Acceso y Servicio Universal (ASU)

Mdulo 4
Conjunto de herramientas para la reglamentacin de las TIC

Acceso y Servicio Universal (ASU)

Mdulo 4
Conjunto de herramientas para la reglamentacin de las TIC

www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3126.html

Junio 2009

Autores:
Sonja Oestmann & Andrew Dymond

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NDICE
1

Acceso y servicio universal Panorama general................................................................. 6

1.1

Conceptos de acceso universal y servicio universal ................................................. 8

1.1.1

Definiciones bsicas ................................................................................................. 9

1.1.2

Objetivos de acceso y servicio universal .................................................................. 11

1.1.3

mbito del acceso y servicio universal .................................................................... 12

1.1.4

Seleccin de servicios con miras a su inclusin en el acceso y servicio universal... 13

1.1.5

Destinatarios de la asistencia especial ...................................................................... 15

1.1.6

Capacidades de comunicacin del usuario ............................................................... 16

1.1.7

Intervencin de los reguladores en favor del acceso y servicio universal ................ 18

1.2

Situacin actual del acceso y servicio universal por regin del mundo.................... 19

1.2.1

Disponibilidad de los servicios telefnicos............................................................... 20

1.2.2

Accesibilidad y asequibilidad de los servicios telefnicos ....................................... 21

1.2.3

Acceso pblico a los servicios telefnicos................................................................ 24

1.2.4

Utilizacin, costos y desarrollo de la banda ancha para Internet .............................. 26

1.2.5

Acceso pblico a los servicios de Internet................................................................ 28

1.2.6

Utilizacin de la radiodifusin.................................................................................. 30

1.3

Justificacin del acceso universal y de una poltica de servicio ............................... 31

1.3.1

Las TIC como instrumento de progreso social y econmico.................................... 32

1.3.2

Motores de una poltica de acceso y servicio universal............................................ 33

1.3.3

Insuficiencias del mercado y poltica de acceso y servicio universal ....................... 35

1.4

Tendencias de la poltica de acceso y servicio universal .......................................... 38

1.4.1

Tendencias de la poltica de acceso universal........................................................... 38

1.4.2

Evolucin futura del acceso universal: ciberintegracin .......................................... 40

1.5

Acontecimientos internacionales .............................................................................. 41

1.5.1

Objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin ................... 42

1.5.2

Objetivos de Desarrollo del Milenio......................................................................... 43

1.6

Integracin con otros programas nacionales............................................................. 45

1.6.1

Educacin ................................................................................................................. 46

1.6.2

Cibergobierno ........................................................................................................... 47

1.6.3

Suministro de energa elctrica................................................................................. 48

1.6.4

Microfinanciacin y banca electrnica ..................................................................... 50

Reforma de la reglamentacin y acceso y servicio universal............................................. 53

2.1

En primer lugar, la reforma....................................................................................... 54

2.1.1

Neutralidad con respecto a la tecnologa, concesin de licencias unificadas o

autorizaciones generales ........................................................................................... 55

2.1.2

Acceso abierto y reglamentacin de mercados dominantes ..................................... 57

2.1.3

Interconexin y tarifas .............................................................................................. 57

2.1.4

Reglamentacin del espectro radioelctrico ............................................................ 58

2.1.5

Impuestos, derechos de importacin y otros gravmenes......................................... 61

2.1.6

Supresin de obligaciones previas a la liberalizacin............................................... 62

2.1.7

Calendario oportuno del programa de acceso y servicio universal........................... 63

2.2

La repercusin de la competencia en el acceso y servicio universal ........................ 64

2.2.1

Competencia y cobertura .......................................................................................... 65

2.2.2

Asequibilidad y mejora del servicio ......................................................................... 68

2.2.3

Segmentacin del mercado y prestacin de servicio a los ms pobres..................... 68

2.3

El mercado ASU y cmo lo afrontan los operadores................................................ 69

2.3.1

Fuentes de ingresos de los operadores en las zonas rurales...................................... 70

2.3.2

Los ARPU poco elevados no son una barrera insalvable para los operadores ......... 71

2.4

Medidas reglamentarias para mejorar el acceso y servicio universal ....................... 72

2.4.1

Diseo de la concesin de licencias para fomentar el acceso y servicio universal... 73

2.4.2

Revisin del rgimen de concesin de licencias o emisin de nuevas licencias ...... 75

2.4.3

Otros incentivos en materia de licencia para promover el acceso y servicio

universal.................................................................................................................... 76

2.4.4

Mayor libertad de utilizacin del espectro en zonas rurales ..................................... 77

2.4.5

Flexibilidad de las tarifas.......................................................................................... 78

2.4.6

Interconexin geogrficamente asimtrica ............................................................... 80

2.5

Favorecer la reglamentacin de la banda ancha ....................................................... 81

2.5.1

Liberalizacin del mercado e incentivos para la instalacin de la red...................... 81

2.5.2

Anchura de banda internacional, liberalizacin de las vas de acceso e intercambio

de trfico nacional..................................................................................................... 83

2.5.3

Planificacin de servicios en convergencia y estmulo de la demanda..................... 84

Panorama general de los enfoques para el servicio y el acceso universal ......................... 87

3.1

Obligaciones del operador tradicional ...................................................................... 87

3.1.1

El servicio universal en la poca del monopolio ...................................................... 88

3.1.2

Designacin OSU administrativa tras la apertura del mercado ................................ 89

3.1.3

Asignacin administrativa de financiacin para el servicio universal...................... 90

3.1.4

Tasas de dficit de acceso......................................................................................... 93

3.2

Competencia por los subsidios de los Fondos de Servicio y Acceso Universal ....... 95

3.2.1

Primeras generaciones de FASU competitivos Servicios de lnea fija .................. 96

3.2.2

Segunda generacin de FASU existentes hoy en da................................................ 98

3.2.3

Ventajas de los FASU en comparacin con otros enfoques ..................................... 101

3.2.4

Rendimiento de los fondos hasta la fecha................................................................. 103

3.3

Funcin de agentes distintos del gobierno central en el acceso y el servicio

universal.................................................................................................................... 104

3.3.1

Programas de telfonos de aldea............................................................................... 104

3.3.2

Redes de banda ancha comunitarias y municipales .................................................. 108

3.3.3

Acceso pblico y comunitario a Internet, telecentros y cibercafs........................... 111

3.4

Acceso abierto, acceso compartido y redes troncales TIC ....................................... 116

3.4.1

Acceso a la red del operador tradicional................................................................... 117

3.4.2

Perfeccionamiento de las redes troncales ................................................................. 119

3.4.3

Otras opciones de red incipientes ............................................................................. 121

3.4.4

Operador de red especialmente constituida .............................................................. 122

3.4.5

Operadores de red en un consorcio........................................................................... 123

3.4.6

Modalidades actuales e incipientes de comparticin de la red mvil ....................... 124

3.4.7

Financiacin de iniciativas sobre red troncal............................................................ 126

3.5

Otros enfoques e iniciativas encaminados a la promocin del ASU ........................ 127

3.5.1

Cooperativas rurales ................................................................................................. 127

3.5.2

Concesin de licencias al operador regional o rural ................................................. 129

3.5.3

Estaciones de radiocomunicaciones comunitarias y locales ..................................... 131

Poltica en materia de acceso y servicio universal ............................................................... 136

4.1

Marco de una poltica en materia de acceso y servicio universal ............................. 136

4.1.1

Alcance de la poltica................................................................................................ 136

4.1.2

Poltica ASU en contexto.......................................................................................... 137

4.1.3

Relacin con la poltica en materia de banda ancha ................................................. 139

4.1.4

Poltica ASU integrada o separada ........................................................................... 141

4.1.5

Marco institucional del ASU .................................................................................... 142

4.1.6

Estructura bsica y principios esenciales de la poltica ASU .................................. 144

4.2

Elaboracin de una poltica en materia de acceso y servicio universal .................... 145

4.2.1

Examen del sector y anlisis de mercado ................................................................. 146

4.2.2

Formulacin de la poltica ........................................................................................ 147

4.2.3

La prioridad de las medidas reglamentarias ............................................................. 151

4.2.4

Consideraciones y anlisis de carcter financiero .................................................... 152

4.2.5

Evaluacin econmica de las opciones ASU............................................................ 154

4.2.6

Consultas................................................................................................................... 154

4.3

Modificaciones y reglamentaciones jurdicas........................................................... 156

4.3.1

Enmiendas jurdicas.................................................................................................. 157

4.3.2

Reglamentaciones detalladas para la aplicacin de la poltica ASU ........................ 158

Financiacin del acceso y servicio universal ........................................................................ 160

5.1

Tendencias generales del desarrollo de las TIC y de la financiacin del ASU ........ 161

5.2

Fondos de acceso y servicio universal (FASU) ........................................................ 163

5.2.1

Fuentes de financiacin ............................................................................................ 163

5.2.2

Gravmenes quin debera contribuir?................................................................. 165

5.2.3

Contribucin apropiada de la industria ..................................................................... 166

5.3

Aspectos institucionales: administracin y organizacin de un FASU .................... 169

5.3.1

Viabilidad comercial tras la obtencin de subvenciones .......................................... 169

5.3.2

Administracin del FASU ........................................................................................ 170

5.3.3

Rendicin de cuentas, transparencia y eficacia........................................................ 172

5.3.4

Riesgo de tarifas altas y orientacin del ASU a costos elevados.............................. 175

5.3.5

La expansin comercial es ms rpida que la aplicacin del FASU ........................ 176

5.3.6

Es difcil predecir la zona de subvenciones inteligentes........................................... 177

5.3.7

Evaluacin y estimacin del funcionamiento del FASU .......................................... 178

5.3.8

NGN, TIC y futura utilizacin de los Fondos para el acceso y servicio universal ... 179

5.4

Otras posibilidades de financiacin del ASU ........................................................... 182

5.4.1

Asociaciones pblico-privado (APP)........................................................................ 182

5.4.2

Alternativas de redes municipales y planteamientos de financiacin....................... 185

5.4.3

Telfonos de aldea, alcance de los operadores y programas de asociacin .............. 186

5.4.4

Iniciativas de colaboracin financiadas por Gobiernos de la OCDE........................ 188

5.4.5

El Banco Mundial y otras Instituciones Financieras Internacionales ....................... 191

5.4.6

Fuentes no gubernamentales y filantrpicas ............................................................. 196

Elaboracin del programa de ASU y establecimiento de prioridades............................... 199

6.1

Anlisis del sector de las TIC y evaluacin de la demanda ...................................... 200

6.1.1

Examen del sector de las TIC ................................................................................... 201

6.1.2

Gasto en comunicaciones por habitante y hogar....................................................... 203

6.1.3

Ingresos por llamadas entrantes................................................................................ 206

6.1.4

Demanda de servicios de Internet............................................................................. 207

6.1.5

Estudios de la demanda sobre el terreno................................................................... 209

6.2

Modelado de costos, viabilidad y anlisis de las subvenciones................................ 216

6.2.1

Estimacin de ingresos y costos para telefona de acceso pblico ........................... 217

6.2.2

Estimacin de ingresos y costos para Internet de acceso pblico............................. 218

6.3

Repercusin econmica de los proyectos de acceso y servicio universal................. 220

6.3.1

Repercusiones econmicas de las comunicaciones .................................................. 221

6.3.2

Repercusiones econmicas de la implantacin de servicios Internet y TIC de

banda ancha .............................................................................................................. 223

6.4

Fijacin de prioridades entre los proyectos de acceso y servicio universal.............. 228

6.4.1

Enfoque cualitativo ................................................................................................... 228

6.4.2

Anlisis socioeconmico cuantitativo utilizando el valor actualizado neto ............. 230

6.4.3

Clasificacin en funcin de los resultados de un anlisis financiero de las

subvenciones............................................................................................................. 233

6.4.4

Costo de la subvencin por beneficiario................................................................... 235

Concursos de subvenciones de acceso y servicio universal................................................. 240

7.1

Diseo de la estrategia de licitacin de ASU............................................................ 241

7.1.1

Determinacin de los criterios de candidatura para los concursos de ASU.............. 242

7.1.2

Desarrollo de la estrategia de licitacin de ASU y decisin sobre los lotes de

licitacin ................................................................................................................... 244

7.1.3

Diseo del proceso de licitacin ............................................................................... 247

7.1.4

Documentos de licitacin.......................................................................................... 250

7.1.5

Concurso y procedimientos de solicitud para proyectos menores de TIC................ 255

7.2

Proceso de licitacin y de asignacin de subvenciones ............................................ 256

7.2.1

Publicacin de la oportunidad................................................................................... 256

7.2.2

Reunin previa a la oferta......................................................................................... 258

7.2.3

Evaluacin de las ofertas, seleccin de la oferta ganadora y adjudicacin de la

oferta ......................................................................................................................... 258

7.2.4

Planes de actividades o de sostenibilidad como requisito previo para la asignacin

de fondos................................................................................................................... 261

7.3

Inspeccin, pago, control y evaluacin..................................................................... 264

7.3.1

Inspeccin, pago y auditor tcnico ........................................................................... 264

7.3.2

Control y requisitos de presentacin de informes..................................................... 264

7.3.3

Exmenes estratgicos y estudios de evaluacin ...................................................... 267

Tecnologas para el acceso y servicio universal ................................................................... 270

8.1

Tecnologa y neutralidad del servicio ....................................................................... 271

8.2

Elecciones tecnolgicas ............................................................................................ 274

8.2.1

Fibra ptica ............................................................................................................... 274

8.2.6

Satlites..................................................................................................................... 289

8.3

Banda ancha y las repercusiones de la utilizacin del IP.......................................... 290

8.3.1

Redes de la prxima generacin ............................................................................... 291

8.3.2

Contribucin al fondo de acceso y servicio universal .............................................. 295

8.3.3

Sustitucin para telefona ......................................................................................... 296

8.3.4

Sustitucin para la radiodifusin .............................................................................. 297

8.3.5

Provisin del contenido ............................................................................................ 298

8.4

Terminales ................................................................................................................ 299

8.4.1

Microtelfonos: Telfonos y PDA............................................................................ 300

8.4.2

Ordenadores.............................................................................................................. 301

8.5

Relacin con el entorno ............................................................................................ 303

8.5.1

Reutilizacin de los equipos ..................................................................................... 303

8.5.2

Reciclado de los equipos .......................................................................................... 303

8.5.3

Fuentes de energa alternativas ................................................................................. 304

8.5.4

Contribuciones de las tecnologas de la informacin y la comunicacin ................. 305

Acceso y servicio universal Panorama general

En el presente mdulo se analizan los aspectos clave de las tecnologas de la informacin y

comunicacin (TIC) que tienen que ver con el acceso y servicio universal (ASU). Las TIC poseen
valor e importancia para todos los sectores de la economa, y se reconoce que son un pilar de la
sociedad moderna, ya que ninguna otra esfera de actividad puede desempearse eficazmente sin
dichas tecnologas. En efecto, el gobierno, la educacin, la salud, las empresas, las finanzas, el
turismo y otros sectores dependen esencialmente de la informacin y las comunicaciones. Por otra
parte, no hay pas, sea cual sea su nivel econmico, que pueda ignorar la tendencia que prevalece en
todo el mundo hacia la utilizacin ubicua de las TIC, y es por esta razn que el trmino "motor"
suele utilizarse para describir dichas tecnologas.
El presente mdulo se ha organizado como sigue:

Captulo 1, que es una introduccin al ASU.

Captulo 2, en el que se procede a un anlisis global de la reforma de reglamentacin, que

es el primer paso para extender el ASU, recurriendo a las fuerzas del mercado y a una
buena reglamentacin.

Captulo 3, en el que se exponen los principales enfoques e instrumentos, polticas e

intervenciones en materia de ASU, a los que las instancias decisiones y los reguladores
pueden recurrir con propsitos que van ms all de la reforma de las telecomunicaciones.

Captulo 4, en el que se examina detalladamente la preparacin de polticas de ASU, as

como el marco y el proceso de tales polticas.

Captulo 5, en el cual se explican algunos puntos relacionados con el ASU y se realizan

anlisis financieros.

Captulo 6, esboza los detalles de un anlisis econmico y programa de desarrollo ASU,

prestando particular atencin a los mtodos para determinar la prioridad de proyectos.

Captulo 7, en el que se describe el proceso de licitacin encaminado a la concesin de

subvenciones con miras a la prestacin del ASU por parte de operadores y proveedores de
servicio.

Captulo 8, en el que se traza un panorama de las cuestiones y tendencias tecnolgicas que

revisten particular relevancia en el caso del ASU.
En el Captulo 1 se proporciona informacin indispensable para quienes deseen entender los
conceptos bsicos del acceso universal (AU) y el servicio universal (SU), los progresos que se estn
haciendo internacionalmente para el logro del ASU, los motivos que subyacen en la polticas, las
tendencias internacionales y la evolucin del ASU, y la integracin del ASU y las TIC con otras
polticas y programas nacionales.
Orgenes del servicio universal
El trmino y el concepto de SU anteceden histricamente al AU. En el caso del servicio telefnico,
el SU fue mencionado por vez primera en la Ley de Comunicaciones de Estados Unidos de 1934,
en la que se describa el concepto de asequibilidad de los servicios telefnicos, as como el de su
disponibilidad universal en favor de los hogares que deseaban utilizar tales servicios. El AU, en
cambio, tiene que ver bsicamente con el acceso pblico, comunitario o compartido a las
telecomunicaciones.

El SU empez a considerarse como algo importante nicamente con la liberalizacin y la reforma

del sector de las telecomunicaciones. As, al privatizarse British Telecom en 1984, se formularon
los objetivos que haba que lograr concretamente para atender a todas las exigencias razonables que
suscitase el servicio telefnico bsico. Antes de esa fecha la prestacin de un servicio asequible a
todos era una obligacin implcita para los directivos del operador establecido en Gran Bretaa, y lo
mismo ocurra en muchos otros pases.
La liberalizacin del mercado y el advenimiento de la competencia dieron lugar a un debate sobre
el SU, que se centr, entre otros temas fundamentales, en los siguientes: cmo lograr el SU en un
entorno desreglamentado, cunto costara y quin debera soportar sus costos. En dicho debate se
distingua entre el objetivo consistente en la consecucin del SU y los medios necesarios para
atender a ese objetivo, y se reconoca por otra parte que el servicio telefnico era un derecho bsico
que resultaba indispensable para la cohesin social y el desarrollo econmico. Desde entonces, se
ha hecho mucho para lograr el SU y en un gran nmero de pases es ya una realidad.
El servicio y el acceso universal hoy en da
Los conceptos de SU y AU son distintos tanto en el caso de las telecomunicaciones como en el de
las TIC. El SU remite a la prestacin del servicio en favor de los particulares y los hogares, lo que
entraa normalmente un telfono en cada hogar. Por AU se entiende, en cambio, un nivel
pblicamente compartido de servicio, entre otras cosas, mediante telfonos de pago pblicos o
telecentros Internet. Sin embargo, estos dos conceptos se encuentran intrnsecamente vinculados,
por cuanto el AU es el precursor del SU.
En el pasado los pases en desarrollo se centraban por regla general y en la mayor parte de los casos
en el acceso universal (AU), que entendan como acceso comunitario y pblicamente compartido,
por considerar que el AU era el objetivo ms adecuado y viable. Con todo, una vez que madur el
mercado de comunicaciones mviles, lo que hizo posible extender los servicios y reducir las
barreras de acceso, muchos pases en desarrollo se propusieron, realistamente, aplicar el objetivo de
servicio universal a la telefona en las zonas rurales. Asimismo, podra pensarse no slo en
establecer metas de AU en favor de las zonas rurales, sino tambin en fijarse como propsito
acrecentar la penetracin rural.
Las TIC tienen que ver tanto con la telefona como con Internet, y algunos pases han llegado a la
fase en que, habiendo logrado el AU en el caso de la telefona, su siguiente objetivo es implementar
el SU telefnico, mientras que, tratndose de Internet, lo que se proponen actualmente es el AU. As
pues, sus polticas se centran tanto en el AU como en el SU.
En el mundo desarrollado, que se haba fijado metas de poltica SU, el inicio de la banda ancha ha
dado nueva vigencia al trmino AU. En esas naciones suele reconocerse que la disponibilidad
universal de los servicios de banda ancha no producir necesariamente una penetracin universal de
servicios semejantes a los que se suministran a los hogares, y ello por muchos motivos, aunque la
prestacin de un acceso asequible sea una meta importante.
Como en un nmero cada vez mayor de pases se est teniendo en cuenta tanto el AU como el SU,
resulta lgico emplear el trmino genrico de acceso y servicio universal (ASU).
As pues, en este mdulo del conjunto de herramientas utilizaremos ese trmino genrico y
abordaremos, adems, el ASU en el contexto de los pases en desarrollo y los mercados incipientes,
aunque nos basaremos igualmente en las prcticas ptimas y la experiencia del mundo desarrollado.

mbito del acceso y servicio universal

Aunque hace tiempo el SU se reservaba para las comunicaciones nacionales bsicas, las polticas y
estrategias ASU sobrepasan a la telefona e incluyen al menos las comunicaciones de datos y la
Internet, y se orientan cada vez ms a las comunicaciones en banda ancha. Hay que sealar que, si
bien la radiodifusin no sola formar parte del ASU, actualmente se considera como un elemento de
las TIC, sobre todo a la vista de la convergencia entre las tecnologas subyacentes y los mecanismos
de entrega de las telecomunicaciones y la radiodifusin. Esto explica que se estn examinando los
primeros modelos de integracin de la radiodifusin en las polticas de SAU. Sin embargo, en las
leyes y polticas referentes a los medios de comunicacin se especifican requisitos por completo
diferentes y que van ms all de un acceso y un servicio asequibles, ya que tienen por objeto
tambin garantizar la diversidad de proveedores de contenido, el fomento de la calidad del
contenido, el pluralismo, una informacin independiente, la libertad de eleccin y de los medios de
comunicacin, la tica de los medios y el control del contenido ilegal y perjudicial. Estos elementos
sustanciales no han tenido cabida tradicionalmente en el ASU destinado a las telecomunicaciones.
En consecuencia, definir requisitos de ASU para la radiodifusin es algo totalmente nuevo.
Resulta cada vez ms necesario que las polticas se proyecten en la mayor medida posible hacia el
futuro e incluyan la evolucin de la banda ancha, el paso a un entorno de redes de la prxima
generacin (NGN) y los aspectos de la convergencia. Las instancias/decisorias debern resolver en
el futuro problemas tales como la forma de abordar los requisitos y complejidad cada vez mayores
del ASU, al tiempo que formulan polticas y programas de ASU para lograr sus objetivos de forma
rpida y eficiente. El presente conjunte de herramientas tiene por objeto informar y apoyar a los
formuladores e implementadores de polticas de ASU para que puedan responder a ese desafo.
1.1

Conceptos de acceso universal y servicio universal

Tratndose de las TIC, cabe la posibilidad de definir en gran medida el AU y el SU por el grado de
disponibilidad, accesibilidad y asequibilidad a que se haya llegado en el campo de la telefona y la
Internet, aunque se estn teniendo cada vez ms en cuenta igualmente la banda ancha y la
radiodifusin. Estos trminos, tal como se utilizan en el conjunto de herramientas, se analizan en la
seccin 1.1.1.
Normalmente los objetivos que se plantean en relacin con el acceso y servicio universal (ASU) en
los pases en desarrollo tienen que ver con la telefona y la Internet. En la seccin 1.1.2 se describe
la forma en que pueden seleccionarse y relacionarse con los indicadores de desarrollo estos
objetivos, mientras que en la seccin 1.1.6 se examina en trminos ms generales la extensin de
dichos objetivos para que abarquen las capacidades de comunicacin.
El desarrollo tecnolgico, la liberalizacin del mercado, una reglamentacin del sector mejorada y
regmenes racionales de aranceles y derechos de importacin, permiten ampliar la infraestructura de
red, y los servicios ofrecidos a un costo ms bajo y con mejor calidad que en el pasado. Ahora bien,
esto hace necesario revisar continuamente el alcance y la situacin del ASU, y cerciorarse de que
todos los miembros de la sociedad puedan beneficiar del mismo. De hecho, como se indica en la
seccin 1.1.3, el mbito del ASU tiende a ampliarse, debido al desarrollo tecnolgico y a la
evolucin de nuestras sociedades, y a menudo entraa, aparte de la telefona e Internet, servicios
especiales basados en la telefona y, en cierta medida, Internet.
En la seccin 0 se propone un mtodo para determinar qu servicios deben incorporarse al ASU.
Los hechos ocurridos en el sector de las TIC y los requisitos cambiantes del ASU inciden en el
debate sobre la dosis necesaria de intervencin del regulador, segn puede verse en la seccin 1.1.7.
En la seccin 1.1.5 se examina la cuestin de si hay grupos que requieren asistencia especial y, de
ser as, de que forma sta debe prestarse.

1.1.1

Definiciones bsicas

En el presente conjunto de herramientas se emplean las siguientes definiciones de servicio de

comunicaciones:

Tratndose del acceso universal (AU), todos pueden acceder al servicio en cualquier
parte, en un lugar pblico, por lo cual dicho acceso se denomina tambin pblico,
comunitario o compartido. En la seccin 1.1.2 se responde a la pregunta: cuntos puntos
de acceso se necesitan? En general, pasado un cierto nivel de poblacin, debera haber
como mnimo un punto de acceso por asentamiento.

Tratndose del servicio universal (SU), todos los particulares u hogares deberan
beneficiar del servicio y poder utilizarlo de manera privada, sea en el hogar o cada vez
ms de forma porttil mediante dispositivos inalmbricos. En el caso de ciertos
servicios, un servicio universal integral sera en nuestros das una meta demasiado
ambiciosa para un pas en desarrollo, pues los servicios deben estar disponibles y ser,
igualmente, asequibles. Este objetivo puede guardar relacin con el porcentaje de la
poblacin que es capaz de permitirse un servicio privado (objetivo de penetracin de
abonado).
Los tres elementos fundamentales del AU y el SU son los siguientes:

Disponibilidad: Servicio disponible en las zonas poco pobladas de un pas, gracias al

recurso a dispositivos pblicos, comunitarios, compartidos o personales.

Accesibilidad: Todos los ciudadanos pueden utilizar el servicio, con independencia del
lugar en que vivan, as como de su gnero, discapacidades y otras caractersticas
personales.

Asequibilidad: El servicio resulta asequible para todos los ciudadanos.

Estos tres factores son caractersticos tanto del AU como del SU, pero ello de diferente modo y en
distinto grado. En las siguientes figuras se ilustran las analogas y diferencias del AU y el SU. Las
caractersticas esenciales se sealan en cursivas, mientras que las deseables se consignan en
caracteres normales.
Figura Caractersticas del acceso universal y el servicio universal
Aspecto

Acceso universal

Servicio universal

Cobertura especial

Cobertura general

Disponibilidad Acceso pblico (por ejemplo, en un

telfono de pago o telecentro)

Accesibilidad

Servicio privado a peticin

Llamadas de emergencia gratuitas

Llamadas de emergencia gratuitas

Es posible llegar al punto de servicio

caminando y el servicio se ofrece en
lugares y a horas convenientes

Abono simple y rpido

Instalaciones para todos (por

ejemplo, usuarios en sillas de
ruedas); terminales para todos o
asistencia disponible (por ejemplo,
para personas ciegas o sordas)

Servicios para todos (por ejemplo,

personas ciegas o sordas)

Personal de ayuda

Asistencia en el terminal (para hacer

llamadas, visualizar pginas web de
ayuda, etc.)

Calidad adecuada del servicio (por

ejemplo, pocos intentos de llamada
abortados)

Calidad razonable del servicio (por

ejemplo, pocas llamadas
desconectadas)

El costo del acceso ocasional

El costo de la utilizacin mensual
representa un reducido porcentaje del media constituye un reducido
INB mensual per cpita
porcentaje del INB mensual per
cpita
Viabilidad

Opciones de pago en efectivo y con

tarjeta

Opciones de pago en efectivo, con

tarjeta y por va electrnica

Pago por utilizacin (por ejemplo,

para una sola llamada o mensaje o
una hora de acceso a Internet)

Tasa fija, agregados de servicios

o tasa de abono mensual baja

Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentacin de las TIC de ITU-infoDev Mdulo de ASU.

Los siguientes conceptos definen las etapas del paso del AU al SU:

Acceso universal: Todos tienen acceso pblico, asequible y razonable a determinados

servicios TIC que se consideran esenciales para fomentar la inclusin social y el desarrollo
econmico.

Cobertura geogrfica universal: Toda la poblacin que vive en centros urbanos cuyas
dimensiones sobrepasan cierto nivel puede obtener un servicio TIC definido, siempre y
cuando tenga la posibilidad de pagar por l.

Servicio universal: Todos los particulares u hogares pueden pagar por los servicios TIC
definidos como parte del SU y una mayora de la poblacin se abona a dichos servicios.
Los conceptos de AU y SU resultan aplicables a los siguientes servicios TIC:

Telefona (llamadas vocales y mensajes de texto), en cuyo marco se ofrece comunicacin

uno a uno, as como distribucin de contenido a un grupo mayor de personas. Los mensajes
de texto suelen tener tambin cierto peso tratndose del ASU, ya que la disponibilidad de
tales mensajes compensa el inconveniente que constituye utilizar las teclas y las pantallas
de visualizacin de los telfonos mviles.

Internet en banda estrecha y banda ancha, que permiten proporcionar correo electrnico,
conversaciones en tiempo real, navegacin en la web, distribucin de contenido, voz con IP
(VoIP) y televisin IP (IPTV), entre otras muchas aplicaciones y servicios. Asimismo, la
mayora de los pases desea que el AU se aplique igualmente a Internet, pero esto exige
niveles de aptitud y educacin que superan a los correspondientes a la radiodifusin o la
telefona. As pues, en este contexto resultan particularmente importantes los siguientes
factores: accesibilidad fomentada por la instruccin y asistencia, y contenido til y
atractivo.

Radiodifusin sonora y de televisin. Aunque tradicionalmente la radiodifusin no se ha

incorporado a las polticas de ASU, se considera cada vez ms que estas polticas han de
promover dicha integracin, debido a la convergencia de tecnologas y a la vista de las
ofertas de triple juego que realizan los proveedores de servicio (por ejemplo, los operadores
de televisin por cable ofrecen tambin servicios telefnicos e Internet). Es cada vez ms

10

frecuente que se considere a la radiodifusin como una finalidad de las polticas de ASU,
sobre todo en los pases que han adoptado un regulador multisectorial encargado de
supervisar no slo las telecomunicaciones sino tambin la radiodifusin.
1.1.2

Objetivos de acceso y servicio universal

Las medidas que se adoptan en relacin con el acceso y servicio universal (ASU) estn destinadas
normalmente a las zonas rurales no atendidas o poco atendidas y conciernen especialmente a las
zonas de escasa densidad demogrfica donde la prestacin del servicio no resulta viable. Con todo,
el ASU puede establecerse asimismo en favor de las zonas urbanas muy pobres de las grandes
urbes, incluidas las barriadas.
Por regla general, los pases en desarrollo se fijan los siguientes objetivos de acceso universal (AU):

Un telfono pblico por comunidad de ciertas dimensiones (por ejemplo, para todas las
comunidades integradas por ms de 2 000 personas).

Una distancia limitada al telfono pblico ms prximo (por ejemplo, 5 km para

comunidades tan reducidas que no puedan disponer de su propio telfono pblico).

Un punto de presencia Internet, que proporcione gran velocidad o banda ancha en centros
de distrito, capitales provinciales o ciudades con una poblacin que supere un cierto
nmero de habitantes (por ejemplo, ms de 20 000).

Un centro de acceso pblico a Internet que acompae al punto de presencia Internet.

Es cada vez ms frecuente que en las polticas de desarrollo de los pases se establezcan objetivos
de servicio universal modestos, por ejemplo:

Una penetracin de abonado a la telefona global de ms de 20% y un objetivo de

penetracin rural del 10% en un periodo prefijado (por ejemplo, en 2010 a ms tardar).

Provisin por parte de los operadores de una opcin tarifaria que permita una utilizacin
mnima o modesta a los hogares del decil de ingresos ms bajo (10%).
Si se desea que las metas resulten tiles, stas deben tener las siguientes caractersticas:

Centrarse en necesidades claras y de gran prioridad, para que no se malgasten esfuerzos por
atender a demasiados objetivos.

Ser diseadas para los tres o cinco aos siguientes.

Ser ambiciosas pero realistas, a la luz de la situacin que prevalezca en el pas considerado.

Ser revisadas regularmente (por ejemplo, cada dos o tres aos) de modo que sigan siendo
ambiciosas pero tambin realistas.

Ser objetivamente medibles, para evaluar los progresos logrados.

Lo ideal sera que estas metas estuvieran en consonancia con las especificadas por la Cumbre
Mundial de la Sociedad de la Informacin (CMSI) en apoyo de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM), que se examinan en la seccin 1.5.1. En las recomendaciones de la Comunidad
Econmica de Estados del frica Occidental (ECOWAS) [1] se cita un ejemplo de metas
especficas regionales establecidas por los reguladores de dichos pases.
Dar una orientacin mundial y regional, limitndose para ello a proponer recomendaciones
generales es algo que no resultar eficaz para todos los pases. En efecto, las necesidades concretas
de cada uno de ellos determinarn las metas y niveles de comparacin de sus polticas de ASU. Un
pas puede proponerse, como objetivo viable, instalar, por ejemplo, un telfono pblico por
comunidad de ms de 200 habitantes, mientras que otro (digamos Uganda) podra perseguir el
objetivo de un telfono pblico por 2 500 habitantes, y lo mismo cabe decir de Internet y la banda
ancha.
11

Una vez alcanzadas estas metas, cabe la posibilidad de establecer nuevos objetivos para la siguiente
fase en un determinado pas, siguiendo los siguientes criterios generales:

El estado actual del sector y los niveles de AU del pas.

Los recursos disponibles y los necesarios para lograr las metas del AU.

La sostenibilidad financiera despus de la implementacin.

La calidad viable del servicio (calidad uniforme en todo el pas).

La revisin peridica prevista, a la vista de la evolucin tecnolgica y comercial.

La Asociacin para medir las TIC en favor del desarrollo de las Naciones Unidas, que se cre
despus de la CMSI, estableci y defini un conjunto detallado de 40 indicadores bsicos, los
cuales se consignaron en la publicacin Partnership on Measuring ICT for Development: Core ICT
Indicators [2]. Todos los pases que adopten estos 40 indicadores podrn comparar su situacin y
avances en relacin con otras naciones. Para un pas determinado, estos indicadores resultan ms
valiosos si se desagregan, de tal modo que se precise la situacin prevaleciente en diferentes partes
del pas o para distintos grupos de poblacin.
Notas finales
[1]
Vase ITU ICT Market Harmonization Project for ECOWAS/UEMOA (UIT, septiembre
de 2004), http://www.itu.int/ITU-D/treg/projects/itu-ec/index.htm.
[2]

www.itu.int/ITU-D/ict/partnership/

1.1.3

mbito del acceso y servicio universal

El acceso y servicio universal (ASU) incluye telefona Internet y, en medida creciente, banda ancha.
Aunque el ASU no se aplicaba en el pasado a la radiodifusin sonora y de televisin, esta situacin
est cambiando rpidamente debido a hechos tales como la convergencia y la radiodifusin de
Internet. Por otra parte, hay que sealar que los radiodifusores (por ejemplo, los operadores de
televisin por cable) se encuentran ofreciendo igualmente Internet y servicios telefnicos. Las
polticas y la reglamentacin de radiodifusin exigen normalmente atender a requisitos de
cobertura, aunque no especifican si el acceso deber prestarse al pblico o a abonados privados.
El mbito del ASU suele especificarse detalladamente para garantizar que el ASU atienda a sus
propsitos. Asequibilidad, accesibilidad y disponibilidad. Entre las caractersticas del ASU cabe
citar las siguientes:

Horas del da en que se proporciona acceso al servicio.

Tipo de instalaciones para los terminales (edificios seguros en el caso de un telecentro,

etc.).

Posibilidad de que tengan acceso al terminal las personas con discapacidades fsicas y que
stas puedan utilizarlo.

Conveniencia y atractivo de las instalaciones de acceso al terminal para todos los grupos de
destinatarios (as por ejemplo, es posible que las mujeres no deseen entrar a un bar para
acceder al servicio telefnico).

Calidad de servicio (fiabilidad de la red, horas para la reparacin de averas, calidad de las
llamadas telefnicas y fijacin de velocidades de datos en el sentido ascendente o
descendente para el servicio Internet).

Mtodos de pago (en efectivo, con tarjetas de crdito, etc.) y tratndose de las tarjetas de
prepago, disponibilidad de tiendas donde se vendan dichas tarjetas.

12

Apoyo personal para utilizar los servicios.

Hay otros servicios que son tambin objeto de polticas ASU:

Guas telefnicas y servicios de bsqueda en guas telefnicas.

Servicios de apoyo para los abonados a Internet (lneas de ayuda, capacitacin, etc.).

Facilidades de respuesta a llamadas de emergencia (prestacin de ayuda para emergencias).

Facilidades especiales para personas con discapacidades y del mismo grado de calidad que
las facilidades destinadas al pblico general.
Si bien los telfonos mviles gozan ya de amplia aceptacin en tanto que dispositivos telefnicos
privados y para proporcionar acceso pblico, y hay naciones como Francia y Australia, cuyas
polticas de servicio universal sirven, entre otras cosas, para proporcionar cobertura mvil en las
zonas rurales, el valor inherente a la movilidad no se ha integrado hasta la fecha en la definicin de
servicio universal en ningn pas. As por ejemplo, en Mxico dicha integracin tropieza con
obstculos comerciales y jurdicos, aunque en ese pas se ha sealado ya que la telefona
inalmbrica es la nueva norma en materia telefnica. Incorporar los servicios mviles en las
obligaciones del SU se considera un beneficio nacional, pues as se promueve el AU a Internet, toda
vez que las redes ms recientes tienen capacidades de datos que hacen posible el acceso bsico a
Internet [1].
Adems, aunque los mensajes de texto son populares y ejercen gran atraccin entre los pobres por
ser su precio relativamente bajo y fijo (por mensaje), no figuran entre los servicios que habra que
integrar en las obligaciones del SU. Con todo, en ocasiones se exige que el AU se aplique a los
mensajes de texto, cuando los telfonos pblicos son explotados por particulares (por ejemplo, los
telfonos en las aldeas) que pueden ayudar a los usuarios a redactar los textos. Quienes se declaran
partidarios de no sujetar los mensajes de texto a las polticas de SU podran cambiar de opinin
cuando se trata de los servicios dirigidos a personas con discapacidades (entre otras, las personas
con discapacidades auditivas que utilizan mensajes de texto por no poder intervenir en llamadas
vocales).
Nota final
[1]
Vase Moving targets: Introducing mobility into universal service obligations
(Patrick Burkart), pginas 164-178 de Telecommunications Policy 31, 2007.
1.1.4

Seleccin de servicios con miras a su inclusin en el acceso y servicio universal

Los servicios que se eligen como objeto de las metas del acceso y servicio universal (ASU) no son
los mismos en todo momento, toda vez que cambian al hacerlo la tecnologa y la sociedad. Esto
explica que en 2002, la Unin Europea incorporase a su Directiva de Servicio Universal la
estipulacin de que el alcance de las obligaciones del servicio universal (SU) se revisara cada tres
aos. Para que pueda quedar sujeto a una poltica de ASU, un servicio debe reunir dos requisitos:

Que a la luz de la evolucin social, econmica y tecnolgica, el hecho de utilizar un

servicio sea condicin indispensable para la integracin social.

Que las fuerzas normales del mercado no basten para poner el servicio a disposicin de
todos.
El mbito del SU en la Unin Europea se limit originalmente a la telefona en un lugar fijo para
hacer y recibir llamadas vocales, llamadas de fax y llamadas de datos (acceso en banda estrecha a
Internet con marcacin). En 2006 se someti a examen por primera vez el mbito del SU, y se
indic la posibilidad de que en la esfera del SU se integrasen dos nuevos servicios, telefona mvil e
Internet en banda ancha.

13

Una vez efectuada tras la correspondiente consulta, de la que se inform en una comunicacin
relativa a un informe sobre los resultados del examen del mbito del servicio universal,
(Communication on Report regarding the outcome of the Review of the Scope of Universal Service),
no se aadieron la telefona mvil ni Internet de banda ancha por las siguientes razones:

La telefona mvil atendi al primer criterio: la utilizacin del telfono mvil se considera
ya un factor esencial para promover la integracin social en Europa. Ahora bien, como las
fuerzas normales del mercado han llevado a una generalizacin universal del uso de los
telfonos mviles, el pblico opinaba en general que no haba necesidad de que el regulador
interviniese para garantizar la consecucin del servicio mvil universal.

Internet en banda ancha no pudo atender al primer criterio, pues, aunque mucho menos de
la mitad de los hogares europeos se abonen a Internet de banda ancha, este tipo de abono no
se considera esencial para integrarse socialmente. En consecuencia, no se consider
necesario pasar a determinar si se atendi aqu al segundo criterio.
En 2008 la UIT y la OCDE definieron Internet de banda ancha, sealando que se caracterizaba por
estar siempre en servicio con velocidades de descarga iguales o superiores a 256 Kb/s. La Comisin
Federal de Comunicaciones (FCC) de Estados Unidos determin que la banda ancha equivala a una
velocidad de 768 Kb/s o superior. Las velocidades de banda ancha evolucionaron muy rpidamente
ya que en 2004 el promedio anunciado de estas velocidades era de 2 Mb/s en los pases de la
OCDE, mientras que en 2007 haba pasado a prcticamente 9 Mb/s. Con todo, a juicio de la
Comisin Europea, las velocidades de descarga reales se situaron entre 144 y 512 Kb/s en las zonas
rurales y en 1 Mb/s en las zonas urbanas durante 2004 y 2005. Pese a no haber incluido la banda
ancha en el mbito del servicio universal, la Unin Europea ha desplegado grandes esfuerzos para
promover y expandir el despegue de esta banda y para que se preste acceso en banda ancha a una
velocidad de descarga superior a la mnima en las zonas rurales con el fin de garantizar la calidad de
la vida y la integracin social, as como por motivos econmicos estratgicos. La Comisin Europea
estima que todos los europeos necesitan acceso en banda ancha [1].
Por lo que hace a los pases en desarrollo, tal vez resulte preferible recurrir a otros criterios de
inclusin de servicios en el mbito del ASU. Es posible que el principal motor del ASU sea
econmico antes de que se empiece a considerar factores sociales, motivo por el cual los
formuladores de poltica en los pases en desarrollo podran preguntarse lo siguiente:

A la luz de la evolucin econmica, social y tecnolgica, es el uso del servicio un factor

esencial del desarrollo econmico uniforme en todo un pas o de la integracin social en el
mismo?

Pueden las fuerzas normales del mercado poner el servicio a disposicin de todos dentro
de un plazo compatible con la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?
Si se responde afirmativamente al primer interrogante, habra que sujetar el servicio telefnico a las
metas de ASU. La investigacin social puede ayudar a determinar si alguna variable se ha
convertido en norma social; por ejemplo, la distancia mxima a la que es razonable esperar que los
particulares estn dispuestos a desplazarse para utilizar un telfono pblico o la Internet. En la nota
prctica relativa a la determinacin de los bienes indispensables y a los motivos por los cuales
muchas personas carecen de los mismos, se indica uno de los enfoques aplicados a la investigacin
social en el Reino Unido.
Asimismo, si la respuesta a la segunda pregunta es afirmativa y las fuerzas normales del mercado
no pueden garantizar un logro suficientemente rpido de los Objetivos mencionados, el regulador
habr de intervenir al respecto. En los ltimos Captulos de este mdulo se analizan varias formas
de intervencin eficaz por parte de las autoridades de reglamentacin.

14

Las preguntas aqu formuladas tienen que ver concretamente con el hecho de si todo el mundo
puede acceder a un servicio y remiten al desarrollo econmico uniforme en todo un pas y no slo al
desarrollo econmico global del mismo. Un servicio como Internet en banda ancha puede resultar
fundamental para el desarrollo econmico global de una nacin en desarrollo [2]. Con todo, hay que
sealar que, si bien el desarrollo econmico uniforme en todo un pas es un objetivo deseable, no es
frecuente que se considere tan crucial en la misma escala temporal que el desarrollo econmico
global de dicho pas.
Notas finales
[1]
Crecimiento y polticas de banda ancha en los pases de la OCDE, OCDE 2008.
[2]
Para un examen del papel que desempea la banda ancha en el desarrollo econmico, vase
Information Economy Report 2006: The development perspective (UNCTAD, 2006),
http://www.unctad.org/en/docs/sdteecb20061_en.pdf
Documentos de referencia
Directiva de servicio universal de la Unin Europea (UE, marzo de 2002),
http://www.ictregulationtoolkit.org/en/Document.1490.aspx
Communication on Report regarding the outcome of the Review of the Scope of Universal Service
(UE, abril de 2006),
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/doc/info_centre/communic_reports/universal
_service/com_2006_163_final_en.pdf.
Nota prctica
Determinacin de los bienes indispensables y motivos por los cuales muchas personas carecen de
ellos.
1.1.5

Destinatarios de la asistencia especial

Suministrar asistencia especial a grupos especficos que requieren apoyo, es una actividad
normalmente relacionada con el servicio universal (SU), no as con el acceso universal (UA). El UA
tiende a poner a disposicin de manera asequible y en zonas poco atendidas un servicio con acceso
pblico, comunitario o compartido. Suele suceder que las zonas rurales y remotas que requieren
asistencia se identifiquen sobre la base de su cobertura almbrica e inalmbrica.
Cualquier subvencin de SU debera dirigirse a un grupo especfico de destinatarios, ya que ello es
conforme con la teora econmica y el sentido comn. En efecto, en las subvenciones concedidas a
un grupo integrado por muchas personas se subsidiar en todo momento a quienes no lo necesitan, y
se reducir, por tanto, la cantidad disponible para las personas que requieren ayuda. Sin embargo,
centrar las subvenciones acarrea costos, y tal vez resulte conveniente establecer criterios de
elegibilidad formales, pues al proceder as podra excluir a muchas de las personas que se intenta
ayudar con los subsidios. Asimismo, proporcionar subvenciones destinadas a un solo usuario final
entraara costos administrativos.
Con las subvenciones destinadas a grupos especficos de personas se persigue el objetivo de hacer
accesible y asequible un servicio, especialmente por parte de los nacionales que disponen de bajos
ingresos. Al centrar en un grupo de destinatarios las subvenciones, los formuladores y los
reguladores debern preguntarse cules son los grupos merecedoras de este tipo de asistencia
especial? Y para responder a esta pregunta habr que determinar muy concretamente quines
requieren ayuda.

15

En muchos pases se piensa que son las personas de la tercera edad y aquellas con discapacidades
las que requieren asistencia especial. Ahora bien, a veces se considera que hay otros grupos de
poblacin que merecen dicha asistencia, por ejemplo:

Las mujeres, que, en ciertos pases en desarrollo suelen tener ingresos ms bajos y afrontar
barreras sociales, por lo cual no pueden hacer un uso cabal de las comunicaciones.

Las comunidades tnicas, que tradicionalmente han sido objeto de discriminacin u olvido.
Cuando estas personas viven en zonas poco atendidas, podra asignrseles un elevado grado
de prioridad en lo que conciernen al AU.

Los desempleados, a quienes el acceso a Internet puede proporcionar aptitudes

profesionales, capacidades de relacin o conocimientos que les permitan obtener empleo.

Los jvenes, que normalmente tienen ingresos bajos o nulos y que con frecuencia son los
primeros en adaptar las nuevas tecnologas y pueden aprender fcilmente a utilizarlas
eficazmente en beneficio de sus familias y, con el tiempo, de la sociedad.

Los veteranos de guerra y otras personas que se estiman merecedoras de reconocimiento

por haber prestado un servicio nacional. Los veteranos suelen constituir grupos de
destinatarios de asistencia especial en los antiguos pases comunistas.
Cada pas debe decidir cules son los grupos de poblacin, de haberlos, que merecen asistencia y
qu servicios deben prestarse a estos grupos. Asimismo, la decisin que se adopte en este contexto
deber basarse en la actual penetracin del servicio, los recursos financieros necesarios y la
sustentabilidad financiera. Se recomienda que los pases no proporcionen asistencia para beneficiar
de un servicio a un determinado grupo de poblacin hasta que el servicio se encuentre en una fase
razonable de despliegue (por ejemplo, superior a un 75%).
1.1.6

Capacidades de comunicacin del usuario

Si se desea fomentar el empleo de las TIC, aparte de la infraestructura fsica, es preciso contar con
cierto nivel de suministro de diferentes tipos de servicio (por ejemplo, pblicos, compartidos o
privados) y capacidades de comunicaciones de usuario. De hecho, como puede verse en la siguiente
Figura, la disponibilidad de acceso guarda relacin con la utilizacin del correspondiente servicio.
Figura Fases del desarrollo de la capacidad de comunicacin

Utilizacin
ordinaria
Servicio privado
Servicio compartido
Acceso pblico
Cobertura de infraestructura

Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentacin de las TIC de UIT-infoDev Mdulo de AU.

16

Un servicio se utiliza normalmente por ser til en la vida diaria y no slo en circunstancias
excepcionales o de emergencias. Este uso ordinario exigira para la mayora de los usuarios que el
servicio prestado fuera tan fcil de utilizar que un servicio privado, lo cual sera posible si dicho
servicio resultase accesible y asequible.
El paso de la cobertura de infraestructura a la utilizacin ordinaria es un fenmeno que puede verse
tanto en la Internet como en la telefona. Sin embargo, para llegar a una utilizacin ordinaria, existe
una importante diferencia entre las fases correspondientes a la telefona y a la Internet, puesto que
no es preciso contar con capacidades o educacin especiales para servirse de un telfono, mientras
que el uso de la Internet exige ciertos niveles de alfabetizacin y prctica, as como otras aptitudes
(por ejemplo, saber utilizar programas informticos, conocer idiomas extranjeros, etc.).
En general, la mayora de las personas lo nico que necesitan o desean del servicio telefnico es que
ste sea asequible, pero no cabe decir lo mismo en todos los casos de la Internet. Incluso en los
pases en desarrollo, una gran parte de la poblacin no quiere utilizar la Internet y ello por diferentes
motivos. Es mucho ms probable que sean los jvenes y no las personas de edad quienes se
interesen lo suficiente en la Internet como para aprender los conocimientos necesarios para su
utilizacin. Ahora bien, en los pases en desarrollo, donde los niveles de educacin son bajos y hay
una cantidad menor de contenido pertinente, tienen mayor peso an los obstculos con que
tropiezan las personas para utilizar la Internet, incluso en aquellos casos en que sta es accesible y
asequible.
Esto explica que los programas de acceso universal (AU) suelan estar bastante rezagados en
comparacin con los correspondientes a la telefona.
Muchos pases desean aplicar las metas para el acceso y servicio universal (ASU) a la telefona y la
Internet (e incluso al acceso en banda ancha a Internet), pues reconocen las posibilidades en cuanto
a desarrollo social y econmico que brinda el hecho de contar con servicios TIC mejorados y
ubicuos. Seguir los progresos logrados en la consecucin de todos estos objetivos es una tarea cada
vez ms compleja. Para simplificarla, un nuevo enfoque consistira en centrarse en las capacidades
de la poblacin para utilizar las tecnologas, en lugar de basarse en la infraestructura subyacente,
segn se describe en la nota prctica sobre caractersticas de las capacidades en materia de
comunicaciones.
Nota prctica
Caractersticas de las capacidades en materia de comunicaciones.

17

1.1.7

Intervencin de los reguladores en favor del acceso y servicio universal

Dado que los mercados de telecomunicaciones son dinmicos y surgen constantemente nuevas
tecnologas y nuevos servicios que se hacen rpidamente populares y, por tanto, indispensables,
puede ocurrir que con el tiempo aumenten las aspiraciones en materia de acceso y servicio universal
(ASU), como puede verse en la siguiente Figura.
Figura Posible auge de las aspiraciones en lo que respecta a las TIC

Internet: banda ancha con una velocidad de datos lo

suficientemente elevada como para soportar conversaciones
vocales, correo electrnico grfico y pginas web grficas
Internet: banda estrecha con una velocidad de datos
suficientemente elevada como para soportar mensajes vocales,
correo electrnico de texto y pginas web textuales
Telefona: mensajes de texto

Telefona: bsquedas en guas telefnicas

Telefona: facilidades de respuesta a llamadas de emergencia
Telefona: llamadas vocales
Radiodifusin: televisin
Radiodifusin: sonora

Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentacin de las TIC de UIT-infoDev Mdulo de AU.

Una vez liberalizados los mercados y implantada una reglamentacin eficaz, aumenta la
probabilidad de que las fuerzas normales del mercado puedan satisfacer las nuevas aspiraciones,
si no todas ellas. Esto explica que no resulte evidente el grado en que deba intervenir el regulador, a
medida que aumenten las aspiraciones.
Las obligaciones de servicio universal (USO), han representado una forma de intervencin
regulativa destinada a lograr el servicio universal (SU). El futuro de ese tipo de intervencin es un
tema de debate entre las partes interesadas de los pases en desarrollo, cuyas opiniones estn
representadas por la OCDE y la Unin Europea [1]. Algunos estiman que las obligaciones de
servicio universal se convertirn rpidamente en una modalidad de intervencin poco prctica e
innecesaria, mientras que otros consideran que son ms importantes que nunca, puesto que vivimos
una era en que el acceso universal en banda ancha podra contribuir significativamente a atenuar el
cambio climtico y sus efectos. Los resultados de este debate variarn de un pas a otro,
dependiendo de una serie de factores polticos y de la necesidad de disponer servicios de
comunicaciones, as como de su oferta.
En los pases en desarrollo tendr lugar un debate semejante, con resultados igualmente inciertos.
Las partes interesadas de la industria, por ejemplo, la Asociacin GSM (GSMA), se han
pronunciado decididamente por que los reguladores no intervengan y permitan que los mercados
estimulen y atiendan a la demanda de nuevos servicios. Asimismo, hay que sealar que las TIC
desempean un papel vital para el desarrollo de sectores tales como la salud y la educacin, que
normalmente se han considerado no viables comercialmente y que requieren el apoyo del gobierno
central. El presente conjunto de herramientas tiende a ayudar a los formuladores de polticas y a los
reguladores de los pases en desarrollo a tomar decisiones con informacin suficiente acerca del
mbito del ASU y la intervencin de las autoridades de reglamentacin en sus propios pases.

18

Nota final
[1]
Para hacerse una idea de las contribuciones al debate mantenido en el seno de la UE, vase
la Lista de comentarios sobre la comunicacin "On the Review of the Scope of Universal Service in
accordance with Article 15 of Directive 2002/22/EC", COM (2005) 203, presentada en respuesta a
la consulta pblica de la Unin Europea,
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/info_centre/documentation/public_consult/u
niversal_service/index_en.htm.
1.2

Situacin actual del acceso y servicio universal por regin del mundo

En la seccin 1.1.1 se defini el acceso universal (AU) y el servicio universal (US) atendiendo a los
siguientes conceptos: disponibilidad, accesibilidad y asequibilidad. En la presente seccin se
analizan dichas nociones ms detalladamente y con ilustraciones prcticas, al tiempo que se resume
la situacin del AU o el SU en las diferentes regiones del mundo.
En el grueso de los pases en desarrollo por disponibilidad de la telefona se entiende bsicamente
cobertura mvil. En prcticamente todos los pases de las distintas regiones, el servicio mvil ha
alcanzado un gran nivel de penetracin y, en la mayora de los pases en desarrollo y naciones con
mercados incipientes, un mayor nivel de cobertura demogrfica que las redes fijas. En la
seccin 1.2.1 se presenta una serie de cifras sobre el particular.
La accesibilidad y asequibilidad del servicio telefnico ha mejorado, debido a innovaciones
sobrevenidas en la industria mvil tales como el prepago (que no hace necesario un abono mensual,
una cuenta bancaria o ingresos regulares) y las nuevas tarjetas rasca-rasca y de recargar de baja
denominacin (las cuales permiten a la poblacin con escasos ingresos comprar pequeas
cantidades de trfico telefnico). Resulta interesante indicar que ninguna de estas innovaciones
tiene que ver con el precio real de las llamadas mviles, las cuales siguen siendo ms onerosas que
los servicios fijos en la mayora de los pases, sino con el empaquetado de los servicios. Otros
proveedores de servicios TIC aplican el mtodo precitado, por ejemplo, ofreciendo acceso de
prepago a Internet o servicios vocales fijos. En la seccin 1.2.2 se describe la forma en que los
telfonos mviles han ganado en asequibilidad y accesibilidad.
Con todo, los anlisis de asequibilidad revelan que un porcentaje significativo de los hogares que
viven en las zonas rurales siguen utilizando telfonos de acceso pblico, ya que sus ingresos son
demasiado bajo como para adquirir sus propios telfonos, y ello aunque haya telfonos baratos y se
apliquen tarifas mnimas muy bajas. En la seccin 1.2.3 se esbozan los diferentes tipos de acceso
pblico en que se utilizan telfonos mviles para atender a esta necesidad.
En las Figuras de la seccin 1.2.4 se aprecian la penetracin de la Internet de abonado y de usuario,
los costos de la Internet y el desarrollo de la banda ancha. El desarrollo de la utilizacin de Internet
ha sido mucho ms lento que la generalizacin del uso de la telefona. Esto se explica por el gran
nmero de obstculos con que ha tropezado la alfabetizacin en general y la alfabetizacin
informtica en particular, el costo del equipo terminal requerido (esto es, los computadores
personales) y la falta de contenido, apoyo y mantenimiento. Por consiguiente, para garantizar el
acceso universal a Internet habr que allanar esos obstculos, garantizar el desarrollo de
infraestructura (redes dorsales tanto internacionales como nacionales) y establecer centros de acceso
pblico a Internet, tales como los telecentros. En la seccin 1.2.5 se resean varios tipos de centro
de acceso pblico a Internet.
Por ltimo, en la seccin 1.2.6 se ofrece un breve resumen de la penetracin del equipo de
radiodifusin en comparacin con la Internet.

19

1.2.1

Disponibilidad de los servicios telefnicos

En la mayora de los pases en desarrollo la disponibilidad de la telefona se logra bsicamente a

travs de la cobertura mvil. El servicio mvil ha alcanzado un nivel de penetracin superior al de
las redes fijas en prcticamente todos los pases y regiones del mundo y en la mayora de los pases
en desarrollo la cobertura de la poblacin por parte de las redes mviles sobrepasa a la de las redes
fijas. La penetracin mvil super en 2002 a la penetracin fija en todo el mundo, cambio radical
que se ilustra en la siguiente figura y debe tomarse en consideracin como una oportunidad para
lograr ms rpidamente el acceso y servicio universal (SAU) de lo que se pensaba incluso hace una
dcada.
Figura Penetracin de la telefona mvil y fija de abono por regin, 2006

Leyendas de la figura:
Europa Occidental
Australasia
Europa Oriental
Amrica del Norte
Comunidad de Estados
Independientes (CEI)
Amrica del Sur y Central

frica del Norte

Oriente Medio
Asia-Pacfico
Islas del Caribe
frica Subsahariana
Asia Meridional
Islas del Pacfico

Fuente: Base de datos sobre indicadores de las telecomunicaciones/TIC mundiales de la UIT

El desarrollo comercial de las redes mviles ha contribuido en grado apreciable a establecer una
plataforma de ASU en el mundo en desarrollo. La UIT ha informado de que aproximadamente el 70
por ciento de la poblacin mundial haba quedado cubierta por seales inalmbricas mviles a fines
de 2005 y que ms del 82 por ciento beneficiaba de esa cobertura en 2007 [1]. En un estudio
realizado por el particular se estim que dicha proporcin llegara como mnimo a un 90 por ciento
hacia 2011. En un estudio efectuado en 2006 se revel que en 38 pases europeos se haba logrado
cubrir a ms del 95 por ciento de la poblacin y, por regla general, al 90 por ciento del territorio
nacional. Incluso en frica, que es la regin menos desarrollada del mundo, hay al menos diez
20

pases con una cobertura de ms del 90 por ciento de la poblacin y otros ocho donde dicha
cobertura asciende al 70 por ciento. La cobertura demogrfica total de frica es del 60 por ciento y
la geogrfica inferior al 30 por ciento [2].
Aunque en 2006 el 80 por ciento de la poblacin mundial haba quedado cubierta por seales
inalmbricas mviles, menos del 50 por ciento de esta poblacin estaba representada por abonados.
Dicha cobertura puede indicar la disponibilidad del servicio, pero no permite apreciar la
accesibilidad y asequibilidad del mismo, factores stos que se examinan en la seccin 1.2.2.
Notas finales
[1]

Base de datos sobre indicadores de las telecomunicaciones/TIC mundiales de la UIT.

[2]
Vase Universal Access: How Mobile can bring communications to all (GSMA, 2006),
http://www.gsmworld.com/documents/universal_access_full_report.pdf.
1.2.2

Accesibilidad y asequibilidad de los servicios telefnicos

La supresin de las barreras que tienen que ver con el precio y de los obstculos relacionados con
otros factores harn que aumente el acceso a estos servicios por parte de los usuarios de bajos
ingresos.
Eliminacin de las barreras que no tienen que ver con los precios
Los servicios mviles se han popularizado en los pases en desarrollo debido fundamentalmente a
que se han eliminado las barreras con que tropezaba el despegue de estos servicios, pero tambin
por el hecho de que las caractersticas de los nuevos servicios acrecientan su accesibilidad. Entre los
factores que promueven el atractivo de los servicios mviles para las personas que desean recurrir a
servicios privados, podemos citar los siguientes.
Figura Utilizacin de los telfonos mviles para allanar obstculos contra el servicio privado
Barreras anteriores contra el acceso
Procedimiento
Listas de espera
Verificacin del registro y el crdito de
los posibles abonados

El mundo del usuario mvil

Limtese a adquirir una tarjeta SIM
No hay necesidad de registro
No hay necesidad de verificar su
crdito

Costos del acceso

Depsitos
Tasas de instalacin

Los precios de los telfonos son bajos

El telfono bsico puede ser un aparato de
segunda mano reacondicionado, pero
tambin cabe la posibilidad de recurrir a
los telfonos baratos de mercados
incipientes

Arrendamientos y utilizacin mensuales

El arrendamiento y las tasas impuestas a las
llamadas locales aumentan con el
requilibrado de las tarifas
Compromisos regulares
Preocupaciones acerca del importe de las
facturas
Posibilidad de que se interrumpan las
llamadas

No se impone ninguna tasa fija de

arrendamiento mensual
Pague a medida que consuma el servicio
Un bajo precio de las llamadas que pueden
hacerse antes de proceder a otra recarga
evita la interrupcin del servicio
Las tasas fijas impuestas a las llamadas
nacionales son normalmente ms baratas
que las llamadas de larga distancia
Opciones de llamada baratas, tales como
las realizadas con "buscador" y los SMS

Fuente: Universal Access: How Mobile can bring communications to all (GSMA, 2006)

21

Todas estas prestaciones estn disponibles en la mayora de los pases en desarrollo. Resulta
interesante indicar que algunos operadores almbricos e IPS han copiado, con xito, algunas de
estas prestaciones. Los operadores de red fija pueden ofrecer cuentas de prepago y los IPS tarjetas
nuevas de prepago. Asimismo, el desarrollo tecnolgico y las fuerzas del mercado han llevado a
importantes reducciones de precios en el servicio telefnico. Estas tendencias han reducido
significativamente las barreras con que tropieza la prestacin del servicio privado a personas de
bajos ingresos en un contexto de cobertura mvil.
Supresin de las barreras de precio y mayor penetracin
El costo del servicio telefnico privado y el de una utilizacin normal del mismo pueden ser an
demasiado elevados para un nmero considerable de personas en los pases en desarrollo. En la
siguiente figura se indica el costo mensual de la utilizacin media regional del telfono mvil, costo
que se calcul aprovechando la primera medicin efectuada por la OCDE en relacin con una
canasta de ofertas destinadas a usuarios de bajos ingresos, canasta que incluye 25 llamadas mviles
de 90 segundos y 30 mensajes de textos por mes. La figura mencionada puede verse para que pueda
considerarse usuarios de bajos ingresos en el contexto de los pases en desarrollo a la poblacin del
frica Subsahariana, sta debera gastar el 17% del ingreso nacional bruto (INB) per capita de sus
pases. Ahora bien, esta cifra se propone sobre la base de una canasta de baja utilizacin, y con
arreglo a lo que se estima baja utilizacin en el mundo desarrollado. La figura mencionada
demuestra que en varias regiones los gastos en telefona mvil representaran aproximadamente el
cuatro por ciento del INB per capita, mientras que en la mayora de los pases desarrollados esos
gastos seran inferiores al uno por ciento del INB per capita. Resulta importante sealar que el
ingreso personal es por regla general inferior al INB per capita, ya que en este ltimo se incluyen
varios flujos monetarios de las empresas.
Figura Costos de la telefona mvil por regin, 2006

Leyendas de la figura:
Amrica del Norte
Australasia
Europa Occidental
Asia-Pacfico
Europa Oriental

Oriente Medio
CEI
Asia Meridional
Amrica del Sur y Central

frica del Norte

Islas del Caribe
Islas del Pacfico
frica Subsahariana

Fuente: Base de datos sobre indicadores de las telecomunicaciones/TIC mundiales de la UIT

22

Los operadores y las instancias decisorias reconocen el valor social, econmico y comercial que
tiene la propiedad privada y una mayor penetracin comercial, incluso en los pases de bajos
ingresos y a muy reducidos niveles de utilizacin (muy por debajo de las estimaciones de la OCDE
respecto a una baja utilizacin). Los operadores reconocen que si ofrecen planes tarifarios mnimos
muy bajos para permitir que los usuarios de bajos ingresos se abonen y sigan conectados, es posible
que estos usuarios reciban ms llamadas que las que originen, lo que contribuira en medida
apreciable a mejorar la viabilidad comercial de dicha oferta. As pues, la mayora de los operadores
ofrecen en los pases en desarrollo planes tarifarios de acceso barato que permiten a los abonados
seguir conectados, aunque hagan nicamente unas cuantas llamadas.
Las investigaciones efectuadas sobre la cantidad que los abonados se ven obligados a gastar para
utilizar el servicio, cantidad por debajo de la cual quedaran desconectados debido a la inactividad
de los operadores, prcticamente la mitad de los cuales realiza actividades en pases en desarrollo,
revelan que esa cantidad representa mensualmente menos de 2 USD, y que en la mayora de los
pases en desarrollo es incluso inferior a dicha cifra [1]. Aunque estas tarifas pueden hacer que los
gastos de algunos usuarios representen en promedio nicamente el 17% del ingreso medio por
usuario (ARPU) de los operadores estudiados, estos operadores estn dispuestos a permitir que los
usuarios sigan abonados a dichos niveles, ya que en muchos casos estos abonados reciben llamadas
de amigos y familiares que sobrepasan con mucho sus gastos telefnicos directos.
La tendencia es que estos precios mnimos que son los ms bajos disponibles y que guardan
relacin nicamente con el acceso a la red, se reduzcan an ms, y que los usuarios puedan
reconstituir sus cuentas de prepago con recargos muy baratos. Huelga decir, que esto hara posible
que las personas de bajos ingresos se convirtiesen en abonados y lo siguieran siendo.
Un anlisis de los ingresos de los hogares y la demanda observada en los pases en desarrollo,
indica que una vez que el servicio est disponible geogrficamente y se ofrece a precios mnimos
muy bajos, la mayora de los usuarios pueden sufragar los gastos mensuales de conexin y que
harn un nmero mnimo de llamadas. El nivel de asequibilidad puede extenderse ms all del 90%
de los hogares, inclusive en los pases de bajos ingresos, aunque por diversos motivos las tasas de
penetracin siguen estando por debajo de ese porcentaje [2].
Muy alentados por los proveedores de servicio, los vendedores de equipo han desarrollado telfonos
mviles de bajo costo. En 2007 podan adquirirse telfonos de segunda generacin incluso
por 30 USD y telfonos de tercera generacin por 130 USD. Ahora bien, el primero de estos precios
sigue siendo an muy alto para mil millones de personas en el mundo, por lo cual algunos telfonos
mviles se disean con miras a su uso compartido (vase la seccin 8.4.1).
Notas finales
[1]
Vase Universal Access: How Mobile can bring communications to all (GSMA, 2006),
http://www.gsmworld.com/documents/universal_access_full_report.pdf.
[2]
Para un anlisis de las limitaciones con que tropieza la extensin del servicio privado y
adoptadas sobre el particular por los reguladores, vase Telecoms demand: measures for improving
affordability in developing countries - A toolkit for action (Claire Milne y otros, LSE, enero
de 2006),
http://www.lse.ac.uk/collections/media@lse/pdf/affordability%20report%2031.01.06.PDF.

23

1.2.3

Acceso pblico a los servicios telefnicos

Aunque obtener de algunos usuarios ingresos medios por usuario (ARPU) bajos no plantea grandes
problemas a los operadores de red, los anlisis de asequibilidad indican que, incluso con telfonos
baratos y tarifas mnimas muy bajas, es posible que en las zonas rurales un porcentaje significativo
de los hogares siga necesitando acceso pblico a los servicios telefnicos [1]. Estos servicios
pueden prestarse a travs de telfonos pblicos formales o mediante acceso compartido informal y
negocios de reventa en la calle o las aldeas.
Entre las razones que cabe citar por las cuales las personas necesitan acceso pblico cabe citar las
siguientes:

El costo de los telfonos o las tarifas mnimas de acceso privado pueden ser demasiado
elevadas para ciertas personas u hogares.

Varios usuarios con discapacidades fsicas o intelectuales, no alfabetizados o afectados por

cualquier otro impedimento, pueden requerir un intermediario humano para ayudarles a
acceder al servicio.

Algunas personas prefieren utilizar telfonos privados para recibir llamadas y realizar sus
llamadas en telfonos pblicos, debido a que ciertos proveedores de acceso pblico ofrecen
planes tarifarios con descuento por volumen, lo que, a su vez, permite que dichos usuarios
paguen el servicio a precios por minuto inferiores a los de la telefona privada.

En ocasiones sobrevienen situaciones de emergencia cuando no se tiene al alcance de la

mano un telfono privado.
Administrados por proveedores de servicios o revendedores, los telfonos pblicos o de acceso
compartido seguirn siendo en un futuro un importante medio de comunicacin para todos aquellos
que no puedan acceder al servicio privado o afronten dificultades para hacerlo.
Siempre que existan redes mviles habr una utilizacin compartida formal o informal y reventa de
servicios inalmbricos. Estos servicios podrn prestarse a travs de quioscos, simples telfonos
pblicos que se ofrecen en las calles, junto con pequeas sillas o un paraguas para protegerse de las
inclemencias meteorolgicas, y administrados por particulares, con frecuencia mujeres (seoras del
telfono o el paraguas), y distribuidores de las marcas de los operadores. En un principio los
revendedores informales fueron los primeros en proporcionar acceso pblico en las zonas urbanas y
rurales, o lo hicieron simultneamente con los establecimientos formales de reventa telefnica.
El enfoque aplicado respecto al acceso pblico y las modalidades de ese acceso varan
considerablemente en las diferentes regiones del mundo, y hay que sealar que constantemente
surgen nuevos mtodos y variedades de acceso pblico. En el siguiente cuadro puede verse una
muestra de los actuales modelos telfonos pblicos.

24

Tipos de acceso pblico

Tipo

Descripcin

Ejemplo

Cabinas telefnicas
pblicas que
funcionan con
monedas o tarjetas

Con frecuencia gestionados por

el operador establecido principal
de lnea fija

Telus Canada, Deutsche

Telekom, British Telecom, etc.

Telfonos
comunitarios
instalados gracias al
microcrdito

Los miembros de las

instituciones de
microfinanciacin asumen los
prstamos a cambio de juegos de
telfonos mviles

Grameen Village Phone (VP),

MTN Uganda VP, Rwanda VP

Telfonos mviles
de pago

El despliegue del telfono de

pago contribuye a atender en
mayor medida a los objetivos y
obligaciones del acceso universal

Vodacom y MTN South Africa,

MTN Uganda

Oficinas de telfonos Los microempresarios

proporcionan acceso pblico a las
pblicos posedas y
redes existentes
administradas por
empresarios
nacionales (PCO)

Celtel Burkina Faso, MTN

Nigeria, seoras del paraguas del
MTN Nigeria

Empresas
independientes

Las empresas privadas

proporcionan acceso pblico a las
redes existentes

OnePhone Mozambique,
Fones4U Botswana, Smile
Communications South Africa

Telfonos pblicos
iniciados por
empresas

Los operadores mviles ofrecen

oportunidades de reventa directa
telefnica a la poblacin local

Spice Telecom, India

Iniciativa de
telefona compartida
y de telefona
compartida
informatizada de la
GSMA

Recurriendo a diferentes tipos de

terminales, incluidos telfonos
baratos, la GSMA se encuentra
conectndose a una serie de
operadores para actualizar este
modelo, reducir los costos y
ampliar el despliegue del acceso
pblico

Se estn ejecutando proyectos

piloto de acceso compartido en
Sudfrica, Nigeria, Kenya, India
y Albania

Servicios de
telecentro VoIP

Coubicados normalmente con

cibercafs

Fuente: Adaptado de Universal Access: How Mobile can bring communications to all (GSMA, 2006).

Nota final
[1]
Quienes deseen darse una idea de las tcnicas utilizadas para hacer asequible el servicio
telefnico, as como de los lmites de su eficacia, pueden recurrir a: Telecoms demand: measures
for improving affordability in developing countries - A toolkit for action (Claire Milne y otros, LSE,
enero de 2006),
http://www.lse.ac.uk/collections/media@lse/pdf/affordability%20report%2031.01.06.PDF.

25

1.2.4

Utilizacin, costos y desarrollo de la banda ancha para Internet

Segn pudo verse en la seccin 1.1.6, promover la penetracin Internet es una tarea
significativamente ms lenta que fomentar la telefona. El despegue de la Internet queda restringido
por factores tales como la disponibilidad de computadores personales baratos o terminales de
usuario similares, el acceso generalizado a la red elctrica para conectar los computadores, la
educacin pblica destinada a mejorar la alfabetizacin en materia de Internet, y la existencia de
contenido, aplicaciones y servicios de Internet tales como los que proporcionan las iniciativas de
cibergobierno (vase la seccin 1.6.2). En la siguiente figura se resume la penetracin de abonado y
usuario de Internet en 2006.
Figura Penetracin de abonados y de usuarios de Internet por regin, 2007

80%

Penetracin de usuario de Internet

Penetracin de abonado de Internet

70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
North
America

Oceania

Western
Europe

Eastern
Europe

Latin
America

Asia Pacific

CIS

Middle East North Africa South Asia

SubSaharan
Africa

Fuente: Base de datos sobre telecomunicaciones/indicadores TIC mundiales de la UIT

Leyendas de la figura:
Amrica del Norte
Oceana
Europa Occidental
Europa Oriental
Amrica Latina
Asia-Pacfico

CEI
Oriente Medio
frica del Norte
frica Meridional
frica Subsahariana

En muchos pases no es fcil procurarse datos sobre el nmero de usuarios de Internet y la fuente
ms fiable de informacin sobre este indicador son las encuestas, en las cuales se dan slidas
pruebas sobre el estado de la penetracin de Internet en Europa y Asia Oriental. Con todo, los datos
no se obtienen del mismo modo en los diferentes pases, y suelen basarse sea en el nmero estimado
de proveedores de servicios Internet (ISP), sea en la cantidad de usuarios por abonado. Adems, la
tasa de penetracin de usuario en relacin con la penetracin de abonado vara mucho
regionalmente. En los pases en desarrollo, en los que el costo del acceso a Internet es relativamente
bajo, dicha relacin oscila normalmente en torno a 2:1 y en los pases con bajos ingresos o precios
elevados, es considerablemente superior (entre 3:1 y 10:1), ya que son muchos los usuarios que
comparten un solo abono.

