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Conceito
A despesa pblica tambm deve ser conceituada considerando dois
enfoques: sentido lato e sentido restrito.
As despesas pblicas, em sentido stricto sensu, so as despesas oramentrias que somente podero ser executadas se estiverem autorizadas na
lei oramentria anual ou nas leis de crditos adicionais, e que caracterizam
os gastos que o Governo realiza para atender as necessidades da populao.
J as despesas pblicas, em sentido lato sensu, abrangem alm das
despesas oramentrias, anteriormente citadas, as despesas extraoramentrias, que so representadas pelas devolues de recursos de terceiros,
pelas operaes de crdito por antecipao de receita e pelos pagamentos
de restos a pagar, servio da dvida e consignaes diversas.
Fortes (2005), bem como outros autores, a exemplo do que ocorre na receita, entende que a expresso despesa extraoramentria indevidamente
utilizada, sendo mais apropriado falar em dispndios extraoramentrios.
Assim, podemos conceituar a despesa pblica, em sentido estrito,
como o conjunto de dispndios do Estado ou de outra pessoa jurdica de
Direito Pblico, autorizados no oramento, para o funcionamento e manuteno dos servios prestados sociedade, por meio da realizao de obras
e prestao de servios pblicos.
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Despesa pblica
Segundo Musgrave (1994), as funes econmicas do Estado se classificam em: funo distributiva, funo estabilizadora e funo alocativa.
Funo distributiva
A funo distributiva tem como finalidade atenuar as injustias e desigualdades sociais, atravs de uma distribuio mais igualitria da riqueza
produzida em um pas, j que o mercado por si s no consegue gerar a
distribuio considerada justa pela maioria da sociedade.
Para alcanar a igualdade considerada justa e desejada pela sociedade
o governo utiliza-se de instrumentos como: transferncias, impostos, subsdios, isenes etc.
A transferncia de renda ocorre quando o Governo tributa com alquotas mais altas quem possui renda mais elevada, a exemplo das alquotas
progressivas do imposto de renda, e utiliza esses recursos financeiros para
subsidiar os indivduos das classes menos privilegiadas, oferecendo servios
pblico de sade, educao, segurana etc. de qualidade.
Outra forma de aplicar a funo distributiva a cobrana de impostos com
alquotas mais gravosas para produtos considerados suprfluos, que somente so consumidos pelas classes mais favorecidas economicamente, e a sua
utilizao para subsidiar os produtos de primeira necessidade que so, dessa
forma, adquiridos por preos menores pelas classes mais necessitadas.
Funo alocativa
Existem certas atividades que pelo alto capital a ser aplicado, longo tempo
de retorno do capital, baixo retorno ou mesmo por simples desinteresse da
rea privada exigem a presena do Estado.
Portanto, a funo alocativa consiste na aplicao de recursos pblicos,
pelo Estado, nas atividades em que no houver interesse da rea privada ou
a presena do Estado se faz necessria, como, por exemplo: investimentos na
infraestrutura econmica: transporte, energia, comunicao, armazenamento; proviso de bens pblicos: infraestrutura urbana, saneamento bsico,
meio ambiente; e semipblicos ou meritrios: educao e sade.
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Despesa pblica
Funo estabilizadora
Das trs funes do Estado, esta a mais recente e tem como objetivos
principais: manuteno de um equilibrado nvel de emprego, estabilidade
dos nveis de preos, equilbrio na balana de pagamentos e razovel taxa
de crescimento econmico.
O Governo, por meio da funo estabilizadora, atua sobre a economia aumentando ou diminuindo a demanda agregada. Se o objetivo for estimular
a demanda, os gastos pblicos, com consumo e investimentos, podem ser
aumentados ou os impostos reduzidos.
No entanto, se a inteno conter a demanda, o Governo diminuir seus
gastos ou aumentar os impostos, o que provocar a reduo da renda e,
consequentemente, dos nveis de consumo.
Nesse sentido fica clara a importncia do oramento como instrumento
de poltica fiscal estabilizadora, j que as alteraes nas despesas do Governo, bem como as alteraes de alquotas dos impostos, causam expressivos
reflexos na demanda agregada.
