CAPITOLUL 1 Introducere n studiul dreptului administrativ

1. Societate, stat, putere executiv

Termenul de societate semnific un mod organizat de existen n sfera
fenomenelor vieii, ceea ce presupune existena n comun a unor indivizi grupai n
ansambluri mai mult ori mai puin permanente, ceea ce nseamn c termenul este
propriu nu numai lumii umane dar, n grade diferite, i multor specii din lumea
animal.
Nucleul unei societi este ordinea normativ comportamental prin care
viaa unei populaii este organizat n mod colectiv. Meninerea unei ordini
normative presupune existena unui conformism, dar, dincolo de consens i de
ntreprinderea intereselor, mai exist nevoia unui mecanism de constrngere,
nevoie legat de necesitatea unei interpretri autoritare a obligaiilor normative
instituionalizate.
Scopul final al oricrui studiu ce privete administraia este de construi un
model al sistemului administrativ, pe baza cruia administraia ca sistem s fie
neleas ca un proces evolutiv, pornind de la obiecte, atribute i relaii ce se
combin i permit funcionarea optim.
Analiznd societatea prin prisma unui model cibernetic al societii globale,
vom face abstracie de relaiile dintre naiune i restul lumii, astfel:
- palierul de baz, reprezint executorul social, adic ansamblul structurilor,
mecanismelor i instituiilor care produc, schimb i consum legturi i servicii
materiale i nemateriale sau, mai general, exercit ansambluri de activiti sociale,
cu excepia celor din palierul superior;
1

- palierul intermediar, reprezint aparatul administrativ al statului, excluznd

serviciile productoare de bunuri i servicii care sunt nglobate n palierul de baz;
- primul palier, reprezint autoritile publice de vrf, superioare (Parlament,
Guvern, Preedinie) iar administraia public apare ca o structur intermediar
ntre autoritile politice, pe de o parte i societatea civil, pe de alt parte, ntre
putere i cetenii n calitate de administrai; ea asigur, sub autoritatea puterii
politice, reglarea activitilor sociale.
Avantajul acestui tip de analiz, prin prisma unui model cibernetic, este c
pune n lumin legturile ntre concepte, reliefeaz legturile ntre scopuri, operaii
i structuri i pune n eviden interaciunile i interdependenele interne sistemului
complex.
Statul este privit n doctrina de specialitate dintr-un ntreit punct de vedere:
juridic, politic i social-economic.
Cu ajutorul conceptului juridic al statului se pot explica relaiile i situaiile
multiple care se stabilesc ntre Stat persoan juridic subiect activ i pasiv,
subiect de drepturi i obligaii i celelalte grupri sociale, sau ntre Stat i
persoanele fizice (indivizii), se poate analiza coninutul propriu al regulilor juridice
ale Statului, se lmuresc structurile n care se poate gsi Statul-deintor al unui
domeniu public sau al unui domeniu privat, contractnd, ca atare, fa de
persoanele particulare, drepturi i obligaii: se lmuresc i se interpreteaz
atribuiile Statului, se evideniaz capacitatea lui de a face acte juridice ca orice
particular. Se formuleaz astfel conceptul Statului de drept: adic pe ideea de
autoeliminare a drepturilor statului, acesta i reglementeaz activitatea, i
stvilete excesul i arbitrarul, i fixeaz lui nsui norme de conduit.

Conceptul politic asupra Statului l ntlnim n formulrile unor gnditori cu

privire la originea i formarea Statului, evoluia lui i nelesul su actual, n funcie
de relaiile politice.
Conceptul social-economic vede n stat un sistem solid de organizare a
nestabilei subordonri i supraordonri a indivizilor i grupelor sociale din el, n
scop de a stabili un echilibru de interese ntre nevoile personale legitime ale
particularilor i interesele obti, mai nti ale naiunii i apoi ale ansamblului
umanitii
Statul reprezint o colectivitate uman, stabilit ntr-un anumit teritoriu
determinat, asupra creia se exercit n mod exclusiv o autoritate politic. Este
nevoie, aadar, pentru constituirea unui stat s fie ntrunite trei elemente: teritoriul,
populaia i autoritatea politic suveran (autoritatea public) 1. El se deosebete de
alte organizaii umane cu aceleai caracteristici prin natura activitilor sale
fundamentale, desemnate prin termenul de funcii ale statului: funcia legislativ,
funcia executiv, funcia judectoreasc. Teritoriul este dimensiunea material a
statului. Teritoriul statului este acea parte a globului pmntesc cuprinznd solul,
subsolul, apele i coloana aerian de deasupra solului i apelor, asupra creia statul
i exercit suveranitatea. Potrivit legilor n vigoare, teritoriul statului romn
prezint urmtoarele caractere juridice: inalienabilitatea (art. 3 alin. 1 din
Constituie) frontierele nu pot fi modificate altfel dect prin Constituie i nici un
alt stat nu poate avea atribuii de putere pe teritoriul statului romn i
indivizibilitatea. Romnia este un stat unitar i indivizibil (art. 1, alin.1 din
1 Asupra denumirii acestui de al treilea element, n literatura de specialitate exist mai multe opinii, toate
ns desemnnd aceeai realitate: autoritatea politic exclusiv sau suveran eIon Deleanu,
op.cit., vol. II, p.13), puterea de stat sau autoritatea public eTudor Drganu, op.cit.,
vol. I, p.203), puterea politic suveran eCristian Ionescu, op.cit., vol.I, p.58),
puterea politic eGenoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Iai, Editura
Cugetarea, 1997, vol. I, p. 68).
3

Constituie). Teritoriul, ca element constitutiv al statului, nu poate fi divizat sau

ncorporat n alte entiti statale, ceea ce nu exclude posibilitatea ca, pentru o mai
bun administrare a teritoriului i o mai eficient satisfacere a necesitilor
colectivitilor locale, statul s recurg la organizarea administrativ a teritoriului.
Teritoriul Romniei este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i
judee. n condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii (art. 3, alin.3 din
Constituie). Ct privete populaia, cuprinde dou mari categorii: ceteni ai
statului respectiv i locuitorii care nu au aceeai cetenie. n cea de-a doua
categorie intr cetenii altor state i apatrizii (persoanele care nu au nici o
cetenie). Ceteanul este individul care este legat de stat printr-o anumit situaie
juridic. Cetenia romn este situaia juridic care rezult din raporturile juridice
statornice, ce intervin ntre o persoan fizic i statul romn, situaie caracterizat
prin plenitudinea drepturilor i obligaiilor reciproce, prevzute de Constituie i de
celelalte legi2. Autoritatea public exprim ideea c, pe un anumit teritoriu, un
sistem de organe exercit funciile legislativ, executiv i judectoreasc, n
condiii care exclud subordonarea lui fa de o autoritate superioar sau
concurent. Autoritatea public nu reprezint o realitate dect n msura n care
exist organe sau autoriti (Parlament, Guvern, ministere, organe judectoreti
.a.) competente s emit, n mod unilateral, acte obligatorii. Statul suveran este
statul care are dreptul de a reglementa, n mod liber i fr nici o intervenie din
partea altui stat, organizarea i funcionarea sistemului politic, raporturile dintre
stat i cetean, raporturile patrimoniale dintre indivizi .a., prin intermediul
normelor juridice. n interiorul frontierelor sale, statul exercit o putere exclusiv;
el deine puterea de a comanda, de a controla i de a sanciona n mod suveran3.

2 Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice. Tratat, Editura Europa Nova, Bucureti,1996,
vol. II, p.24
4

Un alt termen care face parte di terminologia specific administraiei publice

este termenul de putere executiv. ntr-o opinie, aceasta este o noiune vag,
datorit complexitii fenomenului la care se raporteaz, a dublei sale accepiuni
materiale i organice precum i datorit concepiilor diferite care o reflect.
Elementele contradictorii existente ntre sensul etimologic al cuvntului executiv,
care presupune ideea de subordonare, de execuie a legii, i sensul real al noiunii
care se revendic din spectrul autoritii pe care o exercit, ridica alte probleme n
configurarea conceptual a puterii executive, unele fiind legate de autonomia
noiunii de executiv.
Cu toate acestea, executivul cuprinde, n mod tradiional, dou categorii de
organe: eful statului i guvernul, indiferent c acestea coexist sau nu, atunci cnd
coexist avnd funcii partajate i responsabiliti diferite.
Spre deosebire de majoritatea reprezentanilor dreptului constituional, unii
autori de drept administrativ exclud ideea de executiv, nlocuind-o cu cea de
funcie administrativ. n nelesul acestora, funcia administrativ este considerat
n mod tradiional ca una din cele trei funcii ale statului, alturi de funcia
legislativ i funcia jurisdicional.
n concepia constituional clasic, administraia reprezint aciunea puterii
executive, bazat pe procedee de putere public. n aceast optic, administraia nu
este singura sarcin a executivului, dar este o sarcin exclusiv a acestuia. n
argumentarea acestei susineri se arat c executivul are o serie de sarcini extraadministrative, exercitate n raporturile constituionale cu Parlamentul sau n
relaiile internaionale. n acelai timp, administraia este sarcina exclusiv a

3 Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997,
vol. I, p.58
5

executivului, ea neputnd fi exercitat nici de puterea judectoreasc, nici de cea

legislativ, n virtutea principiului separaiei puterilor n stat.
Din aceste opinii, se poate trage concluzia c ntre specialitii n drept
constituional i specialitii n drept administrativ nu exist ntotdeauna puncte de
vedere convergente. n opinia primilor, funcia executiv a statului nu se confund
cu autoritile care exercit puterea executiv. n rndul celei de a doua categorii,
administraia de stat i executivul reprezint o unitate structural unic,n ale crei
sarcini intr ntregul coninut al funciei executive.
Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, n pofida contradictorialitii lor,
este faptul c puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative,
fr ca prin aceasta s se confunde cu administraia public sau s se limiteze la
conducerea acesteia.
n sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executiv
desemneaz acea funcie a statului care asigur executarea legii. Aceast funcie
statal nglobeaz astzi activiti extrem de diverse. n rndul acestora intr
exercitarea funciei de ef al statului, coordonarea aciunii administraiei publice
pentru punerea n aplicare a legii, desfurarea unor aciuni directe de aplicare a
legii sau de organizare a aplicrii legii, exercitarea unor atribuii care privesc
impulsionarea procesului legislativ, ca i conducerea general a statului.
Din punct de vedere structural, executivul se subsumeaz autoritilor publice
care exercit funcia executiv i nu se confund cu administraia public.
3. Principiul separaiei puterilor n stat
Statul modern are de ndeplinit trei funcii fundamentale: legislativ - edictarea
regulilor generale; executiv - aplicarea acestor reguli; jurisdicional rezolvarea
6

litigiilor care apar n procesul aplicrii legilor. Exercitrii fiecrei funcii i

corespunde o putere: puterea legislativ, puterea executiv i puterea
judectoreasc. Cele trei puteri trebuiesc puse n echilibru prin reglementarea
judicioas a atribuiilor i modalitilor de control reciproc, eliminnd , astfel,
eventualele abuzuri de putere. Acest scop l urmrete aplicarea principiului
separaiei puterilor n stat. Prima formulare a acestui principiu, i aparine lui
Aristotel, n lucrarea Constituia Atenei. Montesquieu, n lucrarea lEsprit des
lois (1748), a conceput cele trei puteri, legislativ, executiv i judectoreasc, ca
trei fore egale, ncredinate unor categorii de organe distincte, fiecare avnd rolul
unei supape de siguran pentru celelalte dou, spre a preveni astfel samavolnicia i
arbitrariul. Funciile puterii interacioneaz. O funcionare coerent a organelor nu
este posibil dac nu exist anumite relaii ntre ele. Exist, n consecin, aanumitele zone mixte ntre organele statului (de exemplu, iniiativa legislativ,
ordonanele Guvernului, contenciosul administrativ, etc.).

