CAPITOLUL 5 Teoria organizrii administraiei publice

Sistemul administraiei publice este un sistem de organizare social bazat pe

relaii care exist ntre oameni ce realizeaz o activitate specific, datorit faptului c
administraia public ca activitate se realizeaz printr-o multitudine de forme
organizatorice care grupeaz categorii ntregi de oameni.
Acest sistem de organizare social exist i funcioneaz n cadrul unui
macrosistem de organizare social a societii globale, considerat la nivel naional
sau la nivelul unor uniti administrativ-teritoriale.
ntr-o opinie, colectivitile locale sunt caracterizate ca nite comuniti
naturale, anterioare statului i bucurndu-se din partea acestuia de recunoaterea unor
drepturi ; aceste colectiviti se autogestioneaz, bucurndu-se de o veritabil
autonomie, limitat doar de controlul statului.
ntr-o alt opinie, colectivitile locale sunt circumscripii teritoriale, rezultate din
necesitatea mpririi teritoriului statului pentru o mai bun administrare ; puterea
central exercit o strict supraveghere asupra acestor entiti, prin instituirea unei
tutele administrative.
Organizarea sistemului administraiei publice n Romnia este centrat pe
raporturile dintre autoritile centrale i cele locale i combin elementele
corespunztoare mai multor regimuri administrative:
- regimul de centralizare administrativ, decurgnd din caracterul unitar i suveran al
statului, se reflect n organizarea autoritilor administraiei publice centrale (Guvern,
ministere i alte organe de specialitate) i a serviciilor deconcentrate ale acestora,
organizate potrivit principiului subordonrii ierarhice ;
- regimul de descentralizare administrativ este consacrat prin prevederea
constituional conform creia administraia public, n unitile administrativ1

teritoriale, se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i

deconcentrrii serviciilor publice (art. 120 din Constituie)1 ;
- regimul de deconcentrare administrativ presupune c unii dintre reprezentanii
autoritilor centrale la nivelul local au competene s ia decizii fr aprobarea
acesteia, fiind totui supui controlului ei ; n sistemul nostru administrativ, ntr-o
astfel de situaie se gsesc serviciile ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate
ale administraiei centrale ;
- regimul de tutel administrativ semnific controlul exercitat de autoritile centrale
asupra celor locale, i urmrete s alinieze politicile locale celor naionale, de
ansamblu, pentru ca interesele regionale s nu afecteze interesele generale.
1. Teoria domeniului public i domeniului privat ale statului i ale unitilor
administrativ-teritorial
n doctrin2, dreptul de proprietate public este definit ca fiind acel drept de
proprietate care aparine statului i unitilor administrativ-teritoriale asupra unor
bunuri mobile sau imobile care alctuiesc domeniul public, ori care prin natura lor
sunt de uz sau de interes public, naional sau local asupra crora se exercit atributele
dreptului de proprietate, n putere public i n interes public.
Din definiie rezult c sunt cuprinse n sfera proprietii publice, att bunurile din
domeniul public al statului de interes naional sau local, ct i alte bunuri care, potrivit
legii sau prin natura ori destinaia lor, sunt de uz sau interes public. Pentru aceste
motive, noiunea de proprietate public pare a fi mai larg dect aceea de domeniu
public al statului. n jurispruden s-a statuat c n principiu toate bunurile destinate

1 vezi Constituia Romniei revizuit, publicat n M.O. nr. 767 din 31 octombrie 2003.
2 Ioan Lucian, Drept civil romn Drepturi reale, Editura Omnia, Braov 1997
2

folosinei fac parte din domeniul public i c unul din caracterele dreptului de
proprietate n regim public este caracterul exclusiv3.
Cele dou noiuni proprietate public i domeniu public nu se confund,
deoarece proprietatea este o instituie juridic, iar domeniul reprezint o totalitate de
bunuri care fac obiectul proprietii, aa cum este definit de art. 3 alin. (1) din Legea
nr. 213/19984 domeniul public este alctuit din bunurile prevzute n art. 136, alin. 3
din Constituie5, din cele stabilite prin anexa care face parte integrant din prezenta
lege6 i din oricare alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de
interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin
modurile prevzute de lege.
Subiectele dreptului de proprietate public, conform art. 136 alin. 2 din
Constituie, sunt: statul sau unitile administrativ-teritoriale.
n funcie de subiectul dreptului de proprietate public, domeniul public poate fi:
naional (alctuit din bunurile prevzute n art. 136 alin. 3 din Constituie, din cele
stabilite la punctul 1 din Anexa la Legea nr. 213/1998, precum i din alte bunuri de uz
sau interes public naional, declarate ca atare prin lege), judeean (alctuit din bunurile
stabilite la punctul II din Anexa la Legea nr. 213/1998 i din alte bunuri de uz sau de
interes public judeean, dac sunt declarate ca atare prin hotrrea consiliului judeean,
dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional) i local (al
3 Decizia nr. 113/1995 a Curii Supreme de Justiie, Secia contencios administrativ, n
Jurisprudena CSJ, set nr. 3/96
4 vezi Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia,
publicat n M.O. nr. 448 din 24 noiembrie 1998.
5 Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic
valorificabil, de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei
economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de legea organic,
fac obiectul exclusiv al proprietii publice.
6 n anex se precizeaz c enumerarea bunurilor pe care aceasta o conine are un
caracter exemplificativ.
3

comunelor, oraelor i municipiilor, este alctuit din bunurile stabilite la punctul III din
Anexa la Legea nr. 213/1998 i din alte bunuri de uz sau de interes public local,
declarate ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege de
uz sau de interes public naional sau judeean).
Bunurile proprietate public sunt inalienabile, neputnd fi nstrinate i nici
grevate de sarcini reale,

ele pot fi date doar n administrare, concesionate sau

nchiriate n condiiile legii. Aceste bunuri nu pot fi dobndite de ctre alte persoane
prin uzucapiune i nici prin efectul posesiunii de bun-credin asupra bunurilor
mobile, nu pot face obiectul executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii
reale. Toate actele juridice ncheiate cu nclcarea regimului juridic al bunurilor din
domeniul public inalienabilitate, imprescriptibilitate i insesizabilitate sunt lovite
de nulitate absolut.
Coninutul dreptului de proprietate public este stabilit prin articolul 2 din Legea
nr. 213/1998: Statul sau unitile administrativ-teritoriale exercit posesia, folosina i
dispoziia asupra bunurilor care alctuiesc domeniul public, n limitele i n condiiile
legii.
Modurile de dobndire a proprietii publice sunt urmtoarele: pe cale natural ;
prin achiziii publice efectuate n condiiile legii; prin expropriere pentru cauz de
utilitate public; prin acte de donaie sau legate acceptate, n condiiile legii, dup caz,
de Guvern, consiliul judeean sau consiliul local, dac bunul n cauz intr n domeniul
public; prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor
administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauz de utilitate
public prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean ori a consiliului local; prin
alte moduri prevzute de lege, cum ar fi: prin lege; prin contracte civile sau
comerciale; prin accesiune sau ncorporare; prin trecerea bunului din domeniul public
al statului n domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale sau invers.

Modalitile de ncetare a proprietii publice : prin pieirea bunului; prin trecerea

acestuia n domeniul privat, care se face dup caz, prin hotrre a Guvernului, a
consiliului judeean sau a consiliului local, dac prin Constituie sau prin lege nu se
dispune altfel.
Dreptul de proprietate privat este dreptul care aparine statului i unitilor
administrativ-teritoriale, persoanelor fizice i persoanelor juridice, asupra unor bunuri
mobile sau imobile, fa de care se exercit posesia, folosina sau dispoziia, prin
putere i interes privat, n condiiile legii.
Domeniul privat este a doua component a domeniului administrativ cuprinznd
bunuri mobile i imobile, a cror regim este supus normelor dreptului comun, dac
prin lege nu se prevede altfel.
Domeniul privat cuprinde totalitatea bunurilor care constituie obiectul dreptului de
proprietate privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, bunuri care nu
fac parte din domeniul public (art. 4 din Legea nr. 213/1998). Subiectele dreptului de
proprietate privat asupra bunurilor ce aparin domeniului privat sunt: statul i unitile
administrativ-teritoriale. Potrivit art. 44, alin 2 din Constituie, proprietatea privat
este garantat i ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular. Dreptul de
proprietate al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din
domeniul lor privat este supus regimului juridic de drept comun, dac legea nu
dispune altfel (art. 5 din Legea nr. 213/1998).
Bunurile aflate n proprietate public alctuiesc domeniul public al statului sau
unitilor administrativ-teritoriale, iar celelalte bunuri care aparin acelorai titulari,
sunt n proprietatea privat a acestora i alctuiesc domeniul privat al statului sau
unitilor administrativ-teritoriale. Ambele domenii formeaz domeniul administrativ.
2. Administrarea patrimoniului statului i a unitilor administrativ-teritoriale

Bunurile aparinnd domeniului public, nu sunt utilizate sau exploatate n mod

direct de ctre titularii lor, dar, potrivit articolului 136 alin. 4 din Constituie, dei sunt
inalienabile, pot fi, n condiiile legii, date n administrare regiilor autonome ori
instituiilor publice, ori pot fi concesionate sau nchiriate; de asemenea, ele pot fi date
n folosin gratuit instituiilor de utilitate public.
Darea n administrare se face prin acte administrative cu caracter individual, dup
caz, hotrre a Guvernului, a consiliului judeean sau a consiliului local, n funcie de
apartenena bunurilor care fac obiectul drii n administrare (art. 12 alin. 1 din Legea
nr. 213/1998). Potrivit legii, pot fi date n administrare bunuri din domeniul public
regiilor autonome, prefecturilor, autoritilor administraiei publice centrale i locale
ori altor instituii publice de interes naional, judeean sau local, care poate s posede,
s foloseasc bunul i s dispun de acesta, n condiiile actului prin care i-a fost dat
bunul n administrare. Ca drept real, dreptul de administrare cuprinde atribute similare
cu cele ale dreptului de proprietate. n condiiile actului constitutiv, titularul dreptului
de administrare poate deine i folosi bunul, poate s culeag n deplin proprietate
fructele i productele acelui bun. Titularul unui astfel de drept poate chiar dispune, n
anumite limite, de bunul dat n administrare. De exemplu, pot fi transmise fr plat
bunuri aflate n stare de funcionare (cu excepia cldirilor) i care nu mai sunt
necesare instituiei publice care le are n administrare, ns pot fi folosite n continuare
de alt instituie public.
Modurile de ncetare ale dreptului de administrare sunt : revocarea dreptului de
administrare, dac titularul su nu-i exercit drepturile sau nu-i execut obligaiile
nscute din actul de transmitere ; transmiterea, fr plat, a bunului n administrarea
altuia, dac folosina sa nu mai este necesar administratorului central (art. 1 din
Hotrrea Guvernului nr. 841/1995); trecerea bunului n administrarea altuia se face
prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean sau a consiliului local.
Concesionarea bunurilor domeniului public. Regimul general al concesiunilor
este reglementat prin Legea nr. 219/1998, cu modificrile i completrile ulterioare.
6

Conform acestor reglementri, pot constitui obiectul concesiunii: activitati si servicii

publice de interes national sau local, in schimbul unei redevene; alte servicii, in
schimbul unei remuneraii; bunuri proprietate publica ori privata a statului, judetului,
orasului sau comunei, in schimbul unei redevene , cu exceptia concesiunii de lucrari.
Atribuirea concesiunii de activitati si servicii publice de interes national si local si
de bunuri proprietate publica ori privata a statului, judetului, orasului sau comunei se
face in baza unui contract prin care o persoana, denumita concedent, transmite pentru
o perioada determinata unei alte persoane, denumita concesionar, care actioneaza pe
riscul si pe raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare sau de efectuare a unei
activitati ori a unui serviciu public de interes national sau local ori a unui bun in
schimbul unei redevene.
Titularul dreptului de concesiune poate s posede, s foloseasc bunul i s
dispun de acesta, n condiiile legii i ale contractului de concesiune 7. ncetarea
contractului de concesionare are loc n urmtoarele situaii: la expirarea duratei
stabilite n contractul de concesiune; n cazul n care interesul naional sau local o
impune, prin denunarea unilateral de ctre concedent, cu plata unei juste i prealabile
despgubiri n sarcina concedentului; n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de
ctre concesionar, prin rezilierea unilateral de ctre concedent, cu plata unei
despgubiri n sarcina concesionarului; n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale
de ctre concedent, prin rezilierea unilateral de ctre concesionar, cu plata de
despgubiri n sarcina concedentului ; n cazul dispariiei, din cauz de for major, a
bunului concesionat sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a-l
exploata, prin renunare, fr plata unei despgubiri. Sumele ncasate din
concesionarea bunurilor proprietate public se fac, dup caz, venit la bugetul de stat
sau la bugetele locale.
Actele emise cu nclcarea prevederilor legale referitoare la concesiune pot fi
atacate pe cale administrativa i/sau in justiie. Autoritatea contractant este
competenta sa solutioneze contestatiile inaintate pe cale administrativ. Aciunea in
7 Marian Nicolae, Op.cit., p. 18.
7

justitie se introduce la sectia de contencios administrativ a tribunalului in a crui