Alm da utilizao das polticas fiscais, a funo estabilizadora tambm
utiliza polticas monetrias para promover a estabilidade da economia,
dentre as quais se destacam: controle da quantidade de moeda no mercado,
das taxas de juros e lanamentos de ttulos pblicos.
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Despesa pblica
Classificaes doutrinrias
As despesas, quanto natureza, classificam-se em:
oramentria e extraoramentria
Oramentrias: so as despesas fixadas na lei oramentria anual ou na
lei de crditos adicionais abertos durante o exerccio. Devem obedecer s
fases da despesa: fixao, empenho, liquidao e pagamento.
Em atendimento ao artigo 35 da Lei 4.320/64, as despesas oramentrias
devero ser reconhecidas no exerccio financeiro em que forem realizadas,
independente do momento em que ocorrer seu pagamento, ou seja, as despesas devem ser reconhecidas pelo regime de competncia e no de caixa.
Importante: na contabilidade pblica adota-se o regime contbil misto:
regime de caixa para a receita e de competncia para as despesas.
O regime de competncia est previsto no artigo 35 da Lei 4.320/64,
como segue:
Art. 35. Pertencem ao exerccio financeiro:
[...]
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
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Despesa pblica
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Despesa pblica
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Despesa pblica
Despesa pblica
Ateno: segundo o artigo 15, da Lei 4.320/64, na Lei de Oramento a discriminao das despesas far-se- no mnimo por elementos.
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Despesa pblica
Despesas de capital
Investimentos
Obras pblicas;
Servios em regime de programao especial;
Equipamentos e instalaes;
Material permanente;
Participao em constituio ou aumento de capital de empresas ou
entidades industriais ou agrcolas.
Inverses financeiras
Aquisio de imveis;
Participao em constituio ou aumento de capital de empresas ou
entidades comerciais ou financeiras;
Aquisio de ttulos representativos de capital de empresa em funcionamento;
Constituio dos fundos rotativos;
Concesso de emprstimos;
Diversas inverses financeiras.
Transferncias de capital
Amortizao da dvida;
Auxlios para obras pblicas;
Auxlios para equipamentos e instalaes;
Auxlios para inverses financeiras;
Outras contribuies.
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Despesa pblica
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1
Portaria Interministerial
163, de 4 de maio de 2001,
atualizada at Portaria Interministerial 688, de 14
de outubro de 2005.
Despesa pblica
Combustveis
Material de consumo
Aplicao direta
Despesas correntes
Despesas correntes
Aplicaes diretas
Material de consumo
7. e 8. dgitos: 4 desdobramento
Combustveis
Despesa pblica
Segue a estrutura, conceitos e especificao da despesa segundo a Portaria Interministerial 163/2001. Essa estrutura est adequada ao Siaf e Siafem,
devendo ser utilizada por estados e municpios com os ajustes necessrios
s suas peculiaridades.
A Categoria econmica
3 Despesas correntes
4 Despesas de capital
B Grupos de natureza de despesa
O grupo de despesas a agregao de elementos de despesa que apresentam as mesmas caractersticas quanto ao objeto do gasto.
1 Pessoal e encargos sociais
Despesas de natureza remuneratria decorrentes do efetivo exerccio
de cargo, emprego ou funo de confiana no setor pblico, do pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas e penses, das obrigaes
trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha
de salrios, contribuio a entidades fechadas de previdncia, outros benefcios assistenciais classificveis neste grupo de despesa, bem como soldo,
gratificaes, adicionais e outros direitos remuneratrios, pertinentes a
esse grupo de despesa, previstos na estrutura remuneratria dos militares
e, ainda, despesas com o ressarcimento de pessoal requisitado, despesas
com a contratao temporria para atender necessidade de excepcional interesse pblico e despesas com contratos de terceirizao de mo de
obra que se refiram substituio de servidores e empregados pblicos,
em atendimento ao disposto no artigo 18, 1. , da Lei Complementar 101,
de 2000.
