REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE CONDIII ALE

LEGALITII
Regimul juridic al actelor administrative reprezint un ansamblu de reguli de fond i de
form, care contureaz personalitatea actelor administrative n circuitul juridic, n sensul c
evoc criteriile de legalitate ale acestora.1
Dei, n prezent nu exist unanimitate de opinie n privina determinrii coninutului
regimului juridic al actelor administrative, autorii de drept administrativ au convenit asupra unor
elemente constante n aceast privin, astfel c majoritatea consider c atunci cnd se vorbete
despre regimul juridic al actelor administrative, trebuie avute n vedere acele reguli juridice
avnd ca obiect de reglementare condiiile de legalitate a emiterii/adoptrii acestor acte i
efectele pe care actul le produce. 4,
Analiza acestor reguli relev pentru actele administrative un regim juridic distinct,
specific, de drept administrativ, guvernat de Constituia Romniei i de Legea contenciosului
administrativ, nr. 554/2004. Elementul central al acestui regim juridic l reprezint legalitatea,
principiu de ordin constituional2, deci fundamental i prin raportare la activitatea administraiei
publice. De altfel, i n literatura mai ndeprtat s-a artat c emiterea actelor administrative cu
respectarea dispoziiilor legale n vigoare este condiia unic care exprim aspectele variate ale
condiiilor de valabilitate ale actelor administrative 3. i n prezent, legalitatea este considerat
corolarul condiiilor de legalitate ale actelor administrative, elementul central al regimului juridic
aplicabil actelor administrative. Principiul legalitii este expres consacrat i n art. 2 al Legii
nr.215/2001 privind administraia public local, dar i n alte dispoziii, precum cele cuprinse n
art. 5 ale Legii nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice 4 care prevede c aceste
servicii se organizeaz i se administreaz cu respectarea prevederilor legale n vigoare privind
administraia public local, descentralizarea administrativ i financiar, dezvoltarea regional,
finanele publice locale i cu respectarea principiului legalitii. Dac actele normative care
formuleaz expres acest principiu sunt pe ct de puin numeroase, pe att de bine plasate n
ierarhia izvoarelor juridice, nu este lipsit de importan practic a constata c sfera izvoarelor

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 40
Potrivit Constituiei Romniei din 1991, republicat: n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a
legilor este obligatorie (art.1 alin.5); Nimeni nu este mai presus de lege (art.16 alin.2); Dac exist
neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte,
i legile interne, au prioritate reglementrile internaionale, cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne
conin dispoziii mai favorabile (art.20 alin.2)
3
T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p. 107
4
Publicat n M. Of. al Rom., P. I, nr. 254 din 21 martie 2006, care abrog Legea nr.326/2001 privind serviciile
publice de gospodrie comunal (M. Of. al Rom., P. I, nr. 359/2001) ce n egal msur reinea acest principiu
expres.
2

legalitii a cunoscut n ultimii ani i n ara noastr o multiplicare fr precedent, concomitent

cu dezvoltarea situaiilor de fluctuaie i inconsecven legislativ.
Legalitatea actelor administrative poate fi definit ca fiind conformitatea acestora cu
legea fundamental, cu legile elaborate de Parlament, cu Ordonanele de Guvern i cu toate
celelalte acte normative care au o for juridic superioar actului administrativ 5, fie c sunt acte
cu caracter naional sau internaional. Prin faptul c acest principiu se impune n egal msur
administraiei i indivizilor, el devine pentru acetia din urm, n raporturile lor cu autoritile, o
garanie mpotriva arbitrariului, incoerenei i ineficacitii aciunii autoritii. S-a conchis astfel
c principiul legalitii semnific o constelaie de nevoi i principii cum ar fi: statul exclude
anarhia, lipsa arbitrariului n activitatea autoritilor publice, legalitatea n relaia stat-individ,
existena unei justiii independente care s asigure protecia6. n perspectiva aderrii Romniei
n Uniunea European7 i a ratificrii Tratatului instituind o Constituie pentru Europa, trebuie
avute n vedere i dispoziiile exprese ale acestuia, potrivit cruia Constituia i dreptul adoptat
de ctre instituiile Uniunii n exercitarea competenelor ce i-au fost conferite acesteia au
prioritate fa de dreptul statelor membre (art. I-6), care exprim principiul supremaiei
dreptului comunitar fa de dreptul naional n domeniile n care Uniunea i exercit
competenele, n baza crora poate adopta acte normative obligatorii din punct de vedere juridic.
Pn a deveni izvor de drept scris, acest principiu a fost consacrat pe cale jurisprudenial de
ctre Curtea de Justiie a Comunitilor Europene8. El este deja nscris n Constituia Romniei
revizuit: Ca urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum
5

V. Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 92
Ana Rozalia Lazr, Legalitatea ..., p. 59
7
Potrivit art. 2 din Protocolul privind condiiile i aranjamentele referitoare la admiterea Republicii Bulgaria i
Romniei n U.E.: De la data aderrii, dispoziiile Tratatului de instituire a unei Constituii pentru Europa, ale
Tratatului de instituire a Comunitii Europene a Energiei Atomice, astfel cum acesta este completat sau modificat
de tratate sau de alte acte care au intrat n vigoare nainte de aderare i actele adoptate de instituii nainte de aderare
sunt obligatorii pentru Bulgaria i Romnia i se aplic n aceste state n condiiile stabilite prin Constituie, prin
Tratatul CEEA i prin prezentul protocol, iar art.52 al aceluiai document prevede c: De la data aderrii, Bulgaria
i Romnia sunt considerate destinatare ale legilor-cadru, regulamentelor i deciziilor europene n nelesul art. I-33
din Constituie, precum i al directivelor i deciziilor n nelesul art. 249 din Tratatul de instituire a Comunitii
Europene i al art. 161 din Tratatul CEEA, cu condiia ca aceste legi-cadru, regulamente i decizii europene, precum
i aceste directive i decizii, s fi fost adresate tuturor statelor membre actuale. Cu excepia deciziilor europene care
intr n vigoare n conformitate cu art.I-39 alin.(2) din Constituie i a directivelor i deciziilor care au intrat n
vigoare n conformitate cu art. 254 alin.(1) i (2) din Tratatul de instituire a Comunitii Europene, se consider c
Bulgaria i Romnia au fost notificate cu privire la aceste decizii europene i la aceste directive i decizii la data
aderrii.. Pentru textele acestor documente, a se vedea
http://www.mae.ro/index.php?unde=doc&id=25852&idlnk=1&cat=3
8
I. Glea .a., Tratatul instituind o Constituie pentru Europa. Text comentat i adnotat, Editura All Beck, Bucureti,
2004. n conformitate cu art.2 din Tratatul de aderare a Bulgariei i Romniei la UE, n cazul n care Tratatul de
instituire a unei Constituii pentru Europa nu este n vigoare la 1 ianuarie 2007, pn la data intrrii sale n vigoare
se aplic Actul privind condiiile de aderare a Republicii Bulgaria i a Romniei i adaptrile tratatelor pe care se
ntemeiaz Uniunea European. (Actul i Protocolul vor intra n vigoare alternativ, n funcie intrarea n vigoare a
Tratatului de instituire a Constituiei pentru Europa. n cazul n care Tratatul de instituire a Constituiei pentru
Europa va intra n vigoare naintea aderrii Romniei i Bulgariei (1 ianuarie 2007), Protocolul de aderare va intra
direct n vigoare. Dac, ns, Tratatul Constituional va intra n vigoare dup aderarea Romniei i Bulgariei, la
momentul aderrii acestora, va intra n vigoare Actul de aderare, iar odat cu intrarea n vigoare a Tratatului
Constituional, Actul de aderare va fi abrogat i Protocolul va ncepe s produc efecte juridice.)
6

i celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fa de dispoziiile

contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Tratatul constituional
nu face prin acest text o ierarhie a izvoarelor dreptului comunitar, ci consacr doar prioritatea
Constituiei i a actelor adoptate n temeiul acesteia n raport cu dreptul intern9.
n acest context de idei, i cu referire la categoria actelor administrative normative,
relevante sunt dispoziiile art.4 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ
pentru elaborarea actelor normative10, conform crora: (1) Actele normative se elaboreaz n
funcie de ierarhia lor, de categoria acestora i de autoritatea public competent s le adopte. (2)
Categoriile de acte normative i normele de competen privind adoptarea acestora sunt stabilite
prin Constituie i prin celelalte legi. (3) Actele normative date n executarea legilor,
ordonanelor sau a hotrrilor de Guvern se emit n limitele i potrivit normelor care le ordon.
Pe acest temei legiuitorul nostru instituie obligaia autoritilor administraiei publice de a
meniona n preambulul actelor administrative temeiul legal pe care se fundamenteaz actul
respectiv11.
n ceea ce privete actele administraiei publice locale, art.77 alin.(2) al Legii nr.24/2000,
republicat stipuleaz: Reglementrile cuprinse n hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor
judeene, precum i cele cuprinse n ordinele prefecilor sau n dispoziiile primarilor nu pot
contraveni Constituiei i reglementrilor din actele normative de nivel superior.12
Fiind adoptate sau emise pe baza i n vederea executrii legii, actele administrative se
bucur de prezumia de legalitate, cu alte cuvinte se consider c sunt conforme cu legea sub
toate aspectele, att de fond, ct i de form. Aceast prezumie ntemeiaz i fora juridic a
actelor administrative, deosebit dar deopotriv specific actelor de autoritate, 13 o prezumie
relativ (juris tantum), dar suficient de puternic, pentru a fi cadrul care se circumscrie ntregii
teorii a regimului juridic administrativ. Altfel spus se consider c atta timp ct actul
administrativ este n vigoare, se prezum c a fost emis cu respectarea tuturor condiiilor de fond
i de form prevzute de lege i astfel ideea respectrii lui apare desprins din ideea respectrii
legii.14
Referitor la fora juridic a actului administrativ, se susine c este identic cu a altor acte
unilaterale ce eman de la organele statului n realizarea puterii de stat, dar este inferioar forei
juridice a legii.15 Fora juridic a actelor unilaterale de putere, din categoria crora fac parte i
9