26

En la siguiente figura se resumen los costos para los usuarios de 20 horas de acceso a Internet en el
hogar, basndose en el mtodo ms barato disponible (banda estrecha o banda ancha). Hay que
sealar que en general existe una relacin inversa entre la penetracin y el costo. As, en el frica
Subsahariana los costos son muy elevados y la penetracin muy baja.
Figura Costos mensuales de Internet por regin, 2006
Costos mensuales de Internet por 20 horas de acceso (escala a la izquierda del grfico)
Costos mensuales de Internet por 20 horas de acceso y en % mensual de INB per capita
(escala a la derecha del grfico)

100%

$60

90%
$50

80%
70%

$40

60%
50%

$30

40%
$20

30%
20%

$10

10%

la
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Fuente: Base de datos sobre telecomunicaciones/indicadores TIC mundiales de la UIT

Leyendas de la figura:
Amrica del Norte
Australasia
Europa Occidental
Asia-Pacfico
Europa Oriental
Oriente Medio
CEI

frica Meridional
Amrica del Sur y Central
frica del Norte
Islas del Caribe
Islas del Pacfico
frica Subsahariana

27

En 2006, la penetracin de la banda ancha se situ en cerca del 20 por ciento en Amrica del Norte,
mientras que en Europa Occidental se registr una penetracin superior al 15 por ciento, como
tambin fue el caso en Oceana. En otras regiones la penetracin media de la banda ancha segua
estando por debajo del 10 por ciento, segn como puede verse en la siguiente figura.
Figura: Penetracin del computador personal y la banda ancha
80%
70%
60%
50%
Broadband (2006)

40%

PC (2005)

30%
20%
10%

Pa
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0%

Fuente: Base de datos sobre telecomunicaciones/indicadores TIC mundiales de la UIT

Leyendas de la figura:
Amrica del Norte
Europa Occidental
Oceana
Europa Oriental
Amrica Latina
CEI

1.2.5

Oriente Medio
Asia-Pacfico
frica del Norte
Asia Meridional
frica Subsahariana

Acceso pblico a los servicios de Internet

Por lo que hace la telefona, hay que sealar que es indispensable contar con diferentes formas de
acceso pblico a Internet en el plano comunitario, si la idea es promover el desarrollo social y
econmico.
En todos los continentes existe un gran nmero de puntos pblicos de acceso a Internet, que se han
desarrollado gracias a una serie de polticas e iniciativas del Estado, as como de actuaciones de la
empresa privada, que tenan por objeto allanar los obstculos con que tropieza el acceso a Internet.
Estos puntos de acceso van de cibercafs estrictamente comerciales a telecentros sin fines lucrativos
o financiados por el Estado, y pueden consistir en pequeos puntos de acceso pblico a Internet que
cuentan entre uno y cuatro computadores (muchos cientos de estos puntos de acceso fueron creados
mediante fondos de acceso y servicio universal o gracias a iniciativas parcialmente comerciales o
filantrpicas), o en grandes telecentros polivalentes comerciales, la mayora de los cuales han sido
financiados separadamente a travs de organismos de ayuda y acuerdos de asistencia.

28

En el 7.4 se resea un estudio efectuado sobre dichos modelos en Amrica Latina. Aunque se
dispone de una gran cantidad de informacin sobre categoras de los telecentros, estudios de caso y
prcticas ptimas, no existen suficientes datos detallados para darse una idea general del nmero de
centros de acceso pblico a Internet por regin.
Cuadro: Clasificacin de los telecentros
Tipo

Comerciales

Servicios
El servicio bsico consiste en
acceso a computadores y
conexin a Internet. Este servicio
es proporcionado por un
cibercaf en el que existe una
cafetera o bar, pero en el cual los
dems servicios representan
nicamente una pequea parte de
los ingresos obtenidos (<20%).

Concesin

El concesionario desea destacar

mejorando la calidad,
proporcionando conexin ms
rpida y ms y mejores servicios,
en instalaciones cmodas y con
una buena atencin al cliente.

ONG

Gran diversidad de servicios,

orientaciones y grupos de
destinatarios, en funcin de los
lugares y la poltica de promocin
de la entidad correspondiente.
Entre los servicios prestados,
pueden mencionarse Internet
junto con actividades de
capacitacin y desarrollo. Las
horas de acceso a Internet pueden
depender de la utilizacin de las
mquinas para otros usos por
parte del personal de la
organizacin de que se trate.

Universidad

Muchos terminales (30 a 100),

destinados principalmente a los
estudiantes, pero tambin
disponibles para el pblico en
general. Apoyo tcnico
especializado disponible. Resulta
fcil organizar cursos acadmicos
de formacin en informtica y
preparacin de contenidos

GestinAdministracin

Ejemplos

Empresa privada

Cabinas pblicas en
Per, cibercafs en
Bolivia, Argentina y
otros pases;
Ciberchoupal en la India.

Empresa privada

Aunque hay ejemplos de

telecentros en Amrica
Latina y frica, en
general han debido
cerrar, ya que los precios
reducidos de los
cibercafs hacen que el
modelo de concesin sea
problemtico. En la
India, Akshaya recurre a
un modelo de concesin
de propiedad
pblico-privada.

ONG o proyecto de
desarrollo
(dependiente de
subvenciones de
empresas privadas
para la adquisicin
de los primeros
computadores y
programas
informticos)

CDI (Brasil), El
Encuentro (Chile),
LINCOS (Costa Rica),
AEDES (Cotahuasi,
Per), Gemas da Terra
Rural telecentres
(Brasil), Infoplazas
(Panam), Centro de
Conocimiento en las
aldeas financiadas por la
Fundacin de
Investigacin
Swaminathan (India).

Universidad

Universidad Nacional
San Agustn (UNSA),
Universidad San Antonio
Abad del Cusco
(UNSAAC)

29

Tipo

Escuela

Municipio/Estado

Polivalentes

Servicios

GestinAdministracin

Ejemplos

Los establecimientos escolares

abren sus puertas a las
comunidades despus del horario
normal de cursos. Es frecuente
que los servicios sean muchos y
variados (Internet, correo
electrnico, preparacin de
contenido). Programas de
ciberalfabetismo y educacin
permanentes muy adecuados.

Escuela

Leo Ussak (Regiones

rticas de Canad), Casi
(Uruguay), Fundacin
Omar Dengo (Costa
Rica)

Se proporciona en principio una

amplia gama de servicios
(pblicos y privados).

Por parte del

gobierno municipal,
en asociacin con
otras entidades, o
encomendadas a la
empresa privada

Infoplazas en Pedac y
Penonom (Panam),
Amic@s (Paraguay), Sao
Paulo Acessa (Brasil),
Pirai Digital Project
(Brasil), IT clubs
(Egipto), Gyandoot
(India), ciber-Sri Lanka

A cargo de Consejos
de Administracin,
en representacin de
los donantes,
proveedores de
servicios y
miembros de las
comunidades.

LINCOS (Costa Rica),

Joven Club de
Computacin (Cuba),
Puntos de Acceso
(Venezuela), GESAC
(Brasil), Compartel
(Colombia), Centros
Multimedios
Comunitarios de la
UNESCO (Mal,
Uruguay y otros pases).

Rurales: Acceso a Internet,

cibercorreo y servicios afines.
Conexin comercial a la web en
favor de los miembros de las
comunidades, cabinas telefnicas,
ventas de material de trabajo e
implementos de oficina, caf
Internet, cursos de capacitacin

Fuente: Adaptado de Telecentros de Desarrollo Econmico y Rural en Amrica Latina y el Caribe (Francisco Proenza
y otros, IADB, mayo de 2001).

1.2.6

Utilizacin de la radiodifusin

La radiodifusin no ha formado parte nunca del acceso y servicio universal (ASU), pese a lo cual se
considera actualmente un integrante de las TIC, sobre todo a la vista de la convergencia de las
tecnologas subyacentes y los mecanismos de entrega de las telecomunicaciones y la radiodifusin.
Aqu se investigan los primeros modelos para sujetar la radiodifusin a las polticas ASU.
Resulta interesante indicar que en muchas regiones del mundo el nmero de abonos a la radio y la
televisin es inferior al de abonos a la telefona. En ciertos casos, ello obedece a que el suministro
inalmbrico de radio y televisin no requiere normalmente abono, y el nmero real de usuarios de
radio y de televisin es muy superior al que podra suponerse atendiendo nicamente a la cantidad
de abonos. Estas cifras podran aumentar, si los particulares empiezan a adquirir telfonos que
soportan servicios mviles de radio o de televisin. En muchas regiones del mundo hay el doble de
aparatos de radio que de televisin, y el nmero de estos ltimos es muy superior al de
computadores personales en las regiones integradas por pases en desarrollo. Las cifras que
indicamos a continuacin permiten apreciar el nmero de radios, televisiones y computadores
personales por regin.

30

Figura Penetracin de la radio, la televisin y el computador personal, por regin, 2003

Fuente: CIA Fact Book

Aunque la radiodifusin es un servicio del que pudo disponerse mucho antes que de Internet, las
cifras referentes a la utilizacin del primero de estos servicios no son siempre comparables de un
pas a otro, ya que en muchas naciones el nmero de aparatos de radio remite nicamente a aparatos
independientes (no as a los incorporados en otros bienes, por ejemplo, las radios de los
automviles), por lo que el nmero de abonados puede no representar ntegramente el de usuarios
inalmbricos.
1.3

Justificacin del acceso universal y de una poltica de servicio

En la seccin 1.2 se seal que, si bien se ha progresado mucho en lo que respecta al acceso y
servicio universal (ASU), no se han logrado an los objetivos de acceso y servicio para la telefona
Internet. Pasamos ahora a examinar por qu razn se requiere una poltica de ASU.
Los motivos que se esgrimen en favor de una poltica ASU son los siguientes:

Las TIC son un motor social y econmico. Cada vez ms las TIC se utilizan en todos los
sectores de la economa y en muchas regiones se est pasando de la agricultura y la
industria a servicios, y se est creando una nueva economa y sociedad de la informacin.
Se considera que el sector de las TIC es un importante motor de crecimiento econmico y
en la seccin 1.3.1 se analiza por qu razn.

El nivel existente de oferta y demanda acrecienta la importancia de contar con una

poltica de ASU. Resulta interesante mencionar que al incrementarse la oferta de las TIC,
gracias al rpido desarrollo tecnolgico y a una comercializacin piramidal, aumenta la
necesidad de garantizar el AU. Los telfonos mviles, que no hace mucho tiempo se

31

consideraban artculos de lujo y fuera del alcance de muchas personas, constituyen en la

actualidad el principal mecanismo de acceso al servicio vocal para la mayora de la
poblacin de muchos pases, lo que hace ms urgente que nunca proporcionar acceso al
servicio telefnico a las personas que no lo tienen an. Asimismo, para gran parte de la
poblacin resulta inimaginable trabajar y vivir sin Internet, y un nmero cada vez mayor de
aplicaciones ricas en megabytes exigen un mayor desarrollo de la banda ancha. Mientras
ms se utilicen las TIC, ms se depender de las mismas, lo que har ms necesario que
todos los ciudadanos puedan acceder a las TIC, como se explica en la seccin 1.3.2.
Subsistencia de insuficiencias en los mercados. Aunque, tras la liberalizacin y reforma
del sector, las fuerzas del mercado son el factor que ms contribuye al mejoramiento del
ASU en muchos pases en desarrollo, por diversos motivos sigue habiendo insuficiencias a
este respecto en los mercados. Hay pases que tienen caractersticas geogrficas
excepcionalmente problemticas y una densidad demogrfica sumamente baja (por
ejemplo, Mongolia y Botswana) o estn muy aislados (por ejemplo, muchas islas del
Pacfico) o son sumamente pobres, por lo que garantizar comercialmente el ASU es una
tarea sumamente ardua para las empresas. En otros pases, las fuerzas del mercado podran
lograr el ASU, pero en un plazo que se considerara demasiado largo.
Supervisar y actualizar el ASU. El constante cambio en el campo tecnolgico y el de
servicios, as como la generalizacin de varios servicios TIC, exige supervisar la evolucin
del ASU y se seguirn ideando y actualizando polticas sobre el particular. Por otra parte,
hay pases donde, si bien el mercado bastara para lograr el ASU, sera menester que el
Estado ejerciera una funcin de supervisin para verificar la consecucin de ese objetivo,
mejorar la reglamentacin y revisar continuamente el concepto de ASU.

En la seccin 1.3.3 se exponen las lagunas del mercado y la necesidad de supervisar el ASU.
1.3.1

Las TIC como instrumento de progreso social y econmico

Durante el pasado decenio las TIC han desempeado en todas las economas un cometido
importantsimo. El paso a la sociedad de la informacin se caracteriza por lo siguiente:

Creciente dependencia respecto a las TIC. A medida que las TIC se generalizan en el
contexto empresarial y personal, los particulares empiezan a depender ms de ellas para
ganarse su sustento y para atender a sus necesidades sociales y recreativas. As pues, no
poder acceder a las TIC o utilizar dichas tecnologas puede convertirse en un grave
problema.

Crecimiento del sector de las TIC. Las TIC y los servicios afines constituyen un sector de
talla en muchas economas. Los pases en desarrollo estn adoptando cada vez ms
estrategias TIC de alto nivel con el objetivo de desarrollar este sector de sus economas, as
como de utilizarlo como mecanismo para fomentar otros sectores. En un estudio efectuado
sobre un operador de red mvil se ha indicado que el aumento del 10% de la penetracin
mvil en un pas puede hacer que el producto interno bruto crezca en un 0,6% [1].

Mayor utilizacin de las TIC. El desarrollo y el crecimiento econmico entraan un

cambio de la estructura del producto nacional, ya que el sector primario de agricultura ve
reducida as su importancia en favor de los sectores secundarios y terciarios, que pierden a
su vez algo de peso en relacin con el nuevo sector de la informacin. El sector de servicios
es cada vez ms intensivo en utilizacin de las TIC, y el sector del conocimiento pasa a
depender en grado considerable de estas tecnologas. Las TIC aumentan la productividad de
todos los sectores, incluido el pblico. La figura siguiente ilustra los cambios relativos en
los tres principales sectores tradicionales agricultura, industria, y servicios en pases de
diferentes niveles de ingresos.

32

Figura Porcentaje del producto por sector econmico para pases

con diferentes niveles de ingresos, 1990 y 2004
Agricultura

Industria

Servicios

100%

75%

50%

25%

0%
1990

2004
Bajos ingresos

2004
1990
Ingresos medios bajos

1990
2004
Ingresos medios altos

1990

2004
Ingresos elevados

Fuente: Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial, 2006

Nota final
[1]

Vase Africa: The impact of mobile phones (Vodafone, marzo de 2005),

http://www.vodafone.com/etc/medialib/attachments/cr_downloads.Par.78351.File.dat/GPP_SIM_paper_3.pdf

1.3.2

Motores de una poltica de acceso y servicio universal

En los diferentes pases la importancia de las polticas de acceso y servicio universal (ASU) ha
aumentado debido a la convergencia de varios factores interrelacionados. Se ha asistido a un
crecimiento considerable de la oferta y la demanda en este sector, oferta y demanda que se han
equilibrado en gran medida pero no completamente. En ese contexto, hay que sealar lo siguiente:
Por el lado de la oferta:

La rpida innovacin y el desarrollo tecnolgicos han brindado muchas oportunidades en lo

que concierne a las comunicaciones, lo que augura un futuro halageo especialmente en el
caso de Internet y la banda ancha (sobre todo tratndose de servicios inalmbricos). En el
Captulo 8 se investigan las consecuencias de este fenmeno para el ASU. El desarrollo
tecnolgico puede variar mucho en trminos de madurez, capacidad, complejidad, costo y
escala econmica del despliegue. Los productores de muchas de estas tecnologas compiten
entre s para venderlas en pases con mercados incipientes, lo que permite esperar la
creacin de un crculo virtuoso consistente en lo siguiente: elevados volmenes de
fabricacin con las correspondientes reducciones de costo, bajos precios y mayor expansin
del mercado.

33

Figura Circulo virtuoso en el crecimiento de las TIC

Bajos costes,
bajos precios

Mayores volmenes
de fabricacin

Ms demanda para
las TIC

Ms oferta
de TIC

Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentacin de las TIC de UIT-infoDev Mdulo de UA

Se reconoce que la base de la pirmide en lo que respecta a la comercializacin (vender

bienes y servicios baratos en mercados de masas para atender a la demanda de grupos de
bajos ingresos) tiene un significativo potencial econmico e impacto social en muchos
sectores, incluido el de telecomunicaciones. As por ejemplo, el concepto de paquetes de
bienes tangibles de un solo uso tales como champs o salsas, ha sido aplicado en el
contexto de la telefona por proveedores que ofrecen tarjetas telefnicas muy pequeas de
prepago y recarga, a un precio de 0,50 USD o menor, y en ciertos casos incluso una sola
llamada telefnica o unos cuantos mensajes de texto. A este tipo de ofertas se est
recurriendo cada vez ms en el contexto de los servicios de Internet, en cuyo marco un
particular puede comprar tarjetas rasca-rasca con contraseas para utilizar Internet en
unidades de 10 minutos, 30 minutos, 1 hora, etc.
Los mercados liberalizados de telecomunicaciones se estn convirtiendo en la norma en un
nmero cada vez mayor de pases. En los mercados donde no hay barreras para la
implantacin de nuevos proveedores se estn expandiendo cada vez ms y a un ritmo ms
rpido de lo que poda imaginarse las fronteras de las telecomunicaciones, la cobertura en
banda ancha y el nmero de personas atendidas.

Por el lado de la demanda:

Muchas personas que no hubieran soado nunca en poder utilizar, no digamos, poseer
telfonos, pueden hacerlo ahora debido al aumento de la disponibilidad y asequibilidad de
estos aparatos. El consumo del telfono brinda ventajas personales y econmicas a estas
personas, entre otras, la posibilidad de mantenerse en contacto con sus familiares, que se
encuentran ausentes por motivos de trabajo, y amigos. Adems, el recurso al telfono
resulta especialmente til en situaciones de emergencia. En el estudio titulado " The
Economic Impact of Telecommunications on Rural Livelihoods and Poverty Reduction" se
informa acerca de tales beneficios.

Ahora bien, hay an ms personas que no pueden acceder a los telfonos (fsicamente,
financieramente o por ambos motivos), aunque si pudieran hacerlo beneficiaran de las
ventajas precitadas. Este grupo de poblacin es un importante destinatario del ASU y
representa un vasto potencial no aprovechado an.

34

Los beneficios pblicos que devengara para la sociedad y la economa un mayor acceso a
las telecomunicaciones seran superiores, si no iguales, a las ventajas personales de quienes
acceden en un momento dado al servicio. El cibergobierno, la agricultura, los medios de
subsistencia en el campo, la salud, la educacin y los servicios financieros pueden
promover el desarrollo econmico y social. Algunas de estas ventajas se examinan en la
seccin 1.6. Un ejemplo poco conocido de los beneficios de un acceso telefnico ms
generalizado para el pblico viene dado por la extensin de lneas de ayuda social, a las que
llaman con frecuencia jvenes que sufren malos tratos y adultos en busca de informacin o
asistencia.

Documento de referencia
The Economic Impact of Telecommunications on Rural Livelihoods and Poverty Reduction (David
Souter and others, DFID, junio de 2005), http://www.cto.int/downloads_programmes/kar8347.pdf.
1.3.3

Insuficiencias del mercado y poltica de acceso y servicio universal

En un grfico del as llamado desnivel de acceso cabe representar tres zonas: desnivel de eficiencia
del mercado, subvencin inteligente y desnivel real de acceso, segn puede verse en la siguiente
figura. Cada una de estas zonas exige la aplicacin de un conjunto diferente de polticas y
estrategias que consideradas en su conjunto constituyen un programa integral de acceso y servicio
universal (ASU).
En este grfico cabe apreciar dos dimensiones, que vienen dadas por las reas de pobreza y de
elevado costo y que revelan que la problemtica que plantea la consecucin del ASU es doble.
Huelga decir que la pobreza existe tanto en la ciudad y como en el campo, y que el costo de hacer
frente a los problemas planteados por la pobreza y el elevado costo, fenmenos que caracterizan a
muchos asentamientos rurales, es muy elevado. Por el contrario, proporcionar acceso a los pobres
de las ciudades es algo que est al alcance del mercado.

35

Figura Distingos en cuanto al desnivel de acceso

100% totalidad de hogares (servicio universal)
Hogares de
bajos ingresos

Desnivel real de acceso

Subvencin inteligente

Hogares de
elevados ingresos

Insuficiencia
del mercado

Alcance actual
de la red y acceso
Alcance
comercialmente
viable

Una vez
conseguida una
subvencin,
Se
el servicio
requiere
se har
apoyo
comercialmente
viable constante

100%
cobertura
geogrfica
total

Alcance geogrfico
Fuente: Inicial concepto in "Telecommunications & Information services for the Poor:
Towards a Strategy for Universal Access", por J. Navas-Sabater, A. Dymond, N. Juntunen, 2002.
Modificado por Intelecon.

El desnivel de eficiencia del mercado es la brecha existente entre el alcance del servicio que puede
lograrse gracias a un mercado eficiente y plenamente liberalizado, y lo que realmente logran las
fuerzas del mercado, dadas las condiciones prevalecientes en un momento dado. Este desnivel
puede salvarse mediante la prestacin privada del servicio, siempre y cuando el regulador y los
formuladores de polticas eliminen las barreras no econmicas, formulen y apliquen reglamentacin
habilitadora, garanticen la competencia entre todos los actores comerciales y generen un clima
fiscal, empresarial y de inversiones favorable. Esto permitir que los operadores y los proveedores
de servicio atiendan a una zona mucho ms grande y a sus habitantes, lo que contribuir, a su vez, a
colmar el desnivel de eficiencia del mercado. Esto puede lograrse en el contexto de la reforma del
sector de telecomunicaciones y no exige subvenciones. En nuestros das muchos pases han tomado
medidas que favorecen apreciablemente el suministro del servicio en condiciones de competencia,
lo que contribuye a salvar la brecha mencionada.
La nica pregunta que se plantea aqu es cmo el mercado puede colmar el desnivel de acceso y
para ello, la forma ms adecuada de implementar paulatinamente un entorno ms favorable a ste.
En el Captulo 2 se examina detalladamente el objetivo que representa un mercado liberalizado y
eficaz y la reglamentacin requerida para lograrlo.
La zona de subvencin inteligente remite a las zonas rurales o de elevado costo a las que el
mercado no puede atender por s solo actualmente, incluso si se trata de un mercado eficiente, o al
menos durante muchos aos. Aparte de las medidas e incentivos de reglamentacin ordinarias, es
preciso que el Estado intervenga financieramente para proporcionar servicios a estas zonas y grupos
de poblacin. La "subvencin inteligente" es el trmino utilizado para describir el establecimiento
de un subsidio inicial (que normalmente se proporciona de una vez por todas) con el fin de obtener

36

resultados, no distorsionar los mercados y alentar la reduccin de los costos y el crecimiento

econmico. La idea es contribuir a iniciar rpidamente un proyecto o servicio con el objetivo ltimo
de que el correspondiente programa llegue a ser comercialmente viable, ya que sin dicho programa
no se invertira. La renuencia de los inversores podra deberse al riesgo percibido o a la falta general
de capital o al tipo de oportunidades que brinda el servicio considerado y que el gobierno considera
esenciales para el desarrollo socioeconmico. En la zona de la subvencin inteligente lo que
importa es que el hecho de conceder en un principio una subvencin a los proveedores del sector
privado convierta el correspondiente programa en un proyecto comercialmente viable, que
acreciente los mrgenes del operador y reduzca sus riesgos. No es necesario conceder otros
subsidios, si las metas del servicio se fijan de manera realista y teniendo en mente la viabilidad
comercial a mediano plazo. Este tipo de intervenciones se lleva a cabo normalmente con fondos de
acceso y servicio universal. En la seccin 5.3.8 se reconoce que a veces resulta difcil predecir las
dimensiones de la zona de subvencin inteligente y que dicha zona puede representar un objetivo
cambiante, ya que suele ocurrir que de los operadores sobrepasen las expectativas y colmen el
desnivel que caracteriza a esta zona.
El desnivel real de acceso abarca objetivos de zona o de comunicaciones a los que los operadores
privados no pueden atender, por falta de viabilidad comercial, incluso cuando se conceden
inicialmente subvenciones inteligentes. Los operadores o proveedores de servicio del sector privado
que atienden a estas zonas o grupos de poblacin deberan contar con apoyo financiero continuo,
posiblemente en forma de subvenciones de funcionamiento (o subvenciones de usuario final en el
caso del servicio universal [SU]). Determinar en qu medida habra que subvencionar el actual
suministro del servicio a determinadas zonas o grupos de poblacin que sobrepasan los lmites de la
zona de la subvencin inteligente o si habrn de utilizarse o no fondos de acceso y servicio
universal para financiar dichas actuaciones son elementos que corresponden a una decisin poltica.
Con todo, en ocasiones incluso el desnivel real de acceso puede colmarse sin recurrir a enfoques
innovadores comerciales, toda vez que podran combinarse las zonas de desnivel real de acceso con
zonas ms rentables sin necesidad de conceder subvenciones. Por otra parte, en la mayora de los
pases el desnivel real de acceso se rige, nicamente, para un reducido porcentaje de la poblacin
total.
Convendra que el Estado supervisara hasta cierto punto el mercado, cuando ste logre, de hecho, la
mayora de los objetivos del ASU. En efecto, el Estado puede informar al pblico sobre los
progresos alcanzados, destacar cualquier deficiencia que pueda plantearse y proporcionar una red de
seguridad para las personas que hayan quedado marginadas o en favor de los lugares no atendidos.
El cambio constante de la tecnologa y los servicios, y la generalizacin de los diferentes servicios
TIC hace necesario supervisar la situacin del ASU y seguir actualizando y definiendo polticas.
En todo caso, resulta importante seguir colaborando con el mercado a medida que ste se desarrolle,
lo que entraa, por ejemplo:

Consultar a la industria y al pblico en general sobre los detalles de la poltica de la poltica

ASU y su implementacin, y tomar en consideracin las opiniones recabadas,
especialmente aqullas que se basan en la experiencia.

Garantizar que todos los actores en el mercado tengan la oportunidad de contribuir a las
metas del ASU, y reciban el reconocimiento apropiado por hacerlo.

Revisar peridicamente las polticas y prcticas para mantenerse al tanto de la evolucin del
mercado y la tecnologa.

Siempre que ello sea posible, incorporar mecanismos de competencia en el proceso de

distribucin de subvenciones para financiar proyectos de ASU.

37

1.4

Tendencias de la poltica de acceso y servicio universal

Estas polticas deben ajustarse a contextos que han sido objeto de grandes cambios en la ltima
dcada. En los pases en desarrollo estas polticas se caracterizan actualmente por:

Objetivos mucho ms ambiciosos. Las transformaciones tecnolgicas y el crecimiento del

mercado han reducido los costos en grado tan considerable que el acceso prcticamente
universal a las telecomunicaciones es una meta al alcance de la mano en un gran nmero de
pases, y un cierto grado de utilizacin puede resultar asequible para casi todos los
ciudadanos. Muchos pases tienen en nuestros das la mira puesta en el acceso universal
(AU) a los servicios de Internet y banda ancha, as como en el servicio universal (SU) de
telefona. En el Captulo 8 se estudian las consecuencias de las nuevas tecnologas para el
ASU. Actualmente, incluso en los presupuestos de los consumidores de menores ingresos
se asigna ya una partida de gasto en TIC [1]. La Fundacin Gapminder ha sealado
distintas e interesantes formas de visualizar, por pas, alguno de los radicales cambios que
se estn produciendo en la utilizacin de tecnologa [2].

Ms complejas interacciones con otras polticas. Las TIC suelen ser interdependientes y
soportan muchas aplicaciones y servicios. Estos vnculos cada vez ms estrechos suelen
denominarse con el calificativo de "convergencia". Lo ideal sera que las polticas de ASU
se concibieron en coordinacin con otras polticas pblicas, o previo examen de stas
incluidas las destinadas a fomentar las aplicaciones informticas, en la salud, educacin, el
gobierno y los bienes bsicos de las poblaciones rurales (electricidad, infraestructura, etc.).
Los pases requieren ambiciosas polticas nacionales de TIC en las que se aborden los
sectores sobre los cuales inciden las TIC. Normalmente, las polticas de ASU forman parte
de la poltica nacional de TIC, en cuyo marco se est destacando el desarrollo de las TIC en
todos los sectores de la economa y la sociedad. Sin embargo, las polticas de ASU
tendentes a acrecentar la infraestructura y el acceso en el campo de las telecomunicaciones
no producirn sus efectos, si el ritmo de crecimiento en otros sectores es ms bajo.

Ms experiencia y prcticas ptimas en que basarse. Durante el ltimo decenio, muchos

pases en desarrollo han introducido polticas de ASU y en el presente conjunto de
herramientas la idea es extraer las lecciones ms importantes de esta experiencia.
Los contextos que se han modificado quedan reflejados en las posibles tendencias futuras o ya
observadas en lo que concierne a las polticas de ASU, tendencias que se describen en las
secciones 1.4.1 y 1.4.2.
Notas finales
[1]
Vase The Next 4 Billlion: Market Size and Business Strategy at the Base of the Pyramid
(Allen Hammond y otros WRI, marzo de 2007),
http://archive.wri.org/publication_detail.cfm?pubid=4142, especialmente los Captulos 1 y 3.
[2]
Vase Gapminder (Fundacin Gapminder) http://www.gapminder.org/. Quien est
interesado en el anlisis de una relacin especfica entre la teledensidad y el ingreso, cliquee "play".
Documento de referencia
Directrices de prcticas ptimas adoptadas por el Simposio Mundial para Organismos
Reguladores de la UIT.
1.4.1

Tendencias de la poltica de acceso universal

La base de datos sobre reglamentacin mundial de la UIT (www.itu.int/ICTeye) es un instrumento

que sirve para detectar tendencias en las prcticas de reglamentacin. En el grfico que puede verse

38

ms abajo se muestran datos sobre las polticas de servicio universal (SU) correspondientes a los
aos 2001-2006. Puede observarse tambin que se registran fluctuaciones errticas de un ao a otro,
debido a los cambios sobrevenidos en el nmero y composicin de las personas que responden a las
encuestas realizadas. Hay que sealar tambin que, si bien la base de datos remite al servicio
universal, muchas de las polticas implementadas tienen que ver con el acceso universal y no
guardan relacin con el servicio universal. En todo caso, los datos obtenidos revelan lo siguiente:

La popularidad de los fondos de acceso y servicio universal est aumentando, y en 2007 se

utilizaban en el 60% de los pases que respondieron a la encuesta efectuada por la UIT ese
ao.

En consecuencia, la popularidad de la inversin obligatoria en zonas poco rentables se ha

ido reduciendo.

La utilizacin de controles tarifarios impuestos por el Estado para beneficiar a todos los
consumidores o, nicamente, a grupos de destinatarios especficos, ha ido en constante
declive desde 2003 y se situ por debajo del 20% de los pases que respondieron a la
encuesta de 2007.
Figura Respuestas a las preguntas formuladas sobre la
poltica de servicio universal, 2001-2007

70%
60%
50%

Lmites tarifarios por el Estado

40%

Tarifas discriminatorias en favor

de grupos especficos de usuarios

30%

Inversin obligatoria en zonas

poco rentables
Contribucin obligatoria a un
fondo de servicio universal

20%
10%
0%
2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Fuente: Base de datos sobre reglamentacin de las telecomunicaciones mundiales, UIT

Un anlisis ms detallado de las respuestas indica que los fondos de acceso y servicio universal han
sido establecidos en pases de todos los diferentes tipos de ingresos. Aunque muchos pases han
establecido estos fondos, el nmero de fondos que realiza ya actividades es ms pequeo. Cabe
observar otras tendencias [1]:

Recurrir a mecanismos de competencia para conceder fondos de acceso y servicio

universal. Es un proceso de licitacin el que determina cada vez con mayor frecuencia la
empresa que recibe la correspondiente financiacin, as como el importe de dicha
financiacin. Sin embargo, en ocasiones dicho importe se decide por adelantado y la
empresa beneficiaria se selecciona basndose en los mritos de las actividades que sta
haya propuesto (por ejemplo, el alcance de la cobertura que piensa ofrecer).

Mayor diversidad en cuanto al tipo y dimensiones de los proyectos que pueden recibir
fondos de acceso y servicio universal. Aunque la infraestructura de red (tanto pasiva como

39

activa) sigue siendo la destinataria de mayor magnitud de estos fondos, cabe financiar
tambin telecentros, capacitacin y contenido.
Apertura de las licitaciones para conceder fondos en favor de una gama ms amplia
de entidades. Los grandes proyectos de infraestructura exigen la participacin de empresas
con importantes medios tcnicos y financieros, pero existen proyectos ms reducidos que
pueden ajustarse a empresas de menor talla y operadores incipientes, as como para
fomentar una mayor participacin local.
Especificar requisitos mnimos en lugar de tecnologas que deban utilizarse, con el fin
de aprovechar los ltimos avances tcnicos (neutralidad desde el punto de vista
tecnolgico).
Mayor conciencia de la igualdad de derechos de las personas con discapacidades y
otros grupos menos aventajados, y los beneficios de disear equipo TIC de forma que
resulte ms accesible para todos a un costo adicional reducido.
Utilizar mtodos simplificados para estimar costos, cuando no se recurra a procesos
de licitacin. Las correspondientes estimaciones se realizan basndose en tendencias o
negociaciones, en lugar de recurrir a un complejo modelado de los costos.

Nota final
[1]
Vase Global Trends that will Impact Universal Access to Information Resources (edicin
a cargo de Christine Maxwell, Internet Society, julio de 2000), http://www.isoc.org/isoc/unescopaper.shtml. Aunque se trata de una obra actualmente un poco anticuada, en su momento trazaba un
anlisis detallado y autorizado de este tema, panorama que sigue siendo vlido debido a su
amplitud. La mayora de las recomendaciones formuladas no han perdido vigencia.
1.4.2

Evolucin futura del acceso universal: ciberintegracin

La nocin del acceso universal (UA) a la telefona ha evolucionado en dos sentidos: acceso
universal a las TIC (especialmente a Internet), campo en el cual el acceso en banda ancha Internet
se ha convertido en la nueva norma) y servicio universal (SU) con un acceso conveniente y
asequible, de tal modo que la utilizacin se convierta en algo habitual. El futuro del acceso y
servicio universal (ASU) ser probablemente la "ciberintegracin", que es el objetivo que se ha
planteado la Unin Europea (EU) en su Declaracin Ministerial sobre ciberinclusin, adoptada en
Riga. La Declaracin de Riga reconoce las consecuencias sociales de la falta de acceso a las TIC,
cuando estas tecnologas se transforman en elementos esenciales de la economa, el sector pblico y
la vida personal. En la Declaracin se destacan las siguientes metas:

Utilizar las TIC para abordar las necesidades de los trabajadores de ms edad y las personas
de edad avanzada.

Reducir las brechas digitales geogrficas.

Fomentar la ciberaccesibilidad y la capacidad de utilizar las TIC en favor de personas con

todo tipo de aptitudes.

Mejorar la alfabetizacin y las competencias digitales.

Utilizar las TIC para promover la diversidad cultural.

Fomentar un cibergobierno integrador.

Las aspiraciones se han hecho mucho ms amplias y hoy incluyen elementos importantes de
desarrollo humano y social, as como aplicaciones constructivas, por no hablar de la expansin de la
tecnologa y la infraestructura.

40

Los pases en desarrollo no han llegado an a los niveles de dependencia respecto a las TIC que
caracterizan a los miembros de la Unin Europea, pero la Declaracin de Riga se hizo eco, debido a
su gran relevancia, de las siguientes opiniones, que ilustran la direccin de los cambios que se
espera se registren en el prximo decenio.

Las TIC han contribuido a mejorar la calidad de la vida diaria y a la participacin social de
los europeos, ya que facilitan el acceso a la informacin, los medios, el contenido y los
servicios, as como para dar oportunidades de empleo mejor y ms flexible, y a combatir la
discriminacin. El mejoramiento del acceso a las TIC por parte de personas con
discapacidades y de edad reviste particular importancia.

La ciberintegracin significa tanto beneficiar de TIC integradoras como utilizar estas

tecnologas para lograr objetivos de mayor integracin. La ciberintegracin se centra en los
particulares y las comunidades en todos los aspectos de la sociedad de la informacin. En
consecuencia, la poltica de ciberintegracin tiende a colmar las lagunas registradas en la
utilizacin y promocin del empleo de las TIC, para superar la marginacin, y mejorar el
rendimiento econmico, las oportunidades de empleo, la calidad de la vida y la
participacin y cohesin sociales.

Para abordar de manera decidida la ciberintegracin, habra que reducir a la mitad de 2005
a 2010 las diferencias existentes entre la utilizacin media de Internet por parte de la
poblacin de la Unin Europea y su uso por personas de edad, personas con discapacidades,
mujeres, grupos de escasa educacin, desempleados y regiones menos adelantadas.
Documento de referencia
EU Ministerial Declaration on e-inclusion, Riga (Unin Europea, junio de 2006),
http://ec.europa.eu/information_society/events/ict_riga_2006/doc/declaration_riga.pdf
1.5

Acontecimientos internacionales

Las principales iniciativas internacionales que se han adoptado en cuanto al acceso y servicio
universal (ASU) son los objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin
(CMSI) y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
En los objetivos de la CMSI, que se examinarn en la seccin 1.5.1, se destac el carcter poltico
del desarrollo de las TIC y reconoci que el acceso de las comunicaciones es necesario para lograr
la observancia de los derechos humanos bsicos. En los objetivos de la CMSI se reconoce,
igualmente, la necesidad de adoptar medidas especiales de concepcin e implementacin de
polticas de AU, para proporcionar acceso a todos, especialmente a los grupos menos aventajados.
En este contexto, habr que promover tambin la adopcin de compromisos encaminados a la
concesin de fondos considerables para conectar mundialmente a las comunidades en 2015 a ms
tardar.
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que se analizan en la seccin 1.5.2, hay que
citar el establecimiento de una asociacin mundial en favor del desarrollo para proporcionar a los
ciudadanos todos los beneficios dimanantes de las nuevas tecnologas, en particular informacin y
comunicacin, en colaboracin con el sector privado. Aunque sigue habiendo cierto debate en torno
a determinar si y en qu forma el despliegue de las TIC contribuye a la consecucin de los ODM,
los siguientes puntos parecen claros:

Las TIC pueden ayudar a reducir a la prctica muchas iniciativas que contribuyan
directamente al logro de las metas de desarrollo, aunque las TIC no lo hagan directamente.

41

1.5.1

Hay efectos de las TIC que dependen del entorno tcnico, econmico, administrativo y
social prevaleciente, por lo cual resulta difcil evaluar la contribucin de estas tecnologas
sin considerar el contexto nacional de que se trate.
Cada vez ms se considera que las TIC son complementarias de otros imperativos del
desarrollo, y que no pueden implementarse en detrimento de los mismos.
Objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin

A la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin (CMSI, Ginebra 2003 Tnez 2005)
asistieron dirigentes de todo el mundo para discutir distintos aspectos de la sociedad de la
informacin, el desarrollo de las TIC y la brecha digital. La Cumbre y el proceso de aplicacin de
sus resultados se centraron en muchas actividades que tendan a fomentar el acceso y servicio
universal (ASU) y entre las cuales podemos citar las siguientes:

Formular declaraciones de apoyo generalizado. Estas declaraciones versan sobre los

siguientes puntos:
El reconocimiento de que el acceso a las comunicaciones resulta necesario para
garantizar los derechos humanos bsicos.
El hecho de que es necesario conceder atencin especial para ayudar a proporcionar
dicho acceso a muchos grupos poco aventajados, incluidos los pases menos
adelantados, los habitantes de las zonas remotas rurales y las personas con
discapacidades. En la nota prctica relativa a los principios y compromisos de la UIT
para 2003 y 2005, figuran ciertos pasajes particularmente pertinentes a este respecto.

Financiar proyectos. En la iniciativa "Conectar el mundo" de la UIT, que tiende a llevar

una conectividad global a todas las comunidades en 2015 a ms tardar, se enumeran
70 proyectos multipartitos, cada uno de ellos relacionado con uno o ms de los tres bloques
constitutivos del ASU: entorno habilitador, infraestructura y disposicin, as como servicios
y obligaciones TIC [1]. Considerados conjuntamente, estos proyectos abarcan
prcticamente todos los pases del mundo y se basan entre 375 compromisos del "Libro de
Oro", compromisos adquiridos por todo tipo de partes interesadas, inmediatamente despus
de la Cumbre [2]. Esos compromisos representan nuevos fondos por valor de unos
4 000 millones USD. En la base de datos del inventario de la CMSI se consignan ms de
3 000 proyectos, 1 000 de los cuales tienen que ver con la construccin de infraestructura
TIC. Asimismo, el Banco Mundial se encuentra financiando activamente grandes
iniciativas de conectividad, especialmente en frica (el sistema de cable submarino del
frica Oriental (ISI) y el programa de infraestructura de comunicaciones regional de frica
(RCIP)).
Aunque estas actividades podran haberse realizado sin necesidad de celebrar la CMSI, lo cierto es
que la Cumbre logr que cobrara importancia la constitucin de la sociedad de la informacin y
atrajo nueva financiacin. En particular, en los documentos finales de la CMSI se destac la
importancia que revisten las TIC para contribuir a atender a los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM), que se examinan en la seccin 1.5.2.
El trmino "brecha digital", que remite en general a un acceso desigual y poco equitativo a las
ventajas que reportan las TIC modernas, se utiliza desde hace varios aos. La CMSI intent
reemplazar el objetivo hasta cierto punto negativo de colmar la brecha digital, por la idea ms
positiva de garantizar oportunidades digitales para todos. La CMSI puso en marcha procedimientos
de seguimiento e Informes Anuales, que versan, entre otras cosas, sobre la evaluacin de los
progresos logrados. En la nota prctica relativa a las perspectivas en cuanto al logro de las metas de
la CMSI en 2005 figura una primera evolucin de los correspondientes resultados. Dado que estas
metas se redactaron en trminos generales, en la nota prctica relativa a los indicadores para medir
42

las metas de la CMSI se sealan formulaciones ms especficas e indicadores especficos que

pueden prepararse para supervisar los progresos logrados a fin de alcanzar esas metas. En el artculo
Partnership on Measuring ICT for Development: Core ICT Indicators se analizan ms a fondo un
gran nmero de posibles indicadores en esta esfera.
Notas finales
[1]

Vase Conectar el mundo (UIT), http://www.itu.int/partners/bb.asp?lang=en.

[2]
Vase el Libro de Oro: Los compromisos de las partes interesadas (UIT),
http://www.itu.int/wsis/goldenbook/Publication.html.
Documento de referencia
Partnership on Measuring ICT for Development: Core ICT Indicators (Naciones Unidas, 2005),
http://www.itu.int/ITU-D/ict/partnership/material/CoreICTIndicators.pdf.
Notas prcticas
Principios y compromisos de la CMSI para 2003 y 2005
Perspectivas en cuanto al logro de las metas de la CMSI, 2005
Indicadores para medir las metas de la CMSI
1.5.2

Objetivos de Desarrollo del Milenio

Los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) remiten a diferentes aspectos del desarrollo
humano [1]. En el octavo Objetivo de Desarrollo del Milenio se seala la necesidad de "fomentar
una alianza mundial para el desarrollo" y se incluye la siguiente meta especfica (18): "en
colaboracin con el sector privado, velar por que se aprovechen los beneficios de las nuevas
tecnologas, especialmente los de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones", en
relacin con una serie de indicadores obtenidos de la asociacin para medir las TIC en favor del
desarrollo: indicadores clave de las TIC (medicin de lneas telefnicas, nmero de abonados
celulares, computadores personales utilizados por los usuarios de Internet por 100 habitantes).
El grado en que habra que desplegar las TIC en apoyo de otros ODM ha sido objeto de debate,
pues se ha impugnado el hecho de que los fondos que se gastan en las TIC se detraigan de los
recursos destinados a la satisfaccin de necesidades ms urgentes, tales como agua potable, la salud
y la educacin [2]. Ahora bien, de esta controversia de los aos 1990 centrada en la alternativa de
elegir entre las TIC y otros imperativos del desarrollo, se ha pasado a afirmar la complementariedad
de dichos imperativos [3]. A medida que las TIC mejoran y las personas se equipan ms
adecuadamente para aprovechar lo ms posible dichas tecnologas, es probable que un nmero cada
vez mayor de personas pasen a considerar las TIC como una meta complementaria. De hecho, el
despliegue de las TIC podra apoyar cada uno de los ODM, como se seala en la nota prctica en
que se dan algunos ejemplos acerca del papel que desempean las TIC para apoyar los ODM en
Asia.
Los especialistas en desarrollo destacan que, si se desea que las TIC contribuyan favorablemente a
reducir la pobreza, habra que tener sobre todo en cuenta lo siguiente:

Partir de una estrategia de desarrollo adecuadamente diseada.

Determinar las necesidades de informacin y comunicacin, para implementar la

correspondiente estrategia.

Desplegar de manera idnea las TIC para atender a dichas necesidades.

43

Los servicios telefnicos redundan casi siempre en beneficios evidentes para los pobres, mientras
que la Internet y otros servicios avanzados deben desplegarse como herramienta para la
consecucin de determinadas metas de desarrollo. En un documento coordinado por la OCDE sobre
las tecnologas de la informacin y la comunicacin para reducir la pobreza (Information and
communication technologies for poverty alleviation) se proporciona un gran nmero de estudios de
casos sobre el particular.
En numerosas ocasiones las TIC se establecieron antes de otros servicios, lo que equivala a poner
delante los bueyes la carreta o a una solucin en busca de un problema. Para evitar esta situacin, el
PNUD ha adoptado un enfoque impulsado por la estrategia de desarrollo que apunta la inclusin de
las metas TIC en sus documentos de estrategia para atenuar la pobreza, a fin de garantizar que las
TIC estn disponibles cuando as se requiera para reducir la pobreza [4], como se ha hecho, por
ejemplo, en Rwanda [5].
El documento de referencia coordinado por la OCDE sobre prcticas idneas en materia de TIC
para promover el crecimiento econmico y reducir la pobreza se seala que las TIC pueden
contribuir al logro de los ODM.

Gracias al proceso de habilitacin y de publicacin de los documentos sobre la estrategia

para reducir la pobreza.

La consecucin de la eficiencia en cuanto al suministro de servicios.

El mejoramiento de las condiciones de vida.

Notas finales
[1]

Vase Tracking the MDGs: Targets & Indicators (PNUD),

http://www.undp.org/mdg/tracking_targetlist.shtml.
[2]
Vase ICTs and the MDGs: A Quest for Empirical Regularities and Indexing, Section VII
of Promoting ICT for Human Development in Asia: Realising the Millennium Development Goals:
Summary (PNUD, 2004), http://www.apdip.net/projects/rhdr/resources/summary08012004.pdf.
[3]
Vase Creating a Development Dynamic: Final Report of the Digital Opportunity Initiative
(Iniciativa de oportunidades digitales, julio de 2001), http://www.optinit.org/framework/DOIReportwithoutcover.pdf, y ICT and MDGs: A World Bank Group
Perspective (Banco Mundial, diciembre de 2003), http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/IW3P/IB/2004/09/15/000090341_2004091
5091312/Rendered/PDF/278770ICT010mdgs0Complete.pdf.
[4]
Vase Charles Kenny, Juan Navas-Sabater, Christine Qiang, Chapter 24 Information and
Communication Technologies, in the Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) Sourcebook
http://go.worldbank.org/LG6WMS38O0.
[5]
Vase The Government of Rwanda Poverty Reduction Strategy Paper (MFEP, junio
de 2002), http://www.undp.org.rw/prsp2002.pdf.
Documentos de referencia
Alianza para medir las TIC en favor del desarrollo: Indicadores bsicos de las TIC (Naciones
Unidas, 2005), http://www.itu.int/ITU-D/ict/partnership/material/CoreICTIndicators.pdf.
Information and communication technologies for poverty alleviation (Roger Harris, PNUD, 2004),
http://www.apdip.net/publications/iespprimers/eprimer-pov.pdf.
Good practice paper on ICTs for economic growth and poverty reduction (OCDE, 2005),
http://www.oecd.org/dataoecd/2/46/35284979.pdf

44

Nota prctica
Ejemplos del papel desempeado por las TIC para apoyar los ODM en Asia.
1.6

Integracin con otros programas nacionales

Las polticas de acceso y servicios universal (ASU) no se ejecutan aisladamente e inciden en

campos tales como la educacin, el cibergobierno, el suministro de electricidad, la
microfinanciacin, la banca electrnica. As pues, una poltica nacional ambiciosa encaminada a
desarrollar las TIC deber proporcionar orientacin global y facilitar y definir las interrelaciones
entre los diferentes sectores, polticas, asociados e iniciativas.
Si bien las TIC revisten especial importancia para la educacin, la voz considerada por s sola es un
medio limitado en la esfera educativa, por lo que la telefona y la radiodifusin audio no resultan
suficientes en el contexto de una educacin dinmica. En consecuencia, el acceso universal (AU)
significa generalmente "acceso universal a Internet" y, en medida creciente, "acceso universal en
banda ancha Internet". Muchas polticas de ASU incluyen la prestacin de acceso a Internet en
favor de las escuelas, acceso que suele financiarse parcialmente con fondos de acceso y servicio
universal. Ahora bien, aunque el acceso a Internet en las escuelas debera ser apoyado con estos
fondos, la utilizacin eficiente del acceso quedara a cargo de los establecimientos escolares, el
Ministerio de Educacin y otras entidades. La tarea de formar profesores y proporcionar un
contenido suficiente, til y atractivo reviste particular importancia. En la seccin 1.6.1 se analiza
ms a fondo la relacin existente entre el ASU y los programas de desarrollo educativo.
Los resultados ms significativos del cibergobierno, que consiste en utilizar las TIC para hacer que
los gobiernos resulten ms responsables, eficaces y transparentes, dependen de las condiciones
nacionales prevalecientes en un momento dado, lo que incluye la infraestructura de comunicaciones
y el acceso pblico, la transparencia de la gobernanza, la capacidad de gobierno y la alfabetizacin
pblica. Estas condiciones se examinan en la seccin 1.6.2.
Aunque el suministro de energa elctrica es esencial para las telecomunicaciones, en algunos pases
en desarrollo las redes de telecomunicaciones son ms amplias y fiables que la red elctrica. Esto
explica que los operadores de redes de telecomunicacin recurran a sus propios generadores y sus
clientes recarguen sus equipos de manera poco ortodoxa, por ejemplo, conectndolos a bateras de
automvil. Coordinar el suministro de servicios de telecomunicaciones con la alimentacin
procedente de la red elctrica redunda en beneficios considerables. Como se indica en la
seccin 1.6.3, resultara ms fcil explotar y utilizar las redes de telecomunicaciones, si pudieran
compartir infraestructura fsica con las redes elctricas. Sin embargo, por muy benfica que sea
dicha comparticin resulta difcil de lograr, lo que no quiere decir que no haya que suministrar
servicios de telecomunicaciones en zonas donde no llega la red elctrica.
Muchos consideran que los servicios financieros que entraan el prstamo de pequeas cantidades
monetarias (microfinanciacin) pueden ayudar a las personas a librarse de la pobreza, como
demuestra el programa de telfonos en las aldeas del Banco Grameen, en cuyo marco se
proporcionan prstamos a las mujeres para que stas adquieran telfonos, vendan llamadas y hagan
beneficios suficientes con el fin de rembolsar las sumas adeudadas. La banca electrnica utiliza las
TIC para extender a un gran nmero de personas el suministro de microfinanciacin con mtodos
nuevos y menos onerosos. Segn puede verse en la seccin 1.6.4, estas iniciativas plantean
problemas de reglamentacin distintos de los que suponen las telecomunicaciones. Es preciso que el
regulador proteja a los clientes contra fraudes, pero no por ello impida que se desarrollen servicios
muy tiles y fiables.

45

1.6.1

Educacin

La educacin es un ingrediente fundamental de los programas de desarrollo humano y el segundo

de los ocho ODM consiste en garantizar una educacin primaria universal de las diez metas de la
CMSI (para 2015) 4 remiten a la educacin:

Meta 2. Conectar universidades, escuelas superiores, escuelas secundarias y escuelas

primarias.

Meta 3. Conectar centros cientficos y de investigacin.

Meta 4. Conectar bibliotecas pblicas, archivos, museos, centros culturales y oficinas de

correos.

Meta 7. Adaptar los programas de enseanza primaria y secundaria al cumplimiento de los

objetivos de la sociedad de la informacin, teniendo en cuenta las circunstancias de cada
pas.
La educacin es una esfera privilegiada en lo que respecta a la financiacin y el despliegue de TIC
modernas [1], entre otras razones, por las siguientes:

Las TIC registran y distribuyen los conocimientos que requieren los particulares para
aprender de manera oportuna. Las TIC modernas pueden mantener ms informacin
actualizada y accesible que los libros, as como vincular a profesores y alumnos con sus
pares en otros lugares (como ocurre en Singapur, en que las aulas se encuentran conectadas
a Internet).

Las TIC, que permiten un aprendizaje interactivo y con enseanza complementaria

presencial, suplen la escasez de profesores (gracias, por ejemplo, a la transmisin de
lecciones a pequeos grupos distantes de nios, o haciendo posible que se comparta el
conocimiento especializado escaso.

Para un nmero creciente de personas las aptitudes en materia de TIC resultan

indispensables para obtener empleo.

En todas partes, nios y jvenes se familiarizan rpidamente con las nuevas tecnologas.
Las estrategias nacionales a largo plazo en el campo de las TIC se centran, lgicamente, en
capacitar para el futuro a los jvenes de hoy.

Como personas con educacin y miembros respetados de la comunidad, los profesores

suelen ser los primeros en percibir las ventajas de mejorar las TIC en sus comunidades y
contribuyen muy eficazmente a su implantacin.
Como se indic antes, la transmisin vocal es un medio limitado en cuanto a la educacin, y en este
campo por acceso universal (AU) se entiende normalmente el acceso universal a Internet y, cada
vez ms, acceso en banda ancha. Un asunto de gran importancia es el contenido al que habr que
acceder. Cuando se ha obtenido contenido educativo adecuado, puede ser til ponerlo a disposicin
sin conexin (por ejemplo en CD-ROM), ya que de este modo pueden utilizarlo ms personas sin
necesidad de ocupar anchura de banda escasa o poco fiable. En la nota prctica relativa a la
biblioteca digital eGranary se proporciona un ejemplo de este escenario.
La iniciativa "Un computador de mesa por nio", a la que se ha dado gran publicidad, es un ejemplo
de proyectos sobre las TIC para la educacin, centrados en terminales (con contenidos adecuados),
y no as en redes. Los proyectos de TIC destinados a la educacin no siempre requieren redes de
telecomunicaciones de extremo a extremo.
En la teleenseanza, el apoyo a profesores y la capacitacin docentes cabe la posibilidad de utilizar
redes de telecomunicaciones con vdeo para contribuir a suplir la falta de profesores en las zonas

46

rurales y remotas. Con todo, el coste de implementacin en este mtodo ha de compararse con otras
formas de colmar dicha laguna: por ejemplo, pagar sueldos ms elevados.
En varios pases, el acceso y servicio universal (ASU) y los programas de desarrollo educativo estn
hasta cierto punto vinculados. A continuacin, se describen someramente dos de estos programas:

En Sudfrica, se sigue administrando conectividad y computadores en favor de laboratorios

informticos de establecimientos escolares, en el marco de las obligaciones del servicio
comunitario impuestas a los operadores de red.

En Uganda, se utiliza un componente independiente de financiacin del Fondo de

Desarrollo de Comunicaciones Rurales para conectar escuelas secundarias en las zonas
rurales.
Por lo que hace al ASU, conviene que los formuladores de polticas y los educadores se
comuniquen y cooperen entre s para ejecutar programas de desarrollo educativo. Con todo, los
fondos de acceso y servicio universal deberan centrarse especialmente en la conectividad y,
posiblemente, en los equipos, mientras que los Ministerio de Educacin y los establecimientos
escolares tendran que garantizar la utilizacin eficaz de dicho acceso, proporcionando
computadores, contenido, formacin y apoyo.
Las universidades estiman que el acceso a Internet es particularmente til, puesto que el personal
docente y los estudiantes pueden crear redes de contacto que fomentan la creacin y transferencia
de conocimientos. Las universidades han estado a la vanguardia de la incorporacin del acceso a
Internet en la educacin.
Nota final
[1]
Una coleccin extensa de recursos acerca de las TIC en el campo de la educacin se
consignan en Using ICTs to help meet the Millennium Development Goals (InfoDev),
http://www.infodev.org/en/Topic.4.html. Quien desee consultar en su integralidad el documento
ICT-in-Education Toolkit for Policy Makers, Planners and Practitioners (InfoDev, abril de 2007),
debe consultar: http://www.infodev.org/en/Publication.302.html, que tiene su propia lista de
documentos de referencia.
Nota prctica
Biblioteca digital eGranary.
1.6.2

Cibergobierno

El trmino "cibergobierno" (y el muy relacionado con l "cibergobernanza") se utiliza en muy

diferentes formas [1]. En general, el cibergobierno consiste en la utilizacin de las TIC (o ms
limitadamente, de la Internet) para hacer que el gobierno de un pas sea ms eficiente, reactivo,
eficaz y transparente. En este contexto, gobierno significa cualquier actividad realizada por
funcionarios en el plano nacional, regional o local, y puede abarcar programas de desarrollo tales
como los que se emprenden para mejorar la salud o la educacin, as como actividades
administrativas diarias [2]. En un texto sobre gobernanza y la Internet (Governance and the
Internet) se destacan las condiciones en que en un pas es posible o inteligente intentar lograr la
cibergobernanza, y se dan algunos ejemplos tomados de Asia.
El trmino "cibergobierno" se utiliza en los pases en desarrollo sobre todo en el sentido de aplicar
las TIC para hacer que trmites administrativos, tales como los destinados a obtener certificados o
permisos, o registrar un nacimiento o una defuncin, sean ms accesibles para los ciudadanos y
menos propensos a corrupcin. El cibergobierno permite que los ciudadanos hagan menos viajes,
cumplimenten menos formularios y vean a menos funcionarios. La India fue uno de los primeros

47

pases en que se empez a aplicar este mtodo, que sirvi para modernizar procedimientos de otra
era y estilo de vida [3].
Aunque a veces se da mayor publicidad a los proyectos de cibergobierno que tienen xito [5] que a
los fracasados, para idear polticas de ASU resulta importante extraer lecciones de ambos [6].
La magnitud del mbito del cibergobierno depende de la disponibilidad de infraestructura, y en
ciertos casos los proyectos de cibergobierno fomentan, a su vez, dicha disponibilidad o contribuyen
a la misma. Ahora bien, la disponibilidad de infraestructura es slo uno de los muchos requisitos a
que debe atender el cibergobierno. Todos estos requisitos pueden agruparse bajo el rubro
"ciberdisposicin". Quien desee garantizar que las aplicaciones de cibergobierno sean aceptadas y
utilizadas, debera velar por que esas aplicaciones se introdujeran paulatinamente. En la nota
prctica relativa al enfoque paulatino para desarrollar el cibergobierno se indican las fases
adecuadas en los pases menos adelantados.
Notas finales
[1]
Para una descripcin de un conjunto de herramientas de cibergobierno (InfoDev), vase
http://egov.sonasi.com/toolkit.
[2]
Para un anlisis de una librera virtual de cibergobierno, vase Knowledge Systems and Egovernment (UNPAN), http://www.unpan.org/egovernment.asp.
[3]
Para obtener informacin y analizar evaluaciones de dichos proyectos, vase e-Governance
& e-Government (PNUD, Programa de informacin de desarrollo para Asia-Pacfico),
http://www.apdip.net/projects/e-government.
[4]
Vase e-government for development (Universidad de Manchester)
http://www.egov4dev.org/.
[5]
Una serie de ejemplos sobre el particular puede consultarse en
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan028454.pdf
[6]
Quienes deseen consultar una serie de estudios de caso, clasificados por grado de xito
obtenido, as como por sector y regin, y obtener ayuda para entender ms claramente los factores
que explican dicho xito, pueden recurrir a: Cases of eGovernment Success and Failure from
Developing/Transitional Countries: Categorised (Universidad de Manchester),
http://www.egov4dev.org/topic1cases.htm.
Nota prctica
Un enfoque paulatino para desarrollar el cibergobierno.
Documento de referencia
Governance and the Internet (Richard Rose), Captulo 8 de Global Change and East Asian Policy
Initiatives (editado por Shahid Yusuf y otros, Banco Mundial, agosto de 2004),
http://www.oii.ox.ac.uk/resources/publications/GOVERNANCE_AND_THE_INTERNET_0821356208.pdf.

1.6.3

Suministro de energa elctrica

El suministro de energa elctrica es un factor sumamente importante para el desarrollo de la

Internet y la banda ancha, toda vez que terminales de usuarios final tales como los computadores
requieren mucha ms energa que los telfonos pblicos. Aunque las redes telefnicas y la
utilizacin de servicios de telefona no se han visto detenidos por la falta de infraestructura pblica
de energa elctrica (aunque dicha ausencia ha incrementado los costos y reducido el ritmo de
desarrollo de la red telefnica), ser prcticamente imposible seguir desarrollando la Internet y la

48

banda ancha y ampliando su alcance geogrfico, si no se incrementa el nivel de electrificacin

nacional.
En el documento sobre los problemas energticos que plantea el logro de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio no se espera el acceso universal (AU) al suministro de energa elctrica sino
hasta 2030 (y posiblemente mucho despus de esa fecha en las zonas rurales de algunos pases
menos adelantados), pero se destaca que dicho suministro contribuir en gran medida al logro de los
ODM. Sin energa elctrica para alimentar a los hospitales y escuelas, es difcil lograr los objetivos
de salud y educacin. En esos pases es una gran prioridad para los hogares adquirir rpidamente
aparatos elctricos simples, una vez que disponen del suministro de energa elctrica. El alumbrado
o los ventiladores elctricos aumentan la comodidad y productividad personales, y los aparatos de
televisin entretienen e informan. En el mundo moderno resulta difcil imaginar que pueda llevarse
un estilo de vida confortable sin electricidad.
Existen importantes vnculos entre el suministro de energa elctrica y las telecomunicaciones:

El ms evidente consiste en que la falta de suministro elctrico aumenta en grado apreciable

los costos de la red de telecomunicaciones, por lo cual la financiacin del acceso y servicio
universal (ASU) en zonas que carecen de dicho suministro representa un gasto adicional.

Con frecuencia, cabe la posibilidad de compartir infraestructura dorsal. As, es posible

tender en los postes y ductos de la red elctrica fibra ptica junto con los cables de
alimentacin elctrica a un bajo costo marginal. De hecho, es muy probable que los
sistemas de suministro recientemente instalados incluyan fibra ptica para el uso propio de
la empresa de suministro de energa elctrica que se considere.

En ocasiones puede compartirse infraestructura de acceso. As, gracias a la tecnologa de

comunicaciones de lnea de energa, pueden distribuirse servicios de telecomunicaciones en
un pas utilizando los cables de transporte de energa elctrica para entregar tales servicios.
Con todo, hasta la fecha dicha tecnologa se ha utilizado muy poco, razn por la cual no se
encuentra suficientemente generalizada y resulta onerosa.

Las capacidades comunitarias, desarrolladas gracias a la participacin local en la

generacin distribuida de energa elctrica (por ejemplo, en el marco de los planes de
aprovechamiento de la energa solar o microhdrica) se prestaran a ofrecer y demandar
facilidades de comunicacin en las comunidades.
Como la poblacin en general otorga mayor prioridad al suministro de energa elctrica que a la
prestacin de servicios de telecomunicaciones, resulta lgico que el suministro elctrico se lleve a
las comunidades en primer lugar. De ser as, resulta ms fcil comenzar a prestar servicios de
telecomunicaciones, aunque, en muchos casos lo que sucede es lo contrario. En efecto, los
operadores de red instalan estaciones de base completas que cuentan con sus propios generadores
primarios de energa elctrica (no slo generadores auxiliares estndar), y la poblacin hace gala de
gran ingenio para mantener sus telfonos mviles cargados (por ejemplo, utilizando bateras de
coches o llevando conjuntos de telfonos a las ciudades ms cercanas para recargarlos).
Lo ideal sera que no fuera necesario suministrar energa elctrica a los terminales y el equipo de
red de manera fragmentaria. Sera posible proporcionar servicios de telecomunicaciones e Internet,
al mismo tiempo que se genera y transmite energa elctrica, y atender mejor, con economas de
escala, las necesidades de energa elctrica de los servicios de telecomunicaciones. No es necesario
que este tipo de planes den cobertura a todo un pas, ya que pueden aplicarse localmente, cuyos
encargados se cercioran de que los puntos de consumo estn cerca de los puntos de generacin, los
efectos ambientales y de otro tipo resulten aceptables, y los usuarios y productores deseen asumir su
responsabilidad.

49

El hecho de que la prestacin de servicios de telecomunicaciones y la generacin y transmisin de

energa elctrica puedan coordinarse como se ha dicho, depender de las circunstancias que
prevalezcan en un pas dado. Aunque dicha coordinacin resulta deseable como objetivo poltico,
las comunidades pueden no aceptar que se retrase la prestacin de servicios de telecomunicaciones,
por el hecho de que no se encuentran an conectados a la red nacional de suministro de energa
elctrica.
Documento de referencia
The Energy Challenge for Achieving the Millennium Development Goals (UN-Energy,
julio de 2005), http://esa.un.org/un-energy/pdf/UN-ENRG%20paper.pdf
1.6.4

Microfinanciacin y banca electrnica

En esta seccin se analiza la microfinanciacin, que es una de las grandes aplicaciones de las TIC y
que puede proporcionarse mediante banca electrnica o banca mvil.
Las asociaciones multipartitas, entre cuyos participantes figuran el sector pblico, el sector privado
y, con frecuencia, las organizaciones no gubernamentales (ONG), impulsan gran parte de las
aplicaciones de desarrollo basadas en las redes de comunicaciones. Con todo, los porcentajes de la
participacin del sector pblico y privado en los programas de aplicacin varan de un programa a
otro. En las aplicaciones de educacin y salud la direccin incumbe normalmente al Estado, con una
slida participacin de las ONG y cierta intervencin del sector privado. Otras aplicaciones pueden
ser dirigidas por el sector privado, con apoyo del pblico y de las ONG. La microfinanciacin es un
buen ejemplo de este ltimo tipo de aplicaciones.
En general, se considera que la prestacin de los servicios financieros idneos, incluido el crdito,
el depsito de ahorros, la transferencia de efectivo y los seguros, pueden ayudar a las personas a
liberarse del yugo de la pobreza, como demuestra la iniciativa "Los siguientes mil millones", cuyo
objetivo principal es promover el desarrollo a travs de las empresas y en cuyo marco se mantiene
una considerable base de datos sobre actividades que son rentables tanto para la empresa como para
el desarrollo [1]. Los beneficios de dichas actividades son generados por la venta a personas pobres
o por la produccin por estas personas. Entre los 16 grupos de actividad de la iniciativa
mencionada, seis tienen que ver con los servicios financieros (y otros tres con las TIC). Este aspecto
al desarrollo fue destacado gracias a la concesin en 2006 del Premio Nbel de la Paz al
Sr. Mohammad Yunus y al Banco Grameen por su labor de adelantados en el mbito de la
microfinanciacin (y concretamente de la concesin de microcrdito para financiar pequeas
empresas).
El Programa de Telfonos de Aldea de Grameen fue uno de los primeros servicios de microcrdito
del Banco Grameen en Bangladesh. En el marco de dicho Programa se concedan prstamos a
mujeres que contasen con las calificaciones adecuadas para comprar telfonos de Grameen, con el
fin de que pudieran vender llamadas telefnicas a los habitantes de sus aldeas y generar as ingresos
que les permitiesen devolver los prstamos. En muchos de los pases se han implementado planes
similares de telefona en las aldeas. Habra que agradecer al gran crecimiento del mercado mvil y
al propio Programa de Grameen, el hecho de que en Bangladesh el Programa no sea ya muy
rentable en zonas donde el mercado ha madurado y se ha generalizado no slo el acceso compartido
sino tambin el individual [2].
Huelga decir que los servicios financieros concedidos para personas pobres anteceden en el tiempo
al acceso a las telecomunicaciones en las zonas rurales. Sin embargo, los proyectos financieros
pueden generalizarse en grado considerable a medida que se cumpla el acceso a las
telecomunicaciones. La sinergia de las redes de telecomunicaciones y los servicios financieros
puede considerarse como una forma de convergencia.

50

Las nuevas TIC pueden permitir proporcionar servicios financieros de manera novedosa y barata a
un nmero mayor de personas. Los encargados de varios proyectos que se ejecutan en pases en
desarrollo estn investigando la forma en que la telebanca (con utilizacin de las TIC) puede
generalizar el acceso a los servicios financieros. En la nota prctica relativa a una serie de ejemplos
de servicios financieros que entraan la utilizacin de telfonos mviles se explican algunos de los
principales modelos de banca mvil y se describen varios ejemplos de este tipo de banca en
diferentes pases.
Aunque los intensos esfuerzos desplegados para desarrollar la telebanca auguran un futuro
halageo [3], los servicios financieros suelen ser objeto de desconfianza, en ocasiones, por buenas
razones (por ejemplo, debido a las excesivas tasas de inters que conllevan los prstamos). La
telebanca plantea problemas de reglamentacin distintos de los suscitados por los servicios de
telecomunicaciones. As, habr que supervisar de manera prudente la financiacin con el fin de
proteger a sus destinatarios para que no incurran en prdidas excesivas, aunque la correspondiente
reglamentacin no debe ser tan engorrosa que aumente los precios de los proveedores de servicio de
tal modo que no queden fuera del alcance de los clientes destinatarios. Un problema semejante se
resolvi en algunos pases de la Unin Europea, no sujetando a la legislacin bancaria los
operadores del servicio telefnico mvil cuando sus tarjetas de prepago generan nicamente
ingresos modestos y resultan necesarias para que los clientes efecten transacciones [4].
Los formuladores de polticas y los reguladores de telecomunicaciones podran integrar el acceso y
servicio universal (ASU) y las iniciativas en materia de microfinanciacin, como sigue:

mantenerse informados de la expansin de los servicios financieros en zonas rurales;

mantenerse al da de los nuevos servicios de valor aadido que entraan un componente

financiero ofrecido por los operadores de telecomunicaciones o a travs de las redes de
telecomunicaciones;

garantizar la clara definicin y generalizada comprensin de las funciones de

reglamentacin de los servicios de valor aadido que entraan un componente financiero.
Si bien los reguladores financieros, y no as las autoridades de regulacin de las
telecomunicaciones, podran ejercer las principales funciones a este respecto, esta
distincin no interesara mucho a los usuarios, que esperan una adecuada proteccin, y es
probable que consideren los problemas que se susciten como defectos de los servicios de
telecomunicacin;

participar en los grupos de trabajo nacionales que se organicen en relacin con la expansin
de los servicios financieros o del cibercomercio en favor de las personas con medios
escasos. La ciberseguridad y la gestin de la identidad de usuarios son requisitos del
desarrollo del cibercomercio;

al formular programas de ASU, orientarlos de tal manera que se apoyen las zonas y
actividades beneficiarias, para financiar la expansin de los servicios.
Notas finales
[1]
Vase Development through Enterprise (WRI), http://www.nextbillion.net. En esta serie se
ofrecen informes de investigacin, un gran nmero de estudios de caso y descripciones de
actividades en el campo de la microfinanciacin, y se informa de otros asuntos.
[2]
Vase Unplanned Obsolescence (Richard Shaffer, Fast Company, septiembre de 2007),
http://www.fastcompany.com/magazine/118/unplanned-obsolescence.html, con comentarios
adicionales de otros autores.
[3]

Para consultar otras fuentes de informacin y herramientas, cabe recurrir a:

51

Consultative Group to Assist the Poor (CGAP), http://www.cgap.org. Se trata de un grupo

consagrado a crear sistemas financieros para los pobres y su objetivo es apoyar ideas acerca
de productos, tecnologas, mecanismos para suministrar servicios financieros, y problemas
planteados por la expansin de la microfinanciacin. A dicho efecto, proporciona la
Microfinance Gateway.
Sending Money Home, http://www.sendmoneyhome.org. Se trata de una herramienta para
ayudar a los nacionales de diferentes pases a enviar dinero a otros de la manera ms
adecuada posible. Se informa tambin sobre este asunto en el boletn Migrant Remittances.

[4]
Para un anlisis de los problemas planteados por el dinero electrnico en los telfonos
mviles, vase E-money (UE), http://ec.europa.eu/internal_market/bank/e-money/index_en.htm.
Documentos de referencia
Vodafone Group Plc. The Transformational Potential of M-Transactions. in Moving the Debate
Forward -The Policy Paper Series. Number 6 julio de 2007
Using Technology to Build Inclusive Financial Systems, CGAP Focus Note, enero de 2006
Mobile Phones for Microfinance, CGAP Brief, abril de 2006.
Nota prctica
Ejemplos de servicios financieros que entraan la utilizacin de telfonos mviles.

52

Reforma de la reglamentacin y el acceso y servicio universal

El acceso y servicio universal (ASU) se alcanza combinando la reforma del sector con los
instrumentos de financiacin especficos y las medidas adicionales que estimulan la expansin del
mercado en las zonas rurales y aisladas. En este Captulo se examina el papel que desempea la
reforma del sector para lograrlo.
La reforma de la reglamentacin es un elemento integral de la poltica en materia de acceso y
servicio universal. Es importante destacar que la reforma de la reglamentacin no es un componente
separado de esa poltica sino que, por el contrario, forma parte de ella. Se suele interpretar
errneamente que la privatizacin y la liberalizacin no fomentan el ASU sino que benefician
nicamente a inversores, actores de la industria, clientes urbanos y empresas, por lo cual se debe
establecer una poltica en la materia que garantice a todos la prestacin de servicios. Es ms exacto
considerar que la reforma de la reglamentacin constituye el primer paso para lograr el acceso y
servicio universal y que una poltica al respecto es una medida adicional que completa y supervisa
los logros ya obtenidos en un mercado eficaz y adecuadamente regulado.
En la seccin 2.1 se hace hincapi en la conveniencia de iniciar la reforma de la reglamentacin
antes de aplicar cualquier otra medida especfica como, por ejemplo, los Fondos del acceso y
servicio universal (FASU). En esa seccin tambin se describen los principales temas que deben
abordarse sobre la reforma de la reglamentacin, como la autorizacin/concesin de licencias, la
interconexin, la competencia y la reglamentacin de los precios, as como su repercusin en el
acceso universal (AU).
El paso ms importante en la reforma del sector es la introduccin de la competencia que, junto con
una reglamentacin justa e independiente, favorece la igualdad de condiciones entre operadores, lo
cual es especialmente importante si el operador histrico no ha sido an privatizado. En la mayora
de los pases se han podido demostrar las consecuencias positivas de una competencia eficaz en el
mercado de servicios mviles. En la seccin 2.2 se analiza de qu manera la competencia afecta y
mejora el acceso y servicio universal. Adems, los operadores pueden y deben percibir la prestacin
del acceso y servicio universal como una oportunidad comercial. La forma en que los operadores
afrontan el mercado del acceso y servicio universal se examina en la seccin 2.3.
En la seccin 2.4 se describen medidas concretas en materia de reglamentacin que pueden
aplicarse como complemento a la reforma general y a las prcticas ms idneas sobre
reglamentacin con miras a mejorar el ASU. La seccin 2.5 est consagrada a examinar medidas y
opciones destinadas a crear un entorno propicio a la banda ancha. Si se ponen en prctica, una vez
examinadas las medidas relativas a la reforma de la reglamentacin, crearn un acceso ms
duradero y generalizado y favorecern el crecimiento de los servicios.

53

2.1

En primer lugar, la reforma

Un proceso de liberalizacin minucioso, mediante el cual se propicie un sector de las

comunicaciones eficazmente regulado y abierto a la competencia leal de los inversores privados, es
esencial para el xito de un programa de acceso y servicio universal por los siguientes motivos:

Sin un organismo regulador eficaz que cumpla sus funciones en el marco de una ley de
comunicaciones moderna, la ejecucin de un programa ASU plantea grandes dificultades.

Cuando los poderes pblicos siguen actuando en el mercado, manteniendo por lo general la
titularidad parcial o total del operador histrico, es probable que no adopten una posicin
imparcial al formular una poltica para el sector y en materia de ASU ya que tendr inters
en uno de los participantes en el mercado. Adems, se corre el riesgo de que los poderes
pblicos sigan imponiendo al operador histrico la prestacin de servicios en determinadas
zonas por motivos polticos, independientemente de su viabilidad.

Slo un marco institucional reformado o renovado facilitar la ampliacin de redes y

servicios en forma equitativa. Por consiguiente, es imprescindible examinar
convenientemente la competencia, la interconexin, las polticas sobre concesin de
licencias/autorizacin, la carga impositiva y todo tipo de desincentivos econmicos.
La liberalizacin, a travs de la participacin del sector privado y la competencia abierta, alienta el
acceso y servicio universal mediante la definicin de objetivos o la oferta de oportunidades que
incentivarn a los operadores, como se indica a continuacin:

Establecer obligaciones contractuales o en materia de licencia explcitas y realistas

destinadas a la implantacin de servicios.

Exceder las obligaciones relativas a la implantacin de servicios por motivos de beneficio a

largo plazo.

Garantizar la capacidad de dirigir empresas de comunicaciones eficaces en las que no

predomine ninguna poltica.

Crear beneficios fiscales para incorporar capital de inversin y conocimientos

especializados.

Afrontar menos interferencias de carcter poltico (decisiones basadas en cuestiones no

comerciales) que las que han debido afrontar tradicionalmente los operadores histricos.

Actuar en funcin de la demanda aumenta las posibilidades de dar respuesta a las

necesidades de los clientes y eliminar las disparidades en el mercado con respecto a la
eficacia.
En este sentido, los poderes pblicos deben aplicar medidas relativas a la reforma de la
reglamentacin antes de crear fondos de acceso y servicio universal u otras herramientas de
financiacin especializadas. Convendra que la labor de reforma de la reglamentacin incluyeran los
elementos siguientes:

La elaboracin de un marco reglamentario moderno, incluido el examen de las

consecuencias de la convergencia, y el establecimiento de un organismo regulador
independiente y efectivo. El organismo regulador nacional tendr las cualidades de una
entidad responsable que dispone de las atribuciones necesarias para adoptar decisiones
alejadas de intereses creados. Hay que tener en consideracin el alcance de la funcin y las
atribuciones del organismo regulador, la introduccin de un marco estatutario que propicie
la actuacin eficaz dentro de la jerarqua gubernamental y la capacidad de establecer
medidas aceptables pblicamente y de hacerlas cumplir. Para ms informacin sobre este
tema, consultar el Mdulo 1: Reglamentacin del sector de las telecomunicaciones:
Panorama general, y el Mdulo 6: Aspectos jurdicos e institucionales de la reglamentacin.

