosite la furnizarea unui serviciu, este necesar să
se cerceteze toate departamentele administraţiei locale, în scopul de a afla contribuţia fiecărui
departament la realizarea acelui serviciu. După ce au fost identificate resursele, se poate trece
la culegerea datelor despre costurile lor.
Costul total al resurselor folosite pentru furnizarea serviciului se compune din două elemente:
costuri directe şi costuri indirecte. Schema A de la pagina următoare ilustrează tipurile de
costuri directe şi indirecte, iar în paginile următoare sunt descrise aceste tipuri de costuri.
47
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
SCHEMA A
Departamentul respectiv
- salariile personalului care
desfăşoară programul, rechizite,
materiale necesare pt. aceasta
acţiune
Costuri directe:
- identificabile precis,
specifice serviciului sau
departamentului
Alte departamente
- cositul ierbii de pe pajiste de către
Departamentul Gospodărie
Comunală
Costuri totale
Costuri indirecte de folosinţă
- costul birourilor Departamentului
Cultură şi Sport din clădirea
Primăriei. Clădirea Primăriei fiind
folosită de multe birouri, partea din
costuri ce corespunde
departamentului dat nu se regăseşte
separat în evidenţele financiar
contabile. De aceea trebuie trecută
Costuri indirecte: la costuri indirecte.
nu pot fi atribuite sigur
unui serviciu sau
capitol dintr-un buget
anume
Costuri indirecte
administrative
- pe localitate: costurile activităţii
generale a primarului, de prestaţia
căruia beneficiază tot oraşul
- pe departament: costurile
administrative ale Departamentului
Cultură si Sport care nu ţin
62
Exemplele de mai sus sunt luate dintr-un program pentru tineret desfăşurat de Departamentul Cultură şi Sport
48
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
neapărat de organizarea
programului respectiv
COSTURI DIRECTE: Costuri identificabile precis, aparţinând sigur serviciului ale
cărui costuri se analizează.
COSTURI INDIRECTE: Costuri care nu pot fi atribuite sigur unui serviciu sau
departament, pentru că aparţin mai multor departamente sau servicii.
Costurile pentru politica administraţiei locale sunt costuri partajate de către toate
departamentele municipale.
49
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Şi în cadrul unui departament separat pot exista costuri administrative indirecte, care nu sunt
în legătură directă cu natura serviciului furnizat. Dar, cum costurile indirecte pe departament
nu sunt de cele mai multe ori sume mari, şi evidenţierea lor ar îngreuna procesul de stabilire a
costurilor, nu ne vom mai ocupa de această problemă în acest manual.
Motivul pentru care s-a subliniat diferenţa dintre costuri directe şi indirecte este importantă
identificării tuturor costurilor pentru un anumit serviciu. Fiecare administraţie locală care se
ocupă de stabilirea costurilor va încadra cheltuielile proprii în costuri directe sau indirecte, în
funcţie de modul cum sunt organizate serviciile locale şi de cum se pot defalca aceste costuri
relativ la ele.
Ex.: În cazul în care un departament îşi are propriul sediu, costul clădirii este cost direct: se
poate încadra în mod sigur printre cheltuielile ocazionate de serviciile furnizate de acest
departament. Dacă însă departamentul foloseşte în comun spaţiul din primărie cu alte
departamente, şi nu este posibil să se delimiteze exact partea din costul clădirii care revine
fiecărui departament din clădire, atunci costurile pentru clădire sunt costuri indirecte pentru
serviciile departamentului. Deşi costul spaţiului pentru birouri nu poate fi evidenţiat direct la
departamentul respectiv, totuşi acest cost intră în totalul costurilor necesare pentru furnizarea
serviciului.