Idem, p.38. Ierarhia acestora este consacrat jurisprudenial iar Tratatul constituional realizeaz i acest deziderat,
indirect, prin modalitatea de prezentare a textului art. I-33 Actele juridice ale Uniunii
10
Republicat n M. Of. al Rom., P. I, nr. Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
11
A se vedea art. 40 din Legea nr. 24/2000, republicat
12
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 463 din 24 mai 2004
13
Romulus Ionescu, Drept administrativ, pp. 252, 253
14
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 53
15
Romulus Ionescu, op. citat, p. 260

actele administrative, este ntr-adevr, superioar forei juridice a celorlalte acte juridice
(exceptnd legea i restul actelor juridice specifice organelor puterii legislative), indiferent de
la cine eman (organe de stat, organizaii neguvernamentale).
Aadar, fora juridic a actelor de putere este superioar actelor de drept civil, de drept
comercial, de dreptul muncii etc. Totodat, este firesc s existe o difereniere sub aspectul forei
juridice ntre diverse acte administrative, dat fiind structura organizrii administraiei publice.
Prezumia de legalitate este asociat cu alte dou prezumii: de autenticitate i de
veridicitate.
n temeiul prezumiei de autenticitate se consider c actul administrativ a fost
emis/adoptat de ctre autoritatea administraiei publice pe care nscrisul constatator al actului o
indic prin forma sa exterioar (antet, tampil, semntur). n acest sens, art.42 din Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative prevede c
pentru atestarea autenticitii Actul normativ adoptat se semneaz de reprezentantul legal al
emitentului, se dateaz i se numeroteaz.
4.1 Prezumia de veridicitate este acea prezumie potrivit creia actul administrativ
exprim adevrul.
Pe cele trei prezumii se fundamenteaz fora juridic a actului administrativ, subiectele
de drept fiind obligate, dup caz, s-l execute (cazul destinatarilor actului) sau s-l respecte
(cazul terilor). Literatura de specialitate face distincie ntre obligaia de executare (n general, o
obligaie pozitiv, de a face), care privete numai subiectele titulare de drepturi i obligaii, ca
efect al emiterii actului, i obligaia de respectare sau opozabilitatea (n principiu, o obligaie
negativ, de a nu face), care privete alte subiecte de drept dect cele obligate la executare.
O problem esenial este aceea de a ti care sunt criteriile care determin locul regulilor
scrise n ierarhia normativ. n toate statele de drept, cu excepia celor care nu au o constituie
scris, ierarhia actelor juridice normative este stabilit n primul rnd de Constituie, iar n al
doilea rnd pe baza criteriului autoritilor publice de la care provin, de unde locul acestora n
ierarhia stabilit tot prin Constituie 16. Spre exemplu, de la nivelul Guvernului eman ordonane
(care pot fi simple sau de urgen, acestea din urm putnd fi adoptate de Guvern numai n
situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia de a motiva
urgena n cuprinsul acestora17) i hotrri ale plenului, precum i decizii ale primului-ministru,
ns nu toate au aceeai for juridic. Ordonanele au fora juridic cea mai mare, urmnd
hotrrile Guvernului i apoi deciziile primului-ministru. Acelai lucru este valabil i n privina
16

Ana Rozalia Lazr, Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i comparat, Editura All Beck, Bucureti,
2004, p.52; n principiu, fora juridic a unui act administrativ este dat de locul pe care l ocup organul emitent
n sistemul organizrii administraiei publice, precum i de natura organului respectiv (Antonie Iorgovan, op.
citat, vol. II, 2002, p. 64)
17
Art. 115 alin. (4) din Constituia revizuit

actelor administrative ce eman de la alte organe ale administraiei publice, inclusiv ale
administraiei publice locale (spre exemplu, hotrrile adoptate de consiliul judeean au for
juridic superioar dispoziiilor emise de preedintele consiliului judeean). Se apreciaz c 18
fora juridic superioar a actelor administraiei publice este deplin ntr-un sistem ierarhic 19
indiferent de nivelul acestuia (central sau local), implicnd dou consecine importante, i
anume: actele cu for juridic inferioar trebuie s se conformeze actelor cu for juridic
superioar; actele inferioare pot fi anulate, modificate sau suspendate prin actele cu for juridic
superioar, fr a se putea emite, de regul, acte n domeniul de competen al organului ierarhic
inferior (acestea fiind foarte rare).
ntr-un sistem al administraiei publice n care nu exist raporturi de subordonare
(administraia public local), fora juridic superioar a actelor administrative (hotrri ale
consiliilor locale i judeene) impune doar conformitatea cu acestea a actelor administrative cu
for juridic inferioar (dispoziii ale primarului sau preedintelui consiliului judeean), nu i
anularea, modificarea sau desfiinarea acestora din urm20.
4.2 Condiiile de legalitate pentru actele administrative sunt foarte numeroase i variate,
de multe ori ele fiind prevzute expres pentru actul administrativ n cauz sau pentru categoria
din care acesta face parte.
Profesorul Antonie Iorgovan distinge ntre condiiile generale de legalitate i condiiile
specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate.21
Autorul consider ca fcnd parte din sfera condiiilor generale de legalitate urmtoarele
cerine: a) actul administrativ s fie emis n conformitate cu litera i spiritul Constituiei; b) actul
administrativ s fie emis n litera i spiritul legilor i ordonanelor; c) actul administrativ s fie
emis pe baza tuturor actelor organelor administraiei publice care sunt superioare organului
administrativ emitent; d) actul administrativ s fie emis de organul administrativ numai n
limitele competenei sale; e) actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzute de
lege.
n sfera condiiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, autorul citat le
include pe urmtoarele: a) momentul n care este adoptat actul administrativ; b) locul i
condiiile concrete n care urmeaz s se aplice actul administrativ; c) mijloacele materiale i
spirituale pe care le angajeaz decizia administrativ, precum i a duratei pe care o reclam
18

