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PHILIPPE ARDANT
OLIVIER DUHAMEL
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la Ve Rpublique a vit la cohabitation, dabord parce quelle a vit lalternance. Lorsque nous
avons cr la revue Pouvoirs, il y a bientt un quart de sicle, nous
consacrions son premier numro lalternance, qui navait toujours pas
eu lieu, et une part de ses analyses lhypothse, ultrieurement dnomme cohabitation , qui en assombrissait lhorizon. Cohabitation :
le mot nexistait pas encore, dans lunivers de la Ve Rpublique, que
la chose obsdait dj les esprits. Un prsident issu dun camp politique pourrait-il coexister avec une Assemble domine par lautre
camp ? Plus prosaquement, pourrait-on connatre un partage du
pouvoir entre un prsident de la Rpublique de droite et une Assemble
nationale majorit de gauche (ou linverse), et, dans laffirmative,
comment, combien de temps ?
LUS DE VINGT ANS DURANT,
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ET
CONFORMISME
Psent davantage la permanence de la Constitution et la force des prcdents. Notre Constitution, jadis peu respecte dans ses procdures et
peu protge dans ses prescriptions, est devenue lobjet dune estime juridique plus soutenue et de modifications plus frquentes. Aucune rvi1. Nous tenons ici remercier pour laccueil quils nous ont rserv : MM. Jean-Louis
Bianco, Jean-Claude Colliard, Renaud Denoix de Saint-Marc, Jean-David Levitte, Jean-Marc
Sauv, Olivier Schrameck, Maurice Ulrich.
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Convenons que les temps ont bien chang. LUnion sovitique sest
effondre, le collectivisme ne tient plus lieu de rfrence, sauf pour une
extrme gauche vivace mais marginale, la gauche de gouvernement privatise plus que ne la fait la droite, lexistence de lUnion europenne ne
fait plus dbat, etc.
La question du rapport entre consensus et cohabitation mrite videmment une analyse plus complexe. Pour deux raisons politiques et
une troisime structurelle. La premire, mdiatico-politique, tient au fait
que la mise en scne tlvisuelle de la cohabitation sopre sur le mode
dissensuel. Pour rendre compte des jeux de pouvoir, il faut des protagonistes, des concurrents, sinon des adversaires. Do le feuilleton bien
connu des accrocs de la cohabitation , ncessairement entretenu par
nos hros et exagr par nos metteurs en scne. La deuxime raison, qui
donne consistance la premire, tient la ralit de la comptition
politique, laquelle ne sinterrompt videmment pas du fait de la cohabitation. Elle se poursuit sur un autre mode, en attendant de reprendre,
le jour venu, sur le mode normal de la comptition lectorale. Quant
la troisime source de complexit, elle relve dune logique plus profonde, celle qui veut que la cohabitation soit productrice de consensus.
Autrement dit, bien que la cohabitation soit le feuilleton dun partage
accept du pouvoir ponctu de dsaccords vers la lutte finale pour la
runification politique du pouvoir au profit dun des deux cohabitants,
elle est aussi un mode particulier dexercice du pouvoir rendu possible
par une dose minimale de consensus et source dun consensus accru.
Si le consensus favorise la cohabitation, la cohabitation produit du
consensus.
Elle en fabrique par exigence politicienne. On connat ladage,
rpandu dans le microcosme ds la premire cohabitation : les deux
cow-boys rivaux ne cessent de se faire face, mais le premier des deux qui
dgaine est mort.
Elle en fabrique par habitude de gouvernance. Linterministriel ne
cesse de se rpandre, intgrant les conseillers de la prsidence de la
Rpublique dans les matires du domaine partag : affaires trangres,
militaires, europennes, institutionnelles, judiciaires. Puisque lon prpare les dcisions ensemble, on fabrique quotidiennement de laccord.
Elle en fabrique par effet dinformation. Dans les domaines non
partags, llyse est quand mme tenu inform de lessentiel. Informer
cest expliquer et, sauf exception, dj faire accepter.
Elle en fabrique par dcence. Autre adage cohabitationniste bien
connu : ltranger, la France parle dune seule voix. Celui qui viole
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tutionnelle de la Cour de justice de la Rpublique et du Conseil suprieur de la magistrature en 1993, une partie de la rforme de la justice
en 1997. Quoi quil en soit, hors cohabitation, cest le prsident qui
dcide si telle politique souhaite par son Premier ministre sera ou non
poursuivie ; en cohabitation, cest le Premier ministre qui dcide si telle
ou telle politique souhaite par le prsident sera poursuivie. Inversion
relle. Inversion partielle : le prsident nest pas tenu dassister le
Premier ministre pour une politique quil dsapprouve encore que la
prsidence ait tendance saccommoder plus quon ne le croit pour
paratre aimer ce quelle doit avaler. Symtriquement, on ne compte
plus les exemples de politiques prsidentielles mort-nes, ou ignores
ou rapidement enterres par des Premiers ministres pourtant soumis
leur prsident du fait de lunit des majorits. Autrement dit, linversion
du pouvoir connat bien quelques limites, mais ces dernires ne doivent
pas tre exagres : le prsident cohabitant participe un peu la mise en
uvre des politiques de son rival de Matignon, le prsident non cohabitant ne fait jamais de son Premier ministre un simple serviteur.