Principiul (teoria)

separaiei puterilor n stat semnific interdicia cumulului funciilor fundamentale

n stat. Constituia Romniei, revizuit n anul 2003, prevede n mod expres acest
principiu la art. 1 alin. 4: "Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i
echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul
democraiei constituionale.
Conceptul de stat de drept evoc faptul c organele statului nu se pot
sustrage, n activitatea lor, exigenelor dreptului. Punerea n practic a teoriei
statului de drept se face cu ajutorul urmtoarelor mecanisme juridice: Controlul
politic al Parlamentului asupra executivului (prin moiuni de cenzur, ntrebri i
interpelri adresate membrilor guvernului, acceptarea programului de guvernare i
acordarea votului de ncredere etc.), controlul administrativ, declanat la iniiativa
organelor administrative sau a cetenilor, controlul jurisdicional asupra legalitii
7

actelor administrative, realizat de puterea judectoreasc (prin instane de drept

comun sau specializate), care soluioneaz litigiul printr-o hotrre susceptibil de
executare silit, controlul constituionalitii legilor, care presupune verificarea
conformitii cu Constituia a legilor ordinare, controlul exercitat prin intermediul
instituiei Avocatului Poporului, care apr drepturile i libertile ceteanului n
relaia acestuia cu organele administraiei publice.
4. Noiunea de administraie i definiia administraiei publice
Termenul de administraie provine din limba latin, administer,
traducndu-se prin: agent ajuttor sau, ntr-un alt sens, instrument. Exist dou
concepii

asupra

administraiei:

concepia

tradiional,

conform

creia

administraia este un instrument n mna guvernanilor pentru punerea n practic a

politicilor acestora i concepia modern, conform creia administraia reprezint
un aparat care furnizeaz anumite servicii cetenilor, funcionnd n slujba lor.
Noiunea de administraie are, n principal, trei accepiuni. Prima, n sens
material, desemneaz activitatea de a administra, de a realiza administraia. Cea
de-a doua, n sens organic, are n vedere structura indispensabil n nfptuirea
administraiei. Cea de-a treia, Administraia ca instituie, scris cu majuscul,
cuprinde deopotriv structura i activitatea sa i are drept scop ndeplinirea
sarcinilor primite de la puterea politic, precum i satisfacerea intereselor generale,
cu respectarea drepturilor i libertilor cetenilor 4. Primele dou accepiuni pot
face referire la orice form de administraie, inclusiv la cele din domeniul privat,
ultima are n vedere exclusiv administraia public.

4 Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Editura Cerna, Bucureti, 1996, p. 25

8

Administraia public este activitatea desfurat de anumite autoriti publice,

prin intermediul creia sunt conduse i rezolvate, n regim de putere public, n
condiii de transparen i potrivit unei etici specifice, treburile publice.
Din definiia administraiei publice, am putea s reinem c aceasta poate fi
definit att din punct de vedere funcional, ct i din punct de vedere organic.
Din punct de vedere funcional, administraia este considerat a fi un ansamblu
de activiti extrem de diverse ele putnd fi identificate la o simpl lectur a
titlurilor din bugetul de stat sau al colectivitilor locale: aprare naional, tiin
i cultur, educaie, activiti n domeniul social sau n sectorul industrial i agricol,
precum i realizarea de echipamente de infrastructur public. Toate aceste
activiti se caracterizeaz prin finalitile lor i prin modalitile de exercitare, de
ndeplinire.
Din punct de vedere organic, administraia este un ansamblu de instituii care
au personalitate juridic, o competen legal specific n funcie de domeniu n
care i desfoar activitatea. Astfel avem autoritile administraiei publice de
stat, autoritile administraiei publice locale, precum i multiple instituii
specializate subordonate acestora denumite generic, servicii publice.
Conform acestui criteriu organic de definire a administraiei publice,
autoritile care realizeaz administraia public sunt: a) Preedintele Romniei; b)
Guvernul Romniei; c) ministerele i alte organe centrale subordonate Guvernului;
d) organele centrale de specialitate care nu sunt n subordinea Guvernului; e)
prefectul; f) comisia judeean consultativ; g) organele locale de specialitate
subordonate ministerelor i conduse de prefect; h) organele autonome locale
(consiliul judeean, consiliul local, primarul); i) dup caz, structurile subordonate
tuturor autoritilor de mai sus.
9

5. Raporturile administraiei cu autoritile publice

Executivul i, n special, Guvernul, este plasat n fruntea administraiei.
Parlamentul ns, joac i n acest caz un rol esenial: activitatea legislativ
cuprinde i legile care dau administraiei structura, scopurile i mijloacele 5. n
acelai timp, prin controlul exercitat asupra guvernului i asupra celorlalte organe
ale administraiei publice, Parlamentul determin o conduit a acestora n ceea ce
privete realizarea administraiei. n legtur cu relaia dintre administraie i
activitatea judectoreasc, dreptul constituie pentru administraie o limit i nu un
scop. Administraia se desfoar n cadrul dreptului, dar nu numai pentru a face s
fie respectat dreptul: scopul su este satisfacerea necesitilor publice6.
6. Dreptul aplicabil administraiei publice
n ntreaga sa activitate, administraia public se subordoneaz normelor
juridice, nsi raiunea existenei sale fiind organizarea executrii i asigurarea
nfptuirii acestora7. Administraia public are drept scop satisfacerea interesului
general. n stabilirea legturii dintre administraia public i apariia unui drept
administrativ, se ine cont de criteriul interesului. Constituiile din epoca modern
reglementeaz ntreaga organizare a puterilor publice prin norme de drept public.
Dei apariia normelor juridice care se refer la administraia public este asociat
cu nsi apariia statului, numai n statele moderne sunt ntrunite condiiile pentru
apariia unei ramuri de drept distincte, prin desprinderea dreptului administrativ din
5 Antonie Iorgovan, Op.cit., vol. I, p.28
6 Jean Rivero, Op.cit., p. 15
7 Ioan Alexandru, Op.cit., p. 56
10

dreptul public. Acest fenomen are loc n majoritatea rilor Europei continentale, n
secolul al XIX-lea.

CAPITOLUL 2 Cercetarea tiinific a administaiei publice i teoria general

a dreptului administrativ

1. Apariia fenomenului juridic, definiia dreptului i dreptul

administrativ
O norm social devine norm de drept din momentul n care neglijarea sau
nclcarea ei este urmat, sub form de ameninare sau n mod real, de aplicarea
unei fore fizice, exercitate de un individ sau de un grup, ca un privilegiu
socialmente recunoscut al acestuia8. Aadar, ne aflm n prezena unei evoluii care
implic existena unor guvernani, diferii de guvernai, precum i deinerea de
ctre primii, n mod legitim, a mijloacelor de constrngere necesare asigurrii
respectrii normelor de conduit. O dat ce puterea politic ia forma puterii de stat,
putem vorbi despre drept ca despre o entitate definitiv conturat i desprins de alte
tipuri de norme, altfel spus, despre drept ca ordine juridic. n acelai context
apare, alturi de normele juridice cutumiare, dreptul scris. Celsus afirm c dreptul
este arta binelui i a echitii. Ulpian a cutat s defineasc dreptul prin formularea
principiilor sale fundamentale: a tri onest, a nu duna altuia i a-i da fiecruia ce i
se cuvine. Juristul Jean Louis Bergel, arat c dreptul este ansamblul regulilor de

8 Hoebel, The Law of the Primitive Man, Cambridge, 1954, p. 208

11

conduit care reglementeaz ntr-o societate raporturile sociale i al cror respect

este asigurat, la nevoie, prin constrngerea public9.
Dreptul administrativ a fost primul instrument tiinific de investigare i
modelare a administraiei ; n sens larg, dreptul administrativ constituie dreptul
administraiei i cuprinde totalitatea normelor juridice care se afl n activitatea
autoritilor i instituiilor administraiei publice de sat sau locale, iar n sens
restrns dreptul administrativ cuprinde numai normele juridice care difer de
regulile dreptului privat aplicabile, n principiuu, relaiilor ntre particulari.
n literatura juridic romn, dreptul administrativ este definit din perspectiv
restrictiv, i anume ca o ramur distinct a sistemului unitar al dreptului romn,
care reglementeaz o grupare specific de raporturi sociale i anume cele care
formeaz obiectul activitii administrative a autoritilor statului i a
colectivitilor locale iar procedura administrativ cuprinde ansamblul normelor
juridice i modalitile specifice privind elaborare, emiterea/adoptarea, ieirea din
vigoare, punerea n executare i controlul actelor administrative, precum i
nfptuirea operaiunilor administrative de ctre autoriti, instituii i servicii
publice.
tiina dreptului administrativ are o important menire n procesul de creare a
unor norme de drept administrativ i procedur administrativ capabile s rspund
nvoilor societii la un moment dat constituind n acelai timp poate cel mai
important mijloc de cercetare tiinific a fenomenului administrativ n msur s
respecte i s aplice ntocmai principiile generale, i anime : legalitii,
oportunitii i eficienei ; exercitrii obligatorii i cu bun credin a
competenelor legale ; egalitii n faa administraiei publice ; motivrii aciunii
9 Theorie generale du droit, Dalloz, Paris 1989, p. 18

12

administrative i a msurilor dispuse ; exercitrii ierarhice a recursului ;

transparenei n activitatea administraiei publice i accesului liber la informaiile
de interes public.
Spre deosebire de dreptul administrativ, obiectul tiinei administraiei const
n a rspunde la ntrebarea de ce raporturile juridice din administraie se nfieaz
ntr-un anumit mod i nu altfel, recomandnd cum trebuie s fie folosite
posibilitile pe care le stabilete dreptul, n vederea obinerii unor rezultate
maxime, economice i sociale10. Dreptul administrativ este o disciplin autonom,
care nu poate s nglobeze sau s substituie tiina administraiei. Pe de alt parte,
tiina administraiei este o disciplin autonom, care nu poate s includ dreptul
administrativ sau celelalte discipline care cerceteaz administraia fragmentar, din
punct de vedere al specialitii lor. Fiecare dintre aceste dou discipline este
distinct, avnd un obiect i metode de cercetare proprii, colabornd.
2. Normele de drept administrativ definiie, clasificare, structur
Normele de drept administrativ sunt acele norme juridice care reglementeaz
raporturile sociale aprute n cadrul activitii autoritilor administraiei publice
centrale i locale. Normele de drept administrativ pot fi emise de puterea
legislativ Parlament, de puterea executiv Preedinte, Guvern i autoritile
sadministraiei publice de stat sau locale.
Acestea pot fi clasificate astfel :
- dup criteriul forei juridice a actului normativ :
a) norme care provon din dreptul internaional/european, norme cuprinse n
Tratate, Acorduri, Regulamente, Directive, etc ;
10 Mihai T. Oroveanu, Op.cit., p. 174
13

b) norme care provin din dreptul intern : Constituia Romniei, legi, hotrri,
ordonane ale Guvernului, etc . ;
- dup criteriul obiectului de reglementare :
a) norme care reglementeaz organizarea autoritilor i serviciilor administraiei
publice centrale i locale;
b) norme care reglementeaz funcionarea autoritilor i serviciilor administraiei
publice centrale i locale;
c) norme care reglementeaz relaiile persoanelor fizice, persoanelor juridice i ale
altor organisme nonguvernamentale, cu autoritile administrative.
- dup criteriul sferei de aplicare :
a) norme generale ;
b) norme speciale ;
c) norme excepionale.
- dup criteriul caracterului conduitei pe care o prescriu :
a) norme onerative - prescriu n mod expres obligaia de a svri o aciune;
b) norme prohibitive - interzic svrirea unei aciuni;
c) norme permisive - fr a obliga sau interzice n mod categoric o aciune, prevd
posibilitatea ca subiectul s-i aleag singur o conduit, cu respectarea ordinii de
drept;
- dup criteriul structurii logicii:
a) norme juridice complete;
14

b) norme juridice incomplete: norme de trimitere i norme n alb.