circumscripie se afla sediul autoritatii contractante, mpotriva hotararii tribunalului se
poate declara recurs la sectia de contencios administrativ a curtii de apel. La expirarea
termenului de concesiune concesionarul este obligat sa restituie, n deplina proprietate,
liber de orice sarcina, bunul concesionat, inclusiv investiiile realizate, in conformitate
cu prevederile contractului de concesiune.
nchirierea bunurilor din domeniul public. nchirierea bunurilor proprietate
public se face prin licitaie public i se aprob, dup caz, prin Hotrre a
Guvernului, a consiliului judeean sau a consiliului local. Contractul de nchiriere
trebuie s cuprind clauze de natur s asigure exploatarea bunului nchiriat potrivit
specificului acestuia. Contractul de nchiriere se poate ncheia, dup caz, cu orice
persoan fizic sau juridic, romn sau strin, de ctre titularul dreptului de
proprietate sau de administrare. Sumele ncasate din nchiriere se fac venit la bugetul
de stat sau la bugetele locale, dup caz. n situaia n care contractul de nchiriere se
ncheie de ctre titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul s ncaseze din
chirie o cot-parte, ntre 20-50%, stabilit prin actul de aprobare a nchirierii.
Darea n folosin gratuit a bunurilor din domeniul public. Statul i unitile
administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe
termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activiti de
binefacere sau de utilitate public, ori serviciilor publice. Ct privete modalitatea
concret de realizare a acestui drept de folosin, i regimul su juridic, se aplic
regulile referitoare la drepturile de administrare8.
Precizri privitoare la bunurile aparinnd domeniului privat al statului i unitilor
administrativ-teritoriale: Domeniul privat al statului i al unitilor administrativteritoriale cuprinde bunurile aflate n proprietatea acestora i care nu fac parte din
domeniul public. Bunurile aparinnd domeniului privat se afl n circuitul civil, ele
sunt supuse dreptului comun, dac legea nu prevede altfel. n consecin, aceste bunuri
8 Marian Nicolae, Op.cit., p. 29.
8

pot fi concesionate, nchiriate sau date n locaie de gestiune n modalitile i

condiiile prevzute de lege. Bunurile ce fac parte din domeniul privat, de interes local
sau judeean, pot face obiectul cumprrii i vnzrii, numai n baza hotrrii
consiliilor locale sau judeene. Vnzarea, ca i concesionarea, nchirierea i locaia
gestiunii se fac prin licitaie public, organizat n condiiile legii.
3. Amenajarea teritoriului i urbanismul
Prin amenajare nelegem un ansamblu de lucrri prin care elementele unui
sistem tehnic sunt dispuse i utilizate astfel nct sistemul s corespund, n condiii
ct mai bune, scopului pentru care a fost realizat. Scopul de baz al amenajrii
teritoriului l constituie armonizarea la nivelul ntregului teritoriu a politicilor
economice, sociale, ecologice i culturale, stabilite la nivel naional i local pentru
asigurarea echilibrului n dezvoltarea diferitelor zone ale rii, urmrindu-se creterea
coeziunii i integrrii spaiale, la nivel naional, regional i judeean.
Urbanismul are o strns legtur cu amenajarea teritoriului. Cuvntul urbanism
vine de la latinescul urb, urbis, care nseamn ora i reprezint ntreaga activitate de
construire a centrelor populate, de la datele planificate i elaborarea schielor i
detaliilor, a documentaiilor tehnico-economice pentru investiii, pn la realizarea i
controlul aplicrii actelor respective. Scopul principal al urbanismului l constituie
stimularea evoluiei complexe a localitilor, prin realizarea strategiilor de dezvoltare
pe termen scurt, mediu i lung. Consiliul local aprob, n condiiile legii,
documentaiile de amenajare a teritoriului i urbanism a localitilor, stabilind
mijloacele i msurile necesare realizrii acestora. Documentaiile de urbanism i
amenajare a teritoriului privind comuna, oraul i judeul cuprind un complex de acte,
respectiv: planul de amenajare a teritoriului ; planul urbanistic general ; Planul
urbanistic zonal ; Planul urbanistic de detaliu ; Regulamentul general i regulamentul
local de urbanism. Autorizarea executrii construciilor se face de ctre consiliile
judeene sau locale, dup caz, n funcie de categoria de lucrri i tipurile de
construcii, cu respectarea documentaiilor de urbanism i amenajarea teritoriului.
9

Serviciile publice de gospodrie comunal reprezint ansamblul activitilor i

aciunilor de utilitate i de interea local, desfurate sub autoritatea administraiei
publice locale, avnd drept scop furnizarea de servicii de utilitate public, prin care se
asigur: alimentarea cu ap; canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale;
salubrizarea localitilor ; alimentarea cu energie termic produs centralizat ;
alimentarea cu gaze naturale ; alimentarea cu energie electric ; transportul public
local ; administrarea fondului locativ public ; administrarea domeniului public.
n funcie de necesiti, prin hotrrea consiliului local (judeean), se pot nfiina i
alte servicii publice de gospodrie comunal, avnd ca obiect alte activiti dect cele
prevzute mai sus.
La organizarea, funcionarea i dezvoltarea serviciilor publice de gospodrie
comunal, interesul general al cetenilor este prioritar. Aceste servicii se realizeaz
prin intermediul unui ansamblu de construcii, instalaii tehnologice, echipamente
funcionale i dotri specifice, denumite sisteme publice de gospodrie comunal.
Finanele publice locale ale comunelor, oraelor i judeelor cuprind relaiile
financiare privind formarea, repartizarea, administrarea i utilizarea fondurilor publice
locale, precum i responsabilitile autoritilor administraiei publice locale i ale
instituiilor publice implicate n acest domeniu. Atribuiile consiliului local i ale celui
judeean, cu privire la finanele publice ale comunelor, oraelor i judeelor, se
realizeaz prin compartimentul propriu al acestuia, respectiv serviciul (sau biroul) de
buget finane, care are o serie de atribuii i sarcini de natur a nlesni autoritii
deliberative consiliul s-i exercite n mod corespunztor atribuiile n materie,
conferite de lege. Finanele locale sunt administrate conform principiului autonomiei
locale, consacrat de Carta European a autonomiei locale i de Constituia Romniei.
Aplicarea n practic a acestui principiu se realizeaz prin capacitatea efectiv a
colectivitilor locale de a avea resurse financiare proprii i de a dispune de ele, n
interesul lor. Autonomia local, n concret cea financiar, presupune o preocupare mai
10

mare din partea administraiilor publice locale i judeene, pentru asigurarea unui grad
de autofinanare ridicat, pentru obinerea unor resurse proprii, suficiente i pentru
identificarea de noi surse de venituri. Resursele financiare ale unitilor administrativteritoriale se constituie din impozite, taxe i alte venituri fiscale, venituri nefiscale,
venituri de capital, cote i sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cote
adiionale la unele venituri ale bugetului de stat i ale bugetelor locale, transferuri cu
destinaie special de la bugetul de stat i venituri cu destinaie special. Bugete locale
reprezint bugetele de venituri i cheltuieli ale unitilor administrativ-teritoriale.
Fiecare comun, ora, municipiu, sector al municipiului Bucureti, jude, respectiv
municipiul Bucureti, ntocmete bugetul local, n condiii de autonomie, potrivit legii.
ntre aceste bugete nu exist relaii de subordonare.
Veniturile bugetelor locale se formeaz din impozite, taxe, alte venituri i din
venituri cu destinaie special, precum i din cote i sume defalcate din unele venituri
ale bugetului de stat, cote adiionale la unele venituri ale bugetului de stat i ale
bugetelor locale i din transferuri cu destinaie special de la bugetul de stat.
4. Activiti tradiionale ale administraiei publice
Spre deosebire de sarcinile cu caracter general ale administraiei publice (pe care
le gsim la toate autoritile administraiei luate individual, sarcini de concepie i
sarcini de direcie)9, mai exist i sarcini specifice, cu un obiectiv precis privind
organizarea unor servicii prin care se urmrete satisfacerea unor nevoi de care
beneficiaz membrii colectivitilor locale n domeniile social, cultural, educativ etc.,
dintre care putem meniona atribuiile n domeniile evidenei funciare, ale strii civile,
autoritii tutelare, asistenei sociale, cele notariale, de asigurare a ordinii i linitii
publice, soluionarea petiiilor, etc. Toate aceste servicii, aflate n beneficiul populaiei,
sunt denumite n mod curent activiti tradiionale ale administraiei publice, deoarece
sunt cunoscute din cele mai vechi timpuri i au sfera de cuprindere cea mai mare din
totalul atribuiilor existete la nivelul unitilor administrativ-teritoriale.
9 Alexandru Negoa, tiina administraiei, Bucureti, p. P. 56-58.
11

CAPITOLUL 6 Resursele administraiei publice

1 Noiunea de serviciu public. Regimul juridic al serviciului public.

Prin noiunea de regim juridic, se evoc un ansamblu de reguli de fond i de form

care personalizeaz materia respectiv.
n epoca contemporan, regimul juridic al serviciilor publice formeaz un
ansamblu de reguli speciale de drept public i privat.
Administraia public poate fi considerat o totalitate de servicii publice menit s
satisfac nevoile cetenilor i ale societii, n ansamblu. Administraia i propune s
rspund unor nevoi variate, n domenii n care consider c iniiativa particular nu
satisface aceste nevoi ntr-un mod suficient, din punct de vedere cantitativ, sau
corespunztor, din punct de vedere calitativ.
Cea care trebuie s identifice domeniile care vor face obiectul aciunii
administraiei este puterea politic. Lista necesitilor populaiei crora trebuie s li se
gseasc o rezolvare prin intervenia administraiei publice variaz n funcie de
concepia forelor politice aflate la guvernare, de situaia economic i social, de
posibilitile financiare i tehnice.
Sintagma serviciu public este folosit n trei accepiuni diferite10:

10 Jean Rivero, Op.cit., p. 553.

12

- n sens organic desemneaz un ansamblu de ageni i de mijloace pe care o

persoan public (o persoan juridic de drept public) le afecteaz pentru ndeplinirea
unei anumite sarcini;
- n sens material sau funcional ea se refer la o activitate de interes general, pe
care administraia este chemat s o desfoare.
La aceste dou sensuri se adaug nc unul, acela care asociaz o activitate ce
reprezint un serviciu public unui anumit regim juridic, derogatoriu de la dreptul
comun. Serviciul public este chemat s satisfac un interes public i, trebuind s
rspund altor exigene dect activitile private, este supus unui regim de drept public
(administrativ).
Din cauza creterii cererii de servicii publice diverse, operative, flexibile, creia
statul nu i-a putut face fa, acesta s-a vzut nevoit s ncredineze organizarea i
funcionarea unor astfel de servicii unor persoane private.
Aceast situaie a avut drept consecin, pe de o parte, faptul c activitatea statului,
n realizarea serviciilor publice industriale i comerciale, este supus dreptului privat,
civil i comercial; pe de alt parte, o dat cu recunoaterea de ctre stat a drepturilor
organizaiilor private de a exercita servicii publice, acestea cad sub incidena regulilor
de drept privat.
Unele servicii publice (aprarea naional, ordinea public, reprezentarea
internaional .a.) nu pot fi realizate ns dect prin intermediul unor organisme
statale. n concluzie, relaia dintre regimul juridic al serviciului public i dreptul
administrativ a suferit modificri. n mod tradiional, cadrul de organizare i de
funcionare al serviciului public a fost reglementat prin norme de drept administrativ.
Astzi, regimul derogatoriu al dreptului administrativ se mai aplic doar n cazul
serviciilor administrative, acele servicii care posed n cel mai nalt grad caracterul
de serviciu public11, n mod excepional i ocazional fiind nlocuit de regimul juridic
corespunztor procedeelor de gestiune private (contracte civile sau comerciale).
11 Lamarque, Lapplication du droit prive aux services publics administratifs, 1960; cf.
Jean Rivero, Op.cit., p. 561.
13

Aadar, serviciul public poate fi definit ca fiind acea organizae de stat sau a
colectivitii locale, nfiinat de autoritile competente, cu scopul de a asigura
satisfacerea unor cerine ale membrilor societii, n regim de drept administrativ sau
civil, n procesul de executare a legii.
2. Clasificarea serviciilor publice i principiile fundamentale ale serviciului
public
Pornind de la criteriul formei de organizare, organizaiile care presteaz servicii
publice pot fi grupate n trei categorii:
- organe ale administraiei publice,
- instituii publice;
- regii autonome de interes public12.
Activitatea organelor administraiei publice se caracterizeaz mai ales prin
emiterea de acte administrative, n timp ce n cazul instituiilor publice aceasta este
mai redus, activitatea lor fiind preponderent de natur intelectual, iar n privina
regiilor autonome, emiterea de acte administrative este i mai redus, acestea
funcionnd n scopuri economice.
Mijloacele financiare necesare desfurrii activitii organelor administraiei
publice i a instituiilor publice se asigur de la bugetul de stat, iar regiile autonome de
interes public i asigur mijloacele bneti din veniturile obinute prin activitatea
proprie. Organele administraiei publice i instituiile publice i desfoar activitatea,
de regul, n mod gratuit, n timp ce regiile autonome, de regul, contra cost.
Dup natura lor, serviciile publice pot fi mprite n trei categorii:
- tehnico-administrative;
- economice (industriale i comerciale);
- socio-culturale13.
12 Ioan Alexandru, Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective. Editura Lumina
Lex, Bucureti, 1999, p. 292.
13 Antonie Iorgovan, Op.cit., vol. II, p. 71.
14

Dup gradul de extensie, distingem:

- servicii naionale (care sunt organizate la nivelul ntregului teritoriu naional);
- servicii locale (care pot fi judeene, oreneti i comunale).
Din punctul de vedere al raporturilor cu sectorul privat, deosebim:
- servicii monopolizate de stat;
- servicii pe care administraia public le exercit n paralel cu persoanele
particulare autorizate;
- servicii publice exercitate de persoane private autorizate sub controlul unei
autoriti a administraiei publice.
n funcie de modul de gestionare, serviciile publice iau urmtoarele forme:
- administrarea printr-o regie autonom sau printr-o instituie public;
- contract de concesionare pentru punerea n valoare a unui bun proprietate public,
pentru efectuarea de lucrri publice sau pentru satisfacerea altor nevoi colective;
- locaia n gestiune; contractul civil; contractul comercial14.
Principiile fundamentale ale serviciului public sunt: continuitatea serviciului
public, egalitatea tuturor n faa serviciului public, adaptarea acestuia la cerinele
sociale (condiiile pieei).