Anton Trilescu, Unele consideraii referitoare la raporturile dintre autoritile administraiei publice i actele
acestora, n revista Dreptul nr. 10-11/1995, p. 45
19
a se vedea art.4 al legii nr.24/2000
20
Potrivit art.77 alin.(2) din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ, astfel cum a fost modificat prin
Legea nr.189/2004, reglementrile cuprinse n hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene, precum i cele
cuprinse n ordinele prefecilor sau n dispoziiile primarilor nu pot contraveni Constituiei i reglementrilor din
actele normative de nivel superior.
21
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 49, 50

aplicarea ei; d) conformitatea actului administrativ cu condiiile generale de via i de cultur; e)

conformitatea actului administrativ cu scopul legii.
Fcnd o analiz retrospectiv a celor mai semnificative opinii ale literaturii noastre 22,
vom distinge urmtoarele categorii de condiii de legalitate:

a) respectarea textului legii i a scopului urmrit de legiuitor/emis n baza i n executarea legii,

emis pe baza tuturor actelor organelor de stat care sunt superioare organului administrativ
emitent/conformitatea cu coninutul legii i al actelor cu for major superioar/conform
d.p.d.v. al coninutului cu Constituia, legile i celelalte acte normative n vigoare/emis n
conformitate cu litera i spiritul Constituiei, legilor i ordonanelor, organelor administraiei
publice care sunt superioare organului administrativ emitent/respectarea principiului
supremaiei Constituiei n emiterea actelor ad-tive i a principiului legalitii n adoptarea
actului administrativ, n forma i procedura emiterii acestuia;

b) respectarea formei i procedurii prevzute de lege/s respecte cerinele legale referitoare la

forma sa/emis n forma i cu procedura prevzute de lege/emis n forma i procedura
prevzute de lege/emis n forma i procedura prevzute de lege/(vezi punctul a)

c) competena organului administraiei de stat/emis de organul administrativ numai n limitele

competenei sale/emis de organul competent n limitele competenei sale/emis de organul
competent n limitele competenei sale/emis de organul administrativ numai n limitele
competenei sale/(vezi punctul a)

d) (vezi punctul a)/s fie oportun/oportunitatea (autorul raporteaz aceast condiie la

momentul, locul, condiiile, mijloacele, durata actului i conformitatea cu scopul legii)/emis
cu interesul public urmrit de lege/s fie conform cu interesul public ocrotit de lege, respectiv
cu scopul legii
Din aceast perspectiv, a aprut i problema raportului ntre legalitate i oportunitate.
Dup un curent de gndire (coala de la Cluj), legalitatea este considerat o condiie de
valabilitate a actelor administrative, distinct de oportunitate. Remarcm astfel opinia
profesorului Ilie Iovna, reprezentant al colii de la Cluj, care prin oportunitate nelege
realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu cheltuieli minime de resurse
materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite
mijloace pentru realizarea scopului legii. 23 Dup ali autori (coala de la Bucureti), legalitatea
este considerat a fi corolarul condiiilor de valabilitate al actelor administrative, iar
oportunitatea o cerin (o dimensiune) a legalitii.24
22

n ordinea enumerrii lor: Mircea Anghene, Romulus Ionescu, Ilie Iovna, Rodica Petrescu, A. Iorgovan, Verginia
Vedina
23
I. Iovna, Drept administrativ, Editura Servo-Sat Arad, 1997, p. 24
24
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 41

Efectul nendeplinirii uneia din condiiile de legalitate este aplicarea sanciunilor