Normele dreptului administrativ, ca orice norme juridice, cuprind cele trei
elemente: ipoteza, dispoziia i sanciunea. Ipoteza cuprinde condiiile,
mprejurrile sau faptele n raport cu care se aplic i subiectele la care se refer
dispoziia, precum i alte elemente care contribuie la nelegerea prevederilor
normei: principii, scopuri, nelesul unor termeni. Dispoziia este partea cea mai
important a normei juridice i se refer la conduita pe care trebuie s o aib cei
crora li se adreseaz. Dispoziia prevede fie obligaia de a nfptui unele aciuni,
fie obligaia de a se abine de la nfptuirea anumitor aciuni, dup cum poate s le
permit, s le recomande sau s le stimuleze. Sanciunea normei de drept
administrativ cuprinde urmrile juridice care decurg n cazul nerespectrii normei.
3. Izvoarele dreptului administrativ
Esena i coninutul dreptului administrati vtrebuie s i gseasc modalitile
potrivite de exprimare, forme adecvate de prezentare a normelor juridice de drept
administrativ. Analiza surselor de exprimare a normelor juridice specifice acestei
ramuri de drept scoate n eviden dou accepiuni ale noiunii de izvor :
- izvoarele de drept administrativ n sens material, sunt concepute ca fiind factori
ce dau coninut concret dreptului pozitiv, concentrnd nevoile reale ale vieii i
reprezentnd pentru legiuitor adevrate comandamente sociale ;
- izvoarele formale ale dreptului, sunt formele de exprimare a dreptului, adic
modalitatea de instituire sau de recunoatere de ctre puterea de stat a normelor
juridice n procesul de creare a dreptului. Sunt mprite astfel :
- izvoarele scrise ale dreptului administrativ :

15

a) legea este actul normativ elaborat de ctre Parlament, organul reprezentativ

suprem al poporului romn i unica autoritate legislativ a rii, care, reglementnd
cele mai importante relaii sociale, dispune de o for juridic superioar celorlalte
acte normative, ce i se conformeaz. Legea poate fi constituional, organic sau
ordinar. Constituia reprezint sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor
de administraie public. O mare parte a legilor organice vizeaz administraia
public: organizarea Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare a rii;
organizarea administraiei locale, a teritoriului, precum i regimul general privind
autonomia local; statutul funcionarilor publici; contenciosul administrativ;
sistemul electoral, organizarea serviciilor publice de radio i televiziune,
organizarea autoritilor administrative centrale autonome, structura sistemului
naional de aprare, organizarea armatei, pregtirea populaiei, a economiei i a
teritoriului pentru aprare, precum i statutul cadrelor militare organizarea i
funcionarea celorlalte componente ale forelor armate .a. n ceea ce privete
legile ordinare, ele sunt izvoare de drept administrativ numai n msura n care
reglementeaz relaii sociale ce fac obiectul administraiei publice ;
b) acte normative emise pe baza i n vederea executrii legilor:
- Hotrrile Guvernului: sunt acte normative pe care acesta le emite pentru
organizarea executrii legilor;
- Ordonanele Guvernului emise n baza unor legi speciale de abilitare a
Parlamentului i care pot interveni numai n limitele i n condiiile prevzute de
aceasta;
- Decretele prezideniale cu caracter normativ, emise de Preedintele Romniei n
situaiile prevzute de Constituie: cu ocazia declanrii mobilizrii, a instituirii
strii de urgen, a strii de asediu, ori a declanrii rzboiului;
16

- acte normative (ordine, instruciuni .a.) ale administraiei publice centrale

(ministere, alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului, organe
administrative centrale autonome) ;
- ordinele prefectului;
- hotrrile Consiliului judeean;
- hotrrile Consiliului local;
- dispoziiile primarului.
c) Tratatele i Conveniile internaionale
Tratatele internaionale ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din
dreptul intern. Aadar, acestea pot constitui izvoare ale dreptului administrativ dac
ndeplinesc dou condiii: 1) sunt ratificate conform dispoziiei Constituiei
Romniei; 2) cuprind reglementri ale relaiilor sociale ce fac obiectul dreptului
administrativ.
- izvoare nescrise ale dreptului administrativ :
a) cutuma, doctrina. Obiceiul este o regul de conduit ce se formeaz spontan, ca
urmare a aplicrii ei repetate ntr-o perioad de timp relativ ndelungat, ntr-o
colectivitate uman11. Obiceiurile care sunt recunoscute i dobndesc for juridic
devin obiceiuri juridice (cutume) i sunt izvoare de drept. n dreptul nostru, cutuma
are astzi o valoare redus. Ea mai poate fi ntlnit n dreptul maritim, sub form
de uzane portuare, i n dreptul civil, n materie de servitui i raporturi de
vecintate, de uzufruct, de executare a contractelor i de interpretare a voinei
prilor, de vnzare i de locaiune.
11 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, Op.cit., p. 53
17

Doctrina juridic cuprinde analizele, interpretrile i teoriile pe care specialitii le

emit n cadrul studiului fenomenului juridic. n dreptul romnesc, doctrina nu este
recunoscut ca izvor de drept.
b) jurisprudena. Practica judectoreasc este alctuit din totalitatea hotrrilor
judectoreti pronunate de instane, indiferent de grad. n sistemul nostru de drept,
practica judiciar nu este considerat izvor de drept.
4. Raporturile de drept administrativ
Sunt acele raporturi juridice care iau natere prin reglementarea de ctre normele
dreptului administrativ a raporturilor sociale care intervin n rezolvarea sarcinilor
administraiei publice de ctre autoritile acesteia. Orice raport juridic este
constituit din urmtoarele elemente: subiect, coninut, obiect. Avnd n vedere c
activitatea administrativ este ndeplinit de autoritile administraiei publice, cel
puin unul dintre subiectele raportului juridic administrativ este nvestit cu putere
public. n funcie de subiectele participante, raporturile juridice administrative se
pot clasifica n dou categorii : 1) raporturile juridice administrative n care ambele
subiecte sunt autoriti ale administraiei publice ; 2) raporturile juridice
administrative, n care un subiect aparine sistemului administraiei publice, iar
cellalt subiect este o persoan fizic sau juridic din afara sistemului.
Raportul de drept administrativ are urmtoarele trsturi :
- unul din subiecte este ntotdeauna, n mod obligatoriu, un purttor al autoritii
publice statale sau a colectivitilor teritoriale, reprezentat de un organ al
administraiei publice, sau prin excepie de un stabiliment public sau de utilitate
public12 - o structur nestatal, autorizat, care presteaz un serviciu public alturi
12 I. Alexandru, Administraia Public: teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002
18

sau n locul unei autoriti a administraiei publice ; astfel, se individualizeaz

raporturile de drept administrativ fa de cele de drept privat ;
- sunt raporturi de putere, care apar n sfera relaiilor sociale, reglementate de
normele dreptului administrativ ;
- sunt raporturi de subordonare ale unuia dintre subieci fa de cellalt.
5. Obiectul raportului juridic administrativ
Ca i n cazul altor raporturi juridice, l constituie conduita prilor, adic aciunea
i inaciunea subiecilor. Coninutul raportului juridic administrativ l formeaz
drepturile i obligaiile prilor, cu particularitatea conform creia organul
administrativ, n calitate de subiect al raportului juridic administrativ, nu are
facultatea, ci obligaia de a le exercita, aceasta fiind asigurat, la nevoie, prin
puterea public a statului.
6. Subiectele raportului de drept administrativ
ntotdeauna cel puin unul dintre subiecte este o autoritate a administraiei publice.
Astfel, un raport de drept administrativ se poate stabili ntre :
- dou autoriti ale administraiei publice ;
- o autoritate a administraiei publice i o alt autoritate public ;
- o autoritate a administraiei publice i un organism nonguvernamental,
- o autoritate a administraiei publice i o instituie social-cultural sau un agent
economic ;
- o autoritate a administraiei publice i o persoan fizic.
7. Coninutul raportului de drept administrativ

19

Este format din ansamblul drepturilor i obligaiilor subiectelor aflate ntr-un

raport juridic determinat, drepturi i obligaii prevzute de norma juridic de drept
administrativ.
Dup coninutul drepturilor i obligaiilor subiectelor participante, deosebim :
- raporturi de subordonare ierarhic, raporturi de autoritate care se stabilesc ntre
subiecte ale sistemului aflate ntr-o structur ierarhic, sunt n consecin raporturi
de supraoronare a unui subiect fa de cellalt ; naterea, modificarea, realizarea
sau ncetarea acestora este stabilit prin voina legiuitorului sau prin voina
legiuitorului sau prin voina unilateral a subiectului supraordonat obligat juridic
n acest sens ;
- raporturi de colaborare i participare, care pot aprea ntre subiecte care nu se afl
n raport de subordonare ierarhic, aflndu-se de multe ori chiar pe poziii de
egalitate ; titularii diferitelor competene pot colabora sau participa la realizarea
unor sarcini ale administraiei publice sau la adoptarea unor decizii administrative
dintr-un anumit domeniu ; condiiile n care se dezvolt raporturile de colaborare
sunt expres prevzute de lege i implic manifestarea de voin a ambelor
subiecte ;
Dup raporturile de drept administrativ care se stabilesc ntre subiectele de
drept care aparin sistemului administraiei publice i subiectele de drept care se
situeaz n afara acestui sistem, distingem :
- raporturi juridice de subordonare, n aceste raporturi subiectele active n baza
competenei legale pot stabili unilateral drepturi i obligaii pentru persoane fizice
sau juridice aflate n afara sistemului administraiei publice ;
- raporturi juridice de supraveghere i control a respectrii legii de ctre subiecte de
drept din afara sistemului administraiei publice,
20

- raporturi juridice de colaborare i participare a unor persoane fizice sau subiecte

colective de drept la realizarea sarcinilor administraiei publice ;
- raporturi juridice de utilizare a serviciilor publice n care subiectele active
acioneaz pentru a realiza activiti cu caracter prestator pentru satifacerea unor
nevoi de interes public.
8. Faptul juridic de drept administrativ
Faptul administrativ, ca fapt juridic, este o premis esenial a apariiei sau
stingerii unui raport juridic de drept administrativ i reprezint o mprejurare care
are efecte juridice, care creeaz, modific sau stinge raporturi administrative. Nu
orice mprejurare din realitate este un fapt juridic de drept administrativ ci numai
acelea de care norma juridic de drept administrativ leag consecine juridice.
Faptele administrative ca orice fapte juridice, pot fi clasificate n evenimente i
aciuni, clasificare relaionat la interferena sau neinterferena voinei omului.
Actele autoritilor administraiei publice, nelese ca manifestri unilaterale de
voin, nu reprezint altceva dect atitudinea pe care autoritatea o manifest odat
cu luarea la cunotin a evenimentelor, respectiv aciunilor, a faptelor juridice de
drept administrativ.
9. nceperea i stingerea raporturilor de drept administrativ
Raporturilor de drept administrativ au drept mijloc de declanare :
a) actul juridic normativ ; individual ;
b) faptul juridic material faptele comisive ; faptele omisive ; faptele comisomisive ;
c) operaiile materiale tehnice.
Stingerea raportului juridic de drept administrativ se produce odat cu.
21

- realizarea obiectului ;
- abrogarea, revocarea sau anularea actului juridic care a generat raportul
juridic ;
- moartea, desfiinarea, dispariia subiectului pasiv.