3. Regimul juridic al funciei publice

3.1. Coordonatele constituionale ale funciei publice
Textul constituional ne ofer cteva puncte de reper importante pentru conturarea
cadrului legislativ ce are ca obiect funcia public. Articolul 41 consacr dreptul la
munc i protecie social, precum i libertatea de a munci. n articolul 73, la alineatul
3 sunt enumerate domeniile care vor fi reglementate prin lege organic i unde
regsim la litera j Statutul functionarilor publici, iar la litera p, Regimul general
privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele i protecia social. Articolul 41
14 Antonie Iorgovan, Op.cit., vol. II, p. 71.
15

face referire, fr ndoial, la toate categoriile de persoane ncadrate n munc. Din

cauza folosirii ns a termenului de salariai la alineatul 2 al acestui articol, au aprut
opinii potrivit crora textul respectiv nu ar privi i pe funcionarii publici. O asemenea
interpretare este exagerat, n condiiile n care dreptul la munc a devenit, dup cel
de-al doilea Rzboi Mondial, unul dintre constantele actelor constituionale i a fost
consacrat ca unul din drepturile fundamentale ale ceteanului. Pe de alt parte,
distincia coninut de articolul 73 relev faptul c legiuitorul nostru constituant a
vzut n raportul de funcie public altceva dect n raportul de munc. Ea vine s
arate c natura juridic i, n consecin, regimul juridic este diferit n cazul
funcionarilor publici, respectiv al salariailor. n cazul primilor suntem n prezena
unui regim juridic unilateral de drept public, n timp ce salariaii sunt supui unui
regim contractual de drept privat.
3.2. Concepia noului Statut al funcionarilor publici
Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice, potrivit Statutului
funcionarilor publici - Legea nr. 188/199915 (legea-cadru n materie), sunt: legalitate,
imparialitate i obiectivitate; transparen; eficien i eficacitate; responsabilitate, n
conformitate cu prevederile legale; orientare ctre cetean; stabilitate n exercitarea
funciei publice; subordonare ierarhic. Potrivit art. 2 alin. 1 din Statut, funcia public
reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite n temeiul legii, n
scopul realizrii prerogativelor de putere public, de ctre administraia public
central i local. Funcionar public este persoana numit ntr-o funcie public.
Funciile publice sunt prevzute n anexa la aceast lege. Anexa inventariaz funciile
publice generale i pe cele specifice. La finalul anexei, se precizeaz c funciile
publice generale altele dect cele prevzute se stabilesc cu avizul Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici, iar funciile publice specifice, altele dect cele menionale n
anex, se pot stabili, tot cu avizul A.N.F.P., de ctre autoritile i instituiile publice.
15 Modificat i completat prin O.U.G. nr. 82/2000 (M.Of.nr.293/28.06.2000), O.U.G. nr.
284/2000 (M.Of.nr.706/2000) i Legea nr. 161/2003 (M.Of.nr.279/21.04.2003),
republicat n M.Of. nr. 251/2004.
16

3.3. Condiii de acces ntr-o funcie public

Noul Statut al funcionarilor publici, la art. 50, reine c poate ocupa o funcie
public peroana care ndeplinete urmtoarele condiii generale: a) are cetenia
romn i domiciliul n Romnia; b) cunoate bine limba romn scris i vorbit; c) are
vrsta de minimum 18 ani mplinii; d) are capacitate deplin de exerciiu (nu au
capacitate de exerciiu deplin persoanele care nu au mplinit 18 ani precum i alenaii
sau debilii mintali pui sub interdicie judectoreasc); e) are o stare de sntate
corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen
medical de specialitate; f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru
funcia public; g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; h)
nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra
statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtura cu serviciul, care mpiedic
nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite
cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia
situaiei n care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituit dintr-o funcie public n
ultimii 7 ani; j) nu a desfurat activitate de poliie politic astfel cum este definit prin
lege. Se admite, totodat, ca, potrivit legii, numirea ntr-o funcie public s fie
condiionat i de ndeplinirea unor cerine speciale, cum ar fi cele referitoare la
vrst, aptitudini sau efectuarea unui stagiu de specialitate. Reinem, totodat, c
Statutul preconizeaz obligaia declarrii averii la numirea i la eliberarea dintr-o
funcie public, declaraia fcndu-se n condiiile legii16.
3.4. Formarea, modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de funcie
O dat ntrunite condiiile generale i speciale ale ocuprii funciei publice urmeaz
nvestitura, constnd n actul juridic unilateral de autoritate provenind de la un organ
de stat prin care unei persoane i se ncredineaz spre exercitare o funcie public n
cadrul unei autoriti. nvestirea nu reprezint un acord de voin, chiar dac titularul
16 vezi Legea nr. 115/1996 pentru declararea i controlul averii demnitarilor,
magistrailor, a unor persoane cu funcii de conducere i de control i a funcionarilor
publici, modificat i completat prin Legea nr. 161/2003 (M.of.nr.279/2003).
17

funciei ar fi formulat o solicitare n vederea ocuprii funciei, ci, dimpotriv, este o

manifestare de voin exclusiv a autoritii competente. n cazul funcionarilor publici
obinuii, de care se ocup n primul rnd capitolul de fa, nvestirea se face prin
numire. n cazul nalilor funcionari publici, numirea se face de ctre Guvern, primulministru, ministrul administraiei i internelor, ministrul sau conductorul autoritii
ori instituiei publice. Ocuparea funciilor publice vacante se poate face prin
promovare, transfer, redistribuire i concurs. Numirea n funciile publice pentru care
se organizeaz concurs, se face prin actul administrativ emis de ctre: conductorii
autoritilor sau instituiilor publice din administraia public central i local, la
propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici pentru funciile de conducere
sau, dup caz, conductorii acestor autoriti sau instituii, n situaia funciilor de ef
birou, sef serviciu i a funciilor de execuie.
Modificarea raporturilor de serviciu intervine prin delegare, detaare, transfer,
mutarea n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice sau execitarea
cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere. Delegarea se dispune n
interesul autoritii sau instituiei publice n care este ncadrat funcionarul public, pe o
perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an (pentru cel mult 90 zile
calendaristice, numai cu acordul scris al acestuia). Pe timpul acestei msuri,
funcionarul n cauz i pstreaz funcia public i salariul. Detaarea se dispune n
interesul autoritii (instituiei) publice n care urmeaz s i desfoare activitatea
funcionarul public, pentru o perioad de cel mult 6 luni n cursul unui an calendaristic
(mai mult de 6 luni, numai cu acordul su scris). Pe aceast perioad funcionarul
public i pstreaz funcia public i salariul (dac salariul corespunztor funciei pe
care este detaat este mai mare, el are dreptul la acest salariu). Transferul poate avea
loc ntre autoritile (instituiile) publice, n interesul serviciului (numai cu acordul
scris al funcionarului n cauz) sau la cererea funcionarului public. Mutarea n cadrul
altui compartiment al autoritii sau instituiei publice poate fi definitiv (cu acordul
scris al funcionarului public) sau temporar (pe o perioad de maximum 6 luni ntr-un
18

an, cu respectarea pregtirii profesionale i a salariului pe care l are). Exercitarea cu

caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante se realizeaz prin
promovarea temporar (pe o perioad de maximum 6 luni) a unui funcionar care
ndeplinete condiiile specifice ocuprii acestei funcii, i se dispune de conductorul
autoritii (instituieii) publice, cu avizul A.N.F.P.
Suspendarea raportului de serviciu, presupune o ntrerupere a activitii
funcionarului public, de drept sau la iniiativa acestuia, cu obligaia autoritii
(instituiei) publice de a rezerva pe aceast perioad, postul aferent funciei publice.
Acesta se va putea ocupa numai pe o perioad determinat, de un funcionar public din
corpul de rezerv sau, n cazul n care nu exist un astfel de funcionar care s
ndeplineasc cerinele specifice, n baza unui contract individual de munc pe o
perioad egal cu perioada suspendrii raporturilor de serviciu. Raportul de serviciu se
suspend de drept atunci cnd funcionarul public se afl n una din urmtoarele
situaii: este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public, pentru perioada
respectiv; este ncadrat la cabinetul unui demnitar; este desemnat de autoritatea
(instituia) public s desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice ale
Romniei ori a unor organisme sau instituii internaionale; desfoar activitate
sindical pentru care este prevzut suspendarea n condiiile legii; efectueaz stagiul
militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; este arestat preventiv;
efectueaz tratament medical n strintate; se afl n concediu pentru incapacitate
temporar de munc; carantin, concediu de maternitate, for major; este disprut
(msur constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil); alte cazuri expres
prevzute de lege. In termen de 5 zile calendaristice de la data ncetrii motivului de
suspendare de drept, funcionarul public este obligat s informeze n scris
conductorul autoritii (instituiei) publice despre acest fapt. Raportul de serviciu se
suspend la iniiativa funcionarului public (n baza cererii scrise fcute cu cel puin 15
zile calendaristice nainte de data cnd se solicit suspendarea) n urmtoarele situaii:
concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani (3 ani n cazul copilului
19

cu handicap); concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani (12

ani, n cazul copilului cu handicap, pentru afeciunile intercurente); desfurarea unei
activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, altele dect cele n care
a fost desemnat de autoritatea (instituia) public, n cadrul misiunilor diplomatice ori
a organismelor sau instituiilor internationale (cnd suspendarea are loc de drept);
pentru participarea la campania electoral; pentru participarea la grev, n condiiile
legii.
ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici are loc n urmtoarele
situaii: a) de drept; b) acordul prilor, consemnat n scris; c) eliberarea din funcie; d)
destituirea din funcie; e) demisie; Raportul de serviciu nceteaz de drept: 1)la data
decesului funcionarului public; 2)la data rmnerii irevocabile a hotrrii
judectoreti de declarare a morii funcionarului public; 3)dac funcionarul public nu
mai ndeplinete una din condiiile prevzute de art. 50 din lege, referitoare la
cetenia romn i domiciliul n Romnia, capacitatea deplin de exerciiu i studiile
prevzute de lege pentru funcia respectiv; 4)la data comunicrii deciziei de
pensionare pentru limit de vrst ori invaliditate; 5)ca urmare a constatrii nulitii
absolute a actului administrativ de numire n funcia public, de la data la care
nulitatea a fost constatat prin hotrre judectoreasc definitiv; 6)cnd funcionarul
public a fost condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv infraciuni contra
umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legatur cu serviciul,
care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei
infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei
publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea sau prin care s-a dispus
aplicarea unei sanciuni privative de libertate, la data rmnerii definitive a hotrrii de
condamnare; 7)ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau a funciei, ca msur
de siguran ori ca pedeaps complementar (de la data rmnerii definitive a hotrrii
judectoreti); 8)la data expirrii termenului pe care a fost exercitat, cu caracter
temporar, funcia public. Eliberarea din funcia public se dispune de conductorul
20

autoritii (instituiei) publice, prin act administrativ, care se comunic funcionarului

public (n termen de 5 zile lucrtoare de la emitere), pentru motive neimputabile
acestuia, n urmtoarele cazuri: autoritatea (instituia) public i-a ncetat activitatea
ori a fost mutat ntr-o alt locatitate, iar funcionarul public nu este de acord s o
urmeze; autoritatea (instituia) public i reduce personalul ca urmare a reorganizrii
activitii, prin reducerea postului ocupat de funcionarul public; ca urmare a admiterii
cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionarul public, a unui alt
funcionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive nentemeiate; pentru
incompeten profesional n cazul obinerii calificativului nesatisfctor la
evaluarea performanelor profesionale individuale; funcionarul public nu mai
ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; starea sntii,
fizice sau (i) psihice, constatat prin decizie a organelor competente de expertiz
medical, nu i mai permite funcionarului public s i ndeplineasc atribuiile
corespunztoare funciei publice deinute. Destituirea din funcie se dispune pentru
motive imputabile funcionarului public, ca sanciune disciplinar aplicat pentru
svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut
consecine grave, precum i dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar
funcionarul n cauz nu acioneaz pentru ncetarea acestuia, ntr-un termen de 10 zile
calendaristice de la data intervenirii cazului respectiv. Funcionarul public poate s
comunice ncetarea raporturilor de serviciu prin demisie, notificat n scris,
conductorului autoritii (instituiei) publice. Demisia nu trebuie motivat i produce
efecte dup 30 de zile calendaristice de la nregistrare.
4. Probleme de personal: selectarea i formarea funcionarilor publici
4.1. Selectarea funcionarilor publici
Actualul Statut al funcionarilor publici prevede c are calitatea de funcionar
public persoana numit ntr-o funcie public i menioneaz posibilitatea ca unele
funcii publice s poat fi ocupate prin contract individual de munc, situaie n care
persoana care le ocup nu mai are calitatea de funcionar public. Doctrina de
21

specialitate trateaz expres dou din procedeele de recrutare ntr-o funcie sau
demnitate public: numirea i alegerea. Numirea n funcii publice a funcionarilor
publici, se face n funcie de categoria n care se ncadreaz (nali funcionari publici,
funcionari publici de conducere sau funcionari publici de execuie). nalii
funcionari publici sunt numii de ctre Guvern, primul-ministru, ministrul
administraiei i internelor, ministrul sau conductorul autoritii ori instituiei publice.
Numirea n funciile publice pentru care se organizeaz concurs se face de ctre
conductorii autoritilor (instituiilor publice) din administratia public central i
local. De asemenea, promovarea ntr-o funcie public superioar vacant se face prin
concurs sau examen. Alegerea este cel de-al doilea mod de recrutare consacrat de
doctrin, care face referire la noiunea de funcionari publici, n sens general.
Categoriile de funcionari publici alei exced ns preocuprilor prezentului curs, care
are n vedere nu funcia public, n sensul su general, ci funcionarul public de carier
din administraie alei exced ns preocuprilor prezentului curs, care are n vedere nu
funcia public, n sensul su general, ci funcionarul public de carier din
administraie, n accepiunea pe care o consacr i actuala reglementare cadru, n
domeniu. Ocuparea funciilor vacante, se face numai prin promovare, transfer,
redistribuire i concurs. Principiile care stau la baza desfurrii concursurilor i
examenelor sunt: competiia deschis (asigurarea accesului liber a oricrei persoane
care ndeplinete condiiile cerute de lege), selecia dup merit, asigurarea
transparenei, tratamentul egal i confidenialitatea (datelor personale ale candidailor).
Candidaii reuii la concurs sunt numii funcionari publici debutani, durata perioadei
de stagiu fiind n funcie de clasa n care se ncadreaz: 12 luni pentru funcionarii
publici de execuie din clasa I (studii superioare de lung durat); 8 luni pentru cei din
clasa a II-a (studii superioare se scurt durat); 6 luni pentru cei din clasa a III-a (studii
medii liceale). Funcionarii publici debutani pot fi definitivai numai dup terminarea
perioadei de stagiu. Perioada de stagiu este etapa cuprins ntre data numirii ca
funcionar public debutant, n urma promovrii concursului i data numirii ca