Deşi costurile indirecte nu se pot uşor atribui unui anumit serviciu, totuşi ele constituie o
parte esenţială din costurile serviciilor municipale şi nu trebuie să uităm să le includem în
costurile totale ale furnizării de servicii municipale. De aceea, costurile indirecte se iau în
calcul pe departamente şi servicii, în funcţie de mărimea costurilor indirecte pe care le-au
provocat.
Costurile indirecte se deosebesc de cele directe prin faptul că nu pot fi atribuite precis unei
activităţi municipale. Prin urmare, costurile indirecte atribuite unui anumit serviciu sau
departament sunt mai degrabă aproximative decât exacte. Acest lucru deranjează uneori
funcţionarii locali care ar dori să folosească pentru costuri cifre exacte. Este important să
subliniem că deşi costurile indirecte nu pot fi exacte, decât să nu le prevedem de loc, este mai
bine să le includem cumva în costurile totale, având astfel în final o imagine completă a
costurilor serviciilor municipale.
50
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Acest Ghid se rezumă la prezentarea unor metode de alocare relativ uşor de folosit, şi care
sunt suficiente pentru nevoile majorităţii municipalităţilor în problema calculării preţurilor.
Faza întâi: se calculează costurile indirecte şi apoi acestea se grupează în unul sau mai multe
grupe de cost. Termenul de “grupă de cost” înseamnă o mulţime de costuri indirecte care
urmează a fi alocate.
Faza a doua: se determină baza de alocare a grupelor de cost, se calculează sumele care
sunt destinate unor servicii separate.
Autorităţile care efectuează un studiu de costuri trebuie să hotărască care dintre costurile
indirecte de folosinţă sau administrative vor fi incluse într-o grupă de cost. Pentru a le uşura
decizia, le recomandăm ca toate costurile care au legătură cu subiectul studiului să fie incluse
într-o grupă de cost. Nu uitaţi sa specificaţi în studiu care costuri au fost incluse şi de ce.
Ex.: Dacă se efectuează un studiu de cost pentru a se afla costurile suplimentare pe care le-ar
implica prelungirea programului unei baze de agrement cu câteva ore pe săptămână, se
observă că nu există costuri indirecte administrative de inclus. În schimb, există costuri
indirecte de folosinţă (întreţinerea clădirii, încasarea taxelor) care s-ar majora, deci trebuie
incluse.
După ce costurile directe au fost grupate în grupe de cost, se trece la alocarea lor pe
departamente sau servicii individuale, în funcţie de proporţia deţinută de departamentul sau
serviciul respectiv din totalul :
Se va folosi o bază de alocare care să repartizeze cât mai precis costurile indirecte serviciilor
şi departamentelor. Având în vedere că, din totalul cheltuielilor municipale, costurile cu
personalul reprezintă grupa cea mai mare indivizibilă, se vor alege ca bază de alocare ori
costurile cu personalul, ori numărul de angajaţi. Dacă din totalul costurilor, cea mai mare
parte o reprezintă costurile pentru echipamente şi clădiri, atunci costurile totale directe se vor
folosi ca bază de alocare a costurilor indirecte.
51
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Există şi alte metode de alocare mai precise dar şi mai complexe, care folosesc diferite grupe
de costuri indirecte, în funcţie de tipul costului.
Ex.: Se culeg în grupe de costuri separate costurile indirecte pentru construcţia şi întreţinerea
clădirilor, costurile indirecte pentru administrarea forţei de muncă şi costurile
autovehiculelor. Costurile din fiecare grupă se alocă apoi după baze diferite: costurile pentru
clădiri după procentul de spaţiu ocupat, costurile pentru forţa de muncă după numărul
angajaţilor sau după cheltuielile totale, iar costurile pentru parcul auto după numărul de
maşini folosite de fiecare departament sau serviciu.
Uneori este necesar să se formeze o nouă grupă de costuri indirecte pentru un cost indirect
comun numai câtorva departamente.