CAPITOLUL 3 Noiunea de administraie i de drept administrativ pe

teritoriul romnesc

n perioada antic, procesul trecerii de la societatea gentilic la organizarea

politic s-a ncheiat n vremea regelui Burebista, prin unificarea triburilor n cadrul
statului dac. Forma de stat la daci n timpul lui Burebista, ca i al lui Decebal, mai
trziu, a fost monarhia, cu o autoritate central puternic (monarhul), care a
concentrat n minile sale ntreaga conducere. Din timpul domniei lui Burebista,
aezrile cu caracter urban (dave) au cunoscut o dezvoltare intens. n jurul acestor
dave gravitau satele i obtile vicinale, formnd adevrate regiuni, care se
constituiau ntr-un centru tribal. Aceste uniti teritoriale erau conduse de un ef
de regiune. Statul geto-dac din timpul lui Burebista i Decebal era condus pe baz
de norme religioase coroborate cu reguli laice cutumiare.
Dacia roman, de-a lungul existenei sale ca provincie roman, a cunoscut mai
multe organizri i reorganizri, nfptuite n vremea i de ctre mpraii Traian,
Hadrian i Marcus Aurelius. Dacia nfiinat de mpratul Traian, dup nfrngerea
rezistenei dacilor (106) i pn la moartea sa (117), a fost organizat din punct de
22

vedere administrativ ca o provincie imperial, fiind condus de un guvernator cu

rang consular. Provincia a fost declarat imperial, subordonat direct mpratului.
Marcus Aurelius (161-180) reorganizeaz Dacia n trei subdiviziuni : Dacia
Malvensis, Dacia Apulensis i Dacia Porolissensis. Principalele organe de
conducere ale administraiei Daciei erau: guvernatorul, principalul organ al
administraiei centrale; adunarea provincial a celor trei Dacii ca organ colectiv de
conducere central ; organul suprem de comand al armatei ; organele
administrative locale: magistri i prefeci la orae i primari n administraiile
rurale. Din punct de vedere administrativ-teritorial, Dacia era mprit n
subuniti administrativ urbane: colonii i municipii, precum i subuniti
administrativ rurale: sate i ctune, la care se adaug inuturile, formate din
teritoriile din jurul municipiilor i dependente de ele, toate avnd n frunte organe
administrative13. Dreptul roman a fost introdus n noua provincie nc din timpul
mpratului Traian.
n perioada medieval, odat cu prsirea Daciei de ctre romani (ntre 271 i
275), a avut loc ncetarea activitii organelor administrative i retragerea peste
Dunre doar a funcionarilor superiori. Mulimea funcionarilor a rmas pe loc, ca
i colonitii i urmaii veteranilor, care, mpreun cu autohtonii, formau masa
daco-romanilor. i-au continuat existena i anumite orae, puine la numr. Satul
devine acum o unitate administrativ. Satul lua forma obtii teritoriale,
fundamentul su fiind stpnirea n comun a teritoriului. Organele de conducere ale
obtii erau: adunarea megieilor, oamenii buni i btrni, juzii. Se formeaz
uniunile de obti, proces care va conduce la constituirea unor formaiuni politice i
la modificri de ordin administrativ. Se trece de la comunitile de obti steti la
formaiuni politice, reunind un numr de obti cu denumirea de ri ori codri.
13 Maria Dvoracek, Op. cit., p. 72.
23

Aceste comuniti se conduceau dup norme juridice proprii. Ulterior se trece ntro nou faz, aceea a cnezatelor i a voievodatelor, i a apariiei cnejilor, juzilor,
ducilor, voievozilor, care transform autoritatea cu care au fost nvestii n putere
politic. Statele medievale romneti Moldova i ara Romneasc s-au format
prin unirea cnezatelor i a voievodatelor n jurul unui mare voievod, care purta
numele de Domn al rii. Domnia devine o instituie central, suprem n
organizarea statal. Domnul era conductorul suprem al administraiei. El edicta
normele cu caracter general, cu acordul Sfatului domnesc. Sfatul domnesc era
alctuit din boieri. La sfritul sec. al XV-lea va fi format numai din dregtori nali demnitari ai statului, numii de ctre domn, care exercitau atribuii n cadrul
curii, precum i n plan administrativ, judiciar i militar. Ca organe locale, n ara
Romneasc i Moldova au fost organizate mai inti dregtorii teritoriale apoi
judeele i, respectiv, inuturile, conduse de marii vtafi i de prclabi nlocuii
apoi de cpitani de inut. Satele se mpreau n dou categorii: sate libere i sate
aservite de domnie, boieri i mnstiri.
Organizarea administrativ-central a Transilvaniei a cunoscut mai multe
perioade : n perioada stpnirii ungare, conducerea este exercitat de un voievod
numit de regele Ungariei. n perioada suveranitii turceti asupra Transilvaniei
aceasta era un principat. Conducerea era exercitat de un principe, ales de diet i
confirmat de sultan. n timpul stpnirii habsburgice, mpratul de la Viena era n
acelai timp i principe al Transilvaniei. Ca lociitor al su n Transilvania,
mpratul desemna un guvernator, ales dintre nobilii rii.
Perioada modern ncepe cu Regulamentele Organice introduse n 1831 n
ara Romneasc i n 1832 n Moldova, menite s pun n practic prevederile
Tratatului de la Adrianopol (ncheiat n 1829 ca urmare a rzboiului ruso-turc),
prevedeau: un buget anual de venituri i cheltuieli votat de Obteasca Adunare,
24

limitarea drepturilor Domnului la o singur list civil i reducerea impozitelor

directe la dou categorii, nfiinarea sistemului lefurilor i a pensiilor pentru
slujitorii statului. n Regulamentele Organice era prevzut separarea puterilor n
stat: puterea executiv, ce era deinut de domn (ales pe via), mpreun cu
departamentele (ministerele); puterea legislativ, care aparinea domnului i
Adunrii Obteti, alctuit din boieri; puterea judectoreasc, ce revenea anumitor
instane judectoreti, acum constituindu-se pentru prima dat tribunalele judeene
i instanelor de apel, corpul de avocai, procuratura i instana suprem de
judecat, naltul Divan Domnesc (conferea autoritatea lucrului judecat, astfel nct
o cauz nu putea fi reluat la infinit); puterea administrativ, prin crearea
departamentelor i stabilirea unui organ de conducere administrativ, numit Sfat
administrativ. Prin Regulamentele Organice se recunoate dreptul la autonomie al
oraelor. Ele aveau n frunte sfaturi oreneti. La sfritul secolului al XVIII-lea
i nceputul secolului al XIX-lea, distincia dintre dreptul public i cel privat se
accentueaz. Apar primele elemente ale dreptului constituional i se contureaz
dreptul civil, dreptul comercial i dreptul penal. Concomitent, are loc o separare a
instanelor comune de cele administrative. Apare nvmntul juridic. Evoluia
dreptului administrativ i a administraiei publice, n aceast perioad este marcat
de aplicarea, tot mai intens, a unor reguli specifice, deosebite de cele ale dreptului
comun, impunndu-se i ca diciplin tiinific n nvmnt.
Convenia de la Paris, semnat la 7 august 1858, nlocuia Regulamentele
Organice i prevedea o unire parial, cele dou ri avnd guverne i adunri
separate, dar i o Comisie central, care s alctuiasc legile de interes comun,
precum i o Curte de Casaie pentru ambele ri. Acest act reprezenta o lege
fundamental pentru Principatele Unite, avnd un caracter de constituie 14. n
14 Vlad Georgescu, Istoria romnilor. De la origini i pn n zilele noastre, ediia a IV-a, Editura
Humanitas, 1995
25

anul 1864, Al. I. Cuza

supune ratificrii poporului, prin plebiscit, Statutul

Dezvolttor al Conveniei de la Paris din 7 august 1858. Al.I. Cuza a obinut

recunoaterea Statutului Dezvolttor al Conveniei de la Paris, definirea
principiului autonomiei legislative a Principatelor Unite. Puterea legislativ era
ncredinat domnului i celor dou camere. Domnul avea iniiativ legislativ, el
pregtind proiecte de legi cu ajutorul minitrilor i al Consiliului de Stat. n aceast
perioad, pentru prima dat la noi, Guvernul apare sub aceast titulatur. Tot acum
este folosit pentru prima oar termenul de prim-ministru, funcie deinut pentru
ntia oar de Mihail Koglniceanu. Tot din aceast perioad dateaz organizarea
modern a ministerelor. Alte reforme importante din timpul lui Al. I. Cuza au fost
Legea electoral, Legea agrar, legi privitoare la

nvmnt, pensii i la

organizarea judectoreasc. Pentru prima dat se creeaz un sistem judiciar

modern, cu judectori de plas, tribunale judeene, curi de apel, curti cu juri i o
nalt Curte de Casaie i Justiie. Au fost elaborate Codul civil, Codul penal,
Codul de procedur civil i Codul de procedur penal, prin care se poate spune
c s-a constituit, n linii generale, sistemul de drept modern, democratic. Ct
privete administraia local, s-au adoptat

Legea comunal i Legea pentru

nfiinarea Consiliilor Judeene.

n anul 1866 este adoptat o nou Constituie, care introduce oficial denumirea
de Romnia, n loc de Principatele Romne Unite, i nu mai meniona dependena
acesteia fa de Imperiul Otoman. Aceast Constituie a stabilit o serie de principii
extrem de importante privitoare la organizarea modern a statului, precum cele ale
suveranitii naionale, separaiei puterilor n stat, guvernmntului reprezentativ,
monarhiei ereditare, responsabilitii ministeriale sau al supremaiei Constituiei
fa de celelalte legi. Dreptul administrativ a fundamentat, n aceast perioad,
reglementarea sistemului administrativ al rii pe baza principiului centralizrii
26

excesive i al celui de descentralizare redus. eful statului, domnul (din 1881

regele), avea prerogative foarte largi: convoca, amna i dizolva Adunarea
Deputailor i Senatul; putea iniia orice proiect de lege; numea i revoca minitrii
care erau rspunztori de activitatea ministerelor respective; putea trimite n
judecat pe minitrii vinovai; numea i confirma toate funciile publice .a.
Guvernul era numit de rege, alctuit din minitri i prezidat de ministrul nsrcinat
special de rege cu formarea lui. Reprezentana Naional cuprindea dou adunri:
Camera (Adunarea Deputailor) i Senatul. mpreun cu domnul, Reprezentana
Naional exercita puterea legislativ; pentru ca legea s fie supus aprobrii
domnului, ea trebuia s fi fost n prealabil discutat i aprobat de majoritatea
membrilor celor dou camere. Puterea executiv era exercitat de domn prin i cu
ajutorul Guvernului. Puterea judectoreasc era ncredinat judectorilor, iar
instana cea mai nalt era Curtea de Casaie.
Dup realizarea Marii Uniri, la 1 Decembrie 1918 este adoptat Constituia
Romniei Mari,

din 1923. Aceast nou Constituie a reprezentat principalul

fundament juridic n baza cruia au funcionat instituiile fundamentale ale

Romniei Mari, conferind statului romn forma de guvernmnt monarhic,
ntemeiat ns pe un regim democratic parlamentar-constituional. n iunie 1925 a
intrat n vigoare legea pentru unificarea administrativ, prin care teritoriul rii era
organizat, ntr-un sistem unitar, n judee i comune, teritoriul judeelor - n
circumscripii numite pli, iar teritoriul comunelor urbane - n circumscripii
numite sectoare. nc din 1923, funcionarii publici au beneficiat de un statut
propriu, prin care li se asigura stabilitatea n funcie, sistemul salarizrii, acordarea
pensiilor i diverse avantaje comparativ cu ceilali funcionari ori salariai, n
general.