22

funcionar public definitiv i se desfoar sub ndrumarea unui funcionar public

definitiv din cadrul aceluiai compartiment.
4.2. Pregtirea profesional a funcionarilor publici
Una dintre problemele principale de care se ocup tiina administraiei o
reprezint formarea funcionarilor publici. nfiinarea colii Naionale de Studii
Politice i Administrative, ca instituie de nvmnt postuniversitar de 2 ani, a fost
urmat de apariia a numeroase faculti i secii n noul profil tiine administrative,
att n nvmntul de stat, ct i n cel privat. Realizarea acestor cerine a determinat
i constituirea, n subordinea Guvernului, n baza prevederilor noului Statut al
funcionarilor publici, a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici 17. Aceasta este
condus de un preedinte cu rang de secretar de stat, numit de primul-ministru, fiind
finanat de la bugetul de stat. Agenia Naional a Funcionarilor Publici are
urmtoarele atribuii: a) elaboreaz politicile i strategiile privind managementul
funciei publice i al funcionarilor publici; b) elaboreaz i avizeaz propuneri de acte
normative privind funcia public i funcionarii publici; c) monitorizeaz i
controleaz modul de aplicare a legislaiei privind funcia public i funcionarii
publici n cadrul autoritilor i instituiilor publice; d) stabilete criteriile pentru
evaluarea activitii funcionarilor publici; e) centralizeaz propunerile de instruire a
funcionarilor publici, stabilite ca urmare a evalurii performanelor profesionale
individuale ale funcionarilor publici(s.n.); f) coloboreaz cu I.N.A. la stabilirea
tematicii specifice programelor de formare specializat n administraia public i de
perfecionare a funcionarilor publici (s.n.); g) ntocmete i administreaz baza sa de
date cuprinznd evidena funciilor publice i a funcionarilor publici; h) aprob
condiiile de participare i procedura de organizare a seleciei i recrutrii pentru
funciile publice generale, avizeaz i monitorizeaz recrutarea pentru funciile publice
specifice (s.n.) .a. n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor s-a nfiinat
Institutului Naional de Administraie (I.N.A.), care elaboreaz strategia i asigur
17 Vezi i H.G. nr. 109/2000 pentru aprobarea Regulamentului de organizare i
funcionare a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici (M. of. Nr. 68/16.02.2000).
23

formarea i perfecionarea pregtirii profesionale specializate n administraie, pentru

funcionarii publici i personalul angajat cu contract individual de munc n cadrul
autoritilor i instituiilor publice, pentru persoanele numite sau alese n funcii de
demnitate public sau asimilate acestora, din administraia public central i local,
precum i pentru alte persoane interesate.
5. Drepturile i ndatoririle funcionarului public
5.1. Drepturile funcionarului public
A. Dreptul la carier al funcionarului public. Noul Statut prevede c funcionarul
public se bucur de stabilitate n exercitarea funciei publice, el neputnd fi suspendat
sau eliberat din funcie dect n condiiile prevzute de Statut sau de alte legi organice
(art. 3, lit.f). Stabilitatea reprezint acel drept prin care i se garanteaz funionarului
public c nu va fi suspendat sau revocat dect pentru motive i dup o procedur
disciplinare, i c nu va putea fi transferat dect n interes de serviciu, ntr-o funcie
echivalent n grad i n salariu. Un alt element al carierei funcionarului public l
reprezint avansarea. Aceasta este determinat de faptul c organizarea serviciilor
publice presupune o ierarhizare a personalului acestora. Funcionarul public
beneficiaz de dreptul de a promova n funcia public i de a avansa n gradele de
salarizare. Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei
funcii superioare vacante i se face prin concurs sau examen. Evaluarea
performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici se face anual,
finalizndu-se cu acordarea unuia dintre urmtoarele calificative: excepional,
foarte bun, bun, satisfctor, nesatisfctor. B. Drepturile materiale ale
funcionarului public. Funcionarului public i sunt recunoscute i garantate anumite
drepturi de natur material care, prin coninutul i semnificaia lor, se disting de ceea
ce pentru persoana ncadrat cu contract de munc nseamn drepturile ei salariale.
Retribuia cuvenit funcionarului are o natur juridic i caractere proprii,
fundamentele distinciei fiind urmatoarele18: 1) Salariul reprezint contravaloarea
18 E.D.Tarangul, Op. cit., p. 327 .u.
24

muncii prestate, determinndu-se prin acord de voin, ntre patron i salariat. El este
influenat de legea cererii i ofertei, de felul muncii prestate, de cantitatea i calitatea
acesteia .a., factori obiectivi i subiectivi. Retribuia funcionarului public nu este
stabilit n considerarea unei anumite persoane, ci n mod general i impersonal,
nefiind supus unei negocieri; 2) Retribuia nu corespunde, spre deosebire de salariu,
ideii unei contraprestaii la munca prestat, ci a preocuprii de a permite funcionarului
s aib un standard de via corespunztor funciei sale. Actualul Statut precizeaz c
funcionarii publici au dreptul la un salariu, compus din: salariul de baz, sporul pentru
vechime n munc, suplimentul postului i suplimentul gradului. Funcionarii publici
beneficiaz de prime i alte drepturi salariale, n condiiile legii. Dup ncetarea
raportului de funcie public, funcionarii publici au dreptul la pensie (unul din
drepturile constituionale ale cetenilor romni). C. Dreptul la asociere sindical.
Acest drept este recunoscut tuturor cetenilor, salariai sau funcionari pulici, fr nici
o deosebire. D. Dreptul la grev. Actualul Statut recunoate funcionarilor publici
exercitarea dreptului la grev, care trebuie s se fac ns n condiile legii. Dreptul la
grev trebuie s se exercite n condiiile asigurrii normalei funcionri a serviciului
public (cu respectarea principiului continuitii i celeritii serviciului public). E.
Dreptul la opinie. Este garantat de articolul 30 din Constituie, intitulat Libertatea de
exprimare, i este primul dintre drepturile garantate funcionarilor publici, prin
articolul 25 din Statut. Funcionarul, chiar n viaa privat, nu trebuie s-i exprime
opiniile ntr-un mod care ar putea aduce prejudicii unei autoriti publice sau
reprezentanilor acestora, iar, pe de alt parte, nu trebuie s fac din funcie un
instrument de propagand. F. Dreptul la protecie social. Acest drept este n strns
legtur cu dreptul la munc, dup cum rezult i din prevedrile constituionale.
Statutul stabilete durata zilei de munc, dreptul la diferite categorii de concedii;
dreptul la condiii normale de munc i igien, dreptul la asisten medical, proteze i
medicamente, n condiiile legii. n cadrul autoritilor i instituiilor publice se
constituie comisiile paritare, n alctuirea crora intr un numr egal de reprezentani
desemnai de conductorul autoritii sau instituiei publice i de sindicatul
25

reprezentativ al funcionarilor publici. Comisiile paritare sunt consultate la negocierea

de ctre autoritile (instituiile) publice a acordurilor cu sindicatele (sau reprezentanii
funcionarilor publici), particip la stabilirea msurilor de mbuntire a activitii
autoritilor (instituiilor) publice, urmresc permanent realizarea acordurilor stabilite
ntre sindicate (reprezentanii funcionarilor publici) i respectivele autoriti
(instituii). G. Dreptul la perfecionarea pregtirii profesionale. Funcionarul public
trebuie s urmeze cursuri de perfecionare, beneficiind, pe durata acestora, de salariu i
alte drepturi.
5.2. ndatoririle funcionarului public
E nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu, atrage
rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz. A. Obligaia de
ndeplinire a sarcinilor. Este cea mai important ndatorire a funcionarului public.
Const n aceea de a-i consacra activitatea profesional ndeplinirii atribuiilor ce i
revin potrivit funciei ncredinate. Realizarea acestei obligaii are dou finaliti:
realizarea obiectivelor serviciului public i satisfacerea intereselor publicului. B.
Obligaia de discreie profesional. Aceast obligaie vizeaz toate faptele, informaiile
sau documentele de care funcionarul are cunotin i care au legtur cu serviciul
su. Funcionarul public este obligat s

pstreze secretul de serviciu, precum i

confidenialitatea cu privire la faptele, informaile i documentele de care ia cunotin

n exercitarea sau cu ocazia exercitrii funciei. C. Obligaia de rezerv. Funcionaru
public este obligat, n exercitarea atribuiilor ce-i revin, s dea dovad de rezerv n
exprimarea opiniilor politice, care nu trebuie s influeneze n nici un fel
imparialitatea n exercitarea atribuiilor ce i revin (s se abin de la exprimarea sau
manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze
vreun partid politic i s nu participe la activiti politice n timpul programului de
lucru). D. Obligaia de imparialitate. n articolul 16 din Legea fundamental se
prevede c cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i
discriminri. Astfel, funcionarului public i revine obligaia de a manifesta
26

imparialitate n exercitarea atribuiilor sale, astfel nct s trateze la fel pe toi cei care
apeleaz la serviciul public respectiv. E. Obligaia de subordonare fa de superiorul
ierarhic. Aceast obligaie rezult din organizarea funciei publice, care este bazat pe
ierarhie. Funcionarul fiind plasat n aceast ierarhie, el poate primi de la superiorii si
ordine pe care trebuie s le execute, n caz contrar fiind pasibil de sanciuni
disciplinare. Actualul Statut prevede urmtorul regim juridic al acestei obligaii: a)
principiul c funcionarul este obligat s se conformeze dispoziiilor date de cei ce
ocup funcii publice de conducere; b) excepia care intervine n cazul unor dispoziii
vdit ilegale; c) procedura obligatorie de urmat n cazul n care funcionarul a primit o
dispoziie cu caracter ilegal, i anume: sesizarea superiorului ierarhic, n scris, asupra
refuzului de a o ndeplini; dac superiorul struie n executarea dispoziiei ilegale, va
trebui s o formuleze n scris; n aceast situaie, funcionarul este obligat s o duc la
ndeplinire, cu excepia cazului n care este vdit ilegal; funcionarul va aduce la
cunotin situaia, superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziia. F.
Obligaia de loialitate. Funcionarul public trebuie s se abin de la faptele care ar
putea s aduc prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului
funcionarilor publici. G. Obligaia de dezinteresare. Actualul Statut romnesc prevede
obligaia de dezinteresare n aa fel nct acoper toate posibilitile prin care se poate
ajunge la satisfacerea unui interes (a solicita, a accepta sau a face s i se promit).
Totodat, prevede ca destinatar att pe funcionar, ct i alte persoane cu care acesta
are legtur, iar, din punct de vedere al materializrii, poate viza daruri, dar i alte
avantaje. n scopul asigurrii unui control eficient n privina respectrii acestei
obligaii, la numirea, precum i la eliberarea din funcie, funcionarul public este
obligat s prezinte, n condiiile legii, declaraia sa de avere, conductorului autoritii
sau instituiei publice. H. Aceast obligaie face parte din categoria celor ce privesc
viaa privat a funcionarului public. Moralitatea vieii private a funcionarului public
nu trebuie s fie dominat de scandaluri sau de o conduit necorespunztoate notorie.

27

CAPITOLUL 7 Actele administrative i celelalte forme de activitate a

autoritilor administraiei publice

1. Formele de activitate a autoritilor administraiei publice

n cadrul formelor de activitate a administraiei publice putem distinge dou mari
categorii:
* formele productoare de efecte juridice, cele care dau natere, modific sau sting
raporturi juridice : actele administrative (de autoritate) ; contractele administrative
(sau actele administrative de gestiune) ; actele administrative jurisdicionale ; actele
juridice efectuate de organele administraiei publice n calitatea lor de persoane
juridice de drept privat (drept civil, drept comercial, dreptul muncii) ; faptele materiale
juridice ;
* formele de activitate care nu produc efecte juridice proprii, respectiv : operaiunile
tehnice materiale ; actele exclusiv politice ale organelor administraiei publice.