54

La reglamentacin efectiva de la competencia y el establecimiento de normas para la

interconexin y las tarifas se examinan en el Mdulo 2: Competencia y reglamentacin de
los precios.
La prosecucin de un rgimen de licencias neutras con respecto a la tecnologa, licencias
unificadas o autorizaciones generales se analiza en el Mdulo 3: Autorizacin de los
servicios de telecomunicaciones.
La gestin del espectro radioelctrico, aprovechando al mximo este escaso recurso y
teniendo en cuenta el surgimiento de tecnologas nuevas e innovadoras, incluido el acceso
inalmbrico de banda ancha (BMW), se trata en el Mdulo 5: Gestin del espectro
radioelctrico.

En las secciones 2.1.1 a 2.1.3 se abordan algunos de los principales problemas que plantea la
reforma de la reglamentacin, entre ellos los siguientes:

Los nuevos enfoques en materia de concesin de licencias que otorgan a los operadores la
libertad de elegir las tecnologas que deben utilizarse y los servicios que desean proponer.

La reglamentacin de la competencia, en especial en lo que concierne al acceso abierto y a

la importancia de la interconexin y las tarifas.
En estas secciones se analizan casos concretos que ilustran los problemas que pueden plantearse con
los programas ASU si no se abordan ciertas reformas o requisitos de carcter reglamentario.
En la seccin 2.1.4 se examina la gestin y reglamentacin del espectro radioelctrico, en tanto que
en la seccin 2.1.5 se hace referencia a otros incentivos econmicos que podran mejorar el acceso y
servicio universal antes de recurrir a un FASU o a cualquier otra medida: impuestos, derechos de
importacin y otros gravmenes (reglamentarios).
En la seccin 2.1.6 se examina la importancia de suprimir las obligaciones de servicio universal
(OSU) previas a la liberalizacin, obligaciones que corren a menudo por cuenta del operador
histrico de red fija.
Se pone fin al examen sobre la reforma de la reglamentacin en la seccin 2.1.7, donde se plantean
ciertas consideraciones con respecto al calendario oportuno para poner en marcha un programa
ASU en relacin con la reforma de la reglamentacin.
2.1.1

Neutralidad con respecto a la tecnologa, concesin de licencias unificadas o

autorizaciones generales

La presencia en el mercado de operadores que slo pueden proponer servicios fijos (en general, el
operador histrico) puede constituir un importante obstculo contra la puesta en marcha de un
programa ASU. Los operadores histricos de red fija se sienten desfavorecidos y son a menudo
reticentes a la aplicacin de un programa moderno en esa esfera. En las zonas rurales, las
tecnologas inalmbricas, incluido el acceso inalmbrico de banda ancha (BWA), son ms rentables
que los servicios fijos. Incluso si las ofertas pblicas para obtener una subvencin en materia de
acceso y servicio universal no privilegian ninguna tecnologa (vase el Captulo 7), los operadores
de servicios inalmbricos disponen de una notable ventaja desde el punto de vista tecnolgico.
Al iniciarse la reforma del sector, con la incorporacin de nuevos operadores y la entrada al
mercado de la competencia de operadores histricos, la igualdad de condiciones significaba limitar
los poderes del operador histrico, en especial con respecto a la interconexin y al acceso a su red
de transmisin de larga distancia. Sin embargo, con el xito alcanzado por las tecnologas
inalmbricas y mviles, la situacin de muchos operadores de redes fijas de los pases en desarrollo
no es actualmente muy buena, especialmente para atender a zonas rurales. Por lo tanto, en lo que
concierne a la aplicacin de un programa ASU, crear hoy un rgimen de igualdad de condiciones

55

supone garantizar a los operadores histricos la posibilidad de competir gracias a la introduccin de

la neutralidad con respecto a la tecnologa, la concesin de licencias unificada o autorizaciones
generales, en particular cuando participan en calidad de empresas comerciales o privatizadas y ya
no cuentan con el favoritismo ni la financiacin de los poderes pblicos.
Un mecanismo de asignacin de fondos para el ASU sujeto a la competencia requiere que todos los
operadores tengan las mismas posibilidades de participacin. En Uganda, por ejemplo, los tres
operadores presentes en el mercado (MTN, UTL y Celtel) participaron en una oferta pblica de ese
tipo. MTN tena una licencia que no daba prioridad a ninguna tecnologa; UTL, el antiguo operador
histrico de red fija, no slo haba sido privatizado sino que tambin dispona de una licencia de
servicios mviles; y Celtel era el operador mvil. Todos tuvieron la misma posibilidad de optar por
la tecnologa ms rentable que contribuy a la aceptacin por parte de la industria de una poltica de
desarrollo de las comunicaciones rurales del pas y de un programa AU con los resultados
satisfactorios que ha obtenido hasta ahora. Adems, como la oferta subvencionada se aplicaba a tres
regiones, se autoriz a los operadores a presentar ofertas para todas ellas o a escoger slo una
regin. El ofertante ganador fue el operador que propuso recibir la subvencin ms baja en cada una
de las tres zonas de acceso universal.
En Botswana, una nueva liberalizacin se ha puesto en marcha a tiempo con la nueva poltica ASU.
En respuesta a un estudio realizado por el gobierno sobre la nueva liberalizacin del sector [1],
en 2006 se adoptaron medidas fundamentales en ese sentido, en especial las destinadas, en primer
lugar, a conceder a los tres operadores principales licencias neutras con respecto a los servicios
(o, dicho de otra manera, que no privilegian ningn servicio) y, en segundo lugar, a aumentar la
competencia en el mercado. La neutralidad con respecto a los servicios supone que la licencia no se
limita a los servicios que se pueden prestar respetando sus condiciones sino que tambin facilita el
desarrollo de la banda ancha. Entre las medidas adoptadas pueden mencionarse las siguientes:

Se autoriza a los dos operadores mviles a suministrar sus propios sistemas de transmisin
de larga distancia sin la condicin actual de tener que solicitar primero los servicios de
BTC, el operador histrico de red fija.

Los operadores mviles y de lneas fijas actuales pueden solicitar licencias neutras con
respecto a los servicios; de hecho, esto supone que se autoriza a BTC a explotar una red
mvil y a utilizar tecnologa mvil cuando lo considere apropiado.

Se liberalizan los servicios internacionales de telefona, poniendo as fin al monopolio

de BTC.

En diciembre de 2009 se invitar a posibles nuevos operadores a solicitar una licencia de

telecomunicaciones pblicas en el marco de un rgimen de licencias neutro con respecto a
los servicios.
Con estas medidas se garantiza que los principales operadores, a quienes se les pide que
contribuyan al FASU, compitan en condiciones de igualdad en el marco de futuras subvenciones y
futuros proyectos relativos al acceso y servicio universal y compartan en forma ms equitativa la
carga y las oportunidades en la materia.
Cuando se aplican polticas en materia de acceso y servicio universal sin que los operadores
histricos de red fija u otros operadores importantes tengan la posibilidad de participar, cabe esperar
actitudes de oposicin y falta de cooperacin. Slo a ttulo de ejemplo: se pide a los operadores
histricos que contribuyan al FASU sin que puedan participar en una presentacin de ofertas. La
imparcialidad y las condiciones de igualdad exigen que la instauracin de un rgimen de concesin
de licencias unificadas o neutras con respecto a la tecnologa sea previa o simultnea a la aplicacin
de un programa ASU.

56

Notas finales
[1]

Recommendations on Further Liberalisation of the Telecommunications Industry of

Botswana, febrero de 2005, de Ovum

2.1.2

Acceso abierto y reglamentacin de mercados dominantes

El acceso a transmisiones de larga distancia nacionales e internacionales a precios competitivos es

esencial para el xito de un programa ASU, tanto con respecto a la telefona como a Internet o la
banda ancha.
De forma ms general, cualquier tipo de dominio ejercido sobre las transmisiones o vas de acceso
internacionales da lugar a que los precios de las lneas arrendadas y de la anchura de banda sean
ms elevados que los obtenidos en un entorno sujeto a la competencia y, por lo tanto, menos
asequibles a los usuarios. Asimismo, limita la capacidad de inversin de los dems operadores y
proveedores de servicio, que deben pagar precios muy altos por la transmisin o anchura de banda
en lugar de aprovechar ese dinero para invertirlo en la ampliacin de la red.
Ms concretamente, la posibilidad de participar en una determinada oferta ASU abierta a la
competencia depende, al menos en parte, del grado de participacin de cada operador en la red
troncal existente, en especial en pases con dificultades geogrficas. Si las redes troncales de los
principales operadores son muy desiguales, tambin lo ser su participacin en una oferta
subvencionada ASU, suponiendo que no haya una reglamentacin que permita el acceso abierto a
precios equitativos. Ello es incluso ms evidente con respecto a los proveedores de servicios
Internet y a los operadores de redes virtuales mviles que, en general, no disponen de instalaciones
y dependen de obtener un acceso equitativo a las redes de transmisin y de los precios
correspondientes.
En dos provincias del norte de Mozambique, Zambezia y Nampula, se lanz en 2007 un proyecto
piloto sobre acceso universal que, inicialmente, no obtuvo buenos resultados. Una investigacin de
la oferta pblica revel la existencia de una combinacin de factores que impidieron su xito, entre
los que se destac el problema de la red troncal. El operador histrico de red fija posee la red de
fibra ptica ms importante del pas pero, puesto que los precios de su red troncal son considerados
excesivamente elevados por la mayor parte de los integrantes de la industria, los dems operadores
se vieron obligados a construir su propia red o a utilizar transmisiones por satlite. Debido a ello, el
costo elevado de las transmisiones de larga distancia para proporcionar el servicio de acceso
universal en las regiones alejadas del norte disuadi a la mayora de posibles ofertantes,
especialmente los proveedores de servicios Internet que tenan inters en el componente Internet
separado.
La recomendacin de crear un proyecto piloto reside justamente en sacar a la luz esos problemas.
En este momento, Mozambique, con un mayor conocimiento de los factores negativos, est en
condiciones de avanzar hacia la realizacin de un programa ASU.
Como se examina con ms detalle en el Captulo 3, hay varios motivos por los cuales el acceso
abierto es importante y varias las formas de alcanzarlo. Como puede observarse en el ejemplo
citado, el acceso abierto debe abordarse antes de ejecutar cualquier proyecto ASU.
2.1.3

Interconexin y tarifas

Los acuerdos de interconexin son un factor esencial de la reglamentacin para la viabilidad

comercial de las telecomunicaciones rurales puesto que, por regla general, en las zonas rurales se
recibe un nmero mayor de llamadas. Los acuerdos de interconexin son particularmente necesarios
en lo que concierne al pago de tasas de terminacin. Para mayor informacin sobre conexin y
tarifas, vase tambin el Conjunto de herramientas de reglamentacin de las TIC Mdulo 2:

57

Competencia y reglamentacin de los precios, y la seccin 2.4.6 de este Mdulo relativa a la

interconexin asimtrica.
En un estudio realizado en 2003 [1], donde se analizaba el xito alcanzado en Per por el Fondo de
Inversin en Telecomunicaciones (FITEL), el programa nacional destinado al desarrollo de las
telecomunicaciones rurales y el acceso universal, se observ que casi el 60% del trfico por
telfonos FITEL era entrante. Esto suele ser habitual en las redes rurales ya que quienes efectan las
llamadas son los familiares o amigos ms prsperos que habitan en zonas urbanas. No obstante, las
tasas de interconexin y los procedimientos de los operadores rurales titulares de licencia eran los
mismos que se aplicaban a los operadores no rurales restantes y no contemplaban los costos en
materia de red, explotacin ni mantenimiento considerablemente ms elevados que deban afrontar,
especialmente desde que utilizaban la tecnologa VSAT.
La tasa de interconexin efectiva (una combinacin de tasa de terminacin sumada al transporte
local y de larga distancia) recibida por los operadores rurales era de 8,5 centavos USD. A ttulo
comparativo, en Chile, donde la tasa de interconexin se ha fijado a travs de estudios sobre costos,
era de 18,7 centavos USD. Esta situacin afectaba en gran medida la viabilidad de los dos
operadores rurales peruanos. Aunque el trfico saliente representaba menos de la mitad del trfico
total, proporcionaba ms del 80% de los ingresos. El trfico entrante representaba ms de la mitad
del trfico total, pero slo el 15-20% de los ingresos.
El problema se agrav con la aplicacin de tarifas al por menor reguladas muy bajas, equivalentes
en ese momento a 5 centavos USD para una llamada local. Se entiende por llamada local a la
llamada efectuada dentro de un departamento, unidad administrativa de Per. En ese pas hay 24
departamentos y dado que todos ellos tienen una gran extensin geogrfica, llamada local podra ser
de hecho la efectuada entre dos destinos situados a una distancia de ms de 200 km. Los anlisis
financieros efectuados en la poca de la empresa rural GTH, con tres aos de actividades, reflejaron
la situacin de una empresa que, hasta con subvenciones, arrojaba prdidas. Consciente del
problema, el regulador OSIPTEL tom cartas en el asunto y modific la reglamentacin aplicada a
las tarifas y a la interconexin de los operadores rurales.
Notas finales
[1]

Informe Final presentado al Servicio Consultativo de infraestructuras pblico-privadas

dirigido por el Banco Mundial, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones del Per y el
Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), llamado
Peru Detailed Rural Telecommunications Strategy - Private sector provision of
telecommunications services in rural and peri-urban areas of Peru, 30 de junio 2004,
preparado por Intelecon Research & Consultancy Ltd., Canad.

2.1.4

Reglamentacin del espectro radioelctrico

En el Mdulo 5 del Conjunto de herramientas de reglamentacin de las TIC: Gestin del espectro
radioelctrico, se describen los objetivos, principios y procesos fundamentales de la poltica y
gestin del espectro. Son tres los enfoques bsicos para la atribucin de frecuencias, a saber,
administrativos, de mercado y comunes. En este momento, el equilibrio entre ellos puede
experimentar cambios debido a las presiones de la innovacin que aportan los sistemas
inalmbricos, al imperativo, y tambin a la posibilidad, de responder a las necesidades de las zonas
rurales as como a otros objetivos en materia de acceso y servicio universal.

Enfoque administrativo atribucin de frecuencias mediante la concesin de licencias a

usuarios especficos con propsitos concretos, en forma preceptiva, que estipule

58

detalladamente la utilizacin del espectro, los tipos de equipos autorizados, las potencias de
emisin, etc.
Enfoque de mercado reconociendo que las condiciones que estipulan la concesin de una
licencia y la utilizacin del espectro pueden variar, incluso en el curso de las actividades del
titular de una licencia. Este enfoque crea mercados del espectro, incluida la
comercializacin del espectro y hasta cambios en su utilizacin debido a las demandas del
mercado.
Enfoques comunes abarcan la libre utilizacin de frecuencias, generalmente de corto
alcance, dentro de ciertos lmites de carcter tcnico. Esto incluye aplicaciones como
Bluetooth, telemetra e identificacin inalmbrica y algunas frecuencias como, por ejemplo,
las de 2,4 GHz y 5,8 GHz, utilizadas por equipos Wi-Fi y a veces WiMAX para redes LAN
inalmbricas (WLAN) y redes MAN (redes de rea metropolitana).

La innovacin aportada por la banda ancha y la necesidad de ofrecer a los proveedores de servicios
la posibilidad econmica de cumplir los objetivos ASU son incentivos slidos que los reguladores
deben considerar para introducir cambios creativos [1].
En la era actual de la banda ancha, una gestin efectiva del espectro debe ajustarse a las directrices
del Simposio Mundial para Organismos Reguladores 2005 de la UIT, que son las siguientes:

Facilitar el despliegue de tecnologas de banda ancha innovadoras incluido el principio

consistente en la mnima reglamentacin y la atribucin de frecuencias para facilitar la
implantacin de nuevos competidores.

Promover la transparencia incluidas las consultas pblicas y la publicacin de previsiones

del mercado as como de planes y registros de inters para la industria.

Adoptar el principio de neutralidad en cuanto a las tecnologas.

Adoptar medidas de uso flexible incluida la minimizacin de barreras que obstaculizan la

implantacin de competidores y la adopcin de enfoques de reglamentacin menos estrictos
en las zonas rurales y de menor densidad de poblacin.

Garantizar la viabilidad cnones de espectro razonables que alienten la innovacin.

Optimizar la oportuna disponibilidad de espectro.

Gestionar el espectro eficazmente.

Garantizar la igualdad de oportunidades especialmente para impedir la acumulacin del

espectro por parte de operadores establecidos.

Armonizar las prcticas y normas internacionales y regionales.

Adoptar un enfoque amplio para promover el acceso en banda ancha incluidas medidas
especiales para el ASU.
Numerosas agrupaciones internacionales han intentado dar prioridad al fomento del acceso
inalmbrico de banda ancha (BWA) a escala mundial, con cierto xito. Por ejemplo, en el marco de
la CMR-07, evento organizado por la UIT, se constataron avances en la atribucin de ciertas bandas
de frecuencias comunes. Quedan an pendientes algunos asuntos esenciales, en especial la eleccin
de bandas, el tratamiento de las variaciones regionales y la comparticin de bandas en la era de la
convergencia.
En el contexto del ASU, es posible que las estrategias varen en un determinado pas segn sus
caractersticas geogrficas a fin de tener en cuenta condiciones sumamente diferentes entre una
regin y otra o entre zonas urbanas y zonas rurales. Las opciones podran basarse, por ejemplo, en
la escasez del espectro en diversas regiones del pas y en varias partes del espectro o en la densidad

59

de poblacin en todo el pas. Habra que prestar atencin a las diversas posibilidades de telefona
mvil bsica y de BWA que podra haber para:
1)
Reclamar o dividir atribuciones nacionales de espectro nicamente para zonas rurales, con
la finalidad de que ms operadores compartan todo el espectro que sea posible en las zonas
urbanas.
Especialmente en regiones accidentadas, montaosas o de baja densidad de poblacin,
algunas atribuciones mviles AMDC o GSM no se utilizan completamente pese a que
podran ser necesarias en zonas urbanas. Aunque los operadores suelen ser reticentes a los
cambios, los reguladores pueden responder con ms creatividad a las necesidades y los
recursos disponibles para facilitar la implantacin en el mercado de nuevas tecnologas que
han demostrado ser econmicas y utilizan el espectro en forma eficaz. As se ha hecho con
muy buenos resultados en Brasil, donde Anatel, el organismo regulador, oblig a los
principales operadores de sistemas celulares a dividir el espectro asignado, favorecindose
de esta forma la entrada en el mercado rural de un nuevo operador, Ruralfone.
2)
Reducir o eliminar las tasas de concesin de licencias para la utilizacin del espectro a
operadores que compiten en zonas rurales o a operadores que prestan servicios cuya
licitacin se ha presentado en el marco del FASU.
De esta forma se alentar la implantacin de pequeos operadores y, adems, bajo ciertas
condiciones, los concursos del FASU constituirn un sistema completo y eficaz de
licencias, contratos subvencionados y espectro necesario. Uno de los motivos del xito de
los primeros concursos del FASU en Chile, que dio lugar a la solicitud de subvenciones
muy bajas, fue la propuesta de espectro en el conjunto de ofertas pblicas [2].
3)
Reducir las restricciones tcnicas en los enfoques comunes, por ejemplo, autorizar el
aumento de los lmites de radiacin de potencia en zonas rurales en que la interferencia no
constituye un problema importante.
El organismo regulador peruano, OSIPTEL, autoriza la utilizacin de alta potencia de la
banda de 2,4 GHz para la Wi-Fi de rea amplia en zonas rurales [3].
4)
Autorizar frecuencias normalmente limitadas a las redes de acceso (por ejemplo, en las
bandas de 2,4 y 5,8 GHz) para utilizarlas tambin en el tramo de conexin a la central.
5)
Autorizar la comercializacin del espectro para que otros operadores puedan utilizar
frecuencias ya atribuidas que han quedado libres.
6)
Alentar la itinerancia nacional que contribuye a una utilizacin general de las
comunicaciones y facilita su uso entre las regiones.
En la nota prctica, Reglamentacin del acceso inalmbrico de banda ancha en Irlanda, se halla un
ejemplo del principio de reduccin de obstculos y un enfoque creativo respecto de las opciones 3)
y 4) con miras a estimular el desarrollo de dicho acceso y a alentar a los pequeos operadores a
afrontar el problema de los costos posiblemente elevados en las zonas rurales.
En la seccin 2.4.4 se analizan ms detalladamente cuestiones del espectro relativas concretamente
a las aplicaciones rurales y de ASU.
Notas finales
[1]

En un Cuadro de la seccin 1.5 del Mdulo 5 del Conjunto de herramientas de

reglamentacin de las TIC se indica el equilibrio en continuo cambio propuesto por Ofcom
con respecto a los mtodos de atribucin de frecuencias del espectro, que reducira el
enfoque administrativo del 96% en 2000 al 22% en 2010; el enfoque de mercado, que
pasara del 0% al 71% para el mismo perodo y los enfoques comunes, del 4% al 7%.

60

[2]

Reducir la brecha digital en el acceso a las comunicaciones rurales: Chile 1995-2002,

Documento de Trabajo 430 del Banco Mundial, Bjorn Wellenius.

[3]

La red Wi-Fi rural descripta en la nota prctica La red inalmbrica rural de banda ancha
en el distrito del valle Chancay-Huaral en Per es un ejemplo del uso autorizado de
potencia de elevada radiacin en la banda de 2,4 GHz.

Documentos de referencia
Simposio Mundial para Organismos Reguladores, 2005 Directrices sobre prcticas idneas
encaminadas a promover el acceso de banda ancha
John Alden, Resultados de la CMR-07 y repercusiones sobre los sistemas de acceso inalmbrico de
banda ancha terrenales, en Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones, 2008, Unin
Internacional de Telecomunicaciones Acceso abierto y comparticin de infraestructura.
Capitulo 5 (Gestin del espectro de banda ancha), Tendencias en las Reformas de
Telecomunicaciones, 2006: La reglamentacin en el mundo de la banda ancha, UIT, 2006.
Simposio Mundial para Organismos Reguladores, 2005 Directrices.
Notas prcticas
Reglamentacin del acceso inalmbrico de banda ancha en Irlanda.
2.1.5

Impuestos, derechos de importacin y otros gravmenes

Antes de considerar la creacin de un Fondo de acceso y servicio universal o cualquier otro tipo de
intervencin pblica especial, los pases deben examinar cuidadosamente su rgimen de impuestos
y gravmenes en materia de TIC. El dinero recaudado en un FASU, proveniente a menudo de un
pequeo porcentaje de los ingresos brutos del sector industrial, se redistribuye a operadores
dispuestos a proporcionar acceso y servicio universal en ciertas zonas con la menor cantidad de
subvenciones, y que estn capacitados para hacerlo (para una informacin ms detallada sobre el
FASU, vase la seccin 3.2).
Impuestos elevados, incluido el impuesto sobre la renta de las empresas, y tasas aplicadas a la
importacin as como a los servicios y aparatos mviles son la causa de que menos personas tengan
acceso a los servicios telefnicos y de que el despliegue de la red sea lento. Algunos pases que
aplican impuestos elevados a los servicios mviles registran un bajo crecimiento del nmero de
abonados [1]. En general, cuanto ms bajos sean los impuestos, en especial los derechos de
importacin, ms bajo ser el costo de los equipos de red y ms rpido se construirn las redes. Si
se reducen las tasas, incluidas las aplicadas a las computadoras, los equipos sern ms asequibles al
usuario; del mismo modo, la reduccin de las tasas de los servicios afecta la elasticidad de la
demanda y puede incrementar su utilizacin.
Los pases pueden examinar su rgimen tributario y efectuar una evaluacin comparativa del
mismo, especialmente con aquellos pases que pueden considerarse comparables (por ejemplo, en
relacin con su economa) pero que disponen de una mayor cobertura de la red y un alto
crecimiento del nmero de abonados. Conviene tambin analizar si una reduccin de los impuestos
podra no influir en la recaudacin siendo que la base impositiva aumenta (por ejemplo, cuando
aumenta el nmero de personas que adquiere aparatos mviles o utiliza los servicios). Tambin
podra ocurrir que una disminucin de los derechos de importacin generara ms ingresos, o la
misma cantidad de ingresos, al Estado ya que se pierden menos derechos de importacin debido a
las actividades del mercado negro. Un ejemplo de esta posibilidad sera el siguiente: un derecho de
importacin del 30% al 50% sobre los aparatos mviles resulta atractiva para el mercado negro ya
que ofrece la posibilidad de obtener un elevado margen de beneficio. Un derecho de importacin

61

del 5% al 15% es mucho menos interesante. Es archisabido que el mercado negro suele aparecer
cuando la tasa de impuestos es excesiva.
Un pas cuyas tasas en los equipos y servicios de las TIC son elevadas podra en un primer
momento contribuir ms a la ampliacin de la red y del acceso reducindolas que implantando un
FASU o adoptando cualquier otro tipo de medidas especiales encaminadas al acceso y servicio
universal. Aunque reducir la tasa de impuestos es ms fcil que crear un FASU y llevar a la prctica
un programa ASU, podra dar lugar a un mayor nmero de controversias en el plano poltico. Por
otra parte, la reduccin de los impuestos puede servir en forma selectiva para respaldar el objetivo
del acceso y servicio universal. En Malawi, el proyecto de poltica de acceso universal de 2007
prev, como una de sus principales medidas, dejar exentos de derechos de importacin los
terminales de usuario de bajo costo (como telfonos mviles y aparatos de telefona fija AMDC) y,
adems, reducir en un 50% el IVA aplicado a las tarjetas de previo pago de pequeo valor. En
Mozambique, los operadores, que pueden dirigirse al Centro de Promocin de las Inversiones para
obtener ciertas ventajas fiscales e impositivas, son eximidos de impuestos cuando realizan
inversiones en la instalacin de la red (rural).
Otra forma de incentivo que disminuye los obstculos contra la prestacin de servicios y compensa
los costos de instalacin iniciales es la exencin de impuestos durante un determinado tiempo o la
rebaja de impuestos a escala mvil. Obteniendo ventajas tributarias, son numerosas las
oportunidades que contribuyen a alentar las inversiones.
Notas finales
[1]

Vase GSMA, Tax and the digital divide, 2005.

Documentos de referencia
GSMA, Tax and the digital divide, 2005.
Tax Incentives to Attract FDI, Phillippa Biggs, UIT, 2006.
Examen de las polticas fiscales del sector y determinacin de la elasticidad del nivel de densidad y
los precios de los diversos servicios de telecomunicaciones en Uganda, Comisin de
Comunicaciones de Uganda, 2007.
2.1.6

Supresin de obligaciones previas a la liberalizacin

Segn un postulado bsico del proceso de privatizacin, se debe garantizar la igualdad de

condiciones a todos los operadores, incluidos los operadores histricos recientemente privatizados.
Las posibles cargas y oportunidades de un mercado deben repartirse equitativamente entre todos sus
participantes.
Por consiguiente, las obligaciones ASU que existan anteriormente deben eliminarse para crear
condiciones de equidad en el mercado. El operador histrico, que detentaba el monopolio, ha
debido soportar a menudo la carga que representa la prestacin de servicios en zonas rurales (hasta
cuando eran inadecuados) en respuesta a determinados intereses polticos. Habra que dar al
operador histrico la opcin de retirarse de las zonas en las que no desea proporcionar un servicio
de comunicaciones, incluidas aquellas en las que considera que la prestacin de servicios existente
no es econmicamente viable.
Si un operador histrico decide retirar su oferta de servicio ASU de una zona, convendra que
adoptara las disposiciones adecuadas para organizar una partida diferida y acordar el traspaso a un
posible comprador. Si no hay ningn interesado en adquirir la red o zona de servicio en cuestin,
ello podra poner en marcha la aplicacin de un plan (de subvenciones) ASU. Cabe destacar la
importancia que reviste no dar prioridad a ninguna tecnologa cuando se trata de identificar a un

62

nuevo operador o de concederle una licencia en materia de red y servicios. Las nuevas tecnologas
(ya sea la tecnologa mvil, una red con IP o el acceso inalmbrico de banda ancha) tienden a
reducir costos, pueden ofrecer ms servicios y tienen, por consiguiente, la capacidad de convertir
las prdidas en ganancias.
Como ejemplo de la manera de afrontar las obligaciones establecidas con anterioridad puede citarse
el enfoque considerado por Botswana en 2007. Durante las consultas relativas a la poltica ASU
mantenidas con las partes interesadas, BTC, el operador histrico de red fija, seal que deba
seguir explotando las redes rurales que anteriormente haban recibido subvenciones de capital
inicial pero que registraban crnicamente prdidas. Entre las cuestiones fundamentales relativas a
esta situacin, pueden mencionarse las siguientes:

Muchas de las redes rurales fijas de BTC tal vez no representan la solucin ideal o de
menor costo para la prestacin de servicios en esas zonas.

En el rgimen ASU de reciente liberalizacin no debera exigirse necesariamente a BTC

que contine ofreciendo servicios de usuario en zonas donde no son rentables y han sido
sustituidos por sistemas mviles.
Para resolver esta situacin podra adoptarse el siguiente enfoque: solicitar a BTC que informe
detalladamente cules son las comunidades rurales que considera no viables y en las cuales deseara
dejar de prestar servicio. Una vez obtenida esa informacin, se recomiendan las tres opciones
siguientes:

BTC est autorizada a dejar de explotar zonas en que habra una repeticin de servicios
puesto que ya existen servicios mviles;

BTC vende todas sus instalaciones no rentables, o parte de ellas, a otro operador
interesado; o

las zonas que BTC no puede explotar en forma rentable proponiendo servicios fijos deben
someterse a la oferta pblica en el marco de los concursos ASU subvencionados que gana
el ofertante que solicita el menor volumen de subvenciones.
2.1.7

Calendario oportuno del programa de acceso y servicio universal

Hay varios motivos por los que se debe examinar cuidadosamente el calendario del programa de
acceso y servicio universal y su vinculacin con el proceso de liberalizacin. Son los siguientes:

Si se aplica un programa ASU de prcticas ms idneas antes de haber adoptado

importantes medidas en materia de reforma, se corre el riesgo de un fracaso o de ineficacia.
Ser ms costoso, ya que el mercado no funciona de forma eficaz, y las subvenciones se
utilizarn en zonas que podran ser atendidas en un mercado mejor regulado, con lo cual
quedarn menos subvenciones disponibles para zonas que verdaderamente las necesitan.

Si se aplica con demasiada anticipacin, antes de que las actividades del mercado hayan
logrado un cierto grado de eficacia, o mientras estn atravesando un periodo de ampliacin
importante, el programa ASU puede rpidamente perder actualidad.

Si se aplica un programa ASU antes de abordar las obligaciones previas a la liberalizacin,

habr posiblemente que afrontar la reticencia del operador histrico o ciertas perturbaciones
en sus actividades.
En qu momento conviene aplicar un programa ASU? La reforma de la reglamentacin puede
durar aos y con los continuos avances del sector, como la convergencia o la evolucin de la banda
ancha, lograr una mayor eficacia de la reglamentacin y su adaptacin se convierte en una tarea de
nunca acabar.

63

A continuacin se formulan algunas recomendaciones sobre requisitos previos a la aplicacin de

programas ASU de prcticas ms idneas eficaces que dependen en gran medida de mtodos de
asignacin sujetos a la competencia y de la colaboracin con el sector industrial. Estas
recomendaciones deben ser consideradas requisitos mnimos de la reforma en materia de
reglamentacin:

La mayora de los principales operadores deben estar privatizados [1], lo cual no supone
que no puedan seguir siendo estatales; una posibilidad es que el Estado posea menos del
50%, es decir, que no tenga ningn inters de control.

El organismo regulador, si se ha establecido recientemente, necesita haber tenido el tiempo

suficiente para acuar un nivel mnimo de aptitudes, despertar la confianza y credibilidad
en el sector industrial y, adems, demostrar su capacidad en el desempeo de una labor
normativa, sin someterse a los intereses en juego, basada en hechos fehacientes y llevada a
la prctica mediante consulta con las partes interesadas.

El sector de las telecomunicaciones y sus subsectores (como la telefona mvil, las

transmisiones de larga distancia, los servicios mviles, Internet y otros), deben estar sujetos
a un grado mnimo de competencia, por ejemplo, tres importantes proveedores de servicio,
como mnimo, que compiten y perspectivas de una futura apertura del mercado a la
competencia (planes de concesin de nuevas licencias o autorizacin o determinacin de
fechas para una plena liberalizacin).

Los poderes pblicos y los organismos reguladores deben tener una clara visin de cules
son las zonas o los grupos de poblacin insuficientemente atendidos pese a la aplicacin de
ciertas reformas considerables en materia de reglamentacin. A travs de consultas con el
sector industrial, se debe dejar claro que, de hecho, esas zonas y esos grupos no sern
atendidos en un plazo de tiempo aceptable. Ese es el momento de adoptar medidas
especiales y aplicar un programa ASU.
Sin embargo, incluso si algunos de esos requisitos previos no se han alcanzado an, es posible
todava elaborar una poltica ASU. Resulta incluso recomendable hacerlo dado que la elaboracin
de una poltica en la materia puede llevar un ao ya que se necesita la coordinacin y el acuerdo
intergubernamental, el mantenimiento de consultas pblicas y con la industria, as como una
evaluacin del status quo del sector. Asimismo, insume mucho tiempo la modificacin subsiguiente
de la legislacin y las normas, y la creacin de instrumentos de reglamentacin adicionales.
Notas finales
[1]

En algunos pases, la privatizacin de los operadores histricos resulta cada vez ms difcil.
No todos los operadores pblicos histricos sern vistos con buenos ojos por los inversores
privados. Con todo, aunque se trata de una labor compleja, hay formas de lograr que
resulten ms atractivos para los compradores.

2.2

La repercusin de la competencia en el acceso y servicio universal

La competencia, intrnsecamente vinculada al acceso y servicio universal, fomenta el ASU de varias

formas:

Propicia la expansin (es decir, facilita la cobertura y la disponibilidad), como se examina

en la seccin 2.3.1.

Reduce los precios (es decir, fomenta la asequibilidad), introduce nuevos modelos de
fijacin de precios y promueve la calidad de los servicios, como se indica en la
seccin 2.3.2.

64

Alienta la segmentacin del mercado y estimula la introduccin de servicios nuevos e

innovadores (es decir, favorece un mayor nmero de opciones y nuevos servicios); y
fomenta la prestacin de servicios a las personas menos favorecidas a travs de la
eliminacin de otras barreras distintas a las aplicadas a los precios (vase la seccin 1.2.2) y
el crecimiento del nmero de abonados, como se indica en la seccin 2.3.3.
Permite que con las ofertas FASU subvencionadas se logre con xito el acceso y servicio
universal; por lo general, se necesitan ms de dos operadores principales en el mercado para
que una oferta FASU alcance buenos resultados.

Un mercado abierto a la competencia es esencial para proporcionar servicios de telecomunicaciones

a quienes no los han tenido antes. Por ejemplo, en India, durante los 50 aos que siguieron a su
independencia (1947-1997), la densidad de la telefona fija era slo del 2%. Sin embargo, con la
reforma de la industria iniciada en 1998, en especial con la competencia y la aplicacin de otras
medidas reglamentarias, se registr en 2008 una densidad telefnica (incluido el servicio mvil) de
casi el 20%. En 2007, el mercado indio de la telefona mvil contaba con 220 millones de abonados,
cifra que est aumentando en ms de 6 millones de usuarios por mes. [1]
Segn estudios realizados, la privatizacin puede mejorar notablemente los resultados obtenidos
con respecto al aumento de las ventas, los beneficios, las inversiones y el empleo. En general, se
observ en esos estudios que la competencia incentiva las mejoras ms radicales del sector [2]. Por
ejemplo, un mercado que funciona en rgimen de duopolio tiene menos posibilidades de
comprender los beneficios de la libre competencia debido a la falta de incentivos para captar la
parte de mercado mediante la ampliacin de los servicios o la reduccin de los precios. La colusin
entre ambos operadores para mantener elevados los precios al por menor puede constituir tambin
un motivo de preocupacin.
Para obtener ms informacin, vase el Conjunto de herramientas de reglamentacin de las TIC
Mdulo 2: Competencia y reglamentacin de los precios.
Notas finales
[1]

The Financial Times, agosto de 2007.

[2]

Wallsten, Scott, p 5. Does Sequencing Matter? Regulation and Privatization in

Telecommunications Reform, Policy Research Working Paper 2817, The World Bank 2002.

2.2.1

Competencia y cobertura

La competencia alienta la ampliacin de redes y servicios como resultado de un aumento general

del capital de inversin disponible necesario para la prestacin de servicios; esta ampliacin se debe
al mayor nmero de operadores participantes. Otra ventaja de la competencia radica en la
posibilidad de ofrecer servicios en las zonas actualmente marginales y no rentables sobre la base de
las expectativas del crecimiento de la demanda y de la presin que ejercen los operadores sujetos a
la competencia para ocupar el primer lugar y establecer su propia marca.
La ampliacin de las redes est particularmente centrada en las comunicaciones inalmbricas o
mviles dado que la instalacin de la infraestructura necesaria es mucho menos onerosa y se puede
dar cobertura a un territorio ms extenso (y, por consiguiente, a un nmero mayor de usuarios).
Los pases que abrieron sin demora su mercado (de servicios mviles) a la competencia y/o
concedieron licencias a ms de dos operadores han logrado una elevada cobertura de las seales y
una tasa de penetracin considerable. Esta situacin ha de tenerse en cuenta junto con otros
indicadores importantes. Por ejemplo, Pakistn e India, pases que registran un PIB per cpita de
unos 600 USD y cuyos dos tercios de la poblacin vive en zonas rurales, han alcanzado un muy
buen grado de cobertura y la tasa de penetracin sigue aumentando. Lo mismo ocurre en Nigeria.

65

En el cuadro siguiente se observan los pases analizados con ms detalle, incluido el nmero de
operadores de sistemas inalmbricos, y ciertos datos sociodemogrficos bsicos.
Cuadro Comparacin entre cobertura de la poblacin, cobertura geogrfica
y tasa de penetracin (slo para GSM) en diferentes pases [1]

Fuente: Universal access How mobile can bring communications to all, GSMA 2006 (datos de 2005 y 2006)

En el grfico siguiente se observa el porcentaje de poblacin cubierta por seales inalmbricas, el

porcentaje de zona geogrfica cubierta y la tasa actual de penetracin de los abonados a servicios
inalmbricos. Prcticamente todos los pases que han alcanzado un grado elevado de cobertura de
servicios tienen tres o ms operadores mviles. Adems, en casi todos los pases donde, en materia
de cobertura de la poblacin, se ha pasado de un crecimiento lento a un crecimiento rpido, el
aumento del nmero de operadores (a ms de dos) es, al menos en parte, responsable de ese
crecimiento. Pakistn e India, pases que han registrado un rpido crecimiento entre 2003 y 2006 y
que tienen en la actualidad cinco y ocho operadores, respectivamente, constituyen un buen ejemplo
de esta situacin

Fuente: Universal Access How mobile can bring communications to all, GSMA 2006

Leyendas de la Figura
Repblica Sudafricana Marruecos Tailandia Uganda Per Malasia Chile India Botswana
Pakistn Filipinas Nigeria

66

Incluso la amenaza de una liberalizacin inminente puede lograr que los operadores existentes
fomenten un brote de crecimiento. Esto se observ en Marruecos cuando, justamente antes del
periodo de instalacin del segundo operador mvil y en el transcurso del mismo, tuvo lugar un
aumento a gran escala de la cobertura. Sin embargo, hay menos pruebas de que un nmero muy
elevado de operadores sea propicio para prestar servicios en zonas rurales aisladas, ya que la
fragmentacin del mercado podra reducir los incentivos de ampliacin.
Uganda y Repblica Sudafricana
como ejemplos de competencia y
cobertura
Aunque tienen economas muy
diferentes, se observan en Uganda y la
Repblica Sudafricana las
consecuencias de la liberalizacin, de la
competencia y de la iniciativa poltica
en el sector de servicios mviles, ya
que ambos pases han alcanzado
niveles de cobertura de la poblacin y
geogrfica elevados.
El mercado de servicios mviles en la
Repblica Sudafricana se abri a la
competencia a mediados de 1990.
Alentados por una poltica estatal
agresiva que exiga a los operadores
mviles cumplir los objetivos en materia de instalacin y proporcionar telfonos de acceso pblico
a precios de concesionario, los operadores atendieron a ms del 80% de la poblacin y al 50% del
territorio antes de 1999.
La historia de Uganda es un ejemplo de
repercusin inmediata de la competencia.
En 1998, el segundo operador nacional
obtuvo su licencia. Antes de que eso
ocurriera, el pas dispona de un operador
histrico de lneas fijas poco eficaz y de
un operador de sistemas mviles con una
cobertura muy limitada. En menos de dos
aos, gracias al rpido despliegue llevado
a cabo por el nuevo operador, se dio
cobertura al 50% de la poblacin. La
concesin de una tercera licencia de
sistemas mviles al operador histrico
privatizado dio lugar, entre 2003 y 2005,
a la segunda etapa de rpida expansin,
en el marco de la cual los operadores, en
conjunto, consiguieron dar cobertura al
96% de la poblacin en 2006. El crecimiento del nmero de abonados sigue siendo bajo, debido en
gran parte al costo de los telfonos mviles y a las tasas elevadas que se aplican a los servicios de
telecomunicacin.

67

Notas finales
[1]

En algunos pases, la cobertura combinada de servicios celulares mviles (todas las

tecnologas) podra ser ms elevada de la que se observa en este Cuadro.

2.2.2

Asequibilidad y mejora del servicio

Un mayor grado de competencia incide por lo general en la reduccin de los precios, lo cual puede
lograr la ampliacin del mercado gracias a la elasticidad de la demanda con respecto a los precios.
La competencia tambin reduce los obstculos para el acceso de nuevos abonados mediante
opciones nuevas e innovadoras en materia de precios y el acceso compartido o pblico. Por
consiguiente, el usuario se beneficia de las repercusiones de la competencia en los precios.
Generalmente, los operadores tienden a aumentar su eficacia y a reducir costos porque necesitan ser
ms competitivos en el mercado y ampliar su cartera de abonados. La disminucin de los precios,
factible para el operador, contribuye a reducir las disparidades en el mercado.
Forma parte del conjunto de aspectos vinculados a la mejora de la calidad la oferta de servicios de
comunicaciones fiables con un mayor apoyo al cliente y a zonas de servicio ms amplias. Esta
disponibilidad y fiabilidad aumentan el inters por el servicio ofrecido aumentando su utilizacin y
viabilidad econmica.
En trminos generales, la competencia mejora la calidad de los servicios, aunque en periodos de
rpido crecimiento puede observarse una disminucin en la calidad de las prestaciones. Sin
embargo, como ocurre con los motivos que llevan a una reduccin de los precios, la voluntad del
operador de diferenciarse de sus competidores y tratar de imponer su propia marca propicia las
mejoras en la calidad del servicio.
Por otra parte, gracias a la competencia, los usuarios pueden cambiar de proveedor si no estn
convencidos de la calidad de servicio que ofrece. Por ejemplo, en Nigeria, Mozambique y Malawi,
los operadores registraron un nmero importante de cancelaciones de clientes debido a la gran
congestin de sus redes o a problemas tcnicos ocasionados por la renovacin de la red,
especialmente cuando las dificultades persistan durante un cierto tiempo. En numerosos pases,
puesto que las tarjetas SIM son baratas (unos 2 USD, en general), los usuarios pueden cambiar
rpidamente de operador si el servicio que utilizan es de mala calidad.
La reglamentacin que establece la portabilidad de nmero, es decir, la posibilidad de que el
usuario siga manteniendo su nmero de telfono aunque cambie de proveedor, facilita la
asequibilidad y mejora del servicio puesto que de esa forma cambiar de proveedor es an mucho
ms fcil si otro proveedor ofrece precios ms convenientes o un servicio de mejor calidad.
2.2.3

Segmentacin del mercado y prestacin de servicio a los ms pobres

Con la competencia, la segmentacin del mercado de las comunicaciones aumenta. Esto se debe a
una mayor diferenciacin de los grupos de clientes y a una variedad de servicios ms adaptados a
cada segmento. En los pases desarrollados, hay servicios concebidos especialmente para
adolescentes y estudiantes que, habitualmente, envan a profusin mensajes de texto breves (SMS),
intercambian fotos, hablan a menudo con grupos especficos de amigos (y tienen descuentos para
efectuar llamadas de ese tipo), y realizan ms llamadas los fines de semana. Por ejemplo, la
empresa Blyk en el Reino Unido ofrece un nmero gratuito de llamadas y mensajes breves a los
jvenes entre 18 y 24 aos, que se paga con la publicidad. En los pases en desarrollo, en cambio,
especialmente con respecto al tercer o cuarto nuevo operador mvil, se suele dar prioridad al
segmento representado por los usuarios de zonas rurales o de ms bajos ingresos, ofrecindoles
servicios y productos adaptados a sus magros bolsillos y encaminados a las economas de escala.

68

La competencia, por consiguiente, apunta tambin a la esencia de la obligacin del acceso y

servicio universal, o sea, llegar a las poblaciones que no estn conectadas y que no disponen de
ningn medio de comunicacin electrnico. Puesto que compiten para aumentar sus actividades, y
sus ingresos, los operadores tratan de consolidar el mayor nmero de abonados (o usuarios).
Aunque esta carrera en busca de ms abonados suele ocupar el primer lugar en las zonas urbanas,
debido a los ingresos ms elevados y a la mayor facilidad para instalar las redes, la tendencia es
proseguir buscando nuevos clientes donde se obtengan todava ganancias y luego donde haya
posibilidad de obtenerlas.
Por lo tanto, los operadores que acaban de entrar en el mercado podran concentrar sus actividades
en esferas o segmentos de la poblacin que no estn an abonados a un servicio existente o que son
usuarios regulares del mismo. Los nuevos operadores, no sujetos a otros costos ocultos, a
obligaciones anteriores o a principios de entrega anticuados, podrn lograr una expansin efectiva
en zonas anteriormente mal atendidas, con o sin una subvencin ASU oficial. Por ejemplo, Atelit
(Life) de Ucrania tras tres aos de actividad, da cobertura al 90% de la poblacin y Mobitel de
Sri Lanka, ha instalado 300 estaciones de base en slo 18 meses de existencia.
Asimismo, la competencia est incrementando la variedad de servicios ofrecidos. Para atraer o
conservar a los usuarios proponindoles servicios o productos diferentes, un operador se inclinar
por ofrecer un mayor nmero de ellos y recurrir a diversas tecnologas o a un sistema de precios
innovador. La voluntad de proponer servicios y productos innovadores comprende el compromiso
de utilizar la tecnologa ms inteligente que ofrezca mayor cobertura, permita acceder a ms
aplicaciones, d mayor calidad, consuma menos energa y exija la menor cantidad de recursos para
su funcionamiento.
Un ejemplo de solucin innovadora en materia de tecnologa para dar cobertura es la utilizacin
creciente de WiMAX, una tecnologa de comunicaciones que permite el acceso inalmbrico a los
datos a travs de largas distancias. La OCDE observa que "la entrada de los mercados en la
competencia tiene profundas consecuencias en las tasas de penetracin, incluso cuando la
competencia surja a raz de la introduccin de una tecnologa diferente. El avance de tecnologas
inalmbricas como la WiMAX puede aumentar en forma espectacular el alcance de las redes
troncales en los pases en desarrollo, pero otras tecnologas de ese tipo ya implantadas han logrado
destacarse en los mercados en rgimen de competencia de todo el mundo" [1]
Un ejemplo de innovacin en servicios y aplicaciones es la tendencia hacia la oferta de nuevos
servicios de valor aadido, como SMS vocal (por ejemplo, Bubbletalk), predicadores diarios (como
Ilkone), actividades recreativas como horscopos o resultados deportivos y precios actualizados de
productos bsicos transmitidos por SMS, mensajera instantnea y transacciones bancarias por
telfono mvil (en pases como Filipinas, Repblica Sudafricana y Kenya), VoIP por aparatos
mviles, aprendizaje mvil, juegos y TV mvil.
Notas finales
[1]

OCDE, pg. 18, Regulatory Reform as a Tool for Bridging the Digital Divide, 2004.

2.3

El mercado ASU y cmo lo afrontan los operadores

En el pasado, numerosos pases expresaron su preocupacin de que la competencia y la

participacin del sector privado en el mercado dejaran sin atender, o al menos atenderan
insuficientemente, las zonas pobres urbanas y las zonas rurales. Detrs de esta inquietud se esconda
la impresin de que en esas zonas los servicios no eran rentables y, por ese motivo, los operadores
privados no iban a ocuparse de ellas.

69

Cada vez ms, los poderes pblicos y los expertos del sector privado estn cambiando de opinin
con respecto a las zonas no atendidas o insuficientemente atendidas, considerndolas menos un
problema insoluble que una cuestin de posibles mercados de inversin. Indudablemente, el xito
de los operadores mviles y su expansin en mercados que disponan de muy pocos servicios o de
ninguno los ha inducido a ello. Adems, hay modelos que demuestran cmo proporcionar servicios
a los pobres en forma rentable; este tema se examina en "The Fortune at the Bottom of the Pyramid"
de C.K. Prahalad, profesor de estrategia empresarial y asesor en gestin de empresas, que analiza un
nuevo mercado complejo, las poblaciones pobres, y ciertos modelos comerciales que prometen
poner fin a la pobreza en todo el mundo.
En la seccin 2.3.1 se describe en detalle el mercado ASU examinando las fuentes de ingreso de los
operadores en los mercados rurales y pobres y demostrando que los posibles beneficios no se
limitan a los ingresos no recuperables de las zonas pobres rurales. En la seccin 2.3.2 se facilita una
demostracin prctica de que los ingresos medios por usuario (ARPU) no suponen una disminucin
de la rentabilidad para los operadores.
2.3.1

Fuentes de ingresos de los operadores en las zonas rurales

Se presume habitualmente que los ingresos por abonado disminuyen con el aumento del alcance
(vase la figura infra); para llegar efectivamente a zonas de bajos ingresos y aumentar la tasa de
penetracin de los usuarios pobres, se necesita a menudo reducir ciertos precios facturados al
usuario, concretamente aplicar la tarifa ms baja posible para asegurar y mantener el acceso as
como establecer el valor mnimo para la recarga de las tarjetas de previo pago. Sin embargo, el
modelo de explotacin no debe ser necesariamente tan restringido desde la perspectiva del
operador. Los ingresos obtenidos por el operador cuando presta servicios en zonas rurales no se
limitan a los ingresos marginales por trfico saliente aparentes generados por los propios usuarios
rurales.
Figura Disminucin de los ingresos
por abonado con aumento del alcance

Fuente: Conjunto de herramientas de reglamentacin de las TIC, UIT-infoDev, Mdulo de acceso universal

En numerosos estudios sobre la demanda se ha observado que la vasta mayora de ciudadanos de

zonas rurales tienen familiares, amigos y corresponsales comerciales en las zonas urbanas [1]; esos
familiares ganan ms dinero y generalmente aceptan (o se espera que lo hagan) hacerse cargo de la
mayor parte del costo de la comunicacin. Los usuarios que tratan de evitar el pago del costo de la
llamada suelen utilizar la tcnica del "beeping", que consiste en hacer la llamada, dejar que el
telfono suene una o dos veces y luego colgar antes de que contesten la llamada, con lo cual no se
incurre en ningn gasto. Se dice que esta prctica est tan difundida en frica que los operadores
han tenido que explicitar los servicios de cobro revertido ("call-me") aplicando un precio mnimo
para evitar las llamadas breves y posterior colgado del telfono que inundan la red [2].
Otro aspecto a tener en cuenta es que no todos los habitantes de zonas rurales se sitan en la parte
inferior de la curva de distribucin de ingresos; incluso en las zonas no atendidas, hay una

70

diversidad de ingresos familiares que comprenden, como mnimo, algunos deciles de ingresos
medianos bajos.
Por consiguiente, las cinco fuentes de ingresos marginales provenientes de la expansin en zonas
rurales, como mnimo, son las siguientes:

Los habitantes de zonas rurales que gastarn un cierto porcentaje (generalmente entre el 3%
y 5%) de sus ingresos familiares en servicio de telecomunicacin.

Los gastos efectuados por las instituciones rurales (administracin pblica, escuelas,
clnicas y su personal) se suman a los realizados por los habitantes de esas zonas; no hay
tampoco que olvidar a las ONG nacionales e internacionales.

Los habitantes de zonas urbanas que viajan a las zonas rurales por motivos personales o de
trabajo.

Las llamadas efectuadas por familiares y corresponsales que viven en zonas urbanas, ya sea
en respuesta a mensajes SMS "call-me", a la tcnica del "beeping" o a otros medios de
tasacin de llamadas de cobro revertido utilizadas por personas de bajos ingresos.

Las llamadas realizadas desde las zonas rurales tras haberse recibido la recarga electrnica
de minutos de comunicacin para telfonos de previo pago transmitida por habitantes de la
ciudad a sus familiares de zonas rurales, cuando los operadores ofrecen ese tipo de servicio.
Notas finales
[1]

Por ejemplo, en un estudio nacional sobre la demanda (5 000 entrevistas) realizado por
NCC, el organismo regulador de Nigeria, el 89% de la poblacin rural indic que tena
familiares en una ciudad importante y el 39%, en el extranjero. Son resultados habituales en
numerosos pases en desarrollo.

[2]

Africa: Phone credit low? Africans go for "beeping", Reuters, 26 de septiembre de 2007,
vase tambin por la web Jonathan Donner, "The Rules of Beeping" en el Journal of
Computer Mediated Communication, octubre de 2007

2.3.2

Los ARPU poco elevados no son una barrera insalvable para los operadores

Las empresas cuyas actividades se efectan en el marco de un sistema de ingresos medios por
usuario (ARPU) poco elevados suelen ser tan rentables como las que obtienen ingresos elevados.
Por ejemplo, los operadores de Filipinas registran uno de los ARPU menos elevados y de los
ingresos antes de intereses e impuestos, depreciacin y amortizacin (EBITDA) ms altos del
mundo, y los EBITDA de los operadores indios han aumentado considerablemente en los ltimos
dos aos en tanto que los ARPU se han reducido. Un anlisis realizado sobre 61 operadores
confirma esta tendencia, como se observa a continuacin.

71

Figuras Margen de EBITDA en comparacin con ARPU

Fuente: Universal Access How mobile can bring communications to all, GSMA 2006

Los operadores de Filipinas han comercializado sus servicios de forma creativa con productos como
las microrecargas (a menos de 1 USD), la banca mvil y servicios afines perfectamente adecuados
para garantizar la parte de mercado y la lealtad de clientes de bajos ingresos y de zonas rurales.
Adems, los operadores de Filipinas, como los de la India y muchos otros pases, ofrecen a clientes
de bajo consumo tarifas muy bajas, con las que pueden mantenerse conectados por menos de 2 USD
por mes. Los operadores tambin han reducido sus propios costos de distribucin y otros costos
internos aplicando ciertas medidas como la cibercarga (carga electrnica de previo pago). En un
reciente estudio comparativo de operadores mviles de la India se ha observado el incremento de
los niveles de EBITDA debido a la aplicacin de economas de escala y medidas de reduccin de
costos en los ltimos tres aos, con una reduccin de los niveles de ARPU [1].
Notas finales
[1]

Indian GSM Cellular Benchmarking Study 2005, PriceWaterHouseCoopers, Cellular

Operators Association of India (COAI).

2.4

Medidas reglamentarias para mejorar el acceso y servicio universal

En la seccin 2.1.1 se describen las medidas concretas en materia de liberalizacin y reforma que se
recomiendan antes de aplicar un programa de acceso y servicio universal, y los problemas que se
plantean si no se adoptan esas medidas reglamentarias. En la seccin 1.3.3 se demuestra que con un
entorno reglamentario conveniente y propiciador se crea un mercado eficaz que, a la vez, da lugar a
la mejora del ASU, y en la seccin 2.2 se examina en detalle la manera en que la competencia lo
fomenta. En sentido amplio, todas las medidas reglamentarias bsicas examinadas en este Conjunto
de herramientas de reglamentacin de las TIC mejoran en ltima instancia el ASU.
Cada reforma de la reglamentacin contribuir a reducir el costo total que representa la titularidad
de una red de comunicaciones y a mejorar la prestacin de servicios o a bajar los precios aplicados
al usuario, lo que dar lugar finalmente a una ampliacin ms viable de la red. De este modo, esas
medidas ayudarn a ampliar las fronteras del mercado y a reducir el tamao de la zona que reclama
intervencin.
Sin embargo, en los grandes temas en materia de reglamentacin, como la interconexin, la
concesin de licencias, la regulacin de los precios y la gestin del espectro, se observan aspectos
que exigen mayor atencin y opciones que pueden acelerar el logro del ASU.
En las secciones 2.4.1, 2.4.2 y 2.4.3 se ofrecen opciones para la promocin del ASU cuando se
conceden las principales licencias, oportunidades de ASU cuando se pasa a un nuevo rgimen de
concesin de licencias, y otros incentivos relativos a la licencia.
72

En la seccin 2.4.4 se analizan opciones para reglamentar la utilizacin del espectro que podran
contribuir a una mejor prestacin de servicios en las zonas rurales, especialmente en lo que respecta
a la banda ancha, mientras que en la seccin 2.4.5 se explica la importancia que reviste la
flexibilidad de tarifas para los operadores, que adaptan diversas tarifas a la demanda del cliente y a
las necesidades de sus empresas con el fin de seguir invirtiendo en la red.
En la seccin 2.4.6 se analizan las ventajas y desventajas de las tasas de interconexin
geogrficamente asimtricas.
2.4.1

Diseo de la concesin de licencias para fomentar el acceso y servicio universal

Las disposiciones en materia de concesin de licencias pueden crear un clima de inversin positivo
e incrementar el grado de desarrollo de la red mediante la puesta en prctica de reglamentos e
incentivos apropiados y coherentemente aplicados.
Los operadores pueden realizar contribuciones importantes al acceso y servicio universal, y en
general lo hacen, en virtud de sus principales licencias, ya sea de forma voluntaria, porque se
justifica desde el punto de vista comercial, o bien mediante obligaciones en la materia.
Aunque histricamente la concesin inicial de una licencia a los operadores de telecomunicaciones
se ha mantenido en gran medida separada del logro del ASU, hay una clara relacin entre ste y las
licencias concedidas a un operador principal. Cuanto mayor sea la cobertura de la red puesta en
marcha por los operadores principales, menor necesidad habr de adoptar iniciativas especiales de
ASU o de establecer acuerdos de financiacin (vase la seccin 3.2) para completar ms adelante la
cobertura de la red.
En el Mdulo 3: Autorizacin de servicios de telecomunicaciones del Conjunto de herramientas de
reglamentacin de las TIC se analiza ms a fondo la concesin de licencias de servicios de
telecomunicacin en rgimen comercial a nuevos operadores. Las decisiones relativas al nmero, a
las condiciones y al otorgamiento de licencias son, en lneas generales, asuntos de poltica nacional
y tienen en cuenta dificultades y factores en conflicto, como los siguientes:

Nmero de operadores que el mercado considera viable a medio plazo.

Limitaciones impuestas por los compromisos asumidos con respecto a los titulares
existentes; las condiciones de exclusividad estipuladas con anterioridad deben ser
respetadas a menos que puedan negociarse.

Presiones de carcter poltico, a menudo ejercidas especialmente en apoyo a intereses en

juego.

Cantidad de dinero que el Estado podra recaudar con la subasta de una licencia.
Las decisiones encaminadas a conceder una licencia, y el grado de inters de los operadores
candidatos a obtenerla, dependen por regla general de la evaluacin o presuncin de la viabilidad
comercial y rentabilidad de esa oportunidad. Mientras la cobertura de una red sea claramente
rentable para los operadores principales, es probable que se otorgue sin obligaciones especficas en
materia de licencia. Teniendo en cuenta el concepto de disparidades del mercado (introducido en la
seccin 1.3.3), si el entorno reglamentario es propicio al crecimiento y la expansin, los operadores
principales reducen las disparidades del mercado en trminos de eficacia sin necesidad de ningn
tipo de incentivo o subvencin particular. No obstante, las autoridades encargadas de conceder
licencias especifican habitualmente en las invitaciones a presentar ofertas, e imponen en las
condiciones de una licencia, los calendarios de instalacin de la red para dar cobertura en zonas
comercialmente viables a fin de que se concrete tan rpido como se desea.

73

Trascender el mercado atractivo en trminos comerciales

Para ampliar la cobertura de la red principal hasta los lmites de la viabilidad, o incluso superarlos,
pueden utilizarse diversos enfoques, incluidos los siguientes:

En la invitacin inicial a la presentacin de ofertas pueden establecerse condiciones de

instalacin ambiciosas, incluida la cobertura de ciertas zonas apenas viables. Mientras la
concesin de licencias sujeta a la competencia admita que los costos complementarios se
reflejen en ofertas ms bajas, este enfoque seguir dando lugar a una competencia en
trminos favorables. En la prctica, la instalacin comercial ha excedido con suma
frecuencia las estimaciones iniciales.

La especificacin de las condiciones de instalacin puede efectuarse de forma que aliente

los resultados deseados. Por ejemplo, en lugar de "ms de 200 000 lneas o abonados
estarn en servicio antes de 2010" (lo que podra aplicarse a cualquier parte del pas), habra
que decir "Antes de 2010, el servicio comercial estar disponible en cada uno de los
siguientes 50 distritos". De esta manera, se destaca la presencia en las zonas elegidas.

En vez de especificar la cobertura requerida y solicitar a los ofertantes que compitan para
determinar la tasa que pagarn por una licencia (una prctica habitual), se puede fijar la tasa
de la licencia a un nivel moderado y pedir a los ofertantes que la competencia se centre en
el alcance de la cobertura que se comprometen a ofrecer. As se hizo en Botswana cuando
en 1997 se concedi la primera licencia de sistemas celulares, cuyos resultados generales
fueron satisfactorios. Puede obtenerse ms informacin sobre el enfoque adoptado en la
nota prctica Concesin de licencias de telecomunicaciones mviles en Botswana, 1997.
En el Mdulo 3 del Conjunto de herramientas de reglamentacin de las TIC se analizan las ventajas
para los titulares de licencia de los diferentes mtodos de seleccin, comprendidos los mtodos
objetivos (subastas) y los mtodos subjetivos (concursos).
Disear una subasta es un asunto complejo, en particular cuando la competencia tiene numerosos
objetivos, por ejemplo, recaudar ingresos considerables y aumentar la cobertura de la red. Aunque
no hay ninguna frmula simple para que el diseo de concursos iniciales de obtencin de licencias
alcance los mejores resultados, ha quedado demostrado que los objetivos de instalacin que
acompaan la licencia del operador mvil, a condicin de que se anuncien explcitamente en el
concurso para obtenerla, son generalmente medios eficaces para proporcionar una gran cobertura a
la poblacin. Ejemplos de ello pueden observarse en Marruecos, que ha logrado atender al 96% de
la poblacin, y la Repblica Sudafricana, al 99%. La situacin de Uganda es una prueba de la
eficacia de esta estrategia ya que los operadores, ante la disyuntiva de aprovechar o perder la
clusula de exclusividad en sus licencias, optaron por prestar servicio a la mayor parte del pas [1].
En el documento de referencia Taller sobre concesin de licencias de sistemas mviles de la tercera
generacin tambin se considera de qu manera pueden equilibrarse los diferentes objetivos, en
especial la asequibilidad y el ASU. En la nota prctica Ventajas socioeconmicas de las tasas de
autorizacin ms bajas del Mdulo 3 del Conjunto de herramientas de reglamentacin de las TIC se
indica lo siguiente:
Mediante el establecimiento de tasas de licencias a un nivel razonable durante los primeros aos de
evolucin del mercado, los organismos reguladores pueden proponer varios objetivos en materia de
poltica, por ejemplo:

La promocin de objetivos econmicos y sociales como el acceso universal (AU),

exigiendo a menudo una cierta ampliacin de la cobertura de la red, o la asequibilidad de
servicios (con la reglamentacin de los precios al por menor).

74

La oferta de incentivos a la competencia eliminando los obstculos a la entrada en el

mercado, ejerciendo presin para una disminucin de los precios y estimulando la
innovacin.

Notas finales
[1]

Universal Access: How mobile can achieve coverage and services to all, GSMA, 2006,
disponible en http://www.gsmworld.com/.

Documentos de referencia
Taller sobre concesin de licencias de sistemas mviles de la tercera generacin, Informe del
Presidente (Chris Doyle, UIT, 2001) http://www.itu.int/osg/spu/ni/3G/workshop/chair_report2.doc.
Designing OBA When There is an Incumbent, documento de trabajo No. 1 de OBA (David Erhardt
and Anna McKinley, GPOBA, octubre de 2003)
http://gpoba.org/docs/Working%20Paper%20No%201%20Incumbents.pdf.
Notas prcticas
Concesin de licencias de telecomunicaciones mviles en Botswana, 1997.
Ventajas socioeconmicas de las tasas de autorizacin ms bajas en Mdulo 3.
2.4.2

Revisin del rgimen de concesin de licencias o emisin de nuevas licencias

Dada la necesidad de responder a la convergencia y adaptarse a tipos de autorizacin ms simples o

generales mediante la emisin de licencias que no den prioridad a ninguna tecnologa o incluso de
licencias unificadas, los organismos reguladores tienen una gran ocasin de incorporarse a los
objetivos de acceso y servicio universal. En general, se acepta cualquier otro requisito aadido con
posterioridad en el marco de una revisin general del rgimen o proceso de concesin de licencias.
Es esencial que las nuevas licencias equilibren costos y beneficios. A efectos de no privilegiar
ninguna tecnologa o de simplificar los regmenes de autorizacin, pases como Malasia y Nigeria
ya han establecido licencias de acceso en convergencia o unificado. Tanzana y Kenya tambin
avanzan en esa direccin. En estos casos, se debe tener en cuenta un mecanismo de transicin con
respecto a los titulares de licencia existentes. Es una ocasin de ampliar los requisitos en materia de
ASU, a cambio de la gran flexibilidad ofrecida por el nuevo rgimen. Este nuevo rgimen puede
ser, adems, un paso adelante hacia la eliminacin de antiguas restricciones aplicadas a los titulares
de licencias ASU.
La Repblica Sudafricana ofrece dos ejemplos de incorporacin de obligaciones ASU a las nuevas
licencias. ICASA, el organismo regulador del sector, concedi a Neotel, un nuevo operador,
licencias para la prestacin de servicios de la red telefnica pblica conmutada (RTPC) y servicios
de valor aadido. Neotel, que est autorizado a solicitar esa parte del espectro de frecuencias
radioelctricas ya que podra necesitarla para dar servicio, obtiene de ICASA las frecuencias
necesarias para proporcionar los diversos servicios propuestos en su cartera de servicios, incluida
una licencia 3G. Como parte de sus obligaciones de servicio a la comunidad (CSO), el nuevo
operador tiene que suministrar conectividad a Internet de elevada velocidad a 5 000 escuelas
pblicas, a instituciones de educacin superior y capacitacin (FET) y a clnicas mdicas rurales del
pas.
Dos operadores mviles de la Repblica Sudafricana, Vodacom y MTN respectivamente, que
presentaron ofertas para obtener el acceso a las bandas del espectro de frecuencias 3G, obtuvieron
sus licencias con la condicin de que cada uno de ellos permitiera el acceso a Internet en

75

5 000 escuelas pblicas y 140 instituciones para personas discapacitadas, incluidos 1 400 equipos
terminales para estas ltimas.
En Brasil, tras la liberalizacin del sector de las telecomunicaciones en 1997, Anatel, el organismo
regulador, estableci disposiciones en materia de concesin de licencias en virtud de las cuales los
operadores tenan la posibilidad de obtener autorizaciones adicionales que incluan la prestacin de
servicios mviles y de larga distancia internacionales, una vez cumplidas sus obligaciones de
servicio universal (OSU). Por ejemplo, antes de 2004, Brasil Telecom, ya cumplidas sus OSU,
estuvo en condiciones de prestar servicios mviles y de larga distancia adicionales en las zonas
meridionales del pas en las que anteriormente slo se haban concedido licencias para servicios
locales. Asimismo, Anatel, que trata ahora de conseguir sus objetivos ASU de banda ancha, prev
conectar a los 5 600 municipios del pas con la capacidad mnima de banda ancha as como crear y
conectar 8 500 telecentros y 50 000 escuelas urbanas. Anatel aprovech su oferta 3G para lograr la
cobertura de todo el pas poniendo a la par zonas rentables y zonas menos atractivas, por ejemplo
Sao Paulo y la regin pobre del noroeste, y estuvo dispuesto a aceptar ofertas ms bajas (es decir, el
Estado recaud menos por la subasta) a cambio de cobertura mvil en todas las regiones. Aunque
por el momento slo 1 836 municipios tienen servicios mviles, todos ellos dispondrn de servicios
3G y mviles como resultado de las ofertas 3G.
Un posible enfoque encaminado a combinar licencias unificadas y objetivos ASU podra ser la
oferta de licencias unificadas a diferentes niveles de tasas de licencia, segn la opcin del operador
de aceptar o no los requisitos ASU. De este modo, el operador podra elegir entre prestar servicio o
pagar. Este enfoque, sin embargo, no se ha puesto en prctica hasta ahora.
2.4.3

Otros incentivos en materia de licencia para promover el acceso y servicio universal

Es posible que las licencias concedidas por primera vez no permitan un apoyo ptimo al acceso y
servicio universal. Ello puede ocurrir cuando las condiciones iniciales u otros factores que afectan
las decisiones en la materia resultan inadecuados con el transcurso del tiempo o cuando la situacin
cambia debido al avance de la tecnologa y el ahorro de costos. En uno u otro caso, la cuestin que
se plantea es determinar cules son las circunstancias ms idneas para que los principales titulares
fomenten el acceso universal en el marco de las licencias obtenidas.
Incentivos y oportunidades por medio de compromisos
Los incentivos propuestos para una nueva ampliacin de la red pueden adoptar la forma de
contribuciones reducidas al FASU o de revisiones de las licencias que fomenten esa ampliacin. Por
ejemplo, en sus propuestas de licencias unificadas, la Autoridad de Reglamentacin de las
Telecomunicaciones de la India (TRAI) recomienda que un titular que cubra el 75% de los bloques
de desarrollo de cualquier zona de servicio (excepto las cuatro zonas de servicio metropolitanas) sea
considerado apto para obtener una reduccin en la tasa del OSU; esa categora de titular, en lugar
del 5%, pagara slo el 3%. En otras jurisdicciones se han impuesto sanciones financieras
simplemente por no haber cumplido los objetivos de instalacin especificados, o se han aceptado
objetivos a cambio de beneficios como la ampliacin de exclusividad.
Algunos operadores o proveedores de servicio son partidarios de los compromisos ASU inspirados
en incentivos que reducen su contribucin a un gravamen de servicio universal o que pueden ser
aceptados a cambio del compromiso del Estado de reducir los impuestos y derechos de importacin
sobre los equipos de usuario o la infraestructura de la red, o de reducir los impuestos de valor
aadido aplicados a los servicio de las TIC. En muchos pases, la imposicin fiscal constituye un
importante obstculo contra el desarrollo de la red y los servicios, y es muy probable que la
aplicacin de impuestos a los servicios de las TIC (por ejemplo, al tiempo de transmisin o de
llamada), as como a los telfonos y computadoras, incida en los usuarios de ms bajos ingresos,

76

cuyo margen de asequibilidad es mnimo. Por este motivo, los argumentos formulados por el sector
privado son sumamente pertinentes con respecto al ASU [1].
Actividades no gravosas o actividades bajo responsabilidad social de la empresa
Ciertas actividades de los operadores respaldan el ASU a un costo marginal y pueden ser
emprendidas sin incentivos financieros explcitos. Por ejemplo, la instalacin en escuelas de salas
multimedios, el apoyo a iniciativas "telfonos de aldea" (vase la seccin 3.4.1) en zonas que ya
tienen cobertura y la puesta a disposicin de equipos terminales adaptados a usuarios con
deficiencias auditivas podran hallar justificacin en el marco de un programa de responsabilidad
social de la empresa, que beneficiar antes la reputacin que las finanzas del operador. Durante las
consultas llevadas a cabo en Botswana sobre la poltica del ASU, se sugiri que los operadores, en
consulta con el organismo regulador, emprendieran actividades de promocin (por ejemplo, prestar
servicio a clientes con problemas fsicos) como parte de su contribucin al logro del servicio
universal en determinadas zonas urbanas y con elevado nmero de habitantes.
Los organismos reguladores pueden impulsar este tipo de actividades dando a conocer sus propias
iniciativas y su reconocimiento por las iniciativas de los operadores, solicitando a cada operador la
presentacin de un informe anual sobre responsabilidad social de la empresa o creando programas
de compensacin.
Notas finales
[1]

Tax and the Digital Divide, GSMA, 2006, disponible en http://www.gsmworld.com/.

2.4.4

Mayor libertad de utilizacin del espectro en zonas rurales

En la seccin 2.1.4 se facilita una introduccin general al tema de la concesin de licencias para la
utilizacin del espectro en relacin con la banda ancha y el acceso y servicio universal. En esta
seccin se prosigue el examen relativo a la utilizacin de frecuencias asignadas sin licencia, en
particular en las zonas rurales. Para temas vinculados al espectro, vase tambin el Mdulo 5 del
Conjunto de herramientas de reglamentacin de las TIC: Gestin del espectro radioelctrico.
La popularidad alcanzada por los servicios mviles y la introduccin de nuevas tecnologas
inalmbricas en los ltimos aos han incrementado en forma espectacular la demanda de espectro.
A raz de ello, los pases estn examinando nuevas formas para una gestin ms eficaz de su
utilizacin. Como parte de este empeo, se han asignado mayores cantidades de espectro sobre un
factor de base comn, es decir, la utilizacin de espectro sin necesidad de obtener una licencia con
el fin de aprovechar las posibilidad de ciertas tecnologas, como la Wi-Fi y la WiMAX, e impulsar
la rpida expansin del acceso de alta velocidad a precios razonables en zonas rurales y urbanas [1].
Hay unos pocos casos en que se pueden reducir o eliminar los costos del espectro en relacin con la
ampliacin de las redes en zonas rurales y, en particular, con las inversiones patrocinadas en el
marco de los concursos del FASU, como se indica en la seccin 2.1.4. Sin embargo, no todos los
pases aceptan la idea de asignar frecuencias del espectro para que se utilicen sin obtener una
licencia debido, entre otros motivos, a la prdida de ingresos o a la posible congestin del espectro.
Se deben, con todo, comparar estas desventajas manifiestas con las posibilidades que ofrecen esas
tecnologas para proponer un acceso de banda ancha ms econmico y asequible. Adems, en zonas
principalmente rurales donde la congestin no constituye un problema como en las zonas urbanas,
lo que est en juego son ante todo los ingresos derivados de las tasas de licencia. La posible prdida
de ingresos por privarse de aplicar esas tasas podra compensarse con ahorros sustanciales (y con
una mayor eficacia del mercado) en el desembolso de subvenciones del FASU.
Otras opciones como la imposicin de tasas de pequea cuanta al costo de adquisicin de equipos
utilizados en el espectro sin licencia, como los encaminadores Wi-Fi, podran eliminar la necesidad

77

de obtener una licencia para utilizar una determinada banda de frecuencias y, al mismo tiempo,
aportar ingresos al Estado [2].
En 2004 se realiz un estudio sobre reglamentacin y utilizacin de las bandas de 2,4 y 5 GHz
(frecuencias utilizadas por las tecnologas Wi-Fi y WiMAX) en frica, examinndose las
posibilidades de aplicar una poltica sobre tecnologas inalmbricas sin licencia [3]. El estudio gir
en torno a las posibilidades de evolucin de Internet en todo el continente as como al acceso y
servicio universal en zonas rurales. Curiosamente, aunque las tecnologas Wi-Fi y WiMAX se
utilizan por lo general para la banda ancha y en los puntos de mayor concentracin urbana, segn el
estudio, en ms de la tercera parte de los pases interrogados, las tecnologas que utilizaban las
bandas mencionadas se destinaban al tramo de conexin con la red troncal en las zonas rurales.
Las principales conclusiones del estudio indicaron que si bien algunos pases no exigan una
licencia para esas bandas de frecuencias, el aumento tanto de las restricciones sobre la potencia, el
alcance y la utilizacin del servicio (esto es, slo datos) como de los requisitos para la certificacin
de los equipos de usuario, planteaba obstculos a la expansin e innovacin. Aunque, naturalmente,
es indispensable protegerse contra las interferencias, y proteger la calidad de servicio y los derechos
del usuario, en el estudio se observ que los pases que imponan lmites y requisitos, ms bien en
forma preventiva, eran por lo general muy restrictivos y no estaban al da con los avances
tecnolgicos ni con los problemas reales del sector,
Se consider tambin que el carcter heterogneo general de la reglamentacin de las bandas de 2,4
y 5 GHz en el continente africano creaba confusin e incertidumbre entre proveedores de servicios
Internet, inversores y proveedores de tecnologa, y restringa las posibilidades de realizar economas
de escala. Evidentemente, la armonizacin regional y la eliminacin de barreras innecesarias
potenciar la innovacin, la expansin y el avance del ASU.
En la nota prctica, Reglamentacin del acceso inalmbrico de banda ancha en Irlanda, en la
seccin 2.1.4, se hace hincapi en el enfoque de ComReg para que la utilizacin de altas emisiones
de bandas sin licencia as como de la red troncal pueda reducir el costo del tramo de conexin con
la red troncal en las zonas rurales.
Notas finales
[1]

UIT, Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones 2007: El camino hacia las redes
de la prxima generacin (NGN) (Captulo 7: Acceso universal).