27

La 20 februarie 1938 regele Carol al II-lea a supus poporului romn spre bun
tiin i nvoire, dar nu spre aprobare, o nou Constituie, fr respectarea
prevederilor de revizuire a Constituiei n vigoare, pe care i jurase. Dei
Constituia din 1938 pstra formal principiul conform cruia toate puterile statului
eman de la naiunea romn, prin ansamblul dispoziiilor ei se asigura
conducerea autoritar a regelui i supremaia executivului, elementele democratice
parlamentare i rolul instituiilor corespunztoare fiind simitor reduse. Regele era
declarat capul statului, prerogativele sale nemaifiind n nici un fel limitate.
Minitrii au devenit funcionari ai regelui, care-i numea ori i ndeprta dup bunul
su plac, ei avnd rspundere numai fa de rege i nicidecum fa de Parlament.
Parlamentul avea un rol strict decorativ, fiind lipsit de principalele sale atribuii. A
fost elaborat o nou lege administrativ, promulgat la 14 august 1938. Unitile
administrativ-teritoriale cu personalitate erau comuna i inutul. Judeele au fost
meninute ca uniti administrative i de control. Ele erau conduse de un prefect.
Judeele erau mprite n pli, formate din mai multe comune. inutul era alctuit
din mai multe judee.15 inutul era administrat de un rezident regal, cu drepturi
largi, care era numit pe 6 ani, prin Decret regal.
n perioada regimului instaurat de generalul Ion Antonescu (n anul 1940),
administraia a fost organizat pe baza principiului comandamentului unic,
potrivit cruia subalternii Conductorului Statului, pe plan central i local, erau
nvestii cu puteri depline, specifice postului deinut, ei neavnd a rspunde dect
15 inuturile nu erau o noutate n organizarea administrativ-teritorial a rii. Ideea era preluat
din Legea administraiei locale din 1929, n care erau cunoscute sub numele generic de "directorate
ministeriale". Prin Legea administraiei din august 1938, au fost create 10 inuturi, i anume Olt cu
capitala la Craiova, Bucegi-Bucureti, Marea-Constana, Dunrea de jos-Galai, Nistru-Chiinu,
Prut-Iai, Suceava-Cernui, Mure-Alba-Iulia, Some-Cluj i Timi-Timioara. Vezi Al. Herlea,
Studii de istoria dreptului. Organizarea de Stat., Cluj-Napoca, Editura "Dacia", 1983,
p. 304.
28

fa de conductor. Legislaia din perioada 1940 - 1941 stabilea existena a dou

uniti de administraie local, comuna i judeul, ambele avnd personalitate
juridic, patrimoniu i un buget propriu. Comunele erau urbane i rurale. eful
administraiei comunale i al consiliului comunal era primarul. Plasa era o
subdiviziune a judeului, care se compunea din mai multe comune, fiind
administrat de un pretor, care reprezenta Guvernul. n fruntea judeului era un
prefect numit prin Decret regal, ca reprezentant al guvernului n jude, el fiind i
eful funcionarilor Ministerului de Interne.
ncepnd cu 30 decembrie 1947, se ncheie perioada monarhic a Romniei i
ncepe perioada republican. ncepe perioada contemporan, este o perioad a
continurii tranziiei spre modelul sovietic de administraie i, apoi, de
fundamentare a noului sistem de drept, socialist. Marea Adunare Naional a
adoptat, la 13 aprilie 1948, o nou Constituie, fiind inspirat de Constituia
U.R.S.S. din anul 1936. Aceasta consfinea c ntreaga putere eman de la popor,
n fapt, impunea sistemul monopartinic n Romnia i nltura principiul separaiei
puterilor n stat cu cel al unitii depline a puterii de stat 16. Organul suprem al
puterii n stat a devenit Marea Adunare Naional, fa de care rspundeau toate
celelalte organe ale statului. Ea era o instituie unicameral fiind singurul organ
legislativ cu competene n privina numirii Guvernului, votrii bugetului,
nfiinrii, contopirii sau desfiinrii unor ministere, adoptrii deciziilor privind
problemele rzboiului i pcii, acordrii amnistiei etc. Guvernul era organul
suprem executiv i administrativ, fiind format din prim-ministru, unul sau mai
muli vicepreedini i minitri. Se menine

vechea mprire administrativ-

teritorial n comune, pli i judee, dar prevedea introducerea unor noi uniti
administrativ-teritoriale de inspiraie sovietic (regiunea i raionul). Noua
16 V.M. Zaberca, Op.cit., pp. 116 - 117.
29

reglementare instituionaliza, totodat, consiliile populare, ca organe ale puterii de

stat. Legea nr. 5 din 6 septembrie 1950 dispune noua organizare administrativteritorial dup modelul sovietic, mprind teritoriul n regiuni, raioane, orae i
comune17. Vor fi desfiinate Contenciosul administrativ i Curile administrative. n
1949 va fi abrogat Statutul funcionarilor publici.
La 21 august 1965 a fost promulgat o nou Constituie, care consacra
generalizarea relaiilor socialiste, proclamnd Republica Socialist Romnia. n
baza noii Constituii, n fruntea statului a fost promovat Nicolae Ceauescu 18. n
scurt timp, acesta ajunge s cumuleze majoritatea funciilor importante n stat.
Constituia din 1965 a accentuat centralizarea conducerii n toate domeniile de
activitate, ntrind rolul Partidului Comunist, ca partid unic de guvernmnt, care
reprezenta fora politic conductoare a ntregii societi romneti. n anul 1968
au fost aduse mai multe modificri Constituiei din 1965, ndeosebi n ceea ce
privete organizarea administrativ a teritoriului Romniei. Astfel s-a revenit la
formula tradiional a judeelor, nlocuindu-se regiunile i raioanelor. Era prevzut
faptul c oraele, cu peste un anumit numr de locuitori, puteau deveni municipii.
Bucuretiul a fost denumit municipiu i mprit n sectoare.

17 Vezi i M. Preda, Constantin Voinescu, Drept administrativ. Partea general, 1992, pp.
246- 247.

18 n martie 1965, n urma ncetrii din via a lui Gheorghe Gheorghiu-Dej.

30

Administraia public este o structur organizaional care, conform Constituiei

i Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, are ca principale sarcini
executarea legii sau prestarea serviciilor publice prevzute de lege. Structura
actual a administraiei publice cuprinde:
- administraia central;
- administraia public din teritoriu ;
- administraia public local.
Trsturile autoritilor administraiei publice: sunt autoriti publice ale statului
i pot recurge la fora public n scopul ndeplinirii sarcinilor specifice; sunt
nfiinate prin lege sau n baza legii, ceea ce le nvestete cu autoritate public ;
activitatea lor se desfoar n temeiul i pentru executarea legii; actele juridice
adoptate sau emise sunt supuse unui control de legalitate prevzut de lege ;
activitatea este realizat de un personal de specialitate, format din funcionari
publici.

CAPITOLUL 4 Autoritile administraiei publice

1. eful Statului - Preedintele Romniei
Preedintele Romniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber
exprimat19. Accesul la funcia de Preedinte al Romniei aparine, n principiu,
fiecrui cetean romn, care ndeplinete condiiile prevzute de Constituie i de
Legea nr. 69/1992 privind alegerea Preedintelui Romniei 20: (drept de vot, s aib
19 Constituia Romniei revizuit, art. 81, al. 1, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I, nr. 767/2003. Vezi i Legea nr. 69/1992 privind alegerea Preedintelui Romniei.
20 pentru detalii, vezi M. Preda, Autoritile administraiei publice, Bucureti, 1999, pp. 42 43
i Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii publice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, p.
319.
31

cetenia romn i domiciliul n ar; s nu intre n categoria persoanelor care nu

pot face parte dintr-un partid politic, s fi mplinit, pn n ziua alegerilor, inclusiv,
vrsta de cel puin 35 de ani, s nu fi ndeplinit, anterior, dou mandate n funcia
de Preedinte al Romniei. Funcia de Preedinte al Romniei este incompatibil
cu : orice alt funcie public, indiferent care ar fi domeniul n care s-ar exercita
aceasta i natura funciei; calitatea de membru al vreunui partid politic ; orice
funcie privat.
n urma scrutinului, este declarat ales candidatul care a ntrunit, n primul tur,
majoritatea de voturi ale alegtorilor nscrii n listele electorale (Legea nr. 69/1992
privind alegerea Preedintelui Romniei). n cazul n care nici unul dintre candidai
nu a ntrunit aceast majoritate, se organizeaz al doilea tur de scrutin, ntre primii
doi candidai stabilii n primul tur. Este declarat ales candidatul care a obinut cel
mai mare numr de voturi. Rezultatul alegerilor pentru funcia de Preedinte al
Romniei este validat de Curtea Constituional. Candidatul a crui alegere a fost
validat depune jurmntul n faa Camerei Deputailor i a Senatului, convocate n
edin comun. Mandatul Preedintelui Romniei este de 5 ani i se exercit de la
data depunerii jurmntului, pn la depunerea jurmntului de preedintele nou
ales. Mandatul Preedintelui Romniei poate fi prelungit, prin lege organic, numai
n caz de rzboi sau de catastrof. Nici o persoan nu poate ndeplini funcia de
Preedinte al Romniei dect pentru cel mult dou mandate. Acestea pot fi i
succesive. Vacana funciei de Preedinte al Romniei intervine n caz de demisie,
de demitere din funcie, de imposibilitate definitiv a exercitrii atribuiilor sau de
deces.
Preedintele ndeplinete o serie de funcii specifice:

32

- funcia de reprezentare presupune ca, n calitate de ef al Statului, Preedintele s

fie primul reprezentant al statului romn att pe plan intern, ct i pe cel extern ;
- preedintele Romniei este garantul independenei naionale, al unitii i al
integritii teritoriale a rii, de unde i cerina ca acesta s fie comandantul
forelor armate i preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii ;
- funcia de mediere : Preedintele este solicitat s realizeze un arbitraj ntre
puterile statului sau ntre stat i societate. Preedintele Romniei are o serie de
importante atribuii n raport cu Parlamentul, Guvernul, alte autoriti ale
administraiei publice centrale autonome, n raport cu puterea judectoreasc i
Curtea Constituional, n politica extern precum i n situaii excepionale :
Preedintele Romniei poate adresa mesaje Parlamentului referitoare la
principalele probleme politice ale rii, convoac Parlamentul rezultat din alegeri,
n termen de maxim 20 de zile de la data desfurrii alegerilor. Preedintele mai
poate cere convocarea unei sesiuni extraordinare a Parlamentului n funciune,
numai n anumite condiii, desemnarea candidatului pentru funcia de primministru; numete Guvernul, pe baza votului de ncredere acordat de Parlament;
revoc i numete unii membri ai Guvernului, n caz de remaniere; Preedintele
Romniei promulg legile. Poate sesiza i Curtea Constituional, dac aprecieaz
c legea, n ansamblu, sau o dispoziie a ei sunt neconstituionale. Poate participa
la edinele Guvernului (atunci cnd particip le i conduce). ndeplinete funcia
de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, convoac lucrrile acestuia,
coordoneaz i-i ndrum activitatea. Propune numirea unor importani funcionari
ai administraiei publice (directorul general al Serviciului Romn de Informaii,
judectorii i procurorii financiari din cadrul Curii de Conturi, doi din membrii
Consiliului Naional al Audiovizualului). Numete judectorii i a procurorii, cu
excepia celor stagiari, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Poate
33

declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau general

a forelor armate (numai n cazuri excepionale, aceast hotrre se supune ulterior
aprobrii Parlamentului, n cel mult 5 zile de la adoptare). Poate institui, n
condiiile legii, starea de asediu sau starea de urgen, n ntreaga ar sau n unele
localiti, situaie n care este necesar o aprobare ulterioar a Parlamentului, n
termen de cel mult 5 zile de la adoptare, ncheie, n numele Romniei, tratatele
internaionale .a.
Preedintele Romniei emite decrete (ca acte juridice). Acestea pot avea
caracter normativ sau individual. De asemenea, Preedintele Romniei poate
adresa Parlamentului mesaje, poate face declaraii, apeluri, poate adresa scrisori,
acestea fiind, prin efectele lor, acte politice. Decretele prezideniale se public n
Monitorul Oficial iar unele dintre ele se contrasemneaz de primul-ministru.
Preedintele Romniei este supus unor rspunderi exprese, nendeplinirea,
nesocotirea sau nclcarea unora dintre acestea putnd s atrag, dup caz,
rspunderea politic, respectiv administrativ sau penal.
2. Guvernul Romniei
Guvernul Romniei este organizat i funcioneaz n baza Legii nr. 90/2001
privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor 21,
modificat i completat prin O.U.G. nr. 64/2003 i Legea nr. 23/2004 22. Conform
Constituiei, Guvernul, potrivit programului su de guvernare, acceptat de
Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit
conducerea general a administraiei publice. Guvernul are, totodat, i sarcina de
conducere general a administraiei publice, n calitatea sa de autoritate central cu
21 vezi Monitorul Oficial nr. 164 din 2 aprilie 2001.
22 vezi Monitorul Oficial nr. 187 din 3 martie 2004.
34

competen material general. Aceast atribuie presupune existena unor raporturi

de drept administrativ ntre Guvern i celelalte autoriti publice. Guvernul este
alctuit din prim-ministru, minitri, minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe
lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului
pentru acordarea votului de ncredere. Desemnarea candidatului pentru funcia de
prim-ministru este de competena Preedintelui Romniei, n urma consultrii
partidului care a dobndit majoritatea absolut n Parlament. n cazul n care nu
exist un asemenea partid, desemnarea se va face n urma consultrii cu toate
partidele politice parlamentare. Candidatul la funcia de prim-ministru are
consultri politice cu partidul sau gruparea de partide politice care a susinut
desemnarea sa, n vederea alctuirii noului Guvern i a programului de guvernare.
Candidatul la funcia de prim-ministru are 10 zile la dispoziie pentru negocierea
listei ministeriabililor, ct i pentru redactarea programului de guvernare. n
urmtoarea etap a procedurii de nvestitur are loc dezbaterea pentru acordarea
votului de ncredere. Programul de guvernare este un document politic, care
aparine n exclusivitate Guvernului i care, dac este acceptat, are ca efect
acordarea ncrederii Parlamentului, pentru realizarea obiectivelor cuprinse n acest
act. n cazul neacordrii votului de ncredere, procedura de nvestitur se reia.
Dup obinerea votului de ncredere, Preedintele Romniei numete Guvernul.
Guvernul i primul-ministru vor rspunde politic exclusiv n faa Parlamentului.
Pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercit urmtoarele funcii:
funcia de strategie ; funcia de reglementare; funcia de administrare a proprietii
statului; funcia de reprezentare; funcia de autoritate de stat. edinele Guvernului
se convoac i sunt conduse de primul-ministru. Preedintele Romniei poate lua
parte la edinele Guvernului (pe care le i conduce) n care se dezbat probleme de
interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i,

35

la cererea primului-ministru, n alte situaii. Guvernul se ntrunete sptmnal sau

ori de cte ori este nevoie.
Guvernul exercit conducerea general a autoritilor administraiei publice. Ca
urmare, Guvernul efectueaz acte de execuie i realizeaz conducerea, n
ansamblu, a administraiei publice. Guvernul asigur executarea de ctre organele
administraiei publice a legilor i a celorlalte acte normative, date n aplicarea
acestora. Atunci cnd se impune, Guvernul poate el nsui s adopte hotrri
(norme obligatorii) pentru executarea unor legi. Guvernul are nu numai obligaia
de ndrumare, coordonare i control a autoritilor subordonate pe scar ierarhic,
ci i pe aceea de anulare a actelor neconforme cu legea, emise de acestea.
Exercitarea acestui drept este nfptuit de Guvern n mod nemijlocit, dar i prin
reprezentanii si n judee i n municipiul Bucureti, respectiv prin prefeci, care
conduc n teritoriu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte
autoriti ale administraiei publice centrale. Exercitarea dreptului de control al
Guvernului prin prefeci este limitat numai la activitatea autoritilor administraiei
publice locale autonome alese i la actele emise de aceste autoriti, prefectul
avnd dreptul s atace, n instana de contencios administrativ, orice act pe care l
consider ilegal. Anularea propriu-zis a actului ilegal, nu este de competena
prefectului, ci numai a instanei de contencios administrativ. Guvernul este cel care
are, n primul rnd, iniiativa legislativ. Elaboreaz proiectele de lege a bugetului
de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat. Asigur administrarea proprietii
publice i private a statului. Are atribuii importante ct privete aprarea ordinii de
drept, a linitii publice i a siguranei ceteanului, precum i a drepturilor i
libertilor ceteneti, securitatea persoanelor i a bunurilor acestora, este obligat
s realizeze msurile privitoare la aprarea rii, la organizarea general a forelor

36

armate, trebuie s asigure buna desfurare a alegerilor de la toate nivelurile,

negociaz tratate, acorduri internaionale care angajeaz statul romn .a.
Pentru exercitarea atribuiilor sale, pe baza i n vederea executrii legilor,
Guvernul adopt o serie de acte normative i individuale. Guvernul este abilitat s
adopte hotrri i ordonane. Hotrrea - care poate fi normativ sau individual este actul prin care Guvernul i ndeplinete rolul su constituional, privind
conducerea general a administraiei publice. Hotrrea reglementeaz relaiile
sociale care, prin natura lor, sunt inferioare ca importan fa de cele reglementate
prin lege. Ordonana nu poate fi emis dect prin delegarea de putere, respectiv, ca
urmare a unei legi speciale adoptate de Parlament, de regul, cu caracter
excepional i numai pe termen strict delimitat (de exemplu, n perioada vacanelor
parlamentare). Unele dintre ordonanele care se emit pe baza unei legi speciale de
abilitare se supun aprobrii ulterioare a Parlamentului, n timp ce altele nu mai
impun o asemenea msur. n general, vor fi supuse aprobrii ulterioare a
Parlamentului numai acele ordonane pentru care legea de abilitare o cere n mod
expres. n acelai context, s mai subliniem c Parlamentul nu poate delega
competena sa legislativ din domeniul legilor organice, ci numai din cel al legilor
ordinare. Ordonana de urgen este emis de Guvern n situaii cu totul deosebite,
cnd, din motive absolut obiective, nu a fost posibil adoptarea unei legi n
procedur de urgen i nici a uneia de abilitare (art. 115, alin. 4 din Constituie).
Dar i n aceste situaii, ea poate s intre n vigoare numai dup depunerea acesteia
spre dezbatere n procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat i
dup publicarea ei n Monitorul Oficial. Ordonanele de urgen nu pot fi adoptate
n domeniul legilor constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale
ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile
electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate
37

public. n cazul respingerii, efectele ordonanei de urgen nceteaz o dat cu

publicarea legii de respingere. Atunci cnd Parlamentul o aprob, ordonana de
urgen intr n categoria legilor. Att hotrrile de Guvern, ct i ordonanele
adoptate de acesta sunt semnate de primul-ministru, contrasemnate de ctre
minitri, care au obligaia punerii lor n executare, i se public n Monitorul
Oficial.
Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa
activitate. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali
membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. Sanciunea
corespunztoare rspunderii politice a Guvernului const n demiterea sa, ca efect
al retragerii ncrederii acordate la nvestitur, prin adoptarea unei moiuni de
cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor (art. 113 alin. 1 din
Constituie). Ct privete rspunderea juridic a membrilor Guvernului, dac n
cazul rspunderii politice a membrilor Guvernului, rspunderea este solidar, n
cazul rspunderii penale, aceasta este individual, afectnd numai pe acel membru
al Guvernului care a comis o infraciune n timpul exercitrii funciei sale.
Procedura de sesizare i prevederile referitoare la pedepsele complementare,
graierea i prescripia pentru infraciunile comise de membrii Guvernului n
exerciiul funciei sunt distincte fa de infraciunile prevzute de legea penal.
Sesizrile n vederea nceperii urmririi penale, vor fi depuse la Comisiile de
specialitate ale Camerei Deputailor sau Senatului, n cazul n care minitrii sunt
deputai sau, respectiv, senatori, iar pentru cei care nu sunt parlamentari, la
Comisia special constituit de Preedintele Romniei. n cazul aprobrii cercetrii
penale, dosarul va fi trimis, de ndat, ministrului Justiiei sau, dup caz, primuluiministru, pentru a proceda potrivit legii. Urmrirea penal a membrilor Guvernului,
pentru faptele svrite n exerciiul funciei, se efectueaz de ctre Parchetul de pe
38

lng nalta Curte de Casaie i Justiie, iar judecarea acestora, de ctre nalta Curte
de Casaie i Justiie, potrivit legii. n condiiile n care membrii Guvernului au
svrit alte fapte infracionale dect cele comise n exerciiul funciei, ei rspund
potrivit dreptului comun, iar sesizrile vor fi adresate Procurorului general al
Parchetului General de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie. Acesta, la rndul
su, dup ce constat dac sesizarea este ntemeiat, o va nainta, dup caz, fie
Preedintelui Camerei Deputailor sau al Senatului, fie Preedintelui Romniei. Ct
privete rspunderea patrimonial a Guvernului i a minitrilor, att Guvernului, n
ansamblu, ct i minitrilor, ca autoriti ale administraiei publice, li se aplic
regimul dreptului comun al contenciosului administrativ, cnd paguba este cauzat
printr-un act administrativ ilegal sau printr-un refuz nejustificat23.
Primul-ministru
Primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor
acestuia, respectnd atribuiile ce-i revin fiecruia. De asemenea, primul-ministru
prezint Parlamentului declaraii i rapoarte cu privire la politica Guvernului i
rspunde la ntrebrile ori interpelrile care i sunt adresate de ctre deputai i
senatori. Atribuiile primului ministru sunt detaliate n Legea 90/2001, modificat
i completat, cu privire la organizarea i funcionarea Guvernului i a
ministerelor: reprezint Guvernul n relaiile cu Parlamentul, Preedintele
Romniei, nalta Curte de Casaie i Justiie, Curtea Constituional, Curtea de
Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii
publice, cu partidele i alianele politice, sindicatele, cu alte organizaii
neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale; convoac i conduce

23 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2001,
p. 432
39

edinele

Guvernului,

cu excepia

situaiilor

prevzute

de

lege 24;

este

vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii i exercit toate atribuiile

care deriv din aceast calitate; poate constitui, prin decizie, consilii, comisii i
comitete interministeriale, pentru rezolvarea unor probleme operative; semneaz
hotrrile i regulamentele adoptate de Guvern i contrasemneaz decretele emise
de Preedintele Romniei, n cazul n care Constituia prevede obligativitatea
contrasemnrii acestora .a.
Membrii Guvernului
Guvernul este un organ colegial (format din mai multe persoane membrii
Guvernului). Pot fi membri ai Guvernului persoanele care au cetenia romn i
domiciliul n ar, se bucur de exerciiul drepturilor electorale, nu au suferit
condamnri penale i nu se gsesc n unul din cazurile de incompatibilitate
prevzute de Legea nr. 161/200325 privind unele msuri pentru asigurarea
transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul
de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei. Guvernul este alctuit, n afara
primului-ministru, din minitri i din ali membri stabilii prin lege organic (de
organizare a Guvernului). Este vorba de minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe
lng primul-ministru, precum i de minitrii de stat. Guvernul, cu avizul Curii de
Conturi, poate nfiina organe de specialitate (subsecretariate i secretariate de stat)
n subordinea sa.
3. Administraia public central de specialitate

Ministerele

24 Alineatul respectiv are n vedere situaia cnd la edina Guvernului particip Preedintele
Romniei i acesta prezideaz edina.
25 publicat n Monitorul Oficial nr. 279 din 21.04.2003
40