Până acum am clasificat costurile în costuri directe şi costuri indirecte, în funcţie de legătura
dintre ele şi specificul serviciului ale cărui costuri le stabilim. Este însă la fel de important să
observăm că unele costuri se schimbă mai mult, iar altele mai putin atunci când are loc o
schimbare a calităţii serviciului.
Costuri variabile
Costuri fixe
Costuri în trepte
Ex.: Costurile de folosinţă şi întreţinere ale clădirii Departamentului Drumuri rămân aceleaşi,
indiferent dacă se asfaltează mai mulţi sau mai puţini km de drum.
Costuri în trepte: În limitele aceluiaşi nivel de prestări servicii, nu se schimbă, dar când
nivelul serviciului creşte sau descreşte, costurile se schimbă şi ele radical.
52
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Ex.: Costul utilajelor folosite la asfaltarea străzilor nu se schimbă când se asfaltează câţiva
km în plus. Dacă însă trebuie asfaltate mai multe străzi lungi, se vor cumpăra alte utilaje, şi
astfel dintr-o dată costul echipamentelor va sări într-o altă treaptă de mărime.
Multe din costurile directe sunt costuri variabile, în special materialele, consumabilele şi
costul manoperei pe oră. Aceste costuri pot fi atribuite direct serviciului efectuat, iar nivelul
costului depinde de nivelul serviciului.
Ex.: Costurile pentru benzina, uleiul şi întreţinerea maşinilor din Departamentul Gospodărie
Comunală sunt costuri directe şi variabile. Costul de achiziţie al unei maşini noi este tot cost
direct, dar este fix, pentru că nu se schimbă în funcţie de nivelul serviciului.
Costurile indirecte sunt de multe ori fixe sau în trepte. Aceste costuri nu se schimbă în
general, o dată cu mărirea sau micşorarea calităţii / cantităţii serviciului, dar dacă schimbările
de nivel ale serviciului sunt importante, atunci şi aceste costuri intră într-o altă treaptă.
Ex.: Costurile pentru activitatea de evidenţe salarii a unei biblioteci sunt aceleaşi, indiferent
dacă biblioteca este deschisă cinci sau şapte zile pe săptămână. Totuşi, dacă programul de
lucru al bibliotecii se măreşte considerabil, astfel încât trebuie angajat personal în plus,
costurile pentru activitatea de evidenţe salarii vor creste şi ele încă o treaptă.
Diferenţa dintre costuri variabile, fixe şi în trepte are importanţă atunci când analizăm
costurile suplimentare sau economiile – schimbări de costuri determinate de schimbări în
nivelul serviciilor.
Ex.: Departamentul Drumuri intenţionează să asfalteze anul acesta cu 10 km mai mult decât
anul precedent. Costuri variabile vor fi: cost mai mare pentru manopera mai multă, mai multe
materiale, combustibil, întreţinere. Dacă nu se achiziţionează utilaje noi, costul
echipamentelor este fix. Dacă trebuie cumpărate echipamente, atunci acest cost este în trepte.
53
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
În continuare, vom discuta despre modul în care diferite costuri pot fi folosite în aceste
scopuri. De reţinut că fiecare situaţie este diferită, şi trebuie analizată individual pentru a se
stabili care sunt costurile relevante specifice. Cele prezentate aici sunt doar linii călăuzitoare
pentru a ajuta autorităţile locale în luarea de decizii şi alegerea costurilor specifice.
Eficientizarea unui serviciu înseamnă oferirea acelui serviciu la cel mai scăzut cost posibil.
Informaţiile de costuri se folosesc pentru a răspunde la întrebările despre eficienţa unui serviciu.
Care sunt factorii care aduc o creştere deosebit de mare a costurilor unui serviciu?
Exemplu: Şeful Serviciului Agrement crede că, pentru programele de recreere, costul
materialelor folosite este prea mare relativ la alte costuri. Studierea costurilor
ajută la explicitarea lor, iar managerul de program va putea lua decizii
corective, dacă este cazul.