[2]

Ibid.

[3]

Licence-exempt wireless policy: Results of an African Survey, Isabel Neto, Michael L. Best
and Sharon E. Gillet, 2004.

2.4.5

Flexibilidad de las tarifas

Numerosos poderes pblicos prefieren que las tarifas sean bajas, especialmente en las zonas rurales,
porque saben que en stas hay menor asequibilidad que en las zonas urbanas. Esta poltica y esta
prctica suelen ser habituales en los pases industrializados pero no siempre lo son en los pases en
desarrollo dado que los ingresos del operador son ms reducidos y la construccin de la red en todo
el pas sigue su curso.
De lo contrario, se obtendrn generalmente resultados opuestos a los previstos. Si no se los autoriza
a fijar tarifas comerciales en las zonas rurales ms costosas, los operadores tienen pocas
posibilidades de recuperar sus gastos y obtener ganancias. Por ese motivo, tratan de evitar dar
servicio en dichas zonas. Si las obligaciones lo imponen, intentan hacerlo sin mucho cuidado ni
esfuerzo y utilizando recursos mnimos ya que las consideran actividades que arrojan prdidas. El
resultado ser la mala calidad de los servicios o la ausencia total de ellos.

78

El objetivo final de una poltica de acceso y servicio universal es dar servicios asequibles a todos,
incluidos los habitantes de zonas rurales. Sin embargo, en algunos pases con zonas de costos muy
elevados podra ser ventajoso durante un plazo provisional, de tres o cinco aos, segn la situacin,
permitir a los operadores fijar tarifas ligeramente superiores a las aplicadas en zonas urbanas que
tengan en cuenta sus gastos. Sera para ellos un incentivo que los llevara a construir
infraestructuras en las zonas rurales. Una vez ms, la mejor demostracin de que esta estrategia
funciona se encuentra en muchos operadores mviles de frica que podan aplicar tarifas ms
elevadas con toda libertad; gracias a la combinacin de la libertad (o, como mnimo, una mayor
flexibilidad) de las tarifas y la competencia, los operadores mviles lograron un crecimiento ms
rpido y se atrevieron a dar cobertura en zonas rurales.
Por otra parte, el usuario de esas zonas descubre por lo general formas innovadoras de hacer uso de
la red en su beneficio y reducir al mnimo los gastos como, por ejemplo, la comparticin de
telfono, los SMS, las llamadas de cobro revertido o la tcnica del "beeping" para ponerse en
contacto con familiares o amigos de zonas urbanas que aceptan pagar la llamada.
Pese a su independencia en el mbito de la reglamentacin, los organismos reguladores reciben a
veces presiones por parte de polticos y grupos de inters especiales para regular o controlar los
precios en mercados sujetos a la competencia. En un primer momento, el precio de los servicios es
normalmente ms elevado del que quisieran los usuarios pero esto permite a los operadores cumplir
sus primeros objetivos en materia de inversin y desarrollar el mercado. Prcticamente sin
excepcin, con una dura competencia, la necesidad de elevar la tasa de penetracin (es decir, de
aumentar el nmero de usuarios con ingresos ms bajos) ha logrado reducir los precios y que se
propongan una serie de de tarifas innovadoras y opciones especficas para los usuarios de bajos
ingresos que, como ya ha se indicado anteriormente, superan incluso las expectativas de reguladores
y poderes pblicos. La experiencia ha demostrado que la eficacia del mercado se logra con una
reglamentacin moderada y cuando la tarea del regulador es garantizar un rgimen de competencia
en que los participantes que dominan el mercado no abusen de su poder.
Paga la parte llamante
De la experiencia observada en todo el mundo se desprende que, gracias al sistema "paga la parte
llamante" (CPP), combinado con una innovacin de las tarifas en el extremo inferior de la curva de
asequibilidad, los usuarios de bajos ingresos pueden pagar el servicio, utilizar la red en forma
creativa y tener acceso a las comunicaciones. Se ha registrado un aumento considerable de las tasas
de penetracin en muchos pases en desarrollo que han cambiado el sistema "paga la parte llamada"
(RPP)/"paga la parte mvil" (MPP) por el sistema CPP [1].
Este sistema, que tambin aporta ventajas al operador puesto que, dada la inclinacin de los
usuarios de bajos ingresos a enviar SMS y a recibir llamadas, se efectan llamadas en la red que de
lo contrario no tendran lugar, incita adems a un nmero mayor de usuarios a utilizar los telfonos
mviles con fines comerciales ya que no experimentan la carga que suponen los gravmenes
aplicados a llamadas comerciales de consulta entrantes [2]. Ello explica probablemente la adopcin
relativamente lenta de las comunicaciones mviles por parte de las empresas en Amrica del Norte
(que no utiliza el sistema CPP) en comparacin con Europa.
Notas finales
[1]

Vase por ejemplo Mobile termination charges: Calling Party Pays versus Receiving Party
Pays de Stephen Littlechild, Telecommunications Policy 30 (2006) 242-277; Calling Party
Pays or Receiving Party Pays? The diffusion of mobile telephony with endogenous
regulation, de R. Dewenter and J. Kruse, Documento de Estudio 43 del Departamento de
Aspectos Econmicos, Helmut Schmidt University, Hamburgo, noviembre de 2005. En
cambio, Scott Marcus sostiene en Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones 2007

79

de la UIT: El camino hacia las redes de la prxima generacin (Interconexin) que la RPP
prepara mejor a los reguladores para la transicin hacia todas las redes IP y de la tercera
generacin, las cuales se prev que utilicen el modelo de trnsito y entre pares basado en
Internet.
[2]

Est en camino una nueva tecnologa que puede mejorar la transparencia de las tarifas para
el usuario (en particular, indicando el precio de la llamada en la pantalla del telfono
mientras se est realizando y durante el curso de la misma). Si logra tener xito en el
mercado, esperamos que esta tecnologa proporcionar mayor flexibilidad en los acuerdos
de tarificacin e interconexin. Se podra modificar el precio de la llamada en tiempo real
en respuesta a la tarifa que cambia, con lo cual se utilizar con mucha ms eficacia la
capacidad de trfico instalada.

2.4.6

Interconexin geogrficamente asimtrica

Las controversias relativas a la interconexin, que se plantean habitualmente entre operadores

mviles y operadores histricos o entre stos y otros actores del mercado, son quizs los obstculos
reglamentarios ms importantes que impiden aprovechar rpidamente las ventajas de la
liberalizacin. Los principios esenciales de la interconexin son los siguientes:

Las condiciones de la interconexin deben fundarse en procedimientos transparentes y de

dominio pblico.

Las tasas y prcticas establecidas han de estar supervisadas por un organismo regulador
independiente e imparcial que se ocupar de hacerlas cumplir.

Las tasas deben basarse en costos incrementales prospectivos de los operadores histricos
de red fija.

Hay que tener especialmente en cuenta los costos de la ampliacin de la red en las regiones
y en las zonas rurales durante la etapa de desarrollo de un pas o en las zonas de costo muy
elevado.
Los usuarios de zonas rurales reciben ms llamadas de las que realizan; por este motivo, el trfico
saliente encaminado, por ejemplo, a una estacin de base inalmbrica rural, puede ser
considerablemente ms elevado que el trfico saliente. Este hecho constituye una parte importante
del argumento comercial. Sin embargo, los costos reales por minuto para el operador son ms altos
debido a la baja densidad demogrfica y al capital y los gastos de explotacin ms elevados. Podra
llegar a justificarse el establecimiento de una cierta modalidad de rgimen de tasas de terminacin
que no se promedien geogrficamente por dos motivos: en primer lugar, como medida para sufragar
los costos de los segmentos rurales de la red y, en segundo lugar, como medida, justificada
econmicamente, para no conceder subvenciones e incrementar el incentivo comercial de los
operadores para invertir en la ampliacin de la red en zonas rurales. Mientras haya importantes
precedentes de tasas de interconexin asimtricas entre operadores fijos y mviles en todo el
mundo, y entre operadores tradicionales de redes fijas urbanas y rurales en Amrica del Norte,
Chile y Per, la aplicacin de este principio, basado en objetivos geogrficos, en el sector industrial
de servicios mviles sigue siendo limitada. [1]
Esto se debe a dos motivos:

Como los operadores mviles siguen obteniendo por lo general tasas de interconexin ms
elevadas, son menos necesarias las tasas de interconexin para zonas rurales que no se
promedian geogrficamente.

El establecimiento de un rgimen de interconexin geomtricamente asimtrica aumenta la

complejidad y acarrea ciertos problemas.

80

Con miras a examinar y aplicar un rgimen de interconexin asimtrica, convendra hallar razones
slidas que justificaran con creces los costos derivados de su aplicacin, como, por ejemplo,
terrenos difciles o la necesidad de recurrir a tecnologas de elevado costo. Tal vez sea necesario
crear incentivos para llegar al 3-5% ltimo y ms difcil de la poblacin de un pas, utilizando
posiblemente tecnologas de satlite, VSAT o GMPCS. Esto podra ocurrir en pases con una
densidad demogrfica extremadamente baja como Botswana, Mongolia, partes de la Federacin de
Rusia, etc.
Notas finales
[1]

Para un examen detallado sobre interconexin asimtrica, vase Andrew Dymond,

Asymmetric Interconnection Charges for Rural Areas, Documento de Trabajo N 27 del
Banco Mundial, 2004.

2.5

Favorecer la reglamentacin de la banda ancha

Procurar que los servicios de banda ancha sean accesibles a particulares, organizaciones pblicas y
empresas independientemente del lugar en que estn situados, constituye un gran dilema para
reguladores y poderes pblicos en todo el mundo. El costo relativamente elevado de la instalacin
de redes de banda ancha ha ocasionado desigualdades entre zonas urbanas y pases desarrollados
convenientemente conectados, por una parte, y entre zonas rurales y pases menos desarrollados,
por la otra.
Prcticas generales adecuadas sobre reglamentacin ya examinadas en este Captulo, como la
creacin de marcos favorables que propicien los incentivos, las inversiones, la liberalizacin, la
neutralidad en materia de tecnologa y la concesin de licencias unificadas (vase la seccin 2.1.1),
sin olvidar el tratamiento equitativo, se aplican asimismo a la reglamentacin de la banda ancha y
pueden contribuir a facilitar la implantacin de servicios de banda ancha y el acceso a los mismos
por parte de diversos operadores as como las innovaciones tecnolgicas.
Con respecto a la evolucin y reglamentacin de la banda ancha, las siguientes cuestiones adquieren
especial inters:

Liberalizacin del mercado e incentivos para la instalacin de la red, incluido el examen

sobre la desagregacin del bucle local o el acceso a productos al por mayor, vase la
seccin 2.5.1.

Precios internacionales de la anchura de banda, liberalizacin de las vas de acceso,

intercambio de trfico nacional y espectro destinado al suministro de servicios de banda
ancha inalmbrica innovadores, vase la seccin 2.5.2.

Planificacin de servicios en convergencia con marcos aplicados a modelos comerciales no

tradicionales, como VoIP, incluidas medidas de poltica para estimular la demanda, vase la
seccin 2.5.3.
El fomento de iniciativas nacionales y regionales sobre redes troncales de fibra, acceso abierto y
comparticin de infraestructura tambin contribuye a la evolucin de la banda ancha, tema que se
analiza en detalle en la seccin 3.4.
2.5.1

Liberalizacin del mercado e incentivos para la instalacin de la red

La reglamentacin debe facilitar la entrada en el mercado de ms operadores y modalidades de

prestacin de servicios, incluida la liberalizacin de restricciones a la propiedad extranjera. Por
ejemplo, en virtud de la poltica sobre banda ancha implantada en 2004 en Pakistn, las autoridades
pblicas han eliminado todo tipo de restricciones al nmero de proveedores de servicios de banda

81

ancha en el mercado y, al mismo tiempo, simplificado el proceso de concesin de licencias,

aglutinando datos, ISP y servicio de informacin electrnico (EIS) en una sola licencia genrica.
Los enfoques reglamentarios que respaldan la evolucin de la banda ancha suelen hacer frente a la
liberalizacin del mercado en el marco de dos contextos principales:

redes de telecomunicaciones ya existentes; o

redes de telecomunicaciones menos adelantadas.

En las estrategias destinadas a redes de telecomunicaciones ya existentes se examinan cuestiones
relativas a la entrada en el mercado de otros proveedores de servicio en un mercado atendido
tradicionalmente por uno o ms proveedores histricos. Los pases desarrollados que ya disponen de
servicios y proveedores, fomentan habitualmente tanto la competencia de servicios como de
infraestructura.
En los pases en desarrollo que disponen de redes menos adelantadas, especialmente en zonas
rurales y aisladas, las estrategias formuladas suelen dar prioridad a la evolucin de la red de
infraestructura a travs de la liberalizacin del mercado y la promocin de otras formas de
suministro de banda ancha inalmbrica.
Desagregacin del bucle local
En ciertos pases desarrollados, la reglamentacin del acceso al por mayor del bucle local, incluida
la desagregacin total de bucle local, ha facilitado la evolucin de la banda ancha. Estas medidas
pueden ser acertadas en mercados desarrollados que cuentan con una red fija tradicional amplia y
suficientemente desarrollada ya que permite el acceso de nuevos operadores al usuario sin
necesidad de efectuar importantes inversiones en la instalacin de la red, lo cual supone un estmulo
a la competencia de servicios. Sin embargo, la mayora de los pases en desarrollo afrontan una
situacin fundamentalmente distinta puesto que an es necesario impulsar la implantacin y
crecimiento de la red, y los operadores tienen que recuperar todava los costos de sus
inversiones [1]. Por consiguiente, el costo de servicios desagregados ser ms elevado y el estmulo
a la competencia de servicios, menos atractivo. Por este motivo, la desagregacin del bucle local
slo resulta el enfoque ms propicio para unos pocos pases en desarrollo. En su lugar, es posible
que los organismos reguladores de esos pases tengan que ofrecer incentivos para la instalacin de
la red, y facilitar la competencia en materia de red, combinada con enfoques que tienen en cuenta la
comparticin de la red troncal (llegado el caso). Con todo, algunos pases en desarrollo estn
adoptando otras formas de desagregacin, como el acceso a trenes de bits, y nuevos mercados, con
mayor difusin de redes fijas, adoptan tambin la desagregacin total del bucle local.
Incentivos a la instalacin de la red
El fomento de la instalacin de la red de banda ancha en un mercado sujeto a la competencia en que
el objetivo y las fuentes de ingresos principales de los operadores siguen guardando relacin con la
telefona, exige un sistema de incentivos para garantizar la evolucin hacia los servicios de banda
ancha. Entre otros, esos incentivos son los siguientes:

Considerar incentivos fiscales con miras a la instalacin de fibra ptica por mtodos ms
baratos (por ejemplo, microondas) para el despliegue de la red.

Determinar si las condiciones del mercado son propicias al establecimiento de una o varias
redes troncales en las que los operadores que compiten compartan la anchura de banda; en
este ltimo caso, crear polticas de acceso abierto a las redes troncales [2].

Establecer un rgimen de concesin de licencias que requiera la comparticin de

infraestructura y el acceso abierto a redes de banda ancha.

82

Promover los emplazamientos centrales de proyectos de redes de infraestructura (por

ejemplo, carreteras, transmisin de electricidad, red troncal de fibra) cuando deban incluir
conductos a los que puedan tener acceso varios posibles operadores, y promover tambin
polticas de acceso abierto.

Puede citarse como ejemplo de incentivos que podran fomentar la instalacin de la banda ancha el
caso de Telstra y Hutchison, operadores de servicios 3G en Australia que, para aumentar la
cobertura y reducir los costos de ambos, comparten las instalaciones de la red de acceso
inalmbrico. Otro ejemplo es el de la red troncal de banda ancha y la red de cable SINGAPORE
ONE que explota el Gobierno de Singapur como red de uso compartido con acceso abierto y
condiciones de explotacin [3].
Metodologa progresiva para zonas rurales
En zonas rurales donde la conectividad constituye un problema importante, la creacin de planes de
instalacin progresiva que incorporan la banda ancha gracias a numerosos proyectos y programas
diversos puede reducir el riesgo de que los planes nacionales de instalacin sean onerosos. Si bien
el objetivo es una instalacin rpida en todo el territorio, las iniciativas de instalacin progresiva
pueden servir de pruebas que aporten experiencia e informacin valiosa sobre demanda, requisitos
de apoyo, costos de explotacin, etc., tanto para los poderes pblicos y reguladores como para el
sector privado y los usuarios. En la nota prctica Dos ejemplos de enfoques progresivos: Tanzana y
Macedonia supra se explica esta metodologa.
Notas finales
[1]

La misma lgica se aplica en los Estados Unidos con respecto a la implantacin de fibra
hasta el hogar (FTTH): no se aplica la desagregacin porque la FCC reconoce que los
inversores deben, en primer lugar, recuperar sus gastos de inversin.

[2]

Vase tambin documento de trabajo del GSR 2008: Extending Open Access to National
Fibre Backbones in Developing Countries (Ampliar el acceso abierto a las redes troncales
de fibra ptica en los pases en desarrollo) http://www.itu.int/ITUD/treg/Events/Seminars/GSR/GSR08/discussion_papers/Cohen_Southwood_web.pdf

[3]

Unin Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias en las Reformas de

Telecomunicaciones 2006 La Reglamentacin en el mundo de la banda ancha,
pginas 61-64.

Nota prctica
Dos ejemplos de metodologas progresivas: Tanzana y Macedonia.
2.5.2

Anchura de banda internacional, liberalizacin de las vas de acceso e intercambio de

trfico nacional

La competencia en materia de conectividad internacional (por ejemplo, cables submarinos) y acceso

a los servicios, como las vas de acceso internacional y a Internet, constituyen un elemento esencial
de la reduccin del costo de la anchura de banda y los precios de la banda ancha para los usuarios.
La creacin de marcos reglamentarios eficaces para la interconexin y las vas de acceso que
incorporen nuevos modelos de comparticin y emplazamiento comn, y eliminen los obstculos
contra redes privadas, pblicas e internacionales ya existentes, es importante para alentar a los
operadores del mercado nuevos y actuales a proponer servicios de banda ancha y otros servicios.
En el documento de referencia International Sharing: International gateway liberalization
Singapores experience se describe un ejemplo del proceso destinado a liberalizar la va de acceso
internacional y garantizar la capacidad de anchura de banda a precios ms bajos. En Singapur, la
83

Infocomm Development Authority (IDA) solicit al titular de licencia dominante que suministrara
una oferta de interconexin de referencia (RIO), reglament el emplazamiento comn en la estacin
de aterraje de cable submarino as como los servicios de conexin y los precios, y coordin el
proceso de aterraje de cables submarinos, ofreciendo un sistema de ventanilla nica. En el pasado,
los proveedores de cable submarino deban ponerse en contacto con diferentes entidades pblicas.
TRAI, el organismo regulador indio, ha adoptado una reglamentacin similar.
Debido a la poltica de banda ancha instaurada en Pakistn en 2004, el intercambio de trfico
nacional y regional entre proveedores de servicio Internet (ISP) locales ocupa un lugar destacado ya
que reduce la dependencia a la conexin internacional al IP, todava onerosa. Esa poltica va an
ms lejos puesto que fomenta la creacin de una Intranet nacional que proporcionar servicios IP
domsticos. Se prev que, de esta manera, se incentivar la creacin de contenido y servicios de
servidores locales.
Documentos de referencia
Unin Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones
2006 La Reglamentacin en el mundo de la banda ancha, pginas 61-64.
International Sharing: International gateway liberalization Singapores experience, Infocomm
Development Authority of Singapore (IDA), en Unin Internacional de Telecomunicaciones,
Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones 2008 Acceso abierto y comparticin de
infraestructura.
Gateway Liberalisation Stimulating economic growth, GSM Association, 2007.
Poltica de banda ancha, 22 de diciembre de 2004, Ministerio de Tecnologas de la Informacin,
Gobierno de Pakistn.
TRAI, Consulta sobre acceso a instalaciones esenciales (incluidas las instalaciones de aterraje de
cables submarinos).
TRAI, reglamentacin del acceso a instalaciones esenciales de estaciones de aterraje de cables en
el marco de las telecomunicaciones internacionales, 2007.
2.5.3

Planificacin de servicios en convergencia y estmulo de la demanda

Convendra que los enfoques reglamentarios que respaldan el desarrollo de la red de banda ancha
tuvieran en cuenta la eventualidad de una convergencia de numerosos servicios (telefona, datos y
banda ancha) por redes IP. Es necesario examinar los enfoques destinados a la coexistencia de
servicios ya existentes, como la telefona, y nuevos servicios en competencia, como VoIP, e
integrarlos en estrategias de reglamentacin as como la evolucin de redes sin IP a redes en
convergencia. La gran demanda de nuevos servicios como VoIP y la eficacia en relacin con los
costos de utilizar numerosas topologas de red y bandas del espectro en la prestacin de servicios
existentes (por ejemplo, las llamadas internacionales) aumentar la demanda de redes de banda
ancha, as como de su implantacin. Se deben poner en marcha mecanismos de reglamentacin
efectivos para abordar temas como la interconexin, la utilizacin del espectro y la coexistencia de
servicios nuevos y tradicionales.
Atribucin flexible y usos tcnicos del espectro de banda ancha
La gestin eficaz del espectro para el acceso inalmbrico de banda ancha admite la utilizacin de
una variedad de tecnologas para proporcionar servicios de banda ancha y servicios afines. Entre las
medidas a considerar con miras a facilitar una atribucin favorable del espectro pueden citarse las
siguientes:

84

Considerar la atribucin libre de ciertas partes del espectro exentas de licencia. Se alentar
de esta forma la demanda de banda ancha y el despliegue de la red, como ya se ha
observado en varios pases con respecto a aplicaciones WLAN con tecnologa Wi-Fi.
Incluir en la concesin de licencias del espectro medidas que permitan la flexibilidad
tcnica en la experimentacin y ampliacin de capacidades del espectro.

Polticas armonizadas y enfoques para VoIP y el sector privado

La difusin alcanzada por servicios VoIP baratos est fomentando la demanda de instalacin de
redes de banda ancha y de uso compartido de esas redes. Sin embargo, la falta de coherencia en la
reglamentacin de servicios VoIP en todo el mundo ha creado condiciones que, en ciertos casos,
perjudican y, en otros, favorecen a los proveedores de servicios existentes. Ello ha dado lugar en
numerosos pases a la prohibicin absoluta de servicios VoIP. Es indispensable disponer de marcos
reglamentarios que resuelvan los problemas esenciales de las partes interesadas mejorando la
viabilidad y tratamiento equitativo del sector privado.
En los enfoques reglamentarios podran tenerse en cuenta las siguientes medidas:

Los marcos reglamentarios correspondientes a los servicios telefnicos no son adecuados

para aplicarlos a los proveedores de servicios VoIP y deben adaptarse a cada situacin.

Se deben determinar nuevas estructuras de precios ya que las tasas basadas en los puntos de
origen y terminacin de las llamadas no guardan demasiada relacin con los servicios
VoIP.

Son necesarios marcos de acuerdos de interconexin complementarios entre redes con

conmutacin de circuitos y redes IP.

Elaboracin de estrategias que promuevan cambios progresivos y la adaptacin.

Identificacin y clasificacin de servicios VoIP.

Formulacin de enfoques de transicin con miras a un mundo completamente IP.

Fomentar el conocimiento del pblico y estimular la demanda
Debido a los altos costos que representa la instalacin de redes de banda ancha, especialmente en
zonas rurales y aisladas, los poderes pblicos deben contribuir al desarrollo fomentando el
conocimiento del pblico y estimulando la demanda. Por ejemplo, los organismos reguladores
podran colaborar con otros ministerios para promover el avance y la ampliacin de servicios de
cibergobierno que, a la vez, estimularn la demanda de servicios de banda ancha. Los servicios de
cibergobierno pueden mejorar las posibilidades y los servicios de comunicaciones de los
ciudadanos, especialmente los que pertenecen a sectores pobres y marginales de la sociedad que
carecen de cualquier otro tipo de acceso a informaciones, servicios y posibilidades esenciales. Entre
los enfoques destinados a fomentar el desarrollo de la banda ancha, pueden mencionarse los
siguientes:

Respaldar contenidos Internet de inters local en el idioma local.

Disminuir el costo de los terminales de usuario mediante la reduccin de los derechos de

importacin y otros gravmenes, y posiblemente mediante la subvencin a equipos de
banda ancha en las escuelas.

Informar a los ciudadanos sobre las ventajas de la banda ancha y, al mismo tiempo,
aumentar sus conocimientos de Internet.

Proporcionar un marco jurdico para el cibercomercio y otras aplicaciones.

Procurar que los usuarios tengan la informacin necesaria sobre los proveedores y las
opciones en materia de precios as como sobre las tecnologas disponibles.

85

La nota prctica Plan de banda ancha de Malasia Estmulos al sector privado facilita una
informacin ms detallada sobre la manera de incluir el fomento del desarrollo de la banda ancha en
una estrategia nacional, especialmente en las zonas insuficientemente atendidas.
Por ltimo, los organismos reguladores deben garantizar la representacin de los usuarios y los
intereses pblicos en el proceso de elaboracin de polticas. Los usuarios no deben estar al margen
de este proceso a fin de que las estrategias relativas a la banda ancha estn en armona con la
demanda del pblico en materia de servicios de banda ancha.
Documentos de referencia
Unin Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones
2006 La Reglamentacin en el mundo de la banda ancha.
Notas prcticas
Plan de banda ancha de Malasia Estmulos al sector privado.

86

Panorama general de los enfoques para el servicio y el acceso universal

En el captulo 3 se resumen los principales enfoques que pueden aplicar los reguladores y las
esferas normativas en la consecucin de los objetivos de acceso y servicio universal (ASU). En el
punto 3.1 se describe el contexto histrico de la poltica de servicio universal (SU), junto con un
anlisis de los enfoques tradicionales no favorables a la competencia (administrativos) que se han
aplicado, fundamentalmente en los pases desarrollados, en el curso de los ltimos decenios. Los
mtodos tradicionales no favorables a la competencia no son pertinentes para los pases en
desarrollo y por ende se examinan nicamente a ttulo de contexto.
En el punto 3.2 se presenta la forma de iniciativa especializada que est ganando terreno en los
mercados liberalizados: competencia para obtener subvenciones de los Fondos de Acceso y Servicio
Universal (FASU).
En el punto 3.3 se considera la importancia de las iniciativas no gubernamentales y comunitarias en
el establecimiento de una poltica ASU slida, con inclusin de los programas sobre telfonos de
aldea, las redes comunitarias y las estrategias de acceso pblico a Internet.
En el punto 3.4 se describe la importancia que reviste la aplicacin de una poltica de acceso abierto
a infraestructuras esenciales tales como las pasarelas internacionales y las redes troncales, as como
las opciones y modelos para compartir infraestructuras de red.
En el punto 3.5 se describen algunos otros enfoques e iniciativas encaminados a promover el ASU,
con inclusin de la experiencia de las cooperativas y las licencias rurales o regionales para la
prestacin de servicios de telecomunicaciones en zonas rurales. En este punto se examinan
asimismo las situaciones hipotticas para las cuales esos modelos podran ser ms adecuados,
incluido el desarrollo de la banda ancha. Se proporciona asimismo una visin de conjunto de las
radiocomunicaciones locales o comunitarias en diversos pases, as como las lecciones extradas.
3.1

Obligaciones del operador tradicional

En esta seccin se describe la reciente evolucin de las obligaciones de servicio universal y acceso
universal, basndose principalmente en la experiencia de los pases industrializados. Aunque en
general no se aplica a la realidad de los pases en desarrollo, la historia reciente del SU y las OSU es
importante para comprender los enfoques y polticas adoptados recientemente, segn se examina en
las secciones subsiguientes.
El concepto de SU exista antes de la liberalizacin, y en el punto 3.1.1 se analizan sus
caractersticas y cambios.
Es probable que en los entornos de red relativamente maduros, una vez que se hayan determinado
los objetivos (por ejemplo, los objetivos de penetracin en zonas mal atendidas o el establecimiento
de cabinas telefnicas pblicas de previo pago en ciertos emplazamientos) y se haya llegado a la
conclusin de que las fuerzas del mercado por s solas no pueden garantizar el logro de esos
objetivos, el regulador tratar de que el sector industrial alcance dichos objetivos. En el punto 3.1.2
se examinan los mtodos para designar a un proveedor de SU tras la apertura del mercado y en el
punto 3.1.3 se exponen los mtodos para la distribucin de fondos con destino al SU.
En el punto 3.1.4 se describe un mtodo con el fin de recaudar fondos para el SU mediante la
imposicin de tasas de dficit de acceso.

87

3.1.1

El servicio universal en la poca del monopolio

El tema del monopolio es ajeno a la realidad de hoy en da en los pases en desarrollo. Una multitud
de proveedores e inversores ofrecen grandes oportunidades para el desarrollo de las redes y las
tecnologas ms recientes, pero las consecuencias de la historia permanecen vvidas en la situacin
actual de algunos pases industrializados, en las publicaciones literarias y en la mentalidad de
algunas personas. En los pases en los cuales la liberalizacin se ve retardada por obstculos
polticos o jurdicos, la persistencia de las obligaciones del operador tradicional slo debe
considerarse, en el mejor de los casos, como una medida temporal y provisional.
Por lo general antes de la liberalizacin slo exista un operador de red en una zona (o pas), el cual
deba cumplir con todas las obligaciones sociales pertinentes, sobre todo cuando dichas
organizaciones eran departamentos estatales. A menudo las obligaciones de servicio universal
(OSU) no eran explcitas, sino que se consideraban como parte del mandato general de la
organizacin en la esfera del servicio pblico. Rara vez se reconocan prdidas concretas y era poco
probable que sta pudiera justificarse objetivamente, puesto que no se dispona de informacin
contable adecuada. En los casos en los cuales se reconoca una prdida, se supona que sta deba
cubrirse con subvenciones cruzadas internas. No se vea en ello ninguna injusticia, ya que el
cumplimiento de las obligaciones sociales redundaba en beneficio de los intereses de la sociedad, y
los clientes de la organizacin -quienes en ltima instancia sufragaban el costo- representaban la
mayor parte de la sociedad.
Cuando se empez a considerar la liberalizacin, numerosos operadores tradicionales aprovecharon
en un principio sus funciones sociales con el fin de concertar los acuerdos preferidos para el nuevo
rgimen. Cuando se perda una batalla contra la liberalizacin, a menudo los operadores
tradicionales argumentaban a favor de la imposicin de tasas de dficit de acceso o de la
financiacin compartida de las OSU. Con frecuencia ello apuntaba ms a cargar a sus nuevos
rivales que a ganar unos beneficios apreciables y directos para s mismos [1]. En general, las
obligaciones se preservaban y se formulaban de manera explcita por primera vez. Poco se deliber
sobre el contenido de las obligaciones y no se entabl debate alguno sobre quin deba cumplir con
dichas obligaciones: el operador tradicional era el nico candidato. Con frecuencia las obligaciones
consistan nicamente en una declaracin de la prctica habitual. Una de esas declaraciones figura
en la Nota prctica Obligaciones de servicio residencial del operador tradicional en Nueva
Zelandia en 1993.
En un mercado en proceso de liberalizacin, la imposicin de OSU nicamente al operador
tradicional est en pugna con el objetivo de propiciar la igualdad de condiciones. No obstante,
algunos pases desarrollados han recurrido a la designacin OSU administrativa, segn se examina
en el punto 3.1.2, aunque la tendencia actual apunta a unos procedimientos ms competitivos. A
menudo el operador tradicional utiliza las OSU como una excusa para retrasar el reequilibrio de las
tarifas, la concertacin de acuerdos de interconexin equitativos y el suministro de acceso a su
pasarela internacional y a su red bsica nacional a precios de mercado basados en el costo. Un
mercado en proceso de liberalizacin deja de lado las obligaciones forzadas para adoptar un
rgimen a tenor del cual el costo de suministro de acceso y servicio universal (ASU) se comparte de
manera proporcional entre todos los participantes en la industria y todos los agentes que tienen
oportunidad de participar en el suministro de ASU, por lo general en el marco de un mecanismo
competitivo.
Notas finales
[1] Universal Service Obligations in a Competitive Telecommunications Environment, nmero 38
de la serie ICCP (Patrick Xavier, OCDE, 1995); y Universal service in telephone history: a
reconstruction (Milton Mueller), Telecommunications Policy, julio de 1993, pginas 352-369.

88

Notas prcticas
Obligaciones del servicio residencial del operador tradicional en Nueva Zelandia en 1993.
3.1.2

Designacin OSU administrativa tras la apertura del mercado

Poco tiempo despus de proceder a la apertura del mercado, a menudo los pases desarrollados
introducen procedimientos administrativos y no competitivos para designar a una empresa con el
cometido de cumplir con una obligacin de servicio universal (OSU). Se recurre a estos
procedimientos cuando existe un solo candidato capaz de dar cumplimiento a las OSU, a pesar de
que el sector est abierto a la competencia, porque los nuevos operadores an estn lejos de poder
suministrar un servicio a escala nacional. Por lo general slo se considera capaz de hacerlo a un
operador tradicional, ya que con frecuencia ste es el que proporciona una cobertura de lnea fija
casi total.
En reconocimiento a esta probabilidad, la Unin Europea exige que los procedimientos de
designacin OSU sean "eficaces, objetivos, transparentes y no discriminatorios..." pero no
forzosamente competitivos. Cuando no se organiza una licitacin abierta, la UE prefiere que la
designacin sea:

abierta, en el sentido de que tanto la especificacin de la obligacin con la que se ha de

cumplir como la propuesta del proveedor designado se divulguen pblicamente;

objeto de consulta pblica;

desglosada en sus componentes (geogrficos o funcionales), de modo que se pueda designar

a ms de una empresa; y

de duracin moderada.
Algunos pases de la Unin Europea han optado por designar proveedor de servicio universal al
operador que cuenta con un poder mercantil apreciable en el mercado de acceso al por menor.
Dado que su mercado liberalizado es ms maduro, actualmente la Unin Europea apunta hacia unos
procedimientos de designacin ms competitivos, dirigidos por los nuevos Estados Miembros.
En 2006 Estonia actu como pionero al ser el primer Estado Miembro que design como proveedor
SU a otro operador, en el marco de un procedimiento de licitacin abierta. Se trata de la empresa
finlandesa Elisa, en vez del operador tradicional.
A veces los procedimientos administrativos resultan adecuados para los pases en desarrollo,
cuando no se justifican los gastos generales de un procedimiento de compras competitivo; ste
puede ser el caso si:

el volumen de trabajo que se ha de efectuar es reducido y un candidato est evidentemente

bien situado para hacerlo (por ejemplo, una empresa de telefona celular que presta servicio
a una o varias aldeas en un nicho de cobertura);

la participacin local es un elemento fundamental y existe un solo participante local creble

(por ejemplo, una organizacin local que dirige un telecentro);

hay pocos proveedores potenciales y es poco probable que stos entren en una competicin
autntica (por ejemplo, si la oportunidad est abierta nicamente a un duopolio de
operadores titulares de licencias).
Los procedimientos administrativos tambin pueden ser la modalidad preferida si un pas carece de
la capacidad necesaria para organizar y dirigir una competencia abierta y equitativa.

89

Directrices para los procedimientos administrativos

Las directrices para los procedimientos administrativos deberan basarse en los principios de
transparencia, objetividad y exposicin a la libre competencia eventual. Los procedimientos
deben incluir los siguientes elementos:

una especificacin de las tareas que se han de realizar, con metas concretas y realistas,
incluido el plazo en el cual se deben llevar a cabo;

una propuesta de la organizacin que ha de efectuar dicha tarea;

una revisin y verificacin de que la propuesta satisface las normas requeridas; y

un contrato entre el regulador (u otra entidad concesionaria) y la organizacin ejecutoria, en

el que se indique claramente lo que se debe hacer y en el que se prevea un recurso en caso
de un desempeo inadecuado. En el contrato tambin se deberan estipular todas las
disposiciones financieras y los lmites de compensacin para el operador, en su caso.
OSU susceptibles de competencia
Entre 2001 y 2004 Australia atraves por un periodo experimental de obligaciones de servicio
universal (OSU) susceptibles de competencia: aunque Telstra conserv las obligaciones, otras
empresas podan ofrecer o competir para asumir esas obligaciones y recibir subvenciones en
mbitos concretos, en lugar de Telstra. En realidad ninguna otra empresa formul ofertas, pero se
consider que el experimento haba sido una demostracin til de que las subvenciones OSU
recibidas por Telstra eran justas. La Nota prctica Australia y el suministro de OSU susceptibles de
competencia contiene una resea de esta experiencia y de las lecciones extradas.
Notas prcticas
Australia y las OSU susceptibles de competencia.
3.1.3

Asignacin administrativa de financiacin para el servicio universal

Tan pronto como se dispone de financiacin para el suministro del servicio universal (SU), ste
resulta ms interesante para los proveedores. En el marco de una prestacin SU financiada, es
posible conceder contratos y financiacin mediante una licitacin competitiva, segn se examina en
el punto 3.2 y con mayores detalles en el Captulo 8. Pero cuando las redes ya se encuentran en una
fase de desarrollo avanzada y la obligacin consiste fundamentalmente en mantener las
instalaciones existentes en vez de proceder a nuevas instalaciones, a menudo el operador tradicional
se encontrar en mucho mejores condiciones que cualquier nuevo operador para cumplir con dicha
obligacin. En este contexto, se han concebido procedimientos administrativos para la asignacin
de financiacin con destino al servicio universal. Estos procedimientos administrativos se aplican,
por ejemplo, en los Estados Unidos de Amrica, Canad, Australia y Francia.
Estimacin de los costos de prestacin del servicio universal
Todos los procedimientos para el pago administrativo (frente al competitivo) de una compensacin
a los operadores que reciben o aceptan las obligaciones del servicio universal estn basados en
clculos del gasto en que incurre la empresa que cumple con dichas obligaciones. Normalmente
stos son costos netos evitables. En un estudio realizado en la Unin Europea [1] se proporciona
una explicacin cabal de la correspondiente teora econmica y su aplicacin, a tenor de la cual:

"neto" significa que las ganancias que la empresa obtiene del cumplimiento de la obligacin
se sustraen de los costos. Esas ganancias incluyen ingresos directamente atribuidos a la
obligacin, como los importes pagados por los clientes que estn conectados a causa de
sta. En ocasiones stos tambin incluyen ingresos atribuidos indirectamente, como los de
las llamadas entrantes a las zonas sujetas a subvencin. Otras veces stos tambin incluyen

90

beneficios intangibles o intrnsecos, como los que se indica en la Nota prctica Posibles
ventajas que entraa el ser un proveedor OSU; estas ltimas son difciles de estimar pero
podran ser apreciables; y
"evitable" significa que slo se tomarn en cuenta los costos en los cuales no se hubiera
incurrido en ausencia de la obligacin. Por ejemplo, si se presta un servicio a un cliente
distante desde una central existente, el costo incremental de conectarlo a la central es un
costo evitable, pero el costo de la central propiamente dicha no lo es.

El clculo de los costos y beneficios pertinentes con fines de financiacin de las OSU es una vasta
tarea. Los clculos del costo de las telecomunicaciones nunca son transparentes, pues entraan
elementos de juicio y atribuciones que son hasta cierto grado arbitrarios y estimados. Dado que
pueden estar en juego grandes transferencias entre industrias, es importante que esos clculos sean
lo ms exactos posible. La eleccin de la metodologa de fijacin de costos que se ha de utilizar es
importante y, en ltima instancia, sta debe ser prctica y aceptable para todas las partes.
Todos los pases mencionados en esta seccin disponen de modelos elaborados para la fijacin del
costo de la OSU, cuyo empleo exige una competencia tcnica especializada. Dichos modelos
tambin recurren al sector industrial para proporcionar insumos de datos bien fundamentados. A su
vez, a menudo esos datos requieren sistemas de contabilidad muy desarrollados, que las empresas
no estableceran por razones estrictamente econmicas. Vanse las notas [2] de Francia y [3] de
Corea.
Razones de la escasa utilizacin actual de financiacin OSU administrativa
La dificultad para estimar costos aceptablemente es una de las razones por las cuales muy pocos
reguladores de Europa han implementado este sistema, aun cuando la Directiva sobre servicio
universal les autoriza a hacerlo, si estiman que el costo ha pasado a ser una carga injusta para el
proveedor designado.
Algunos reguladores han estimado que los beneficios intangibles que entraa el suministro de OSU
(tales como el reconocimiento de la marca, los ingresos por llamadas para los clientes con bajo
nivel OSU, la comercializacin y la publicidad positiva pese a tener dimensiones inciertas, son
suficientemente voluminosos como para superar a los costos netos tangibles. En todo caso,
conforme a este rgimen, los proveedores OSU caractersticos son operadores tradicionales con una
cuota elevada en el mercado de lneas fijas (con frecuencia superior al 80%). Dado que las
contribuciones para la financiacin SU compartida son proporcionales a la cuota del mercado, el
apoyo financiero adicional que recibira el proveedor SU sera probablemente una pequea porcin
de la prdida neta calculada. Esto podra ser inferior a los gastos generales inherentes al
funcionamiento de un fondo compartido, sin contar el costo que entraa el clculo del importe de la
compensacin adeudada.
Actualmente se est volviendo a definir la cuestin del servicio universal, pues algunos operadores
mviles han obtenido una porcin mucho mayor del mercado total y logrado una ubicuidad casi
absoluta. Asimismo, el desarrollo de la banda ancha e Internet exige una redefinicin del servicio
universal y de la forma de lograrlo, para lo cual tal vez sea necesaria una asignacin competitiva.
Por sta y otras razones, la antigua prctica de estimar el costo y asignar la responsabilidad de las
OSU a los operadores sigue siendo una propuesta inviable o poco interesante en los pases europeos
ms avanzados.
Actualmente en los Estados Unidos se est revisando el sistema de financiacin SU en zonas de
costo elevado. En el curso del pasado decenio el valor total de la financiacin en zonas de costo
elevado se ha triplicado para alcanzar la cifra de 4 000 millones USD por ao, y es probable que se
aplique un tope de emergencia para evitar que ese valor siga aumentando. Como parte de esa
revisin, la Junta Mixta Federal-Estatal est considerando la introduccin de subastas, basadas en la
91

experiencia de los pases en desarrollo, pero modificadas para adaptarlas a las condiciones de los
Estados Unidos. De ese modo se determinar el monto de la financiacin que estara disponible.
Muchos comentadores estiman que, con esa finalidad, las subastas son ms eficaces que los
procedimientos administrativos [4].
En 2004 Australia llev a cabo una revisin que condujo a la decisin de basar la futura
financiacin del SU en estimaciones y no en un modelado detallado. Las estimaciones se obtienen
aplicando las tendencias de los elementos de costos -por lo general una reduccin anual que oscila
entre el 5% y el 10%- a los costos totales previamente modelados. En la figura a continuacin se
ilustra cmo se estn reduciendo actualmente las subvenciones totales, as como el aumento de la
proporcin de las subvenciones del servicio universal procedentes de fuentes ajenas al principal
proveedor OSU (Telstra); la ltima vez que se evalu esa proporcin, sta haba aumentado al 30%.
Para mayores detalles, vase infra el documento de referencia para el caso de Australia.

Notas finales
[1] Costing and Financing Universal Service Obligation in a Competitive Telecommunications
Environment in The European Union, Wissenschaftliches Institut fr Kommunikationsdienste
(WIK). Este informe y The future of Universal Service in telecommunications in Europe (Analysys)
figuran entre los Informes de consultora para la Unin Europea en 1997 y otros aos en:
http://ec.europa.eu/archives/ISPO/infosoc/telecompolicy/en/Study-en.htm.
[2] El Organismo Regulador Francs, ARCEP, ha divulgado documentacin completa sobre el
enfoque francs para la prestacin del servicio universal, con inclusin de sus costos y su
financiacin, en www.arcep.fr/index.php?id=8102.
[3] El sitio electrnico www.aptsec.org/Program/SG/SG1/APT%20full%20paperUSO%20costing2.doc contiene un documento coreano titulado Estimating the Cost of Universal
Service Obligation (Hyunmi Baek, Jaeho Byun and Eunjin Cho, ETRI, Corea del Sur, 2006), en el

92

que se utilizan como antecedentes los casos del Reino Unido, Francia, Italia, Espaa, Australia y
Nueva Zelandia.
[4] En las tres referencias siguientes se proporciona informacin general sobre la financiacin
actual del servicio universal en los Estados Unidos de Amrica:

The Future of Universal Service [en los Estados Unidos de Amrica]: A collaboration
between the Benton Foundation and the Institute for Information Policy en la Universidad
del Estado de Penn, www.benton.org/index.php?q=node/6004.

Consultation on the merits of using auctions to determine high-cost Universal Service

support (United States Federal-State Joint Board on Universal Service, agosto de 2006) y
posteriores declaraciones y consultas,
www.fcc.gov/wcb/tapd/universal_service/JointBoard/welcome.html.

Controlling Universal Service Funding and Promoting Competition Through Reverse

Auctions, James Stegeman, Dr. Steve Parsons, Robert Frieden, y Mike Wilson, 2006,
http://gullfoss2.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=6518540066.

Documentos de referencia
Review of the operation of the Universal Service Obligation and Customer Service Guarantee,
Departamento Australiano de Comunicaciones, Tecnologas de la Informacin y Artes, 2004.
Notas prcticas
Posibles ventajas que entraa el ser un proveedor OSU.
3.1.4

Tasas de dficit de acceso

Otro mtodo tradicional para la financiacin del servicio universal es el de las tasas de dficit de
acceso.
La expresin dficit de acceso se define como la prdida en la que incurre una empresa telefnica al
proporcionar lneas de acceso si esto se considera como una actividad econmica autnoma. Se
trata de la diferencia entre los costos totalmente atribuidos del suministro de lneas de acceso y los
ingresos atribuidos al suministro de esas lneas. Por lo general ste se calcula considerando los
arrendamientos de lneas ms las tasas de instalacin.
En la figura siguiente se ilustra la reducida proporcin de pases que siguieron utilizando este
mtodo de financiacin en el curso de los ltimos seis aos.

93

Figura Utilizacin de diferentes mtodos para la financiacin del servicio universal

Necesidad de reequilibrar las tarifas para reducir los dficits de acceso

Habitualmente en el pasado los monopolios de telefona fija fijaban el precio del arrendamiento de
las lneas muy por debajo de cualquier estimacin razonable de los costos pertinentes. stos
recuperaban los costos principalmente a travs de las tasas de las llamadas internacionales, que por
lo general se fijaban bien por encima del costo. Esta estructura de tarificacin era muy comn,
especialmente durante la fase mercantil masiva del crecimiento de redes, cuando numerosos
usuarios de renta media se abonaban al telfono por primera vez. En ese momento la imposicin de
unas tasas superiores hubiera disuadido a muchas de esas personas de abonarse, pero en su calidad
de nuevos usuarios telefnicos an no se haban acostumbrado a realizar un gran nmero de
llamadas y podan sufragar unas tasas elevadas por las comunicaciones.
Por lo general los nuevos rivales apuntaban en primer lugar a los mercados de alto margen de los
clientes empresariales, as como a las llamadas de larga distancia e internacionales; ello implicaba
que el operador tradicional corra el riesgo de incurrir en grandes prdidas a menos que
reequilibrase sus tarifas para estar ms en consonancia con los costos subyacentes. Por lo tanto, era
necesario aumentar el precio de los arrendamientos de lneas para suprimir el dficit de acceso y
bajar al mismo tiempo las tasas de las llamadas para poder competir con los nuevos operadores.
Este tipo de reequilibrio tarifario ha tenido lugar en la mayora de los pases a una velocidad
variable. Naturalmente, ste favorece a los usuarios que hacen ms llamadas y puede conducir a
unos costos ms elevados para aquellos que hacen menos llamadas. Un reequilibrio lento podra
considerarse necesario por razones polticas, cuando se corre el riesgo de que un gran nmero de
votantes tenga que pagar al final facturas elevadas. En algunos pases se ha favorecido el enfoque
de un reequilibrio ms acelerado, protegiendo al mismo tiempo a determinados grupos reducidos de
usuarios con renta particularmente baja.
Algunos operadores tradicionales han argumentado con xito que, durante los periodos de
reequilibrio y mientras permanecen los dficits de acceso, los nuevos rivales deberan contribuir a la
financiacin del dficit. Por lo general, las tasas de dficit de acceso (access deficit charges, ADC)
resultantes se aadieron a las tasas de interconexin para el origen o la terminacin de llamadas en

94

la red del operador tradicional, en reconocimiento de los beneficios que obtienen de esa red los
competidores.
Actualmente las ADC se consideran una idea mediocre, puesto que crean incentivos errneos [1].
En la mayora de los pases en los que previamente stas se haban adoptado, actualmente se estn
suprimiendo gradualmente. Por ejemplo, el regulador de la India, TRAI, tras entablar consultas
anunci en 2007 una reduccin de los ingresos totales procedentes de las ADC de 800 millones
a 500 millones USD, y subray que siempre se haba previsto que el rgimen ADC iba a tener una
vida limitada (de 2003 a 2008).
Notas finales
[1] Centro de Capacitacin Virtual UIT/OFTA, Obligaciones del Servicio Universal Las notas
en 2004 son:

Parte 3.2, enfoque de Hong Kong para el Servicio Universal, www.itucoe.ofta.gov.hk/vtm/universal/lecture/Lecture_universal_p3.htm#c3.

Parte 4, fijacin del costo del Servicio Universal, www.itucoe.ofta.gov.hk/vtm/universal/lecture/Lecture_universal_p4.htm#d1.

Tasas de dficit de acceso, www.itu-coe.ofta.gov.hk/vtm/universal/faq/q10.htm.

3.2

Competencia por los subsidios de los Fondos de Servicio y Acceso Universal

Este captulo contiene un resumen de los principales aspectos del mecanismo competitivo utilizado
para distribuir las subvenciones procedentes de los Fondos de Acceso y Servicio Universal (FASU).
Los FASU tienen diferentes nombres, a saber: Fondos para el Acceso Universal, Fondos para el
Servicio Universal u otras designaciones. Algunos ejemplos de FASU con:

FITEL (Fondo de inversin en telecomunicaciones) en Per;

RCDF (Rural Communications Development Fund Fondo para el desarrollo de las

comunicaciones rurales) en Uganda;

USOF (Universal Service Obligation Fund Fondo para la obligacin del servicio
universal) en Mongolia e India; y

USPF (Universal Service Provision Fund Fondo de provisin del servicio universal) en
Nigeria.
Casi todos estos fondos han sido creados en mercados incipientes y pases en desarrollo, en el
contexto de mercados liberalizados, para proporcionar asistencia financiera con las siguientes
finalidades:

logro de los objetivos de servicios de telefona e Internet a escala regional y rural;

apoyo a importantes usuarios tales como escuelas y clnicas de salud en lo que respecta al
acceso a Internet en ciertas regiones y zonas rurales;

apoyo a proyectos TIC por organizaciones comerciales y de desarrollo que proporcionan

contenido nacional y local, servicios y aplicaciones que estimulan la asimilacin y
utilizacin de Internet;

apoyo a diversas actividades relacionadas con el desarrollo de servicios y redes equilibradas

a escala regional, tales como los puntos de intercambio Internet y los puntos de presencia
Internet regionales.
En el 3.2.1 se describe la primera generacin de FASU competitivos surgida en Amrica Latina y
que en un principio se centr en el suministro de servicios de lnea fija. En el 3.2.2 se presenta la

95

siguiente generacin de FASU, que tiene en cuenta la revolucin inalmbrica y las necesidades en
lo tocante al desarrollo de la red bsica y de Internet.
Todos los FASU utilizan un mecanismo de subasta inversa o subasta basada en el mnimo subsidio
(a tenor de la cual gana la oferta que exige el mnimo subsidio). Este mecanismo, tambin conocido
como Ayuda Basada en el Resultado (Output-Based Aid, OBA) se define como una estrategia para
utilizar subvenciones explcitas basadas en el rendimiento para apoyar el suministro de servicios
donde no se prev que llegue el mercado, pero cuando ciertos intereses polticos justifican la
redistribucin o financiacin pblica. Se proporcionan subvenciones OBA para facilitar el
suministro de servicios, por ejemplo, en zonas rurales, en las cuales el costo de la prestacin del
servicio sumada a la posible limitacin de los ingresos podra hacer que la prestacin de dicho
servicio no resulte viable desde el punto de vista comercial. Un requisito fundamental para la OBA
es que la concesin del subsidio en una sola vez tenga como resultado la prestacin de un servicio
que sea, en ltima instancia, autosuficiente y comercialmente viable. En el 3.2.4 se examinan los
resultados obtenidos hasta la fecha por los FASU.
Actualmente las OBA son el mtodo preferido para distribuir subsidios globales a los proveedores
de servicios de red con miras a alcanzar los objetivos de despliegue de servicios vocales e Internet
en ciertas zonas y comunidades distantes seleccionadas. Esta metodologa se describe
detalladamente en el 3.2.3 del Captulo 7, donde se examinan las ventajas del enfoque FASU
competitivo.
3.2.1

Primeras generaciones de FASU competitivos Servicios de lnea fija

La primera generacin de Fondos para el Acceso y el Servicio Universal (FASU) en mercados

incipientes de Amrica Latina se crearon en el decenio de 1990 con el fin de distribuir subvenciones
basadas en el principio de la licitacin competitiva. La financiacin se puso a disposicin en el
marco de una subasta inversa o subasta basada en la subvencin mnima (el ofertante que exige el
mnimo subsidio gana). Estos mecanismos competitivos se aplicaron en 1995, poco tiempo despus
de la creacin del Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones de Chile (en 1994).
El caso de Chile y otros casos que le siguieron poco tiempo despus fueron nicos, por cuanto
tambin se utilizaron como un mecanismo de "ventanilla nica", para que los posibles nuevos
operadores pudiesen competir con el operador tradicional en la obtencin de licencias de acceso
universal en zonas que siempre haban tenido precariedad de servicios pero para las cuales se
ofreca una subvencin. Los principales servicios ofrecidos fueron cabinas telefnicas de red fija,
utilizando acceso inalmbrico o tecnologas de satlite (VSAT), que se ubicaron en emplazamientos
que en esa poca se consideraban muy distantes de las zonas en las que caba prever que los
operadores mviles prestaran servicio. En las Notas prcticas Chile: Fondo de Desarrollo de las
Telecomunicaciones y Per: Experiencia del programa FITEL se proporcionan detalles y se
describen las lecciones extradas en las primeras pocas de los FASU.
Gracias a dichos fondos, cinco pases de Amrica Latina concedieron licencias rpidamente a
operadores rurales. En el cuadro que figura a continuacin se resumen las actividades de
financiacin de los tres primeros fondos. Se establecieron varios otros fondos (aunque no todos
pasaron a ser operacionales) por ejemplo en Brasil, Argentina, Repblica Dominicana, Ecuador,
Guatemala, Nicaragua y Venezuela, tal como se puede apreciar en el Informe de Regulatel sobre los
FASU [1].

96

Cuadro: Resea de la primera generacin de FASU en Amrica Latina

Pas
Chile

Per

Nombre del
Fondo/Programa
Fondo de Desarrollo de las
Telecomunicaciones

Fuente de la
financiacin
Presupuesto
estatal

Perodo

Localidades
atendidas

Subvencin
mxima
disponible
(millones USD)

Subvencin
concedida
(millones USD)

Subvencin
por localidad
(USD)

1995-97

4,504

24,2

10,2

2,256

Telefona

1998-99

1,412

14,4

9,8

6,919

Telefona

2000

143

1,9

1,8

12,727

Telecentros

2002

293

n/d

5,0

17,065

Internet en escuela rurales

2004

667

n/d

6,5

12,727

Red troncal de fibra

2007

n/d

n/d

2,7

n/d

1998-2000

213

5,1

5,1

23,937

Telefona

1999-2003

2,170

50,0

12,1

5,575

Telefona

2000-2003

2,520

59,5

30,7

12,163

Telefona

2001-2004

1,614

12,9

11,4

7,061

Acceso a Internet

2006

68

1,43 (experimental)

1,43

21,029

Fondo de Inversin en
Telecomunicaciones (FITEL)

1% gravamen
del operador

Banda ancha

2007

1,050

9,0

Acceso a Internet, telefona

pblica, telefona residencial

2007

3,010 total

18,6

15,1

5,104

2,840
Internet
1,535
telefona

Colombia

1999

6,745

70,6

36,0

5,361

Telefona

2002

3,000

47,0

15,0

5,033

Internet

1999

670

7,0

9,781

2000

270

8,0

30,242

2002

500

44,0

88,997

2004-2005

3,000
escuelas

102,7

27,213

Fondo de Comunicaciones
(Compartel)

Gravamen del
operador y
contribucin
estatal

Centros de acceso comunitario

Internet
Centros de acceso comunitario
Internet
Centros de acceso comunitario
Instituciones pblicas y banda
ancha

624 oficinas
de la ciudad
120 hospitales

Fuente: Conjunto de herramientas para la reglamentacin de las TIC de la UIT-infoDev Mdulo ASU.

Como se ilustra en el cuadro anterior, dos de los primeros fondos reciban financiacin directamente
de contribuciones estatales, mientras que otros dos reciban una contribucin mediante la
imposicin de un gravamen a los operadores (en un caso hubo tanto contribuciones estatales como
gravmenes al operador). En otros de los primeros fondos, como en el de Guatemala, tambin se
obtuvo financiacin a partir de los derechos cobrados por las subastas de espectro radioelctrico, as
como de gravmenes al operador.
Durante los primeros aos, la cuanta media de las subvenciones licitadas y concedidas para
telefona fue inferior a la mitad de la subvencin mxima ofrecida por los fondos. Este beneficio fue

97

el resultado del mecanismo competitivo utilizado y del hecho de que stos ofrecan a los nuevos
operadores una oportunidad para obtener su primera licencia de explotacin y sus primeras
atribuciones de frecuencias radioelctricas. No obstante, la gama de experiencias fue muy amplia,
pues vari desde subvenciones nulas en algunos de los primeros concursos chilenos hasta casi
un 100% de las sumas ofrecidas en las ltimas rondas.
Aunque indudablemente el acceso a Internet puede redundar en beneficio de las comunidades, cabe
tambin sealar que en las competencias posteriores para el suministro de acceso a Internet las
subvenciones por comunidad fueron muy superiores, y aunque no se dispone de datos sobre las
cantidades concretas, se estima que la reduccin resultante del proceso de licitacin fue muy
inferior. Lo mismo ocurri en todos los posteriores concursos FASU organizados en otros sitios,
principalmente a causa del bajo nivel de sustentabilidad financiera que se puede lograr con los
servicios Internet. El nmero de usuarios iniciales de servicios Internet suele ser inferior al
correspondiente nmero de usuarios de telefona; una proporcin menor del mercado puede
permitirse poseer ordenadores personales, el ritmo de asimilacin es ms lento y en general los
estamentos ms pobres del pas consideran que los servicios Internet suponen un elevado riesgo de
inversin.
Es necesario que cada uno de los pases intensifique sus esfuerzos por elaborar modelos sostenibles
de acceso pblico a Internet que atraigan a las personas para utilizar sus servicios.
Notas finales
[1] Nuevos modelos para el Acceso Universal en Amrica Latina, Regulatel, 2006. Puede
consultarse un resumen de este Informe en
www.regulatel.org/miembros/publicaciones/ESTU%20DIOS/SERV%20UNIV/PPIAF/informe%20
final/draft%20vf/Ab%20%20Summary%20v%209.pdf
Documentos de referencia
UIT, Tendencias en la Reforma de las Telecomunicaciones 2003: Promocin del Acceso Universal
a las TIC
Notas prcticas
Chile: Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones
Per: Experiencia del Programa FITEL
3.2.2

Segunda generacin de FASU existentes hoy en da

Siguiendo el ejemplo de Amrica Latina, en Asia y frica se registr una segunda oleada de Fondos
de Acceso y Servicio Universal (FASU). Los pioneros de la idea fueron Nepal (1998) y Uganda
(2000) y luego siguieron sus pasos varios otros pases, en particular Mongolia, Pakistn, Botswana,
Burkina Faso, Malawi, Nigeria y Mozambique. En este proceso se cont a menudo con la asistencia
tcnica del Banco Mundial o de otros donantes internacionales. A fines de 2007 [1] el concepto de
FASU se haba propagado aproximadamente a 46 pases.
En muchas de las ltimas iniciativas FASU antes mencionadas se est siguiendo el ejemplo de
Uganda en lo tocante a organizar concursos neutrales desde el punto de vista tecnolgico, que ganan
cada vez con mayor frecuencia los operadores mviles titulares de licencias. En estos FASU, as
como en los primeros fondos creados en Amrica Latina, tambin se utilizan los recursos para
financiar Puntos de Presencia (Points of Presence, POP) Internet en distritos rurales, telecentros y
cibercafs, conectividad en las escuelas y otras iniciativas relacionadas con las TIC.
Las investigaciones demuestran que por lo menos 39 pases ya han impuesto gravmenes al
operador como principal medio de acumular recursos con destino a su fondo. La cuanta de esos
98

gravmenes vara desde menos del 1% de los ingresos del operador en la Repblica Sudafricana,
hasta el 5% en India y Colombia e incluso un 6% en ciertos ingresos en Malasia [2]. Para una
descripcin de los gravmenes impuestos actualmente a los operadores FASU, vase la figura a
continuacin.
Unos pocos fondos, en particular los de India, Malasia y la Federacin de Rusia, siguen
distribuyendo la mayor parte de sus recursos entre operadores de lnea fija y algunos de ellos, sobre
todo en India y Malasia, en un principio utilizaron sus recursos para distribuir premios a los
operadores tradicionales en la esfera del dficit de acceso. No obstante, segn se indic en
el 3.1.4, actualmente esta prctica est desapareciendo. Al parecer los fondos de India y Malasia
comienzan a apuntar a la ampliacin de los servicios mviles, y todos los fondos, con inclusin de
los de la Federacin de Rusia, tambin financian el establecimiento de Puntos de Presencia Internet
y el desarrollo de las TIC.
La Nota prctica Fondo para el Desarrollo de las Comunicaciones Rurales en Uganda ilustra el
acertado enfoque aplicado por este pas.

99

Notas finales
[1] La direccin electrnica
www.inteleconresearch.com/pages/documents/UAFunds2007update.pdf contiene un resumen y una
lista de los actuales FASU y de sus caractersticas.

100

[2] El FASU de Malasia impone un gravamen del 6% a los "ingresos netos ponderados" del
operador, lo que incluye los siguientes servicios: llamadas internacionales; servicio de terminacin
de llamadas para proveedores de servicios extranjeros, servicio de telefona gratuita, RDSI,
telefona mvil celular, itinerancia internacional, telefona IP, lneas arrendadas, otras actividades
sujetas a una licencia individual o grupal. Segn el regulador, MCMC, la cuanta del gravamen es
aproximadamente igual al 2% del volumen de negocios bruto total del sector. No obstante, por lo
menos en lo que respecta a los ingresos del operador mvil, esa cuanta parece ser muy superior
(alrededor del 6%).
Notas prcticas:
Fondo para el Desarrollo de las Comunicaciones Rurales de Uganda.
3.2.3

Ventajas de los FASU en comparacin con otros enfoques

Un fondo para el Acceso y el Servicio Universal (FASU) que aplica prcticas idneas puede ofrecer
un medio transparente para la asignacin de subvenciones con miras al logro de los objetivos de
prestacin de servicios en zonas poco viables.
No obstante, los operadores abrigan ciertas inquietudes comprensibles con respecto al principio de
los FASU, inquietudes fundadas en un reducido nmero de casos poco afortunados y mediocres.
Algunos operadores manifiestan su preferencia por alternativas tales como aceptar que se estipulen
en su licencia objetivos razonables de despliegue rural, o negociar metas concretas de acceso y
servicio universal en zonas rurales, a cambio de su exoneracin de gravmenes o impuestos FASU,
segn la frmula "pague o preste servicio".
Sin embargo, tal como se describe en el Captulo 5, si los FASU se administran de manera adecuada
pueden ofrecer ciertas ventajas, a saber:
Transparencia y equidad
Segn se indic anteriormente, un FASU que aplica prcticas idneas ofrece un medio transparente
para asignar subvenciones en la consecucin de los objetivos de prestacin de servicios en zonas
poco viables. La alternativa de imponer metas a cambio de la exoneracin de gravmenes o
impuestos FASU corre el riesgo de hacer que resulte difcil asignar metas equitativas para los
diferentes operadores en un mercado competitivo. Adems, es poco probable que exista equidad
entre operadores fijos y mviles, ya que ambos deberan contribuir al ASU, a menos que se asignen
subvenciones de una manera competitiva y neutral desde el punto de vista tecnolgico. La
asignacin de metas a los operadores tambin exige un acuerdo previo y la colaboracin con el
gobierno por parte de todos los operadores para ser eficaz.
Facilidad y costo de la gestin e hincapi en la solucin ms econmica
Para que un FASU funcione satisfactoriamente es necesario que el gobierno fije unas metas
razonables basadas en objetivos socioeconmicos y en un conocimiento cabal de la demanda de
mercado, as como de las tendencias y los costos del sector industrial en general. Las metas y el
mximo nivel permisible de las subvenciones se fijan de manera independiente, utilizando
principios publicados. Incluso si algunos operadores aplican diferentes enfoques tecnolgicos u
operacionales, el principio bsico es el de la neutralidad tecnolgica, es decir, la bsqueda de la
solucin ms econmica y eficaz para el logro de los objetivos fijados.
El proceso alternativo de negociar unas contribuciones justas y equitativas con arreglo a la frmula
"pague o preste servicio" en un entorno competitivo es poco probable que resulte tan simple. Para
fijar la cuanta de la contribucin de cada operador al ASU, el regulador tendra que tratar de
obtener informacin financiera confidencial (ingresos, capital y gastos de explotacin) de cada uno
de los operadores, solicitud de informacin que no sera acogida con agrado. Esto sera equivalente
101

al enfoque administrativo estricto adoptado en el marco de la reglamentacin de precios tradicional,

o por algunos FASU de la generacin anterior, caracterizados por un costo elevado y una ineficacia
manifiesta.
Los FASU respetan en la prctica la frmula "pague o preste servicio"
De conformidad con la licitacin basada en la subvencin mnima de los FASU, ningn operador
est obligado a participar en el concurso. Puesto que dicha participacin es totalmente voluntaria,
los operadores que no estn interesados en prestar servicios en zonas rurales o proporcionar acceso
pblico tienen la libertad de abstenerse, aunque s deben aportar su contribucin al fondo. El FASU
puede ser un modo de exigir que el sector industrial en su conjunto financie el logro de los objetivos
ASU, ya que slo presentarn su oferta para obtener subvenciones los operadores interesados en
ampliar el alcance de sus servicios a zonas rurales. De hecho, los operadores que funcionen
satisfactoriamente volvern a recibir una porcin de los fondos que haban aportado y, en ciertos
casos, podran recibir algo ms.
Los FASU pueden aportar financiacin al sector y reducir el costo para los operadores
Los fondos de Acceso y Servicio Universal (FASU) constituyen un mecanismo para que el
gobierno, o donantes tales como el Banco Mundial, contribuyan financieramente al acceso y el
servicio universal (ASU) en un mercado liberalizado, sin participar directamente en formas menos
eficaces de propiedad o gestin de proyectos, como en la poca del monopolio. Esto ha dado lugar a
que se aporte un volumen considerable de fondos iniciales antes de acumular capital, a travs de las
contribuciones del operador en algunos mercados ms reducidos. Entre los ejemplos de mecanismos
FASU cabe citar los siguientes:

en el primero de esos FASU (Chile), el Gobierno aport la totalidad de los fondos y no se

impuso ningn gravamen a los operadores;

en Uganda, una contribucin del Banco Mundial de ms de 7 millones USD permiti la

ejecucin mucho ms rpida del programa del fondo para el Desarrollo de las
Comunicaciones Rurales de lo que hubiera sido posible de otro modo. Como resultado de
ello, el principal operador de servicios GSM recibi subvenciones por un monto mayor que
su contribucin hasta la fecha. En 2007/2008, una contribucin similar en Mongolia aport
beneficios similares al pas, a los operadores y, por supuesto, a las comunidades rurales
atendidas.

En Botswana, el regulador prometi una parte de su propio capital acumulado a partir de la

percepcin de derechos reglamentarios a un futuro FASU y el Gobierno est considerando
la posibilidad de financiar el primer proyecto ASU competitivo.
Atencin explcita de inters pblico
Por lo general el proceso de buena gobernanza exige una determinacin explcita de los objetivos y
metas, un proceso de consultas, la participacin activa de todos los interesados y la conviccin, por
parte de los representantes del consumidor, de que los diversos centros de poder estn equilibrados
para favorecer al bienestar pblico. Esto se logr razonablemente bien en el caso de los FASU
actualmente en funcionamiento que organizaron licitaciones pblicas. Sera difcil alcanzar el
mismo nivel de confianza mediante una negociacin de compensaciones con los operadores, a
menos que el personal directivo del FASU pueda demostrar claramente el equilibrio de intereses y
la equidad logrados, con un alto grado de transparencia. Segn se indic anteriormente, esto
correra el riesgo de conducir a una burocracia administrativa ms pesada e invasiva.
Aunque el concepto de fondos virtuales existe desde hace varios aos, ningn pas ha llevado a la
prctica un fondo ASU virtual. La principal ventaja de los fondos virtuales es que no es necesario
movilizar el dinero real de los gravmenes al operador hacia un fondo -y posteriormente desde ste

102

hacia fuera-, suprimiendo as la necesidad de una gestin real del fondo. Un fondo virtual sera
sencillamente un sistema de contabilidad que registra los gravmenes ASU anuales de cada uno de
los operadores. Sobre la base de ese gravamen, los operadores pueden fijar los costos de los
proyectos ASU especiales, pero ello sigue exigiendo cierto grado de contabilidad de costos
independiente para asegurar que los operadores asignan sus costos de una manera justa y
comparable. Si se establece un fondo virtual con un mecanismo de ofertas competitivo, se podra
plantear la posibilidad de que un operador que perdi en una oferta competitiva tenga que pagar una
parte de su gravamen ASU al operador que gan la licitacin.
3.2.4

Rendimiento de los fondos hasta la fecha

Las prcticas idneas y un anlisis del rendimiento de los principales fondos de Acceso y Servicio
Universal (FASU) indicaran que la cuanta del gravamen debe calcularse como para alcanzar
nicamente metas realistas y viables, y el aparato administrativo del fondo debe ser capaz de
gestionar y controlar las distribuciones.

El 78% de la recaudacin total

(4 800 millones USD) proceda de dos pases
(India y Brasil), el 9% (548 millones USD) de
Malasia y el 2% (111 millones USD) de Per.
Los 12 pases restantes representaron en total
menos del 12% (725 millones USD).
Los 15 fondos tambin recibieron una
contribucin adicional relativamente reducida de
62 800 000 USD de fuentes gubernamentales y
de donantes internacionales. No obstante, estos
ltimos procedieron fundamentalmente de slo
tres pases [2], de modo que la mayor parte de los
recursos fueron aportados por el sector industrial.

Figura - Rendimiento de los 15 FASU de pases en desarrollo

7

Miles de millones USD

Desde fines del decenio de 1990 (pero

principalmente desde 2001 y 2002) un total
de 15 fondos operacionales en mercados de
pases en desarrollo haba compilado en total
aproximadamente 6 200 millones USD [1].

En 2006 estos 15 fondos haban redistribuido

Recaudados
Distribuidos
aproximadamente 1 620 millones USD al sector
Operadores
Nuevos
Telefona
tradicionales
operadores
mvil
para la ejecucin de proyectos de acceso y
de telefona
de telefona
fija
fija
servicio universal; esto representa apenas el 26%
del total recaudado, y se distribuy de la siguiente
Fuente: Acceso Universal, GSMA, 2006.
manera:

81,0% a los operadores tradicionales de lnea fija;

11,7% a los nuevos operadores de lnea fija que presentaron una oferta especficamente
para el servicio AU;

el 4,6% a los operadores mviles; y

el 2,7% para la ejecucin de proyectos TIC de diversos tipos.

Hasta la fecha, los efectos de estos FASU en el acceso y el servicio universal y los progresos
alcanzados hacia su logro han sido muy disparejos. Una de las crticas que se esgrime contra los
FASU es que stos han contribuido muy poco a la ampliacin o penetracin de la telefona mvil en
los mrgenes de viabilidad comercial de esos operadores, aun cuando por lo general la telefona
103

mvil es el medio ms eficaz de llegar a las zonas rurales. Los casos que cabe destacar en contra de
esta tendencia son los de Colombia, Mongolia, Uganda y, hasta cierto grado, Malasia.
Algunos fondos tropezaron con limitaciones jurdicas para desembolsar financiacin, puesto que su
mandato haba sido definido en trminos muy estrictos, como por ejemplo permitir nicamente la
financiacin de proyectos experimentales, etc.
En los Captulos 5 a 8 de este Mdulo ASU se describen las caractersticas fundamentales, las
prcticas ms idneas, la planificacin estratgica y los escollos de los FASU, y en particular el
medio de equilibrar los recursos con los desembolsos y las preocupaciones institucionales.
Notas finales
[1] Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Repblica Dominicana, Guatemala, India, Indonesia, Malasia,
Nicaragua, Pakistn, Per, Repblica Sudafricana, Uganda, Viet Nam, vase el Informe de GSMA,
Universal Access - How mobile can deliver coverage and services to all, 2006
[2] Hasta 2006 los principales ejemplos de pases en los cuales han sido apreciables las
contribuciones al FAU distintas de las procedentes de los gravmenes impuestos al operador son
Chile (Gobierno), Colombia (Gobierno) y Uganda (Banco Mundial).
3.3

Funcin de agentes distintos del gobierno central en el acceso y el servicio universal

En esta seccin se considera la funcin del sector privado, los crculos no pertenecientes al gobierno
y la comunidad local (o agentes municipales) en el acceso y el servicio universal (ASU). En la
mayor parte de los casos stos desempean una funcin favorable al desarrollo y, como tales, son
representantes de iniciativas de polticas ascendentes y no descendentes. No obstante, los
participantes de la comunidad local y de crculos no gubernamentales se contemplan en esta seccin
dado que, en mayor o menor grado, stos han aportado una importante contribucin al logro del
objetivo de llegar a la poblacin que carece de servicios y aportar las comunicaciones y mejorar el
nivel de vida de los segmentos ms indigentes de la sociedad.
No resulta prctico tratar de incluir a todos los posibles vnculos no gubernamentales que
contribuyen al ASU, pues se correra el riesgo de crear confusiones y reducir el efecto de las
polticas ASU o incluso la responsabilidad de los reguladores y los encargados de formular polticas
en lo tocante al establecimiento y la aplicacin de una poltica ASU. Sin embargo, existen varias
tendencias muy importantes que no se deben pasar por alto, a saber:

la microfinanciacin y las iniciativas de telfonos de aldea dirigidas por empresarios

privados, segn se examina en el 3.3.1;

las redes de banda ancha comunitarias y municipales, segn se describe en el 3.3.2;

la experiencia en materia de acceso pblico a Internet, telecentros y cibercafs, segn se

resea en el 3.3.3.
3.3.1

Programas de telfonos de aldea

Un enfoque para el acceso universal, desde la perspectiva del usuario de la red -aun cuando el
primer caso internacional y varias de las iniciativas actuales entraan la participacin de los
operadores mviles ms importantes- es el concepto de telfono de aldea. Esta idea se ha
materializado de diversas formas en todo el mundo: en ocasiones la lleva a la prctica una
institucin de microfinanciacin, en ciertos casos una empresa privada, y algunas veces el operador
junto con sus asociados financieros.
El concepto de telfono de aldea se comenz a divulgar en el marco del Programa sobre telfonos
de aldea ejecutado en zonas rurales de Bangladesh en 1997, en respuesta a una iniciativa del Banco
Grameen. Este Banco ofrece apoyo financiero a las mujeres que habitan en aldeas pobres para la
104

realizacin de actividades que generen un ingreso estable. En 2006 se le concedi al Profesor

Muhammad Yunus, fundador del Banco, y al propio Banco Grameen, el Premio Nbel de la Paz
"por su esfuerzos por fomentar el desarrollo econmico y social a nivel comunitario".
Las mujeres clientes del Banco Grameen que dan muestras de iniciativa para desempear la funcin
de Operadoras de Telfono de Aldea (Village Phone Operators, VPO) a nivel local reciben
capacitacin y un prstamo de fondos para comprar un equipo de telfono mvil (el telfono mvil
con programas informticos especiales incorporados para el registro de precios) adecuados para
zonas rurales, as como crditos de tiempo de comunicacin. Gracias a la red de las VPO, que
venden tiempo de comunicacin a un precio asequible y facilitan las llamadas particulares, los
habitantes gozan de un mejor acceso a los servicios de comunicacin. En la Nota prctica
Programas sobre telfonos de aldea de Grameen Telecom se proporcionan mayores detalles sobre
el modelo original de Bangladesh.
El xito del programa en cuanto a la creacin de actividades econmicas estables y oportunidades
de capacitacin social para mujeres, as como el elevado nivel de reembolso de los prstamos,
condujo a la duplicacin (con variaciones) del modelo inicial de Grameen de Bangladesh en otros
pases africanos como Nigeria, Uganda y Rwanda.
Caractersticas esenciales
La mdula del programa genrico de telfonos de aldea es un modelo comercial viable para que
empresarios locales (mujeres y un nmero cada vez mayor de hombres) puedan ofrecer servicios de
telecomunicaciones en su comunidad. A los empresarios se les proporciona un kit de operador
telefnico que consta de un telfono mvil, una antena externa (en frica), materiales de gestin
empresarial, un cartel publicitario y, por lo general, cierta formacin introductoria por conducto del
proveedor de servicios de telecomunicaciones nicamente o en asociacin con organizaciones de
apoyo, entre las que figuran entidades de microfinanciacin, bancos y organizaciones no
gubernamentales (ONG).
Posteriormente los empresarios compran tiempo de comunicacin pagado previamente a precio de
descuento para su reventa con ganancias y de ese modo ofrecen un servicio pblico de telefona
mvil a un precio asequible a sus comunidades. En general stos tambin venden recargamientos
para tarjetas de tiempo de comunicacin a otros abonados privados de red mvil, y utilizan las
ganancias para reembolsar la inversin inicial (por lo general en menos de un ao) y as llegan a
obtener unos ingresos a largo plazo.
Para los residentes locales los VPO proporcionan acceso asequible a servicios de comunicaciones
mviles, en zonas en las cuales de otro modo el costo de los telfonos mviles, los equipos y los
abonos a cuentas hubieran limitado la capacidad de los habitantes para utilizar los servicios de
telecomunicaciones. Al facilitar el acceso generalizado a las comunicaciones en zonas indigentes, el
modelo de telfonos de aldea le ha permitido a la poblacin indigente mejorar su nivel de vida y
generar ingresos, al reducir el costo de oportunidad de las comunicaciones. Los participantes
disfrutan as de mayores oportunidades de interfuncionamiento y acceso a los conocimientos, cuya
disponibilidad es cada vez mayor gracias a los servicios de transmisin de textos.
Diversos beneficios del modelo de telfono de aldea
Segn destac el Instituto de Recursos Mundiales en su iniciativa NextBillion, destinada a
promover las oportunidades empresariales de una manera generalizada entre la poblacin pobre "los
habitantes de bajos ingresos se han beneficiado en gran medida del acceso a telfonos mviles, los
cuales facilitan su acceso a empleos, atencin mdica, informacin sobre precios de mercado, as
como la comunicacin con familiares que trabajan en sitios distantes y la recepcin de los giros que
stos puedan enviar, y, cada vez en mayor medida, el acceso a servicios financieros" [1].