Ministerele reprezint o categorie distinct de organe, n cadrul sistemului

autoritilor administraiei publice, avnd rolul de a organiza exercitarea i a
executa n concret legile n anumite domenii i sectoare de activitate, fiind, prin
aceasta, organe de specialitate de resort. Ministerele i minitrii se aprob de ctre
Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra Programului de guvernare i
ntregii liste a Guvernului, la nvestitur. Responsabilitatea ministerelor se
ntinde pe ntreg teritoriul rii, fapt pentru care ministerele sunt autoriti
centrale ale administraiei publice. Ministerele sunt organe de specialitate ale
administraiei publice centrale, care realizeaz politica guvernamental n
domeniile de activitate ale acestora. Ministerele se organizeaz i funcioneaz
numai n subordinea Guvernului. Ministerele cuprind, de regul, n structura lor
organizatoric urmtoarele compartimente: birouri, servicii, direcii, direcii
generale i departamente. Ministerele pot nfiina n subordinea lor organe de
specialitate i pot avea n subordine servicii publice deconcentrate, care
funcioneaz n unitile administrativ teritoriale. Conducerea ministerelor se
exercit de ctre minitri, ajutai de unul sau mai muli secretari de stat. Atribuiile
minitrilor : organizarea, coordonarea i controlul aplicrii legilor, ordonanelor i
hotrrilor Guvernului, cu aplicarea limitelor de autoritate i a principiului
autonomiei locale a instituiilor publice i a agenilor economici; iniierea i
avizarea unor proiecte de acte normative; fundamentarea i elaborarea propunerilor
pentru bugetul anual, naintarea acestora Guvernului Romniei .a. Ministrul i
exercit atribuiile de conducere prin instruciuni i ordine. Minitrii, n calitatea
lor de membri ai Guvernului, rspund att politic, dar i civil, contravenional,
disciplinar sau penal, dup caz, potrivit dreptului comun.
Alte autoriti centrale de specialitate ale administraiei publice

41

n sistemul administraiei publice exist i organe centrale de specialitate, altele

dect ministerele (secretariate, agenii, autoriti, comisii, oficii, institute, birouri
etc.), care sunt organizate i funcioneaz n subordinea Guvernului26 sau a
ministerelor ca instituii publice, cu personalitate juridic. Se nfiineaz prin
hotrri ale Guvernului i au o structur proprie, iar conductorii lor sunt asimilai,
dup caz, cu secretarii de stat, subsecretarii de stat sau directorii generali din
ministere. Conductorii organelor centrale specializate, altele dect ministerele,
emit ordine, instruciuni, norme metodologice. Aceste autoriti i desfoar
activitatea pe ntreg teritoriul rii, prin servicii deconcentrate. Exemple :
Autoritatea Naional de Reglementare n Domeniul Energiei, Oficiul Naional de
Prevenire i Combatere a Splrii Banilor, Agenia Nuclear, Agenia Naional a
Funcionarilor Publici .a.
Autoritile autonome ale administraiei publice centrale
Autoritile administrative autonome pot fi constituite numai prin legi organice,
fiind exceptate acele autoriti nfiinate direct prin Constituie (Consiliul Suprem
de Aprare a rii, Serviciul Romn de Informaii, Curtea de Conturi, Avocatul
Poporului, Serviciile Publice de Radio i Televiziune i Consiliul Legislativ). ntre
autoritile centrale autonome, nfiinate prin legi organice, menionm Consiliul
Naional al Audiovizualului, Banca Naional, Fondurile Proprietii Private etc.
Autoritile de mai sus sunt organe executive, pentru c activitatea lor se
desfoar se desfoar pe baza legii i n vederea executrii ei.
4. Administraia public local
Administraia public local este totalitatea autoritilor cu competen
general sau special, chemate s satisfac cerinele i interesele generale ale
26 vezi Mircea Preda, Op. cit., p. 182.
42

populaiei unei uniti administrativ teritoriale (jude, comun, ora).

Administraia public local este organizat i funcioneaz la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale ale Romniei : comune, orae27 i judee. Administraia
public local - n cadrul unitii administrativ teritoriale -, i realizeaz sarcinile
prin servicii proprii sau deconcentrate cu atribuii corespunztoare la nivelul
comunei, oraului i al judeului. ntre administraia public central i cea local
exist unele delimitri determinate de principiul autonomiei locale. n comune i
orae, administraia public local se realizeaz prin consiliile locale i primarii
alei conform legii, aceste instituii alctuind autoritile administraiei publice
locale, prin care se realizeaz autonomia local. La nivelul judeelor, consiliile
judeene, n calitate de autoriti ale administraiei publice, realizeaz autonomia
local n judee. Din cele de mai sus rezult c prin administraie public nelegem
activitatea pe care o desfoar autoritile administrativ teritoriale organizate pe
baza principiului autonomiei locale.
Din prevederile corelate ale Constituiei, Legilor nr. 215/2001 a administraiei
publice locale i 67/2004, rezult c organizarea i funcionarea administraiei
publice locale are la baz urmtoarele principii:
- principiul autonomiei locale ;
- principiul descentralizrii ;
- principiul deconcentrrii serviciilor publice ;
- principiul eligibilittii autorittilor administratiei publice locale ;
- principiul legalittii ;

27 n condiiile legii, unele orae au fost declarate municipii, pe baza unor criterii speciale.
43

- principiul consultrii cettenilor in solutionarea problemelor locale de interes

deosebit.
5. Autoritile deliberative comunale i oreneti
connsiliile locale

Constituia Romniei, precum i dispoziiile Legii nr. 215/2001 privind

administraia public local, stipuleaz c autoritile administraiei publice locale
prin care se realizeaz autonomia n orae i comune sunt consiliile locale i
primarii alei n condiiile legii.
Consiliul local i exercit mandatul pentru o perioad de 4 ani, de la data
constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a noului consiliu ales
(perioad care se poate prelungi, n caz de rzboi sau catastrof). Consiliul local se
ntrunete n edine ordinare lunar, la convocarea primarului, sau n edine
extraordinare, la cererea primarului sau a cel puin o treime din numrul membrilor
consiliului. Consiliul poate fi convocat de ndat, n caz de for major i de
maxim urgen, pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau oraului.
edina este principala form de lucru a consilierilor i reprezint forma juridic
prin care consiliile locale realizeaz atribuiile ce le revin prin lege, n calitatea lor
de autoriti administrative, autonome i deliberative. edinele consiliului local
sunt, de regul, publice. n cazuri cu totul deosebite, prin votul majoritii
consilierilor, este posibil ca desfurarea unor edine s aib loc cu uile nchise.
Dezbaterile din edinele de consiliu se consemneaz ntr-un proces verbal
semnat de consilierul care conduce edinele de consiliu i de secretarul unitii
administrativ-teritoriale.
44

n executarea atribuiilor ce la revin, consiliile locale adopt hotrri care, fiind

acte administrative, sunt obligatorii i executorii, n msura n care respect legea.
Hotrrile consiliilor locale sunt normative sau au caracter individual. Hotrrile
cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la
cunotina public, iar cele individuale, de la data comunicrii. Hotrrile se
adopt, de regul, cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n
care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt
majoritate.
Un consiliu local poate fi dizolvat dac, ntr-un interval de cel mult 6 luni, a
adoptat cel puin 3 hotrri care au fost anulate de instana de contencios
administrativ prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil.
Dizolvarea consiliului local se dispune prin hotrre de Guvern, la propunerea
motivat a prefectului, bazat pe hotrrile judectoreti rmase definitive i
irevocabile. Consiliul local se poate dizolva i de drept, n cazul n care nu se
ntrunete timp de trei luni consecutiv sau nu a adoptat n trei edine ordinare
consecutive nici o hotrre, precum i n situaia n care numrul consilierilor se
reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani. Suspendarea
de drept a mandatului de consilier intervine numai n cazul n care acesta a fost
arestat preventiv. ncetarea de drept a mandatului de consilier se constat de
consiliul local, prin hotrre, la iniiativa primarului sau a oricrui consilier, n
urmtoarele cazuri: demisie; schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate
administrativ-teritorial; imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai
mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege; constatarea c
alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau prin orice alt nclcare a legii;
condamnarea la o pedeaps privativ de libertate, prin hotrre judectoreasc

45

rmas definitiv; punerea sub interdicie judectoreasc; pierderea drepturilor

electorale; lipsa nemotivat de la 3 edine ordinare ale consiliului; deces.

Primarul i viceprimarul

Primarii, autoriti executive, prin care se realizeaz autonomia local n

comune i orae, sunt alei conform Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor
administraiei publice locale. Mandatul primarului, care este de 4 ani, poate fi
prelungit, prin lege organic, pe timp de rzboi sau catastrof. n vederea alegerii
primarului se depun candidaturi separate de ctre partide, aliane politice, aliane
electorale, organizaiile cetenilor aparinnd minoritilor naionale, ori
candidaturi independente. Pentru funcia de primar, candidaii independeni trebie
s prezinte o list de susintori, care trebuie s cuprind minimum 2% din
numrul total al alegtorilor nscrii n listele electorale permanente. Centralizarea
rezultatelor votrii pentru funcia de primar se face de biroul electoral de
circumscripie, candidatul care a ntrunit majoritatea voturilor exprimate fiind
declarat primar. Dac nici unul dintre candidai n-a ntrunit majoritatea, n cel mult
dou sptmni se organizeaz un nou tur de scrutin, la care particip doar
candidaii clasai pe primele dou locuri. nvingtor n acest tur de scrutin este
declarat candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi. n caz de paritate
de voturi a cel puin doi candidai la funcia de primar, se declar balotaj i se
organizeaz noi alegeri, n acelai termen de dou sptmni , la care vor
participa candidaii care s-au aflat n situaia de balotaj. Chiar dac alegerile pentru
funcia de primar au loc concomitent cu cele pentru consiliul local, biroul electoral
de circumscripie ncheie procese-verbale separate, n care consemneaz rezultatul
alegerilor pentru consiliul local i, respectiv, pentru primar.

46

Biroul electoral de circumscripie, funcie de rezultatul votului, elibereaz

certificatul doveditor al alegerii primarului; procesul-verbal, ncheiat de acelai
birou care consemneaz acest fapt, se nainteaz, pentru validare, n cel mult 48 de
ore, la judectoria n a crei raz teritorial se afl localitatea pentru care a fost
ales, iar n cazul primarului general al Capitalei, dosarul se nainteaz la Tribunalul
Municipiului Bucureti. Validarea alegerii primarului se face n termen de 20 de
zile de la data alegerilor. Rezultatul validrii se prezint de ctre un magistrat sau
un delegat al prefectului, n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz,
ntr-o edin extraordinar a acestuia. Urmeaz depunerea jurmntului de ctre
primar. Legea nr. 161/2003 prevede funcii i caliti incompatibile cu funcia de
primar (aplicabile, n acelai timp, viceprimarului, primarului general i
viceprimarului

municipiului

Bucureti,

preedintelui

vicepreedintelui

consiliului judeean): funcia de consilier local; funcia de prefect sau subprefect;

calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc,
indiferent de durata acestuia .a. Mandatul primarului poate nceta de drept i
nainte de termenul stabilit de lege, n urmtoarele mprejurri: deces; demisie;
schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate admnistrativ-teritorial; imposibilitatea
de a-i exercita funcia de primar pe o perioad mai mare de 6 luni consecutiv, cu
excepia cazurilor prevzute de lege; constatarea, prin hotrre judectoreasc
rmas definitiv dup validarea mandatului, c alegerea s-a fcut prin fraud
electoral sau prin orice alt nclcare a legii; condamnare definitiv la o pedeaps
privativ de libertate; punere sub interdicie judectoreasc; pierderea drepturilor
electorale; atunci cnd, n exercitarea atribuiilor ce i revin prin lege, a emis 3
dispoziii cu caracter normativ ntr-un interval de 3 luni, care au fost anulate de
instana de contencios administrativ prin hotrre judectoreasc rmas definitiv
i irevocabil ; ca urmare a rezultatului unui referendum local organizat ca urmare
a cererii adresate, n acest sens prefectului de locuitorii comunei sau ai oraului, ca
47