specifice dreptului administrativ. Trebuie menionat ns c pe lng tragerea la rspundere a
organului administraiei publice sau, dup caz, a funcionarilor publici, vor interveni sanciuni
cu privire la actul administrativ, adic se va pune problema nulitii acestuia. Autorii de drept
administrativ apreciaz n unanimitate c nu toate condiiile de legalitate au aceeai valoare i
prin urmare, nu toate determin acelai gen de sanciune. n funcie de importana acestora,
nendeplinirea unei (unor) condiii va atrage, dup caz, sanciunea inexistenei sau nulitii (n
unele opinii, absolut sau relativ) a actului administrativ.
1. Conformitatea actului administrativ cu coninutul legii. Aa cum se susine n
literatura de specialitate, conformitatea actului administrativ cu coninutul legii impune
conformitatea acestuia cu ipoteza, dispoziia i sanciunea normei juridice cuprinse n lege, sau
n celelalte acte normative cu for juridic superioar pe care urmeaz s le aplice25.
a. Aplicnd legea i celelalte acte normative, autoritatea administraiei publice va trebui
s examineze dac sunt ndeplinite condiiile de fapt cerute de ipoteza normei juridice. n caz
afirmativ, autoritatea administrativ are obligaia de a emite actul administrativ, iar n absena
acestor condiii, are obligaia de a nu emite actul administrativ. Dac, autoritatea administraiei
publice alege o alt variant la adoptarea/emiterea actului administrativ rezult c nu i
ndeplinete aceste obligaii i, pe cale de consecin, actul va fi ilegal prin coninutul su pe
temeiul c nu a respectat ipoteza legal.
b. Autoritatea administraiei publice poate s stabileasc corect condiiile de fapt cerute
de ipoteza normei juridice, dar s interpreteze greit dispoziia acesteia sau s aplice o alt
dispoziie dect cea care trebuia aplicat raportului social respectiv 26. Actul administrativ
adoptat/emis n astfel de condiii va fi ilegal pentru nerespectarea dispoziiei prevzut de norma
legal.
c. Un act administrativ poate fi nevalabil i pentru c s-a aplicat o alt sanciune sau o
sanciune eronat, fa de sanciunea stabilit prin norma legal.
Conformitatea actului administrativ cu scopul legii. Prin scopul legii se nelege
rezultatul pe care legiuitorul urmrete s-l realizeze prin reglementarea respectiv. El poate
reiei n mod direct (explicit) sau indirect (implicit) din coninutul legii.
n primul caz, legiuitorul insereaz n mod explicit, de regul, ntr-unul din primele
articole scopul urmrit. Spre exemplu, n art. 1 din Legea-cadru privind descentralizarea
nr.195/2006 se stipuleaz: Prezenta lege stabilete principiile, regulile i cadrul instituional care

25
26

Ibidem, p. 143, R. N. Petrescu, op. citat, pp. 315-316

Ilie Iovna, op. citat, p. 232

reglementeaz procesul de descentralizare administrativ i financiar 27. Pentru cea de-a doua
ipotez, scopul legii rezult din ntregul context al legii.
Actul administrativ, prin scopul su, trebuie s fie concordant cu scopul legii, pentru a
produce n mod valabil efecte juridice. n caz contrar, dreptul de apreciere se transform n abuz
de drept (exces de putere) din partea administraiei, care constituie fundamentul aciunii judiciare
n anularea actului administrativ. Unii autori consider scopul legii ca fiind un element ce ine de
legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce in de oportunitate 28. Ca
urmare, conformitatea unui act administrativ cu scopul urmrit de lege va implica nu numai
controlul elementelor care privesc legalitatea actului, ci i al unor elemente care au n vedere
oportunitatea sa.
Adoptarea actelor administrative de ctre organul competent i n limitele competenei
sale legale. Competena autoritilor administraiei publice nu este definit n mod unitar n
doctrina de specialitate29. S-au constatat30 de asemenea carenele legislaiei romneti referitor la
aceast noiune, reliefate n confuziile cu noiunea de atribuii, ce n fapt reprezint coninutul
competenei. S-a subliniat de aceea n literatur 31, necesitatea definirii noiunii de competen n
viitorul Cod de procedur administrativ. De altfel, actualul proiect al acestui viitor act normativ
reine n art. 21 urmtoarea definiie: Competena reprezint ansamblul atribuiilor conferite de
lege persoanelor administrative.
27

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004
Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 316-317
29
capacitatea ce le este recunoscut de lege de a aciona din punct de vedere juridic n vederea realizrii activitii
executive sau ca aptitudine legal recunoscut unui organ al administraiei de stat de a nfptui aceast activitate;
ansamblul drepturilor i obligaiilor care revin unei autoriti a administraiei publice sau unui funcionar public,
acordate de lege, i limitele exercitrii lor. - Tudor Drganu, op. citat, p. 108
dreptul i totodat obligaia prevzut de lege i celelalte acte normative de a duce o anumit activitate, adic de a
fi n acest scop subiect n diferite raporturi juridice, deci ca o parte constitutiv a unui organ de stat, iar, pe de alt
parte, organele administraiei de stat, avnd o anumit competen special determinat, au capacitatea de a fi
subiecte n anumite raporturi juridice, nelegnd capacitatea juridic a organelor administraiei de stat ca un aspect
al calitii organelor administraiei de stat de subiecte n raporturile juridice Romului Ionescu, Drept administrativ,
EDP, Bucureti, 1970, p.110 i 115
aptitudinea conferit de normele juridice unui organ unipersonal sau colegial al administraiei de stat de a face acte
juridice sau operaiuni administrative i materiale Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina
administraiei, Bucureti, 1981, p.240
ansamblul activitilor cu i fr semnificaie juridic svrite de un subiect de drept n vederea realizrii
atribuiilor sale. n sens juridic larg, ea reprezint activiti (actele i faptele) cu semnificaie juridice, iar n sens
juridic restrns reprezint numai ansamblul actelor juridice prevzute a fi emise, conform legii, de un organ n
realizarea atribuiilor - Ioan Santai, Drept administrativ..., Cluj-Napoca, 2002, vol. II, p. 34
competena determin totalitatea atribuiilor autoritilor administraiei publice, ale unor compartimente din structura
acestora sau persoane, i limitele exercitrii lor, preciznd c fiecare autoritate a administraiei publice are o anumit
competen determinat de sarcinile ce-i revin i scopul pentru care a fost nfiinat prin norme juridice conform
principiilor constituionale. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, p. 60
Profesorul Antonie Iorgovan definete competena organelor administraiei publice ca ansamblu al atribuiilor
stabilite de Constituie sau de lege, ce confer drepturi i obligaii pentru a duce, n nume propriu i n realizarea
puterii publice, o anumit activitate administrativ Tratat de drept administrativ, ed.a III-a, p. 276
30
Ana Rozalia Lazr, Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i drept comparat, Editura All beck, 2005,
p. 112
31
idem, p.117
28