De ce se modifică costurile?
54
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
rezidenţiale a zonei.
Pentru a analiza eficienţa serviciilor, este importantă distincţia între eficienţa şi eficacitatea
acestora. Eficienta se refera la a oferi un serviciu la cel mai scazut pret posibil, pe cand
eficacitatea înseamnă nivelul de calitate al serviciului şi felul în care el îşi atinge scopul.
Multe dintre aspectele de mai sus sunt folositoare autorităţilor în luarea de decizii legate de
bugete. Comparaţiile anuale ale costurilor relevă schimbări în valorile acestora, iar diferenţa
între costurile directe şi cele indirecte indică legăturile directe între costuri, departamente şi
servicii, şi legăturile indirecte între acestea. Atunci când se decide o schimbare a nivelului
serviciilor, se iau în calcul costurile marginale (direct proporţionale cu creştrea nivelului
serviciului), şi cele la care se poate renunţa. Oficialităţile locale ridică mai multe probleme în
cazul unor decizii de buget:
Pentru a stabili nivelul contribuţiilor pentru servicii municipale, oficialităţile trebuie să cunoască
cantitatea de servicii prestate, şi costului unei unităţi de serviciu.
În contrast cu acest caz, costul inspectării unei clădiri variază foarte mult în funcţie de
dimensiuni şi de complexitatea proiectării acesteia. Astfel, taxele de inspectare
se calculează plecând de la costul pe proiect, sau de la valoarea fiecărui
proiect.
Stabilirea taxelor pentru servicii municipale este o problemă complexă. Iată câteva aspecte de
luat în seamă în stabilirea preţurilor pentru servicii comunitare:
55
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
1. Restricţii legislative
Legile statului sau deciziile locale pot specifica anumite taxe, sau pot stabili plafonul maxim
sau limitele între care să se situeze aceste taxe.
Exemplu: Legea interzice bibliotecilor să impună taxe pentru utilizatori, acestea putând
fi impuse doar pentru servicii speciale;
2. Costuri recuperabile
3. Echitatea
Exemplu: Creşterea preţului unui bilet de călătorie de către Regia Transport Public nu ar
însemna ca cetăţenii cu venituri mici şi cei defavorizaţi să nu mai beneficieze
de aceste servicii, deşi ei prezintă nevoia cea mai mare? În acest caz, merită
luată în considerare alternativa pentru aceste categorii.
4. Colectarea taxelor
Exemplu: Se decide instaurarea unei taxe de intrare într-un perimetru. În acest caz, se va
angaja o persoană care va încasa taxa de intrare şi va emite chitanţe. Acest cost
adiţional ar putea fi mai mare decât câştigurile din încasarea taxei.
Exemplu: În cazul ridicării nivelului taxelor de intrare, oficialităţile s-ar putea confrunta
cu o creştere a intrărilor ilegale.
Atunci când două sau mai multe entităţi guvernamentale au costuri comune, analiza costurilor
este necesară pentru determinarea costului total şi a formulei de împărţire a costului între
entităţi.
Exemplu: Patru orase au un singur bazin de înot. Se desfăşoară un studiu de cost pentru
determinarea cheltuielilor directe şi indirecte ale bazinului, pentru fiecare oraş.
Datele despre nivelul de folosire a serviciului de către cetăţeni sunt necesare
pentru calcularea proporţiilor costurilor şi nivelului de plată al fiecărui oraş.
56
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
În compararea celor două tipuri de costuri, trebuie urmărit ca şi serviciile să fie comparabile.
Deşi studiul costurilor reprezintă un instrument foarte util pentru managerii şi persoanele de
decizie la nivel municipal, este important de reţinut că el reprezintă doar unul dintre aspectele
existente în luarea unei decizii. Pe lângă acesta, trebuie considerate şi următoarele:
Tradiţiile locale: cum au fost oferite serviciile municipale în trecut?