urmare a nesocotirii de ctre primar a intereselor generale ale colectivitii locale

sau neexercitrii atribuiilor ce i revin potrivit legii, inclusiv a celor pe care le
exercit ca reprezentant al statului. n cazurile n care primarul a fost arestat
preventiv, mandatul acestuia se suspend de drept.
Primarul nu-i exercit atribuiile n nume propriu, ci n numele
comunitii/colectivitii care l-a ales, pe de o parte, i al statului care l-a abilitat i
i-a recunoscut drepturile i obligaiile ca fiind de interes public, pe de alt parte.
Primarii nu-i pot exercita atribuiile ce le sunt recunoscute dect n limitele
prevzute de lege ori prin hotrrile consiliilor locale, deoarece natura juridic a
instituiei primarului este de autoritate executiv. Toate atribuiile (competena)
primarului pot fi exercitate n mod legal, producnd efecte juridice obligatorii
numai n limitele unitii administrativ-teritoriale n care a fost ales. Primarul
poate delega viceprimarului (dup caz, viceprimarilor), prin dispoziie scris, n
termen de 30 de zile de la validare, executarea unor atribuii. Unele atribuii nu pot
fi delegate viceprimarilor. Toate atribuiile (competena) primarului pot fi
exercitate n mod legal, producnd efecte juridice obligatorii numai n limitele
unitii administrativ-teritoriale n care a fost ales. ATRIBUII : asigur executarea
hotrrilor consiliului local. n situaia n care apreciaz c o hotrre este ilegal,
n termen de trei zile de la adoptare l sesizeaz pe prefect;

poate propune

consiliului local consultarea populaiei, prin referendum, cu privire la problemele

locale de interes deosebit i, pe baza hotrrii consiliului local, ia msuri pentru
organizarea acestei consultri, n condiiile legii; ntocmete proiectul bugetului
local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar, exercit funcia de ordonator
principal de credite i verific, din oficiu sau la cerere, ncasarea i cheltuirea
sumelor din bugetul local, comunicnd, dendat, consiliului cele constatate; ia
msuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localitii i l supune spre
48

aprobare consiliului local; asigur ntreinerea i reabilitarea drumurilor publice,

proprietate a comunei sau a oraului, instalarea semnelor de circulaie, desfurarea
normal a traficului rutier i pietonal; exercit controlul asupra activitilor din
trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracie i ia msuri pentru buna
funcionare a acestora; rspunde de inventarierea i administrarea bunurilor care
aparin domeniului public i domeniului privat al comunei sau al oraului; asigur
respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor
Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui
Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului ; asigur ordinea public i
linitea locuitorilor, prin intermediul poliiei, jandarmeriei, poliiei comunitare,
pompierilor i unitilor de protecie civil, care au obligaia s rspund
solicitrilor sale, n condiiile legii .a.
Primarul, n calitate de autoritate executiv i de reprezentant al persoanei
juridice (comun sau ora), emite dispoziii. Dispoziiile devin executorii dup ce
sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor
interesate. Dispoziiile primarului sunt fie cu caracter normativ, fie cu caracter
individual. Actele cu caracter normativ au o sfer mai redus, fiind emise n
mprejurri excepionale (inundaii, cutremure, alte catastrofe naturale, epidemii,
epizootii, nzpeziri etc.). Cele mai multe dispoziii emise de primar au caracter
individual. Prin acestea se rezolv unul sau mai multe cazuri concrete de interes
local, dar i de interes general, cu scopul de a crea, modifica sau stinge, dup caz,
unele drepturi i obligaii, ori de a dispune sau interzice o activitate din aria
atribuiilor ce-i revin primarului, potrivit legii. Dispoziiile genereaz efecte
juridice doar dup ce au fost aduse la cunotina persoanelor interesate fie prin
comunicare, fie prin publicare, dup caz.

49

La comune, orae i sectoarele municipiului Bucureti sunt cte un viceprimar,

iar la municipiile reedin de jude i la municipiul Bucureti, 2 viceprimari. n
toate situaiile, viceprimarii sunt alei dintre consilierii locali, cu votul secret al
consilierilor n funciune. Mandatul acestora este valabil pe durata mandatului
consiliului local, dar poate nceta i nainte de termen, n aceleai mprejurri ca i
mandatul primarilor. Schimbarea din funcie a viceprimarului se poate face de
consiliul local, la propunerea motivat a unei treimi din numrul consilierilor sau a
primarului, prin hotrre adoptat cu votul a 2/3 din numrul consilierilor n
funcie. Viceprimarul exercit atribuiile ce i sunt delegate de primar, n condiiile
Legii administraiei publice locale nr. 215/2001.
Consiliul judeean
Potrivit Constituiei Romniei, consiliul judeean este autoritatea administraiei
publice judeene, organizat la nivel de jude pentru coordonarea activitii
consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes
judeean. Consiliul judeean se compune din consilierii alei prin vot direct,
universal, egal, secret i liber exprimat. Numrul consilierilor fiecrui consiliu
judeean se stabilete prin ordin al prefectului, n funcie de populaia judeului
existent la data de 1 iulie a anului care precede alegerile 28. Cazurile de
incompatibilitate a calitii de consilier al consiliului judeean cu alte funcii
publice, sunt aceleai cu cele consacrate pentru consilierii locali. Organizarea
alegerilor, cu unele aspecte specifice determinate de nivelul unitii administrativteritoriale, este asemntoare cu cea pentru alegerea consiliului local. ncetarea
mandatului de consilier judeean nainte de termen are loc n aceleai cazuri ca i
28 Pentru judeele care au o populaie de pn la 350.000 de locuitori se aleg 31 de consilieri
judeeni, ntre 350.001 i 500.000 de locuitori 33 de consilieri, ntre 500.001 i 650.000 de locuitori
35 de consilieri, iar peste 650.000 de locuitori 37 de consilieri.
50

pentru consilierii locali. ncetarea mandatului de consilier judeean se constat, aa

cum prevede legea, prin hotrrea consiliului judeean. La constituirea consiliului
judeean se aplic, n mod corespunztor, prevederile de lege referitoare la
constituirea consiliilor locale (incompatibiliti, convocarea edinei, validarea
alegerilor, depunerea jurmntului, ncetarea mandatului, formarea de comisii etc.).
Drepturile i ndatoririle consilierilor judeeni sunt asemntoare cu cele ale
consilierilor locali.
Aparatul propriu al consiliului judeean i serviciile publice ale
judeului
Pentru realizarea atribuiilor ce-i revin prin lege, consiliul judeean dispune de
un aparat propriu, alctuit din personal de specialitate (altul dect consilierii alei),
i care este salarizat de consiliu. n componena acestuia intr funcionari publici,
cu profesii diferite, ingineri, juriti, economiti etc., numii n funciile din
organigram prin dispoziia preedintelui consiliului judeean. Aceste funcii sunt
grupate n birouri, servicii, oficii, direcii etc. ntre care sunt statornicite raporturi
juridice, toate fiind ns subordonate consiliului judeean i preedintelui acestuia.
Aparatul propriu are rolul de a pregti proiectele de hotrri, de de decizii, de
dispoziii i alte acte care urmeaz s fie supuse aprobrii consiliului judeean,
delegaiei permanente ori preedintelui acestuia. Spre deosebire de aparatul propriu
al consiliului judeean, serviciile publice ale judeului sunt nfiinate prin
hotrre, de ctre consiliul judeean, n probleme care intereseaz toate sau unele
dintre consiliile locale din jude i cetenii acestuia, cum sunt: serviciile judeene
de drumuri, cele de transport, de construcii, de termoficare etc. Asemenea servicii
publice de interes judeean se organizeaz fie sub form de regii autonome, fie ca
instituii publice i au statut juridic specific, stabilit prin lege. Personalul serviciilor
publice de interes judeean, ca i aparatul propriu al consiliilor judeene, sunt la
51

dispoziia cetenilor din jude, n virtutea faptului c realizeaz un complex de

servicii publice.

Prefectul

Instituia prefectului este reglementat, n prezent, de Legea nr. 340/2004

privind instituia prefectului29. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan
local, el conducnd serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ
teritoriale. Prefecii n funcie alctuiesc Corpul prefecilor. Subprefecii n funcie
alctuiesc Corpul subprefecilor (acestea vor fi nfiinate ncepnd cu 1 ianuarie
2006). Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul
Bucureti, la propunerea Ministerului Administraiei i Internelor, n urma unui
concurs. Ca regul, la ncetarea exercitrii funciilor deinute, prefecii i
subprefecii fac parte din Corpul de rezerv al prefecilor i subprefecilor.
Prefectul este nalt funcionar public. Pentru a putea ocupa aceast funcie,
persoana trebuie s ndeplineasc o serie de condiii: de vrst (minim 30 de ani)
de de studii i vechime n specialitate, de absolvire a unor programe de formare i
perfecionare n administraia public. O condiie obligatorie este depunerea
jurmntului, n faa Guvernului, respectiv a primului ministru. Exercitarea
funciei de prefect nceteaz de drept n caz de: demisie; svrirea unor acte sau
fapte de natur s compromit deminitatea lor n funcie i societate, sau
participarea la aciuni politice; intervenire a unuia din cazurile de incompatibilitate
sau conflict de interese prevzute pentru funcionarii publici, ori dac sunt membri
ai unui partid politic (aceast prevedere se va aplica ncepnd cu data de 1 ianuarie
29 Publicat n Monitorul Oficial Partea I nr. 658 din 21/07/2004
52

2006); imposibilitate de a-i ndeplini atribuiile mai mult de trei luni consecutiv;
condamnare, printr-o hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil la o
pedeaps privativ de libertate;

pierderea drepturilor electorale;

punere sub

interdicie judectoreasc, n condiiile legii; destituire; obinerea calificativului

nesatisfctor; deces. Constatarea ncetrii de drept a exercitrii funciei de prefect
se face de ctre Ministerul Administraiei i Internelor, care propune numirea altei
persoane n funcia vacant.
Actele prefectului: pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite
ordine cu caracter individual sau normativ, n condiiile legii. Ordinele cu caracter
normativ emise de prefect se public, potrivit legii. Ordinul prefectului, care
conine dispoziii normative, devine executoriu numai dup ce a fost adus la
cunotin public. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu
de la data comunicrii ctre persoanele interesate. Ministerul Administraiei i
Internelor poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dac le
consider nelegale sau netemeinice.
Subprefectul
Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor ce i revin potrivit legii,
prefectul este ajutat de un subprefect. n municipiul Bucureti prefectul este ajutat
de doi subprefeci. Numirea i eliberarea din funcie a subprefecilor se fac n
condiiile legii, prin decizie a primului-ministru, la propunerea prefectului i cu
avizul Ministerului Administraiei i Internelor. Ca i prefectul, subprefectul este
nalt funcionar public. Pentru a putea ocupa funcia de subprefect, persoana
trebuie s ndeplineasc aceleai condiii ca i cele cerute pentru prefect, cu
precizarea c vrsta minim trebuie s fie de 27 de ani. ncetarea de drept a
exercitrii funciei de subprefect, ca i constatarea acestei ncetri intervin n
53

aceleai cazuri i modaliti ca i pentru prefect. Subprefectul ndeplinete

atribuiile care i sunt date prin acte normative, precum i cele delegate prin ordin
al prefectului, n principal, n urmtoarele domenii: integrarea european; relaiile
cu sindicatele i patronatele; respectarea legilor i a celorlalte acte normative;
asigurarea ordinii publice i aprarea drepturilor cetenilor. n lipsa prefectului,
subprefectul ndeplinete, n numele prefectului, atribuiile ce i revin acestuia.

54