105

El modelo de telfonos de aldea facilita la prestacin de servicios bsicos y la ampliacin mercantil

de las organizaciones participantes, y tambin redunda en beneficio de los gobiernos, los
reguladores, las empresas de telecomunicaciones, las instituciones de microfinanciacin
(micro-finance institutions, MFI) y las organizaciones dedicadas a fomentar el desarrollo. Gracias al
programa de telfonos de aldea, los proveedores de telecomunicaciones venden ms tiempo de
comunicacin a un mayor nmero de usuarios, adems de ampliar en gran medida su infraestructura
de servicios para todos los clientes (por ejemplo los VPO venden tiempo de comunicacin, facilitan
las llamadas, proporcionan informacin sobre productos, etc.) sin el costo prohibitivo que supondra
el establecimiento de instalaciones formales con la correspondiente dotacin de personal.
Los operadores activos en los programas del tipo de los telfonos de aldea tambin advierten que se
puede obtener una mayor cuota de mercado a travs de la marcacin del servicio mediante una
mayor presencia de los VPO dispersos [3]. Las MFI tambin pueden ampliar el alcance de sus
servicios y capacitar a los clientes gracias a un mayor acceso a importantes recursos de
comunicacin e informacin que se puede utilizar para aumentar las oportunidades y la
productividad. En lo tocante a los gobiernos nacionales con responsabilidades en materia de
infraestructura y reglamentacin de las telecomunicaciones, el enfoque de telfonos de aldea puede
ayudar a alcanzar los objetivos nacionales de acceso universal y lograr una cobertura comunitaria
ptima.
Funciones bsicas y modelos alternativos
Las principales funciones y responsabilidades orgnicas de este modelo son las siguientes:

Organizacin de financiacin/desarrollo Responsable de proporcionar y administrar la

financiacin, desarrollar las capacidades de posibles operadores y ampliar el alcance del
modelo VPO como una estrategia de subsistencia viable. Normalmente desempean esta
funcin las organizaciones de microfinanciacin tales como el Banco Grameen.

Proveedor de servicios de telecomunicaciones Encargado de la infraestructura de red

mvil, responsable de cumplir con las disposiciones de la reglamentacin y las licencias y
de proporcionar crditos de tiempo de comunicacin para su utilizacin en el marco del
programa. En Bangladesh desempea esta funcin la Grameen Phone Company.

Empresa de telfonos de aldea (VP) Empresa que por lo general crea el proveedor de
telecomunicaciones para gestionar el programa de telfonos de aldea, as como las finanzas,
la coordinacin con asociados y la ampliacin del programa. Un ejemplo de empresa VP es
Grameen Telecom.

Operador de telfonos de aldea (VPO) Particular que participa en el programa de

telfonos de aldea y administra un negocio de servicios de comunicacin para la comunidad
en la que habita. En Bangladesh stas son por lo general mujeres clientas del Banco
Grameen que crearon un negocio de venta de servicios de telefona mvil llamada por
llamada.
Segn qued demostrado con la aplicacin del programa de telfonos de aldea en Uganda, dirigido
por el operador mvil MTN, el xito de su ejecucin, superior a las expectativas, dio lugar a otro
modelo operacional; actualmente se observa una apreciable ampliacin y adopcin del modelo de
empresas VPO sin intervencin oficial ni concesin de prstamos por parte de organizaciones de
microfinanciacin. El documento de referencia Review of MTN villagePhone Programme in
Uganda and Potential for Alternative VP Models contiene detalles sobre la ejecucin del programa
de telfonos de aldea en Uganda y sus consecuencias en la creacin de nuevos modelos.

106

Respuesta reglamentaria al programa de telfonos de aldea

La integracin del programa de telfonos de aldea en los esfuerzos por alcanzar los objetivos de
acceso y servicio universal exige unas estructuras reglamentarias y operacionales complementarias
para facilitar la integracin de la poltica en la dinmica del mercado competitivo de las
telecomunicaciones y requiere asimismo el establecimiento de normas sobre calidad de servicio.
En un rgimen adecuado de tarificacin de telfonos de aldea, por ejemplo, se fijaran los precios de
los servicios de una manera asequible para los beneficiarios previstos, sin menoscabar otros
mercados de los proveedores de servicios de telecomunicaciones. En general, los reguladores
pueden estar seguros de que los operadores pueden aplicar las tarifas competitivas en vigor sin
necesidad de intervenir ms all de lo que sea preciso para controlar la competencia y garantizar
unas condiciones equitativas y un grado mnimo de dominacin por parte de los operadores ms
importantes.
stas son las medidas tangibles que pueden adoptar los rganos normativos y reglamentarios para
fomentar la prosperidad de los programas de telfono de aldea y su complementariedad con los
programas de acceso y servicio universal:

Los rganos normativos y reglamentarios pueden establecer categoras o mecanismos de

financiacin concretos para las iniciativas de telfonos de aldea (por ejemplo, en
colaboracin con las instituciones financieras o en el marco del programa sobre fondos de
acceso y servicio universal (FASU)) que promuevan uno o ms de los siguientes aspectos:
a) evaluacin de las actividades inherentes a los telfonos de aldea;
b) formacin y desarrollo de capacidades;
c) evaluacin de programas;
d) opciones de financiacin inicial para los VPO; y
e) capital circulante para los operadores de telfonos de aldea.

Los organismos reguladores deberan simplificar los requisitos en materia de tarificacin y

reglamentacin para que stos sean proporcionales con el suministro del servicio VPO. Por
lo general, los VPO utilizan las tarifas al por mayor con descuento del operador de
telecomunicaciones, lo que les permite vender su servicio al por menor con ganancia al
tiempo que ofrecen a los usuarios finales un precio atractivo para sus llamadas, en
comparacin con el precio de las llamadas efectuadas en el marco de un abono privado.
Futuro de los programas de telfonos de aldea
El programa de telfonos de aldea en Bangladesh est acusando una disminucin de su rentabilidad
a causa de la combinacin de los dos factores siguientes:

aumento del nmero de VPO: inicialmente 32 en 1997, el nmero de VPO en 2006

aument a casi 280 000; la consiguiente intensificacin de la competencia entre los VPO
est reduciendo al mnimo los mrgenes de provecho;

la mayor asequibilidad de los telfonos mviles para los particulares, lo que conduce a una
disminucin de la demanda de telfonos de aldea pblicos.
El programa de telfonos de aldea de Bangladesh podra terminar siendo una vctima de su propio
xito y del xito del mercado. ste y otros programas slo seguirn siendo pertinentes en el futuro si
son capaces de integrar servicios con valor aadido dentro de su abanico de ofertas, lo que podra
incluir, por ejemplo, servicios de banca mviles, servicios de transmisin de datos mviles,
servicios Internet y de banda ancha.

107

Notas finales
[1] Allen Hammond y otros. The Next 4 Billion en Innovations Primavera/verano de 2007,
Instituto de Recursos Mundiales.
[2] En numerosos anlisis de rentabilidad y estudios sobre la demanda rural se ha demostrado que
los habitantes de zonas rurales ya gastan o estn dispuestos a gastar, porque lo consideran necesario,
entre el 5 y el 10% de su renta familiar en el telfono. Entre stos figuran estudios efectuados
recientemente para los reguladores en Nigeria, Burkina Faso, Mozambique y Mongolia como parte
de las actividades tendientes fomentar los programas y polticas de acceso universal. Vase por
ejemplo el estudio sobre demanda NCC en su pgina electrnica.
[3] Los programas sobre telfonos de aldea de Nigeria, Uganda y Rwanda se estn utilizando
claramente para promover la marca de fbrica de MTN en todas las aldeas en las cuales se establece
un operador de telfono de aldea y esto sirvi en parte como justificacin de la viabilidad de esos
operadores MTN locales.
Notas prcticas
Programa sobre telfonos de aldea de Grameen Telecom
Documentos de referencia
La UIT y la Fundacin Grameen, Manual sobre Telfonos de Aldea Directos, 2007
Anlisis de un programa sobre telfonos de aldea MTN en Uganda y posibilidades de otros
Modelos de telfonos de aldea, publicacin IFC, 2006
3.3.2

Redes de banda ancha comunitarias y municipales

En esta seccin se expone y describe brevemente la participacin de la comunidad en el acceso y el

servicio universal (ASU) y se proporciona una introduccin del interfuncionamiento comunitario y
a las condiciones necesarias para el xito.
Siempre ha existido una superposicin e interaccin entre las iniciativas ASU y las iniciativas sobre
las TIC en favor del desarrollo (ICT4D). Las iniciativas ASU han apuntado principalmente al
acceso a la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones, mientras que las iniciativas ICT4D
se han centrado en la utilizacin de ordenadores y de Internet para promover el desarrollo. Por lo
general, en las iniciativas sobre TIC y banda ancha se hace mayor hincapi en la participacin
comunitaria, tambin en los pases en desarrollo.
Razones para la participacin de la comunidad en los proyectos ASU
Las comunidades deben desempear una funcin en el ASU por las siguientes razones:

Algunas tecnologas disponibles de comunicaciones a bajo costo pueden funcionar a una

escala de vecindad y no son muy exigentes desde el punto de vista tcnico, por ejemplo
WiFi y VoIP, con programas informticos libres y de cdigo abierto.

Se reconoce que los dirigentes locales deben desempear una funcin capital en la
adaptacin de las instalaciones y servicios TIC a las necesidades locales, as como la
importancia de la propiedad comunitaria de los programas TIC, que es vital en las
actividades encaminadas al logro de la sustentabilidad.

Las comunidades son cada vez ms conscientes de que la pobreza es un fenmeno

complejo, resultante tanto de la falta de poder como de la falta de dinero, y que las
iniciativas comunitarias que contribuyen a afianzar la confianza y la competencia a escala
local tambin contribuyen apreciablemente a atenuar la pobreza.

108

Se estn propagando cada vez ms las alianzas entre mltiples interesados, en las cuales el
sector pblico, el sector privado y las dems partes interesadas trabajan de consuno, cada
una de ellas aportando financiacin, conocimientos tcnicos y otros recursos. Para obtener
resultados satisfactorios, en general las comunidades de usuarios finales deben ser
asociados en el desarrollo.

Aunque el suministro de TIC con base comunitaria es una tendencia reciente, se puede recurrir a
unos pocos ejemplos bien establecidos para determinar los factores de xito. A menudo esos
ejemplos son iniciativas en pequea escala, a alguna de las cuales se hace referencia en el recuadro
"Redes comunitarias en los pases en desarrollo":
Organizacin de la participacin comunitaria para propagar el acceso a las TIC
Diferentes tipos de organizaciones participan en el suministro de TIC a escala comunitaria, a menudo
formando asociaciones entre s, a saber:

Las sociedades cooperativas oficiales existen en los Estados Unidos de Amrica desde hace
mucho tiempo con el fin de prestar servicios de telecomunicaciones en zonas rurales. La
experiencia en el mundo en desarrollo ha demostrado que esto resulta muy poco prctico, al
menos en lo tocante a las transmisiones de voz, puesto que no estn tan subvencionadas como en
los Estados Unidos, que es un pas de renta alta. No obstante, existen otras formas de
cooperativas o uniones, tales como las cooperativas de productores agrcolas, que pueden pasar a
ser importantes patrocinadores de las TIC y de las redes de banda ancha. De esto ya existen
varios ejemplos, que poseen inclusin de la cooperativa del Per que se menciona ms adelante.

Los gobiernos locales tales como las municipalidades (concejos de pequeas aldeas) que poseen
sus propios recursos de financiacin.

Las escuelas y colegios, los cuales a su vez pueden ser de propiedad y administracin pblica o
privada y que son posibles patrocinadores de telecentros e iniciativas relacionadas con
contenidos.

Los empresarios privados y pequeas empresas, que en ocasiones tienen caractersticas de

empresa social (con el objetivo explcito de contribuir al desarrollo local, adems de generar
ganancias).

Las ONG (a menudo nacionales o incluso internacionales, en vez de locales, o receptoras de

financiacin internacional). La Jhai Foundation en Camboya es un buen ejemplo de una
organizacin con amplios objetivos que ha recibido apoyo internacional y ha establecido un
sistema de PC y comunicaciones robusto y poco costoso.

Las organizaciones con base comunitaria, formadas por grupos de residentes locales que se
agrupan, a menudo bajo la gida de una ONG, para efectuar contribuciones peridicas a una
cuenta de ahorros, apoyo mutuo y actividades tendientes al desarrollo.

Como resultado del estudio de los programas ASU efectuado por Regulatel en Amrica Latina, se
identificaron diez iniciativas especficas de particular inters o ejemplos de prcticas idneas, de las
cuales por lo menos siete contienen importantes elementos de participacin comunitaria. Entre stas
cabe mencionar las siguientes:

Una cooperativa en el valle Chancay-Huaral, Per, financiada en parte por usuarios y

administrada en su totalidad por residentes locales, en la que se hace hincapi en la
capacitacin de jvenes para explotar y administrar la red.

109

Ruralfone, una pequea empresa GSM en Brasil, con personal local y administrada a nivel
privado de manera rentable, sobre la base de principios de bajo costo similares a los
preconizados por Tanzania en el Informe Profitable Universal Access Providers de
Scanbi-Invest's.
Telecentros sin carcter comercial tales como LINCOS en Costa Rica y Repblica
Dominicana, por lo general administrados con el apoyo financiero de los gobiernos (a veces
a travs de los Fondos para el Servicio Universal).

Redes comunitarias en los pases en desarrollo

A continuacin se proporcionan algunos ejemplos de iniciativas comunitarias activas y con resultados
satisfactorios:

Mahavilachchiya, Sri Lanka www.mahavilachchiya.net Una red de malla inalmbrica que conecta
a los computadores de los hogares con Internet. Esta red fue iniciada por un profesor local y
actualmente cuenta con el apoyo de ICTA, la organizacin oficial para Sri Lanka-e.

Myagdi District, Nepal www.nepalwireless.net Una red inalmbrica que conecta aldeas dispersas
en una regin montaosa, dirigida por Mahabir Pun, un profesor que obtuvo el apoyo de voluntarios
internacionales.

Air Jaldi, Uttaranchal, Norte de la India, http://drupal.airjaldi.com Iniciativa cooperativa entre las
ONG locales y la Universidad de California, Berkeley, en el marco de la cual se proporciona
conectividad de red inalmbrica a ms de 2 000 ordenadores dispersos a lo largo de varias
instituciones diferentes.

Akwapim, Ghana www.wirelessghana.com/node/3 Diez nodos a lo largo de una zona de 20 km

que ofrecen conectividad a escuelas, empresas y centros de actividades comunitarias en seis
ciudades en el distrito montaoso Akwapim North.

Sistema de informacin agrcola en el valle Chancay-Huaral, Per www.huaral.org/ Este sistema

conecta 14 telecentros; vase la Nota prctica La red rural inalmbrica de banda ancha en el valle
Chancay-Huaral de Per, en el Captulo 8, Tecnologas para el ASU.

Requisitos previos para el xito de las redes comunitarias

Aunque actualmente estas redes cuentan con mayores posibilidades de xito, la solucin de la red
comunitaria slo se puede aplicar a algunas comunidades del mundo en desarrollo. Las condiciones
previas para el xito son las siguientes:

Una dimensin crtica mnima Por ejemplo, una red comunitaria caracterstica basada
en tecnologa WiFi requiere una poblacin de unos 15 000 habitantes con una renta anual
per cpita de 500 USD para ser autosuficiente [1]. A medida que se sigan reduciendo los
costos de la tecnologa, ese nmero crtico de habitantes tambin disminuir, pero aun as
muchas comunidades sern demasiado pequeas para el funcionamiento satisfactorio de
redes comunitarias.

Para que las redes comunitarias funcionen correctamente se necesita conciencia comunal o
cierto grado de organizacin que permita a la poblacin funcionar como una comunidad,
manifestar sus necesidades compartidas y actuar en favor de sus propios intereses. Esto
podra ser ms probable, por ejemplo, en un asentamiento rural autnomo que en un
asentamiento periurbano o marginal con el mismo tamao de poblacin, en el cual habitan

110

personas que han emigrado de diferentes partes del pas, que trabajan en una ciudad cercana
y que podran tener menor cohesin social que una aldea rural.
Direccin local y, de preferencia, un grupo de personas comprometidas, con cierto grado
de educacin y conocimientos tcnicos.
Acceso a apoyo directivo y tcnico exterior, sobre todo si esas capacidades estn ausentes
a escala local.
Un entorno poltico y reglamentario propicio, que promueva las redes comunitarias,
puede ayudar enormemente.

Evidentemente, es mucho ms probable que se cumpla con los requisitos previos para el xito de las
redes comunitarias antes mencionados en sociedades ms prsperas, sobre todo cuando la renta
familiar es muy superior; en tal caso, la dimensin crtica mnima de la comunidad puede ser mucho
menor. Actualmente las comunidades pobres con precariedad o ausencia de servicios tienen una
ventaja, por cuanto la red comunitaria puede acaparar la mayor parte o la totalidad de los ingresos
generados por las telecomunicaciones, en vez de compartirlos con los operadores de
telecomunicaciones existentes y otros rivales. No obstante, el funcionamiento de redes comunitarias
avanza ms rpido en los pases industrializados, gracias a lo cual se est aportando conectividad en
banda ancha por primera vez a muchas zonas rurales y distantes y a menudo se ofrece banda ancha
gratuita accesible pblicamente en zonas urbanas (por ejemplo, sitios comunitarios de importancia
capital, redes de banda ancha de la municipalidad, etc.).
La voluntad de ofrecer acceso universal de banda ancha en los pases desarrollados (que ya estn
cerca de lograr el acceso universal al telfono y a Internet de banda estrecha) est impulsando las
iniciativas comunitarias.
Notas finales
[1] Community-based Networks and Innovative Technologies: new models to serve and empower
the poor, PNUD (Sean O Siochru, Bruce Girard), 2005
Documento de referencia
Community-based Networks and Innovative Technologies: new models to serve and empower the
poor, PNUD (Sean O Siochru, Bruce Girard), 2005
3.3.3

Acceso pblico y comunitario a Internet, telecentros y cibercafs

Los telecentros comunitarios se comenzaron a establecer en Escandinavia como "telecabaas" en el

decenio de 1980 y desde entonces se han ido propagando a muchos otros pases industrializados y
en desarrollo. Un telecentro es un lugar en el cual el pblico tiene acceso a las telecomunicaciones y
puede utilizarlas. Este trmino diverso abarca desde un solo quiosco de telfono pblico hasta un
local de multimedios totalmente equipado con docenas de estaciones de trabajo individuales,
equipos y servicios de oficina, salas de reunin e instalaciones conexas. Aunque existen algunas
excepciones, habitualmente este trmino se refiere a una instalacin en la cual el pblico puede
acceder a servicios Internet y TIC, en contraposicin con los servicios telefnicos puramente
vocales.
Aunque los quioscos telefnicos son invariablemente un componente potencial de los proyectos de
telefona ASU, los telecentros TIC tambin han pasado a formar parte de los programas y la
financiacin ASU. Los telecentros se pueden administrar con carcter comercial (a menudo con
mucho xito), fundamentalmente como cibercafs con alguna prestacin no comercial, o bien se
pueden administrar principalmente en beneficio de la comunidad como instalaciones no lucrativas o
subvencionadas a escala local. En este ltimo caso normalmente se les conoce como telecentros
comunitarios o telecentros comunitarios polivalentes. Los telecentros tambin se conocen con
111

muchos otros nombres, como nanasala en Sri Lanka, cibercentros comunitarios en Malasia, y as
sucesivamente.
En esta seccin se proporciona un panorama general a travs de la experiencia y las perspectivas de
varios programas sobre telecentros, empezando por los primeros casos y avanzando hasta el estado
de conocimientos actual.
Lecciones extradas de los primeros telecentros en los pases en desarrollo
Las tres lecciones que se pueden extraer de las primeras experiencias en la esfera de los telecentros
estn relacionadas con los siguientes problemas:
1)
Obtener suficiente velocidad, calidad y acceso oportuno a un circuito de comunicaciones
que permita a los usuarios adquirir una experiencia pertinente y til con Internet que
promover el inters en las TIC y el desarrollo de capacidades. Esto condujo a los
planificadores del programa de desarrollo de las comunicaciones rurales en Uganda a
centrarse en el establecimiento de Puntos de Presencia Internet a alta velocidad en centros
de distritos, donde es ms probable que exista demanda y podran surgir importantes
usuarios, en vez de centrarse en los telecentros. En varios sitios se crearon cibercafs
comerciales una vez que se puso a disposicin Internet. Estos negocios pueden aportar la
experiencia y los recursos tcnicos necesarios para promover las iniciativas comunitarias o
prestar asistencia a instituciones tales como escuelas, hospitales, entidades de radiodifusin
comunitarias y oficinas estatales. La prctica de apuntar en primer lugar a los POP Internet
ha pasado a ser una prctica habitual en numerosos de los Fondos para el Acceso y el
Servicio Universal (FASU) de la nueva generacin que se describen en el 3.2.2.
2)
Una carencia fundamental de las capacidades tcnicas y de gestin empresarial de alta
calidad que se necesitan para identificar y comprender la demanda del usuario, administrar
un telecentro con xito, mantener registros, prestar servicios y brindar apoyo a los usuarios.
Actualmente los profesionales en la esfera del desarrollo y los encargados de formular
polticas abordan este problema junto con la competencia tcnica en materia de desarrollo,
para garantizar una respuesta ptima y complementaria a la disponibilidad de acceso a red y
de financiacin ASU.
3)
Los telecentros administrados con carcter comercial, as como las ONG o los telecentros
financiados por donantes, se esfuerzan por funcionar de una manera sostenible. Con
frecuencia se subestima el costo del mantenimiento, el perfeccionamiento y la sustitucin
de equipos, y se sobrestiman los ingresos generados por la prestacin de servicios. Por lo
general los servicios TIC tienen una tasa de asimilacin ms lenta que los servicios vocales,
especialmente en zonas rurales y en los pases en desarrollo en los cuales se tropieza con
mayores barreras para la asimilacin, tales como el analfabetismo general e informtico.
Perspectivas del desarrollo de los telecentros
Cuando se establece un telecentro se deben considerar los siguientes aspectos:
1)
En la planificacin del telecentro se debe tener en cuenta una serie de posibles opciones
de financiacin y modelos que estn en consonancia con los objetivos de los
patrocinadores [2]:

112

Diversos modelos de financiacin de telecentros

Modelos impulsados por la demanda Muchos de los primeros telecentros comunitarios
comenzaron a funcionar con un exceso de inversin en equipos, servicios y aplicaciones,
pero sin una demanda manifiesta; los pequeos telecentros o cibercafs -comerciales o
comunitarios y sin fines lucrativos- se amplan y crecen a partir de un modesto comienzo,
siempre y cuando la demanda y la asequibilidad lo permitan. Es indispensable disponer de
un acceso a Internet satisfactorio.
Modelos comerciales Los telecentros planificados y administrados con carcter comercial
y gestionados por empresarios locales pueden dar lugar al establecimiento de planes
empresariales y sistemas de gestin. Los operadores comerciales pueden establecer una red
de telecentros gracias a la participacin de empresas de telecomunicaciones nacionales,
agentes de Internet y otras organizaciones competentes desde el punto de vista tcnico.
Financiacin FASU para los telecentros El principal mecanismo de financiacin puede
consistir en ofrecer subvenciones inteligentes (lo ideal es que estn limitadas
a 15 000-25 000 USD) para pequeos telecentros comerciales en zonas rurales para ayudar
a compensar el elevado costo de iniciacin de las actividades, o bien stas pueden utilizarse
para subvencionar telecentros progresivamente en zonas que carecen de viabilidad
comercial.
Otras opciones de financiacin para los telecentros Los pequeos prstamos y el capital
seminal son dos ejemplos de las alternativas que pueden ofrecer las organizaciones y
organismos de asistencia internacional. Se pueden otorgar pequeos prstamos (por
ejemplo, hasta 15 000 USD) a los empresarios locales u operadores de quioscos telefnicos
que deseen establecer un telecentro y comprar equipos informticos y dems equipos TIC
avanzados para crear pequeos telecentros de propiedad y administracin privada, o bien se
puede proporcionar financiacin seminal a los agentes privados que cumplan con los
requisitos a escala nacional o regional para establecer o ampliar un telecentro de mayores
dimensiones en zonas rurales.
Contratacin de las prestaciones de los telecentros Las instituciones y ONG dedicadas al
desarrollo internacional, as como los gobiernos locales, pueden ser importantes usuarios de
las instalaciones y servicios de los telecentros si stos participan, por ejemplo, en la
difusin educativa, el desarrollo rural, la gobernanza pblica o los programas de atencin
de salud. En vez de tratar de ofrecer estas prestaciones ellos mismos, se puede contratar a
un telecentro comercial o semicomercial para ofrecer ciertos servicios pblicos y obtener
as ganancias derivadas de la eficacia en relacin con el costo, y al mismo tiempo
proporcionar a esos negocios ingresos adicionales.
Apoyo multisectorial Los organismos u ONG dedicados al desarrollo internacional y
centrados en el desarrollo de cualquier sector en el que se utilicen las TIC pueden promover
iniciativas tendientes a la creacin de telecentros nacionales y patrocinar servicios y
aplicaciones que, pese a no ser autosuficientes, son tiles desde el punto de vista del
desarrollo, mientras se administran y gestionan servicios comercialmente rentables.

Fuente: Comunidad del aprendizaje, Captulo 1 en Telecentros: estudio de casos y aspectos fundamentales, 2001.

2)

Se deben identificar de los factores claves para el xito y de las prcticas ms idneas de los
telecentros. En el cuadro que figura a continuacin se proporciona un ejemplo basado en la
experiencia de Malasia, extrado del Manual UNESCAP:

113

Factores claves para el xito de los cibercentros comunitarios

(community e-centres, CeCs) en Malaysia

Centrarse en las personas, la organizacin, el contenido y los procesos, y no en las

tecnologas;
hacer una investigacin de las necesidades reales y los objetivos socioeconmicos de la
comunidad;
proporcionar por conducto de los CeCs las TIC y los servicios que estn en consonancia con
las necesidades de la comunidad;
encontrar campeones locales capaces de motivar y movilizar a la comunidad;
hacer participar a la comunidad en la capitalizacin de las capacidades y recursos locales
en favor del desarrollo (planificacin, implementacin y explotacin, evaluacin,
supervisin) de los CeCs;
establecer planes comerciales y modelos de sustentabilidad slidos que garanticen la
continuidad y la prosperidad de los CeCs;
supervisar y evaluar el rendimiento de los CeCs con periodicidad;
promover y desarrollar alianzas inteligentes (gobierno, industria, ONG y comunidad) para
elaborar estrategias y plasmar en la accin los objetivos de los CeCs;
impartir capacitacin y educacin de manera continua al personal de los CeCs y a la
comunidad.

Fuente: Guidebook on Developing Community E-Centres in Rural Areas: Based on the Malaysian
experience, UNESCAP, 2006
En el cuadro que figura a continuacin, sobre las caractersticas bsicas del "Telecentro 2.0"
(segunda generacin, 2.0), se hace una resea a las lecciones extradas durante muchos aos de
experiencia con los telecentros:

114

Caractersticas de los telecentros maduros (Telecentro 2.0)

Poltica
La poltica estatal reconoce la funcin que desempean las TIC en la reduccin de la pobreza. Telecentro 2.0
es un instrumento para lograr la ciberintegracin nacional, que va ms all del mero acceso a la tecnologa y
contempla las disparidades socioeconmicas subyacentes de la poblacin indigente y carente de servicios.
Reglamentacin
Telecentro 2.0 funciona en un entorno de telecomunicaciones desreglamentado, en el cual se fomenta la
intensificacin de la competencia y se flexibilizan los requisitos para la concesin de licencias. Esto
contribuir en gran medida al xito de los telecentros. Un Fondo de Acceso y Servicio Universal (FASU)
presta asistencia para el desarrollo de la infraestructura en zonas rurales pobres que se consideran no viables
desde el punto de vista comercial.
Asociaciones
Telecentro 2.0 est formado y/o funciona en el seno de una alianza nacional. Aunque no existe un nico
modelo para la propiedad o el funcionamiento de Telecentro 2.0, todos los tipos de implementacin se
ajustan a alguna forma de participacin entre mltiples interesados que incluyen a los gobiernos, las ONG,
las organizaciones de la sociedad civil, el sector empresarial, los crculos acadmicos y los profesionales.
Cada uno de los asociados en la alianza nacional, junto con las comunidades en las cuales trabajan,
contribuye a perfeccionar su propio modelo.
Financiacin
Telecentro 2.0 se financia y mantiene con una mezcla de inversiones, subvenciones e ingresos propios. El
gobierno paga por servicios que redundan en beneficio de los pobres, al igual que lo hace con servicios que
benefician a todos los ciudadanos independientemente de los ingresos, tales como bibliotecas, centros
educativos, medios de transporte e instituciones de atencin de salud. Al mismo tiempo, los inversores
locales se ven atrados por la posibilidad de obtener ganancias. Telecentro 2.0 no se financia con donaciones.
Contenidos y servicios
Telecentro 2.0 proporciona/gestiona contenidos Internet que estn en consonancia con las necesidades
locales y promueven el desarrollo local. Los contenidos y servicios se producen en gran medida en el marco
de los acuerdos de asociacin de la alianza nacional.
Personal
El personal del Telecentro 2.0 est formado por habitantes locales con capacidades en desarrollo
comunitario. Es probable que entre el personal figuren mujeres. Los miembros del personal local estn en
condiciones de organizar debates comunitarios y grupos temticos para determinar las necesidades de
informacin de la comunidad, que el telecentro puede ofrecer. El personal local es capaz de promover la
utilizacin del telecentro para el desarrollo empresarial y otras finalidades que redundan en beneficio de la
comunidad.
Evaluacin
Los programas de Telecentro 2.0 se someten a evaluacin; los resultados de dicha evaluacin indican el
grado en el cual se ha estimulado el desarrollo local y en el que estn representados las mujeres, los pobres y
los otros grupos mal atendidos. Los resultados de la evaluacin se utilizan para prestar asesoramiento sobre
el desarrollo ulterior del correspondiente programa.

115

Interfuncionamiento
Telecentro 2.0 pertenece a una red de telecentros nacionales y/o internacionales que facilita la comparticin
de experiencias y recursos. El personal se rene peridicamente en agrupaciones municipales, regionales y/o
nacionales, en las cuales pueden aprender los unos de los otros y resolver problemas de inters comn.
Fuente: Adaptado de APDIP e-note 14, Roger Harris 2007.

En las Notas prcticas Red de telecentros de Australia Occidental y Programa para el acceso
comunitario de Canad se proporcionan detalles sobre iniciativas concretas de telecentros en pases
desarrollados. En lo tocante a la experiencia en pases en desarrollo, en las Notas prcticas
Programa de Compartel de Colombia y Experiencia del telecentro FITEL en Per se examinan dos
ejemplos en los que participan los Fondos de Acceso y Servicio Universal (FASU).
Documentos de referencia
Guidebook on Developing Community E-Centres in Rural Areas: Based on the Malaysian
experience, UNESCAP, 2006 telecentre.org. From the ground up. e-book
Notas prcticas
Red de telecentros de Australia Occidental
Programa para el acceso comunitario de Canad
Programa Compartel de Colombia
Experiencia del telecentro FITEL en Per
3.4

Acceso abierto, acceso compartido y redes troncales TIC

En esta seccin se describen las tendencias de la construccin de redes troncales de banda ancha y
las opciones disponibles para mejorar el acceso a las mismas, as como los modelos para la
comparticin de infraestructuras. Entre esas alternativas cabe mencionar las siguientes:

Abrir a la competencia las redes de los operadores monopolistas o dominantes y el

suministro de servicios al por mayor, como se examina en el 3.4.1. El acceso sin
discriminacin a las redes tradicionales en los pases en desarrollo es de importancia vital.
La imposicin del acceso abierto es un requisito previo para nuevos progresos en materia
de desarrollo de redes y de acceso universal, aun cuando exigir a los operadores
tradicionales que proporcionen acceso abierto, o cualquier tipo de acceso a clientes al por
mayor, podra tener un efecto disuasivo en algunos inversores comerciales durante un
proceso de privatizacin. En trminos ms generales, uno de los pilares del debate que se
est entablando en la Unin Europea sobre las Redes de la Prxima Generacin (NGN) es
el grado en el cual ello desalentar a los inversores [1].

En el 3.4.1 se describe la manera segn la cual los Fondos de Acceso y Servicio Universal
(FASU) pueden potenciar el desarrollo de las redes troncales. Hasta hace poco estas redes
no se consideraban forzosamente como parte de un programa de acceso universal, pero
actualmente junto con la creciente importancia de la banda ancha se prev cada vez ms, y
muy razonablemente, que la financiacin de la mejora de las redes bsicas proceder de los
FASU.

Otras opciones de red incipientes, como las de los operadores de red especialmente
constituidas y los operadores de red en un consorcio, que son los temas que se examinan
respectivamente en los 3.4.3, 3.4.4 y 3.4.5.

116

La finalidad de la comparticin de infraestructuras es ampliar el alcance de las redes a las

zonas en las cuales la prestacin de servicios es comercialmente viable si varios operadores
comparten los costos de la infraestructura tales como la construccin de torres, segn se
examina en el 3.4.6.

Estas alternativas promueven el acceso universal y tienden a suprimir las barreras para el desarrollo
de las TIC o la eficiencia del mercado (vase tambin el 2.3.6). En el 3.4.7 se exponen las
opciones de financiacin disponibles para las iniciativas de red troncal.
Notas finales
[1] Vase Regulatory Principles of NGA (ERG, mayo de 2007),
http://erg.eu.int/doc/publications/consult_regprinc_nga/erg_cons_doc_on_reg_princ_of_nga.pdf.
Documentos de referencia
Directrices sobre prcticas idneas para la comparticin de infraestructuras, GSR, 2008
3.4.1

Acceso a la red del operador tradicional

Un modo de fomentar la competencia es garantizar que los nuevos operadores puedan utilizar la
infraestructura de los operadores existentes. Estos nuevos operadores, como los PSI y otros
operadores de red, se transforman as en clientes mayoristas del operador tradicional. Los nuevos
operadores y los operadores existentes podran competir por obtener los mismos clientes al por
menor, creando as una situacin en la cual los operadores existentes podran tratar de ejercer
discriminacin contra los nuevos operadores y actuar en favor de sus propias sucursales minoristas.
Para que la competencia en la esfera de los servicios sea eficaz, el regulador debe impedir la
discriminacin. Por eso su intervencin reglamentaria a menudo es esencial para los PSI, pues stos
pueden considerar que el operador tradicional aplica tarifas excesivas por la red troncal nacional y
acta de una manera anticompetitiva en la fijacin de precios minoristas para los clientes de
Internet.
Los operadores tradicionales podran carecer de inters en prestar servicio a clientes mayoristas sin
discriminacin y podran aducir como justificacin las inversiones efectuadas en instalaciones de
red y las economas de escala logradas con sus operaciones integradas verticalmente. Los
operadores tradicionales podran incluso tropezar con verdaderas dificultades tcnicas para evitar la
discriminacin puesto que sus operaciones estn integradas verticalmente.
Conforme a una prctica reglamentaria adecuada, se debera impedir a los operadores ejercer
discriminacin contra los clientes mayoristas que tambin son sus rivales, particularmente en los
casos en los cuales los operadores tradicionales ocupan una situacin dominante o monopolista o
han utilizado fondos pblicos para construir sus redes. El regulador puede asegurarse de que el
mercado funciona de una manera justa y no discriminatoria adoptando las siguientes medidas:
1)
Interconexin y reglamentacin de precios El operador puede imponer el libre acceso
mayorista y reglamentar los precios que pueden fijar los operadores (por ejemplo, para las
anchuras de banda de transmisin E1 y subE1 o para las instalaciones de bucle local). En
trminos ideales, los precios se basan en el costo (plus costo). Sin embargo, incluso la
definicin de cmo se deben calcular los costos (y su propio clculo), por ejemplo
utilizando modelos ascendentes de costo incremental a largo plazo (LRIC), exige tiempo y
esfuerzo. Hasta que el operador sea capaz de demostrar sus costos incrementales de una
manera aceptable, el regulador debe aplicar otros enfoques. En ocasiones este ltimo
impone puntos de referencia internacionales, basados en la interpretacin de las prcticas
idneas y casos nacionales similares, o bien exige que los precios mayoristas estn basados
en los precios minoristas (minus precio minorista).

117

2)

3)

4)

Separacin de la contabilidad Esto puede utilizarse para que el operador que posee un
considerable poder de mercado determine los costos e ingresos correspondientes a
productos y servicios desagregados y los venda sin discriminacin. Este enfoque se ha
aplicado durante muchos aos junto con la reglamentacin de los precios y la
interconexin.
Separacin funcional u operacional Esto puede utilizarse para hacer que la rama
mayorista del operador trate a la rama minorista exactamente igual que a cualquier otro
cliente mayorista. La rama minorista debe utilizar los mismos sistemas y procesos que otros
clientes mayoristas, y no puede recibir informacin de la rama mayorista acerca de otros
clientes mayoristas. Esto puede resultar difcil de lograr puesto que el operador posee por lo
general sistemas y procesos integrados que ha ido estableciendo a lo largo de muchos aos.
Deben considerarse numerosos aspectos tales como el efecto en los incentivos a la
inversin, antes de exigir la separacin funcional u operacional, y por consiguiente sta se
considera nicamente como ltimo recurso [1]. No obstante, puesto que la separacin de la
contabilidad y la reglamentacin de los precios y la interconexin no siempre bastan, la
separacin funcional est empezando a suscitar cierto inters a escala internacional. El
Reino Unido ha adoptado la separacin funcional en las redes de acceso para la
desagregacin del bucle local y la transmisin por la red troncal, y es probable que Suecia,
Italia y Polonia hagan lo propio. (A veces tambin se denomina separacin estructural, pero
aqu el trmino se utiliza para una forma an ms intervencionista de impedir la
discriminacin.)
Separacin estructural Para esto es necesario transformar a las ramas mayorista y
minorista del operador (o, en ocasiones, las partes de red y de servicio del operador) en
empresas separadas e independientes. Esta hiptesis presenta todas las dificultades de la
separacin funcional, as como los problemas y los costos que surgen cuando se divide una
gran empresa. La separacin estructural tambin tiende a estar asociada con la idea de que
la empresa mayorista debera tener un monopolio. Cuando esto ocurre, la empresa
mayorista puede muy bien comportarse de la manera poco responsable caracterstica de
muchos operadores tradicionales. Se ha propuesto la separacin estructural en Mongolia y
Nueva Zelandia (por el operador tradicional, como una alternativa preferible a la separacin
funcional). En la Nota prctica Explicacin y aplicacin de la separacin estructural se
proporcionan antecedentes tiles de las recientes tendencias hacia la separacin en los
pases de la OCDE, con inclusin de sus beneficios, riesgos y lmites.

Cuando los operadores de red gozan de un poder o unos privilegios menores en comparacin con
sus clientes mayoristas, la reglamentacin resulta menos necesaria.
En principio, si los clientes mayoristas pueden ejercer sus actividades en varias redes de operadores
competitivos igualmente slidos, ser menos probable que sufran discriminacin, y el regulador
estar en mejores condiciones de controlar el mercado. Entonces el regulador slo tendr que
intervenir en circunstancias excepcionales o en casos en los cuales uno o ms operadores parezcan
estar abusando de una posicin dominante.
Notas finales
[1] Vase Network separation and investment incentives in telecommunications, agosto de 2007,
Martin Cave and Chris Doyle, Warwick Business School, University of Warwick, Reino Unido.
Documentos de referencia
Martin Cave, Los seis grados de comparticin, Unin Internacional de Telecomunicaciones,
Tendencias en la reforma de las telecomunicaciones, 2008 Acceso abierto y Comparticin de
infraestructuras
118

Separacin funcional, por Malcolm Webb, Unin Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias

en la reforma de las telecomunicaciones, 2008 Acceso abierto y Comparticin de infraestructuras
Notas prcticas
Explicacin y aplicacin de la separacin estructural
3.4.2

Perfeccionamiento de las redes troncales

Al considerar la mejora de las redes troncales es preciso tener en cuenta el problema que plantea el
hecho de que la demanda y las inversiones en las principales instalaciones de transmisin tienen
ms de una motivacin; se trata, bsicamente, de la capacidad y la fiabilidad/redundancia de la red.
Los encargados de formular polticas y los reguladores no pueden ignorar estos factores o imaginar
que incluso una gran nueva inversin en la red de un tercer operador se aprovechar cabalmente o
resultar totalmente benfica si no se comprenden y tienen en cuenta debidamente las necesidades
actuales y futuras y las motivaciones econmicas de los operadores existentes.
Los enlaces que se encuentran ms cerca del centro de una red transportan un mayor volumen de
trfico, y por consiguiente los fallos de estos enlaces son ms graves que los fallos en cualquier otro
enlace ms lejano del centro. Por consiguiente, los enlaces ms prximos al centro por lo general
son redundantes, de modo que si un enlace falla se puede utilizar en su lugar una ruta alternativa
entre sus puntos extremos.
Es necesario hacer las siguientes distinciones entre la red troncal y la red de acceso:

La red troncal bsica (a menudo denominada red troncal o red bsica) consta de una malla
de enlaces con dos rutas por lo menos entre cualesquiera dos nodos importantes. Muchas
redes de operadores tradicionales incorporan rutas alternativas, por lo que a veces tienen
una estructura como la que se ilustra en la figura 8 (es decir, dos rutas nacionales distintas
en anillo) que conectan a los puntos clave de conmutacin y trfico. En una red mvil, los
enlaces redundantes o anillos son los que se encuentran entre los centros de conmutacin
mvil (mobile switching centres, MSC) esenciales, o los que conectan a los controladores
de la estacin de base de la red (base station controllers, BSC) con los MSC principales.
Las decisiones sobre inversin relacionadas con estos enlaces tienen un carcter muy
comercial y rara vez, o nunca, se ven influidas por la poltica o la financiacin del acceso
universal.

Las redes troncales de acceso (a menudo llamadas redes de agrupacin o de distribucin),

que incluyen las conexiones con las pequeas comunidades y los clientes minoristas, y por
lo general comprenden un gran nmero de enlaces de derivacin. Normalmente las redes
troncales de acceso estn conectadas a una sola estacin de base o pequeo conmutador de
red fija (por ejemplo, en una pequea ciudad o una zona rural). Pueden estar conectadas a
un BSC numerosas estaciones de bases mviles mediante un enlace no redundante. Dado
que la economa de estos enlaces podra ser menos que segura o marginal, las decisiones
sobre inversin se pueden ver influidas por la disponibilidad de financiacin AU.
En la figura a continuacin se ilustran las distinciones entre las redes troncales bsica y de acceso,
aunque podran existir muchas excepciones y modalidades de esta representacin sencilla en los
casos particulares de cada red.

119

Figura Conectividad de red fija esquemtica

Con frecuencia los operadores de red fija tradicionales tienen fibra en sus redes troncales, o por lo
menos entre las principales ciudades y los centros de conmutacin. Los operadores mviles pueden
aducir argumentos ms slidos para elegir enlaces de microondas en vez de enlaces de fibra ptica,
en particular cuando ya se han instalado las torres y stas pueden utilizarse para estaciones de base.
sta es la razn por la cual algunos responsables de formular polticas consideran que las redes
troncales de los operadores mviles son menos importantes para el trfico de banda ancha. Sin
embargo, es probable que las anchuras de banda sean suficientes para la demanda actual y puedan
mejorarse, de una manera econmica, cuando un volumen suficiente de demanda externa as lo
justifique. Asimismo, es probable que muchos operadores mviles perfeccionen sus redes troncales
para la prevista asimilacin por los consumidores de servicios 2G y 3G en gran escala.
Por lo general las decisiones sobre inversin relacionadas con la red troncal bsica tienen por
finalidad la introduccin de redundancia y no el aumento de la capacidad. No obstante, podra haber
una motivacin basada en los requisitos de acceso y servicio universal (ASU) para aumentar la
capacidad de anchura de banda con el fin de dar cabida ms fcilmente a otros operadores y
proveedores de servicios Internet. Un gran aumento de la capacidad en trminos comerciales slo
podra justificarse despus de que se hayan establecido slidamente los servicios de transmisin de
datos.
En resumen, dado que por lo general las motivaciones que llevan a un despliegue del ASU y de la
banda ancha no coinciden con las motivaciones de los operadores, la disponibilidad de
subvenciones no influye necesariamente en las inversiones en la red troncal bsica. Sin embargo, las
ampliaciones de la red de acceso, que con frecuencia se identifican ms fcilmente con los objetivos
ASU, siempre irn acompaadas de alguna ampliacin limitada de la red troncal limitada y la
disponibilidad de subvenciones con esa finalidad influye ms en las decisiones de los operadores.
Es normal que en las licitaciones ASU se incluyan requisitos de acceso abierto a los enlaces de la
red troncal de acceso, de modo que los proveedores distintos del beneficiario inicial de las
subvenciones puedan utilizar las instalaciones. ste ha sido por ejemplo el caso en Nigeria, Uganda
y Mongolia. Estas modalidades de comparticin de la infraestructura mvil estn empezando a ser
cada vez ms una norma aceptada, segn se indica en el 3.4.6.

120

3.4.3

Otras opciones de red incipientes

En algunos pases existen varias redes troncales completas o parciales adems de la del operador
tradicional. Todas stas pueden considerarse parte de los recursos de red troncal del pas. Cabe
considerar las siguientes:

Los operadores de red concurrentes (por lo general operadores mviles) pueden haber
construido enlaces de fibra ptica y/o de microondas para no tener que depender de las
conexiones arrendadas a los operadores de red tradicionales. ste ha sido el caso de los
operadores mviles en varios pases africanos; la mayora de los pases en desarrollo
cuentan por lo menos con un operador mvil que posee una vasta red. Los operadores
mviles tienden a comenzar sus actividades con enlaces de microondas (los cuales pueden
utilizar convenientemente muchas de las torres para estaciones de base), pero luego optan
por enlaces de fibra ptica cuando necesitan mayor capacidad. Este fenmeno es muy
manifiesto en Nigeria [1]. De hecho, actualmente en muchos pases las redes troncales de
los operadores de red mvil son ms amplias que las del operador de red tradicional, aun
cuando stos no utilizan enlaces de fibra ptica en sus redes bsicas hasta que ello no est
justificado por su propia economa interna [2].

Algunos operadores de red especializados podran haber construido enlaces de fibra ptica
o de microondas exclusivamente para vender capacidades de transmisin y otras
capacidades de red a los proveedores de servicios y a grandes empresas. En los pases en
desarrollo estos operadores de red son poco frecuentes, aunque existen algunos ejemplos en
Kenya [3] y Malawi.

Las empresas de electricidad, gas y ferrocarril utilizan cada vez ms enlaces de fibra ptica
para fines propios (o derechos de pasaje que les permiten proporcionar enlaces de fibra
ptica), por los que suelen transportar un volumen de trfico ms bien reducido pero
importante. Si la reglamentacin lo permite, esos enlaces se pueden poner a disposicin
para el trfico pblico. En Argelia, la empresa de extraccin de petrleo y gas, y la empresa
de distribucin de electricidad y gas, han formado una empresa conjunta para vender su
capacidad de transmisin excedentaria [4]. Pero dado que esos enlaces de fibra ptica en
general se disean como para satisfacer las necesidades internas de la empresa, y no los
requisitos nacionales (en particular la cobertura de vas ferroviarias), las limitaciones
geogrficas a las que estn sujetos dichos enlaces pueden limitar a unas muy pocas rutas su
contribucin a las redes telefnicas existentes. No obstante, segn se indica en el 1.6.3, se
puede coordinar por lo menos el suministro de electricidad y telecomunicaciones, ya que
los conductos y los postes elctricos pueden contener fibras pticas con un costo marginal
reducido.
Alentar y autorizar a las empresas a poner sus redes a disposicin para actividades econmicas
mayoristas y minoristas pblicas es un paso importante hacia la mejora de las redes troncales, dado
que ello conduce a un aumento de la competencia y estimula las inversiones. Podra ser necesario
establecer salvaguardias para evitar las subvenciones cruzadas, especialmente cuando las empresas
ocupan una posicin dominante en sus propios mercados. No obstante, los operadores de redes
mviles, en particular, podran considerar que no se beneficiarn de la venta de capacidades de
transmisin y otras capacidades de red a posibles rivales. En tal caso, los reguladores podran
considerar la reglamentacin del acceso abierto para garantizar que se ponen a disposicin las redes
troncales.
Notas finales
[1] Vase MTN Launches 2,500 km Fibre Optics Transmission Network (MTN, septiembre
de 2006), www.mtnonline.com/corporate/press.asp?NewsID=144.

121

[2] Vase Options for Terrestrial Connectivity in Sub-Saharan Africa (Anders Engvall y Olof
Hesselmark, SIDA, marzo de 2007), http://eldis.webcrossing.com/docs/SidaBackbonefinal.pdf.
[3] Vase About Us (Redes de datos de Kenya), www.kdn.co.ke/default2.php?active_page_id=382.
[4] Vase Sonatrach-Sonelgaz (Sonatrach, julio de 2007), www.sonatrach-dz.com/cgi-bin/pgnewspro.cgi?id_news=1334.
Documentos de referencia
Unin Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias en la reforma de las
telecomunicaciones, 2008 Acceso abierto y Comparticin de infraestructuras
3.4.4

Operador de red especialmente constituida

En el curso de los ltimos aos las iniciativas de red troncal especial -en oposicin al
establecimiento de acceso abierto a las redes existentes- han pasado a ocupar un lugar importante en
la programacin del acceso y el servicio universal. Los partidarios de esas iniciativas estiman que
los principales operadores no dispondrn de suficiente red troncal como para atender las
necesidades del pas y su demanda de anchura de banda TIC. Habida cuenta de los desafos y
complejidades que ello entraa, las iniciativas de red troncal especial deben ser evaluadas muy
cuidadosamente para determinar si eso constituye una opcin vlida para determinado pas.
Un operador de red de propiedad independiente debe constituirse de manera de no competir con sus
clientes ni ejercer discriminacin contra los mismos. Est controlado por los inversores que
aportaron los fondos, probablemente junto con otros interesados, con inclusin de empresas
comunitarias. El establecimiento de un operador de red especialmente constituida resulta muy
adecuado cuando la red que se gestiona ha sido construida con fondos independientes de cualquier
operador de red existente. En los 3.4.4 y 3.4.5 se examinan otras modalidades de propiedad y de
explotacin que podran resultar ms adecuadas en ciertos casos.
Por lo general se exige que las redes de banda ancha creadas con fondos pblicos sean explotadas
por operadores de red especialmente constituida y ofrezcan acceso abierto; por ejemplo diferentes
proveedores de servicios Internet podran utilizar los enlaces de banda ancha. En la Nota prctica
Intervencin pblica en apoyo del despliegue de la banda ancha en la Unin Europea se brindan
ejemplos de casos en los que se ha procedido de ese modo.
El documento de referencia The Alberta SuperNet: An Axia Breakthrough Solution to removing the
Digital Divide se refiere a una iniciativa de Canad a tenor de la cual se encarg una red troncal de
acceso abierto que llegase a todas las comunidades de cierto tamao y de cuya gestin se ocupa una
empresa privada en el marco de un contrato. En tales casos, la red troncal se podra transferir en
ltima instancia a los financistas, con sujecin a un acuerdo de construccin-explotacintransferencia o construccin-transferencia-explotacin.
El problema que plantean estos proyectos consiste en determinar si la motivacin y la justificacin
econmica del proyecto de red troncal es:

ampliar el alcance de la red bsica para abarcar nuevas zonas rurales o regiones a las cuales
no se haba llegado hasta la fecha (pero a las que podran prestar servicio cada vez ms los
operadores mviles);

aumentar la capacidad de anchura de banda en las rutas principales, alentando y

potenciando de ese modo aplicaciones TIC avanzadas y el aumento de puntos de presencia
Internet independientes (esto tendr lugar gradualmente a medida que se vaya demostrando
que existe demanda); o

122

promover el crecimiento de los operadores concurrentes actuales y futuros, quienes podran

considerar que la falta de una red troncal de acceso de propiedad independiente, abierta o
compartida, constituye una limitacin.

Es poco probable que las necesidades de capacidad justifiquen por s solas la construccin de una
nueva red troncal nacional, aunque ello se justificara si las redes existentes tuviesen una cobertura,
una capacidad orgnica y una capacidad de gestin o agudeza comercial extremadamente limitadas.
Ahora bien, estas situaciones ya no tienen lugar cuando el marco de poltica est verdaderamente
liberalizado y fomenta la competencia y la inversin. De ah que las otras alternativas que se
consideran en las secciones previas y siguientes podran, a fin de cuentas, resultar ms realistas.
Documentos de referencia
The Alberta SuperNet: An Axia Breakthrough Solution to Removing the Digital Divide (Axia,
junio de 2007)
Open Access Models Options for Improving Backbone Access in Developing Countries (with a
Focus on Sub-Saharan Africa) (Spintrack, InfoDev, agosto de 2005)
Study On Local Open Access Networks For Communities and Municipalities (Malcolm Matson y
otros, InfoDev, marzo de 2006)
Notas prcticas
Intervencin pblica para promover el despliegue de la banda ancha en la Unin Europea
Experiencia de la SuperNet en Alberta
3.4.5

Operadores de red en un consorcio

Dentro de los consorcios, los operadores de red an pueden seguir rivalizando entre s, pero
trabajarn de consuno en el marco de una iniciativa de red troncal especfica u otra iniciativa de
inters comn. El consorcio desempea funciones limitadas -por lo general stas consisten en
atender la demanda global de los operadores de red- y por consiguiente no inhibe la competencia.
El consorcio est formado y financiado a nivel privado por ciertos operadores de red, con la posible
asociacin del gobierno, y las capacidades de red que administra el consorcio podran estar abiertas
nicamente a los operadores de red participantes, lo que crea el riesgo de un acceso limitado al
mercado y de dominancia mercantil. Esta situacin hipottica es distinta de la del operador de red
especialmente constituida que se describe en el 3.4.4. Para que haya acceso abierto a las
instalaciones de red, lo que es preferible, otros operadores deben poder sumarse al consorcio en
condiciones equitativas. Esas condiciones incluiran la admisin de todos los operadores de red
previo pago de derechos relacionados principalmente con los recursos que stos necesitan o aportan.
Un Punto de Intercambio Internet (Internet eXchange Point, IXP) es un ejemplo de las diversas
inversiones que ya son administradas por un consorcio. En el documento de referencia Via Africa:
Creating local and regional IXPs to save money and bandwidth se hace una resea de los aspectos
prcticos que entraa el establecimiento de estos IXP. El consorcio podra tener una estructura
menos formal. En la direccin electrnica www.euro-ix.net/ixp/startingixp/ se hace una descripcin
cabal de las decisiones estructurales que es preciso tomar, y en los documentos que figuran en
www.linx.net/govern/ se describe una estructura de gestin bastante formal (de un IXP en el
Reino Unido).
Un IXP tambin puede actuar como un gremio comercial que representa a los proveedores de
servicios Internet ante el gobierno y el pblico (como KIXP en Kenya), o ante los proveedores de
anchura de banda internacional, con miras a obtener poder de compra y economas de escala. El
consorcio no plantea forzosamente una barrera para la entrada en el mercado y el xito de entidades

123

que no sean miembros, ya que pueden existir otras modalidades de participacin en el consorcio
(tales como los acuerdos bilaterales de intercambio y trnsito).
Cables de transmisin de larga distancia: La constitucin de un consorcio de operadores de red
tambin es un modo de financiar la instalacin de cables nacionales o regionales de larga distancia,
tanto en superficie como submarinos. Los miembros del consorcio podran tener importantes
accionistas en comn, como ocurre por ejemplo en Rusia [1]. No obstante, en ocasiones el mandato
del consorcio no consiste en proporcionar acceso abierto y por consiguiente disfruta de una posicin
de monopolio o duopolio, evitando efectivamente que otros operadores de red ingresen en el
mercado.
Notas finales
[1] Vase Golden Telecom FOCL Builds a Link to Broadband Access (Golden Telecom,
marzo de 2006), www.goldentelecom.com/upload/iblock/64f/567_567_FOCL_pressrelease_Eng_06-03-16_FINAL.pdf
Documentos de referencia
Via Africa: Creating local and regional IXPs to save money and bandwidth (Russell Southwood,
UIT, enero de 2005)
3.4.6

Modalidades actuales e incipientes de comparticin de la red mvil

En numerosos pases en los cuales los operadores de servicios mviles son los proveedores
dominantes, por lo menos un operador mvil puede tener una red de transmisin nacional cuasi
ubicua que se podra utilizar para otros fines adems de cubrir las estrechas necesidades de
suministro de servicios mviles. Esta red podra servir para suministrar prestaciones de red troncal
digital desde POP muy dispersos para los PSI. Incluso si la capacidad disponible es demasiado
limitada para la banda ancha, su perfeccionamiento para prestar servicios de banda ancha puede
resultar mucho ms econmico que la construccin de una red totalmente nueva.
En las redes mviles, la comparticin de infraestructuras podra incluir algunos recursos fsicos
(como las torres y los edificios), enlaces de transmisin completos, o la comparticin de zonas de
cobertura (de modo que los diferentes operadores de red proporcionen equipos en zonas diferentes,
en el entendimiento de que se autorizara a itinerar all a los clientes minoristas de los otros
operadores de red). Debido a los ahorros en el costo que ello permite, la comparticin de
infraestructura podra ser un requisito previo para recibir apoyo procedente del Fondo de Acceso y
Servicio Universal con destino a nuevas zonas. Este aspecto ha sido considerado en diversos
concursos de subvenciones FASU organizados recientemente, en los cuales se les exigi a los
ofertantes que proporcionasen suficiente capacidad de banda ancha y acceso a torres de
radiocomunicaciones en todos los nuevos enlaces de red troncal financiados con esas subvenciones.
Los ofertantes tambin tuvieron que garantizar un acceso abierto sin discriminacin (en trminos
comerciales) [1].
El Captulo 8 "Concursos para la obtencin de subvenciones", contiene un documento de referencia
con una Solicitud de Propuestas y una especificacin tcnica.
En algunos pases la obtencin de permisos de construccin de postes, conductos y edificios puede
resultar difcil por diversas razones, desde las puramente burocrticas hasta las relacionadas con la
poltica ambiental. Evidentemente, a menudo se considera que la comparticin de torres y edificios
es favorable para el medio ambiente o conveniente por razones estticas. A los reguladores tambin
les puede resultar conveniente exigir que los operadores de red concierten acuerdos de
comparticin, de modo que estas formas de infraestructura siempre estn abiertas a otros operadores
de red, pues as resultara innecesario presentar segundas y terceras solicitudes de permisos. El

124

Gobierno y el regulador de la India realizaron un anlisis econmico completo y vastas consultas

con el sector industrial en lo tocante a la posible necesidad y las ventajas de compartir la
infraestructura mvil. El regulador, TRAI, public sus recomendaciones sobre comparticin de
infraestructuras en abril de 2007 [2]. En la Nota prctica Comparticin de la infraestructura de red
mvil en la India se proporciona un panorama general de los anlisis subyacentes y los resultados
de los concursos iniciales para la obtencin de subvenciones.
Otra opcin consiste en autorizar la itinerancia nacional, compartiendo la cobertura. ste es por
ejemplo el caso de la India: se sometieron a subasta las licencias para servicios mviles a escala
regional (denominados crculos), y la itinerancia nacional es indispensable para los clientes que
viajan fuera de la zona que abarca la licencia de su proveedor. No obstante, cuando las tasas por las
comunicaciones itinerantes son relativamente elevadas, esto podra no servirles a los clientes. La
posibilidad de que los operadores sigan generando ingresos a partir de llamadas costosas puede
actuar como un desincentivo para la ampliacin de las redes, a menos que se promulgue alguna
legislacin que limite las tasas de las comunicaciones minoristas e imponga obligaciones de
cobertura. Sin embargo, en las situaciones en las cuales un operador de red es ms dominante, la
itinerancia nacional puede otorgar al operador de red menos poderoso una oportunidad para
competir en zonas en las cuales an no ha prestado servicio. La itinerancia nacional slo se
necesitara durante un periodo limitado, hasta que las redes se hayan desplegado de una manera ms
uniforme.
En diversos pases, como por ejemplo Austria y Australia, la itinerancia nacional ha sido utilizada
para promover el ingreso en el mercado de un operador de red 3G que no posee red 2G; el operador
de red 3G tiene derecho a negociar acuerdos de itinerancia nacional temporal que abarcan el acceso
a las redes 2G de los operadores de red que cuentan tanto con redes 2G como 3G. A falta de estos
acuerdos, el operador de red 3G tendra una cobertura muy limitada. Gracias a este tipo de acuerdo,
el operador de red 3G puede tener una cobertura nacional pero puede sentirse motivado para
ampliar su propia cobertura gracias a las posibles economas de escala. En la Nota prctica Debates
sobre la itinerancia nacional en la Unin Europea se aborda este tema.
Notas finales
[1] Como ejemplos de estos requisitos de acceso abierto cabe citar los concursos por la obtencin de
subvenciones AU de Nigeria, Mozambique y Mongolia.
[2] Recomendaciones sobre comparticin de infraestructura formuladas por la Autoridad de
Reglamentacin de las Telecomunicaciones de la India (TRAI), abril de 2007
www.trai.gov.in/trai/upload/PressReleases/447/recom11apr07.pdf.
Documentos de referencia
Unin Internacional de Telecomunicaciones, Tendencias en la reforma de las telecomunicaciones,
2008 Acceso abierto y comparticin de infraestructuras (Captulos sobre Comparticin de
infraestructura mvil y sobre Itinerancia mvil internacional)
Notas prcticas
Comparticin de la infraestructura de red mvil en la India
Debates sobre itinerancia nacional en la Unin Europea

125

3.4.7

Financiacin de iniciativas sobre red troncal

Como el propio acceso y servicio universal (ASU), una red troncal nacional, independientemente
del hecho de que ample y conecte a las redes existentes o constituya una nueva red independiente,
podra tener que ser candidata para una financiacin sin carcter comercial. Esta financiacin puede
tener lugar a travs de toda una serie de mecanismos de financiacin (financiacin estatal, Fondo de
Acceso y Servicio Universal (FASU), asociaciones entre los sectores pblico y privado, etc.). Las
opciones para la financiacin de las iniciativas relativas a la red troncal son similares a las de la
financiacin ASU en general, a saber:

Parte de las obligaciones se consignan en las licencias ASU o en otros instrumentos

reglamentarios. Al ganar las licitaciones ASU, los operadores de red quedan obligados a
proporcionar ASU en nuevas zonas y deben ampliar sus redes troncales para llegar a
determinadas regiones.
Segn se indic en el 3.4.6, sirven como ilustracin de esto varios concursos por
subvenciones ASU organizados recientemente, en los cuales se exige a los ofertantes que
proporcionen suficiente capacidad de anchura de banda y acceso a las torres de
radiocomunicaciones o a cualquier otro nuevo enlace de red troncal financiado con las
subvenciones, y que garanticen un acceso abierto sin discriminacin (en trminos
comerciales) [1]. El Captulo 8, Concurso por la obtencin de subvenciones, contiene un
documento de referencia con una solicitud de propuestas caracterstica y una especificacin
tcnica de este requisito.
En funcin del caso, stos podran ser enlaces ramales pequeos o secciones muy
considerables de la ruta de transmisin; o incluso incluir mejoras de la red bsica. El Fondo
para el Suministro del Servicio Universal de Nigeria es un caso en el cual las subvenciones
ASU obtenidas competitivamente se utilizan para financiar varios enlaces de transmisin de
hasta 200 km de longitud, junto con servicios al cliente tales como POP Internet y acceso
local para servicios de transmisin vocal. En la Nota prctica Red troncal de Nigeria
basada en el Programa de Acceso Universal se describen estos principios y la experiencia
adquirida.

Asignaciones con cargo a fondos pblicos. Los operadores de red pueden solicitar y
recibir fondos para ampliar sus redes troncales con el fin de llegar a ciertas regiones.
Cuando ms de un operador de red rivaliza por la obtencin de fondos para una misma
zona, se puede recurrir a mtodos objetivos (subastas) o subjetivos ("concursos de belleza")
para tomar una decisin selectiva. Los fondos pblicos podran no estar reservados
nicamente para las telecomunicaciones, es decir que por ejemplo las universidades y otras
instituciones tcnicas podran tener aplicaciones y funciones operativas que implican un
volumen apreciable de trfico de datos y podran tratar de obtener fondos de los organismos
directamente interesados en la educacin o incluso de las Redes Nacionales de
Investigacin y Educacin. Por lo general estos fondos no estn destinados a crear
infraestructuras fsicas, aunque podran ser adecuados para construir capacidades a partir de
las redes existentes.
El documento de referencia Ms ancho de banda a menor costo contiene recomendaciones sobre la
manera segn la cual las universidades podran trabajar de consuno para obtener ms capacidad a
menor costo, mediante la agrupacin de la demanda y otras actividades de planificacin, que crean
economas de escala e inciden indirectamente en el costo del ASU.
Notas finales
[1] Ejemplos de estos requisitos de acceso abierto son los concursos por la obtencin de
subvenciones AU de Nigeria, Mozambique y Mongolia

126

Documentos de referencia
Ms anchura de banda a menor costo (Asociacin para la educacin superior en frica,
octubre de 2003) http://www.foundation-partnership.org/pubs/pdf/more_bandwidth.pdf
Notas prcticas
Red troncal de Nigeria basada en el Programa de Acceso Universal
3.5

Otros enfoques e iniciativas encaminados a la promocin del ASU

Adems de los principales enfoques e iniciativas encaminados al acceso y el servicio universal

(ASU) que se expusieron y examinaron en las secciones precedentes, existen algunos otros
enfoques, modelos y experiencias que podran ser menos conocidos. En esta seccin se resumen
dichos enfoques.
Aunque no de manera muy generalizada, las cooperativas estn prestando servicios de
comunicaciones en algunas zonas rurales y distantes. En la comunidad del desarrollo algunos se
preguntan incluso si las cooperativas no podran ser el modelo ideal para la prestacin de servicios
de banda ancha en zonas rurales e indigentes. En el 3.5.1 se examinan la experiencia adquirida
hasta la fecha, los factores de xito y las perspectivas del modelo de cooperativas.
En el 3.5.2 se consideran ejemplos de diversos pases que presentan importantes desafos para los
operadores rurales y regionales, pero que tambin proporcionan el contexto en el cual se podra
aplicar con xito una estrategia de licencias a nivel regional o rural con resultados benficos,
incluso para la banda ancha.
El 3.5.3 se ha consagrado a analizar la experiencia adquirida con las estaciones de
radiocomunicaciones locales o comunitarias. Las radiocomunicaciones rurales no slo son
importantes para el acceso a los servicios de radiodifusin y el suministro de los mismos, sino que
tambin pueden desempear una funcin importante en la propagacin de los beneficios que
entraa el acceso a Internet.
3.5.1

Cooperativas rurales

Hay un conjunto de pases que han establecido modelos cooperativos para los servicios de
telecomunicaciones, a saber, Argentina, Bolivia, Polonia y los Estados Unidos de Amrica.
Es importante sealar que todos estos modelos cooperativos comenzaron a funcionar antes de la
introduccin de la tecnologa celular, cuando la norma eran las lneas fijas. Por ejemplo, la mayora
de las aproximadamente 300 cooperativas de Argentina han estado en funcionamiento desde el
decenio de 1960.
Las cooperativas surgieron principalmente en las zonas rurales y distantes a las cuales los
operadores nacionales no estaban en absoluto interesados en prestar servicio, dado que las
consideraban poco rentables. Muchas de las cooperativas argentinas se hallan en pequeas
comunidades aisladas en el sur (Patagonia), en las cuales en su momento los dos operadores
existentes haban manifestado expresamente que no deseaban prestar servicio en esas comunidades.
Incluso en los Estados Unidos, los proveedores independientes de telecomunicaciones prestan
servicio a menos del 5% de los abonados telefnicos del pas; 225 cooperativas forman un subgrupo
de proveedores de servicios de telecomunicaciones independientes. No obstante, pese a representar
un porcentaje muy reducido, en estos casos las cooperativas rurales son importantes para llegar a
esas pequeas comunidades y ofrecerles servicio.
Polonia es una excepcin al hecho de que por lo general las cooperativas prestan servicio en
aquellas zonas en las cuales ningn otro operador est interesado. A tenor de una nueva ley de
telecomunicaciones (1990) se crearon 44 zonas de licencias locales que funcionan en rgimen de
127

competencia con TPSA, el operador tradicional de propiedad estatal. Sin embargo, no todas esas
zonas locales eran zonas rurales, pues entre ellas figuraban zonas urbanas y semiurbanas. Algunos
de los titulares de licencias locales eran cooperativas, establecidas con la asistencia de la Asociacin
Nacional de Cooperativas de Telecomunicaciones (NTCA) y USAID de los Estados Unidos. El
nmero de abonados suele girar en torno a 8 500. Se conocen dos cooperativas que siguen siendo
operacionales y rentables y han incorporado servicios adicionales tales como Internet, banda ancha,
radio y TV.
Si se considera la experiencia de las cooperativas se advertir que los siguientes factores les han
permitido ser sostenibles y en algunos casos incluso rentables:

Suministro de mltiples servicios Numerosas cooperativas de los Estados Unidos

tambin poseen empresas subsidiarias de servicios celulares o TV por cable, mientras que
las cooperativas polacas incorporaron servicios Internet, de banda ancha y en algunos casos
radio y TV. Las cooperativas argentinas a menudo proporcionan otros servicios tales como
agua y electricidad, y en 2007 stas fueron autorizadas a ofrecer servicios de telefona
mvil.

Subvenciones o acuerdos de interconexin favorables Las cooperativas polacas se

establecieron con un aporte apreciable de financiacin de donantes y sus administradores
negociaron acuerdos de interconexin razonables con el operador tradicional de red fija. En
los Estados Unidos los operadores rurales, con inclusin de las cooperativas, reciben
subvenciones para prestar servicios en zonas de costo elevado (nicamente en 2006 esa
cifra ascenda a 4 100 millones USD).

Posicin monopolista de facto Histricamente, la mayora de las cooperativas

comenzaron como nicos proveedores de telecomunicaciones en su zona de servicio, por lo
cual acaparaban toda la demanda potencial y no necesitaban funcionar sujetas a presiones
competitivas. Con el surgimiento de la tecnologa celular, la posicin de proveedor nico se
ha visto con frecuencia menoscabada.

Pases de renta media y servicios a los hogares Los pases que poseen cooperativas son
pases de renta media-baja (Bolivia), media-alta (Argentina y Polonia) y alta
(Estados Unidos). Las cooperativas proporcionan servicios a los hogares y stas no
resultaran sostenibles en comunidades en las cuales slo una minora puede permitirse
sufragar servicios privados.