Fiecare autoritate (categorie de autoriti) a administraiei publice are o anumit

competen, determinat de ansamblul atribuiilor ce-i revin i de scopul pentru care a fost
nfiinat. Ea trebuie s fie n concordan cu principiile constituionale, concret determinat i
exercitat potrivit dispoziiilor legale prin care a fost stabilit. n sensul Legii-cadru a
descentralizrii, nr.724/2006, competena reprezint ansamblul atribuiilor stabilite de
Constituie i de legile care confer autoritilor administrative drepturi i obligaii de a duce
n nume propriu, n realizarea puterii publice i sub propria responsabilitate, o activitate de
natur administrativ (art.2 lit.c), aadar o definiie ce corespunde n mare parte celei
determinate n literatur (A. Iorgovan), cu meniunea c aceasta este determinat cu referire la
autoritile administrative. Competenele pot fi exclusive (art.2 lit.g al Legii nr.742/2006 i
Seciunea 1 a Capitolului IV al Legii) sau partajate (art.2 lit.f i Seciunea a 2-a a Capitolului IV
al Legii), exercitate de autoriti aflate la mai multe niveluri ale administraiei publice (local,
judeean sau central), n condiiile unei clare separri a puterii de decizie i a resurselor
financiare aflate la dispoziia fiecreia dintre aceste autoriti responsabile. Redistribuirea de
competene administrative i financiare de ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din teritoriu se definete ca
fiind deconcentrarea (art.2 lit.j) iar transferul de competen administrativ i financiar de la
nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul
privat este descentralizare (art.2 it.l)32.
n doctrin s-a relevat c reglementarea competenei se realizeaz pe dou ci, i anume:
a) n mod sumar, cnd legea indic doar organul competent i actele pe care acesta le
poate emite sau adopta, dup caz33;
b) n mod detaliat, cnd stabilirea competenei se face prin coroborarea reglementrii
organice cu reglementrile speciale, cu caracter complementar sau derogator34.
Atunci cnd legea impune autoritii n mod univoc i strict determinat conduita
decizional pe care urmeaz a o adopta, suntem n prezena unei competene legate35, pe cnd
atunci cnd aceasta poate alege mai multe decizii sau mai multe comportamente la fel de
conforme cu legea se vorbete de o competen discreionar36.
32

Exercitarea competenelor se face numai dup transmiterea resurselor financiare necesare art.6 alin.(1) teza 2
din Legea nr.742/2006
33
De exemplu, art. 108 din Constituie, n alin. (1) prevede: Guvernul adopt hotrri i ordonane, fr s fac
vreo precizare despre domeniul sau procedura de adoptare. De asemenea, Seciunea a 3-a a Legii nr.742/2006, legeacadru a descentralizrii
34
De exemplu, competena autoritilor administraiei publice locale rezult, n principal, din Legea organic a
administraiei publice locale nr. 215/2001, dar i din alte reglementri speciale ca: Legea nr. 119/1996 cu privire la
actele de stare civil, Legea nr. 114/1996 a locuinei, Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, etc.
35
Ana Rozalia Lazr, op.cit., p. 167
36
Potrivit literaturii germane, putere discreionar; libertate de apreciere n Frana sau libertate de a decide n
Anglia

Competena autoritilor administraiei publice se particularizeaz prin anumite trsturi

i anume37:
a.

Competena are caracter legal, n sensul c fiecare autoritate a administraiei

publice este nzestrat cu o anumit competen, strict determinat de lege. n consecin,