2. Definiia, caracterele i clasificarea actelor administrative de autoritate

28

Actele administrative sunt acte juridice (manifestri de voin fcute n scopul

naterii, modificrii sau stingerii raporturilor juridice, de care legea leag producerea
acestor efecte juridice). Pentru a fi n prezena unui act administrativ, acesta trebuie s
ntruneasc toate caracteristicile unui act juridic.
Actele administrative reprezint manifestri unilaterale de voin. Astfel se disting
de alte acte juridice, care sunt rezultatul acordului de voin a dou pri, dintre care
una este reprezentat de un organ al administraiei publice. Actele administrative sunt
emise numai n realizarea puterii publice. Din aceast trstur a actelor administrative
decurge faptul c ele sunt obligatorii i executorii.
Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, att timp ct nu au
fost revocate sau abrogate. Apoi, actele administrative sunt obligatorii pentru toate
subiectele de drept ce desfoar o activitate care cade sub incidena prevederilor lor.
n al treilea rnd, actele administrative sunt obligatorii i pentru organele superioare
din punct de vedere ierarhic celor emitente. n aceast privin, trebuie fcut
distincia ntre actele administrative normative i cele individuale. Actul administrativ
normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior pn cnd
acesta din urm emite, la rndul lui, un act normativ cu un coninut contrar celui al
actului normativ emis de organul inferior. Deoarece noul act normativ are for
juridic superioar, el l abrog pe cel al organului inferior.
n cazul actelor individuale, acestea pot fi revocate sau anulate de ctre organul
superior. Ct timp nu au fost revocate sau anulate, organul superior trebuie s le
respecte.
Prin caracterul executoriu al actelor administrative se nelege c acestea se
execut din oficiu, fr a mai fi necesar s intervin instana judectoreasc pentru a-l
nvesti cu titlu executoriu.
Prin intermediul actelor administrative se organizeaz executarea i se execut n
concret legile. Aceast trstur decurge din mprirea clasic a funciilor statului
29

(legislativ, executiv, judectoreasc). Consecina o reprezint fora juridic

inferioar a actelor administrative fa de cea a legilor.
Actele administrative reprezint forma juridic specific a activitii organelor
administraiei publice i au un regim juridic specific. Actele administrative reprezint
forma juridic specific prin intermediul creia se realizeaz activitatea organelor
administraiei publice i de aceea ele sunt supuse unui regim juridic specific, avnd n
centrul su Legea contenciosului administrativ i coninnd reguli specifice privind
forma, procedura de emitere, condiiile de valabilitate i controlul actelor
administrative.
Pornind de la aceste trsturi, putem defini actul administrativ ca fiind actul juridic
unilateral, emis n realizarea puterii publice, prin care se realizeaz executarea i se
execut n concret legile, care reprezint forma juridic specific a activitii
autoritilor administraiei publice.
Din definiiile prezentate se pot desprinde caracterele specifice ale actului
administrativ, i anume :
- actul administrativ este forma juridic principal de activitate a administraiei
publice ;
- actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres unilateral ;
- actul administrativ este emis n regim de putere public.
Din punct de vedere al efectelor pe care le produc, actele administrative pot fi:
normative sau individuale.
Actele normative conin reguli generale de conduit, impersonale i de
aplicabilitate repetat, care privesc un numr nedeterminat de subieci, iar actele
individuale reprezint manifestri de voin ale organului competent care creeaz,

30

modific sau stinge drepturi subiective sau obligaii pentru una sau mai multe
persoane determinate.
n funcie de coninutul lor, actele administrative individuale pot fi grupate n
patru categorii:
- acte prin care se stabilesc drepturi i obligaii determinate pentru subiectul cruia i se
adreseaz (ex., autorizaia de construcie);
- acte prin care se confer un statut personal beneficiarilor (ex., diploma colar,
decizia de pensionare etc.),
- acte administrative de sancionare ;
- acte administrative jurisdicionale.

3. Regimul juridic al actelor administrative de autoritate

3.1. Condiiile de valabilitate ale actelor administrative
- actul administrativ trebuie s fie emis de organul competent n limitele atribuiilor
sale ; noiunea de competen a unui organ administrativ desemneaz ansamblul
atribuiilor sale i limitele exercitrii lor ;
- actul administrativ trebuie s fie n conformitate cu coninutul legilor i al actelor
normative cu for juridic superioar;
- actul administrativ trebuie s fie emis n forma i cu respectarea procedurii prevzut
de lege. Se au n vedere prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnic
legislativ pentru elaborarea actelor normative.
Forma scris a actelor administrative normative este o condiie de valabilitate, ori
de cte ori legea prevede obligaia publicrii lor.

31

Actele administrative individuale pot mbrca fie forma scris, fie cea oral. n
unele cazuri ns, legea condiioneaz valabilitatea actelor administrative individuale
de forma scris.
Condiiile procedurale ce determin valabilitatea actelor administrative sunt
manifestri de voin care nu produc efecte juridice proprii. n funcie de momentul
emiterii actului administrativ, ele se pot mpri n: anterioare, concomitente sau
posterioare.
Condiiile procedurale anterioare sunt: avizarea, obinerea acordului prevzut de
lege din partea altui organ, ntocmirea unor rapoarte sau a altor acte de iniiere a
actelor administrative.
Condiiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ sunt :
cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului i motivarea.
Condiiile procedurale posterioare emiterii actelor administrative: aprobarea,
confirmarea, comunicarea sau publicarea.
Actele individuale se comunic celor interesai. Actele administrative cu caracter
normativ devin obligatorii de la data aducerii lor la cunotina public.
- actul administrativ trebuie s fie oportun. Oportunitatea se apreciaz n funcie de
cteva criterii: momentul adoptrii actului, mprejurrile n care urmeaz s se aplice,
mijloacele materiale pe care le antreneaz aplicarea, conformitatea cu scopul legii2.
3.2. Efectele juridice ale actelor administrative
Producerea efectelor juridice ale actelor administrative
Regula este c actele administrative produc efecte din momentul publicrii sau
comunicrii, iar excepiile sunt urmtoarele :

22 cf. Ibidem, pp. 50-51.

32

- excepia actelor cu efecte retroactive (cea mai important categorie o reprezint

actele administrative declarative, care nu creeaz drepturi i obligaii, ci constat
existena unor drepturi i obligaii nscute anterior) ;
- excepia constituit de actele care intr n vigoare la o dat ulterioar, n baza
unei dispoziii a legii, n baza voinei organului emitent (caz n care actul prevede data
la care intr n vigoare) sau n baza procedurii specifice a emiterii actului (actele
administrative supuse aprobrii sau confirmrii).
ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative
Actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din
vigoare de ctre organul emitent, organul ierarhic superior al acestuia, instana de
judecat sau Parlament, prin acte juridice. De asemenea, un act administrativ poate s
nceteze a mai produce efecte juridice din cauza unor fapte materiale, de producerea
crora legea leag o astfel de consecin (moartea subiectului de drept, scurgerea
timpului, executarea material a aciunii prevzut de actul administrativ .a.).
Legea nr. 24/2000 precizeaz ca element legislativ, abrogarea (scoaterea din
vigoare) actelor normative sau a unor prevederi cuprinse n acestea, atunci cnd sunt
contrare unei noi reglementri de acelai nivel sau de nivel superior. Abrogarea poate
fi total sau parial i are totdeauna caracter definitiv.
Suspendarea actelor administrative
Reprezint operaiunea juridic prin care nceteaz temporar efectele juridice ale
actului administrativ. Suspendarea poate interveni n temeiul legii sau poate fi dispus
printr-un act juridic. Suspendarea prin act juridic poate fi dispus de organul emitent
sau de organul ierarhic superior. Instana de judecat poate dispune suspendarea unui
act administrativ, n condiiile prevzute de Legea contenciosului administrativ.
Revocarea actelor administrative

33

Reprezint operaiunea juridic prin care organul emitent sau organul ierarhic
superior desfiineaz un act administrativ. Cauza revocrii poate fi ilegalitatea sau
inoportunitatea actului administrativ. Spre deosebire de suspendare, care determin
ncetarea temporar a efectelor actelor administrative, revocarea duce la ncetarea lor
definitiv. Totodat, n timp ce suspendarea se hotrte, de regul, cnd exist
ndoieli n privina legalitii sau oportunitii actului, revocarea se dispune atunci
cnd exist certitudinea c acesta este ilegal.
Exceptii
administrative

de

la

principiul

jurisdicionale,

revocabilittii
actele

actelor

administrative

administrative :
de

sancionare,

actele
actele

administrative pe baza crora s-au nscut raporturi juridice civile, de munc sau
procesuale, actele care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate,
actele administrative care au fost realizate material.
Anularea i inexistena actelor administrative
Reprezint operaiunea juridic ce const n manifestarea de voin a unui organ,
care determin ncetarea efectelor juridice ale unui act administrativ.
Anularea poate fi pronunat de organele superioare ale administraiei publice i de
organele judectoreti.
Un act administrativ nu poate fi anulat dect pentru cauze anterioare sau
concomitente emiterii lui. Anularea are un caracter retroactiv, astfel nct ea
desfiineaz efectele juridice ale actului i se consider c el nu a existat.
Orice act administrativ, datorit faptului c eman de la o autoritate nzestrat cu
atribuii de putere public, se bucur de prezumia de legalitate, pn la proba
contrarie. Exist ns situaii cnd prezumia de legalitate nu poate s opereze, fiindc
nclcarea legii este att de evident, nct oricine o poate sesiza. Astfel de acte, lovite
de o nulitate care nltur orice aparen de legalitate i care nu beneficiaz de

34

prezumia corespunztoare, sunt numite acte inexistente. n cazul actelor inexistente,

oricine poate refuza executarea lor fr vreo consecin juridic.
Modificarea, completarea, rectificarea, republicarea actelor administrative
normative
Modificarea unui act normativ const n schimbarea expres a textului unora sau mai
multor articole ori alineate ale acestuia i redarea lor ntr-o noua formulare.
Completarea actului normativ const n introducerea unor dispoziii noi, cuprinznd
soluii legislative i ipoteze suplimentare, exprimate n texte care se adaug
elementelor structurale existente .
Rectificarea actului normativ intervine n cazul n care, dup publicarea sa, se
descoper erori materiale n cuprinsul su i se procedeaz la publicarea unei note
cuprinznd rectificrile necesare.
Republicarea intervine atunci cnd actul normativ a fost modificat sau completat n
mod substanial i are la baz dispoziia cuprins n actul de modificare, respectiv de
completare.
Interpretarea legal presupune interveniile legislative pentru clarificarea sensului
unor norme legale i se realizeaz printr-un act normativ interpretativ de acelai nivel
cu actul vizat, prin dispoziii interpretative cuprinse ntr-un nou act normativ, sau prin
modificarea dispoziiei al crei sens trebuie clarificat.

4. Actele administrative atipice

a) tcerea administraiei i refuzul nejustificat
Noua lege a contenciosului administrativ a adoptat o definiie extensiv a nooiunii de
act administrativ, introducnd n sfera acestei noiuni, alturi de manifestarea
unilateral expres de voin (actul administrativ tipic) i tcerea, respectiv
35

refuzulnejustificat (acte administrative atipice).

b) contractele administrative expres nominalizate n legea contenciosului
administrativ
Contractul administrativ reprezint un act juridic specific dreptului administrativ,
distinct fa de actul administrativ, ct i de actele juridice ncheiate de organele
administraiei publice n calitatea lor de persoane juridice de drept privat. Se numete
i act administrativ de gestiune, pentru c una din pri este un serviciu public (organ
al administraiei publice, instituie public sau regie autonom de interes public) i
prin ncheierea acestuia se urmrete utilizarea i dezvoltarea proprietii publice a
statului, judeului sau comunei.
Fiind un act juridic ncheiat ntre dou pri - un serviciu public i un particular
-actul administrativ de gestiune "are figura juridic a unui contract" ns, spre
deosebire de contractele de drept civil sau de drept comercial, prile nu sunt egale.
De aceea, n literatura de specialitate se folosete i noiunea de contract
administrativ19. Contractul administrativ reprezint un acord de voin, ntre organele
administraiei publice i o persoan fizic sau juridic de drept privat.
Prin ncheierea de contracte administrative, organele administraiei publice
urmresc realizarea unui interes general, prin intermediul prestaiei unui particular,
care primete n schimb o redeven. Concret, obiectul contractelor administrative
poate consta n: concesionarea unor servicii publice, uniti de producie ale unor regii
autonome sau terenuri, diverse prestri de servicii, executarea unor lucrri de
construcii-montaj de interes public, achiziii guvemamentale, nchirieri de bunuri sau
servicii publice, mprumut de stat (public).
Spre deosebire de contractele civile sau comerciale, unde, n caz de reziliere a
acestora n mod unilateral, partea care reziliaz datoreaz daune celeilalte pri,
contractele administrative prezint particularitatea c serviciul public este cel care
19 A se vedea i Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ, 1996, pag. 250.
36

precizeaz, nc n momentul ncheierii actului, cazurile n care acesta (serviciul

public) poate rezilia contractul n mod unilateral, fr s suporte daune. Litigiile
nscute din interpretarea i executarea contractelor administrative sunt de competena
instanelor de contencios administrativ.

c) actele administrativ-jurisdicionale

Este un act juridic emis de un organ cu atribuii jurisdicionale, anume abilitat de

lege, care funcioneaz n cadrul sau pe lng o autoritate a administraiei publice i
care soluioneaz, pe baza unei anumite proceduri, un conflict juridic n care una din
pri este un serviciu public administrativ20.
Trsturi : este un act emis numai de autoriti ale administraiei publice ; poate fi
emis numai n situaiile expres prevzute de lege ; are ca scop (finalitate) soluionarea
unor litigii n care una din pri este un serviciu public ; emiterea lui se face pe baza
unei proceduri speciale care include i principiile independenei autoritii care l
emite fa de prile aflate n conflict, precum i cel al contradictorialitii ; este
exceptat de la principiul revocabilitii (retractrii) actelor administrative ; poate fi
atacat n contenciosul administrativ general, dup epuizarea cilor administrativjurisdicionale.

5. Operaiunile tehnice materiale ale autoritilor administraiei publice.

Operaiunile tehnice materiale sunt acele forme de activitate ale organelor
administraiei publice desfurate n vederea ndeplinirii de ctre acestea a atribuiilor
conferite de lege, care nu produc efecte juridice proprii.

20 Mircea Preda, Op. cit., p. 132.

37

Operaiunile tehnice materiale sunt de o varietate infinit sub aspectul

continutului21. Spre exemplificare, o form pe care o iau operaiunile tehnice materiale
este i aceea a instrumentelor de prezentare i motivare.