Acceptabilitatea: schimbările trebuie acceptate atât de cei care le oferă, cât şi de cei
care le folosesc;
Constrângeri legale: sunt schimbările permise prin prisma legilor ţării?
Relaţiile cu angajaţii: contractul colectiv de muncă (municipal) permite schimbările?
57
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
CADRU GENERAL
Stabilirea preţurilor
Stabilirea alocarilor pentru subvenţii
Stabilirea impactului pe care îl pot avea modoficările structurii preţului
58
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Scop:
Obiective specifice
Informaţii despre costuri şi venituri care pot fi corelate cu diferite clase de consumatori asupra
cărora modificările de subvenţionare sau de cost ar putea avea un impact.
59
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Cazul Braşov: studiu privind costurile folosind costurile şi veniturile realizate în 2000
Rapoarte tehnice
Materiale de prezentare ale Regiei, prin care se analizează impactul asupra veniturilor cauzat
de creşterea preţului pe călătorie şi abonamente (reducerea discountului pe care îl primesc cei
care folosesc abonamente comparativ cu cei care folosesc bilete pentru o singură călătorie)
Prezentarea Regiei, prin care se justifică cererea de transfer pentru bugetul pe 2001
60
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Diverse decizii ale administraţiei locale şi centrale prin care se stabilesc tarifele subvenţionate
pe grupe specifice
Subiecte de discuţie
Cum ar trebui pasagerii să fie împărţiţi pe grupe? După tariful pentru servicii? După costul
serviciilor oferite lor?
Cum ar trebui împărţite costurile pe grupe diferite?
Cum ar trebui calculate costurile?
Costurile de capital
61
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Contabilitatea costurilor
în judeţul Chatham
Colectarea deşeurilor menajere în judeţul Chatham
Scopul programului
Desfăşurarea programului
Rezultate
Lecţiile învăţate
Serviciile de colectare
a deşeurilor
Centre de colectare
12 centre în regiune;
Sunt proprietatea municipalităţilor
Personalul este asigurat de firme private;
Gunoi, obiecte voluminoase, materiale reciclabile, aparate, depozite pentru lucruri vechi.
Transportarea
Transportarea deşeurilor la centrele de transfer din domeniul sectorului privat
Transportarea materialelor la centrele de reciclare
Protecţia mediului
Programul de prevenire a depozitărilor ilegale
Colectarea pneurilor uzate
Educaţie în şcoli
Colectare în cadrul gospodăriilor
62
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Colectarea deşeurilor
Anul fiscal 1998-1999
Taxe disponibile $685,000
Taxe de colectat $550,000
Transfer de la Fondul
General $588,020
Granturi $186,000
Venituri din reciclarea
deşeurilor $67,000
Surse de informaţii
Rapoarte privind cheltuielile
Rapoartele centrului de transfer
Rapoarte privind colectarea
Pieţe de reciclare
Împărţirea costurilor
Raportare
Aparatură electrocasnică
Pneuri uzate
Bugetare
Costurile fixe ale centrelor de colectare
Costurile de colectare şi de depozitare
Monitorizarea performanţei
cost per tonă colectată
63
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Rezultate
Schimbarea disponibilităţii sistemului de taxe
Buletin de informare anual
Reducerea contribuţiilor de la Fondul general
Stabilirea fondului de rezervă de capital
Trecerea spre un sistem “Plăteşti pe măsură ce arunci”
Angajaţii au o mai mare atenţie faţă de costuri
Încurajează munca în echipă
“Deschide ochii”
Paşii următori
Imbunătăţirea legăturii cu sistemul contabil
Actualizări
Stabilirea şi justificarea taxelor “Plăteşti pe măsură ce arunci”
Imbunătăţirea monitorizării performanţei
Imbunătăţirea evaluării programului
Lecţii învăţate
Legătura cu sistemul contabil actual şi cu sistemul de informaţii
Cooperare administrativă, tehnică şi financiară
“Folosiţi sau pierdeţi”
Sunt necesare resurse de personal concentrate
Nu aruncaţi lucrurile neînsemnate
Uraganele costă mult
64
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Durata: 10 minute
Cum sunt obiectivele politicii din acest studiu, comparativ cu aspectele importante din
comunitatea dumneavoastră?