autoritile administrative sau titularii funciilor publice nu pot s-i transmit competena
stabilit de lege altor autoriti ori altor demnitari sau funcionari publici.
Cu toate acestea, n mod excepional i doar atunci cnd legea prevede acest lucru, o
parte din atribuii sau totalitatea acestora pot fi ndeplinite de alte persoane (funcionari sau
demnitari publici), pe calea suplinirii (nlocuirii) sau a delegrii de competen.
Suplinirea const n nlocuirea titularului funciei publice de o alt persoan (demnitar
sau funcionar public) cnd titularul competenei se afl n imposibilitate obiectiv de a-i
ndeplini atribuiile38. Suplinirea se caracterizeaz prin faptul c se transmite totalitatea
atribuiilor de la persoana titular a competenei la cea care o nlocuiete. Suplinirea poate fi de
drept (de exemplu, potrivit art. 36 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului:
n lipsa prefectului, subprefectul ndeplinete, n numele prefectului, atribuiile ce-i revin
acestuia), sau se poate realiza prin act administrativ conform art. 107 alin. (3) din Constituie:
Dac primul-ministru se afl n una dintre situaiilor prevzute la art.106 (pierderea drepturilor
electorale, demisia, incompatibilitate etc.) cu excepia revocrii, sau este n imposibilitatea de ai exercita atribuiile, Preedintele Romniei va desemna un alt membru al Guvernului ca primministru interimar, pentru a ndeplini atribuiile primului-ministru, pn la formarea noului
Guvern.
Delegarea de competen const n ncredinarea unor atribuii care, potrivit legii, revin
unui demnitar sau funcionar public ctre un alt demnitar sau funcionar public subordonat
ierarhic, legea permind acest lucru. n cazul delegrii opereaz transmiterea ctre o singur
persoan a unei pri din atribuii i nu a tuturor, ca n ipoteza nlocuirii sau a suplinirii 39. Ca
exemplu, putem meniona art. 70 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 potrivit cruia: Primarul
deleag viceprimarului sau, dup caz, viceprimarilor, prin dispoziie emis n cel mult 30 de zile
de la validare, exercitarea atribuiilor ce i revin potrivit art. 68 alin.(1) literele j, m, r, v, x i y.
n legtur cu aceste dispoziii, Curtea Constituional a statuat c dac anumite atribuii ale
primarului nu pot fi delegate nu nseamn c acestea nu ar putea fi ndeplinite de ctre

37

Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 297-298

Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinele administraiei, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1977, p. 123
39
Mircea Anghene, nlocuirea temporar, precum i delegarea de atribuii n dreptul administrativ romn, n
Revista Romn de Drept, nr. 10/1997, p. 24
38

10

viceprimar, n numele primarului, atunci cnd primarul, din diferite motive (concedii medicale,
concedii de odihn, delegaii etc) nu-i poate ndeplini atribuiile prevzute de lege40.
Legea-cadru a descentralizrii (nr.742/2006) definete noiunea de competene delegate
ca reprezentnd competenele atribuite prin lege autoritilor administraiei publice locale,
mpreun cu resursele financiare corespunztoare, de ctre autoritile publice centrale, pentru a
le exercita n numele i n limitele stabilite de ctre acestea (art.2 lit.d). n optica legii, delegarea
reprezint exercitarea de ctre autoritile administraiei publice locale sau de ctre alte instituii
publice a unor competene n numele unei autoriti a administraiei publice centrale, n limitele
stabilite de aceasta.
Spre deosebire de suplinire, care de obicei opereaz automat, n baza prevederilor legale,
i vizeaz toate atribuiile funciei suplinite, pentru delegare este necesar un act de delegare emis
de organul competent i vizeaz numai o parte a atribuiilor funciei delegate, prevzute n acel
act41.
Ceea ce rezult cu claritate din expunerile sumare anterioare este faptul c trebuie s se
disting ntre delegarea atribuiilor i delegarea competenei autoritii publice, aceasta din urm
fiind n puterea exclusiv a autoritilor determinate de lege, n sens strict, ca act al
Parlamentului, delegarea de atribuii putnd fi fcut i n temeiul altor acte de autoritate, de
natur administrativ.
b.

Competena are caracter obligatoriu, adic atribuiile stabilite de lege

autoritilor administraiei publice trebuie realizate n conformitate cu dispoziiile legale,

exercitarea lor neavnd un caracter facultativ 42. n consecin, regulile de competen se impun
administraiei ntr-o manier strict, fiind necesar aplicarea lor cu rigurozitate.
Dac organul administraiei publice care emite un act administrativ este lipsit de
competen, actul este ilegal, iar n acest caz ilegalitatea nu poate fi acoperit prin confirmare.
40

Decizia nr.203/04.07.2002, publicat n M.Of. al Rom., P.I, nr.720 din 3 octombrie 2002
Liviu Giurgiu, A. Segrceanu, C.G. Zaharie, drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 2002, p.176
Jurispruden:
- ... n mod corect, instana de fond a reinut c numirea temporar prin delegare ntr-o funcie, este lsat
de lege la aprecierea celui care deleag, nendeplinirea tuturor condiiilor cerute pentru ocuparea postului
pe durat nedeterminat, neconstituind impediment la delegare .C.C.J., s.c.a.f., Decizia nr. 2794/2005
- Cum pentru simpla semnare a actului, nici o dispoziie legal nu impune emiterea unui ordin de delegare,
rezult c nici aceast critic nu este fondat - .C.C.J., s.c.a.f., Decizia nr. 2881/2005
- delegare echivaleaz cu un mandat ce nu confer personalitate juridic ... personalitatea juridic se
stabilete prin lege, fiind expres prevzut i neputnd fi delegat n nici un fel. Ceea ce a fost delegat,
intuitum persone, nu poate fi la rndul su delegat, delegarea la delegare neputnd fi admis - .C.C.J.,
s.c.a.f., Decizia nr. 291/2003
- ministerul, organul ierarhic superior, nu putea delega drepturile i obligaiile ce-i sunt date n competena sa
exclusiv, unei alte persoane juridice i cu att mai mult, unei persoane juridice subordonate - .C.C.J.,
s.c.a.f., Decizia nr. 2027/2003
Legislaie: potrivit art. 82 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcionarilor publici, delegarea se dispune n
interesul autoritii sau instituiei publice n care este ncadrat funcionarul public, pe o perioad de cel mult 30 de
zile, dar nu mai mult de 60 de zile ntr-un an(?)
42
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureti 2001, p.210
41

11

Organul competent poate s adopte un act cu un coninut similar, act care va produce efecte
juridice din momentul emiterii sale43.
c.