CAPITOLUL 8 Rspunderea administrativ

1. Responsabilitatea i rspunderea
Administraia public pune la baza activitii ei principiul legalitii, aplicarea legii
n litera i spiritul ei.
Abaterea de la lege prin svrire unor fapte ilicite, atentate la valorile juridicete
ocrotite, atrage rspunderea juridic n diversele sale forme.
Rspunderea juridic, indiferent de ramura de drept la care ne raportm, are att un
scop preventiv-educativ, ct i sancionator, care are caracter reparator n cazul n care
s-au produs daune materiale i/ori morale.
Prin oricare dintre formele rspunderii se restabilete ordinea nclcat ca urmare a
svririi faptei ilicite, iar aplicarea sanciunii i stabilirea despgubirii l face pe

21 cf. Ilie Iovna, op. cit., p.p. 89-91.

38

autorul faptei s-i dea seama de consecinele faptei svrite, astfel nct acesta s nu
mai ncalce legea.
Subiectul activ al rspunderii n dreptul administrativ este autoritatea public fa de
care se resfng consecinele faptei i n a crei competen intr tragerea la rspundere
a fptuitorului, autoritate care i i aplic sanciunea. n procesul tragerii la rspundere
juridic, autorul faptei devine subiect pasiv al rspunderii.
n raport cu fapta, autoritatea fa de care se rsfrng consecinele, reprezint
subiectul pasiv, iar autorul faptei, persoana fizic sau juridic, are calitatea de subiect
activ.
2. Rspunderea autoritilor administraiei publice
a) Rspunderea politic a autoritilor administraiei publice
Normele de drept care stabilesc cadrul juridic al organizrii i funcionrii
autoritilor administraiei publice fac referiri exprese la rspunderea pe care o au
acestea n vederea nfptuirii sarcinilor legale i care constituie raiunea existenei lor.
n cazul acestei rspunderi, principala sanciune posibil pentru o activitate
nesatisfctoare este dizolvarea autoritii administraiei publice n condiiile legii au
eliberarea/destituirea din funcie, dup caz.
b) Rspunderea juridic a autoritilor administraiei publice
Rspunderea juridic este acea form a rspunderii sociale constnd n complexul
drepturilor i obligaiilor conexe care, potrivit legii, se nasc ca urmare a producerii
unor fapte ilicite i care constituie cadrul n care se aplic i se execut sanciunile
juridice menite s asigure restabilirea ordinii de drept.
Fundamentarea juridic a obligaiei pe care o au autoritile administraiei publice
de a repara paguba pricinuit i, prin urmare, a rspunde patrimonial se regsete n
coninutul a trei construcii juridice:

39

- teoria echitii i egalitii, n faa sarcinilor publice pornete de la necesitatea de a

nu se aduce daune unui cetean nici atunci cnd msurile adoptate de administraie
vizeaz soluionarea unor interese ale ntregii colectiviti. n caz contrar, ar nsemna
c autoritile administraiei publice ar putea prin activitatea lor, s pun un cetean
n stare de inegalitate fa de ceilali membrii ai colectivitii i astfel, s-ar produce un
dezechilibru n ordinea social, ceea ce ar fi contrar principiului solidaritii i
egalitii tuturor cetenilor n faa legilor i a obligaiilor publice.
Aceast teorie explic de ce societatea trebuie s preia asupra sa paguba nregistrat
de unii membrii ai sii din cauza unui act al autoritii administraiei publice, fcut n
interesul general.
- teoria riscului, are n vedere stabilirea unei legturi cauzale ntre activitatea
autoritii administrative, actele i faptele acesteia i pagub. Prin noiunea riscului, se
propune astfel nlocuirea responsabilitii subiective bazate pe culp printr-o
responsabilitate obiectiv a autoritii administrative pentru activitatea sa.
- teoria relei funcionri, este construit pornindu-se de la necesitatea funcionrii
legale a acesteia. Orice abatere de la prevederile sau scopul legii determin reaua
funcionare a autoritii administraiei publice , care const n svrirea de acte
juridice nelegale activitate necompetent, erori, omisiuni, etc. ceea ce presupune o
culp n urma creia ceteanul este pgubit, pagub care nu s-ar fi produs dac
funcionarea autoritii ar fi fost normal.
Aceste teorii apar ca o consecin logic a raporturilor de drept public ce exist ntre
autoritile administraiei publice i ceteni, iar rspunderea aparine direct i imediat
autoritilor administraiei publice, iar nu funcionarilor si.
Rspunderea autoritilor administraiei publice este cu precdere, o rspundere
primar, direct, nemijlocit, nefiind absolut necesar identificarea funcionarului care
a svrit abaterea, deoarece condiiile principale care atrag rspunderea sunt existena

40

abaterii i culpa autoritii administraiei publice, chiar atunci cnd cauza svririi ei
rmne necunoscut.
Ca o excepie de la aceast regul general, ne apare obligaia autoritilor
administraiei publice de a repara n unele cazuri expres prevzute de lege, chiar i
pagubele create prin acte i fapte neculpabile.

c) Rspunderea administrativ ca form a rspunderii juridice

n cadrul formelor rspunderii juridice, un loc important l ocup rspunderea
administrativ. Acest fapt se explic prin aceea c printre cele mai frecvente fapte
antisociale se numr i abaterile administrative, n primul rnd svrirea de
contravenii.
Formele de rspundere specifice dreptului administrativ
Rspunderea juridic administrativ, n urma nclcrii normelor de drept
administrativ,

poate

fi:

rspunderea

administrativ-disciplinar,

rspunderea

administrativ-contravenional i rspunderea administrativ-patrimonial.

1. Rspunderea administrativ-disciplinar
Rspunderea administrativ-disciplinar este situaia juridic care const n
complexul de drepturi i obligaii conexe, coninut al raporturilor juridice
sancionatorii, stabilite, de regul, ntre un organ al administraiei publice sau, dup
caz, un funcionar public, i autorul unei abateri administrative22.
Trsturile caracteristice rspunderii administrativ-disciplinare sunt: intervine,
de regul, ca urmare a nclcrii unui raport de drept administrativ; presupune, n
mod obligatoriu, vinovia fptuitorului; subiect activ este ntotdeauna o autoritate
22 Antonie Iorgovan, Op. cit., 2002, p. 362.
41

public, de regul, un organ al administraiei publice; subiecte pasive pot fi att

persoane juridice, ct i persoane fizice.
Cele mai frecvente situaii de angajare a rspunderii administrativ-disciplinare
se ntlnesc n cazul funcionarilor publici. Rspunderea administrativ-disciplinar a
funcionarilor publici se angajeaz atunci cnd acetia nu-i ndeplinesc obligaiile
ce decurg din calitatea lor de funcionari publici, nvestii printr-un act
administrativ; sanciunile aplicabile nu pot fi privative de libertate.

2. Rspunderea administrativ-contravenional
Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin
lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului
local al comunei, oraului, municipiului, a consiliului judeean.
Trsturile caracteristice care rezult din definiia contraveniei sunt
urmtoarele: fapta este svrit cu vinovie; fapta este stabilit i sancionat prin
lege sau alte acte normative expres prevzute de legea-cadru.
Legea sancioneaz faptele svrite cu oricare dintre formele vinoviei
prevzute de dreptul comun: intenia (direct sau indirect) ori culpa (prin uurin
sau neglijen). n cazul persoanelor juridice de drept public, stabilirea vinoviei se
face n funcie de competena stabilit prin lege (drepturi i obligaii). Vinovia
persoanei juridice de drept privat se determin n funcie de atitudinea
reprezentantului legal, fa de atribuiile care revin societii comerciale
(organizaiei, fundaiei etc.) respective, prin actul legal de constituire (Statutul).
Pericolul social al contraveniei este mai redus dect n cazul infraciunii.
Coninutul constitutiv al contraveniei are n vedere: obiectul juridic, latura
obiectiv, subiectele i latura subiectiv23. Obiectul juridic al unei contravenii este
23 Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. III, Sibiu 1998, pp. 103104.
42

valoarea social i relaiile sociale create n jurul acestei valori, care sunt vtmate
sau periclitate prin fapte prevzute de lege. Latura obiectiv a contraveniei poate
consta ntr-o aciune, ntr-o inaciune sau din fapte comisiv-omisive. Urmrile unei
fapte contravenionale pot lua forma unor prejudicii materiale sau pot crea o stare
de pericol pentru anumite valori sociale. ntre fapt i urmarea vtmtoare trebuie
s existe un raport de cauzalitate. Subiect activ al rspunderii contravenionale este
ntotdeauna autoritatea care este mputernicit s trag la rspundere pe cei care
ncalc anumite dispoziii legale.
Avem n vedere statul, mai precis o autoritate de stat sau a autonomiei locale,
persoana juridic de drept privat care realizeaz, n condiiile legii, un serviciu
public i este nvestit cu atribuii n acest sens, precum i agentul constatatorpersoan fizic ce are o mputernicire n acest sens, potrivit legii, dei nu deine o
funcie public. Subiect pasiv al rspunderii contravenionale este persoana fizic
sau juridic care a svrit contravenia.
Pentru a rspunde administrativ-contravenional, persoana fizic trebuie s aib
mplinit vrsta de 14 ani. Fapta svrit de un minor sub 14 ani nu constituie
contravenie, iar ntre 14 i 18 ani minorul poate fi sancionat, ns minimul i
maximul sanciunii se reduc la jumtate din minimul i maximul amenzii stabilite
de actul normativ pentru fapta svrit. Minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani
nu poate fi sancionat cu obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii.
Latura subiectiv a contraveniei const n vinovia fptuitorului, adic n
atitudinea sa psihic fa de fapt i de urmrile acesteia. Fapta prevzut ca fiind
contravenie se sancioneaz indiferent de forma vinoviei fptuitorului, chiar dac
este svrit fr intenie, exceptnd cazurile cnd prin actul normativ se dispune
altfel.
Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei sunt acele stri, situaii
sau mprejurri a cror existen face imposibil realizarea uneia dintre trsturile
eseniale ale contraveniei-vinovia, conducnd la inexistena acesteia.
43

Sanciunile contravenionale se mpart n:

a) sanciuni contravenionale principale: avertismentul; amenda contravenional;
prestarea unei activiti n folosul comunitii;
b) sanciunile contravenionale complementare: confiscarea bunurilor destinate,
folosite sau rezultate din contravenii; suspendarea sau anularea, dup caz, a
avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; blocarea contului
bancar; suspendarea activitii agentului economic; nchiderea unitii; retragerea
licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer
exterior, temporar sau definitiv; desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea
iniial.
Procedura contravenional
Constatarea contraveniei se face printr-un proces-verbal ncheiat de persoanele
prevzute n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia, denumite n
mod generic , ageni constatatori.
Procesul-verbal de constatare a contraveniei, trebuie s cuprind: data i locul
unde a fost ncheiat; numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte
agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric
personal, ocupaia i locul de munc al contravenientului; descrierea faptei
contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit, precum i
artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la
evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se
stabilete i se sancioneaz contravenia; indicarea societii de asigurri n situaia
n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie; posibilitatea
achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de actul
normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a cii
de atac i organul la care se depune plngerea.
Lipsa uneia dintre elementele pe care trebuie s le cuprind procesul-verbal,
considerate de lege eseniale, atrage nulitatea actului respectiv (care se constat din
44

oficiu) i se refer la: numele, prenumele i calitatea agentului constatator; numele

i prenumele contravenientului, persoan fizic; lipsa denumirii i a sediului, n
cazul persoanei juridice; fapta svrit; data comiterii acesteia; semntura
agentului constatator; obieciunile contravenientului cu privire la coninutul actului
de constatare.
Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de
contravenient, iar dac acesta din urm nu se afl de fa, refuz sau nu poate s
semneze, se va face meniune despre aceast mprejurare, confirmat de cel puin un
martor. n acest caz, procesul-verbal va cuprinde i datele de identitate i semntura
martorului. Prin lege se interzice ca un alt agent constatator s aib calitatea de
martor. Procesul-verbal poate fi ncheiat i n lipsa unui martor, ns se vor
meniona n mod obligatoriu motivele care au condus la aceast mprejurare. Greita
ncadrare a faptei nu atrage nulitatea procesului-verbal 24. Procesul-verbal se
ntocmete n dou exemplare, originalul se reine de agentul constatator, iar copia
se remite contravenientului.
Dac agentul constatator aplic i sanciunea, iar contravenientul este prezent la
ncheierea procesului-verbal, copia de pe acesta i ntiinarea de plat se nmneaz
contravenientului, pe baz de semntur de primire (fcndu-se meniune n acest
sens, n procesul-verbal).
n cazul n care contravenientul nu este prezent sau, dei prezent, refuz s
semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia (i a ntiinrii de plat) se face de
ctre agentul constator n termen de cel mult o lun de la data ncheierii.
Comunicarea procesului-verbal i a ntiinrii de plat se face prin pot, cu aviz de
primire sau prin afiare la domiciliul persoanei fizice sau la sediul persoanei juridice
contraveniente; operaiunea de afiare se consemneaz ntr-un proces-verbal semnat
de cel puin un martor.