Comparticin de infraestructuras y recursos Dado que muchas cooperativas tambin

proporcionan otros servicios tales como el suministro de electricidad y agua, aplican
mecanismos de facturacin, contabilidad y recaudacin y tienen una plantilla de recursos
humanos, lo que les permite reducir los gastos generales. La sustentabilidad de las
cooperativas se ve favorecida an ms por el hecho de que su personal directivo con
frecuencia trabaja a ttulo gratuito.
El hecho de que los modelos cooperativos desempeen o no una funcin en las futuras polticas de
acceso y servicio universal depender de diversos factores y circunstancias especficas del pas que
considere dichos modelos. Algunos estiman que las cooperativas son el modelo potencial para la
prestacin de servicios de banda ancha a las comunidades. Un ejemplo reciente en los Estados
Unidos es la Mid-Atlantic Broadband Cooperative (MBC), creada en 2003 por un grupo de
dirigentes regionales, con la finalidad de revitalizar la economa regional en la regin del sur de
Virginia. En 2004, MBC elabor un plan para construir ms de 700 millas de nueva infraestructura
de fibra ptica y es propietaria de las instalaciones y de la infraestructura. El proyecto se empez a
ejecutar con 6 millones USD concedidos a ttulo de donacin por el Departamento de Comercio de
la Administracin de Desarrollo Econmico de los Estados Unidos, junto con una financiacin
adicional de 34 millones USD concedida por la Virginia Tobacco Commission (VTC). Hoy en da,

128

esa red de 700 millas de fibra ptica es operacional. La MBC tambin es un vendedor mayorista de
servicios de banda ancha, y proporciona la infraestructura necesaria para atraer la actividad
econmica a las zonas rurales de Virginia. La MBC y la VTC estn financiando proyectos
experimentales "del ltimo tramo" en cinco ciudades distintas de Virginia. Las empresas y los
habitantes de toda la regin de Virginia sacan provecho de esta iniciativa de MBC [1].
En el 3.3.2 se examinan con mayores detalles algunos factores, por ejemplo los aspectos relativos
a la sustentabilidad antes abordados y otros factores relacionados con las redes comunitarias y la
participacin de la comunidad. Al parecer, los modelos cooperativos podran ser preferibles para
comunidades o zonas a las que no prestan servicio los proveedores comerciales (los cuales no se
ven atrados por las subvenciones en el marco de un Fondo de Acceso y Servicio Universal
(FASU)) o en zonas con gran precariedad de servicios. Las cooperativas podran no resultar
adecuadas si existen otras alternativas viables en el mercado y con los proveedores comerciales.
Notas finales
[1] Para mayores detalles, vase http://mbc-va.com/
3.5.2

Concesin de licencias al operador regional o rural

A mediados del decenio de 1990 se comenzaron a conceder en Amrica Latina licencias de alcance
rural o regional como resultado de la primera generacin de Fondos de Acceso y Servicio Universal
(FASU) segn se describe en el 3.2.1. stas a menudo utilizan tecnologa almbrica fija o VSAT.
Hoy en da, el principal desafo que tienen ante s estos operadores rurales es la propagacin de
operadores celulares que compiten con ellos en zonas en las cuales en una poca haban sido los
nicos proveedores de servicio. Asimismo, en algunas comunidades distantes que utilizan VSAT,
los costos de explotacin y mantenimiento superan a los ingresos recibidos y a las subvenciones por
las cuales se presentaron ofertas. Incluso antes de la expansin de la telefona mvil, se saba que
algunos de esos operadores rurales no iban a ser viables desde el punto de vista comercial [1].
Un ejemplo posterior de operadores rurales es el de la Repblica Sudafricana. A partir de 2002 el
Organismo para el Servicio Universal se centr en la financiacin de los nuevos operadores titulares
de licencias para la prestacin de servicios en zonas mal atendidas (Underserved Area Licensees,
USAL), previamente denominados pequeas, medianas y microempresas (Small, Medium and
Micro Enterprises, SMME). Como su nombre indica, estos operadores reciben licencias para
proporcionar servicios de transmisin vocal y de datos en distritos rurales mal atendidos con menos
de un 5% de densidad de telefona fija.
De un total de 27 posibles zonas de licencias, siete USAL han estado recibiendo donaciones
de 5 millones de SAR cada uno tras obtener su licencia del Organismo, as como compromisos de
prstamos exentos de inters por una cuanta de 10 millones de SAR a lo largo de los tres primeros
aos. Varios de los USAL han comenzado a ofrecer servicios mediante la reventa de servicios
mviles de uno de los operadores mviles establecidos. El principal problema que plantea el
sistema de USAL es que fue concebido para un entorno del mercado de lnea fija, pero luego la
situacin fue cambiando debido al nmero cada vez mayor de medidas de liberalizacin adoptadas
por el Gobierno, con lo cual se mejor el entorno general del sector y se aceler la expansin del
mercado, con inclusin de los operadores mviles, como consecuencia de lo cual ahora se concede
menos proteccin a los USAL subvencionados.
A continuacin se resumen algunos de los desafos a los que deben hacer frente los operadores
rurales o regionales de alcance ms reducido:

129

Poder adquisitivo Los grandes vendedores de equipos podran prestar escasa atencin o
apoyo a los pequeos operadores, y las perspectivas de descuentos en volumen son muy
limitadas.
Atraccin de financiacin Por lo general a los pequeos operadores rurales les resulta
difcil obtener financiacin, pues sus actividades podran ser slo marginalmente rentables
y los inversores podran tener menos confianza y estar menos dispuestos a aportar
financiacin. As pues, algunos de los primeros operadores rurales fueron en realidad
subsidiarios de los vendedores de equipos VSAT o de telecomunicaciones rurales.
Atraccin de recursos humanos Si tiene la posibilidad de elegir, el personal calificado y
directivo se podra sentir menos inclinado a optar por los pequeos operadores rurales y
ms dispuestos a trabajar en las grandes ciudades.
Economas de escala El costo de los elementos habituales que necesita un proveedor de
servicio de telecomunicaciones rural o regional, por ejemplo, programas informticos de
facturacin, es proporcionalmente superior al costo que debe sufragar un operador nacional,
aunque los avances de la informtica, las nuevas tecnologas y la personalizacin podran
atenuar este problema.
Negociacin de acuerdos de interconexin Los operadores menos importantes se
encuentran en una posicin de desventaja y no prioritaria al negociar acuerdos con los
mayores operadores nacionales.
Presiones competitivas y aumento de la liberalizacin Los operadores ms pequeos
son menos capaces de hacer frente a las presiones competitivas cuando los operadores
nacionales ms importantes amplan, con el correr del tiempo, el alcance de sus actividades,
para abarcar a las zonas rurales menos atendidas, es decir que un operador titular de una
licencia nacional y un operador titular nicamente de una licencia rural no se encuentran en
un pie de igualdad. Por lo tanto, en general los operadores rurales necesitan un mayor grado
de proteccin reglamentaria, lo que a menudo complica el rgimen de reglamentacin, ya
que se necesita una reglamentacin especialmente adaptada a las necesidades de los
titulares de licencias rurales y ello est en pugna con la tendencia hacia el aumento de la
liberalizacin.

Venezuela es un ejemplo interesante de un pas en el cual se introdujeron licencias regionales sin

organizar una subasta basada en subvenciones mnimas. Debido a la incapacidad de CANTV, el
operador tradicional de lnea fija, de atender sus obligaciones en zonas rurales, a mediados del
decenio de 1990 se concedi licencia a tres operadores rurales regionales, cada uno para una regin
diferente del pas. No se autoriz a los operadores existentes a presentar ofertas para obtener esas
licencias. Se exigi a los operadores que cumplieran en primer lugar con los objetivos de despliegue
rural, antes de permitirles ampliar el alcance de sus servicios para abarcar zonas urbanas. Se exigi
a los operadores regionales que proporcionasen servicio en las zonas rurales no abarcadas por
CANTV, con inclusin de telfonos pblicos y lneas fijas o mviles.
Se fijaron metas especficas de despliegue para los operadores rurales: a lo largo de un periodo de
cinco aos tras la obtencin de la licencia stos deban instalar entre 17 000 y 42 000 lneas. En
realidad hacia fines de 1999 slo se haba instalado un pequeo nmero de lneas principales.
Posteriormente, para que las licencias rurales resultasen ms atractivas, se autoriz a los operadores
titulares de las mismas a ofrecer acceso fijo, as como servicios de larga distancia, internacionales,
mviles y multimedios. En 2006 los dos operadores regionales, Digicel e Infonet (ambos GSM),
fueron adquiridos por Digitel, el tercer operador regional, con el fin de crear un operador GSM de
alcance nacional. La disponibilidad de datos sobre el xito real de estas licencias regionales es
limitada. En general se considera que la tasa de penetracin de Internet y de telefona rural en
Venezuela sigue siendo baja.

130

Las lecciones que se pueden extraer de esta experiencia, tambin a la luz de la posibilidad de
adoptar una estrategia de concesin de licencias a escala rural o regional para el desarrollo de la
banda ancha, son las siguientes:

existe la tendencia mercantil manifiesta de que los operadores rurales o regionales se

transformen en operadores nacionales, ya sea al ser comprados por un operador nacional o
bien a causa de su propio impulso a ampliar el alcance de sus actividades y transformarse
ellos mismos en operadores nacionales. As pues, los operadores regionales o rurales
podran constituir un fenmenos temporal; y

el establecimiento de operadores regionales puede ser un mecanismo eficaz para introducir

nuevos operadores e intensificar la competencia. Si una licencia regional se centra en las
zonas menos atendidas y se asocia al incentivo de ser transformada en una licencia nacional
dentro de un periodo de tiempo razonable, se puede obtener el triple resultado siguiente:
a) aumento de la prestacin de servicios en zonas anteriormente no atendidas;
b) intensificacin de la competencia; y
c) los interesados dispondran de un periodo de tiempo para prepararse y adaptarse a la
intensificacin de la competencia.
Notas finales
[1] Para mayores detalles, vase Bjrn Wellenius, Reduccin de las disparidades en cuanto al
acceso a las comunicaciones rurales, Chile, 1995-2002
3.5.3

Estaciones de radiocomunicaciones comunitarias y locales

Las estaciones de radiocomunicaciones comunitarias o locales pueden desempear una importante

funcin en la poltica y el programa de acceso y servicio universal, en particular cuando dicha
poltica abarca tambin a los servicios de radiodifusin. Aunque no existe ninguna definicin
consagrada de lo que significa ASU en el mbito de la radiodifusin, hay cierto grado de consenso
en lo tocante a sus dimensiones fundamentales, a saber:

Alcance Se debe proporcionar a la totalidad de la poblacin un servicio a escala nacional,

con inclusin de la poblacin que habita en zonas rurales y distantes. Por lo general las
entidades pblicas de radiodifusin deben tener un alcance de radiodifusin nacional. Las
entidades privadas de radiodifusin, en cambio, no tienen por qu llegar necesariamente a
toda la poblacin (aunque ello es beneficioso), siempre que sta tambin tenga acceso a
otros medios de radiodifusin locales.

Asequibilidad Se refiere a la asequibilidad del dispositivo real de recepcin de

radiodifusin (por ejemplo, un aparato de radio o televisin). En muchos pases en
desarrollo, los ciudadanos que habitan en zonas rurales slo pueden permitirse comprar
receptores de radio, puesto que los aparatos de televisin suelen ser demasiado costosos. Se
estn entablando debates sobre el acceso a la TV a escala comunitaria, y algunos
promotores de centros comunitarios multimedios incluyen a la TV (por ejemplo, la
UNESCO).

Medios de comunicacin local, pluralidad y diversidad ste es el aspecto ms

importante del ASU en el contexto de la radiodifusin. Se considera indispensable velar por
que todos los ciudadanos tengan acceso a una estacin de radio local como un foro para
deliberaciones y expresin cultural a escala local. Es importante que los medios de
comunicacin local ofrezcan una diversidad de contenidos y una pluralidad de opiniones e
informacin. Debido a sus costos ms elevados y a sus mayores necesidades tcnicas, la
televisin local est lejos de constituir una prioridad ASU.

131

As pues, en lo tocante al ASU en la esfera de la radiodifusin, cabe sealar los principales

requisitos siguientes:
1)
servicio a escala nacional prestado por la entidad pblica de radiodifusin y/o las entidades
privadas de radiodifusin; y
2)
acceso a una estacin de radio local (comunitaria o privada, con obligaciones de servicio
pblico).
Por consiguiente, muchos pases estiman que las estaciones de radio comunitarias son esenciales.
En el mundo desarrollado, Alemania, Francia, Canad y los Estados Unidos aplican polticas
especficas sobre radiodifusin rural y radiodifusin comunitaria/local. En la Nota prctica:
Diferentes modelos de radiocomunicacin local en Francia se proporciona un ejemplo de una
poltica local al respecto. Per, Bolivia, Colombia, Venezuela, Argentina y Ecuador cuentan con
una legislacin eficaz en materia de radiodifusin rural, autctona, educativa y comunitaria. En
frica, algunos de los pases que aplican polticas ms eficaces en esta esfera son Mal, Benin y la
Repblica Sudafricana. En la Nota prctica: Radios comunitarias rurales en Mal se proporciona un
ejemplo de radio comunitaria.
Las estaciones de radio locales y comunitarias son an ms importantes cuando se consideran
conjuntamente con el acceso a Internet. En muchos casos, la utilizacin eficaz de Internet en favor
del desarrollo exige intermediarios comunitarios capaces de superar los problemas de
analfabetismo, falta de capacitacin TIC y las barreras lingsticas de Internet. Las radios rurales
locales que cuentan con acceso a Internet se estn perfilando como un intermediario satisfactorio,
dado que son accesibles, asequibles y de produccin poco costosa. Adems, la radio es un medio
masivo y oral que promueve la interaccin comunitaria y la comunicacin social. La radio e Internet
pueden beneficiarse mutuamente de las siguientes maneras:

recursos Internet para que las estaciones radioelctricas intercambien informacin y

programacin, tales como InterWorld Radio, proporcionando acceso a una amplia gama de
informes periodsticos sobre una diversidad de temas; y

estaciones radioelctricas que utilizan Internet para proporcionar una variedad de

informacin a su audiencia; un ejemplo bien conocido es el Proyecto Internet Kothmale de
Sri Lanka, con el apoyo de la UNESCO.
Definiciones
A tenor de la Ley de Radiodifusin 4 de 1999 de la Repblica Sudafricana, un "servicio de
radiodifusin comunitario" es un servicio que:

est totalmente controlado por una entidad sin fines lucrativos y se proporciona sin carcter
comercial;

se presta a una comunidad en particular;

estimula a los miembros de la comunidad que lo reciben, o a las personas asociadas con la
misma o que promueven sus intereses, a participar en la seleccin y el suministro de
programas que se han de difundir en el marco de dicho servicio de radiodifusin;

podra financiarse con donaciones, patrocinios o publicidad, o bien mediante la imposicin

de derechos de abono, o mediante una combinacin de stos.
En Francia, adems de la entidad local de radiodifusin comunitaria, el regulador (Conseil
Superieur de lAudiovisuel, CSA) hace una distincin entre tres tipos de radiocomunicacin local:

radiocomunicacin local comunitaria;

servicio de radiocomunicacin local comercial sin programacin nacional; y

servicio de radiocomunicacin local comercial que tambin difunde programacin nacional.

132

Independientemente del hecho de que la estacin local sea o no una estacin comunitaria, una parte
importante de su mandato consiste en proporcionar un foro local, y por consiguiente es conveniente
que sta sea de propiedad local y que cumpla con ciertas obligaciones en lo tocante al acceso
comunitario y la produccin local. Sin estas obligaciones podra darse la situacin de que el 100%
de las estaciones sean repetidoras de la programacin procedente de la capital, a expensas del
acceso local.
Financiacin y sustentabilidad
Hay toda una serie de opciones de financiacin para las estaciones de radiocomunicaciones locales
comunitarias. Lo ms comn es que stas se financien a s mismas mediante una combinacin de
donaciones, publicidad, patrocinios e imposicin de derechos de abono, a escala nacional e
internacional. No obstante, en los pases en desarrollo rara vez se imponen derechos de abono.
Entre los ejemplos de modelos de financiacin que han sido impuestos en aplicacin de la poltica
estatal cabe citar los siguientes:

El Fondo de Acceso y Servicio Universal (FASU) de Colombia, Compartel, est

administrado por el Ministerio de Comunicaciones y aplica un programa conjunto con el
Ministerio de Cultura y un fondo estatal especial destinado a proyectos de desarrollo
conocido como FONADE. El fondo proporciona financiacin parcial para
radiocomunicaciones comunitarias en el marco de un programa denominado "Comunidad".
Actualmente, Compartel financia entre dos y seis estaciones de radio comunitarias en
aproximadamente 25 departamentos del pas. Compartel obtiene fondos de un gravamen
que se impone principalmente a los operadores de telecomunicaciones, aunque las
entidades de radiodifusin comerciales tambin deben contribuir a dicho fondo. En la Nota
prctica: Acceso universal a las estaciones de radio comunitarias en Colombia se
proporcionan mayores detalles sobre el modelo de Colombia. No obstante, el programa
especfico de radiocomunicaciones comunitarias de Colombia constituye una excepcin
entre los FASU. El FASU de Per slo financia ocasionalmente proyectos experimentales
que tienen algn elemento de radiocomunicacin comunitaria, pero apunta principalmente a
Internet. El FASU de Ghana, GIFTEL, est autorizado a financiar proyectos sobre medios
de comunicacin comunitarios que combinan Internet y la radiodifusin comunitaria.

Otros gobiernos, como el de la Repblica Sudafricana y el de Mal, no proporcionan ningn

apoyo financiero concreto a las estaciones de radio comunitarias, y por ende stas deben
financiarse a s mismas. En algunas comunidades pobres de la Repblica Sudafricana esta
poltica est creando problemas, pues no se pueden hacer los gastos publicitarios
pertinentes para promover una estacin de radiocomunicaciones. Aunque Mal cuenta con
ms de 300 estaciones de radio comunitarias, algunas de ellas se encuentran en una
situacin precaria; esta situacin se ve agravada cuando es necesario sustituir los antiguos
equipos.

Francia ha establecido un fondo especial para las entidades de radiodifusin local

comunitarias, que obtiene sus recursos de un gravamen especial impuesto a los gastos en
publicidad por radio y TV, y que pagan quienes hacen la publicidad. Las estaciones que
estn calificadas para ello pueden recibir fondos parciales para ayudarlas con la instalacin
inicial, o subvenciones para cubrir una parte de sus gastos de explotacin y sus compras de
equipos. No obstante, las estaciones de radio comunitarias deben cumplir con ciertos
requisitos sobre la base de los cuales se determina si stas renen los criterios especficos
para recibir fondos y la cuanta de los mismos. Entre esos criterios figura la capacidad de
las estaciones para obtener fondos locales y la calidad de su programacin. Una de las
condiciones es que la publicidad represente como mximo el 20% de su volumen anual de
negocios y otra que difundan cuatro horas de programacin local por da.

133

Los gobiernos de algunos pases (por ejemplo, Estados Unidos de Amrica, Chile, Mxico
y Brasil) imponen restricciones a las estaciones de radio comunitarias en lo que respecta a
la publicad. Estas restricciones son absolutas, es decir que no autorizan publicidad alguna, o
bien imponen un tope de publicidad que no permite rebasar ciertos lmites (vase el
ejemplo de Francia antes mencionado). El caso de Botswana es nico, por cuanto se
autorizan las donaciones nacionales e internacionales a las estaciones de radio comunitarias
nicamente durante los primeros aos de funcionamiento. Por ltimo, las restricciones
pueden estar relacionadas con el contenido, como por ejemplo no autorizar el patrocinio por
partidos polticos o autorizar nicamente la publicidad que tenga un carcter local.
En la Repblica Sudafricana las estaciones de radio comunitarias reciben tarifas
preferenciales de Sentech, la empresa de distribucin de seales, tras un anlisis efectuado
por la propia Sentech y el Departamento de Comunicaciones. En un principio las estaciones
comunitarias no recurran a Sentech porque no podan permitirse pagar sus tarifas y se
limitaban a su propia distribucin de seales, lo que tena como resultado una cobertura
insuficiente. La Nota prctica Radiocomunicaciones comunitarias en zonas rurales de la
Repblica Sudafricana contiene ms detalles sobre la experiencia sudafricana.

Cabe sacar la conclusin de que cierta financiacin parcial de las estaciones de radiodifusin
comunitarias locales resulta claramente beneficiosa y puede proceder de fondos estatales y de un
pequeo gravamen impuesto a los ingresos generados por la publicidad. Sin embargo, tambin es
pertinente exigir a las estaciones comunitarias que obtengan cierto volumen de fondos ellas mismas
y presenten solicitudes al respecto. Estas condiciones son necesarias, ya que no todas las estaciones
podran necesitar apoyo. Adems, la necesidad de que stas cumplan con ciertos criterios obligara a
efectuar controles mnimos de la calidad antes de distribuir la asistencia. Se propone que los
criterios no incluyan forzosamente un juicio del contenido de la programacin, sino que en vez de
ello se centren en indicadores tales como:

el volumen de programacin local;

la cuanta del apoyo que recibe la estacin de radiocomunicaciones de la comunidad local a

la que ofrece servicios;

el grado de participacin comunitaria en la programacin.

Adems, es indispensable que las estaciones comunitarias, aunque no funcionen con carcter
comercial, sean capaces de generar sus propios fondos por todos los medios posibles. Si se imponen
restricciones a su capacidad para generar ingresos, esas restricciones se deben determinar
cuidadosamente. Un ejemplo de una restriccin positiva sera la limitacin del patrocinio por
partidos polticos, salvo en periodos de eleccin.
Apoyo habilitador, especialmente en el marco de la reglamentacin
Un anlisis de los diversos estudios de casos de radiocomunicaciones comunitarias pone claramente
de relieve que un apoyo habilitador y una reglamentacin eficaz son importantes para el xito de sus
actividades. A continuacin se indican los principales aspectos de una reglamentacin eficaz y un
apoyo habilitador:

Exoneracin o pago de una cuanta mnima por el espectro radioelctrico, por

ejemplo 20 USD al ao (Colombia, Mal).

Creacin de una oficina de apoyo especial, dentro del Ministerio de Comunicaciones,

dedicada a prestar asistencia a las estaciones de radiocomunicaciones comunitarias
(Colombia).

134

Simplificacin de los procedimientos para obtener licencias con miras a prestar servicios de
radiodifusin comunitaria (Colombia, Mal), incluida la supresin de estudios tcnicos
innecesarios.
Ofrecimiento de competencia tcnica a las estaciones de radiocomunicaciones comunitarias
(aspecto considerando en Colombia).
Creacin de asociaciones nacionales de estaciones comunitarias rurales con el fin de prestar
apoyo a dichas estaciones y promover sus intereses, como en la Repblica Sudafricana,
Francia y Mal. Adems, esas asociaciones a menudo estn ms capacitadas para atraer
financiacin nacional e internacional con destino a programas de capacitacin, etc.
Supresin de derechos de licencia (Mal).
Reglamentacin clara desde un principio. En la Repblica Sudafricana la autoridad de
radiodifusin independiente comenz a expedir licencias para la radiodifusin comunitaria
en 1994, pero slo aclar cul era el marco de reglamentacin de esas licencias en 1997,
como resultado de lo cual numerosas estaciones comunitarias funcionaban en total
incertidumbre y con licencias temporales.
Regulador con suficiente capacidad como para examinar y tramitar las candidaturas para el
establecimiento de estaciones de radiocomunicaciones comunitarias (Repblica
Sudafricana).
Duracin suficiente de la licencia; se desaconseja enrgicamente la expedicin de licencias
temporales iniciales como en el caso de la Repblica Sudafricana. En Francia las estaciones
comunitarias reciben licencias vlidas por cinco aos y al terminar ese plazo pueden
solicitar una renovacin.

Documentos de referencia
Radio and the Internet: Mixing media to bridge the digital divide, Bruce Girard, in: The One to
Watch Radio, New ICTs and Interactivity, 2006
Community radio social impact assessment: Removing barriers, increasing effectiveness,
Amarc 2007
Making waves Stories of participatory communication for social change, Rockefeller
Foundation 2001
Notas prcticas
Diferentes modelos de radiocomunicaciones locales en Francia
Estaciones de radiocomunicaciones comunitarias rurales en Mal
Acceso universal a las radiocomunicaciones comunitarias en Colombia
Estaciones de radiocomunicaciones comunitarias rurales en la Repblica Sudafricana.

135

Poltica en materia de acceso y servicio universal

Este captulo, en el que se examinan todos los aspectos y consideraciones que se relacionan con la
elaboracin de una poltica en materia de acceso y servicio universal (ASU), procura constituir una
orientacin prctica para las diversas etapas que deben adoptarse durante la formulacin de ese tipo
de poltica.
Se abordan en l tres temas principales vinculados a la formulacin y aplicacin de una poltica
ASU

el marco, contexto y consideraciones institucionales de la poltica ASU, en especial su

relacin con la poltica en materia de banda ancha, se examinan en la seccin 4.1;

el proceso de elaboracin de la poltica ASU, en particular las consultas, la financiacin y el

anlisis econmico, se describe en la seccin 4.2; y

las modificaciones jurdicas y reglamentarias que probablemente son necesarias para la

aplicacin de la poltica ASU se analizan en la seccin 4.3.
Este captulo da una perspectiva de la variedad de consideraciones, etapas y anlisis que intervienen
en la elaboracin de una poltica ASU. Los Captulos 5, 6, 7 y 8 de este Mdulo analizan ms a
fondo la mayora de cuestiones y ofrecen una perspectiva ms amplia sobre la forma de aplicar una
poltica ASU.
4.1

Marco de una poltica en materia de acceso y servicio universal

En la seccin 4.1.1 se plantea como argumento que, debido tanto a las disposiciones sobre acceso
como sobre servicio universal que contemplan generalmente los pases en desarrollo y los pases
desarrollados, convendra por tanto utilizar el trmino poltica en materia de acceso y servicio
universal (ASU) como nombre de poltica genrico.
Antes de fijar metas, estrategias y objetivos especficos para el ASU, habra que examinar el
contexto de poltica general y la relacin entre una poltica ASU y otras polticas. Este aspecto se
analiza en la seccin 4.1.2. En particular, en la seccin 4.1.3 se aborda la relacin del ASU con las
polticas en materia de banda ancha.
La discusin sobre la conveniencia de integrar una poltica ASU en el marco de una poltica del
sector de comunicaciones o de las TIC, o bien de optar por una poltica separada, figura en la
seccin 4.1.4.
En la seccin 4.1.5 se examina la cuestin de saber qu organismo debera elaborar una poltica
ASU y qu organizacin debera tener a cargo la aplicacin de dicha poltica.
Por ltimo, en la seccin 4.1.6 se formulan sugerencias con respecto a la estructura de una poltica
ASU y los principios esenciales de una prctica idnea en la materia.
4.1.1

Alcance de la poltica

Puesto que cada vez ms pases incorporan los conceptos de acceso y servicio universal en sus
correspondientes polticas, es conveniente utilizar el trmino genrico de poltica en materia de
acceso y servicio universal (ASU). En aos anteriores, la mayora de los pases en desarrollo daban
generalmente prioridad al acceso universal (AU), es decir, al acceso comunitario y pblicamente
compartido, ya que constitua el objetivo apropiado y ms factible. Pero desde que las
comunicaciones mviles han alcanzado un grado de madurez y sus servicios estn al alcance de
prcticamente todos los habitantes de un pas, dado que hay menos obstculos para su acceso,
muchos pases en desarrollo podran fijarse como objetivo viable para la telefona el servicio
universal (SU) en zonas urbanas. Asimismo, adems de metas de acceso universal en zonas rurales,
puede fijarse el objetivo de aumentar la tasa de penetracin en esas zonas. Ghana es un ejemplo. En
136

su poltica nacional de telecomunicaciones de 2004, ese pas estableci el objetivo de alcanzar,

antes de 2010, una tasa de penetracin del servicio universal del 25 por ciento del total de la
poblacin y del 10 por ciento en zonas rurales, como puede observarse en el resumen que figura en
la Nota prctica Poltica ASU de la Repblica de Ghana.
Al mismo tiempo, si bien los objetivos de ofrecer Internet y servicios de banda ancha deben ser por
lo general menos ambiciosos y dar prioridad al acceso pblico (por ejemplo, telecentros y
cibercafs), considerndose por tanto objetivos de acceso universal, el aumento de la tasa de
densidad de particulares y el fomento del servicio universal podran formar parte del objetivo de
poltica general. La tendencia hacia la implantacin de puntos de presencia Internet en centros
semiurbanos y rurales es propiciar instalaciones de dimensiones reducidas, en primer lugar a
menudo en empresas e instituciones. Las estrategias suelen favorecer a los primeros interesados, por
ejemplo escuelas primarias y secundarias.
Cada vez ms, las polticas ASU prevn, como elemento de las mismas, el suministro de la red
troncal, generalmente para llevar la red nacional existente a lugares ms alejados cuando sea
necesario, aadir una red troncal de segundo nivel que aumenta la capilaridad ms all de las rutas
principales o aumentar la capacidad de banda ancha.
A los pases ms desarrollados, que en aos anteriores se haban fijado como meta de su poltica el
servicio universal, el surgimiento de la banda ancha los ha llevado a replantear el trmino acceso
universal. Con frecuencia se reconoce que la disponibilidad universal de los servicios de banda
ancha y el acceso asequible a los mismos puede no generar necesariamente una tasa de penetracin
en los hogares como lo ha hecho el servicio universal, y ello debido a varios motivos, al menos a
medio plazo, aunque la prestacin de un acceso asequible constituye una meta importante.
Por otra parte, aunque numerosos pases de ingresos medianos, tan diversos como Malasia,
Botswana y Arabia Saudita, pueden no haber logrado an el acceso universal en todas las zonas
rurales, resulta razonable que contemplen alcanzar el servicio universal en el marco cronolgico de
sus polticas.
Por consiguiente, este captulo se refiere a las polticas ASU. Algunos pases tambin recogen
ambos conceptos en la denominacin de su poltica, organismo rector o fondo, como puede
observarse en la Nota prctica Cuadro de ministerios, polticas y organismos rectores del
ASU/FASU.
Notas prcticas
Poltica ASU de la Repblica de Ghana.
Cuadro de ministerios, polticas y organismos rectores del ASU/FASU.
4.1.2

Poltica ASU en contexto

La mayora de los pases disponen de una poltica de telecomunicaciones, de comunicaciones o de

comunicaciones electrnicas. En algunos de ellos se ha ampliado su alcance y se la conoce como
poltica de tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC), que abarca tambin la
radiodifusin y las TI [1]. Ciertos pases que aplican una poltica de telecomunicaciones pueden
tambin elaborar polticas o estrategias nacionales separadas en materia de TIC, o incluso una
poltica de la sociedad de la informacin. Asimismo, algunos pases cuentan con polticas de banda
ancha, independientes con respecto a la poltica de telecomunicaciones o de las TIC [2].
Las polticas de comunicaciones o de telecomunicaciones suelen privilegiar el sector industrial, sus
redes y servicios, y la funcin de la reglamentacin con objeto de garantizar tanto una competencia
leal entre proveedores como los intereses de los usuarios. Entre los diversos aspectos que abarcan
estas polticas pueden mencionarse los siguientes:

137

Principios y objetivos bsicos.

Liberalizacin.
Competencia.
Tecnologa y convergencia.
Reglamentacin.
Interconexin.
Fijacin de precios y derechos de los usuarios.

Por regla general, las polticas nacionales en materia de TIC cumplen la funcin de preparar el pas
y su economa para la creacin de una sociedad de la informacin. Estn presentes en diversos
sectores, en especial la educacin y la salud, las finanzas, las pequeas y medianas empresas y los
poderes pblicos (por ejemplo, la creacin de capacidades y servicios de cibergobierno). En los
pases en desarrollo, suelen observarse otros dos elementos esenciales de la estrategia de las TIC, es
decir el desarrollo de los recursos humanos (que abarca el fomento de la educacin y la
capacitacin) y las medidas fiscales (por ejemplo, la reduccin de los derechos de importacin para
computadoras, equipos de red y programas informticos).
Habitualmente, las polticas en materia de telecomunicaciones y TIC poseen un componente
relacionado con el acceso o servicio universal. En general, las polticas de telecomunicaciones se
plantean el objetivo de proporcionar comunicaciones a precios razonables a todos los ciudadanos y
lograr un nivel de igualdad o equilibrio a escala regional en el desarrollo de redes y servicios. A
menudo, disponen de secciones especficas consagradas al acceso y servicio universal (ASU). Las
polticas nacionales sobre las TIC pueden adems referirse concretamente a los mtodos necesarios
para promover el acceso equitativo, atender a zonas rurales y aisladas y prestar servicio a grupos de
poblaciones desfavorecidas (las mujeres, las personas mayores, ciertos pueblos indgenas).
Por consiguiente, una poltica ASU est supeditada a una poltica nacional ms amplia en materia
de comunicaciones y TIC. Si se define en un documento de poltica separado, suele ser ms
detallada y abarcar estrategias concretas y disposiciones de aplicacin para lograr el ASU. Cuando
en la poltica del sector de comunicaciones ya se ha abordado la mayora de los principios
fundamentales, la importancia de las comunicaciones para el desarrollo socioeconmico y el acceso
equitativo, la poltica ASU tiende a dar prioridad a los mecanismos para su financiacin y a los
instrumentos y medidas principales para cumplir sus objetivos. Ello incluye perspectivas, objetivos,
estructura y prcticas administrativas y operativas de un Fondo de acceso y servicio universal
(FASU), si se ha optado por ese mecanismo de financiacin.
Notas finales
[1]
La Nota prctica Cuadro de ministerios, polticas y organismos rectores del ASU/FASU
facilita ejemplos de nombres de polticas en numerosos pases de la muestra.
[2]
Por ejemplo, Chile, India, Jordania, Malasia, Pakistn y Singapur tienen polticas separadas
en materia de banda ancha.

138

4.1.3

Relacin con la poltica en materia de banda ancha

Las polticas ASU y las polticas en materia de banda ancha mantienen una influencia recproca.
Las primeras fomentan la difusin regional de servicios Internet y estimulan la demanda que, a su
vez, aumenta la demanda de banda ancha. Por otra parte, las polticas en materia de banda ancha
utilizan una variedad de opciones de carcter reglamentario y fiscal para reducir los costos (por
ejemplo, la liberalizacin de las vas de acceso internacional) y propician las inversiones en la red
de banda ancha que, a su vez, facilitan un mejor acceso a precios ms bajos. La figura siguiente
ilustra la relacin entre ambas polticas.

Poltica ASU
La difusin
regional de
servicios Internet
crea la demanda de
banda ancha

Servicios
Internet

Facilidades de
banda ancha

Poltica en materia
de banda ancha
La estimulacin de la
demanda, los proyectos
de cibergobierno y las
medidas para reducir los
precios facilitan las
inversiones y ms
oportunidades de ofrecer
productos econmicos

Figura Relacin entre poltica ASU y poltica en materia de banda ancha

Fuente: UIT-infoDev, Conjunto de herramientas de reglamentacin de las TIC Mdulo de acceso y servicio
universal

Varios pases aplican polticas separadas en materia de banda ancha, entre ellos Chile, India,
Jordania, Malasia y Pakistn. El propsito de contar con este tipo de poltica se debe generalmente a
que los poderes pblicos perciben que acelerar el crecimiento y la difusin geogrfica de las redes
con capacidad de banda ancha puede facilitar la mejora de servicios Internet y TIC as como la
implantacin de las redes de la prxima generacin (NGN).
En otros pases, donde por lo general la banda ancha ha alcanzado un desarrollo satisfactorio, las
fronteras entre ambas polticas pueden ser difusas y, en ciertos casos, confluyen. Por este motivo, el
ASU es esencial en relacin con la banda ancha una vez alcanzados los objetivos de la telefona. A
modo de ejemplo, Chile dispone de una nueva poltica para el acceso universal a la sociedad de la
informacin, que abarca la poltica en materia de banda ancha y el Fondo de acceso y servicio
universal (FASU).
Otros poderes pblicos estn considerando adems la utilizacin de recursos del FASU para llevar
las redes y servicios de banda ancha a regiones y zonas rurales no abastecidas por el mercado. Sin
embargo, deben examinarse en primer lugar las cuestiones vinculadas a la viabilidad financiera y el
entorno reglamentario necesarios para la prosperidad comercial de la banda ancha.
Se suele reconocer que la justificacin comercial de la banda ancha est supeditada al crecimiento
de la demanda de Internet con velocidad mejorada y, adems, a la implantacin de servicios de
cibergobierno y comercio electrnico que dependen de la banda ancha. Debido al debate planteado
con respecto a qu debe tenerse primero en cuenta (la capacidad de la red o la demanda), algunos
poderes pblicos recapacitan cada vez ms en el desafo de orden poltico que representa hallar la
forma de alentar o facilitar una implantacin ms ubicua en redes troncales IP nacionales (en
particular sistemas de fibra ptica), especialmente en zonas de escasa poblacin como los centros de
distrito rurales y redes de acceso de banda ancha.
139

Algunos ejemplos
El prembulo a la poltica de la India en materia de banda ancha publicada en 2004 reconoce y
destaca los dos aspectos de esta cuestin:
Reconociendo las posibilidades del servicio de banda ancha ubicuo en el crecimiento del
PIB y la mejora de la calidad de vida gracias a aplicaciones sociales como la educacin a
distancia, la telemedicina, el cibergobierno, las actividades recreativas, as como a la
creacin de empleo a travs del acceso de alta velocidad a la informacin y las
comunicaciones por la web, el gobierno ha formulado una poltica destinada a acelerar el
crecimiento de los servicios de banda ancha.
La demanda de banda ancha depende principalmente del crecimiento de Internet y del
nmero de computadoras personales (PC), que la propician. El nivel actual del acceso a
Internet y a la banda ancha en el pas se considera bajo en comparacin con muchos pases
asiticos. As pues, a finales de diciembre de 2003, el nivel de densidad de la banda ancha,
Internet y las PC era de 0,02 por ciento, 0,4 por ciento y 0,8 por ciento, respectivamente.
Actualmente, el acceso a Internet de alta velocidad est disponible en diversas velocidades
a partir de 64 Kbps y un acceso a Internet de alta velocidad permanentemente activado se
considera banda ancha [1]. No existen normas uniformes para la conectividad de banda
ancha y diversos pases aplican normas diferentes.
El gobierno prev un crecimiento acelerado de Internet y del nmero de PC ya que el xito
de la banda ancha dependera en gran parte de l [2].
En la siguiente declaracin contemplada en la poltica en materia de banda ancha de Pakistn se
hace hincapi en las medidas relativas a la reglamentacin, el contenido y los aspectos fiscales que
son imprescindibles para facilitar el auge de la banda ancha:
Lecciones aportadas por los mercados mundiales con respecto a la banda ancha
Todos los pases que registran un elevado crecimiento del nmero de usuarios de banda
ancha, como la Repblica de Corea, Japn y Canad, han aplicado deliberadamente
polticas destinadas a aumentar la difusin de la banda ancha. En esas polticas se incluyen
factores que propician esa difusin, por ejemplo, la reduccin de precios para el uso de la
infraestructura, la concesin unificada de licencias a los proveedores de servicio, el
establecimiento por parte de los poderes pblicos de objetivos anuales estrictos para el
crecimiento de la banda ancha, la creacin de incentivos para el desarrollo de contenido y
del comercio electrnico, as como la disminucin de precios y obstculos impositivos en
relacin con los equipos terminales de banda ancha. El elevado crecimiento de la banda
ancha obtenido ha contribuido en gran medida a la posicin social y econmica de esos
pases. Conscientes de las ventajas sociales y econmicas que aporta la banda ancha, otros
pases, como India y Egipto, tambin han formulado recientemente estrategias similares
encaminadas al crecimiento de la banda ancha en sus pases [3].
Por lo tanto, resulta al parecer recomendable que los pases formulen polticas nacionales, concretas
e independientes, en materia de banda ancha que abarquen toda la gama de opciones y medidas
disponibles para lograr el desarrollo de esa infraestructura y facilitar la evolucin de contenido y
servicios en sectores esenciales como la educacin, la salud, las empresas y las finanzas, los cuales,
a la vez, estimularn y alentarn la adopcin y utilizacin de la banda ancha. Las polticas ASU
podrn luego servir de complemento a las polticas nacionales en ese mbito atendiendo a sectores y
grupos de clientes no abastecidos por el mercado y que requieren una intervencin (financiera)
especial para obtener acceso a servicios de banda ancha bsicos (por ejemplo, la velocidad mnima
aceptable de lo que en un determinado momento se considera banda ancha).

140

Medidas destinadas a la expansin rural

La voluntad de acelerar la implantacin de la banda ancha en zonas rurales es un incentivo
suplementario a la conveniencia, en relacin con una poltica ASU, de fijar una poltica nacional en
materia de banda ancha. Algunas posibilidades de financiacin de una infraestructura de banda
ancha en zonas no abastecidas por el mercado pueden ser las siguientes:

la utilizacin de los fondos pblicos como inversin directa mediante alianzas

pblico-privadas (PPP);

la utilizacin de los ingresos pblicos en concepto de subasta de frecuencias para financiar

las redes de banda ancha nacionales de acceso abierto, gestionadas por una empresa
independiente; y

la utilizacin de los recursos del FASU como subvencin inteligente en el marco de una
oferta pblica para el suministro de infraestructura.
Con todo, como ya se ha indicado, una poltica en materia de banda ancha incluye por lo general
otras medidas concebidas para reducir costos y precios, estimular la utilizacin de servicios
mejorados y dar incentivos a los proveedores de servicio. De este modo, una poltica ASU puede
servir de complemento a una poltica nacional en materia de banda ancha. La expansin de la banda
ancha en zonas rurales slo es de utilidad incluida en el marco de una poltica ASU si los obstculos
fundamentales a su implantacin (reglamentarios, comerciales y basados en la demanda) se abordan
al ms alto nivel de una poltica nacional en materia de banda ancha que tenga en cuenta la creacin
de un entorno propiciador (vase tambin la seccin 2 sobre Reforma del sector).
Notas finales
[1]
En 2008, la OCDE defini la banda ancha como el acceso permanentemente activado a
Internet con una velocidad igual o superior a 256 kbps.
[2]
Poltica en materia de banda ancha de 2004, Gobierno de la India, Ministerio de
Comunicaciones y Tecnologas de la Informacin, Departamento de Telecomunicaciones,
http://www.trai.gov.in/broadbandpolicy.asp.

[3]
Poltica en materia de banda ancha de Pakistn, noviembre de 2004, Ministerio de
Tecnologas de la Informacin, Gobierno de Pakistn
http://www.usf.org.pk/resources/policydocs/Broad%20Band%20Policy.pdf.

4.1.4

Poltica ASU integrada o separada

Un documento sobre poltica en materia de acceso y servicio universal (ASU) podra adoptar tres
formas:
1)
la poltica ASU se incorpora en el marco de las comunicaciones o se elabora
convenientemente una poltica de las TIC as como conceptos y objetivos del ASU;
2)
la poltica ASU se contempla en un documento de poltica separado donde la poltica de las
comunicaciones o TIC preexiste pero contiene slo breves referencias que deben ser
ampliadas; o
3)
la poltica ASU se formula con carcter independiente y consiste en una serie de
reglamentaciones que refuerzan y completan las referencias ms generales al ASU
contenidas en una poltica de las comunicaciones o TIC.
En el marco del proceso de reformulacin de sus comunicaciones o de una poltica nacional de las
TIC, los poderes pblicos tienen la opcin de integrar en ella una poltica ASU. Para decidir si es o
no conveniente hacerlo, podran tenerse en cuenta las siguientes consideraciones:

141

1)
2)

3)
4)

existen factores de carcter poltico que indiquen la conveniencia de contar con una
poltica ASU independiente y de relieve?;
hasta qu punto especificar el ASU? Si una gran parte de la poblacin o del pas ya est
atendida, tal vez no sea necesaria una poltica ASU separada ya que, con la ayuda de la
reglamentacin, podra contemplarse en el marco de las comunicaciones o de una poltica
nacional de las TIC;
qu volumen tiene el documento sobre poltica ASU? Una poltica ASU de gran volumen
podra justificar un documento de poltica separado; y
est correctamente definido el mecanismo de financiacin del ASU?

En algunos casos, incluso si las tres primeras favorecen la incorporacin del ASU en la poltica
principal del sector, la cuarta condicin suele ser lo bastante importante para justificar una poltica
ASU separada. Arabia Saudita y Pakistn son dos buenos ejemplos que muestran que la poltica
ASU privilegia casi exclusivamente los objetivos y prcticas concernientes al FASU. Esas polticas
pueden consultarse en los documentos de referencia, La poltica en materia de acceso y servicio
universal y Poltica del Fondo de servicio universal. Puede ocurrir tambin que los mecanismos de
financiacin del ASU se pongan en prctica a travs de una reglamentacin especial. No obstante,
es posible que el establecimiento de una nueva reglamentacin y poltica ASU exija la introduccin
de cambios en la legislacin, tema que se examina en la seccin 4.3.
Documentos de referencia
La poltica en materia de acceso y servicio universal, Ministerio de Comunicaciones y Tecnologas
de la Informacin, Reino de Arabia Saudita, 2006.
Poltica del Fondo de servicio universal, Ministerio de Tecnologas de la Informacin, Gobierno de
Pakistn, 2005.
4.1.5

Marco institucional del ASU

Con respecto a la cuestin de dnde situar una poltica en materia de acceso y servicio universal
(ASU), se plantean las siguientes preguntas:

quin debera elaborar y redactar una poltica ASU?; y

quin aplica la poltica ASU?

Quin debera elaborar y redactar una poltica ASU?
Por regla general, el ministerio encargado de las comunicaciones (o, en pases que no disponen de
ese tipo de ministerio, la entidad responsable de las comunicaciones) se encarga de elaborar una
poltica ASU, en la que suelen contemplarse contribuciones apreciables del organismo regulador,
que hasta puede ocuparse de la redaccin de la misma. Naturalmente, dicho ministerio podra
adoptar una de las siguientes formas:

telecomunicaciones;

comunicaciones electrnicas (incluida la radiodifusin y otros medios);

tecnologas de la informacin y la comunicacin (o comunicaciones y tecnologas de la

informacin);

infraestructura, incluido transporte;

combinado con industria o ciencia y tecnologa; o

combinado con otro sector como asuntos econmicos.

142

Habitualmente, otros ministerios distintos a los que se ocupan de las telecomunicaciones y las TIC
(por ejemplo, los encargados de la educacin, la ciencia y tecnologa, la planificacin econmica,
las finanzas, el gobierno municipal y local), tambin se consideran partes interesadas. Por ejemplo,
uno o ms de ellos pueden tener un escao en la Junta del Fondo de acceso y servicio universal
(FASU). Con todo, su participacin en la elaboracin y redaccin de una poltica ASU suele tener
carcter de contribucin a un proceso de consultas y no de verdadera promocin de esa poltica.
Las consultas constituyen un elemento sumamente recomendado en la elaboracin de una poltica
ASU. El sector industrial de las telecomunicaciones y las TIC, as como las organizaciones no
gubernamentales (ONG), deberan tambin formar parte del proceso de consultas destinado al ASU,
como se analiza en la seccin 4.3.6.
Quin aplica la poltica ASU?
La poltica ASU puede ser aplicada por el organismo regulador nacional, el ministerio encargado de
las telecomunicaciones y las TIC o un organismo independiente creado para dirigir y administrar el
FASU. A continuacin se describe cada uno de ellos.
Regulador
Numerosos pases han optado por un organismo regulador nacional independiente. Para muchos
pases en desarrollo resulta un criterio acertado por los siguientes motivos:

generalmente, tiene los conocimientos necesarios del sector privado y dispone de personal
capacitado en asuntos tcnicos, econmicos y financieros;

posee un cierto grado de independencia y se lo considera al margen de presiones polticas; y

ha establecido relaciones con el sector privado, por lo general el aliado principal en la

aplicacin de una poltica ASU, frente al que ha ganado su credibilidad.
Se observa una tendencia hacia la reglamentacin multidisciplinaria, que incluye la radiodifusin.
En este contexto, y por estos mismos motivos, el regulador es responsable de la aplicacin del ASU.
Ministerio
En un cierto nmero de pases, el ministerio a cargo de las comunicaciones aplica la poltica ASU
(es el caso de Colombia, Guatemala e India, donde el ministerio gestiona el FASU). Ello tiene al
parecer la ventaja de que la entidad responsable de la poltica asume la responsabilidad de llevarla a
cabo. Pero tiene tambin una desventaja importante puesto que desde que las polticas ASU
incluyen a veces instrumentos especiales de financiacin (como, por ejemplo, un FASU), cuyos
principales aportes corresponden al sector privado (mediante un gravamen o la utilizacin de los
ingresos en concepto de frecuencias), se considera que los poderes pblicos estn lejos de constituir
un administrador independiente de las finanzas, especialmente si tienen intereses de propiedad en
las empresas del sector privado. Es posible que los operadores estimen que una recaudacin
adicional de gravmenes impuestos al ASU por el ministerio correspondiente representa otra
modalidad impositiva, o que los fondos podran tenerse fcilmente en cuenta en el presupuesto
general. A fin de cuentas, la prctica internacional indica que dejar en manos de los poderes
pblicos la administracin del FASU no constituye el mejor enfoque.
Organismo independiente
Algunos pases han optado por crear un organismo ASU separado. Es el caso de la Repblica
Sudafricana [1], Pakistn [2], Ghana [3] y tambin de los Estados Unidos y Canad. En Per y
Nigeria, los administradores financieros del FASU son bancos u rganos fiduciarios aunque, en el
caso de Nigeria, el regulador se ocupa de la planificacin y las tareas de secretara, y en el de Per,
el Ministerio de Transporte y Comunicaciones supervisa el Fondo.

143

Si bien un organismo completamente independiente acrecienta el valor del acceso y servicio

universal y crea al menos la apariencia de una independencia an mayor, su costo es ms elevado y
su coordinacin ms compleja.
En la Nota prctica Cuadro de ministerios, polticas y organismos rectores del ASU/FASU figura un
resumen tabular de las prcticas en la materia para una muestra representativa de pases.
Notas finales
[1]
Organismo para el acceso y servicio universal de la Repblica Sudafricana (USAASA),
www.usa.org.za/
[2]

Empresa del Fondo de Servicio Universal de Pakistn, www.usf.org.pk

[3]

Fondo de Inversiones en Telecomunicaciones de Ghana (GIFTEL), www.giftel.gov.gh/

Notas prcticas
Cuadro de ministerios, polticas y organismos rectores del ASU/FASU.
4.1.6

Estructura bsica y principios esenciales de la poltica ASU

Se trate de un documento de poltica plenamente integrada o se limite principalmente al aspecto

financiero del acceso y servicio universal, una poltica ASU debe ajustarse a las normas, los
procesos y los formatos de la formulacin de polticas. Si bien estos elementos tienen un carcter
singular en cada pas, conviene abordar en esa poltica, a modo de orientacin general, los
elementos siguientes. La estructura de las polticas ASU en vigor varan en forma muy sustancial.
Se sugiere a continuacin un esquema general de las principales secciones, que contempla las
prcticas ms idneas en la formulacin de una poltica:

introduccin y antecedentes;

situacin del sector de las telecomunicaciones y las TIC;

visin, orientacin y objetivos de la poltica;

problemas y obstculos principales (optativo);

mecanismos estratgicos para la aplicacin y financiacin del ASU;

acuerdos de aplicacin;

principios del funcionamientos de uno o ms instrumentos elegidos, por ejemplo

fondo de acceso y servicio universal (FASU);
obligaciones de servicio ineludibles establecidas en las nuevas licencias;
subvenciones sujetas a la competencia;
operadores regionales;
comparticin de infraestructura;
otros;

supervisin, evaluacin y revisin.

Este esquema figura en forma ms detallada en la Nota prctica Esquema de un modelo de poltica
ASU, en el que se incluyen particularidades halladas en las polticas ASU de la mayora de los
pases y se recomienda una norma general con respecto a la estructura de la poltica. Debido a la
variacin de opciones disponibles y de contextos entre un pas y otro, todo esquema utilizado como
modelo posee ciertas coincidencias o contenidos especficos segn los pases que pueden
eliminarse, adaptarse o trasladarse a otras partes del documento.

144

En lo que concierne al enfoque y las estrategias en materia de poltica, se debe establecer un

equilibrio entre facilitar una direccin y orientacin y propiciar una cierta flexibilidad durante la
aplicacin, es decir, durante la concepcin del programa ASU, as como de sus objetivos y
calendario. Conviene formular principios y valores bsicos en el marco de la poltica y mantener al
mismo tiempo la flexibilidad de los aspectos relativos a la ejecucin y focalizacin de esos
principios. En la Nota prctica Principios y enfoques bsicos de la aplicacin de una poltica ASU
se describe un ejemplo de principios que se consideran prcticas idneas.
Notas prcticas
Esquema de un modelo de poltica ASU.
Principios y enfoques bsicos de la aplicacin de una poltica ASU.
4.2

Elaboracin de una poltica en materia de acceso y servicio universal

La elaboracin de una poltica en materia de acceso y servicio universal (ASU) comienza por lo
general con el planteo de estas cuestiones esenciales:

qu ministerio o entidad rectora elabora la poltica ASU? (vase la seccin 4.1.3);

cul es el objetivo principal de la elaboracin de una poltica ASU? (por ejemplo, armona
social/equilibrio regional; crecimiento econmico; competitividad mundial; reduccin de la
migracin de zonas rurales a urbanas; reduccin de la pobreza); y

cules son las aspiraciones del ASU? (por ejemplo, puede haber diferentes prioridades con
respecto a la telefona, a Internet o a la banda ancha; aunque las tres podran tenerse en
cuenta, puede privilegiarse cualquiera de ellas).
Una vez definidos el alcance y los conceptos fundamentales de la poltica ASU, hay una serie de
etapas y elementos de procedimientos que intervienen en su elaboracin, como se describe en la
presente seccin:
1)
examen del sector establecer el statu quo actual, los obstculos al crecimiento, las
posibles soluciones y las opciones estratgicas del ASU (seccin 4.2.1);
2)
formulacin de la poltica fijar objetivos concretos y con un calendario preciso, y
estrategias para alcanzar esos objetivos (seccin 4.2.2);
3)
medidas reglamentarias su prioridad por encima de otras intervenciones estatales y su
capacidad para reducir los costos de la aplicacin de la poltica ASU (seccin 4.2.3)
4)
anlisis de carcter financiero identificar los recursos financieros necesarios para la
aplicacin de la poltica (seccin 4.2.4);
5)
evaluacin econmica de las opciones ASU tener en cuenta consideraciones
socioeconmicas estratgicas para la elaboracin de la poltica y efectuar un anlisis
macroeconmico para decidir las prioridades y secuencias en el marco de un programa
ASU (seccin 4.2.5); y
6)
consultas varias etapas de consultas con diversos grupos de partes interesadas para
solicitar aportes e informacin y lograr una adopcin ms amplia (seccin 4.2.6).
Es probable que la elaboracin de esta poltica requiera ciertas iteraciones. Por ejemplo, los aportes
conseguidos tras las consultas pueden dar lugar a algunos ajustes o cambios en el proyecto de
poltica ASU antes de su conclusin.

145

4.2.1

Examen del sector y anlisis de mercado

Con miras a formular una poltica de acceso y servicio universal (ASU), se debe evaluar en primer
lugar el alcance de los servicios del sector en ese momento para definir el rumbo que seguirn las
TIC y el ASU en el pas. Una cuestin esencial que se plantea es la siguiente:

Qu statu quo mantiene el pas en trminos de acceso universal y qu avances se han

logrado hacia el servicio universal? En particular, qu zonas y qu grupos de poblacin no
tienen acceso a los servicios de las TIC?
Con la finalidad de obtener datos y efectuar el anlisis necesario para la elaboracin de una poltica
ASU se pueden prever numerosas actividades y aplicar varias metodologas, como se indica a
continuacin:

Estudio de antecedentes y base de datos: Se trata de un breve estudio de evaluacin en el

que se resume la composicin geogrfica, demogrfica, socioeconmica y cultural del pas.
Lo ideal sera que la base de datos y el anlisis se desglosen teniendo en cuenta el nivel
administrativo local de menor categora del que pueden recogerse datos. Por lo general, son
los distritos, pero en pases densamente poblados, o en aquellos en que se tiene libre acceso
a los datos, convendra obtener datos a nivel de subdistritos. Son particularmente tiles los
datos relativos a los ingresos en los hogares y a los gastos. En la seccin 7.1.1 se analiza
ms detalladamente este tipo de estudio de evaluacin.

Examen del sector de las telecomunicaciones y las TIC: Supone un inventario de la

infraestructura y los servicios existentes en todo el pas, pero tambin incluye un anlisis de
la poltica de las TIC y su entorno reglamentario, e incluso posiblemente el contexto
comercial y de las inversiones. Por lo general, lo ms conveniente es entrevistar
directamente a los actores del sector privado vinculados a las TIC, quienes aportarn
informacin relativa a los servicios de la red y su alcance y a los futuros planes, y darn a
conocer sus puntos de vista sobre las tendencias del mercado, as como sobre el acceso
universal (AU), las comunicaciones rurales y los avances hacia el servicio universal (SU).

Mapas de cobertura y de la SMI: La informacin recopilada a partir de exmenes y

estudios se puede representar en mapas de cobertura y de la SMI (sociedad mundial de la
informacin). Sin embargo, dada la rpida evolucin del mercado de las TIC, esos datos
pueden resultar muy pronto anticuados. El objetivo de un examen del sector de las TIC
debe propiciar la formulacin de una poltica basada en la comprensin de la situacin en
un determinado momento y de su evolucin en un futuro cercano; no exige por tanto una
precisin absoluta. Conviene con todo establecer un proceso y una estructura que permitan
exmenes peridicos (por ejemplo, anuales) del sector de las TIC y de datos del ASU
afines.

Examen internacional: El estudio y anlisis de las prcticas ms idneas y de las

tendencias del ASU benefician a los encargados de formular polticas, especialmente en
pases cuyas caractersticas y dificultades son comparables.

Estudios sobre la demanda: Son particularmente valiosos ya que renen informacin

sobre los beneficiarios previstos de la poltica ASU en relacin con sus necesidades
actuales al respecto. Mediante el anlisis de su asequibilidad, se recopila informacin de
vital importancia para establecer los requisitos en materia de subvenciones relativas a
diversos objetivos del ASU. En la seccin 5.2 se facilita un examen ms a fondo de este
tema.
Los enfoques y metodologas descritos supra ofrecen una base slida para la elaboracin de una
estrategia y una poltica ASU. El anlisis pondr de relieve las metas, estrategias y soluciones
necesarias para lograr el acceso universal as como los avances de un pas hacia el servicio
universal.
146

4.2.2

Formulacin de la poltica

Tras haber llevado a cabo el examen del sector, con el que se ha logrado una serie de datos, su
correspondiente anlisis y los primeros puntos de vista de diversas partes interesadas, se deben
adoptar decisiones con respecto a las siguientes cuestiones esenciales:

qu servicios (por ejemplo, telefona, Internet, banda ancha, pero tambin asistencia por
operador y nmeros de emergencia) deben incluirse en el marco del acceso y servicio
universal? (vanse tambin las secciones 1.1.5 y 1.1.4);

qu objetivos concretos deben definirse para cada servicio?;

qu grupos principales deben ser los beneficiados? (por ejemplo, poblacin rural, pobres
de zonas urbanas, habitantes de zonas desfavorecidas en el plano socioeconmico);

qu otros beneficiarios especiales estn previstos? (por ejemplo, escuelas, bibliotecas,

hospitales, etc.) (vanse tambin las secciones 1.1.2 y 1.1.7);

qu plazos de tiempo deben fijarse para alcanzar ciertos objetivos y qu plazos abarcar
la poltica ASU;

qu enfoques y estrategias deben utilizarse con respecto a los siguientes elementos?:

costo estimado para el logro de los objetivos fijados y necesidad o no de financiacin
pblica (subvenciones);
quin aportar la financiacin y cmo se recaudar?;
quin prestar los servicios (por ejemplo, operadores y proveedores de servicios,
ONG, empresarios, etc.);
cmo se seleccionarn esas entidades?;

previsiones: de qu manera se proceder a los ajustes de la poltica para contemplar los

cambios del mercado a medida que transcurre el tiempo?

quin asumir el papel rector en la elaboracin (incluidas la coordinacin y supervisin)

de la poltica ASU?
En el ejemplo ilustrativo del cuadro siguiente [1] se compara la situacin de servicios y objetivos
ASU en emplazamientos de tipos y dimensiones diferentes.
Cuadro: Situacin y objetivos en curso del programa ASU
Categora geogrfica

Fechas de la situacin y objetivos en curso

Alcance
existente
de la red
fija o
mvil

Telefona AU
(fija o mvil)
100% acceso
pblico
Situacin
actual

Fecha
fijada

Telefona SU Tasa
de penetracin en
los hogares por
encima del 75%
Situacin
actual

Fecha
fijada

Puntos de presencia
Internet & Centros de
acceso pblico (uno
por comunidad)
Situacin
actual

Fecha
fijada

Acceso a Internet en
todas las escuelas

Situacin
actual

Fecha
fijada

Centros urbanos

100%

100%

n/d

67%

2009

n/d

n/d

80%

2009

Centros de distrito

100%

100%

n/d

50%

2010

50%

2010

30%

2010

Aldeas de + 5.000 h

90%

80%

2009

33%

2011

20%

2012

10%

2012

Aldeas de + 2.500 h

80%

70%

2010

25%

2011

10%

2014

5%

2014

Aldeas de + 1.000 h

75%

60%

2010

20%

2012

Ninguna

2016

2%

2015

Aldeas de + 500 h

60%

40%

2011

20%

2013

Ninguna

2020

Ninguna

n/d

Aldeas de + 250 h

50%

30%

2012

Baja

2016

Ninguna

2021

Ninguna

n/d

Fuente: UIT-infoDev, Conjunto de herramientas de reglamentacin de las TIC

147

Generalmente, la clasificacin de emplazamientos urbanos y rurales y los objetivos especficos con

respecto a la poblacin se establecen elaborando un programa estratgico.
Una forma simple de fijar objetivos de poltica puede observarse en la poltica ASU de
Arabia Saudita, en la cual se definen objetivos generales en relacin con el acceso y servicio
universal en el marco de plazos precisos, tal como se indica a continuacin [2]:
Cuadro: Objetivos de la poltica ASU en el Reino de Arabia Saudita (2006)
Servicio

Fechas previstas desde el inicio del programa ASU

Acceso universal

Servicio universal

[Acceso pblico a todos los

emplazamientos de servicios
obligatorios]

[Servicio privado disponible en el

plazo de 5 das a partir de la
demanda en todos los
emplazamientos de servicios
obligatorios]

Telefona
3 aos
5 aos
Internet
5 aos
7 aos
Fuente: UIT-infoDev, Conjunto de herramientas de reglamentacin de las TIC

Objetivos internacionales, regionales y nacionales

Los objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin (CMSI) y los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM), analizados en la seccin 1.5, revisten gran inters para el acceso
y servicio universal en todo el mundo ya que permiten a los pases establecer sus propios objetivos
al respecto en el marco de las aspiraciones del mundo entero. Adems, las organizaciones
regionales y los objetivos que formulan en relacin con el ASU podran servir de niveles de
referencia tiles para los pases. Por ejemplo, la Asociacin de reguladores de la informacin y la
comunicacin del frica Oriental y Meridional ha elaborado orientaciones en materia de poltica
ASU. La Cumbre Conectar frica, celebrada en Rwanda en 2007, adopt cinco objetivos
encaminados a reducir la brecha digital en el continente. Los pases de la ASEAN, que han creado
un grupo de trabajo sobre el acceso universal y la brecha digital, adoptaron una declaracin sobre
Mejora del acceso universal a los servicios de las TIC, en la reunin de 2007 de la Asociacin. La
Comunidad del Caribe (CARICOM) ha elaborado por su parte un programa conjunto sobre
conectividad que contempla planes ASU y un Fondo de acceso y servicio universal (FASU), en
caso necesario. [3]
No obstante, es esencial que los objetivos ASU se adapten con sumo cuidado a cada pas, respondan
a sus propias necesidades y sean factibles. Adems, en ltima instancia, en muchos pases los
objetivos ASU se deben presentar en forma detallada puesto que el alcance de la red y la situacin
de los servicios en ese momento pueden variar notablemente de una regin a otra del pas y, por
consiguiente, tal vez sea necesario establecer el programa y los objetivos a escala regional. Dicho
esto, la propia poltica ASU, adems de determinar los macroobjetivos indicados en el ejemplo
anterior, se limitar normalmente a formular declaraciones generales sobre la igualdad entre las
regiones, la ubicuidad y la prestacin de servicios en zonas rurales
Enfoques estratgicos
Adems de fijarse como objetivo el acceso universal a servicios especficos y el aumento de
servicio privado, ciertas polticas ASU pueden incluir medidas u objetivos complementarios como,
por ejemplo, la capacitacin en las TIC, la elaboracin de contenido y la conmutacin del trfico
nacional de Internet, todos ellos elementos concebidos para mejorar el contexto del ASU y la
capacidad del usuario. En el ejemplo siguiente sobre la poltica de desarrollo de las comunicaciones

148

rurales de Uganda se observa una estrategia meticulosamente equilibrada y que ha dado excelentes
resultados [4]:
Cuadro: Elementos de la poltica de desarrollo de las comunicaciones rurales
de Uganda de 2001
Actividades que generan gastos

Inversin en las
subvenciones
(porcentaje)

Infraestructura de la telefona pblica

40

Serie de mejoras tcnicas (por ejemplo, postes, lneas de transmisin y antenas) para
que los telfonos normales funcionen como telfonos de acceso pblico en zonas
con recepcin de seales dbiles
Puntos de presencia Internet y acceso inalmbrico en todos los centros de distrito
Iniciativa puntos de intercambio Internet (IXP)

12
1

Proyectos de acceso a Internet y telecentros/TIC para instituciones de vanguardia

(uno por distrito)
Empresas TIC incipientes y capacitacin (incluye el apoyo a las TIC en una escuela
por distrito)
Gastos de apoyo a franquicias de oficinas de correo rurales
Inversin en capacidades para capacitacin en las TIC

10

Sensibilizacin en las TIC y proyectos de creacin de contenido para esas

tecnologas
Total

20
8
3

100

Fuente: UIT-infoDev, Conjunto de herramientas de reglamentacin de las TIC Mdulo de acceso y servicio
universal

Medidas especficas para mejorar los niveles de densidad y alcanzar el servicio universal
Gracias a la posicin de fuerza que han adquirido las comunicaciones mviles en los pases en
desarrollo, los encargados de formular polticas han podido incluir, en forma progresiva, objetivos
vinculados a los niveles de densidad y al servicio universal, en primer lugar, en los principales
centros urbanos, luego en ciudades o centros de distrito regionales y en las comunidades ms
pequeas. Los siguientes elementos de servicio universal de la poltica ASU, que apuntan a los
hogares situados en zonas con una slida presencia de la red [5], podran servir de orientacin:

un telfono privado (fijo o mvil) conectado al servicio de una red con una serie de
opciones en materia de tarifas y, en particular, con opciones de uso asequible [6] en los
hogares en el decil ms bajo (10 por ciento) de los ingresos de la poblacin;

el servicio permitir, al menos, el acceso, a un servicio de datos bsico, con velocidades

mnimas aceptables determinadas peridicamente por el regulador;

el operador ofrecer gratuitamente servicios de informacin y de apoyo al usuario;

el servicio incluir la asistencia por operador, a la que se tendr acceso marcando un

nmero de conocimiento pblico, y la informacin sobre nmeros de telfono, como
mnimo, de oficinas pblicas, empresas e instituciones sociales conectadas a la red de lnea
fija. Tambin se incluirn los nmeros mviles, cuando las entidades enumeradas
dispongan de ellos;

se permitirn llamadas gratuitas a los servicios de emergencia (polica, bomberos, centros

de salud) de la zona del llamante; y

149

se ofrecer a los usuarios con dificultades visuales y auditivas, u otras incapacidades, una
serie de opciones y prestaciones para que puedan tener acceso al servicio y utilizarlo.

Convendra por otra parte dar a conocer los objetivos en materia de densidad rural. Por ejemplo,
Pakistn fij en 2006 el objetivo general de alcanzar un nivel de densidad rural del 6 por ciento de
su poblacin antes de 2010, sumado a los objetivos previstos para las regiones no atendidas de
ampliar sus redes y ofrecer servicios telefnicos y de Internet a las aldeas en el marco del AU [7].
Varios pases, entre ellos Argelia, Egipto, Tnez y Nigeria, han previsto programas e iniciativas
nacionales con miras a fomentar la utilizacin de computadoras. El enfoque principal consiste en
negociar los descuentos de precios de las computadoras utilizadas en los programas y ofrecer planes
de prstamos y amortizacin a bajo inters a los hogares y otros beneficiarios para que puedan
adquirir una computadora. En la Nota prctica Programas para fomentar la utilizacin de
computadoras en los hogares se resumen los programas propuestos por los pases indicados supra.
Previsiones
La seleccin de los servicios y objetivos, que debe efectuarse con sumo cuidado, plantea
dificultades ya que los objetivos tienen que ser viables y previsores para que sigan siendo
apropiados y teniendo vigencia durante la aplicacin de la poltica y no sean reemplazados debido a
la evolucin del mercado. El plazo de aplicacin de la mayora de las polticas es de cinco a diez
aos en tanto que un programa ASU establece objetivos para un periodo comprendido entre uno y
tres aos. Sera conveniente que la propia poltica previera un procedimiento de revisin y puesta al
da que permitiese proceder a un ajuste de los objetivos.
Notas finales
[1]
Los objetivos ASU del cuadro corresponden a la adaptacin de un proyecto de poltica
ASU para Botswana (se aaden objetivos vinculados a las escuelas a efectos representativos).
[2]
La poltica de acceso y servicio universal, Ministerio de Comunicaciones y Tecnologas de
la Informacin, Reino de Arabia Saudita, 2006, www.citc.gov.sa.
[3]
Para una informacin ms detallada, consultar: www.ariceaonline.org/en/;
http://192.132.208.14/eca_resources/news/2007/071106ConnectAfrica.htm;
http://www.aseansec.org/20878.htm; www.caricom.org/.
[4]
Poltica de desarrollo de las comunicaciones rurales para Uganda, Comisin de
Comunicaciones de Uganda, 2001. Los resultados de esta poltica tambin pueden consultarse en la
pgina web de la CCU en http://www.ucc.co.ug/rcdf/default.php.
[5]
Objetivos de servicio universal: Adaptacin de un proyecto de poltica ASU para
Botswana, 2006.
[6]
Se puede considerar uso "asequible" cuando corresponde al 5 por ciento del promedio de
ingresos en los hogares, como se indica en numerosos estudios recientes sobre demanda de las
comunicaciones rurales asociados a los programas ASU.
[7]
Poltica del Fondo de servicio universal, Ministerio de Tecnologas de la Informacin,
Gobierno de Pakistn.
Documentos de referencia
Ayuda basada en los resultados en Uganda: Prestar servicios de comunicacin en las zonas rurales,
Juan Navas-Sabater, Mavis Ampah (marzo de 2007),
www.gpoba.org/docs/OBApproaches15_UgandaTelecom.pdf.

150

Financiacin y aplicacin del acceso universal: Innovacin y experiencia en Uganda, Fountain

Publishers / IDRC, 2005, http://www.idrc.ca/en/ev-87215-201-1-DO_TOPIC.html.
Notas prcticas
Poltica ASU de Sri Lanka.
Poltica ASU de Jamaica.
Poltica ASU de Kenya.
Programas para fomentar la utilizacin de computadoras en los hogares.
4.2.3

La prioridad de las medidas reglamentarias

Como se seal en la seccin 1.3.3, la prctica ms idnea aborda en primer lugar las disparidades
del mercado en materia de eficacia a travs de mejoras en la reforma y reglamentacin del sector,
as como de la optimizacin de las inversiones y del contexto empresarial, y da prioridad a la
bsqueda de soluciones de carcter comercial. De esta forma se reduce la financiacin necesaria
para un programa de acceso y servicio universal (ASU) que aplica una poltica de esa naturaleza.
Dada la rpida evolucin del sector de las telecomunicaciones y las TIC, las soluciones de carcter
comercial pueden ser ms duraderas y aparecer ms rpido de lo que previeron los encargados de
formular una poltica mientras la conceban. Estos ltimos y tambin los reguladores deben tener
sumo cuidado en no perder tiempo ni recursos para planificar intervenciones en zonas y servicios
bsicos en los que convendra no efectuar ninguna intervencin. Antes de llevar a cabo
intervenciones que requieran una financiacin especial (por ejemplo a partir de gravmenes
aplicados al operador, del presupuesto estatal o de los ingresos derivados de subastas de frecuencias
o licencias), para el acceso y servicio universal, es mejor tener presente los siguientes elementos:

medidas reglamentarias que creen un entorno ms favorable a la expansin de la red en

rgimen de competencia o a la comparticin de infraestructura;

medidas fiscales que propicien la asequibilidad de servicios y equipos de comunicaciones a

los usuarios de bajos ingresos; y

facilitacin de actividades, como la promocin, publicidad y creacin de capacidades que

pongan de relieve las posibilidades a disposicin de personas, comunidades y
organizaciones para que aprovechen los servicios ofrecidos en un mercado en rgimen de
competencia.
Cabe imaginar que una poltica ASU establece objetivos cuyo cumplimiento voluntario se solicita a
las empresas, y nicamente se disponen medidas especiales, como el FASU o nuevas licencias con
necesidades de ASU, si los avances del mercado hacia el cumplimiento de esos objetivos no es
suficiente.
En resumen, la disminucin de los costos que implica una poltica y un programa ASU se logra
eliminando barreras reglamentarias u otros obstculos a la expansin comercial del mercado. Ello a
la vez reduce la proporcin de poblacin y zonas geogrficas que deben recibir apoyo financiero. La
poltica ASU puede contemplar el objetivo de eliminar los obstculos reglamentarios a la expansin
del mercado y la eficacia con la finalidad de mejorar la prestacin del ASU.
Notas prcticas
GSR - Directrices relativas a las mejores prcticas reglamentarias para el acceso universal.

151

4.2.4

Consideraciones y anlisis de carcter financiero

El anlisis de carcter financiero desempea una funcin en la elaboracin y aplicacin de una

poltica de acceso y servicio universal (ASU). En esta seccin se examina su funcin con respecto a
la elaboracin de esa poltica. En el Captulo 5 se facilita un examen ms exhaustivo en lo que
concierne a la financiacin del acceso y servicio universal.
En el pasado, las consideraciones de orden financiero relativas al ASU solan referirse al clculo de
los costos derivados de su prestacin y se utilizaban metodologas para calcular el costo neto
(capital y costos de explotacin menos ingresos) y tener en cuenta los beneficios intangibles de un
proveedor de servicio universal. Los enfoques de financiacin tradicionales como, por ejemplo, las
subvenciones cruzadas y las tasas por dficit de acceso, son sustituidos por mecanismos ms
competitivos que incentivan las inversiones privadas y, a veces, prevn fondos de acceso y servicio
universal (FASU), donde la financiacin proviene en gran medida del propio sector. Con ese tipo de
mecanismos ya no es necesario el clculo detallado de los costos, que se reemplaza por un modelo
de costos que establece el tope mximo de subvencin para que los operadores presten ciertos
servicios ASU; los servicios ASU se especifican con una serie de detalles como el precio mximo al
por menor y la calidad de las normas de servicio. Los costos reales de las subvenciones (que, en la
prctica, pueden ser generalmente ms bajos que el tope mximo fijado) se determinan luego
mediante un proceso abierto a la competencia (vanse tambin las secciones 3.1, 3.2 y 7 del
presente Mdulo).
Con respecto a la financiacin de la poltica ASU, las tres cuestiones principales son las siguientes:

en qu consiste una poltica ASU viable desde el punto de vista financiero, es decir, cul
es el lmite?

de dnde convendra que provinieran los recursos financieros para un programa ASU?; y

cul es el volumen de financiacin necesario para aplicar la estrategia deseada con

respecto a la poltica ASU y su programa?
Asimismo, en los Captulos 5 y 7 de este Mdulo se examinan ms en detalle otras cuestiones
relativas, por ejemplo, a quin debe administrar la financiacin disponible y a las reglas y los
mecanismos del desembolso de fondos y su eficacia.
Objetivos realistas
La elaboracin de una poltica debe tener en cuenta los resultados previstos y los recursos
financieros disponibles para formular una estrategia viable. Los pases se benefician cuando
plantean objetivos y metas realistas que pueden financiarse sin dificultad, y que estn en
condiciones de administrar.
Si los poderes pblicos deciden fijar objetivos y metas ASU que, por ejemplo, son tan ambiciosos
que alcanzarlos costara tal vez el 5 por ciento o ms de los ingresos anuales del sector con arreglo a
los cuales se determina la subvencin, podra considerarse que esa decisin no es realista. En
cambio, un programa que cuesta slo el 1 por ciento de los ingresos del sector es ms realista,
siempre que el administrador del programa (por ejemplo, el FASU) tenga el equipo directivo y
personal necesarios para administrar los proyectos.
Fuentes de financiacin del ASU
La financiacin de los programas ASU proviene normalmente de las siguientes fuentes:
1)
Presupuesto general del Estado; en una minora de casos, incluido uno de los primeros
fondos, Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones de Chile.
2)
Un gravamen anual sobre reglamentacin, como porcentaje de los ingresos anuales,
impuesto a todas las categoras de operadores con licencia o a algunas de ellas.
152

3)

4)

Otras fuentes de financiacin provenientes de la reglamentacin como, por ejemplo, las

recaudaciones de la oferta pblica de licencias, de las subastas de las frecuencias del
espectro radioelctrico y de las tasas.
Contribuciones que el Estado aporta una sola vez, financiadas con prstamos o subsidios
concedidos por donantes internacionales, como el Banco Mundial u otras instituciones de
ayuda internacional, que sirven para financiar el lanzamiento del FASU y sus primeros
aos.

La mayora de los FASU estn financiados con los gravmenes anuales aplicados al operador,
aunque los instrumentos jurdicos (la Ley de Comunicaciones, por ejemplo) que establecen el
Fondo podran mencionar otras fuentes posibles, o estar redactados de tal forma que las admitan.
Como se indic en la seccin 3.2.2, los gravmenes impuestos al operador oscilan por lo general
entre el 1 por ciento de sus ingresos (en la Repblica Sudafricana) al 5 por ciento (en India y
Colombia) y al 6 por ciento de ciertos ingresos sujetos a ese tipo de gravamen (en Malasia). Los
FASU se analizan ms a fondo en las secciones 3.2, 5.2 y 5.3.
Sin embargo, podra darse como argumento ms slido que la financiacin debera lograr, en lo
posible, un mayor equilibrio entre las tres primeras fuentes de financiacin. Por ejemplo, para
financiar programas ASU, FONDETEL de Guatemala utiliza parte de las recaudaciones obtenidas
en las subastas de las frecuencias del espectro radioelctrico y en la oferta pblica de
licencias.Diversos actores del sector pagan derechos de subasta por la utilizacin de un recurso
nacional, que normalmente pasan a engrosar el presupuesto del Estado, aunque sera ms apropiado
utilizar ese dinero particularmente para el desarrollo de las TIC, por ejemplo, la financiacin del
ASU u otras medidas especiales destinadas a la evolucin de la banda ancha (por ejemplo, aumentar
el nmero de propietarios de computadoras o instalar en las escuelas salas de informtica y acceso
en banda ancha).
Como se indica en la seccin 5.4, otras diversas fuentes, en especial donantes internacionales,
entidades no gubernamentales y empresas, participan tambin en la financiacin y apoyo del acceso
pblico a las telecomunicaciones, y de los proyectos y aplicaciones de las TIC. Estas ltimas
comprenden a menudo aplicaciones que sirven a varios sectores de la economa, desde la educacin
hasta el comercio, la salud y la gobernanza. Generalmente, esas inversiones contribuyen
notablemente a la sensibilizacin, la estimulacin del mercado y la creacin de capacidades,
respaldando de ese modo los avances hacia el logro del ASU.
Financiacin necesaria para la puesta en marcha de programas ASU
Generalmente, la estimacin de la financiacin necesaria para un programa ASU se efecta en el
contexto de un FASU. Sin embargo, los pases que no disponen de ese Fondo tambin podran estar
interesados en analizar las consideraciones indicadas infra para determinar los gravmenes
apropiados que podran aplicarse al operador para financiar el FASU. Las dos formas de calcular el
nivel adecuado de las contribuciones al FASU para cada pas son las siguientes:
1)
Enfoque propiciado por la poltica Determina la clase de programa de subvenciones
necesario para cumplir los objetivos de un pas en materia de poltica as como los objetivos
de acceso y servicio universal con un calendario preciso. Las estimaciones del costo total y
de las subvenciones se comparan con el total de ingresos del sector. El porcentaje de
ingresos brutos o netos del sector obtenido por este mtodo representa la estimacin ms
alta.
2)
Enfoque propiciado por el mercado Determina, a partir de un estudio o evaluacin de las
opiniones del operador y otras partes interesadas, as como de los niveles de referencia
internacionales, qu aceptaran o podran afrontar los operadores como contribucin
razonable. Se elabora luego el programa FASU correspondiente.