Care pot fi obiectivele unui studiu privind costurile? (privatizare, alegerea echipamentului)
Ce puteţi spune despre diferenţele dintre obiectivele studiilor privind costurile, care ar putea
veni de la oficiali aleşi, participanţi şi personal?
Puteţi da un exemplu de studiu privind costurile care a fost realizat sau pe care aţi dori să îl
realizaţi în comunitatea dumneavoastră? O listă obţinută în urma şedinţei de brainstorming
privind aspecte ale studiilor privind costurile pentru alte servicii municipale?
65
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Durata: 1 oră
Cheltuieli şi costuri
1. Identificaţi câteva costuri care consideraţi că sunt fixate pe baza numărului de pasageri.
Explicaţi de ce.
2. Identificaţi câteva costuri care consideraţi că sunt variabile pe baza numărului de pasageri.
Explicaţi de ce.
3. Consideraţi că cheltuielile de amortizare reflectă cu acurateţe costurile de capital pentru
asigurarea serviciilor? Ce alte alternative pentru exprimarea costurilor de capital
cunoaşteţi? Care sunt căile cele mai comune de obţinere de fonduri pentru finanţarea
investiţiilor? Cum ar trebui reflectate aceste fonduri în costuri?
4. Folosind presupunerea de mai sus, calculaţi costul mediu pe călătorie.
A. Costul este egal cu cheltuielile totale, incluzând amortizarea
B. Costul este egal cu costurile operaţionale (incluzând deprecierea/amortizarea) plus sume
concrete folosite pentru cheltuieli de capital (11.115.000 lei)
Ce număr consideraţi că reflectă mai bine costurile reale ale serviciilor? De ce?
66
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Durata: 30 minue
Sarcina: Imaginaţi-vă că aţi folosit datele despre vânzarea biletelor pentru calcularea costurilor
serviciilor oferite diferitelor grupuri de clienţi. Aţi pregătit un tabel care reflectă costurile şi
veniturile pentru fiecare grup de clienţi care au plătit un preţ diferit pe călătorie.
Aţi fost rugaţi să faceţi o prezentare pentru comitetul consultativ cetăţenesc. Având în vedere
tabelul şi celelalte informaţii, comentaţi următorul aspect. Comentariile ar trebui să fie cât
mai detaliate şi pot lua forma unei concluzii sau recomandări.
Ce puteţi spune despre relaţia dintre costul serviciului pe diferite categorii şi preţurile
curente?
Pe baza analizei, ca schimbări, dacă este vreuna, aţi propune pentru schimbarea nivelului
preţului şi structurii lui (cât se taxează pentru fiecare serviciu individual).
Pe baza analizei, ca schimbări, dacă este vreuna, aţi propune pentru nivelul şi structura de
alocare a transferurilor de la administraţia locală?
Dacă după ce aţi fi dat analiza consiliului local, vi s-ar fi spus că este prea complicat, cum aţi
simplifica?
67
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
TEME DE DISCUŢIE:
Colectarea Deşeurilor
1. Indicaţi cinci categorii separate de costuri care trebuie incluse în calcularea costului total
al acestui serviciu. În dreptul fiecărei categorii, notaţi printr-o frază justificarea
introducerii categoriei respective în structura de cost a serviciului respectiv.
2. Indicaţi încă două elemente pe care nu le consideraţi ca făcând parte din structura de
costuri a colectării deşeurilor menajere dar care pot fi incluse în tariful final al furnizării
serviciului respectiv. Explicaţi pe scurt circumstanţele în care acestea pot fi incluse în
construcţia tarifului.