24 Mircea Preda, Op. cit., p. 226.

45

Dac actul normativ de stabilire a contraveniilor menioneaz n mod expres o

asemenea posibilitate, contravenientul poate achita pe loc sau n termen de 48 de
ore de la data ncheierii procesului-verbal, jumtate din minimul amenzii prevzute
n actul normativ.
Termenul general de aplicare a amenzilor contravenionale (6 luni) curge de la
data svririi faptei, cu excepia contraveniilor continue, cnd se ia n calcul data
constatrii faptei.
Cile de atac mpotriva actelor de sancionare a contraveniilor
Exercitarea cii de atac mpotriva actelor de sancionare a contraveniilor i de
aplicare a sanciunii, const n plngerea care se poate face mpotriva procesuluiverbal ntocmit, n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia,
dup caz, de ctre contravenient, dar i de partea vtmat ori persoana creia i
aparin bunurile confiscate (alta dect contravenientul).
Plngerea suspend executarea. n toate cazurile, plngerea se depune la organul
din care face parte agentul constatator i va fi nsoit de copia procesului-verbal.
Acest organ este obligat s primeasc plngerea i s elibereze depuntorului o
dovad n acest sens.
Plngerea, mpreun cu dosarul cauzei, se trimite de ndat judectoriei n a
crei circumscripie teritorial a fost svrit contravenia, care este obligat s o
soluioneze cu precdere. Judectoria fixeaz termen de judecat, fr a depi 30
de zile i dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut
plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai, a oricror alte
persoane n msur s contribuie la rezolvarea cauzei, precum i a societii de
asigurri menionat n proces-verbal, dac fapta a avut ca urmare producerea unui
accident de circulaie.
Dup ce verific dac plngerea a fost introdus n termen, instana ascult pe
cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate prezente, administreaz orice alte
46

probe necesare pentru verificarea legalitii i temeiniciei procesului-verbal i

hotrte asupra sanciunii, despgubirii stabilite i a msurii confiscrii.
Hotrrea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare, la
seciunea de contencios administrativ a tribunalului, motivele de recurs putnd fi
susinute i oral n faa instanei. Recursul suspend executarea hotrrii.
Executarea sanciunilor contravenionale
Procesul-verbal neatacat n termenul legal de 15 zile de la data nmnrii sau
comunicrii, precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat
plngerea, constituie titlu executoriu, fr vreo alt formalitate.
Avertismentul se consider executat prin atenionarea oral a contravenientului
prezent la constatarea i sancionarea faptei ilicite sau prin comunicarea procesuluiverbal n celelalte cazuri.
Amenda contravenional este pus n executare de ctre organul din care face
parte agentul constatator (atunci cnd nu se exercit calea de atac mpotriva
procesului-verbal de constatare a contraveniei, n termenul prevzut de lege) sau
instana judectoreasc (n celelalte cazuri).
Procesul-verbal de constatare sau, dup caz, dispozitivul hotrrii judectoreti
prin care s-a soluionat plngerea constituie titluri executorii. n concret, executarea
se face asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, n condiiile
prevederilor legale privind executarea silit a creanelor bugetare, dup cum
urmeaz: n cazul persoanelor fizice, prin reinerea din salariu pentru
contravenientul salariat sau prin nfiinarea sechestrului asigurtor asupra bunurilor
i procedura vnzrii acestora dac cel n cauz nu este salariat; n situaia
persoanelor juridice, prin decontare bancar.

3. Rspunderea administrativ -patrimonial

47

Principiile constituionale care se refer la rspunderea pentru daunele aduse

persoanelor fizice i juridice de ctre stat, autoriti publice sau funcionari publici
sunt : statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare
svrite n procesele penale; autoritile publice rspund patrimonial pentu pagubele
cauzate prin acte administrative sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri,
cu posibilitatea introducerii n cauz a funcionarului vinovat de nclcarea legii;
funcionarul public mpotriva cruia s-a formulat personal aciunea n justiie,
rspunde solidar cu autoritatea public administrativ pentru pagubele produse n
condiiile precizate.
Rspunderea administrativpatrimonial poate interveni numai n cazul n care
sunt ntrunite urmtoarele condiii specifice:
a) existena unui act administrativ ilegal (sau a refuzului nejustificat de a satisface o
cerere privitoare la un drept). Aciunea n justiie mpotriva administraiei publice nu
este posibil dect pentru un act reclamat a fi ilegal, instana judectoreasc fiind
singura n msur s confirme sau nu aceast presupunere. Totodat, aciunea pentru
repararea material ori moral a unui prejudiciu nu este posibil dect n situaia n
care paguba respectiv se dovedete n instan c a fost creat n aceste mprejurri.
Nu poate fi stabilit rspunderea administrativpatrimonial n condiiile n care
prejudiciul a fost cauzat printr-un act administrativ exceptat de la procedura
contenciosului administrativ ;
b) existena unui prejudiciu. n cazul admiterii plngerii, instana va dispune i n
legtur cu daunele materiale i morale solicitate ;
c) raportul de cauzalitate ntre actul administrativ i prejudiciu. Cercetarea i analiza
legturii cauzale reprezint o operaie pe care o ntreprinde instana de judecat care
are obligaia s constate dac, obiectiv, actul administrativ ilicit a favorizat producerea
prejudiciului reclamat ;
d) culpa autoritii publice.
48

49

CAPITOLUL 9 Controlul activitii administraiei publice

1. Controalele politice i administrative

Controlul asupra activitii administraiei a fost necesar dintotdeauna. n ara
noastr, nc din vremea domnitorului Alexandru Ioan Cuza s-a pus problema
intensificrii controlului pentru nlturarea abuzurilor, iar incursiunile incognito ale
domnitorului pentru a-I surprinde pe cei care umblau cu ocaua mic au rmas n
istorie. Dar ncercrile de a stvili abuzurile administraiei, n special a celei locale,
nu a avut succes, drept pentru care sa ajuns la frecvente manifestri de protest, de
exemplu, Rscoala de la 1907.
n epoca contemporan, a crescut importana controlului politic i
administrative asupra administraiei, deoarece interveniile statului i n consecin,
riscurile de abuz, s-au nmulit n acelai timp cu generalizarea recunoaterii
drepturilor individuale i a voinei de a le apra mpotriva arbitrariului, sau mai
general, mpotriva oricrui exces manifestat de puterea politic, de exemplu,
rezistena mpotriva opresiunii este considerat un drept fundamental i este
cuprins n textul constituiilor din rile democratice.
Prin scopurile sale, controlul aciunii adminstraiei, se situeaz n centrul
relaiilor ntre putere i cetenii care i se supun, iar prin metodele sale, reflect
n acelai timp, caracteristicile aparatului birocratic i cele ale sistemului politic i
juridic al fiecrui stat.
Forme ale controlului:
- dup momentul cnd au loc:

50

- controale a priori (preced intrarea n vigoare a deciziilor administrative; pot

preveni o eroare dar ngreuneaz procedurile i paralizeaz iniiativele);
- controale a posteori (intervin cnd deciziile au intrat n vigoare ; respect mai
mult responsabilitile funcionarilor publici, dar protejeaz mai puin drepturile
cetenilor sau banul public) ;
- dup coninutul i obiectul aciunii de control :
- controalele efectuate pentru verificarea legalitii, care au drept unic obiect
aprecierea compatibilitii sau conformitii unui act sau al unei operaiuni cu
norm juridic ;
- controalele de oportunitate care comport o judecat asupra valorii tehnice,
politice, morale, ale comportamentului supus examinrii sau expertizrii ;
- dup autorul lor :
- controale interne, care au loc n interiorul administraiei ;
- controale externe, exercitate de autoriti din exterior.
n ara noastr, din punct de vedere al cadrului administrativ, administraia pare a fi
bine reglementat i supravegheat pe de o parte de autoritile politice i
administrative i pe de alt parte de justiie.
2. Controlul parlamentar asupra activitii administrative
2.1. Controlul exercitat de Parlament asupra activitii Preedintelui
Romniei

51

Se exercit n trei modaliti25:

- controlul de plin competen :
- numai n cazuri excepionale Preedintele Republicii poate declara mobilizarea
general sau parial a forelor armate, fr aprobarea Parlamentului, dar el este
obligat s supun ulterior aceast hotrre aprobrii, acestui din urm organ, n cel
mult 5 zile de la adoptare ;
- tot un control de plin competen este i cel asupra msurilor luate de
Preedintele Romniei, n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii ; dac
Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n termen de 24 de ore de
la declanarea agresiunii, pentru a se pronuna asupra msurilor luate de
Preedinte ;
- sesizarea :
- n cazul svririi unor fapte grave prin care se ncalc prevederile Constituiei,
Preedintele Romniei poate fi suspendat din funcie, n edina comun a Camerei
Deputailor i Senatului ; dac propunerea de suspendare din funcie este aprobat,
n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum pentru demiterea
Preedintelui ;
- tot un control de sesizare este exercitat de Parlament i n ipoteza prevzut de
art. 84 alin. 3. din Constituie ; astfel, Camera Deputailor i Senatul, n edin
comun, pot hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei pentru nalt
trdare, cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor i senatorilor.

25 Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, Universitatea

Ecologic Dimitrie Cantemir, Facultatea de Drept, Trgu-Mure, 1995, pp. 179185.
52

Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie Preedintele

este demis de drept la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare ;
- avize sau aprobri prealabile sau ulterioare :
Preedintele Romniei poate cere corpului electoral s se pronune prin
referendum, numai dup consultarea Parlamentului ; punctul de vedere al
Parlamentului are natura unui aviz consultativ.
2.2. Controlul Parlamentului asupra activitii Guvernului
Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa
activitate26. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic, solidar cu ceilali
membri, pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. Aceast
rspundere se poate stabili, fie la iniiativa Guvernului, care declar c-i angajeaz
rspunderea politic n faa Parlamentului, fie la iniiativa organului legiuitor.
Principalele procedee de control parlamentar asupra Guvernului sunt:
- ntrebarea, vizeaz un aspect concret sau orientarea Guvernului ntr-o problem
determinat a politicii sale ; ntrebarea se formuleaz oral, iar cel chestionat poate
rspunde pe loc sau poate indica ziua cnd va comunica rspunsul ; ntrebrile nu
sunt urmate de dezbateri ;
- interpelarea, conine cererea adresat Guvernului pentru a da explicaii asupra
politicii sale ntr-un domeniu de activitate ; se face numai n scris i asupra
rspunsului au loc dezbateri, finalizate printr-o moiune parlamentar ;
- ancheta parlamentar este organizat fie prin intermediul unei comisii ad-hoc,
fie al unei comisii permanente ; n prima ipotez, propunerea de constituire a unei
26 M.Constantinescu, I.Muraru, op.cit., p. 248.
53

comisii de anchet trebuie fcut de cel puin o treime din numrul membrilor
Camerei ; comisia de anchet prezint un raport, care este dezbtut n Camera
Deputailor ; ancheta parlamentar are ntotdeauna un obiectiv determinat, fiind
temporar i specializat, n raport cu mandatul stabilit ;
- moiunea de cenzur urmrete angajarea unei dezbateri parlamentare asupra
politicii de ansamblu a Guvernului, n vederea demiterii sale. Adoptarea moiunii
de cenzur atrage retragerea ncrederii Parlamentului, ceea ce echivaleaz cu
demiterea Guvernului. Ea se dezbate i se supune la vot n edina comun a
camerelor reunite, putnd fi adoptat cu o majoritate absolut.
Conform Constituiei, numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele
Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru
faptele svrite n exerciiul funciei lor. Dac s-a cerut urmrirea penal,
Preedintele Romniei poate dispune suspendarea acestora din funcie. Trimiterea
n judecat a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcie.
Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie.
2.3. Controlul Parlamentului asupra unor servicii publice care nu fac parte
din structura Guvernului
Controlul asupra activitii Serviciului Romn de Informaii este efectuat de
Parlament n edina comun a celor dou Camere i prin comisia parlamentar
permanent competent. Parlamentul,

n edina comun a Camerelor, poate

elibera din funcie pe directorul Serviciului Romn de Informaii, la propunerea

Preedintelui sau a cel puin o treime din numrul total al deputailor i senatorilor.
Consiliul Suprem de Aprare a rii prezint anual Parlamentului o dare de
seam asupra activitii desfurate. n edina comun a celor dou Camere ale
Parlamentului, acesta poate s aprobe sau s dezaprobe raportul Consiliului.
54

2.4. Controlul Parlamentului asupra administraiei publice prin instituia

Avocatul Poporului
Conform Legii nr. 35/1997, instituia Avocatul Poporului are drept scop
aprarea drepturilor i libertilor cetenilor n raporturile lor cu autoritile
publice.
n activitatea sa, Avocatul Poporului este independent de orice autoritate
public i nu se substituie nici unei autoriti. Autoritile publice sunt obligate s
comunice i s pun la dispoziia Avocatului Poporului informaiile, documentele
sau actele pe care le dein n legtur cu cererile care au fost adresate Avocatului
Poporului, acordndu-i sprijin pentru exercitarea atribuiilor sale. Numirea
Avocatului Poporului se face pe o perioad de cinci ani. Avocatul Poporului este
numit de cele dou camere ale Parlamentului, reunite n edin comun.
Avocatul Poporului are urmtoarele atribuii: primete i repartizeaz cererile
fcute de persoanele lezate prin nclcarea drepturilor sau libertilor ceteneti de
ctre autoritile administraiei publice i decide asupra acestor cereri; urmrete
rezolvarea legal a cererilor primite i cere autoritilor sau funcionarilor
administrativi n cauz ncetarea nclcrii drepturilor i libertilor ceteneti,
repunerea n drepturi a petiionarului i repararea pagubei; reprezint instituia
Avocatul Poporului n faa Camerei Deputailor, a Senatului i a celorlalte autoriti
publice, precum i n relaiile cu persoanele fizice sau juridice .a.
n cazul n care, n urma cercetrilor fcute, Avocatul Poporului constat c
plngerea persoanei lezate este ntemeiat, el va cere n scris autoritii
administraiei publice care a nclcat drepturile acesteia s reformeze sau s revoce
actul administrativ i s repare pagubele produse, precum i s repun persoana
lezat n situaia anterioar. Dac autoritatea administrativ sau funcionarul
55

public nu nltur n termen de 30 de zile ilegalitile comise, Avocatul Poporului

se va adresa autoritilor administraiei publice superioare, care trebuie s-i
comunice n termen de 45 de zile msurile luate. n cazul n care autoritatea
public sau funcionarul public aparine administraiei publice locale, Avocatul
Poporului se adreseaz prefectului, care trebuie s-i comunice hotrrea luat n
termen de 45 de zile. O modificare important adus de noua lege a contenciosului
administrativ, nr. 554/2004, este aceea c Avocatul Poporului poate introduce
aciune n contencios administrativ.
3. Controlul administrativ
Controlul administrativ reprezint verificarea exercitat de administraia
public asupra ei nsi. Scopul i obiectivele controlului administrativ sunt de a
constata dac stadiul i modul de ndeplinire a atribuiilor legale se desfoar n
baza legii, i operativ, el trebuie s aib un rol activ, n vederea perfecionrii
activitii controlate, inclusiv a legislaiei pe care se ntemeiaz activitatea
verificat.
Menirea controlului este de a descoperi cauzele generatoare i condiiile
favorizatoare ale abaterilor de la normele legale, n vederea nlturrii lor prin
aplicarea msurilor de corecie i sancionare, dac este cazul, n scopul evitrii
producerii n viitor a altor abateri.
Controlul administrativ poate fi :
- intern, este realizat de ctre funcionari din interiorul organului administrativ, de
ctre conductorul acestuia sau de ali funcionari ;
- extern, este exercitat de ctre organe sau funcionari din afara celor controlate, i
poate avea urmtoarele forme : controlul ierarhic (exercitat de organele ierarhic
56

superioare celor controlate), control de specialitate (se exercit de autoritile

administrative cu atribuii de coordonare sau control ntr-un sector determinat de
activitate, n cazurile i condiiile prevzute de lege).
n ceea ce privete atribuiile i competenele autoritilor administrative care
exercit controlul administrative, le utem reine pe urmtoarele:
- dispun sau solicit revocarea sau anularea unor acte ori operaiuni administrative;
modificarea sau nlocuirea actelor ori a operaiunilor administrative considerate
nelegale; sancionarea persoanelor vinovate;
- dispun msurile necesare pentru restabilirea legalitii.