153

La experiencia internacional con respecto a este tipo de fondos indica que ningn pas en desarrollo
ha logrado desembolsar ms del 2 por ciento de los ingresos del sector en su programa FASU. Ello
podra servir de orientacin para que los pases dimensionen su propio programa ASU, aunque no
hayan optado por utilizar un FASU. La seccin 3.2.4 muestra que en los principales pases que se
han aplicado gravmenes del 5 6 por ciento, pese a haber establecido organizaciones FASU
modernas, menos de la mitad de los ingresos recaudados se ha redistribuido al sector a travs de
subvenciones. En la seccin 5.3 se analizan los problemas del desembolso de fondos as como las
mejores prcticas de la gestin eficaz de fondos.
4.2.5

Evaluacin econmica de las opciones ASU

En la etapa de elaboracin de un programa de acceso y servicio universal (ASU) se efecta

generalmente un anlisis econmico detallado para determinar las prioridades del proyecto, anlisis
que es menos importante en la etapa de elaboracin de una poltica en la materia. Sin embargo, en la
formulacin de esa poltica no dejan de tener importancia algunas consideraciones amplias de
carcter econmico. Como se indic en el Captulo 1, los pases elaboran sus polticas ASU
basndose en diversos motivos de carcter socioeconmico que justifican el acceso a servicios de
telecomunicaciones y TIC bsicos y avanzados. Se reconoce as la importancia de la telefona y las
TIC para el crecimiento y las condiciones de igualdad en un pas, y tambin para el nivel de
competitividad a escala mundial. Sin embargo, puede haber diferentes tipos y niveles de beneficios
entre un proyecto y otro, o incluso con respecto a distintas zonas de un mismo pas, por lo que es
imprescindible elegir con sumo cuidado el programa y proyecto ASU y establecer prioridades entre
las opciones disponibles.
Las entidades rectoras del ASU deben tener en cuenta y analizar la repercusin econmica y el
valor relativo de opciones, programas o proyectos estratgicos ASU, y seleccionar o determinar
prioridades en el contexto del crecimiento econmico nacional, de las consecuencias en materia de
desarrollo (incluida la lucha contra la pobreza), de la viabilidad comercial, del equilibrio regional y
de dificultades econmicas afines.
Los principales factores que se consideran en la etapa de aplicacin de la poltica ASU son, entre
otros, los siguientes:

poblacin total beneficiaria de cada proyecto o posible inversin;

reduccin de la pobreza y consecuencias previstas, en comparacin con las perspectivas y

objetivos de la poltica;

igualdad y ventajas regionales en trminos socioeconmicos;

viabilidad y sustentabilidad comercial de un programa;

aprovechamiento de la participacin privada en el programa ASU;

costo de la subvencin por beneficiario; y

relacin entre costo y beneficio o valor actual neto social.

En el Captulo 6 se describen estos factores y los mtodos de anlisis econmico utilizados para
evaluarlos y determinar las prioridades del programa y del proyecto.
4.2.6

Consultas

Las consultas, que constituyen una parte importante en la elaboracin de cualquier poltica y
reglamentacin, se consideran tambin la mejor prctica cuando se trata de la elaboracin de una
poltica de acceso y servicio universal. Son numerosas las posibles partes interesadas que
convendra consultar cuando se elabora una poltica ASU, a saber:

154

Ministerios pblicos tienen sumo inters en el ASU y es necesario que participen en l.

Generalmente, son los ministerios encargados de asuntos econmicos, agricultura y
desarrollo rural, ciencia y tecnologa, educacin, salud y finanzas. Por ejemplo, parte de la
poltica ASU podra abarcar medidas fiscales (reduccin o eliminacin de importantes
derechos de aduana aplicados a tecnologas relacionadas con el ASU) que requieren el
apoyo del Ministerio de Finanzas. Otro ejemplo es la colaboracin con el Ministerio de
Educacin como forma de garantizar que las escuelas que tendrn acceso a Internet en el
marco de la poltica ASU estn convenientemente preparadas para sacar provecho de las
nuevas oportunidades gracias a la capacitacin en las TIC de los maestros, los laboratorios
informticos y el material didctico necesario para esas tecnologas.
Sector privado en general los operadores de comunicaciones y los proveedores de
servicio son los principales aliados en la aplicacin de la poltica ASU, la prestacin de
servicios ASU y, a menudo, quienes ms contribuyen al FASU. Las decisiones de carcter
estratgico concernientes a los objetivos ASU propuestos, los gravmenes impuestos al
sector privado, las tecnologas disponibles y la utilizacin y gestin de un Fondo de acceso
y servicio universal, si se opt por l, incluida la estrategia en materia de subvenciones, no
pueden adoptarse aisladamente. Lo ms conveniente es que, desde el inicio del proceso de
planificacin, se celebren consultas con las empresas del sector sobre los objetivos y metas
propuestos. El proceso de elaboracin de una poltica ASU es tambin una ocasin para que
los organismos reguladores y las empresas del sector privado mantengan un dilogo sobre
el funcionamiento del mercado y la forma en que la reglamentacin puede contribuir a la
oferta comercial del ASU.
Parlamento puede haber una comisin especial sobre comunicaciones o, al menos, uno o
varios parlamentarios, incluidos miembros de la oposicin, que estn interesados. La
participacin de miembros de la oposicin en ese tipo de comisiones podra favorecer la
aprobacin rpida de enmiendas necesarias a la legislacin.
Beneficiarios de la poltica ASU como, por lo general, no es fcil establecer con ellos
consultas directas (a menos que se lleve a cabo un estudio de la demanda en el terreno),
pueden consultarse numerosas entidades que los representan en un sentido ms amplio,
entre ellas las siguientes:
organizaciones no gubernamentales (ONG) que se ocupan de los pobres y las personas
ms desfavorecidas;
organizaciones de la sociedad civil;
representantes locales de entidades pblicas en zonas insuficientemente atendidas;
organizaciones de proteccin al consumidor; y
organizaciones que representan un grupo importante de la poblacin en zonas
insuficientemente atendidas como, por ejemplo, organizaciones de agricultores, de
productores de t y caf, y otras.

La participacin de interesados es decisiva para el apoyo a la poltica ASU y su xito. Si se opta por
que el FASU sea el mecanismo que financiar la aplicacin de esa poltica, es importante mantener
consultas con los interesados en aras de la credibilidad del Fondo y su gestin. Si se conceden
nuevas licencias (por ejemplo, las que no privilegian ningn servicio ni tecnologa) y son utilizadas
como el principal instrumento de aplicacin del ASU adjuntndole los requisitos correspondientes,
como se ha hecho y con muy buenos resultados en la Repblica Sudafricana y Brasil, los titulares
de licencias existentes deben participar para mantener un equilibrio factible entre las ventajas
financieras, para los operadores, de las nuevas licencias y el costo de los requisitos ASU adjuntados.

155

Las consultas y la participacin garantizan la adopcin del nuevo programa por parte del sector
privado y su aporte voluntario a la financiacin requerida para respaldarlo.
Las consultas pueden efectuarse por medio de seminarios pblicos, de pequeos grupos de trabajo o
de un procedimiento de consultas ms oficial donde se elabore un documento al respecto, para el
cual se solicitan aportes en forma escrita. La intensidad de las consultas con los interesados vara;
para algunos, se trata de un mecanismo que los mantiene al da e informados, y para otros (en
general, el sector industrial) constituye una forma de participar a travs de discusiones y grupos de
trabajo ms activos. Adems, hay diferentes etapas segn el momento en que se efectan las
consultas: algunos interesados harn aportaciones valiosas al comienzo del proceso, en tanto que
otros podrn hacer un mayor aporte una vez que hayan recibido la propuesta de poltica ASU
especfica, que se reformula gracias al aporte del interesado. Cada pas debe determinar la
modalidad de consulta ms adecuada, pero es importante tener en cuenta las siguientes
recomendaciones.
El procedimiento oficial de consultas pblicas es conveniente en la etapa final de la elaboracin de
la poltica ASU pero antes de terminar el correspondiente proyecto. De esta forma, las empresas del
sector y otros interesados podrn dar una respuesta a los elementos en ella propuestos. Estas
consultas pueden abarcar el mecanismo de financiacin propuesto, los objetivos previstos y la
estructura de gestin de los instrumentos propuestos para lograr el ASU (por ejemplo, un FASU).
La prctica ms idnea consiste en intercambiar con las empresas privadas datos correspondientes a
un estudio de la demanda con respecto a cuestiones propuestas en los proyectos ASU, a fin de
contar con la mayor informacin posible antes de cualquier licitacin pblica. Por regla general, los
operadores tambin efectuarn sus propias evaluaciones de la demanda. En algunas consultas se
presentarn diferentes opiniones con respecto a la demanda, al poder adquisitivo del cliente y a los
costos de construccin y explotacin. Convendra que este dilogo formara parte de un vigoroso
procedimiento de consultas o de grupos de trabajo en curso, puesto que los poderes pblicos y el
sector privado se han asociado para hallar la manera de atender a las zonas marginales y aisladas y
determinarn qu financiacin ser necesaria.
4.3

Modificaciones y reglamentaciones jurdicas

Una vez elaborada una poltica de acceso y servicio universal (ASU), es necesario a menudo
introducir modificaciones jurdicas y nuevas reglamentaciones con objeto de aplicarla. Por regla
general, se deben abordar las siguientes cuestiones:

base jurdica del instrumento de financiacin elegido: aplicar a los operadores y

proveedores de servicio (titulares de licencia) un gravamen ASU, utilizar el producto de las
subastas de frecuencias y licencias para financiar el ASU, elaborar un nuevo rgimen de
concesin de licencias adjuntando requisitos en materia de ASU o compartir infraestructura
o cualquier otro instrumento elegido;

instrumentos jurdicos para aplicar mecanismos de financiacin o implementacin (por

ejemplo, crear un Fondo de acceso y servicio universal, autorizar su gestin y desembolso
de fondos, nuevos regmenes de concesin de licencias y proyectos de licencias);

directrices detalladas sobre la aplicacin de la poltica ASU, objetivos ASU u objetivos de

cualquier otra estrategia ASU elegida; y

reglamentaciones, directrices y principios detallados de la gestin y el funcionamiento del

FASU, si se ha optado por l.
El volumen exacto de la revisin jurdica o de las nuevas reglamentaciones necesarias puede variar
considerablemente de un pas a otro segn el grado de detalle ya presente en la legislacin en vigor

156

y la tradicin jurdica del pas. En esta seccin se describen las diversas opciones y los requisitos
mnimos en la materia.
4.3.1

Enmiendas jurdicas

Como ya se indic en la seccin 4.1.2, los elementos de una poltica de acceso y servicio universal
(ASU) pueden estar contemplados en una ley de telecomunicaciones u otra ley afn, en polticas
asociadas (por ejemplo, de TIC, de banda ancha, de TI y otras) y en estrategias de aplicacin y
reglamentaciones detalladas, adems del propio documento sobre poltica ASU.
Tal vez sea necesario introducir enmiendas en las leyes ya existentes a la hora de elaborar y aplicar
una poltica ASU, o de explicar en detalle una disposicin en la materia que ya tiene una cierta base
jurdica o que se menciona en la poltica.
En la descripcin que figura a continuacin no se establece una distincin entre pases que ya han
mencionado de alguna manera (aunque haya sido en forma inadecuada) el acceso o servicio
universal y pases que nunca lo han hecho. En ambos casos, para promulgar una poltica ASU nueva
o actualizada, pueden requerirse enmiendas jurdicas o nuevos instrumentos jurdicos como, por
ejemplo, establecer o llevar a la prctica un FASU, concebir un nuevo rgimen de concesin de
licencias, crear una legislacin en materia de comparticin de infraestructura, elaborar proyectos
concretos de alianzas pblico-privadas, etc.
Las enmiendas necesarias en la legislacin podran comprender o abordar los siguientes elementos:

La promulgacin de un documento de definiciones jurdico que describa el nuevo entorno

de poltica o los nuevos objetivos en la materia, y uno o varios instrumentos jurdicos o
revisiones, con la finalidad de establecer o revisar las disposiciones relativas al ASU (o
trminos especficos elegidos por las autoridades pblicas para esas definiciones).
Generalmente se requiere que este documento preceda o acompae los nuevos proyectos
jurdicos.

Definiciones del ASU. En teora, la legislacin otorgar al regulador (o a la entidad de

aplicacin de la poltica ASU) la facultad de revisar peridicamente la definicin de acceso
y servicio universal con respecto a los servicios que incluye y otros elementos, teniendo en
cuenta ciertos principios.

Atribucin de nuevas facultades al regulador, o entidad de aplicacin elegida, para

implementar la poltica ASU.

Base jurdica del instrumento de financiacin elegido: aplicar a los operadores y

proveedores de servicio (titulares de licencia) un gravamen ASU, utilizar el producto de las
subastas de frecuencias y licencias para financiar el ASU, elaborar un nuevo rgimen de
concesin de licencias adjuntando requisitos en materia de ASU o compartir infraestructura
o cualquier otro instrumento elegido.

Si se crea un FASU, sus fuentes de financiacin y su utilizacin prevista, de qu manera se

constituye, gestiona y administra y quin debe dar cuenta del mismo.
Segn las tradiciones y prcticas jurdicas de un pas, estas enmiendas podran llegar a ser muy
generales o, de lo contrario, concretas y detalladas. Si la legislacin tiene un carcter ms general,
numerosos aspectos concretos pueden articularse en forma ms detallada en las reglamentaciones.
La ventaja de disponer de reglamentaciones y no de una legislacin detallada y especfica consiste
en que las reglamentaciones pueden modificarse con mayor facilidad ya que son aprobadas por el
ministerio o gabinete ministerial correspondiente, en tanto que una ley debe ser aprobada por el
Parlamento. Por este motivo, en la legislacin suelen contemplarse los principios bsicos as como
los elementos y enfoques cruciales para garantizar que no se modifique en lo esencial la orientacin

157

e intencin de la poltica ASU. En una determinada reglamentacin pueden incluirse detalles menos
importantes sobre su aplicacin, y stos pueden modificarse si la experiencia demuestra que es
necesario cambiar de enfoque.
Aunque tericamente en la legislacin se contemplan las metas generales del ASU, es mejor no
incluir sus objetivos, procedimientos y plazos especficos puesto que pueden variar con el tiempo y
necesitar una revisin y modificacin peridica. Es conveniente que los objetivos y plazos
especficos figuren en la poltica ASU y, en forma ms exhaustiva, en un documento relativo a la
estrategia de aplicacin, a veces tambin llamado plan general.
En otras palabras, suponiendo que sea necesaria una revisin jurdica para promulgar o modificar
una poltica ASU y establecer el instrumento de financiacin o aplicacin elegido, la modificacin
de carcter jurdico supone por lo general dos requisitos, a saber: 1) una enmienda jurdica para
revisar o complementar el alcance de la poltica ASU y 2) el instrumento jurdico para establecer el
mecanismo de financiacin y aplicacin elegido y concederle las atribuciones necesarias.
4.3.2

Reglamentaciones detalladas para la aplicacin de la poltica ASU

Por regla general, se necesitan reglamentaciones detalladas, independientemente de que, para

aplicar una poltica de acceso y servicio universal (ASU), se requiera una legislacin nueva o
revisada.
A continuacin se enumeran los elementos que, una vez decidida la poltica ASU, deben estar
contemplados en un documento de reglamentacin:

objetivos detallados de la red y los servicios para la aplicacin de la poltica ASU por parte
del regulador o entidad correspondiente;

disposiciones de aplicacin detalladas de carcter institucional, tales como la creacin en el

organismo regulador de un departamento o junta directiva consagrados especialmente al
ASU, o el establecimiento de una entidad de aplicacin separada;

funciones que deben cumplirse al elaborar un programa ASU detallado, por ejemplo
definicin y clasificacin de las zonas de un pas para determinar cules estn bien o
insuficientemente atendidas y cules son viables o no desde el punto de vista comercial,
formulacin de estrategias, determinacin de prioridades, concepcin de proyectos,
supervisin de los resultados, etc.;

directrices, principios y procedimientos de la aplicacin de una poltica ASU, todo tipo de

junta de supervisin o control, o comit consultivo (cualesquiera sea la modalidad de
direccin elegida);

responsibilidades como la aprobacin del programa ASU, ratificacin oficial de los

desembolsos relativos al ASU, y otras rendiciones de cuenta detalladas;

planificacin detallada de los informes anuales del programa ASU, su realizacin, sus
buenos resultados y sus problemas, as como los avances realizados hacia los objetivos
ASU y su difusin pblica;

disposiciones sobre exmenes peridicos de la poltica, los objetivos, las estrategias y la

reglamentacin en materia de ASU si los cambios que tienen lugar en el mercado o el
contexto poltico requieren actualizacin.
Si se establece un Fondo de acceso y servicio universal (FASU), generalmente es necesario aadir
las siguientes reglamentaciones:

normas detalladas sobre el proceso de desembolso de ese Fondo y su aplicabilidad;

158

reglamentaciones financieras especficas, en especial disponibilidad e inversin de los

fondos, costos y gastos reconocidos, lmites impuestos a los costos operativos y
administrativos, control financiero, elaboracin de informes y auditora independiente; y
reglas contables detalladas para los operadores a fin de establecer el correcto gravamen
ASU a los titulares de licencia.

En la seccin 5.3, Aspectos institucionales: Administracin y organizacin del FASU, se describen

en forma ms detallada los diversos aspectos, opciones y requisitos desde una perspectiva financiera
y orgnica.
Segn el contexto de un pas y sus tradiciones en materia jurdica y reglamentaria, los elementos
indicados supra tambin pueden estar contemplados en los siguientes documentos de
reglamentacin que, de hecho, podran ser equivalentes salvo por el nombre:

FASU: reglas y directrices administrativas;

FASU: directrices ejecutivas; y

FASU: manual de procedimientos operativos.

Por lo general, las reglas y directrices son documentos de reglamentacin vinculantes aunque, como
ya se indic en la seccin anterior, pueden ser objeto de una revisin a travs de decisiones de
carcter normativo o de la preparacin de reglamentaciones sucesivas. Aunque tenga numerosas
coincidencias con ciertos contenidos de las reglamentaciones enunciadas supra, un manual podra
constituir una orientacin ms prctica ya que en l figuran detalles sobre la dotacin de personal y
la seleccin de proyectos ASU para quienes aplican la poltica y administran el Fondo. En la Nota
prctica Manual preliminar de procedimientos operativos se facilita un ejemplo de este tipo de
documento.

Notas prcticas
Manual preliminar de procedimientos operativos.

159

Financiacin del acceso y servicio universal

En el presente captulo se abordan cuestiones relacionadas con la financiacin del acceso y servicio
universal (ASU) y del desarrollo conexo de infraestructuras y servicios de las TIC.
Tal como explicamos en el Captulo 3, antes del inicio de la liberalizacin del mercado, el enfoque
tradicional o administrativo adoptado para alcanzar los objetivos de ASU era imponer determinadas
obligaciones de servicio universal (OSU) al operador establecido con posicin dominante. Si se
incurra en prdidas derivadas de estas obligaciones, se esperaba que el operador las financiara
mediante subvenciones cruzadas a partir de los servicios de red rentables (por ejemplo, las llamadas
internacionales y de larga distancia), mediante las tasas por dficit de acceso aplicadas a otros
operadores o mediante sistemas complejos de retribucin de las prestaciones de servicio universal.
Las instituciones financieras internacionales y los donantes solan estar preparados para financiar
las inversiones en las zonas rurales, caracterizadas por rendimientos financieros bajos o negativos.
Hoy en da, es poco probable que se aplique este enfoque; en la mayora de los pases en desarrollo
ya nadie espera que los operadores establecidos asuman obligaciones de servicio universal.
Adems, desde la revolucin de los servicios mviles, la expansin de los servicios en las zonas
rurales se ha vuelto ms atractiva desde un punto de vista comercial, mientras que las capacidades
de banda ancha de las tecnologas mviles y las nuevas tecnologas inalmbricas ofrecen nuevas
posibilidades para ampliar el alcance de los servicios.
Ahora bien, habr que encontrar algn tipo de financiacin para cubrir las lagunas existentes entre
las limitaciones comerciales del mercado y los objetivos que desean alcanzar los responsables de la
formulacin de polticas en materia de ASU.
Este captulo comienza con una introduccin a las tendencias generales en el desarrollo de las TIC y
la financiacin del ASU (Seccin 5.1), mostrando la amplitud de las polticas y medidas de carcter
financiero o que estn relacionadas con la financiacin y las inversiones para la extensin de los
servicios de TIC.
El modelo basado en la creacin de un Fondo de acceso y servicio universal (FASU),
principalmente financiado por la industria y en el que se aplican los principios de la ayuda en
funcin de los resultados para financiar las inversiones determinadas en virtud de la poltica de
ASU, se ha convertido en un instrumento financiero muy conocido para los pases en desarrollo. Tal
como se indicaba en la Seccin 3.2.3, existen algunas preocupaciones legtimas y comprensibles en
relacin con los FASU, provocadas sobre todo por una serie de ejemplos desafortunados. Algunos
operadores se han decantado por alternativas tales como la aceptacin de objetivos rurales
extrnsecos razonables en sus licencias o la negociacin ex ante de objetivos rurales especficos de
ASU con el regulador a cambio de la exoneracin de los gravmenes o impuestos de los FASU
(esta cuestin se examina en las Secciones 2.4.1, 2.4.2 y 2.4.3). Tambin se han expresado
inquietudes con respecto a la complejidad de la creacin y administracin de un FASU. Ahora bien,
la negociacin de unas contribuciones justas de ASU para todos los operadores, asignadas
equitativamente entre stos y percibidas como justas, no es necesariamente una tarea fcil.

160

En la mayor parte de este captulo se abordan cuestiones relacionadas con los mecanismos de
FASU:

En la Seccin 5.2, consagrada a las fuentes de financiacin y la capacidad del mercado, se

examinan las limitaciones del mercado a la hora de rentabilizar y apoyar las inversiones
subvencionadas en materia de ASU.

En la Seccin 5.3, relativa a los aspectos institucionales, se pasa revista a distintas

cuestiones relacionadas con la constitucin y administracin de los FASU, tales como la
dotacin de personal, la rendicin de cuentas y la transparencia.

Por ltimo, en la Seccin 5.4, se examinan otros enfoques de financiacin distintos de los
FASU, as como la funcin estratgica, complementaria y de colaboracin que pueden
desempear otros actores en la expansin de la infraestructura y los servicios de ASU.
5.1

Tendencias generales del desarrollo de las TIC y de la financiacin del ASU

Durante el ltimo decenio, el sector de las telecomunicaciones ha vivido un perodo de crecimiento

sin precedentes en casi todos los planos, desde la telefona mvil a la Internet de banda ancha, el
comercio electrnico, el cibergobierno, la enseanza a distancia y la medicina. Al mismo tiempo, el
modelo y las fuentes de financiacin disponibles para el desarrollo de las TIC se han transformado
radicalmente.
Tradicionalmente, la financiacin de las infraestructuras TIC proceda de los presupuestos del
Estado y los ingresos generados por los organismos estatales de correos y telecomunicaciones, o
bien de los programas establecidos por los donantes y las instituciones financieras internacionales
en apoyo de importantes inversiones en infraestructura. Actualmente, la parte de la financiacin de
la comunidad de donantes en el desarrollo de infraestructuras es relativamente reducida, salvo en
algunas categoras tales como los fondos de la ayuda en funcin de los resultados (vase la
Seccin 5.2.2). Las estrategias de los donantes se centran en el mbito estatal, principalmente en el
apoyo a las polticas y la reglamentacin, con una dependencia casi total del capital privado para el
desarrollo de infraestructuras y servicios. Ms all del apoyo a las polticas y la reglamentacin, las
iniciativas de donantes, no gubernamentales u otras iniciativas institucionales se centran
principalmente en impulsar la prestacin de servicios TIC y la creacin de capacidad.
Las inversiones privadas dependen fuertemente del entorno reglamentario, en el que las actividades
llevadas a cabo por el Estado y los donantes ejercen una funcin habilitadora. Ahora bien, como el
mercado no puede lograr todo aquello que desean los responsables de la formulacin de polticas
sin insumos adicionales, actualmente se estn llevando a cabo una serie de actividades
complementarias para atraer inversiones efectivas en servicios TIC que trasciendan los mercados
urbanos. En un Informe de 2004 de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin
(CMSI) se indic, en el contexto del desarrollo de la infraestructura y la mejora del acceso a los
servicios TIC, que los gobiernos nacionales y otros interesados disponen de "muchos instrumentos
y oportunidades a su alcance para mejorar el atractivo de sus mercados TIC para los inversores y
proveedores de fondos" [1].
A continuacin se resumen las distintas herramientas y medidas fundamentales empleadas para
mejorar los mercados de TIC:
1)
Reforma reglamentaria En particular, promocin de condiciones de igualdad, libre acceso
y competencia leal para las inversiones y la prestacin de servicios en el sector de las TIC,
as como de polticas que atraigan nuevas inversiones empresariales en zonas
insuficientemente atendidas.
2)
Fondos de acceso y servicio universal (FASU) y otros mecanismos de financiacin pblica
tales como las garantas de prstamos y la constitucin de asociaciones entre los sectores

161

3)

4)

5)

pblico y privado para aumentar las inversiones y centrarlas en zonas prioritarias con
necesidades especiales en materia de financiacin.
Medidas fiscales Permitir la elaboracin de una normativa tributaria, arancelaria, de
importaciones y empresarial concebida para incentivar a inversores y proveedores de
fondos en materia de TIC y reducir sus riesgos y su carga financiera.
Apoyo a la demanda y creacin de capacidad Iniciativas en materia de cibergobierno,
enseanza y formacin, asignaciones presupuestarias en el sector pblico para la creacin
de redes y la prestacin de servicios TIC, as como la adquisicin previa de capacidad por
parte del Estado a travs de licitaciones pblicas (esto es, el Estado concierta un contrato
con uno o ms proveedores por el que se compromete a medio plazo a adquirir capacidad al
por mayor, convirtindose por lo tanto en el principal arrendatario, lo que reduce el riesgo
que corre el operador privado al construir la infraestructura). Otra medida de apoyo a la
demanda y de creacin de capacidad son los planes de contratacin pblica de bienes y
servicios, que incentivan la competencia en el sector de las TIC y el desarrollo del sector
privado.
Inversiones regionales Apoyo y promocin de inversiones nacionales, regionales y otras
inversiones Sur-Sur (cabe mencionar el ejemplo de las casas de comunicaciones mviles,
software y sistemas surgidas en los mercados emergentes), as como una mayor
cooperacin subregional y regional para solucionar los problemas de infraestructuras y del
ltimo kilmetro.

Esta tendencia y combinacin de actividades se mencionan en un Informe de 2005 elaborado por

los pases del Comit de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE. El Informe muestra que
los compromisos oficiales de ayuda de gobierno a gobierno suscritos por los 22 pases miembros
del CAD para el despliegue de infraestructuras TIC disminuyeron considerablemente, al pasar de
1 200 millones USD en 1990 a 194 millones USD en 2002. El motivo alegado por la mayora de los
donantes para no seguir suministrando fondos destinados a la financiacin de infraestructuras TIC
era la correcta suposicin de que el sector privado desempeara una funcin cada vez ms
importante en la prestacin de servicios [2].
La disminucin de la asistencia de los donantes en el mbito de las infraestructuras TIC es slo una
visin parcial de la funcin de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD). En efecto, muchos
donantes, adems de seguir participando en algunos programas bilaterales especficamente
consagrados a las TIC, realizan contribuciones a asociaciones entre los sectores pblico y privado y
a iniciativas internacionales con mltiples donantes en el campo de las TIC, al tiempo que integran
algunos componentes de las TIC en sus programas de desarrollo para otros sectores. En la Nota
prctica titulada Programas y gastos de los donantes en la esfera de las TIC para el desarrollo se
documenta esta tendencia para los 22 miembros del CAD de la OCDE y la Unin Europea, y se
enumeran muchas de las contribuciones realizadas a las iniciativas multilaterales y de mltiples
donantes que se han respaldado [3].
Si se tiene en cuenta la funcin adicional de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y de
otras organizaciones privadas del sector, incluidos los fondos de inversin en tecnologas, los
organismos sin nimo de lucro, los programas de responsabilidad social de la empresa (RSE) y los
grupos comunitarios, puede decirse que las actividades llevadas a cabo en el reino de las TIC estn
muy extendidas. Con algunas excepciones notables, la funcin de estas organizaciones suele estar
ms relacionada con las aplicaciones y los programas de formacin y capacitacin de los recursos
humanos en la esfera de las tecnologas de la informacin que con el desarrollo de infraestructuras y
servicios. Estas otras fuentes de financiacin se presentan en la Seccin 5.4.

162

Notas finales
[1]

Financing ICTD: A review of trends and an analysis of gaps and promising practices,
Informe del Grupo Especial sobre mecanismos de financiacin de las TIC para el
desarrollo, CMSI, diciembre de 2004.

[2]

Financing ICTs for Development Efforts of DAC Members: Review of Recent Trends of
ODA and its Contribution; Informe del Grupo Especial de las Naciones Unidas sobre
mecanismos de financiacin de las TIC para el desarrollo, OCDE, 2005.

[3]

La Nota prctica Explicacin de la ayuda en funcin de los resultados, incluida en la

Seccin 5.2.1, muestra asimismo la contribucin de varios donantes e instituciones a un
fondo fiduciario multilateral, la Asociacin mundial para la ayuda en funcin de los
resultados (GPOBA), para ofrecer apoyo a la asignacin de subvenciones en rgimen de
competencia mediante licitacin por el sistema de concurso caracterstico de los FASU.

Nota prctica

5.2

Programas y gastos de los donantes en la esfera de las TIC para el desarrollo

Fondos de acceso y servicio universal (FASU)

Dado que recientemente se han creado por ley y puesto en funcionamiento numerosos Fondos de
acceso y servicio universal (FASU), se dispone de un gran variedad de experiencias que pueden
utilizarse para recabar las prcticas anteriores y ptimas en lo que respecta a las fuentes de
financiacin y a la funcin del mercado. Adems, se cuenta con un acervo creciente de experiencia
en la esfera de la ayuda en funcin de los resultados, sobre todo en lo que atae a los desembolsos
de subvenciones basados en el desempeo habitualmente empleados por los FASU despus de su
asignacin en condiciones de competencia.
En la Seccin 5.2.1 se examinan las diferentes fuentes de financiacin de un FASU, se describen las
prcticas ms comunes y se estudia cmo lograr una financiacin ms equilibrada en el caso de un
FASU que combine distintas fuentes de financiacin, examinndose las ventajas y los
inconvenientes de cada una.
En la Seccin 5.2.2 se responde a la pregunta de quin debera contribuir a un FASU cuando los
gravmenes impuestos al sector constituyen una de las fuentes de financiacin y, en tal caso, sobre
qu base de ingresos debera calcularse dicha contribucin.
En la Seccin 5.2.3 se explica la manera de determinar el tamao de un programa de FASU y el
nivel apropiado de contribucin por parte de los actores del sector.
5.2.1

Fuentes de financiacin

Los Fondos de acceso y servicio universal (FASU) se financian, por lo general, por medio de una o
varias de las fuentes enumeradas a continuacin:
1)
El presupuesto general del Estado (en un nmero de casos muy reducido, entre los que cabe
mencionar uno de los primeros fondos, el Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones
de Chile).
2)
Un gravamen, recaudado como porcentaje de los ingresos anuales, impuesto a determinados
tipos de operadores con licencia.
3)
Otras fuentes de carcter reglamentario, tales como los beneficios de los concursos para la
concesin de licencias, las subastas y las tasas del espectro de frecuencias.

163

4)

Contribuciones puntuales del Estado, financiadas con prstamos o subvenciones de

donantes internacionales tales como el Banco Mundial, que sirven de capital simiente para
ayudar a los FASU durante sus primeros aos de funcionamiento.

La mayora de los FASU se financian principalmente a travs de los gravmenes anuales impuestos
a los operadores, si bien en los instrumentos jurdicos (por ejemplo, la Ley de comunicaciones) por
los que se establece el fondo suelen mencionarse todas las fuentes de financiacin posibles, o stos
pueden redactarse de manera no exhaustiva con el fin de poder incluirlas.
Ahora bien, existen argumentos ms slidos para afirmar que, en la medida de lo posible, la
financiacin debera tratar de combinar de manera equilibrada las tres primeras fuentes de
financiacin.
Suele considerarse que una de las ventajas de que la principal fuente de financiacin de un FASU
sean los gravmenes impuestos a los operadores es que dicho fondo no depende de los recursos del
Estado, lo que resulta particularmente atractivo para los pases de bajos ingresos, que tienen unos
recursos limitados y unas prioridades ms apremiantes en materia de financiacin. Los pases que
cuentan con ms recursos podran en cambio considerar la posibilidad de asignar una determinada
suma del presupuesto del Estado al FASU. Despus de todo, el FASU permite aplicar la poltica del
gobierno. Ahora bien, es importante que el FASU mantenga su independencia de los asuntos
polticos diarios para cumplir sus objetivos a largo plazo en materia de ASU, y que siga centrndose
en la bsqueda de soluciones duraderas con la participacin eficaz y eficiente del sector privado
desde el punto de vista de los costos. A veces, la financiacin parcial de un FASU por parte del
Estado puede dar lugar a algunas complicaciones administrativas, ya que en ese caso el FASU debe
cumplir las normas fijadas por el gobierno en materia de adquisiciones. Otra opcin es que el
Estado financie los gastos de la estructura administrativa de un FASU, por ejemplo el costo del
departamento especial del regulador.
Tambin existen slidos argumentos para afirmar que por lo menos una parte de los beneficios
obtenidos de las subastas de frecuencias radioelctricas y de los concursos para la concesin de
licencias debera utilizarse para financiar un FASU [1], un enfoque de financiacin adoptado por la
institucin FONDETEL de Guatemala. Varios actores del sector pagan derechos de subasta por la
utilizacin de un recurso nacional, que normalmente pasan a engrosar el presupuesto del Estado. Sin
embargo, tal vez fuera ms apropiado emplear este dinero para el desarrollo de las TIC, por ejemplo
para financiar el ASU o la adopcin de medidas especiales para el despliegue de la banda ancha
(tales como aumentar el nmero de propietarios de computadores personales o dotar a las escuelas
de salas de informtica y acceso en banda ancha).
Otras fuentes de financiacin son los excedentes acumulados de los gravmenes a la
reglamentacin; en 2007, el regulador de Botswana, la BTA, destin 1,6 millones USD
(o 10 millones BWP) de su excedente de los gravmenes reglamentarios al futuro FASU.
En cualquier caso, la previsibilidad, la puntualidad y la frecuencia son caractersticas importantes de
la financiacin, ya que permiten una planificacin adecuada y la constancia en la implantacin del
ASU. Adems, independientemente de las fuentes de financiacin, un fondo especial como el
FASU, a menudo administrado por un departamento del regulador, con total transparencia y de
acuerdo con otros requisitos, parece ser un instrumento til para la aplicacin eficaz de una poltica
de ASU. En conclusin, cada pas puede evaluar la combinacin de fuentes de financiacin a
disposicin y apropiada para la aplicacin de la poltica de ASU.
En algunos casos, la contribucin de los donantes multilaterales y bilaterales a la base financiera del
FASU es importante durante los primeros aos [2]. Ello se debe a que diferentes instituciones y
donantes, principalmente el Banco Mundial y el Departamento del Reino Unido para el Desarrollo
Internacional (DFID), son firmes partidarios de la transparencia aportada por los mecanismos de

164

ayuda en funcin de los resultados y de asignacin de subvenciones mediante licitacin aplicados

por numerosos FASU. En la Nota prctica titulada Explicacin de la ayuda en funcin de los
resultados se ofrece una introduccin a dicho mecanismo.
Tal como se describe en la Seccin 5.4, otras muchas fuentes de financiacin, entre las que figuran
donantes internacionales, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de empresas,
participan asimismo en la financiacin y el desarrollo del acceso pblico a las telecomunicaciones,
as como de proyectos y aplicaciones TIC, ya sea a ttulo individual o a travs de iniciativas con
mltiples donantes. La financiacin abarca aplicaciones de distintos sectores de la economa, que
van desde la enseanza al comercio, la salud y la gobernanza. Las inversiones pueden ir asociadas a
un programa de FASU, pero en la mayora de los casos suelen ser independientes del mismo.
Por lo tanto, aunque estas otras fuentes de financiacin sean complementarias a los programas de
FASU, tambin tienen la capacidad de multiplicarse a travs de las colaboraciones y asociaciones
entre organismos. Ello puede desempear una funcin de la mayor importancia a la hora de crear la
capacidad necesaria para el aumento del nmero de usuarios de TIC y la emergencia de este
mercado en unas fases de desarrollo muy poco avanzadas e inviables desde el punto de vista
comercial.
Notas finales
[1]

A continuacin se dan algunos ejemplos de los beneficios obtenidos de las subastas de

licencias: Afganistn: 40 millones USD para la tercera licencia GSM en 2005; Bangladesh:
50 millones USD para la sexta licencia GSM en 2005; Benin: 81 millones USD para la
quinta licencia GSM en 2007; Egipto: 2 900 millones USD para la tercera licencia GSM y
de frecuencia 3G en 2006; Ghana: 50 millones USD para la sexta licencia de servicios
mviles y 3G en 2008; Mauritania: 102 millones USD para la tercera licencia GSM
en 2006; Moldova: 8 millones USD para la tercera licencia GSM en 2006 y Panam:
172 millones USD para la tercera y cuarta licencias GSM en 2008.

[2]

Uganda, Nicaragua, Nepal, Mongolia y Mozambique, as como los pases que participan en
el Programa Regional de Infraestructura de Comunicaciones (RCIP) para frica Oriental y
Meridional, son ejemplos de la financiacin inicial proporcionada por el Banco Mundial y
la GPOBA para los programas de FASU, tal como se describe en la Nota prctica titulada
Explicacin de la ayuda en funcin de los resultados.

Nota prctica
Explicacin de la ayuda en funcin de los resultados
5.2.2

Gravmenes quin debera contribuir?

Dado que los gravmenes impuestos al operador constituyen por lo general la fuente de financiacin
ms habitual de los Fondos de acceso y servicio universal (FASU), normalmente todos los
operadores ms importantes de servicios fijos y mviles aportan su contribucin. En ciertos casos
(por ejemplo, en Uganda), se ha solicitado esa contribucin a proveedores de servicios Internet, y
hasta a empresas de correo y mensajera, incluso cuando tienen un margen de beneficios mnimo o
cuando se trata de pequeos proveedores que no estn en condiciones de aportarla.
A fin de cuentas, probablemente sea mejor solicitar a todos los proveedores de servicios Internet y
de telecomunicaciones (incluidos los proveedores de servicios VoIP) que contribuyan al FASU. El
problema que plantea su asequibilidad puede resolverse de diversas formas: el enfoque ms prctico
consiste en establecer un tope mnimo (como, por ejemplo, ingresos anuales o una parte del
mercado [1]) por encima de la cual una empresa debe aportar su contribucin al Fondo.

165

Los reguladores y los poderes pblicos deben tener sumo cuidado en garantizar la equidad tanto con
respecto a las contribuciones impuestas como a los requisitos necesarios para la atribucin de
subvenciones. A veces, estas dos cuestiones han sido objeto de polmica, especialmente cuando las
contribuciones ms importantes provienen de operadores de servicios mviles, aunque las reglas del
FASU hayan estipulado que los destinatarios deben ser los proveedores de servicios fijos o las
especificaciones tcnicas de las reglas de las ofertas pblicas apuntado clara y exclusivamente a
soluciones de carcter fijo (vase el Captulo 3). India y Malasia, dos pases con sendos Fondos
considerables, son ejemplos de este tipo de situacin, causada por reglas del FASU creadas antes de
la gran difusin de las telecomunicaciones mviles y de que se admitiera que prestan servicios
bsicos. Las reglas del FASU no han seguido el ritmo de los avances del mercado ni previsto la
funcin esencial que los operadores de servicios mviles pueden y deben desempear en el acceso
universal (AU) e incluso en el servicio universal (SU). Las prcticas ms ptimas apuntan hoy a la
incorporacin de operadores de servicios mviles en los concursos del FASU; India, por ejemplo,
dispone actualmente de un importante programa de acceso y servicio universal (ASU) para la
financiacin de torres destinadas a operadores de servicios mviles y de otros sistemas inalmbricos
en zonas rurales.
En tanto que la mejor solucin consiste en garantizar una reglamentacin flexible del FASU desde
el principio, el problema relativo a los cambios y ajustes tambin se examina en la Seccin 5.3.8,
que aborda la evaluacin del Fondo y el ajuste de sus reglas y objetivos.
Nota final
[1]

A modo de ejemplo, la Directiva de Servicio Universal de 1998 de la Unin Europea

admita la exencin del pago de contribuciones a cualquier tipo de Fondo por parte de
pequeos operadores (que tuvieran, por ejemplo, una participacin en el mercado inferior al
5%). Esta exencin ya no se menciona en la Directiva de 2002 de la UE, debido
principalmente a una redaccin ms genrica del texto.

5.2.3

Contribucin apropiada de la industria

Como se indic en la Seccin 3.2.2, los gravmenes impuestos al operador oscilan entre menos del
1% de sus ingresos (en la Repblica Sudafricana) al 5 % (en India y Colombia) y al 6% de ciertos
ingresos sujetos a ese tipo de gravamen (en Malasia).
Cmo se establece el nivel de contribucin al Fondo de acceso y servicio universal (FASU)?
Las dos formas de calcular el nivel adecuado de financiacin de cada pas son las siguientes:
1)
Enfoque propiciado por la poltica Determina la clase de programa de subvenciones
necesario para cumplir los objetivos de un pas en materia de poltica as como los objetivos
de acceso y servicio universal con un calendario preciso. Las estimaciones del costo total y
de las subvenciones se comparan con el total de ingresos del sector. El porcentaje de
ingresos brutos o netos del sector obtenido por este mtodo representa la estimacin ms
alta.
2)
Enfoque propiciado por el mercado Determina, a partir de un estudio o evaluacin de las
opiniones del operador y otras partes interesadas, as como de los niveles de referencia
internacionales, qu aceptaran o podran afrontar los operadores como contribucin
razonable. Se elabora luego el programa FASU correspondiente.
Se recomienda una aplicacin reiterativa hbrida de estos mtodos por los siguientes motivos:

Los gravmenes basados en un enfoque propiciado por la poltica pueden tener un costo
excesivamente alto y responder a una voluntad poltica alejada de los objetivos reales que
pueden o deberan alcanzarse en un plazo determinado.

166

El programa de subvenciones basado en un enfoque propiciado por la poltica podra exigir

adems una burocracia ms acentuada y menos prctica, bajo la forma de una gestin del
programa y el personal destinado al Fondo, de la que el sector podra afrontar en un
mercado abierto a la competencia.
En ciertos casos, la estimacin inicial del costo del programa pierde rpidamente actualidad
debido a la evolucin acelerada del sector (esto es, a su mayor expansin, que reduce a la
vez la necesidad de intervencin, y a su crecimiento financiero, que proporciona ms
fondos al FASU de lo que se haba pensado), con lo cual las subvenciones son mucho
menos necesarias de lo que se haba credo inicialmente y, por lo tanto, los gravmenes
impuestos al operador se reducen notablemente.

La experiencia internacional indica que, al parecer, ningn pas en desarrollo ha estado en

condiciones de distribuir ms del 2% de los ingresos del sector en su programa FASU. Como se
seala en la Seccin 3.2.4, en los principales pases que han aplicado gravmenes del 5% o 6%,
pese a que disponen de organizaciones FASU modernas, menos de la mitad del dinero recaudado se
ha redistribuido al sector a travs de subvenciones.
Equilibrio entre el costo del programa (subvencin mxima) y los recursos disponibles
Los estrategas del acceso y servicio universal (ASU) deben adaptar la magnitud del programa a los
recursos disponibles anualmente en el FASU. En algunos casos, el Estado o un donante
internacional aporta fondos en los primeros aos con objeto de contribuir a la puesta en marcha del
programa.
En los diagramas siguientes se observan los gastos previstos en el programa ASU iniciado en la
Federacin de Rusia en 2004/2005, en comparacin con las opciones de recursos disponibles a
partir de los gravmenes impuestos al operador. Las tres tasas de diferentes gravmenes se basaron
en una proyeccin de la magnitud del mercado durante los aos en estudio.
El anlisis indic que en ese pas era necesario recaudar del 0,5% al 1,0% de los ingresos anuales
del operador para alcanzar los objetivos del programa ASU. Segn ese anlisis, los objetivos de la
implantacin de servicios telefnicos y de Internet/TIC eran viables tanto en el contexto de los
gastos totales como del balance previsto en los primeros aos y, a partir del tercer ao, se podra
realmente reducir el nivel de recaudacin.

90

400

80

350

70
60
50

Total

40

Internet

30

Telephony

20

Annual acumulation (US$ M)

An n u al d isb u rsem en ts (US $)

Figura Anlisis financiero de los planes del programa ASU,

Federacin de Rusia, 2004/2005

300

1.5%

250

0.5%

1.0%

200
150
100
50

10

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Year of operation

Fuente: Anlisis de Intelecon

Leyendas: Desembolsos anuales (USD); Acumulacin anual (millones USD); Ao de explotacin; Telefona

167

Necesidades que cambian a lo largo del tiempo

Algunos FASU en marcha ya han registrado un aumento rpido e imprevisto de sus recursos
financieros durante el reciente periodo de crecimiento sin precedentes del mercado. Como se indic
anteriormente en esta seccin, algunos de ellos han logrado acumular recursos por encima de su
capacidad para organizar concursos y asignar subvenciones, y tal vez incluso superar todos los
niveles razonables de necesidades de inversin. Por ese motivo es importante que los estatutos del
FASU prevean la evaluacin, la revaloracin de los gravmenes necesarios y (como consecuencia
de ello) la reduccin paulatina de los gravmenes con el fin de garantizar que el aporte de recursos
financieros no exceda las necesidades y la capacidad. Esta cuestin se trata en la Seccin 5.3.7.
Gravmenes a ingresos brutos o netos?
A continuacin se indican los argumentos a favor de la recaudacin de gravmenes aplicados a
ingresos netos o despus de la deduccin de impuestos o, al menos, a ingresos menos el pago a
otros operadores de las tasas de interconexin necesarias:

Evita las objeciones que podran plantear algunos operadores en el sentido de que se tratara
de un doble impuesto.

Evita la impresin de que se impone una carga excesiva a los nuevos operadores que, por lo
general, deben afrontar obligaciones impositivas superiores a las de los primeros
operadores, a quienes se ha beneficiado a menudo con una exencin fiscal temporal.
Generalmente, los nuevos operadores deben efectuar adems un desembolso neto por tasas
de interconexin (como porcentaje de sus ingresos totales) superior al de los operadores
establecidos.
Argumentar a favor de aplicar gravmenes antes o despus de impuestos depende en gran medida
del rgimen fiscal de cada pas, de que se admita la desgravacin fiscal de los gravmenes
destinados a la financiacin del FASU y de que las subvenciones recibidas sean tambin
imponibles. En general, debera aplicarse la desgravacin fiscal a ese tipo de gravmenes dado que
representan un costo real, y convendra que las subvenciones no fueran imponibles, ya que resulta
contraproducente destinar fondos a la aplicacin de una poltica estatal en materia de ASU.
En aras de la simplicidad y de una mayor flexibilidad (bajo costo) en la administracin, los
gravmenes se calculan mejor sobre los ingresos brutos de los servicios de telecomunicaciones, con
exclusin de ciertas partidas fcilmente identificadas (por ejemplo, ventas de equipos terminales,
bienes races o rentas de inversiones) e impuestos con valor aadido. Sin embargo, las
contribuciones de algunos Fondos se calculan segn diversas formulaciones de ingresos netos,
ingresos acreditables, ingresos ponderados de varios servicios, etc. [1]. El principal objetivo es
lograr el mayor grado de transparencia y eficacia en el proceso de recaudacin.
Como se indic en la Seccin 5.3.8, el nivel de contribucin debe reevaluarse y ajustarse
peridicamente a medida que se cumplen los objetivos ASU o cambian los objetivos, y cuando los
recursos del sector, o el crecimiento, varan con el tiempo. El proceso de evaluacin, que incluye la
determinacin de los niveles de contribucin, debe considerarse una actividad peridica en el marco
de la poltica con miras a contemplar el cumplimiento y los logros de la estrategia del FASU as
como los intereses de los participantes.
Nota final
[1]

El Fondo de prestacin de servicio universal (USPF) de Malasia recauda el 6 % de los

"ingresos netos ponderados" del operador, que incluyen los siguientes servicios: llamadas
internacionales, servicio de terminacin de llamada para proveedores de servicio
extranjeros, servicio llamada gratuita, RDSI, servicio mvil celular, itinerancia
internacional, telefona IP, lneas arrendadas y otras actividades sujetas a una licencia

168

individual o genrica. Se obtiene aproximadamente el 2 % del volumen de ventas bruto

total del sector. Pero, al parecer, este porcentaje es muy superior cuando se trata de
operadores de servicios mviles.
5.3

Aspectos institucionales: administracin y organizacin de un FASU

Como se indic en la introduccin a este Captulo 5 y en la Seccin 3.2.3, se plantean inquietudes

legtimas y comprensibles con respecto a los Fondos de acceso y servicio universal (FASU) ya que
algunos de ellos no funcionan como estaba previsto; sin embargo, efectuando un anlisis ms
profundo se observa que, en la mayora de los casos, ello se debe a la falta de una aplicacin
adecuada y de cumplimiento de los principios bsicos de la administracin de esos fondos.
Por este motivo, en la presente seccin se analizan las opciones disponibles en la creacin de un
FASU, su administracin y dotacin de personal, as como la rendicin de cuentas y la
transparencia. Se trata de una etapa fundamental y decisiva con posibles consecuencias de carcter
poltico, prctico y operativo; de su aplicacin depende que el sector finalmente responda y
colabore con los poderes pblicos y el regulador o le quite su apoyo. Con tal de que se respeten los
requisitos fundamentales, se pueden aplicar diversos enfoques concretos como, por ejemplo,
principios de eficacia, capacidad de gestin, rendicin de cuentas, lealtad y transparencia.
En las Secciones 5.3.1 a 5.3.3 se pasa revista a las prcticas ms idneas que deben tenerse en
cuenta, y a las que hay que ceirse con sumo cuidado, en el contexto especfico de cada pas.
En las Secciones 5.3.4 a 5.3.6 se lleva a cabo una reflexin sobre problemas, inquietudes, riesgos o
posibles limitaciones que pueden plantearse en la administracin de los FASU. No puede efectuarse
ningn tipo de supervisin financiera de ese tipo de fondos sin una evaluacin crtica de la
experiencia obtenida en todo el mundo y las posibles dificultades y limitaciones observadas. Segn
lo indicado en la Seccin 3.2.4 del Captulo 3, Rendimiento de los fondos hasta la fecha, en el
periodo 1998-2006 slo el 26 % de los recursos del FASU se han distribuido al sector en proyectos
de acceso universal (AU). La finalidad de esas secciones es considerar en perspectiva esta falta
aparente de eficacia.
En la Seccin 5.3.7 se sitan, en el contexto del proceso de evaluacin y revaloracin peridicas de
la experiencia en materia de FASU, las prcticas ms idneas y las deficiencias de las operaciones
del FASU que convendra establecer en el plan de aplicacin de una poltica ASU y su programa de
financiacin.
Por ltimo, en la Seccin 5.3.8 se analiza de qu manera debera evolucionar la estrategia y
programacin del FASU en el futuro a medida que evolucionan las redes de la prxima generacin
(NGN) y los servicios TIC ms avanzados. Habra que incorporar estos aspectos en una futura
planificacin, en el marco de la evaluacin peridica del FASU, con el propsito de garantizar la
pertinencia de la estrategia en el futuro.
5.3.1

Viabilidad comercial tras la obtencin de subvenciones

El mecanismo de oferta pblica para obtener subvenciones inteligentes previsto con miras al
cumplimiento de objetivos realistas en materia de acceso y servicio universal (ASU) tambin se
ajusta por regla general a los principios de ayuda en funcin de los resultados (OBA) presentados en
la Seccin 5.2.1 y que se describen en la Nota prctica Explicacin de la ayuda en funcin de los
resultados.
Es esencial que los objetivos ASU sean realistas y factibles para el mercado; de esta forma, los
operadores comerciales, con el respaldo de algunas subvenciones inteligentes, podrn y desearn
alcanzarlos. La subvencin inteligente se calcula para que, tras haber recibido por nica vez la
subvencin, los operadores conviertan un proyecto que puede ocasionar prdidas o un proyecto

169

marginal en tasas de rentabilidad comercial normales. La subvencin representa por tanto una suma
de dinero que reduce el dficit financiero del operador. Podra considerarse una ayuda que permite
compensar las inversiones de capital o capitalizar las prdidas en concepto de explotacin durante
los primeros aos, o una combinacin de ambas. Lo importante es tener en cuenta que la
subvencin se atribuye por nica vez y puede desembolsarse en partes durante un plazo estipulado
(por ejemplo, de uno a tres aos), segn las diversas etapas de resultados, pero que no es objeto de
renegociacin ni de continuidad a ms largo plazo.
Para una explicacin del principio de subvencin inteligente, vase la Seccin 1.3.3, Insuficiencias
del mercado y poltica de acceso y servicio universal.
Si los objetivos del ASU no son realistas y dan lugar a prdidas crnicas, el concepto de subvencin
inteligente por nica vez no es viable y el Fondo de acceso y servicio universal (FASU) tendra que
considerar un apoyo continuo a los operadores para que cubran sus costos de explotacin anuales.
Los Fondos que han alcanzado mayor xito se han apoyado en estudios independientes de la
demanda para contar con datos adecuados en los que fundar sus objetivos ASU y las estimaciones
en materia de subvencin (vase la Seccin 7.3). Esos datos tambin pueden compartirse con los
operadores que, es de esperar, presentarn ofertas vinculadas a proyectos ASU. De hecho, las
cuestiones relativas a determinar qu objetivos son razonables y duraderos despus de obtener una
subvencin tambin requieren entablar consultas con el sector. Debe hacerse todo lo posible para
que los principales contribuyentes al Fondo participen en las decisiones que se adopten con respecto
a su utilizacin, a la cuanta de los gravmenes y a la estrategia aplicada a las subvenciones. De esta
forma, hay ms posibilidades de dar credibilidad al FASU y a su administracin y de que los
operadores contribuyan al programa y deseen aportar la financiacin necesaria para respaldarlo.
Este aspecto importante del proceso amplio de consultas, que constituye un elemento inherente de
la elaboracin de la poltica en materia de ASU, se describe con mayor detalle en la Seccin 4.3.6.
5.3.2

Administracin del FASU

En la presente seccin, as como en la Seccin 5.3.3 siguiente, se describen las prcticas

normalmente enunciadas en las reglas administrativas o Manual de procedimientos operativos del
Fondo de acceso y servicio universal (FASU). En la Nota prctica: Manual preliminar de
procedimientos operativos, incluida en la Seccin 4.3.2, Reglamentaciones detalladas, se facilita un
ejemplo de este tipo de documento.
Es habitual que el organismo nacional de reglamentacin se encargue de administrar da a da el
FASU debido principalmente a los dos motivos siguientes:
1)
El regulador mantendr cierto grado de independencia con respecto al Estado y al sector.
2)
El regulador tendr experiencia tcnica y en materia de reglamentacin.
Un programa FASU tendr grandes posibilidades de xito si el regulador tiene una slida reputacin
en trminos de independencia y si se ha ganado la confianza del sector. Ello es an ms importante
si el Estado conserva cierta forma de participacin en la titularidad de alguno de los operadores.
Con todo, lo ms conveniente es que el regulador se ocupe de la labor de secretara y de la
administracin cotidiana con miras a que, en el marco de una Junta Directiva o Junta Asesora
especial, mantenga una direccin estratgica de alto nivel, apruebe los proyectos y pagos ms
importantes y supervise adems la correcta ejecucin de las tareas del Fondo as como su integridad
financiera.
Junta
Aunque todos los FASU disponen de una Junta con atribuciones superiores a la funcin que
desempea el personal ejecutivo principal, esas atribuciones son diferentes de un pas a otro, segn

170

factores especficos de carcter local. Se enumeran a continuacin las posibles categoras de

atribuciones:

De direccin o administracin Adopta decisiones a nivel ejecutivo con respecto a una

amplia gama de asuntos, desde la contratacin de los directores principales hasta la
aprobacin del presupuesto, la aprobacin del programa y los proyectos del Fondo, as
como la concesin definitiva de contratos de subvencin.

De control y supervisin Vela por que las decisiones adoptadas por el personal ejecutivo
(director o administrador designado) y su equipo de direccin se analicen en nombre de los
intereses de los participantes del Fondo.

Consultativas o asesoras Examina programas y proyectos FASU propuestos, as como

decisiones de carcter ejecutivo, facilita conocimientos especializados y presta
asesoramiento.
Cualquiera sea el modelo elegido como el ms apropiado, la Junta estar integrada normalmente por
miembros en los que se combinan los diferentes intereses, en especial:

El ministerio encargado de las comunicaciones.

El regulador.

Algn otro ministerio u organismo especialmente interesado en aspectos del programa

vinculados con Internet o las TIC (por ejemplo, Ministerio de Educacin, Ciencia y
Tecnologa).

Asociaciones de consumidores (si las hubiera).

Asociaciones especficas del sector.

Uno o varios expertos especializados en la esfera de las telecomunicaciones y las TIC sin
ninguna relacin directa con un operador.
Dado el abanico de posibles funciones, las opiniones con respecto a la constitucin de la Junta son
muy diferentes. Por ejemplo, si la Junta es la verdadera responsable de las decisiones finales (como
ocurre en Per y Nigeria), los operadores y proveedores de servicio no pueden estar directamente
representados en ella ya que dara lugar a un conflicto de intereses. En esos casos, lo ms acertado
sera contar con expertos independientes en telecomunicaciones que tengan experiencia en el
mbito comercial.
En cambio, cuando la Junta cumple exclusivamente una funcin de supervisin, como sucede en
Mongolia, se justifica que formen parte de ella varios representantes directos del sector ya que es
garanta de transparencia y lealtad, y permite dar respuesta a las inquietudes del sector en el sentido
de que el dinero aportado se utiliza convenientemente.
Cuando el regulador no est en condiciones de administrar los aspectos tcnicos, administrativos o
financieros del Fondo, se recomienda subcontratar los servicios de un organismo privado
independiente. [1]
Dotacin de personal
Aparte del Encargado o Director (llamado a veces Administrador) a tiempo completo que elabora el
programa completo y planifica su aplicacin, el FASU debe contar, como mnimo, con el siguiente
personal:

Un director de proyectos/uno o ms directores principales de proyecto.

Un director y personal tcnico destinado a las inspecciones en el terreno.

Un director de investigacin y uno o ms especialistas de datos.

Un director administrativo y encargado de la contratacin.

171

Un director financiero y contable (a tiempo parcial o completo).

El nmero de miembros del personal vara segn la importancia del Fondo. Por ejemplo, un Fondo
que administra un programa de menos de 15 millones USD en los primeros cinco aos, como el de
Uganda o Mongolia, necesitar slo una plantilla de cuatro o cinco miembros; en cambio, Fondos
que administran ms de 50 millones USD anuales tienen posiblemente que duplicar o triplicar el
nmero de miembros de la plantilla. Algunos de ellos pueden estar destacados temporalmente de
otros departamentos del regulador, o desempear sus actividades a tiempo compartido (es el caso,
por ejemplo, del cargo desempeado por un contable, que puede efectuar sus tareas en unas pocas
horas por semana, excepto durante periodos de trabajo ms intenso en los que se redactan los
correspondientes informes).
Nota final
[1]

Mientras el regulador peruano, OSIPTEL, estuvo a cargo del FASU (FITEL), subcontrat
una sociedad fiduciaria para que se ocupara de la administracin financiera. Adems,
numerosos FASU contratan actualmente consultores o auditores tcnicos externos, cuya
funcin consiste en elaborar objetivos ASU, calcular las subvenciones, gestionar las ofertas
pblicas y efectuar inspecciones en el terreno.

5.3.3

Rendicin de cuentas, transparencia y eficacia

En esta seccin se examinan las diferentes medidas necesarias para garantizar la integridad
financiera de los Fondos de acceso y servicio universal (FASU) [1], a saber:

Rendicin de cuentas transparente.

Auditora independiente, elaboracin y publicacin de informes anuales.

Mantenimiento de costos administrativos mnimos.

Utilizacin eficaz de los fondos.

Rendicin de cuentas transparente
El FASU dispone de una cuenta propia independiente en un banco acreditado cuyos movimientos se
efectan exclusivamente para sus fines especficos y no se asocian a otras actividades
reglamentarias, en el caso de que el regulador sea el administrador del Fondo. Por consiguiente, el
FASU utiliza tambin un sistema contable bien diferenciado que no guarda ningn vnculo con
otras instituciones, con los poderes pblicos ni siquiera con el organismo regulador que pudiera
administrar las operaciones cotidianas del FASU. En un sistema que mantenga prcticas contables
separadas destinadas al FASU, se pueden controlar los saldos y efectuar el seguimiento de los
gastos, aumentando de esa forma el grado de confianza en el Fondo del pblico en general.
En algunos pases que no han aplicado un sistema contable separado ni normas adecuadas, o en los
cuales los fondos se depositaron en una cuenta del gobierno, los recursos del FASU se han
apropiado y utilizado con fines distintos a los previstos inicialmente.
Auditora independiente, elaboracin y publicacin de informes anuales
Es conveniente que una empresa contable independiente verifique anualmente las finanzas del
FASU y presente a las autoridades estatales el informe correspondiente, que ser difundido
pblicamente.
Habra tambin que preparar y dar a conocer al pblico en general un informe anual de todas las
actividades del FASU, de sus programas, proyectos y planes, de sus avances y contratiempos, as
como de sus ingresos y gastos.

172

Mantenimiento de costos administrativos mnimos

El personal que presta servicios en un Fondo debe ser competente y el nmero de sus miembros
reducido. Aunque el porcentaje real de gastos indirectos administrativos puede variar de un pas a
otro, segn la magnitud de los fondos y los costos internos del pas en cuestin, es importante
mantener un control de ese nmero de miembros y fijar un tope (por ejemplo, los costos no tendran
que ser superiores al 2-3 % de la cuanta total anual del Fondo). Sin embargo, durante el primer ao
de vida del FASU, esos costos pueden ser levemente superiores. Tambin pueden ser ms elevados
los costos no administrativos relacionados con la preparacin, administracin y supervisin del
proyecto, aunque es conveniente establecer directrices al respecto en las reglas correspondientes
(por ejemplo, el 5 % del costo total de cada proyecto). Se pueden establecer topes mximos
mediante anlisis financieros que prevean los ingresos del Fondo, los costos de personal y otros
tipos de costos.
Costos gestionables en Per
En septiembre de 2003, tras la puesta en marcha de varios proyectos de envergadura, se llev a cabo
una evaluacin del Fondo de Inversin en Telecomunicaciones (FITEL). Si bien en los primeros
aos los gastos indirectos administrativos alcanzaron el 2 % de los fondos administrados, esta
categora logr estabilizarse hasta aproximadamente el 1 % del saldo en efectivo de FITEL (y hasta
el 2 % como mximo de los gravmenes anuales totales) entre 1998 y 2003.

Generalmente, los gastos administrativos y operativos legtimos del FASU deben definirse en el
Manual de procedimientos operativos, de procedimientos de reglamentacin o reglas
administrativas que describen la administracin del Fondo. Mencionamos a continuacin algunos
ejemplos de costos y gastos legtimos:

Salarios, emolumentos, planes de remuneracin y asignaciones para:

El personal departamental del FASU.
El personal encargado de cuestiones reglamentarias destacado temporalmente para
efectuar actividades concretas del FASU.
Los miembros de la Junta (con arreglo a las disposiciones de la reglamentacin
correspondiente).

Equipamiento de oficina, costos administrativos y operativos relacionados directa y

especficamente con las necesidades de las actividades del FASU.

Gastos de viaje y operativos derivados de las actividades de la Junta, del personal directivo
y de la plantilla del FASU.

Tasas administrativas en concepto de subcontratacin autorizadas en el Manual de

procedimientos de reglamentacin.

Servicios de auditora financiera anual a cargo de una empresa contable independiente.

Costos especiales no administrativos:

Realizacin de estudios tcnicos, socioeconmicos o en materia de demanda, de inters
directo para la aplicacin del programa FASU y los concursos pblicos.
Contratos de servicios de consultora o asesoramiento asociados directamente a los
concursos pblicos del FASU.

173

Contratacin de un auditor tcnico independiente o servicio de auditora llevado a cabo

por el personal departamental del Fondo para certificar la finalizacin por etapas antes
del pago de ciertos plazos de la subvencin segn contrato.
Realizacin de actividades de supervisin y evaluacin.

nicamente tras la correspondiente aprobacin de la Junta del FASU, podrn aadirse otras partidas
no previstas en la enumeracin de costos acordada. Las finanzas del Fondo se regirn de
conformidad estricta con las reglas y directrices operativas establecidas por el Manual de
procedimientos operativos o de procedimientos de reglamentacin as como con prcticas
presupuestarias establecidas.
Si el Fondo fuera administrado como si se tratara de un departamento del regulador, las finanzas, en
especial todos los pagos, detracciones u otras transacciones financieras correspondientes al FASU,
respondern tambin a la poltica y reglamentacin financiera del regulador.
Utilizacin eficaz de los fondos
Es posible garantizar el mantenimiento de un nivel mnimo de los gravmenes y evitar el
desaprovechamiento de los fondos debido a una mala administracin o gestin en el mercado,
combinando, en la distribucin de los fondos, una administracin cuidadosa con mecanismos
eficaces de mercado y de estimacin de subvenciones.
En la oferta pblica llevada a cabo en Uganda en 2005-2006 para la obtencin de subvenciones slo
se utiliz, en promedio, el 61 % de las subvenciones mximas disponibles (en tres concursos
separados) para la concesin de acceso universal (AU). La aplicacin de un procedimiento de oferta
pblica, una vez que el administrador del Fondo hubiera estimado la subvencin mxima
autorizable, dio como resultado una utilizacin eficaz de los recursos. El 39 % del dinero restante
asignado a dicha oferta poda ser utilizado en otros proyectos de acceso y servicio universal (ASU).
A ttulo comparativo, en el programa del FDT (Chile) se utiliz el 54 % de las subvenciones
asignadas en las principales ofertas pblicas de obtencin de subvenciones en relacin con las
telecomunicaciones rurales (1995-2000), y en el programa del FITEL (Per), apenas el 36 % entre
1999 y 2003. Por lo tanto, los tres programas de subvenciones mencionados han resultado eficaces e
impulsado adems las inversiones privadas a un nivel equivalente o superior al de las subvenciones
otorgadas.
Fondos de inversin
La inversin y la administracin de los fondos acumulados antes de su distribucin en forma de
subvenciones, deben ajustarse a las reglas que rigen las prcticas relativas a inversiones seguras y
de bajo riesgo definidas por los poderes pblicos o en el Manual de procedimientos operativos. En
general, los bienes del Fondo pueden invertirse en depsitos a plazo fijo en un banco acordado, en
letras del Tesoro y ttulos pblicos, o en el marco de otras operaciones, nicamente con arreglo a
directrices aprobadas por la Junta correspondiente e indicadas claramente en el Informe anual del
FASU.
Como se indica en la Seccin 5.3.3, tambin puede confiarse a una sociedad fiduciaria de renombre
la correcta administracin del FASU y el desembolso conveniente de sus fondos. Esta funcin se
adjudicar mediante oferta pblica, de conformidad con normas y reglamentos sumamente
especficos.
Notas finales
[1]

Las prcticas mencionadas en la presente seccin as como en la Seccin 5.3.2 se describen

habitualmente en las reglas administrativas del FASU o en su Manual de procedimientos
operativos. Un ejemplo de este tipo de documento es el que figura en la Nota prctica:

174

Manual preliminar de procedimientos operativos adjunta a la Seccin 4.3.2

Reglamentaciones detalladas.
5.3.4

Riesgo de tarifas altas y orientacin del ASU a costos elevados

Algunos Fondos de acceso y servicio universal (FASU) afrontaron los dos problemas siguientes:

Ciertos FASU estaban limitados, por ley o debido a una valoracin insuficiente de la
evolucin de los sistemas inalmbricos, a facilitar la financiacin del acceso y servicio
universal (ASU) exclusivamente en relacin con las lneas fijas; acelerar la implantacin de
lneas fijas en zonas distantes de elevado costo ha costado mucho ms dinero que algunas
soluciones inalmbricas (vase tambin la Seccin 3.2.3).

Antes de la reforma de la reglamentacin, algunos FASU impusieron inicialmente al

operador gravmenes demasiado elevados y la difusin de los sistemas mviles dio lugar a
un crecimiento inesperado y sin precedentes del sector; como resultado de ello, se
acumularon en esos Fondos ms recursos financieros de los necesarios y de los que se poda
distribuir de forma eficaz.
Estudios de casos
Como se indica en la Seccin 5.2.3, la experiencia internacional revela que ningn pas en
desarrollo ha estado en condiciones de desembolsar ms del 2 % de los ingresos del sector en su
programa FASU. Por otra parte, segn lo sealado en la Seccin 3.2.4, algunos pases, como India,
Malasia y Colombia, que han aplicado gravmenes del 5 6 % y establecido organizaciones FASU
relativamente importantes, han logrado redistribuir al sector menos de la mitad de los ingresos
recaudados. En India y Malasia, los operadores de servicios mviles slo han desempeado hasta la
fecha una funcin limitada en materia de acceso y servicio universal (ASU), aunque suelen ser
actualmente los ms indicados para prestar ese tipo de servicios. Los elevados gravmenes
originales establecidos para sufragar los gastos derivados de la aplicacin de servicios fijos de alto
costo, sin efectuar ajustes financieros a medida que se ampla y modifica el mercado comercial, han
generado muchsimos ms recursos financieros de los que necesitaban los administradores del
Fondo para cumplir un objetivo que, de hecho, podra suponer una reduccin de los costos.
En el caso de India, el programa del Fondo de obligacin de servicio universal se ha ampliado y
diversificado notablemente con miras a utilizar un nmero mayor de los recursos disponibles.
Algunas de las medidas adoptadas contemplan la financiacin de la infraestructura de servicios
mviles, y se entiende que la poltica de Malasia sigue en estudio.
En 2001, se cre en Brasil el FUST (Fondo de Universalizacin de los Servicios de
Telecomunicaciones), financiado a travs del gravamen del 1 % impuesto al operador. Debido a la
gran dimensin del mercado de ese pas, el Estado consigui acumular una enorme cantidad de
dinero (1 700 millones USD hasta junio de 2005). El Fondo fue creado para financiar el acceso a los
servicios de telecomunicaciones de grupos de bajos ingresos, escuelas, hospitales, bibliotecas y
localidades aisladas. Sin embargo, no fue posible distribuir ese dinero a causa de interpretaciones
jurdicas antagnicas, relativas en gran medida a sus limitaciones en la financiacin de servicios
fijos y a la imposibilidad de atribuir una funcin a los servicios mviles, as como a la ausencia de
voluntad poltica y de consenso, puesto que son los responsables polticos quienes adoptan las
decisiones con respecto a la utilizacin del FUST. El resultado del disfuncionamiento del Fondo fue
que los recursos no utilizados sirvieron para respaldar las acciones del Estado destinadas a aumentar
los excedentes del sector pblico o a estabilizar su moneda mediante importante reservas
internacionales, lo cual incidi negativamente en la credibilidad general en el mecanismo del FASU
a nivel internacional. No obstante, Anatel prosigui cumpliendo los objetivos ASU concediendo

175

nuevas licencias que contemplaban necesidades en la materia y el acoplamiento innovador de

ofertas pblicas del espectro con objetivos ASU, como se examina en la Seccin 2.4.2.
Otro ejemplo es el Fondo de la Repblica Sudafricana que, pese al pequeo porcentaje del
gravamen impuesto, afront algunos problemas en los primeros aos. La Agencia de Servicio
Universal de ese pas inici sus actividades con un programa de telecentros destinados a las
comunidades pobres que, en su mayora, se consideraron ineficaces debido a una conectividad
insuficiente y a problemas de gestin y autonoma. Por otra parte, ha planteado controversias el
posterior enfoque centrado en conceder licencias a pequeos operadores rurales otorgndoles
subvenciones en zonas escasamente atendidas, puesto que se subestima el rpido avance de los
operadores de servicios mviles en las zonas rurales y slo pueden ejercer sus actividades apenas un
puado de operadores rurales, que deben afrontar la competencia de los operadores mviles y la
falta de apoyo en materia de reglamentacin. Con todo, quiz no ha llegado todava el momento de
saber si esa iniciativa dar o no buenos resultados ya que algunos de ellos han pasado a ser
operadores de redes virtuales mviles de los principales operadores y otros, prestan servicios VoIP.
El FASU de la Repblica Sudafricana dispone de reservas importantes no utilizadas. Aunque el
Estado presiona actualmente para que la Agencia de Acceso y Servicio Universal de la Repblica
Sudafricana (USAASA), recientemente reorganizada, distribuya los fondos disponibles, impone las
obligaciones de ASU a los nuevos concesionarios del sector vinculndolas a los nuevos
adjudicatarios de frecuencias.
En todos esos casos, el importe no utilizado de los gravmenes aplicados representa un costo de
oportunidad para el sector, que disminuye la eficacia econmica general y, en ltima instancia, el
alcance de la red.
Para equilibrar esas experiencias negativas, como ya se indic, el modelo de Uganda se ha
convertido, en frica y otras partes del mundo, en el primero de los numerosos FASU de la nueva
generacin, de menores dimensiones, menos burocrticos y que no dan prioridad a ninguna
tecnologa. Estos Fondos existen principalmente en mercados de bajos ingresos y/o
geogrficamente complejos que, de hecho, necesitan cierta forma de intervencin. Aparte de las
ofertas pblicas para servicios telefnicos, el Fondo de Uganda organiz con xito concursos para
puntos de presencia Internet en todos los centros de distrito del pas. Hasta 2007, ese Fondo recibi
ms aportes simiente procedentes del Banco Mundial de lo que distribuy con el gravamen del uno
% aplicado a los operadores y, en realidad, ha contribuido ms al desarrollo del sector y al ASU, en
un contexto econmico difcil, de lo que ha costado a los operadores.
5.3.5

La expansin comercial es ms rpida que la aplicacin del FASU

En Uganda, as como en Nigeria, Mozambique, Sudfrica y muchos otros pases, el desarrollo de

las redes mviles ha superado la capacidad del regulador de promover el acceso y servicio universal
(ASU). Por ejemplo, debido a retrasos en la financiacin y las licitaciones, la mitad de las
comunidades que deban recibir subsidios en Uganda en el marco de la primera licitacin del Fondo
para el Desarrollo de las Comunicaciones Rurales (FDCR) ya estaban conectadas por los
principales operadores GSM antes de que se concediera la licencia. Adems, el telfono de aldea,
modelo de acceso pblico, ya haba tenido mucho xito y estaba instalado en ms de 4 000 aldeas.
Por fortuna, esto permiti al principal operador postular por el subsidio ms reducido y ahorr al
Banco Mundial (y, en ltima instancia, al FDCR) casi el 40% de los subsidios previstos. Ahora
bien, dada la inestabilidad poltica y la insurgencia en el norte del pas, el programa del FDCR tena
un papel importante y pertinente que desempear en zonas que todava no estaban atendidas
comercialmente.
As pues, se ha observado que en muchos casos, quiz la administracin de un Fondo para el acceso
y servicio universal (FASU) no sea bastante reactiva para mantenerse por delante del mercado y
176

distribuir subsidios en las zonas ms apropiadas. ste es otro sntoma de que los reguladores y los
administradores de fondos deben colaborar ms estrechamente con los operadores e incorporar ms
decididamente sus planes de instalacin en la planificacin del programa ASU, realizar esfuerzos
especiales para evitar zonas que recibirn un servicio comercial despus de una evolucin normal
del mercado, y centrarse en la supresin de los obstculos a la eficacia del mercado.
Determinacin de soluciones comerciales prioritarias
Dado el ritmo de evolucin del sector de las telecomunicaciones y las TIC, las soluciones
comerciales son a menudo mejores y ms sostenibles, y llegan ms rpidamente de lo que los
poderes pblicos pueden prever o planificar. Por lo tanto, los poderes pblicos, reguladores y
gestionadores del FASU deben tratar de no perder tiempo y recursos planificando intervenciones
para zonas y servicios bsicos que estaran mejor atendidos sin intervencin.
Los poderes pblicos, los reguladores y los administradores del FASU deben centrar la atencin en
las siguientes medidas de eficacia del mercado (vase la Seccin 1.3.3):

Medidas normativas que creen un entorno ms propicio para la expansin de redes en

competencia.