2 Juros e encargos da dvida
Despesas com o pagamento de juros, comisses e outros encargos de
operaes de crdito, internas e externas, contratadas, bem como da dvida
pblica mobiliria.
3 Outras despesas correntes
Despesas com aquisio de material de consumo, pagamento de dirias,
contribuies, subvenes, auxlio-alimentao, auxlio-transporte, alm de
outras despesas da categoria econmica Despesas correntes no classificveis nos demais grupos de natureza de despesa.
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Despesa pblica
4 Investimentos
Despesas com o planejamento e a execuo de obras, inclusive com a
aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas, e com a
aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente.
5 Inverses financeiras
Despesas com a aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao;
aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de
qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento
do capital; e com a constituio ou aumento do capital de empresas.
6 Amortizao da dvida
Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualizao monetria ou cambial da dvida pblica interna e externa, contratual
ou mobiliria.
C Modalidades de aplicao
A modalidade de aplicao, segundo a Portaria, uma informao gerencial que tem a finalidade de indicar se os recursos so aplicados diretamente
por rgo ou entidade no mbito da mesma esfera de Governo ou outro
ente da Federao e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminao de dupla contagem dos recursos transferidos ou
descentralizados.
10 Transferncias intragovernamentais
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a entidades pertencentes Administrao Pblica, dentro da mesma esfera de
governo.
20 Transferncias Unio
Despesas realizadas pelos Estados, Municpios ou pelo Distrito Federal,
mediante transferncia de recursos financeiros Unio, inclusive para suas
entidades da administrao indireta.
30 Transferncias a estados e ao Distrito Federal
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos financeiros da
Unio ou dos municpios aos estados e ao Distrito Federal, inclusive para
suas entidades da administrao indireta.
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Despesa pblica
40 Transferncias a municpios
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos financeiros da
Unio ou dos estados aos municpios, inclusive para suas entidades da administrao indireta.
50 Transferncias a instituies privadas sem fins lucrativos
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a entidades sem fins lucrativos que no tenham vnculo com a Administrao
Pblica.
60 Transferncias a instituies privadas com fins lucrativos
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a entidades com fins lucrativos que no tenham vnculo com a Administrao
Pblica.
70 Transferncias a instituies multigovernamentais
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a entidades criadas e mantidas por dois ou mais entes da Federao ou por dois
ou mais pases, inclusive o Brasil.
71 Transferncias a consrcios pblicos
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a entidades criadas sob a forma de consrcios pblicos nos termos da Lei 11.107,
de 6 de abril de 2005, objetivando a execuo dos programas e aes dos
respectivos entes consorciados.
80 Transferncias ao exterior
Despesas realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a
rgos e entidades governamentais pertencentes a outros pases, a organismos internacionais e a fundos institudos por diversos pases, inclusive
aqueles que tenham sede ou recebam os recursos no Brasil.
90 Aplicaes diretas
Aplicao direta, pela unidade oramentria, dos crditos a ela alocados
ou oriundos de descentralizao de outras entidades integrantes ou no dos
oramentos fiscal ou da seguridade social, no mbito da mesma esfera de
Governo.
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Despesa pblica
Classificao institucional
A classificao institucional representa a estrutura organizacional e administrativa governamental e est estruturada em dois nveis hierrquicos:
rgo oramentrio e unidade oramentria. Essa classificao tem como finalidade identificar qual o rgo ou unidade oramentria em que est con-
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Despesa pblica
Classificao funcional
Importante: a classificao funcional, segundo o Manual Tcnico de Oramento, responde indagao em que rea de ao governamental a despesa ser realizada?
A classificao funcional est definida na Portaria 42/99-MPOG e foi implantada, a partir do ano de 2000, na Unio, estados e Distrito Federal e no
ano de 2002 nos municpios. Por ser de aplicabilidade obrigatria no mbito
de todos os entes da federao a classificao funcional permitir a conso-
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FUNO
FUNO
PROGRAMA
SUBFUNO
PROJETO/ATIVIDADE
PROGRAMAS
SUBPROJETO/SUBATIVIDADE
PROJETOS/ATIVIDADES/OP. ESPECIAIS
Programas
O programa, que possui a codificao de quatro dgitos: XXXX, o instrumento de organizao da atuao governamental que articula um conjunto de aes que concorrem para um objetivo comum preestabelecido,
mensurado por indicadores institudos no plano, visando soluo de um
problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da
sociedade (Manual Tcnico de Oramento MTO).