3. Enumeraţi trei argumente pro şi trei argumente contra recuperării integrale a costurilor
colectării deşeurilor menajere prin intermediul tarifelor.
68
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Transportul în comun
1. Indicaţi cinci categorii separate de costuri care trebuie incluse în calcularea costului total
al acestui serviciu. În dreptul fiecărei categorii, notaţi printr-o frază justificarea
introducerii categoriei respective în structura de cost a serviciului respectiv.
2. Indicaţi încă două elemente pe care nu le consideraţi ca făcând parte din structura de
costuri a furnizării serviciului de transport dar care pot fi incluse în preţul biletului.
Explicaţi pe scurt circumstanţele în care acestea pot fi incluse în preţul biletului.
3. Enumeraţi trei argumente pro şi trei argumente contra recuperării integrale a costurilor
transportului public prin intermediul preţului biletelor.
69
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
1. Să explicaţi pe scurt trei tehnici contabile care sunt folosite, sau ar putea fi folosite, pentru
evidenţierea corectă a costului serviciilor publice locale finanţate prin intermediul
veniturilor generale ale bugetului local.
2. Să descrieţi pe scurt, ce diferenţe intervin dacă aceste tehnici contabile sunt utilizate de
către societăţi comerciale furnizoare de servicii publice.
3. Să explicaţi dacă aceste tehnici contabile sunt în contradicţie cu legislaţia curentă, sau ar
trebui modificate ori adaptate pentru a fi conforme legii.
70
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Când a fost întrebat dacă americanii ar trebui să facă vreo schimbare în modul lor de
viată referitor la problemele legate de energie, Ari Fleischer, purtătorul de cuvânt al Casei
Albe, a răspuns: " Modul de viaţă american este unul binecuvântat. Noi avem o mulţime de
resurse în această ţară. Ceea ce trebuie să facem este să fim siguri că suntem în stare să
transferăm acele resurse în mâinile consumatorilor astfel ca ei să decidă ce vor să facă la fel
cum îşi trăiesc viaţa zi de zi ".
Acum ştim cum intenţionează şă continue. Peste următoarele câteva luni Dick Cheney
şi prietenii lui vor insista ca politica de conservare a energiei să nu protejeze interesele de
afaceri; este libertate şi oricine care nu este de acord cu aceasta este un elitist care nu are
încredere ca americanii să decidă singuri.
Dar nu trebuie să fi un elitist pentru a te gândi că naţia face de curând unele alegeri
proaste în legătură cu folosirea energiei, şi chiar despre modul de viaţă în general. De ce ?
Deoarece alegerile pe care noi le facem nu reflectă costurile reale al acţiunilor nostre.
Când tu sau eu decid să merg cu maşina în timpul blocajelor rutiere - aşa numita "oră
de vârf", dar care acum durează şase ore pe zi - noi facem blocajul puţin mai rău, şi de aceea
implică un cost asupra tuturor celorlalţi oameni care încearcă să ajungă undeva. ( Şi ei ne fac
acelaş lucru nouă - suntem toţi criminali şi victime.) Acesta este un cost real, de timp şi bani;
dar este un cost pe care noi ca indivizi nu-l luăm în calcul.
Cât de mare este acest cost ascuns ? Am făcut câteva calcule pentru Atlanta care se
rezumă la dezvoltarea urbană. În 1999, un locuitor al Atlantei pierdea în medie 53 de ore în
întârzierile datorate traficului, în comparaţie cu doar 25 de ore în 1992. În afară de asta,
blocajele de trafic costă Atlanta 2,6 mld. $ în 1999; dacă întârzierile nu s-ar fi înrăutăţit în
comparaţie cu anul 1992, aceste costuri ar fi fost cu 1,4 mld. $ mai puţin.