4. Controlul administraiei prin justiie

n orice regim democratic, administraia este supus legii i judectorului; ea
poate fi constrns s vin n faa justiiei, fie a judectorului judiciar, fie a
judectorului administrative.
Controlul judectoresc se exercit numai asupra actelor administrative i a
faptelor asimilate acestora, cu excluderea operaiunilor tehnico-materiale, a actelor
civile, comerciale sau de dreptul muncii, avnd n vedere doar acele manifestri de
voin n care organul administrativ apare ca subiect de drept nvestit cu atribuii de
putere public i nu ca persoan juridic de drept privat.
Controlul judectoresc asupra actelor administrative const numai n
verificarea legalitii, nu i a oportunitii acestora. Controlul judectoresc este un
control ulterior adoptrii sau executrii actului administrativ, el verificnd
legalitatea unor msuri deja existente i nu a unor msuri viitoare.

57

Controlul judectoresc asupra actelor administrative are un caracter subsidiar.

Fa de controlul administrativ, care se exercit asupra tuturor organelor
administrative inferioare, fr excepie i fr termene, att n privina legalitii,
ct i a oportunitii msurilor administrative, controlul judectoresc nu poate fi
nfptuit dect dup ce s-a ncercat restabilirea legalitii pe cale administrativ a
reclamaiei, sub forma recursului graios sau ierarhic.
Controlul judectoresc al legalitii actelor administrative este un control de
plin jurisdicie. Aceasta, deoarece instanele judectoreti au competena de a
constata ilegalitatea actelor, de a le anula, de a obliga organul emitent la luarea
anumitor msuri administrative, precum i de a acorda despgubiri.
Controlul judectoresc se desfoar n baza unei proceduri specifice, bazat pe
contradictorialitatea prilor i independena judectorilor, declanat prin
sesizarea instanei de judecat de ctre partea vtmat n drepturile sale printr-un
act administrativ ilegal.

CAPITOLUL 10 Contenciosul administrativ

Din punct de vedere strict terminologic, cuvntul contencios nu este legat de
litigiile particularului cu administraia pentru c el semnific o lupt, sugernd
contradictorialitatea i lupta de interese dintre dou sau mai multe pri. Litigiile de
contencios administrative au existat cu mult nainte de secolul XVIII, cu
deosebirea c administraia nu aprea ca prt n legtur cu exerciiul atribuiilor
sale n regim de drept administrativ.
Cu toate acestea, termenul de contencios administrative este utilizat pentru a
evoca acele litigii juridice n care organele administraiei publice folosesc regimul
juridic administrative n baza competenei pe care le-o confer legea.
58

n ara noastr, contenciosul administrative apare sub influena sistemului

francez, n 1864 i dinuie pn n 1948 cnd a fost nlturat, considerndu-se
incompatibil cu ornduirea de stat socialist.
ntre 1948 i 1990 (cnd a fost adoptat Legea contenciosului administrativ nr.
29/1990), instanele de judecat aveau competena s judece legalitatea actelor
administrative numai n cazul n care legea prevedea expres acest lucru, fiind
destul de puine cazurile n acest sens.
Avnd n vedere cele de mai sus, putem defini, n sens larg, contenciosul
administrativ ca fiind totalitatea litigiilor dintre administraia public i cei
administrai, indiferent de natura juridic a litigiilor 27, iar n sens restrns litigiile
n care autoritile administraiei publice i alte organizaii folosesc regimul juridic
administrative, n baza competenei pe care le-o confer legea28.
Contenciosul administrativ romn este guvernat de Legea nr. 554/2004,
publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 1154/2004.
Conform art. 2 alin. 1 lit. e) din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ
reprezint activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ
competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una din pri este o autoritate
public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui
act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal
ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim.

27 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Bucureti, Institutul de Arte

Grafice E. Mrvan, 1929
28 Ilie Iovna, Drept administratov, Editura Servo-Sat, Arad, 1997
59

Actul administrativ, din a crui emitere sau ncheiere se nate conflictul dedus
instanei de contencios administrative, este definit de aceeai lege ca reprezentnd
actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n
vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau
stingnd raporturi juridice.
Conform acestei legi, autoritatea public este orice organ de stat sau al unitilor
administrativ teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice i persoanele
juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public ori
sunt autorizate s presteze un serviciu public.
Legea nr. 554/2004 introduce, ca element de noutate fa de vechea
reglementare, competena exclusiv a instanelor de contencios administrativ cu
privire la litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract
administrativ, precum i orice litigii legate de aplicarea i executarea contractului
administrativ, cazuri n care aceste instane vor ine cont de regula conform creia
principiul libertii contractuale este subordonat principiului prioritii interesului
public.
Categoriile de acte care nu pot fi atacate n contenciosul administrative sunt:
actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul; actele de comandament cu caracter militar; actele administrative
pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt
procedur judiciar.
Aciunea n contencios administrativ poate fi formulat de:
- orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes
legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin
60

nesoluionarea n termen legal a unei cereri; Avocatul Poporului; Ministerul Public;

autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite
instanei constatarea nulitii acestuia; persoana vtmat n drepturile sale sau n
interesele sale legitime, prin ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului
neconstituionale; Prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici i orice
persoan de drept public vtmat ntr-un drept sau.
Procedura prealabil. nainte de a se adresa instanei de contencios
administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su
sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, trebuie s solicite
autoritii publice care a emis actul sau organului ierarhic superior (dac acesta
exist), n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea n tot sau
n parte a actului (aa-numita plngere prealabil).
Pentru motive temeinice, plngerea prealabil se poate introduce i peste
termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului.
Poate s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un drept al su
sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat
altui subiect de drept, n termen de 6 luni de la data la care a luat cunotin, pe
orice cale, de existena actului.
Plngerea prealabil se soluioneaz de ctre autoritatea public emitent sau
organul ierarhic superior (dac acesta a fost sesizat) n termen de 30 de zile de la
nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen.
Procedura prealabil nu este obligatorie n cazul: aciunilor introduse de prefect,
Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor
Publici; aciunilor ce privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii
din ordonane; n cazul aciunilor ce au ca obiect excepia de nelegalitate.
61

Obiectul aciunii n contencios administrativ. Persoana vtmat ntr-un drept

recunoscut de lege sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral,
nemulumit de rspunsul primit la plngerea prealabil adresat autoritii publice
emitente sau dac nu a primit nici un rspuns n termen de 30 de zile de la
nregistrarea cererii sale (sau n alt termen prevzut de lege, mai mare de 30 de
zile), poate sesiza instana de contencios administrativ competent pentru a
solicita: anularea n tot sau n parte a actului, repararea pagubei cauzate i,
eventual, reparaii pentru daune morale.
Se poate, de asemenea, adresa instanei de contencios administrativ i cel care
se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, prin nesoluionarea n
termen sau prin refuzul nejustificat de soluionare a cererii.
Instana competent, termenul de introducere a aciunii, documente ce
trebuiesc anexate aciunii. Litigiile privind actele administrative emise sau
ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i litigiile care privesc
taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora de pn la 5
miliarde de lei sunt de competena tribunalelor administrativ-fiscale.
Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile
publice centrale, precum i litigiile care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii
vamale i accesorii ale acestora mai mari de 5 miliarde de lei sunt de competena
seciilor de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege
special nu se prevede altfel. Recursul mpotriva sentinelor pronunate de
tribunalele administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i
fiscal ale curilor de apel; recursul mpotriva sentinelor pronunate de seciile de
contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel se judec de Secia de

62

contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, dac prin

lege special nu se prevede altfel.
Reclamantul poate opta ntre a se adresa instanei de la domiciliul su ori
instanei de la domiciliul prtului.
Cu privire la termenul n care poate fi introdus aciunea, regula este aceea
c cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual sau
recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate se pot introduce n
termen de 6 luni de la:
- data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz, data comunicrii
refuzului de soluionare a cererii (refuz considerat nejustificat dectre cel care
introduce aciunea);
- data expirrii termenului legal de soluionare a cererii (poate fi vorba att de
cererea propriu-zis ct i de plngerea prealabil);
- data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul
contractelor administrative.
n cazul actului administrativ unilateral, pentru motive temeinice, aciunea
poate fi introdus i peste termenul de 6 luni, dar nu mai trziu de 1 an de la data
emiterii actului.
Dreptul de a ataca ordonanele sau acele dispoziii din ordonane care sunt
considerate neconstituionale, precum i actele administrative normative este
imprescriptibil (ele pot fi atacate oricnd).

63

Reclamantul trebuie s anexeze la aciune copia actului administrativ pe care l

atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul
rezolvrii cererii sale.
Dac reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea sa, va depune la dosar
copia cererii, certificat prin numrul de nregistrare i data nregistrrii la
autoritatea public i orice alt nscris care face dovada ndeplinirii procedurii
prealabile.
Suspendarea executrii actului. Suspendarea executrii actului poate interveni
n dou modaliti:
- n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, o dat cu
sesizarea autoritii publice care a emis actul, n cadrul procedurii prealabile,
persoana vtmat poate cere instanei competente s dispun suspendarea
executrii actului administrativ, pn la pronunarea instanei de fond. Instana
sesizat cu cererea de suspendare va rezolva aceast cerere de urgen, cu citarea
prilor;
-

suspendarea executrii actului administrativ unilateral poate fi solicitat de

reclamant i prin cererea adresat instanei competente pentru anularea, n tot sau
n parte, a actului atacat. n acest caz, instana poate dispune suspendarea actului
administrativ atacat pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei.
Cererea de suspendare se poate formula o dat cu aciunea principal sau prin
aciune separat, pn la soluionarea aciunii n fond (art. 15 alin.1).
Faptul c reclamantul a introdus deja cerere de suspendare n cadrul procedurii
prealabile, conform art. 14, iar aceast cerere i-a fost respins, nu constituie un

64

impediment pentru a putea s reitereze cererea de suspendare o dat cu

introducerea aciunii n anulare.
Judecarea cererilor, soluiile pe care le poate da instana, ci de atac. Cererile
adresate instanei de contencios administrativ se judec de urgen i cu precdere.
De asemenea, hotrrile vor fi redactate i motivate de urgen, n cel mult 10 zile
de la pronunare.
n cazul actului administrativ unilateral, instana poate, dup caz:
- s anuleze n tot sau n parte actul administrativ;
- s oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s elibereze un
certificat, o adeverin sau orice alt nscris;
- s oblige la despgubiri pentru daunele materiale sau morale cauzate, dac
reclamantul a cerut acest lucru.
n cazul contractelor administrative, n funcie de starea de fapt, instana poate:
- dispune anularea contractului administrativ, n tot sau n parte;
- obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit;
- impune uneia din pri s-i ndeplineasc o anumit obligaie;
- suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere;
- obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale.
Hotrrea pronunat n prim instan poate fi atacat cu recurs, n termen de
15 zile de la pronunare (pentru partea care a fost prezent la termenul cnd s-a
judecat fondul i s-a pronunat sentina) sau de la comunicare (pentru partea care

65

nu a fost prezent). Recursul, o dat exercitat, suspend executarea hotrrii

atacate i se judec de urgen.
Procedura de executare. Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin
care s-au admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor legii contenciosului
administrativ, constituie titluri executorii. Hotrrile judectoreti definitive i
irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative normative, sunt general
obligatorii i au putere numai pentru viitor. Ele se public n Monitorul Oficial al
Romniei sau, dup caz, n Monitoarele oficiale ale judeelor sau al mun.
Bucureti, la cererea instanei care a soluionat fondul litigiului ori a reclamantului.
Dac, n urma admiterii aciunii, autoritatea public este obligat s ncheie, s
nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o
adeverin sau orice alt nscris, executarea hotrrii definitive i irevocabile se va
face: ori n termenul prevzut n chiar cuprinsul hotrrii, ori n termen de 30 de
zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii (n lipsa prevederii, n cuprinsul
hotrrii, a unui astfel de termen).
Dac nu se respect termenele precizate mai sus, conductorul autoritii
publice sau dup caz, persoana obligat va fi sancionat cu o amend de 20% din
salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la
despgubiri pentru ntrziere.
Dac nici dup aplicarea amenzii nu se execut sau nu se respect hotrrea
judectoreasc definitiv i irevocabil pronunat de instana de contencios
administrativ, se va angaja rspunderea penal a conductorului autoritii publice
sau a persoanei obligate, care vor fi sancionai cu nchisoare de la 6 luni la trei ani
sau cu amend de la 25 de milioane la 100 milioane de lei.

66