La hirarchisation du pouvoir ne suit plus une architecture simple.
Sur le fond, le Premier ministre devient premier dcideur. A ceci prs
quen matires partages, notamment pour les politiques trangres et
europennes, prsident et Premier ministre sont codcideurs. Et que
protocolairement, mdiatiquement, symboliquement, le prsident
demeure le chef de ltat. Le Premier ministre supplante le prsident,
mais tient compte du chef de ltat.
LE FONCTIONNEMENT CONCRET
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Mme diminu, en retrait, le prsident nen reste pas moins le chef de
ltat, les Franais sont toujours nombreux voir en lui le vritable chef
de lexcutif, il tient de la Constitution des pouvoirs certes ponctuels
mais non ngligeables. Le Premier ministre va donc devoir travailler
avec lui, dialoguer, composer. Matignon et llyse ne peuvent tre des
mondes qui signorent, ne se parlant pas et ne se rencontrant que pour
les besoins du protocole.
En 1986 des usages et procdures se sont mis en place, qui organisent leurs relations et auxquels llyse avait eu le temps de rflchir
bien avant le dbut de la cohabitation, tant la victoire de la droite tait
prvisible. La prsidence sinterrogeait sur les intentions du nouveau
gouvernement, elle craignait dtre marginalise, elle se voyait assige
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nuer exister, ne pas se contenter dinaugurer les chrysanthmes, entretenir au moins un semblant de pouvoir, surtout sil envisage de briguer
terme un nouveau mandat.
Tout naturellement, le prsident aura tendance reporter sur les
dossiers qui lui restent une nergie inemploye. Franois Mitterrand
surtout lors de la premire cohabitation comme Jacques Chirac
aujourdhui ont t trs prsents sur le terrain de la dfense et celui des
relations internationales. Le second peut-tre plus encore, port par un
temprament hyperactif, de locomotive , ainsi que par un rel intrt pour ces matires. Son rle, en 1999, dans la nomination de Bernard
Kouchner au Kosovo ou dans la dsignation des commissaires franais
Bruxelles et dans lattribution de leurs portefeuilles sont, parmi beaucoup dautres, des manifestations de son interventionnisme et de lefficacit de son influence, au point que Lionel Jospin na pas hsit lui
rendre hommage.
Mais si le prsident sort ici de sa position de spectateur et a quelque
poids sur la dfinition et la mise en uvre de la politique du pays, il nest
pas pour autant libre. Soumis contreseing, ses pouvoirs sont rellement
partags, il ne peut agir quen accord avec le Premier ministre. Celui-ci
de son ct peut, il est vrai, voir ses initiatives ou ses options combattues par le prsident : on na pas oubli les conflits entre Franois
Mitterrand et Jacques Chirac autour de l initiative stratgique du
prsident Reagan ou du missile roulettes . Chacun des partenaires
peut paralyser lautre.
On constate en mme temps que les Premiers ministres des cohabitations se sont investis des degrs variables dans les relations internationales lexception toutefois des affaires europennes, peut-tre
parce que leurs rpercussions internes sont plus directes et immdiates , car celles-ci ne sont pas au cur des attentes des Franais
lgard du nouveau gouvernement et quau surplus il y a toujours eu
un accord entre les deux ttes de lexcutif sur les grandes lignes de la
politique mener. Le prsident sera souvent la manuvre avec les
coudes franches sur certains dossiers (G7, sommets de lAlliance atlantique, francophonie, confrence de Rio). Le Premier ministre tient
manifester son intrt, mais il arrivera quil neffectue quune sorte de
service minimum sans chercher apparatre comme un prsident
bis . Quoi quil en soit, dans tous les domaines, le prsident et le
Premier ministre sont soucieux de manifester que la France parle dune
seule voix et lon nhsite pas voquer, en dpit de rsonances inopportunes, un commun combat pour la France . Lunit de vues de
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notre dyarchie plurielle dans les rencontres europennes et internationales contraste souvent avec les divisions de certains de nos partenaires
lorsquils sont dirigs par des gouvernements de coalition.
Cette dmarche commune est le fruit de lexprience de trois cohabitations, qui auront permis de dfinir les rgles et les procdures par
lesquelles passe la collaboration.