71
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
George W. Bush, după spusele d-lui Fleischer, “ crede că poporul american este foarte
înţelept şi că, conduce corect îniţiativele, ei vor … face calculele proprii în mod corect cât de
mult vor conserva…” El are dreptate. Chiar acum, totuşi, sistemul nostru nu dă persoanelor
dreptul la iniţiative. Deci ţi-ai putea imagina că o administraţie preocupată serios de viitorul
naţiunii ar da o prioritate mai mare în conducerea acestor iniţiative corect – să-i facă pe
americani să ia în considerare costurile acţiunilor lor impuse altor americani.
Întrebări:
1. Costurile - economic şi de mediu - sunt directe sau indirecte?
2. Care sunt consecinţele neluării în considerare a acestor costuri din punctul de
vedere a factorilor de decizie de la nivelul unui municipiu?
72
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Exerciţiu de încheiere
Transfer de cunoştinţe
Scopul
Acest exerciţiu are ca scop să ajute participanţilor să transfere experineţa învăţată în timpul
seminarului în activitatea lor reală de directori economici. Atenţia exerciţiului este focalizată pe
reamintirea aşteptărilor, elaborarea de planuri realiste şi determinarea angajamentelor personale.
Majoritatea muncii este făcută individual cu o mică parte de interacţiune cu alte persoane.
Desfăşurare
Atribuiţi cel puţin o jumătate de oră la sfârşitul seminarului pentru a focaliza atenţia
participanţilor asupra celor mai importante învăţaminte şi pentru a-i încuraja să continue să
aplice aceste învăţăminte în activităţile sale de management. Începeţi cu sarcina dată
participanţilor de a lucra individual timp de 15 minute pentru a completa un chestionar de
transfer de cunoştinţe.
Notiţele instructorului. Este în general acceptată ideea că scopul instruirii este de a îmbunătăţi
modul în care oamenii fac unele lucruri prin a le arăta un mod mai bun. De fapt, succesul
experienţei de instruire poate fi măsurat cu cât a crescut individual şi schimbările care au avut
loc în timpul şi după ce a avut loc instruirea.
Angajamentele faţă de cele învăţate şi ce trebuie schimbat, luate la sfârşitul seminarului, pot
ajuta participanţii să depăşească rezistenţa fată de învăţare din ei înşişi şi din mediul de lucru.
Un instructor poate ajuta participanţii să facă o trecere cu succes din lumea învăţării în lumea
acţiunii prin câteva exerciţii simple.
73
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
Durata: 15 minute
Gândiţi-vă pentru câteva minute asupra ideilor noi pe care le-aţi întâlnit în acest seminar, şi ce
credeţi despre ele. Apoi, în spaţiul de mai jos scrieţi o propoziţie sau două descriind ceva
interesant din cele învăţate despre sine însuşi în timpul seminarului.
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Pe baza celor învăţate despre sine şi posibilităţile pentru schimbare prezentate în acest seminar,
care sunt două sau trei lucruri pe care dvs. inteţionaţi să le faceţi diferit decat acum, în efortul de
a beneficia mai eficient de metodele de stabilire a costurilor ca instrument de planificare şi
gestiune?
1. _________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
______________________________________________________________________
2. _________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
______________________________________________________________________
3. _________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
______________________________________________________________________
În final, ce obstacole în sine însuşi sau în mediul de lucru anticipaţi să întâlniţi în eforturile dvs.
de a implementa aceste schimbări? Ce veţi face ca să eliminaţi sau să minimizaţi aceste
obstacole?
1. ______________________________ ______________________________
________________________________ ______________________________
________________________________ ______________________________
2._______________________________ ______________________________
_________________________________ ______________________________
_________________________________ ______________________________
3._______________________________ ______________________________
_________________________________ ______________________________
74
Seminarul "Stabilirea costurilor pentru serviciile publice municipale", USAID/RTI , Predeal, mai 2001
___________________________ __________________________
75