Competena are, de regul, un caracter permanent, adic se exercit n mod

continuu, fr ntreruperi, autoritatea administraiei publice competent putnd s emit/adopte

un act administrativ ori de cte ori se ivesc condiiile prevzute de lege44.
n doctrina de specialitate45, se consider c competena mbrac mai multe forme dup
cum urmeaz:
1)

Competena material care desemneaz sfera i natura raporturilor sociale pe

care le poate reglementa sau n care poate aciona o autoritate a administraiei publice, demnitar
sau funcionar public46.
Competena material poate fi general sau special47.
2)

Competena teritorial care determin limitele geografice ale exercitrii

atribuiilor (competenei materiale) de ctre o autoritate a administraiei publice.

La rndul su, competena teritorial poate fi de dou feluri:

naional, autoritile publice abilitate cu o astfel de competen exercitndui atribuiile pe ntreg teritoriul rii;

3)

local (judeean, municipal, oreneasc sau comunal). 48

Competena personal este determinat de calitatea subiectului de drept

administrativ, n condiiile i cazurile reglementate n mod expres de lege. 49

4)

Competena temporal care desemneaz limitele n timp n care se exercit

atribuiile conferite de lege unei autoriti administrative, demnitar sau funcionar public. 50
Pentru a stabili legalitatea unui act administrativ sub aspectul acestei condiii, trebuie s
avem n vedere toate formele competenei. n situaia n care actul administrativ a fost
emis/adoptat de ctre autoritatea administraiei publice competent i n limitele competenei
conferite de lege, actul administrativ va fi considerat legal i va produce n mod valabil efecte

43

Ilie Iovna, op. citat, p. 232

Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 298
45
Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 69-70
46
Jurispruden de seminar: Decizia nr.1801/13.05.2003 vezi partea a doua a cursului
47
A se vedea n acest sens i dispoziiile cuprinse n proiectul Codului de procedur administrativ, potrivit crora
Art. 22. (1) Competena material este determinat de sfera i natura raporturilor sociale n care acioneaz persoana
administrativ. (2) Competena material poate fi general sau special.
48
Art. 23 din proiectul Codului de procedur administrativ prevede c (1) Competena teritorial este determinat
de limitele n spaiu ale exercitrii atribuiilor. (2) Competena teritorial poate fi naional sau local.
49
n termenii proiectului Codului de procedur administrativ, Competena personal este determinat de calitatea
subiectului de drept aflat n raport cu persoana administrativ, n condiiile i cazurile expres prevzute de lege.
(art.24)
50
Competena temporal este determinat de limitele n timp n care se exercit atribuiile conferite de lege unei
persoane administrative. (art. 25 din proiectul Codului de procedur administrativ al Romniei)
44

12

juridice. Dimpotriv, dac actul a fost emis/adoptat cu nclcarea competenei legale, sub aspect
material, teritorial etc., va fi lovit de nulitate.

13

Clasificarea actelor administrative din punct de vedere al ntinderii efectelor

juridice pe care le produc
1.

Acte

administrative

normative:

care

cuprind

reglementri de principiu cu caracter obligatoriu, formulate n abstract, n vederea aplicrii la un

numr nedeterminat de persoane.
2.

Acte

administrative

individuale:

are

reprezint

manifestri de voin care creeaz, modific sau sting drepturi i obligaii n beneficiul sau n
sarcina unei persoane dinainte determinate.
Dup coninutul lor, actele administrative individuale (n continuare cu prescurtarea
a.a.i.) au fost clasificate astfel51:
a)

a.a.i. prin care se stabilesc drepturi i obligaii determinate pentru subiectul

sau subiectele crora li se adreseaz. Cu privire la aceast categorie de acte, n doctrin s-a
artat52 c emiterea unora dintre ele este obligatorie dac sunt ndeplinite condiiile legale (de
exemplu, nscrierea n listele electorale a unui cetean cu drept de vot este obligatorie pentru
primar), n timp ce eliberarea altora depinde de aprecierea autoritii emitente (de exemplu,
emiterea unei autorizaii pentru folosirea unui anumit spaiu public depinde de aprecierea
prealabil a consiliului local n a permite darea n folosin acel spaiu public).
b)

a.a.i. prin care se confer un statut personal/acte atributive de statut personal,

prin care se recunoate o activitate anterioar a persoanelor n favoarea crora se emit (o diplom
colar, o diplom universitar, o decizie de pensionare).
c)

a.a.i. prin care se aplic constrngerea administrativ (procesul-verbal de

sancionare contravenional, ca exemplu tipic).

d)

Acte

administrativ-jurisdicionale/acte

administrative

cu

caracter

jurisdicional, care sunt emise, n principal, de organele administrative cu atribuii

jurisdicionale.

51
52

Anton Trilescu, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 188-189
Tudor Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, p.186 i urm.

14