La concertation seffectue dans des conseils restreints, tenus llyse, sur convocation du secrtaire gnral du gouvernement et sous la
prsidence du chef de ltat. Y participent le Premier ministre et, selon
lordre du jour, les ministres intresss, commencer par ceux de la
Dfense et des Affaires trangres. Un compte rendu est maintenant tabli par les soins du secrtariat gnral du gouvernement et diffus aux
participants. A la diffrence des Conseils des ministres, ces runions
donnent lieu une vritable dlibration lissue de laquelle sont dfinies les options et prises les dcisions. Leur efficacit est renforce par
leur prparation lors de comits restreints organiss au pralable
Matignon, prsids par le Premier ministre et auxquels llyse est
reprsent.
Les conseils restreints nobissent pas des rythmes rguliers. Ils
sont plus nombreux aujourdhui une quinzaine par an que lors de
la premire cohabitation, et il en est organis de faon systmatique
avant les conseils europens ; les autres se tiennent au gr des circonstances, linitiative le plus souvent du prsident, sur lIrak par exemple
ou sur la PAC.
Ces conseils constituent le lieu privilgi de la concertation entre le
prsident et le Premier ministre, le seul o ils traitent dgal gal. Leur
dialogue est facilit, rptons-le, par labsence de divergences profondes, ces dernires annes, sur les orientations de la politique franaise
en matire de dfense et de relations extrieures. Heureusement, car
comment trancher si, par exemple, le prsident prconisait lengagement
de troupes franaises ltranger et que le Premier ministre sy opposait ? Lhypothse nest pas gratuite, elle aurait fort bien pu se raliser
si lenvoi de troupes au sol au Kosovo avait t envisag.
Si la politique trangre est dfinie de faon consensuelle au sein de
lexcutif, qui appartient-il de lexposer loccasion des rencontres
internationales ou lors de voyages lextrieur ? Des solutions ont t
trouves aprs quelques pripties, pas toujours glorieuses, au dbut de
la premire cohabitation.
Lors des conseils europens, le prsident et le Premier ministre
sigent ensemble. La dlgation franaise est prside par le prsident
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DACTION
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Jacques Chirac en revanche signe des temps ou diffrence de personnalit ? se fera prsenter les membres du gouvernement Jospin. Par ses
propos et ses attitudes le prsident marque ostensiblement que le gouvernement nest pas le sien. En mme temps, il doit viter de cder ses
amis politiques qui le poussent rassembler autour de lui lopposition
et en apparatre comme le chef. Tentation dangereuse car, pour tre
rlu, il faut ratisser au-del de son camp.
Ces moyens daction sont quand mme assez drisoires et anecdotiques ; mme si le prsident en use souvent avec habilet et dlectation,
ils nont gure de prise sur la ralit. Ils ne sauraient compenser la faiblesse de ses armes juridiques.
De celles-ci la plus banale est son pouvoir de signature. Par centaines lois, dcrets et ordonnances, mesures individuelles diverses
passent par la signature du prsident. En temps de cohabitation peut-il
sen servir pour mettre en chec le gouvernement ? Le dbat juridique
est ouvert, mais ce qui est sr, cest que Franois Mitterrand la fait, on
le sait, pour des ordonnances ou pour la convocation du Parlement en
session extraordinaire. De son ct, Jacques Chirac a refus de signer un
dcret de convocation du Congrs. En ralit, les projets gouvernementaux sont retards mais non empchs. Des voies parallles ou
dtournes, plus compliques et plus lentes peut-tre, permettent de
passer outre lopposition du prsident. Celui-ci dailleurs ne peut abuser de son pouvoir, chaque refus apparat comme un clat, un accroc
la cohabitation, dont lexploitation mdiatique sera immdiate. Sil sy
hasarde, il doit bien choisir son terrain pour se concilier lopinion, mais
il ne peut vritablement empcher un gouvernement, dont la lgitimit
lectorale est plus frache que la sienne, de mettre en uvre sa politique
ou telle rforme laquelle il est attach. Reste alors au prsident la
menace de ne pas signer, moins spectaculaire que le passage lacte, car
aucun des protagonistes na en gnral intrt la rvler, lun pour ne
pas montrer son impuissance si la pression choue, lautre pour ntre
pas accus dy avoir cd si elle russit. Il y a l un moyen plus habile
et plus efficace pour le prsident de faire modifier les projets gouvernementaux, et tout porte croire quil a t rgulirement utilis.
En revanche, comment ne pas relever que les prsidents de la cohabitation nont jamais utilis deux procdures dont ils disposent, comme
voies dappel contre des dcisions de la majorit quils dsapprouvent :
la seconde lecture et le recours au Conseil constitutionnel. La saisine du
Conseil a certes t utilise par le prsident seul, mais lgard dun
trait, jamais dune loi. Comment expliquer cette abstention ? Engage
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