Toda ao do Governo est estruturada em programas orientados para
a realizao dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do Plano
Plurianual (PPA), que de quatro anos. A organizao das aes do Governo
sob a forma de programas visa proporcionar maior racionalidade e eficincia
Administrao Pblica e ampliar a visibilidade dos resultados e benefcios
gerados para a sociedade, bem como elevar a transparncia na aplicao
dos recursos pblicos.
Importante: o programa o mdulo comum integrador entre o plano e
o oramento.
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Despesa pblica
Aes
As aes, que tm a codificao representada por quatro dgitos: XXXX,
representam o desdobramento dos programas.
As aes so operaes das quais resultam produtos (bens ou servios),
que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se
tambm no conceito de ao as transferncias obrigatrias ou voluntrias a
outros entes da federao e a pessoas fsicas e jurdicas, na forma de subsdios, subvenes, auxlios, contribuies, doaes etc., e os financiamentos.
As aes, conforme suas caractersticas, podem ser classificadas como:
Projetos: instrumento de programao para atingir o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operaes limitadas no tempo,
das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao governamental.
Atividades: instrumento de programao para alcanar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam
de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno das aes de Governo.
Operaes especiais: so aes que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto e no
geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. Represen-
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2
No PPA 2004-2007 eram
identificados quatro tipos
de programas: Programas
Finalsticos, Programas de
Servios ao Estado, Programas de Gesto de Polticas Pblicas e Programas
de Apoio Administrativo.
O Manual de Elaborao
do PPA 2008-2011 alterou
essa classificao indicando apenas dois tipos:
Programas Finalsticos e
Programas de Apoio s
Polticas Pblicas e reas
Especiais.
Despesa pblica
Atividades
Ateno: quando o primeiro dgito do conjunto que identifica os projetos e atividades for par (2, 4, 6) revela que se trata de atividade; se for mpar
(1, 3, 5) indica que se refere a um projeto, e se for 0 refere-se a operaes
especiais.
Subttulos
As aes de Governo (atividades, projetos e operaes especiais) so desdobradas em subttulos, utilizados, especialmente, para especificar a sua localizao fsica, no podendo haver, por conseguinte, alterao da finalidade,
do produto e das metas estabelecidas. O subttulo composto por quatro
dgitos: XXXX e representa o menor nvel de categorias de programao.
Atual codificao funcional e programtica das aes
Classificao funcional
Classificao programtica
Funo
Subfuno
Programa
P/A/O
Subttulo
XX
XXX
XXXX
XXXX
XXXX
Outras classificaes
Formao do cdigo do programa de trabalho completo
De acordo com a estrutura utilizada pelo Governo Federal, elaborada
com base no Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor), alm das
classificaes estudadas at o momento, incorporam outras a fim de geren-
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Despesa pblica
ciar em rede o processamento das informaes do ciclo oramentrio adotado pela Unio.
99.99.999.99.999.XXXX.9999.9999.9999.999.9.9999.9
Esfera oramentria
rgo
UO
Funo
Subfuno
Programa
Ao
Subttulo
Idoc
Fonte
Iduso
Natureza
Id. resultado primrio
A seguir comentaremos os itens classificatrios da estrutura anterior,
ainda no abordados at o momento.
Esfera oramentria: a esfera oramentria tem por finalidade identificar cada tipo de oramento, definido no artigo 165 da Constituio Federal,
este campo no Sidor composto de dois dgitos: XX e ser associado ao
oramentria da seguinte maneira:
10 Oramento fiscal;
20 Oramento da seguridade social;
30 Oramento de investimento.
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Despesa pblica
Despesa pblica
Estgios
Execuo
Liquidao
Pagamento
Fixao
o valor total das despesas previstas na LOA e devem, em atendimento
ao princpio do equilbrio, ser iguais receita. Esse estgio das despesas
registrado na contabilidade por meio do documento denominado Nota de
Dotao ND, automaticamente pelo Siaf.
A fixao no um estgio da execuo das despesas, somente aps a
aprovao e publicao da LOA com seu consequente registro no Siaf que
se pode dar incio execuo (empenho, liquidao e pagamento).
Empenho
O empenho ato emanado de autoridade competente que cria para o
Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio (Lei 4.320/64, art. 58).
O empenho o primeiro estgio da execuo da despesa. Esse primeiro estgio realizado no Siaf utilizando o documento Nota de Empenho NE, que
registra o comprometimento da despesa oramentria. Na NE constar o nome
do credor, a especificao e importncia da despesa, bem como os demais
dados necessrios ao controle da execuo e da programao financeira.
O artigo 59, 2., da Lei 4.320/64, veda aos municpios a assuno de
compromissos financeiros para execuo depois do trmino do mandato do
prefeito.
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Liquidao
Consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base
os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito (Lei 4.320/64,
art. 63). Essa verificao tem por fim apurar:
a origem e o objeto do que se deve pagar;
a importncia exata a pagar;
a quem se deve pagar a importncia para extinguir a obrigao.
A liquidao o segundo estgio da execuo da despesa e se caracteriza
pela entrega da obra, bens, materiais ou servios, objeto do contrato com o
fornecedor. Essa liquidao realizada formalmente no Siaf, atravs da Nota
de Lanamento (NL).
O termo liquidao, na rea pblica, para representar as atividades de
preparao de uma despesa para pagamento.
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3
O artigo 60, da Lei
4.320/64, estabelece as
modalidades de empenho.
Despesa pblica
Pagamentos
4
Pargrafo nico, do
artigo 64, da Lei 4.320/64.
O pagamento o terceiro e ltimo estgio da execuo da despesa oraNo confundir ordem de pagamento com ordem bancria. A ordem
mentria, caracterizando-se pela emisso, em favor do credor, de ordem de
de pagamento despacho exarado pela autoridade competente, determinanpagamento.
do que a despesa seja paga. Ordem bancria o documento emitido atravs
do Siaf, que transfere o recurso financeiro para a conta do credor.
Os estgios da despesa devem ser rigorosamente seguidos, no se permiAteno: a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) considera, durante o exertindo inverter qualquer estgio. Assim a despesa dever ser fixada e autoriccio financeiro, a despesa pela sua liquidao, entretanto, para fins de encerzada na
empenhada,
liquidada
paga. empenhada, e no anulada
ramento
doLOA,
exerccio
financeiro,
toda aedespesa
at 31 de dezembro, ser considerada despesa nas demonstraes contbeis.
Atividades de aplicao
1. (Cespe) No que se refere s classificaes da despesa e da receita atualmente utilizadas na Lei Oramentria Federal, julgue os itens utilizando verdadeiro (V) ou falso (F).
174
((
((
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Dicas de estudo
muito importante, para o aluno que vai estudar para concursos pblicos em que sejam exigidos conhecimentos de oramento pblico, a leitura
atenta do Manual da Receita e da Despesa Pblica. Esses manuais so editados
anualmente pela Secretaria de Oramento Federal orientando a elaborao
dos oramentos. No entanto, algumas das regras dos manuais so mantidas
ano aps ano e servem de orientao para servidores que trabalham nessas
reas e para estudantes em concursos.
A edio atual do Manual da Receita e da Despesa Pblica (Manual Tcnico do Oramento) encontra-se disponvel no seguinte link:
<www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO>.
Referncias
FORTES, Joo. Contabilidade Pblica. 9. ed. Braslia: Franco & Fortes, 2006.
MUSGRAVE, Richard A. Teoria da Finanas Pblicas. So Paulo: Atlas, 1994.
GAMA JR, Fernando Lima. Fundamentos de Oramento Pblico e Direito Financeiro. So Paulo: Campus, 2009.
Gabarito
1. F, V
2. C
3. V
4. F
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