Medidas fiscales que abaraten los servicios y los equipos de comunicaciones para los
usuarios de bajos ingresos.

Actividades propicias, tales como promocin y publicidad en las que se destaquen las
oportunidades que se ofrecen a las personas, comunidades y organizaciones para
aprovechar los servicios ofrecidos en el mercado competitivo.
As pues, los poderes pblicos y el regulador orientan las inversiones en lo que toca a las tendencias
generales, los desarrollos del sector y los instrumentos descritos en la Seccin 5.1.
Por otra parte, el administrador del FASU, al identificar los proyectos que se han de financiar en el
programa ASU debera probablemente dar preferencia a las partes menos atractivas y ms
marginales de la zona de subvenciones inteligentes en lugar de las zonas ms evidentes que
probablemente pronto recibirn servicio, dada la capacidad del mercado de ir ms deprisa que el
proceso del FASU (vase la Seccin 5.3.6 siguiente).
5.3.6

Es difcil predecir la zona de subvenciones inteligentes

Como se indica en el ejemplo de Uganda en la Seccin 5.3.5, la naturaleza y las dimensiones de la

zona de subvenciones inteligentes (vanse consideraciones generales sobre este concepto en la
Seccin 1.3.3, Brechas del mercado y poltica del acceso universal) plantean ciertas dudas. La
necesidad de una intervencin financiera tambin puede depender del momento de que se trate.
Algunas zonas recibirn servicios comerciales, aunque el gobierno preferira que esa intervencin
se adelantase al mercado. Por otra parte, el servicio comercial podra llegar antes de que se
implementara el programa de financiacin del ASU.
Tambin se trata, por ejemplo, de determinar cunto tiempo una zona marginal puede seguir
desatendida en el actual mercado mvil, dinmico y competitivo, o la probabilidad de que algunas
zonas muy apartadas difciles de acceso sigan quedando fuera del alcance de las redes mviles
convencionales. En algunos casos, redes que se consideran inviables o menos interesantes
actualmente y que justifican una intervencin, podran ser comercialmente viables antes de lo que
haban previsto los poderes pblicos (o incluso los operadores). Esto podra deberse a varios
factores, tales como:

Algunas zonas son estratgicamente importantes para los operadores, a efectos de lograr
una ventaja competitiva y el reconocimiento de la marca, por ejemplo, en carreteras
escasamente concurridas o que llevan a zonas tursticas o agrcolas.

177

La aplicacin de estrategias tcnicas nuevas y ms avanzadas que reducen el coste de la

red, por ejemplo, mayor distancia de transmisin o menor consumo energtico (ambas
esencialmente reducen los costes de explotacin), podra cambiar la economa fundamental
de una zona.
Los operadores podran sencillamente alcanzar zonas menos prioritarias antes de que un
Fondo para el acceso y servicio universal (FASU) pudiera abrir un concurso para la
obtencin de subvenciones, debido a un rendimiento del operador superior al previsto, a la
presin de la competencia o al retraso del procedimiento del FASU.

Centrar las intervenciones en zonas que indudablemente necesitan asistencia

Habida cuenta de lo antedicho, los desembolsos del FASU deben dedicarse a zonas realmente poco
atendidas y comercialmente inviables, que podran prosperar con una subvencin inteligente. En
caso contrario, la intervencin podra socavar la actividad comercial al subvencionar un operador en
una zona que debera dejarse en manos del mercado.
La tarea del administrador del fondo es muy difcil. En primer lugar, es preferible evitar
subvencionar zonas que podran recibir servicio de uno o varios operadores en los prximos dos o
tres aos, pero a menudo es difcil obtener ese tipo de informacin. Por otra parte, las zonas ms
recnditas, que sin duda alguna necesitan ayuda, pueden quedar crnicamente fuera de la zona de
subvenciones inteligentes. Esas zonas necesitaran subsidios permanentes, lo que a su vez exigira
una administracin y una gestin ms complejas. stas son las zonas que se encuentran en la
autntica brecha del acceso de que trata la Seccin 1.3.3.
Por otra parte, segn se indica en el proyecto de poltica de FASU de Botswana, algunas zonas
pueden justificar un apoyo operacional temporal, como por ejemplo la subvencin del suministro
energtico o del combustible, hasta que dispongan de una acometida al tendido elctrico nacional.
Es muy difcil prever las zonas que necesitarn apoyo financiero cuando la expansin y el
crecimiento de un mercado son todava muy rpidos. Los administradores del FASU pueden prever
mejor las zonas que necesitan apoyo cuando el mercado alcanza cierto grado de madurez y muestra
los primeros sntomas de saturacin o cuando se observa claramente dnde se encuentran los lmites
financieros.
5.3.7

Evaluacin y estimacin del funcionamiento del FASU

Dadas las cuestiones abordadas en las Secciones 5.3.4 a 5.3.6, a saber, el riesgo de que no se
utilicen los ingresos generados por los gravmenes, el ritmo de las evoluciones comerciales, la
dificultad que plantea identificar la zona de subvenciones inteligentes, y las cuestiones que plantea
la pertinencia del Fondo para el acceso y servicio universal (FASU), siempre se necesitarn
evaluaciones y estimaciones, y habr oportunidades de hacerlo.
Los mercados de las comunicaciones se desarrollan y crecen, y cuando se alcanzan los objetivos de
poltica se necesitan misiones y objetivos ajustados o recin definidos. La financiacin necesaria
para mantener un programa de acceso y servicio universal (ASU) puede no permanecer al mismo
nivel durante mucho tiempo. El programa FASU, su orientacin e incluso la estructura del propio
fondo, deben ser objeto de un examen peridico de la poltica estratgica y la gestin, por ejemplo,
cada tres aos. En la evaluacin se han de tener en cuenta elementos tales como:

Los logros del fondo con respecto a sus objetivos y metas.

El desarrollo del mercado de las telecomunicaciones y la funcin, pertinencia y utilidad del

FASU para alcanzar los objetivos de ASU en el pas.

Las recaudaciones y los desembolsos del fondo comparados con la previsiones y la

investigacin de las diferencias con respecto a los planes de objetivos.

178

Los costes y la eficacia de la gestin y de la estructura de gestin del fondo.

Las opciones estratgicas de futuro desarrollo del fondo para que alcance sus propios
objetivos y los objetivos permanentes fundamentales de la poltica de ASU del sector.
Las necesidades financieras para que el fondo alcance los nuevos objetivos, y
recomendaciones con respecto a futuros gravmenes.

Puede haber grandes posibilidades de que, a medida que crece el mercado y se alcanzan los
objetivos de ASU, el porcentaje del gravamen impuesto a los operadores pueda reducirse, a menos
que la misin y los objetivos (as como la dotacin de personal) del fondo aumenten notablemente.
En la Seccin 5.3.8 tambin se examina la posible evolucin de las polticas de ASU y la estrategia
y programacin del FASU, del mismo modo que evolucionan las redes de la prxima generacin
(NGN) y los servicios TIC mejorados. Estas cuestiones deberan incorporarse en el anlisis
prospectivo que se enmarca en la evaluacin peridica del FASU, a fin de garantizar la pertinencia
futura de la estrategia.
Por otra parte, habida cuenta de estos ajustes necesarios de la evaluacin y la estimacin, es
evidente que la legislacin que rige los FASU debe ser flexible, es decir que se base ms en los
principios y sea menos prescriptiva, a fin de que el funcionamiento del FASU pueda cambiar y
adaptarse a los cambios del mercado y los avances tecnolgicos.
5.3.8

NGN, TIC y futura utilizacin de los Fondos para el acceso y servicio universal

Varias evoluciones y consideraciones influencian a las ideas actuales sobre el futuro de los Fondos
para el acceso y servicio universal (FASU), y se plantean las preguntas siguientes:

Si en un futuro cercano se alcanza el acceso y servicio universal (ASU) a la telefona, cul

es la pertinencia del modelo FASU para las TIC y la banda ancha?

Cmo influenciar el paso a las redes de la prxima generacin (NGN) al modelo de

financiacin de los FASU?
Cambio de orientacin hacia las TIC
En un estudio emprendido en 2006 para la Asociacin Latinoamericana de Reguladores (Regulatel),
se lleg a la conclusin de que los FASU latinoamericanos haban desempeado un papel
importante en el desarrollo de la red, y se identificaron algunas de las dificultades que se abordan en
las Secciones 5.3.4, 5.3.5 y 5.3.6. Si bien en el estudio se formulan numerosas recomendaciones
especficas para mejorar, agilizar o reorientar las actividades de las polticas de ASU y los
programas de FASU en Latinoamrica, tambin se recomienda que se contemple la posibilidad de
definir en los prximos aos una funcin totalmente nueva en el futuro del sector de las
telecomunicaciones.
Dado que, segn los autores del estudio, casi se ha logrado el acceso universal (AU) a la telefona
en Latinoamrica, una de las principales caractersticas de las recomendaciones del estudio era que
se considerase la posibilidad de reorientar los FASU para apoyar el "despliegue ubicuo de
tecnologas y servicios avanzados". En el estudio se aconseja que, dado sigue en marcha la
revolucin de la tecnologa de las telecomunicaciones, podra contemplarse que la nueva generacin
de FASU fueran lderes, y no simples seguidores retrasados, para garantizar que las poblaciones
tuvieran acceso a los servicios, redes y aplicaciones ms modernos y eficaces disponibles en el
mercado. Esto incluira la banda ancha, las tecnologas inalmbricas, las plataformas multiservicios
que permiten un acceso completo a todas las funciones y caractersticas de la telefona, Internet, la
transmisin de datos, el cibercomercio, el cibergobierno, el esparcimiento multimedios y las
comunicaciones interactivas. Estos nuevos FASU promoveran la banda ancha prestando apoyo a
instalaciones intermedias, tales como redes troncales (incluidos POP), torres y otras infraestructuras

179

pasivas. Un resumen completo de este estudio y de sus interesantes conclusiones se recoge en el

documento de referencia Nuevos modelos de acceso universal en Latinoamrica.
Sigue siendo improbable que una nueva generacin de fondos, gestionados por administradores del
sector pblico, pueda orientar la evolucin en el campo de los servicios y tecnologas avanzados,
habida cuenta especialmente de que los FASU latinoamericanos han tenido dificultades similares a
las indicadas en las Secciones 5.3.5 y 5.3.6. En cambio, el sector privado comercial seguir
orientando probablemente la innovacin en tecnologas y servicios y la expansin de los servicios, y
esto corresponde a los desarrollos orientados por el mercado. Por consiguiente, es posible que los
nuevos FASU no orienten al mercado, pero al insistir en la banda ancha, podrn al menos
reproducir en zonas rurales lo que logra el mercado por s mismo en las zonas urbanas. Una vez que
el gobierno ha acordado una poltica agresiva de promocin de la banda ancha, los nuevos FASU
quiz no esperen a que una gran parte de la poblacin tenga acceso a la banda ancha para empezar a
rellenar huecos, actuar ms bien en paralelo con el mercado teniendo cuidado de no subvencionar
zonas que el mercado atiende por s mismo.
Facilitar y apoyar el desarrollo de las TIC
A mediano plazo, los FASU podran servir sobre todo para aumentar el nmero de POP de Internet,
puntos de acceso pblico a Internet y usuarios de las TIC, como ya ocurre con muchos fondos. Se
tratara de subvencionar a corto plazo el acceso a instituciones clave tales como escuelas,
bibliotecas, grupos comunitarios y otros organismos con recursos limitados, hasta que los costes
disminuyan y la utilidad de esas organizaciones quede demostrada y se les autorice a pagar precios
basados en los costes.
Esa actividad tambin debera medirse cuidadosamente, principalmente en zonas y comunidades
con posibilidades de sostenibilidad a mediano plazo, y responder a las tendencias del mercado, con
varios tipos de instrumentos financieros que respondieran a las necesidades de los emprendedores
sin distorsionar ni orientar de manera inapropiada mercados embrionarios y todava emergentes.
NGN, financiacin de los FASU y banda ancha
La evolucin de las polticas en materia de ASU, las responsabilidades de los operadores y la
financiacin plantean dudas en un entorno de competencia entre tecnologas y entre servicios que
dar lugar a la aparicin de las redes de la prxima generacin (NGN). Este debate se observa sobre
todo en los pases avanzados de la OCDE y se estudia en un importante documento de referencia
producido en 2006 y titulado Rethinking Universal Service for a Next Generation Network
environment (Replanteamiento del servicio universal en un entorno de red de la prxima
generacin).
Replanteamiento de los papeles
Segn se indica en el documento de referencia de la OCDE, Replanteamiento del servicio universal
en un entorno de red de la prxima generacin, "en replanteamiento de acceso "universal" a todos
los servicios NGN, se trata de determinar sobre todo si la banda ancha debe formar parte de las
obligaciones de servicio universal (OSU)". Por supuesto, el nivel de acceso o servicio considerado
universal en la OCDE o la UE ser totalmente diferente de los pases en desarrollo. No obstante,
segn ese mismo principio podra decirse que: "el servicio universal es un concepto evolutivo ... En
un entorno NGN, las disposiciones de financiacin actuales de las OSU podran ser insostenibles.
Pueden contemplarse diversas disposiciones alternativas que van de la tasacin de cada nmero de
telfono a la financiacin por medio de impuestos generales. stos deberan evaluarse
cuidadosamente sobre la base de diversos criterios tales como eficacia econmica, equidad y
posibilidades de competencia, as como con respecto a las prcticas actuales en las cuales los
proveedores de infraestructuras y servicios financian directamente el servicio universal".

180

Si bien las consideraciones son diferentes en los pases en desarrollo, ya se observan, o pronto se
observarn, algunas de las consecuencias de las evoluciones actuales. Por lo tanto, los pases en
desarrollo prestan cada vez ms atencin a los servicios Internet de banda ancha y TIC y, en
particular, sus aplicaciones, utilizacin y desarrollo de capacidades, adems del simple acceso. Las
funciones y responsabilidades que entraa el acceso a los servicios TIC avanzados interesan a
muchos ms actores y financieros.
En lo que hace a Internet de banda ancha y las TIC, los donantes y las organizaciones no
gubernamentales (ONG), cuyos cometidos han cambiado debido a la rpida expansin de las redes
de telefona mvil, se centran ms en las aplicaciones y la creacin de capacidad que en la extensin
de la red. Por este motivo, podra considerarse que la importancia de los FASU, que han servido
principalmente para facilitar la creacin de infraestructuras y el acceso a los servicios, disminuir
cuando se haya logrado un servicio telefnico casi ubicuo, pero no es necesariamente as.
Globalmente, las redes de banda ancha basadas en el IP que se necesitan para los servicios TIC
pueden no ser simples actualizaciones de las redes que dominan el mercado de la telefona, sino
nuevas tecnologas perturbadoras que obvien las redes existentes. Podra tratarse de fibra ptica o
de nuevas tecnologas inalmbricas. Mientras que en los pases de la OCDE la competencia ser
intensa y se instalarn probablemente sin dificultades diversos nuevos servicios, quiz esto no sea
necesario en los pases en desarrollo. Es posible que los costes de instalacin de nuevas redes de
banda ancha en las zonas rurales sea mucho ms difcil de amortizar con la demanda de servicios
que los costes de la expansin de la telefona mvil. Por lo tanto, es posible que los modelos de
FASU y los conceptos de subvenciones inteligentes creados para la generacin telefnica deban
ajustarse a esta nueva situacin.
En resumen, los FASU de la prxima generacin podran orientarse en dos direcciones principales,
a saber:

Un aumento de su importancia y funciones como fuerza motriz del mercado, que orienten
conceptos de servicios y aplicaciones rurales innovadores, creando demanda de
conectividad de servicios TIC avanzados (por ejemplo, mediante la financiacin del acceso
de banda ancha para escuelas, apoyo ms directo para usuarios y aplicaciones) y un entorno
propicio.

Un mecanismo de financiacin de redes de banda ancha en zonas rurales e inviables

mediante un apoyo al comercio al por menor (por ejemplo, acceso compartido), y tambin
al por mayor (por ejemplo, mediante instalaciones de red intermedias tales como redes
troncales, torres inalmbricas y otro tipo de infraestructuras pasivas).
Este replanteamiento de las opciones ser el mismo en los pases desarrollados y en desarrollo. Por
numerosos motivos, por lo tanto, se necesitan evaluaciones y estimaciones peridicas del FASU,
como se indica en la Seccin 5.3.7, para garantizar el mantenimiento de prcticas idneas en
materia de poltica y financiacin del ASU.
Documentos de referencia
New Models for Universal Access in Latin America, Summary of Main Report, Regulatel / World
Bank PPIAF / ECLAC Project on Universal Access for Telecommunications in Latin America,
Peter A. Stern, David Townsend, Agosto de 2006.
Rethinking Universal Service for a Next Generation Network environment, Working Party on
Telecommunications and Information Services Policies, Directorate of Science, Technology and
Industry, OECD, Abril de 2006.

181

5.4

Otras posibilidades de financiacin del ASU

En este punto se examina la contribucin financiera al acceso y servicio universal (ASU) de las
asociaciones pblico-privado (APP), instituciones de financiacin internacionales (IFI),
organizaciones no gubernamentales (ONG), la responsabilidad social de las empresas (RSE) y los
fondos filantrpicos, as como los gobiernos municipales, entre otros.
En la Seccin 5.1, Tendencias generales del desarrollo de las TIC y de la financiacin del ASU, se
da una idea general de los financieros que trabajan en el sector. Se observa que muchos donantes de
pases de la OCDE, si bien participan en algunos programas bilaterales especficos de las TIC,
contribuyen a las iniciativas colectivas de donantes internacionales y a asociaciones pblico-privado
(APP), y tambin estn integrando componentes TIC en sus programas de desarrollo para otros
sectores. En la Nota Prctica Donor ICT for Development Programmes and Expenditures figura un
resumen detallado de las actividades de los 22 miembros del Comit de Asistencia al Desarrollo
(DAC) de la OCDE y de la Unin Europea, y se enumeran muchas de las contribuciones a las
iniciativas multilaterales y de mltiples donantes apoyadas.
Tambin participan ONG y otras organizaciones pblicas y privadas, tales como fondos de
inversin en tecnologa, organismos filantrpicos y programas RSE.
Debe subrayarse que, en el campo de la telefona, esos organismos suelen sumarse a la financiacin
del Fondo para el acceso y servicio universal (FASU) y no suelen ser una alternativa al mismo en
zonas recnditas y zonas no comerciales por otros motivos. Adems, si bien a menudo la telefona
necesita poco ms que una cobertura del servicio para beneficiar incluso a los ms pobres, unas
inversiones adicionales en el desarrollo del acceso compartido y pblico resultan muy importantes
en muchos casos.
En el campo del desarrollo de Internet y de las TIC, las actividades e inversiones adicionales son
an ms importantes. Por ejemplo, las inversiones en la promocin y sensibilizacin local, el
desarrollo de aplicaciones y la creacin de capacidad son vitales. Sin los donantes internacionales,
las ONG y las organizaciones de empresas, el ASU a los servicios TIC seran, al menos al principio,
en gran parte ineficaces.
La participacin de donantes y ONG en el desarrollo de las TIC es ms eficaz si se incorpora de
manera apropiada en disposiciones de asociacin y colaboracin, que pueden tener grandes
repercusiones para los usuarios, comunidades, grupos sociales y actividades econmicas que
pueden beneficiarse de las TIC. En estos casos, un FASU sirve principalmente para financiar el
acceso inicial a la red, por ejemplo, un POP Internet, o el acceso a una escuela u otra institucin
clave, un caf Internet o un telecentro. Ahora bien, sin una mayor participacin de los donantes para
apoyar la utilizacin de las TIC en actividades de desarrollo que aprovechan esas instalaciones, el
simple acceso puede dar escasos beneficios.
5.4.1

Asociaciones pblico-privado (APP)

Los gobiernos de los pases avanzados y en desarrollo estn recurriendo al sector privado para la
prestacin de servicios de infraestructura. Esto se suma a los casos de privatizacin total. Estos
nuevos tipos de asociaciones pblico-privado se deben a dos motivos principales, a saber:

Se reconoce que las organizaciones del sector privado suelen estar mejor gestionadas,
comprenden el mercado y sus tendencias, estn motivadas y son financieramente eficaces,
aunque busquen beneficios financieros y no toleren con facilidad los riesgos en las
situaciones difciles.

La visin y responsabilidad del gobierno consiste en atender a las necesidades sociales y de

desarrollo y a los objetivos de servicio en beneficio del pblico; tiene recursos financieros

182

que puede invertir para alcanzar esos objetivos y, por lo tanto, limitar los riesgos de fracaso
financiero en comparacin con una empresa totalmente privada.
No es difcil comprender los motivos para armonizar estos principios en proyectos importantes para
el acceso y servicio universal (ASU). Por ejemplo, el gobierno tiene inters en tomar medidas para
desarrollar la banda ancha, la prestacin de servicios Internet mejorados y el cibergobierno, que
necesitan los conocimientos del sector privado y la direccin o visin, as como los recursos
financieros, del gobierno. En la Seccin 4.1.3 se da informacin pertinente al respecto.
Definicin y alcance de las asociaciones pblico-privado
En el marco de este concepto, que consiste en combinar ambos sectores en una asociacin para
alcanzar objetivos comunes, se observan numerosos tipos de APP que, como concepto general,
pueden definirse como sigue:
Una empresa cooperativa entre los sectores pblico y privado, basada en los conocimientos
de cada asociado, que atiende lo mejor posible a necesidades pblicas claramente definidas
mediante la atribucin apropiada de recursos, riesgos y recompensas [1].
El calificativo APP puede aplicarse a cualquier proyecto en el cual organizaciones pblicas y
privadas tienen intereses financieros y el sector privado proporciona infraestructura o servicios
pblicos. Una lista de posibles modelos de APP y de las relaciones financieras correspondientes se
recoge en la Nota Prctica Modelos de Asociaciones Pblico-Privado.
Las APP en las telecomunicaciones y las TIC
Las APP estn cobrando inters para diversas actividades TIC que van de algunas modalidades de
desarrollo de red (por ejemplo, banda ancha), iniciativas de cibergobierno y cibercomercio, a
diversas formas de desarrollo de aplicaciones. Como se indica en la Seccin 1.3.3 y otros puntos de
este mdulo, el desarrollo dirigido exclusivamente por el sector privado, o incluso la financiacin
de subvenciones de tipo fondo para el acceso y servicio universal (FASU), quiz no sean suficientes
para alcanzar ciertas zonas o proporcionar determinados servicios, incluso con "subvenciones
inteligentes". Esta situacin puede darse particularmente cuando el gobierno debe llevar la voz
cantante para catalizar o autorizar un tipo de desarrollo que no est impulsado por la demanda
comercial (por ejemplo, sanidad, enseanza) y exija una financiacin pblica permanente. Esto
podra comprender tambin redes troncales de banda ancha y el suministro de suficiente anchura de
banda de transmisin para catalizar aplicaciones TIC avanzadas para las cuales todava no se ha
demostrado que haya demanda. Este caso podra ser interesante para una asociacin
pblico-privado.
Existen diversas posibilidades de utilizar la participacin de los sectores pblicos nacionales o
internacionales para catalizar el desarrollo de redes de banda ancha. Algunos de ellos se enumeran
en la seccin sobre telecomunicaciones [2] del portal web "Global Public-Private Partnership in
Infrastructure" del Banco Mundial.
El Gobierno de Singapur, uno de los Gobiernos ms dinmicos en la iniciacin de sistemas TIC,
anunci recientemente un aviso de licitacin para ese tipo de sistema, con una oferta de financiacin
de 500 millones USD para una infraestructura nacional de red de banda ancha que pueda cursar
servicios de la prxima generacin. La red de cables de fibra ptica se explotar de manera
estructuralmente independiente de los conmutadores y encaminadores de las empresas de servicios
de explotacin.
La Nota prctica Public-Private Partnerships in the telecommunications and ICT sector contiene
breves descripciones de un nmero limitado de APP de Canad, la India, Estonia, Malasia, Egipto,
la Regin del frica Oriental y el Programa Regional de Infraestructura de Comunicaciones para

183

frica (RCIP, Africa Regional Communications Infrastructure Program) del Banco Mundial, en el
cual se utilizan varios modelos de APP para promover el desarrollo de redes troncales nacionales.
Posibles inquietudes acerca de las APP
Una inquietud natural con respecto a las APP es si el gobierno, al concertar un acuerdo con una
empresa privada, no estar distorsionando el mercado apoyando a determinados actores o
tecnologas, y si las APP no son contrarias a la competencia. Esa misma inquietud concierne a los
donantes multilaterales y a los bilaterales, ya que, en algunas ocasiones, puede llegarse a considerar
que favorecen a su propio sector de actividad industrial cuando proporciona asistencia al desarrollo.
Los medios de no distorsionar el mercado son similares a los mecanismos que utilizan a menudo los
fondos para el acceso y servicio universal (FASU): concursos. La iniciativa de Singapur
mencionada anteriormente es un buen ejemplo de prctica idnea en materia de APP, ya que se
recurre a un concurso para determinar el asociado del sector privado para la APP. Otro principio
consiste en organizar, en la medida de lo posible, concursos tecnolgicamente neutros o, por lo
general, especificar los resultados y consecuencias de una iniciativa APP, sus necesidades, y dar al
sector privado suficiente libertad para elaborar su propia propuesta de solucin, modelo o
planteamiento. De este modo no es necesario determinar previamente en las condiciones del
concurso la tecnologa, el software o la solucin ideales, y permitir as una competencia libre.
La ltima inquietud corresponde al periodo que transcurre una vez seleccionado el actor del sector
privado: Estn prisioneros el gobierno y los clientes? Esta inquietud se ha de eliminar desde el
principio, al concebir el proyecto APP, y debe sopesarse con respecto al deseo de la empresa
privada de disponer de garantas y continuidad. stos son posibles planteamientos para conciliar
estos intereses divergentes:

separar, cuando proceda, varias partes del proyecto APP, por ejemplo, una empresa
construye una red troncal y otra la gestiona y explota; de este modo puede ser ms fcil
sustituir posteriormente a una empresa de gestin;

consultar previamente a las empresas sobre sus intereses particulares y sobre las reglas de
titularidad, venta y sustitucin, e incorporar esas reglas, si procede, en el contrato APP;

limitar el contrato de servicio, por ejemplo, para tres, cinco o diez aos, y determinar
despus de ese plazo si la empresa elegida contina o se organiza un nuevo concurso.
Fondos para el acceso y servicio universal (FASU) y APP
La financiacin de proyectos de infraestructura con FASU podra considerarse, hasta cierto punto,
como una modalidad de APP. A pesar de que las empresas son las que financian el fondo, puede
considerarse como un impuesto para fines especficos y, como tal, es propiedad del Estado. El
gobierno, a travs del FASU, atribuye fondos a empresas privadas, que firman contratos especiales
con obligaciones detalladas que, en caso contrario, no tendran. El hecho de que el gobierno
conserve total o parcialmente la titularidad es menos importante que su capacidad para participar en
la orientacin del comportamiento del operador.
En la mayora de los programas de FASU, la funcin principal del gobierno (y/o regulador) es
analizar y determinar los objetivos de desarrollo de infraestructura que constituirn el nivel mnimo
aceptable de cobertura de los servicios telefnicos y del acceso y los servicios TIC, y las regiones
que necesitarn asistencia financiera para alcanzar esos objetivos.
Por lo tanto, el FASU puede considerarse como una modalidad de APP, posiblemente una
"APP light", a diferencia de otras modalidades en las cuales el gobierno es el mayor accionista y
participa en la gestin.

184

En los casos de desarrollo de FASU en los cuales el gobierno, mediante prstamos o subsidios del
Banco Mundial, proporciona los fondos iniciales para orientar (por ejemplo, Mongolia y
Mozambique) o apoyar la primera ronda de concursos para proyectos de acceso universal (AU) (por
ejemplo, Uganda y Mongolia), se observa claramente cierta forma de APP.
Notas finales
[1]

Definicin de APP por el Consejo Canadiense para las Asociaciones Pblico-Privado.

El sitio web contiene material til en la direccin:
www.pppcouncil.ca/aboutPPP_definition.asp.

[2]

El portal APP del Instituto del Banco Mundial, que est concebido para ayudar a unidades
de gestin de APP en todo el mundo a identificar recursos relacionados con las APP y su
gestin, se encuentra en la direccin:
http://info.worldbank.org/etools/PPPI-Portal/eLibrary2.asp?topicID=2333&T=5.

Notas prcticas
Modelos de asociacin pblico-privado
Asociaciones pblico-privado en el sector de las telecomunicaciones/TIC
5.4.2

Alternativas de redes municipales y planteamientos de financiacin

La aparicin de redes de banda ancha municipales ofrece una fuente de financiacin adicional, por
el gobierno municipal, para el desarrollo de servicios TIC. A continuacin se describen brevemente
varios ejemplos positivos y otros negativos.
En el Documento de referencia Diversifying Network Development: Microtelcos in Latin America
and the Caribbean se identifican varias iniciativas de redes en pequea escala en Latinoamrica.
Entre esas, la red municipal Pirai en Brasil es un ejemplo positivo que se inici con las demandas de
la autoridad municipal pero se extendi hasta convertirse en la piedra angular de un plan ms
ambicioso y visionario para diversificar la economa local y atraer nuevas inversiones a travs del
desarrollo de las TIC y la red. El proyecto comprende cibergobierno, enseanza y acceso pblico,
con diversas actividades de apoyo y desarrollo de aplicaciones. Se han establecido numerosos nodos
de acceso de banda ancha que conectan todas las oficinas municipales y la mayora de los puntos de
acceso pblico generales, as como escuelas y bibliotecas. Servicios comerciales ms generales
tambin se ofrecen a los hogares y empresas a travs de una empresa pblico-privado. Parece que
todos los fondos procedan al principio del gobierno municipal y, a pesar de que posteriormente se
estableci una empresa comercial, era financiada y apoyada por la municipalidad. En la Nota
prctica Pirai municipal network se describe este caso. [1]
Por otra parte, en EE.UU. se han iniciado varias redes Wi-Fi municipales, algunas con muy poco
xito. La mayora de ellas han fracasado porque sus costes y complejidad tcnica son muy elevados
para obtener un funcionamiento fiable, los ingresos no se haban evaluado antes de elaborar los
planes, y las relaciones comerciales o bien no estaban establecidas o, en el entorno liberalizado de
EE.UU., tendan a crear conflictos entre los intereses pblicos y los privados.
El apoyo financiero a redes que no se construyen sobre la base de una demanda slida y una
viabilidad comercial resultar habitualmente inviable, a menos que un actor (como por ejemplo la
municipalidad) disponga de recursos ilimitados. Por lo general, no debe contemplarse la creacin de
ese tipo de redes a menos que el gobierno municipal est dispuesto a pagar por su desarrollo y a ser
el principal propietario, asumiendo los costes de explotacin al principio, y a establecer alianzas de
cara al futuro y a posibilidades de colaboracin. Esto se observ claramente en Pirai en Brasil, pero
no en la mayora de los casos en EE.UU.

185

En resumen, es difcil utilizar este modelo para crear una estrategia destinada a los pases en
desarrollo, a menos que los gobiernos centrales o locales dispongan de la visin y los recursos
necesarios para financiar la instalacin inicial y los primeros aos de explotacin. An as, debe
aclararse la relacin con los intereses del sector privado (por ejemplo, los PSI) y se ha de demostrar
que la instalacin de redes municipales no va en contra del desarrollo general del mercado, que
debe acabar producindose, y la salud de los operadores del sector privado.
Nota final
[1]

infoDev lanz un estudio sobre redes de banda ancha municipales Redes locales de
acceso abierto para comunidades y municipios, vase www.infodev.org/en/Project.85.html

Documentos de referencia
Diversifying Network Development: Microtelcos in Latin America and the Caribbean, Hernan
Galperin y Franois Bar, 2005
Nota prctica
Red municipal de Pirai
5.4.3

Telfonos de aldea, alcance de los operadores y programas de asociacin

Varios operadores mviles han promovido el acceso pblico a la telefona y las TIC a fin de
aumentar sus posibilidades comerciales en las zonas rurales, o a modo de inversiones no
comerciales para desarrollar futuros mercados, o incluso en el marco de sus programas de
responsabilidad social de la empresa (RSE) que se enmarcan en proyectos de emancipacin
econmica. Desde el punto de vista financiero, es importante sealar dos caractersticas:
1)
este tipo de iniciativa contribuye financieramente a cubrir los costes del acceso universal y,
en algunos casos, complementa directamente los desembolsos del FASU (como en el caso
de Uganda), al tiempo que contribuye a aumentar los beneficios econmicos;
2)
en la mayora de los casos, los proyectos entraan la prestacin de asistencia financiera,
docente y tcnica de asociados y donantes internacionales, lo que crea en realidad
asociaciones pblico-privado (APP) que van ms all de los lmites puramente comerciales
del mercado.
A continuacin se dan varios ejemplos de asociaciones y planteamientos financieros que se adoptan
en este tipo de iniciativas, y que son representativos de todo tipo de proyectos que se llevan a cabo
en todo el mundo:

Dirigidos por un banco de microfinanciacin Telfono de aldea es el nombre genrico

que se da a programas de acceso pblico microfinanciados, originados ya sea con la
participacin financiera del Grameen Bank (es decir, el programa original de telfonos de
aldea a travs de Grameen Telecom en Bangladesh) o reproducidos y financiados a travs
de la Grameen Foundation y sus asociados [1]. El Grupo del Banco Mundial, a travs de la
IFC y de su programa infoDev, han apoyado activamente el programa, y el principal
operador mvil de frica, MTN, ha sido el principal asociado inversor en tres programas de
reproduccin de telfonos de aldea en Uganda, Rwanda y Camern. El programa tambin
ofrece un Manual de Reproduccin vase el Documento de referencia en el Seccin 3.3.1,
o la Nota [2].

Dirigido por la responsabilidad social de la empresa MTN Nigeria ha implementado

un proyecto de telfono rural en el marco de un sistema de microfinanciacin similar al del
telfono de aldea, pero diferente, en el cual mujeres rurales y urbanas, llamadas "seoras
del telfono", reciben un prstamo a travs de instituciones de microfinanciacin. Es

186

importante sealar que este programa ha recibido apoyo financiero a travs del programa de
RSE de la empresa, la MTN Foundation [3]. Los objetivos del proyecto consisten en
ofrecer servicios GSM en comunidades rurales, y aliviar la pobreza as como emancipar a
las mujeres. El Banco Mundial contribuy a la etapa piloto de este proyecto que ayud a
extender los conceptos desde el inicio hasta un programa de emancipacin econmica en
gran escala asociado a la generalizacin del servicio rural. Por ltimo, la IFC, que invierte
en MTN Nigeria, tambin contribuy a la planificacin de la instalacin final, financiando
una evaluacin del rendimiento y un estudio de viabilidad.
Dirigido por el operador Telenor Pakistan ha lanzado dos programas que se enmarcan
en la categora de centros de telefona pblica e informacin. Uno se llama apnaPCO, y
tiene por objeto dar acceso al telfono a las comunidades rurales ms desfavorecidas del
pas, y el otro es un programa de centros de informacin comunitarios, llamados Centros
Rabta, que ofrecern acceso Internet de alta velocidad a poblaciones rurales de Pakistn. El
proyecto apnaPCO se estableci con ayuda del Development Fund de la GSM Association
(GSMA), la asociacin comercial mundial de los operadores de telefona mvil GSM.
Telenor Pakistan tambin ha concertado con el National Rural Support Programme (NRSP)
una alianza para llevar a cabo el proyecto en las zonas rurales ms pobres del Punjab
meridional. El proyecto se basa en el principio del acceso compartido a la telefona, es decir
en compartir un telfono mvil que sirve de telfono de pago pblico supervisado. Los
Centros Rabta ofrecen todas las instalaciones necesarias de comunicacin moderna con
tecnologa EDGE de alta velocidad para ayudar a reducir la brecha digital. La utilidad de
ambos programas desde el punto de vista del acceso universal (AU) es evidente, pero
tambin es importante su asociacin con el Fondo pakistan para el Servicio Universal
(FSU). Aunque Telenor Pakistan est invirtiendo en mercados futuros independientemente
de los fondos facilitados por el FSU, tambin utiliza sus programas, junto con la expansin
subvencionada de la red, en parte para cumplir las obligaciones aceptadas en el marco del
proyecto piloto FSU en el norte de Pakistn. En cuanto a los Centros Rabta, Telenor
Pakistan tambin est colaborando con el GSMA Development Fund, Nokia Siemens
Networks y la OIT (Organizacin Internacional del Trabajo) [4].
Fondos fiduciarios y fondos de desarrollo privados El GSMA Development Fund, que
aporta su contribucin en el ejemplo anterior, es un modelo importante en el cual se invierte
en proyectos de colaboracin que tienen por objeto dar ejemplos adaptables de acceso
compartido o pblico a servicios telefnicos y TIC, y aumentar la sensibilizacin de
gobiernos, reguladores y poderes pblicos sobre planteamientos del AU que pueden tener
fines comerciales. En Sudfrica, Kenya, Nigeria y en varios otros pases africanos y
asiticos se apoyan proyectos similares a los mencionados [5].
Programas y fundaciones de empresas Se han identificado varios grandes programas de
empresas que pueden desempear (o han desempeado) cometidos importantes en el
desarrollo de las TIC, junto con programas de ASU. Se trata, entre otros, del Intel World
Ahead Programme, que ayuda a crear redes WiMAX [6], y del programa e-Inclusion de
HP, que ayuda a personas y comunidades a desarrollar la enseanza y las microempresas,
entre otras cosas, y termin en 2005.

Notas finales
[1]

www.grameenfoundation.org/what_we_do/technology_programmes/village_phone.

[2]

El Manual de Reproduccin de la Grameen Foundation puede consultarse en la direccin

www.grameenfoundation.org/pubdownload/~pubid=1.

187

[3]

El proyecto de la MTN Foundation se describe en la direccin www.mtnonline.com/MTNFoundation/Eco-Power.asp.

[4]

El proyecto Rabna se describe en las direcciones

www.telenor.com/cr/news/_articles/aktuelt_ 2007050512.shtml y
http://press.telenor.com/PR /200709/1155516_5.html.

[5]

http://www.gsmworld.com/developmentfund/index.shtml.

[6]

http://www.intel.com/intel/worldahead/connectivity.htm?iid=worldahead+ln_connectivity.

5.4.4

Iniciativas de colaboracin financiadas por Gobiernos de la OCDE

A continuacin se indican varias importantes iniciativas colectivas de desarrollo de las TIC,

financiadas o patrocinadas total o parcialmente por gobiernos de la OCDE. Algunas de esas
actividades, en particular las de donantes bilaterales, se enumeran en la Nota prctica adjunta al
Seccin 5.1, titulada Programas y gastos de los donantes en la esfera de las TIC para el desarrollo.
En la mayora de las iniciativas enumeradas en este punto se promueve la colaboracin institucional
hasta el nivel comunitario.
DOT-COM Alliance (www.dot-com-alliance.org)
La financiacin corre a cargo del Bureau for Economic Growth, Agriculture, and Trade (Office of
Energy and Information Technology and Office of Women in Development) de la United States
Agency for International Development (USAID), Oficinas Regionales y misiones.
"Digital Opportunity through Technology and Communication" (DOT-COM) es una alianza de tres
organizaciones que promueve las TIC para el desarrollo, a saber:

dot-GOV, que evala, capacita y proporciona asistencia tcnica sobre poltica de las
telecomunicaciones y cibergobierno, as como reforma de la reglamentacin;

dot-ORG, que lleva a cabo proyectos piloto y proporciona asistencia tcnica y apoyo
institucional para aumentar el acceso y la utilizacin de las tecnologas de comunicacin en
zonas insuficientemente atendidas;

dot-EDU, que lleva a cabo proyectos piloto y proporciona asistencia tcnica y apoyo
institucional para la utilizacin de las TIC en la enseanza.
El programa DOT-COM da acceso a USAID a 15 instituciones beneficiarias de subvenciones y ms
de 75 asociados que proporcionan recursos y trabajan en las TIC para el desarrollo. Cada uno de los
grupos DOT-COM tiene un principal beneficiario de subvenciones con subbeneficiarios y asociados
que aportan recursos. El valor previsto de las subvenciones es de 75 millones USD en cinco aos.
Iniciativa del ltimo kilmetro de USAID (http://ict.usaid.gov)
Desde 2007, USAID tiene iniciativas del ltimo kilmetro en ms de 25 pases, tales como Etiopa,
Ghana, Guinea-Bissau, Kenya, Madagascar, Malawi, Mal, Mozambique, Nigeria, Rwanda, Santo
Tom y Prncipe, Sudn, Tanzana, Uganda y Zambia.
La iniciativa del ltimo kilmetro de USAID es un programa mundial encaminado a extender el
acceso a las comunicaciones en zonas rurales pobres de pases en los que est presente USAID. La
iniciativa se lanz en abril de 2004 para ayudar a aumentar la productividad y mejorar las
perspectivas de las organizaciones rurales en zonas insuficientemente atendidas por redes de
telecomunicaciones. El programa es administrado por el Economic Growth, Agriculture, and Trade
(EGAT) Bureau, y apoyado por recursos presupuestarios de todas las Oficinas Regionales. La
Iniciativa del ltimo kilmetro ofrece asistencia tcnica de proveedores de servicios de
telecomunicaciones privados (cuando es posible) que trabajan con tecnologas inalmbricas y otras

188

tecnologas de la informacin para proporcionar servicios de telecomunicaciones, Internet y TIC a

comunidades rurales insuficientemente atendidas.
International Development Research Centre (IDRC) (www.idrc.ca)
El IDRC (Centro Internacional de Investigacin para el Desarrollo) es una empresa pblica que el
Parlamento de Canad cre a fin de ayudar a los pases en desarrollo a utilizar las ciencias y la
tecnologa para encontrar soluciones prcticas a largo plazo a sus problemas sociales, econmicos y
medioambientales. El programa de apoyo, que completa el de la Canadian International
Development Agency (CIDA) (Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional), tiene por objeto
crear una comunidad local de investigacin cuyo trabajo consistir en crear sociedades ms sanas,
equitativas y prsperas. Entre numerosos proyectos de telecomunicaciones y TIC, la CIDA financi
el asesoramiento y consultora de base originales que ayudaron al Gobierno de Uganda a establecer
su poltica de acceso y servicio universal (ASU) y poner en marcha el Rural Communications
Development Fund (RCDF) (Fondo para el Desarrollo de las Comunicaciones Rurales).
La Iniciativa Acacia del IDRC (www.idrc.ca/acacia/) apoya la contribucin de Canad a la
Iniciativa Africana sobre la Sociedad de la Informacin (IASI). Acacia colabora con asociados
africanos para ayudar a los pases a utilizar TIC que mejoran las condiciones de vida, facilitan la
prestacin de servicios sociales y emancipan a los ciudadanos, al tiempo que aumentan las
capacidades de los investigadores africanos. Acacia financia proyectos de investigacin y proyectos
piloto centrados en aplicaciones y tecnologas, infraestructuras, polticas y sistemas de gobernanza
apropiados. Los fondos no suelen utilizarse para financiar la construccin de redes e instalaciones
TIC. Acacia proporcion fondos por valor de 23,7 millones USD durante el periodo 2006-2007.
International Institute for Communication and Development (IICD) (www.iicd.org)
El IICD (Instituto Internacional para las Comunicaciones y el Desarrollo) es una fundacin
independiente no lucrativa establecida en 1996 por el Ministro neerlands de Cooperacin para el
Desarrollo y financiada por la Direccin General Holandesa de Cooperacin para el Desarrollo
(DGIS), el DFID y el Organismo suizo de Cooperacin para el Desarrollo. El IICD est
especializado en las TIC para el desarrollo. Crea soluciones que recurren a medios modernos (tales
como ordenadores, Internet, correo electrnico y multimedio) y medios tradicionales (tales como
radio y televisin) para conectar a las poblaciones y ayudarlas a beneficiarse de las TIC. El IICD
trabaja en Bolivia, Burkina Faso, Ecuador, Ghana, Jamaica, Mal, Tanzana, Uganda y Zambia en la
enseanza, el medio ambiente, la gobernanza, la sanidad y la agricultura.
En 2006, organizaciones y ONG que trabajan a escala comunitaria representaron 51% de los
asociados del IICD. Los asociados privados de IICD son pequeas empresas, tales como
cooperativas agrcolas o pequeos centros de capacitacin en TIC. En cuanto al sector pblico, los
asociados son a menudo Ministerios nacionales del sector. A finales de 2006, el IICD haba
apoyado ms de 130 proyectos y procesos de poltica, de los cuales 30% acabaron siendo
autosuficientes y 60% siguen dependiendo de la ayuda del IICD. Slo 10% no resultaron
sostenibles. Los programas nacionales del IICD benefician ahora a ms de 250 000 personas, que
ahora tienen acceso a Internet o a un ordenador.
El Fondo Europeo de Desarrollo (http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/r12102.htm)
El Fondo Europeo de Desarrollo (FED) es un Fondo de 13 500 millones EUR destinado a pases
africanos, del Caribe y el Pacfico (ACP), y pases y territorios de ultramar (OCT) asociados con
estados miembros de la UE. El Fondo se inici en 1959 y sus programas son quinquenales.
El dcimo FED abarca el periodo de 2008 a 2013 y tiene un presupuesto global de
22 700 millones EUR, de los cuales 21 900 millones EUR estn destinados a los pases ACP,
286 millones EUR a los OCT y 430 millones EUR a la Comisin para gastos de apoyo de

189

programacin e implementacin del FED. Los importes destinados a los pases del ACP se
desglosan como sigue: 17 700 millones EUR para los programas indicativos nacionales y
regionales, 2 700 millones EUR para cooperacin intra-ACP e intra-regional y 1 500 millones EUR
para inversiones en instalaciones. Aproximadamente 4 000 millones EUR estarn disponibles
anualmente para el frica Subsahariana en el marco del dcimo FED.
En diciembre de 2007, la Comisin Europea y la Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT)
firmaron un acuerdo sobre la implementacin de un plan de Accin titulado "Apoyo al
establecimiento de polticas armonizadas para el mercado de las TIC en la ACP", un componente
del programa sobre tecnologas de la informacin y la comunicacin (@CP-ICT) de la ACP,
financiado por la Comisin Europea (20 millones EUR del 9 FED).
Esta Accin permitir afrontar las dificultades normativas que aquejan a los pases beneficiarios en
el frica Subsahariana, el Caribe y los Estados insulares del Pacfico, a travs de tres proyectos
regionales. El objetivo es crear un entorno normativo propicio a inversiones masivas en
infraestructuras TIC y las aplicaciones que stas permiten, que los pases adoptarn para uso
cotidiano en sus actividades econmicas y sociales. Tambin atiende a las necesidades expresadas
por los beneficiarios en lo que concierne a la creacin de capacidades en polticas y
reglamentaciones de las TIC, y la ciberpreparacin.
En el marco del acuerdo, la Comisin Europea ha atribuido 8 millones EUR de su 9 FED, a los
cuales la UIT ha aadido 500 000 USD de su Fondo para el Desarrollo de las TIC (FDTIC). La UIT
gestionar e implementar la Accin en estrecha colaboracin con las organizaciones regionales
competentes.
Los tres proyectos para ACP se basan en un proyecto inicial financiado por la Comisin Europea y
la UIT con miras a crear un marco normativo armonizado para 14 pases del frica occidental. En
enero de 2007, los 14 Jefes de Estado de esos pases completaron sus respectivas legislaciones con
una serie de directrices normativas y decisiones sobre cuestiones de reglamentacin fundamentales
tales como concesin de licencias, interconexin, numeracin, gestin del espectro, acceso
universal, as como un modelo de legislacin y poltica en materia de TIC. Estas decisiones se estn
traduciendo pues en legislaciones nacionales en la regin. (http://www.itu.int/ITUD/treg/projects/itu-ec/index.html).
La Commonwealth Development Corporation (CDC) (www.cdcgroup.com)
El nico accionista de la CDC es el Departamento Britnico para el Desarrollo Internacional
(DFID). La CDC presta capital en pases en los cuales las empresas tienen dificultades para obtener
financiaciones. Todos los beneficios se invierten de nuevo en fondos en mercados emergentes. Hace
un decenio que la CDC no ha recibido fondos pblicos. En 2003, sus inversiones en el sector de las
telecomunicaciones, los medios y la tecnologa ascendieron a aproximadamente 10% de su cartera,
es decir, aproximadamente 111 millones GBP. Las inversiones comprendieron a los operadores
mviles Celtel y Digicel.
La CDC tiene unos activos netos de 2 800 millones USD. Su objetivo es efectuar al menos 70% de
sus inversiones en pases con una RNB per cpita inferior a 1 750 USD, y los 30% restantes en
pases con una RNB per cpita inferior a 9 075 USD. La CDC trata de realizar por lo menos 50% de
sus inversiones en el frica Subsahariana y el sur de Asia. A finales de 2007, el fondo tena
invertidos 53,3 millones GBP en el sector de las telecomunicaciones de frica, en empresas como
Moga Holdings (Argelia) y el operador mvil MTN (Cte d'Ivoire). A finales de 2007, el fondo
tena invertidos 6,2 millones GBP en el sector de las telecomunicaciones de Asia.

190

Private Infrastructure Development Group (PIDG) (www.pidg.org)

El Private Infrastructure Development Group (PIDG) es un grupo multidonantes fundado en 2002,
que trata de solucionar los dficit de infraestructura en los pases en desarrollo fomentando la
participacin del sector privado. Los miembros del PIDG son, entre otros: DFID, la Secretara de
Estado Suiza para Asuntos Econmicos (SECO), el Ministerio Holands de Asuntos Exteriores
(DGIS), la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (ASDI), el Banco
Mundial, la Agencia Austraca para Desarrollo (ADA) y Irish Aid. El PIDG dispone de diversos
medios tales como:

InfraCo Empresa privada de desarrollo de infraestructuras. Acta de intermediario para

crear oportunidades viables de inversin en infraestructuras, teniendo en cuenta los
intereses de los gobiernos anfitriones, el sector privado nacional e internacional y los
proveedores de fondos. InfraCo trata de estimular una mayor inversin privada en el
desarrollo de infraestructuras en frica y Asia actuando como desarrollador de proyectos,
sobre todo en los pases de bajos ingresos. InfraCo financia los costes iniciales de alto
riesgo adquiriendo una participacin en el proyecto. InfraCo tambin puede considerar
inversiones en el sector de las telecomunicaciones, pero todava no ha invertido en el
mismo.

Technical Assistance Facility (TAF) El objetivo global del TAF es mejorar la capacidad
de los clientes de los sectores pblico y privado para atraer capital privado a fin de financiar
servicios de infraestructura y conexos. El TAF lo consigue ayudando a clientes del PIDG a
evaluar, desarrollar y/o implementar mecanismos, normas, sistemas y procedimientos
financieros, normativos y de mitigacin de riesgos, esenciales para obtener fondos en los
mercados de capitales. De este modo, los pases en desarrollo podrn contribuir de manera
firme y positiva al crecimiento y a la reduccin de la pobreza. Las subvenciones del TAF
estn destinadas a estudios, asistencia tcnica, servicios de asesoramiento y capacitacin
para facilitar el desarrollo del pas y/o la realizacin de proyectos. El TAF fue creado
en 2004 y dispone de 3 millones USD de fondos anuales.

Emerging Africa Infrastructure Fund (www.emergingafricafund.com) El Emerging

Africa Infrastructure Fund (el Fondo) es una asociacin de financiacin pblica-privada
iniciada por el Private Infrastructure Development Group (PIDG). Tras un concurso en el
sector privado, el Fondo, que fue lanzado en 2002, financia deudas a largo plazo o realiza
financiamientos "mezzanine" con condiciones comerciales para financiar la construccin y
el desarrollo de infraestructuras privadas en 45 pases de toda el frica Subsahariana. El
Fondo puede facilitar entre 10 y 36 millones USD a, por ejemplo, proyectos de
telecomunicaciones y transporte, o en los sectores hidroelctrico y energtico. Los
prstamos son de hasta 15 aos y se conceden sin cobertura de riesgo poltico. Los recursos
del Fondo ascienden a 365 millones USD.
En el sector de las telecomunicaciones, el Fondo ha financiado a varios operadores mviles
(MTN Nigeria, Celtel Africa, Celtel Nigeria) y ha facilitado fondos por un total de
100 millones USD. El EAIF tambin financi una deuda de 35 millones USD en el
proyecto Seacom de 600 millones USD, un proyecto de cable submarino de fibra ptica a lo
largo de la costa oeste de frica. El proyecto finaliz en noviembre de 2007 y consisti en
la construccin de un cable de 15 000 km que conecta a Sudfrica con la India, pasando por
Francia, Egipto, Mozambique, Madagascar, Kenya y Tanzana.
5.4.5

El Banco Mundial y otras Instituciones Financieras Internacionales

Esta seccin trata de las organizaciones o iniciativas del Grupo del Banco Mundial y de las
Instituciones Financieras Internacionales (IFI), que participan en particular en la financiacin de las

191

telecomunicaciones y las TIC, y en el apoyo complementario a los proyectos de acceso y servicio

universal (ASU).
Banco Mundial (www.worldbank.org)
El Grupo del Banco Mundial es el mayor financiador y proveedor multilateral de asesoramiento
poltico en el campo de las TIC en los pases en desarrollo. Durante los ltimos cinco aos, el
Grupo del Banco Mundial ha proporcionado ms de 3 000 millones USD de fondos en ms de
80 pases a travs de sus tres ramas financieras: el Banco Mundial, la Corporacin Financiera
Internacional (CFI) y el Organismo Multilateral de Garanta de Inversiones (OMGI):
La misin del Banco Mundial consiste en reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida en
todo el mundo. El Banco Mundial est constituido por dos instituciones de desarrollo propiedad de
185 pases miembros, el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y la Asociacin
Internacional de Fomento (AIF). El BIRF se encarga de los pases de ingresos medios y pases
pobres solventes, mientras que la AIF se encarga de los pases ms pobres del mundo. A travs de
ambas instituciones se proporcionan a los pases en desarrollo prstamos con intereses bajos,
crditos sin intereses y subvenciones, para la enseanza, la sanidad, la creacin de infraestructuras,
las comunicaciones y muchos otros fines.
El Departamento de Tecnologa de la Informacin y Comunicaciones Mundiales (GICT) es un
departamento conjunto del Banco Mundial y la Corporacin Financiera Internacional (IFC), y
promueve el acceso a las tecnologas de la informacin y la comunicacin en los pases en
desarrollo facilitando conocimientos de poltica y reglamentacin, y obteniendo fondos del sector
privado.
El Banco Mundial ha apoyado reformas en ms de 80 gobiernos clientes y proporcionado
aproximadamente 750 millones USD de prstamos para proyectos relacionados con las TIC. Este
apoyo se suma a prstamos en otros sectores, tales como sanidad, enseanza, comercio y finanzas,
que tienen componentes TIC. Los fondos fiduciarios administrados por el BIRF han contribuido con
50 millones USD adicionales al sector de las TIC en los ltimos cinco aos.
El OMGI, organismo que proporciona seguros de riesgo poltico para inversiones extranjeras en
pases en desarrollo, ha proporcionado 700 millones USD adicionales al sector de las TIC a travs
de garantas a inversiones privadas. Las TIC son uno de los sectores ms dinmicos de la cartera del
Grupo del Banco Mundial, tanto por su rendimiento como por sus consecuencias para el desarrollo.
Corporacin Financiera Internacional (IFC) (www.ifc.org)
La IFC se cre para fomentar un crecimiento econmico sostenible en los pases en desarrollo,
mediante la financiacin de inversiones del sector privado, la movilizacin de capitales y la
prestacin de servicios de asesoramiento. En asociacin con inversores privados, la IFC
proporciona prstamos y finanza activos para empresas comerciales en pases en desarrollo, y les
ayuda a expandir sus economas y crear empleos. Como miembro del Grupo del Banco Mundial,
la IFC coordina sus actividades con el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, la
Asociacin Internacional de Fomento y el Organismo Multilateral de Garanta de Inversiones, pero
es legal y financieramente independiente. Sus 179 pases miembros financian su capital y
determinan colectivamente sus polticas. El Departamento de Tecnologa de la Informacin y
Comunicaciones Mundiales (GICT) es un departamento conjunto del Banco Mundial y la
Corporacin Financiera Internacional (IFC).
Los compromisos de telecomunicaciones totales de la IFC ascendan a 1 400 millones USD a
finales de 2007, y comprendan operadores mviles y fijos, infraestructuras de banda ancha y de TV
por cable, satlites y radiodifusin. Las inversiones suelen ir de 5 a 150 millones USD. La IFC

192

puede financiar con fondos propios hasta 25% del coste total de nuevos proyectos y hasta 50% de
proyectos de expansin.
Adems, con su programa de prstamos sindicales, la IFC ofrece a bancos comerciales y otras
instituciones financieras la oportunidad de prestar dinero a proyectos financiados por la IFC que, en
caso contrario, quiz no contemplaran. Estos prstamos han representado una contribucin de
1 000 millones USD adicionales al sector.
Desde principios de 2008, la IFC espera que sus nuevos proyectos permitirn conectar
12,2 millones de personas adicionales, crear 1 800 empleos especializados en los sectores de las
TIC y los medios, y generar en total 2 000 millones USD en ingresos fiscales y tasas de licencias,
espectro y numeracin durante los prximos cinco aos. La cartera de IFC, en la cual figuran
compromisos pendientes por valor de 970 millones USD, no ha tenido prstamos morosos y ha
generado buenos rendimientos en las telecomunicaciones, las TI y los medios. La IFC ha
financiado proyectos de telecomunicaciones en Afganistn, Albania, Bangladesh, Camern, la
Repblica Dominicana, Ghana, Hait, la India, Jamaica, Lao (R.D.P.), Maldivas, Marruecos,
Nigeria, Pakistn, Paraguay, Per, Rumania, Rusia, Sri Lanka, Tailandia y Turqua.
Fondo de Asesora en Infraestructura Pblica-Privada (PPIAF) (www.ppiaf.org)
El Fondo de Asesora en Infraestructura Pblica-Privada (PPIAF), al que contribuyen mltiples
donantes, es administrado por el Banco Mundial. Ofrece pequeas subvenciones para asistencia
tcnica a gobiernos de pases en desarrollo, a fin de ayudarlos a mejorar sus servicios de
infraestructura mediante asociaciones pblico-privadas. Los fondos del PPIAF son subvenciones
que se conceden en funcin de la demanda. Aproximadamente la mitad de las subvenciones son
inferiores a 75 000 USD, y el importe medio de esas subvenciones es de 215 000 USD.
El Fondo de Asesora en Infraestructura Pblica-Privada (PPIAF) asesora a los pases en desarrollo
para mejorar el entorno propicio a una participacin del sector privado en las infraestructuras. A
travs de su programa subnacional de asistencia tcnica, el PPIAF ayuda a entidades subnacionales
(entidades pblicas distintas del gobierno nacional) a obtener prstamos para mejorar las
infraestructuras. Las telecomunicaciones representan aproximadamente 9% del presupuesto del
PPIAF desde su creacin. Entre 1990 y 2006, el PPIAF facilit inversiones en ms de 75% en
proyectos de telecomunicaciones. En 2007, las actividades financiadas en el sector de las
telecomunicaciones ascendieron a 2 400 millones USD, o 14% de la financiacin total. El PPIAF
financi proyectos de telecomunicaciones en Liberia, Sierra Leona, Sudn, la Repblica
Sudafricana, Sudn, Pakistn, China, Indonesia, Sri Lanka, Armenia y Hait.
La Asociacin Mundial para la Ayuda en Funcin de los Resultados (GPOBA)
(www.gpoba.org/index.asp)
El Banco Mundial y el Departamento Britnico de Desarrollo Internacional (DFID) crearon el
GPOBA en 2003 para concebir proyectos piloto para la ayuda basada en los resultados, la
asimilacin de lecciones y la divulgacin de prcticas idneas. El DFID aprob 6,8 millones GBP
entre 2003 y 2006. En 2005, el DFID aprob tambin un fondo de 20 millones GBP para que el
GPOBA pudiera diversificar sus actividades incorporando la financiacin de subsidios para pruebas
piloto de ayuda basada en los resultados en los sectores de infraestructura. La IFC se sum al
GPOBA como donante y destin sus fondos principalmente a proyectos en los sectores de la
infraestructura, la sanidad y la enseanza en los cuales participa el sector privado. El Gobierno de
los Pases Bajos se adhiri a la GPOBA y aport fondos destinados a subvenciones basadas en los
resultados en la entrega de servicios bsicos a los pobres, particularmente en el sector hidroelctrico
y sanitario del frica Subsahariana. La Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional
(AusAID) y la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (ASID) tambin se
sumaron a los donantes.

193

La GPOBA ha financiado proyectos de telecomunicaciones en Bolivia, Camboya, Guatemala,

Indonesia y Mongolia. Tambin ha financiado un estudio de Regulatel sobre la ASU en
Latinoamrica y un estudio sobre el desarrollo de las TIC en la Regin de Asia-Pacfico. Los fondos
totales proporcionados por la GPOBA para estos proyectos ascienden a aproximadamente
8,9 millones USD.
Vase tambin la Nota prctica adjunta a la seccin 5.2.1, titulada Explicacin de la ayuda basada
en los resultados.
infoDev (www.infodev.org)
infoDev es un programa mundial de financiacin del desarrollo coordinado por el Departamento de
TIC Mundiales (GICT) del Banco Mundial, uno de sus principales donantes y fundadores. Los
desembolsos de infoDev (habitualmente menos de 10 millones USD al ao) se utilizan
principalmente para financiar estudios, investigaciones y proyectos piloto. Sirven esencialmente de
facilitador neutro de dilogos y de coordinador de acciones conjuntas entre donantes bilaterales y
multilaterales, facilitando as la divulgacin mundial de informacin sobre las TIC para el
desarrollo (ICT4D) y ayudando a reducir la duplicacin de esfuerzos e inversiones. infoDev
tambin crea, con organizaciones de los sectores pblico y privado, asociaciones innovadoras en el
campo de las ICT4D.
Uno de los temas que trata infoDev es "Acceso a las TIC Aumentar el alcance y a la asequibilidad
de las TIC". Actualmente, los trabajos de infoDev al respecto se centran en tres retos conexos:

concebir y aplicar polticas y normativas eficaces para la infraestructura y los servicios TIC;

elaborar nuevos modelos de asociaciones pblico/privado en la financiacin de la

expansin del acceso a la infraestructura y los servicios TIC;

estudiar cmo la innovacin tecnolgica puede contribuir a la elaboracin de nuevas

soluciones para las dificultades de acceso.
Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo (www.ebrd.com)
El Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo (BERD), creado en 1991, tena inicialmente por
objeto ayudar a los pases comunistas de la Europa Central y Oriental y a los antiguos pases de la
Unin Sovitica a efectuar la transicin hacia las economas de mercado, y prestar ayuda a nuevos
sectores privados en entornos democrticos. Actualmente, el BERD diversifica sus medios de
inversin para ayudar de manera similar a pases de Europa Central a Asia Central. Los principales
objetivos del BERD en el sector de las telecomunicaciones son los siguientes:

promover la expansin de la red y aumentar as el acceso a los servicios telefnicos y

aumentar la calidad de servicio;

propiciar la aparicin de servicios de comunicaciones innovadores y avanzados;

acelerar el proceso de privatizacin;

desarrollar marcos normativos y legislativos apropiados.

El BERD es el mayor inversor privado de Europa Central y Oriental y la Comunidad de Estados
Independientes (CEI). Las inversiones directas suelen oscilar entre 5 y 230 millones EUR. Los
proyectos ms pequeos son financiados directamente por el BERD y a travs de intermediarios
financieros.
Banco Europeo de Inversin (www.eib.org)
El Banco Europeo de Inversin (BEI), creado en 1958, es el banco que realiza prstamos a largo
plazo en la Unin Europea (UE). Si bien la principal tarea del banco consiste en contribuir a la
integracin, el desarrollo equilibrado y la cohesin econmica y social de los Estados Miembros de

194

la UE, tambin realiza inversiones en telecomunicaciones en pases en desarrollo y mercados

emergentes tales como Angola, Brasil, Colombia, Per, Siria y Turqua.
Se supone que el BEI desempear un papel cada vez ms importante en la poltica de la UE
encaminada a reducir la "brecha de la banda ancha", fomentando las inversiones del sector privado
en infraestructuras de banda ancha. Las necesidades de inversin para las redes de la prxima
generacin son potencialmente muy elevadas y el BEI apoya la creacin de plataformas de acceso
de banda ancha alternativas y, en particular, las tecnologas inalmbricas.
Banco Interamericano de Desarrollo (www.iadb.org)
El Banco Interamericano de Desarrollo (IDB), creado en 1959, ofrece financiacin, asesoramiento
de poltica, investigacin y asistencia tcnica para proyectos de desarrollo en 26 pases de
Latinoamrica y el Caribe. En 2007, el banco efectu prstamos y ofreci garantas por valor
de 2 100 millones USD en los sectores de transportes y comunicacin. El IDB realiza diversas
actividades en relacin con el acceso a las telecomunicaciones, tales como:

financiacin de proyectos en el mbito de las tecnologas de la informacin y la

comunicacin, facilitada por la Divisin de tecnologas de la informacin y la
comunicacin para el desarrollo del IDB;

apoyo al acceso universal de banda ancha mediante inversiones para extender redes locales
de acceso a Internet por medio del Fondo Multilateral de Inversiones;

asistencia a entidades pblicas, privadas y de capital mixto en la identificacin, el

desarrollo y la preparacin de proyectos de infraestructura viables a travs del Fondo de
Infraestructura (InfraFund) porque el IDB ha identificado que la falta de fondos para la
preparacin de proyectos es uno de los principales obstculos al aumento indispensable de
la inversin en infraestructuras en la regin.
Banco Africano de Desarrollo (www.afdb.org)
El Banco Africano de Desarrollo (ADB) es una institucin financiera regional de desarrollo
multilateral que se dedica a movilizar recursos en pro del avance econmico y social de sus pases
miembros regionales.
En 2007 se aprob un nmero sin precedente de proyectos de infraestructura que alcanzaron
los 1 900 millones UA y representaron 75% de las aprobaciones totales de prstamos y
subvenciones para ese ao. 48,2% se atribuyeron a proyectos de alimentacin elctrica, 39,2% al
transporte, 11,0% a los sectores hidroelctrico y de sanidad, y 1,7% a proyectos de tecnologas de la
informacin y la comunicacin (TIC). El sistema de cable submarino del frica Oriental (EASSy)
es interesante para las operaciones del sector privado del banco. En 2007, el coste total del proyecto
EASSy para el banco fue de 51,4 millones USD, incluido un prstamo de 9,5 millones USD.
La iniciativa Conectar frica es una asociacin mundial que se lanz en octubre de 2007 para
movilizar los recursos humanos, financieros y tcnicos necesarios para reducir grandes brechas de
la infraestructura TIC en todo el continente. En la fecha estn comprometidos en total
55 000 millones USD (34 080 millones UA) para el desarrollo de la infraestructura y los servicios
necesarios para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en materia de TIC y las Metas del
Plan de Accin de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin. El ADB desempear
un papel protagonista en la coordinacin de esta iniciativa.
Banco Asitico de Desarrollo (www.adb.org)
El Banco Asitico de Desarrollo (ADB), fundado en 1966, es una institucin financiera
internacional de desarrollo, propiedad de sus 67 miembros, de los cuales 48 son de la regin
y 19 de otras partes del mundo, y financiado por los mismos. La misin de ADB consiste en ayudar

195

a sus pases miembros en desarrollo a reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de sus
habitantes.
El ADB proporciona asistencia en forma de capital, prstamos y garantas, as como sistemas de
financiacin complementarios de proyectos de infraestructura. La participacin del ADB en las TIC
consiste, por ejemplo, en financiar la expansin y modernizacin nacional del principal operador de
redes celulares de Afganistn, Roshan, y apoyar financieramente a Assam (India) para prepararse al
cibergobierno.
5.4.6

Fuentes no gubernamentales y filantrpicas

La mayor parte de la asistencia no gubernamental est destinada a sectores de actividad no

especficos tales como la cibersanidad o la ciberenseanza para poblaciones rurales o pobres. Segn
se indica en el Seccin 5.1, la funcin de la mayora de estos organismos en el desarrollo del acceso
y servicio universal (ASU) consiste en desarrollar aplicaciones y crear capacidades de usuario e
institucionales. Sin estas actividades complementarias y de apoyo no se aprovecharan las ventajas
del acceso a Internet y a los servicios TIC que proporcionan los programas ASU.
Digital Freedom Initiative (www.dfi.gov)
La Digital Freedom Initiative (DFI) es una asociacin entre organismos federales de EE.UU.,
empresas privadas, ONG y universidades, que tiene por objeto aumentar la conectividad en todo el
mundo, ayudando en particular a los pases en desarrollo a utilizar las TIC para su desarrollo
econmico y aumentar las ventajas sociales y econmicas. Se ocupa, entre otras cosas de lo
siguiente:

Mejorar el acceso rural a los servicios de telecomunicaciones en zonas rurales e

insuficientemente atendidas.

Reformas de poltica y reglamentacin, as como asistencia tcnica para facilitar la

inversin en infraestructuras.

Utilizacin de las TIC por pequeas y medianas empresas.

Aumentar la utilizacin de la tecnologa en la atencin sanitaria y la enseanza, y para

transacciones financieras seguras.

Aumentar la competitividad del comercio interregional y de las exportaciones a travs de

las TIC.
Iniciativas recientes de la DFI: por ejemplo, asociacin pblico-privado para llevar servicios de
telemedicina a zonas rurales de Pakistn. Proyectos completados: por ejemplo, capacitacin en TIC
para entidades privadas de Senegal y trabajo con Intel, Cisco, Motorola, Voxiva y Hewlett Packard
para apoyar a Per a extender el acceso Internet a ms de 1 000 zonas rurales.
Grameen Foundation (www.grameenfoundation.org)
Como se indica en el Seccin 5.4.3, la Grameen Foundation es una organizacin no lucrativa que
combina microfinanzas, tecnologa e innovacin para ayudar a las poblaciones ms pobres del
mundo a escapar de la pobreza. La organizacin fue fundada en 1997 por un grupo inspirado por el
Dr. Muhammad Yunus y el Grameen Bank en Bangladesh. La red de asociados microfinancieros de
la Fundacin ha cambiado, segn las estimaciones, 16 millones de vidas en 22 pases de Asia,
frica, Amrica y el Oriente Medio. El Dr. Yunus tambin es miembro fundador y actual del
Consejo de Administracin de la Grameen Foundation. En lo que hace al apoyo a programas TIC, el
Centro de Tecnologa de la Grameen Foundation participa en iniciativas TIC destinadas
exclusivamente a avanzar la microfinanza. La Fundacin se dedica a aumentar la eficacia de las
instituciones de microfinanciacin creando nuevas oportunidades de microempresas para los pobres
y dando acceso a las telecomunicaciones a las poblaciones rurales ms pobres del mundo.
196

Aprovechando el xito del programa de telfono de aldea Grameen en Bangladesh (vanse detalles
en el Seccin 3.3.1), el programa de telfonos de aldea en Uganda se cre en cooperacin con el
operador mvil MTN Uganda en 2003. En 2006, tras un proyecto piloto de un ao de duracin con
50 emprendedores, se cre la empresa conjunta ruandesa de telfonos de aldea entre la Grameen
Foundation y MTN Rwanda. La Grameen Foundation tambin ha colaborado con Nokia para que
los pases en desarrollo puedan adquirir equipos completos de telfonos de aldea.
Bill & Melinda Gates Foundation (www.gatesfoundation.org)
La fundacin est asociada con pases escogidos para dar acceso gratuito a ordenadores y a Internet
en bibliotecas pblicas. Su estrategia consta de tres elementos:

Identificar pases asociados mediante investigaciones exhaustivas. Se invita a los pases a

asociarse sobre la base de criterios muy severos que comprenden la necesidad probada, la
presencia de una buena red de bibliotecas, la infraestructura necesaria (como electricidad y
capacidad Internet), un compromiso demostrado a facilitar el acceso del pblico a la
tecnologa, y la posibilidad de crear y mantener el servicio.

Proporcionar recursos, tales como planificacin, equipos, capacitacin, defensa, evaluacin,

apoyo tcnico y gestin de proyectos. Microsoft dona software si el pas lo solicita. Se pide
a los pases que se comprometan a participar plenamente en el programa y se les exige que
realicen una inversin significativa en infraestructura, sueldos de bibliotecarios y
conectividad Internet.

Fomentar los programas sostenibles: la fundacin trabaja con becarios para desarrollar
servicios tecnolgicos de biblioteca que se puedan aprovechar y mantener a largo plazo.
Las subvenciones son, entre muchas otras, las siguientes (ejemplos solamente):

BiblioRedes: Abre tu Mundo 10 millones USD para proporcionar ms de

2 150 ordenadores, acceso a Internet y capacitacin a 368 bibliotecas pblicas de Chile
(2000-2004); esta subvencin permiti elevar de 10 a 100 por cien el porcentaje de
bibliotecas pblicas con ordenadores.

Consejo Nacional para la Cultura y las Artes 30 millones USD para proporcionar
ordenadores, acceso a Internet y capacitacin a aproximadamente 2 400 bibliotecas de
Mxico (2002-2006).

Letonia 16,2 millones USD para conectar 3 833 nuevos ordenadores en 874 bibliotecas
pblicas a Internet de alta velocidad, aumentar el acceso en las zonas rurales de Letonia e
impartir la correspondiente capacitacin a 1 455 bibliotecarios.
Aga Khan Fund for Economic Development (AKFED)
(www.akdn.org/agency/akfed_indpromo.html)
El AKFED es principalmente un fondo de inversin que se dedica a promover la empresa privada y
a crear empresas econmicamente viables en pases en desarrollo, y que colabora con gobiernos,
corporaciones internacionales, instituciones financieras internacionales y donantes a fin de crear
soluciones para atender a necesidades de infraestructura, tales como generacin de energa y
telecomunicaciones. El AKFED existe desde 1960 y crea empresas rentables en pases en desarrollo
mediante inversiones a largo plazo. Los beneficios generados por el fondo se reinvierten en otras
iniciativas de desarrollo econmico amparadas por el AKFED.
El AKFED funciona como una red de afiliados con ms de 90 empresas de proyecto que emplean a
ms de 30 000 personas, con ingresos anuales de ms de 1 500 millones USD. El Fondo trabaja en
16 pases en desarrollo: Afganistn, Bangladesh, Burkina Faso, Cte d'Ivoire, India, Kenya, Mal,
Mozambique, Pakistn, Repblica Democrtica del Congo, Repblica Kirguisa, Senegal, Siria,
Tayikistn, Tanzana y Uganda.
197

La primera intervencin del AKFED en la creacin de infraestructuras de telecomunicaciones fue

en Indigo, operador GSM de Tayikistn. En Afganistn, el AKFED determin que la creacin de
infraestructuras de telecomunicaciones revesta una importancia fundamental para volver a
desarrollar el pas, y cre la empresa Roshan, que obtuvo la segunda licencia GSM del pas. Roshan
ha invertido ms de 338 millones USD en la ampliacin de su cobertura, emplea directamente a
900 personas e indirectamente a casi 20 000 a travs de distribuidores, subcontratistas y
proveedores.
Dhan Foundation (www.dhan.org)
La Development of Humane Action (DHAN) Foundation fue creada en la India en 1997. Este
Fondo tiene por objeto llevar al sector de desarrollo jvenes hombres y mujeres muy motivados y
con estudios. La DHAN Foundation trata de cambiar notablemente la vida de los pobres y ha
adoptado como nuevo tema la tecnologa de la informacin para los pobres, con los objetivos
siguientes:

poner las TI al alcance de los pobres mediante la elaboracin de programas pertinentes a

travs de proyectos de investigacin y proyectos piloto;

colaborar con instituciones de investigacin sobre cibergobierno y enseanza de la

informtica en escuelas de zonas rurales.
En el marco de este programa se establecen en zonas rurales y en barrios bajos urbanos Centros de
Informacin de Aldea (VIC, Village Information Centres) a travs de los cuales se proporcionan
servicios tales como formacin en informtica, correo electrnico, cibercorreo, informacin sobre
mercados agrcolas, etc. Los centros de capacitacin de adultos asistida por informtica para
miembros de Kalanjiam y Vayalagam, y los centros de capacitacin en informtica para los nios
de los miembros de Kalanjiam y Vayalagam tambin se establecen en el marco de este programa.
A finales de 2006, la Fundacin participaba en actividades TI en 162 aldeas y 11 distritos.
Iniciativa Un computador por nio (OLPC One Lap-Top per Child)
La iniciativa un computador por nio (OLPC), que iniciaron en 2005 la Facultad e investigadores
del Media Lab del MIT, tiene por objeto ofrecer a los nios de todo el mundo nuevas oportunidades
de explorar, experimentar y expresarse. La Asociacin no lucrativa One Lap-Top per Child se
estableci para gestionar la creacin de un aparato de enseanza asequible para los pases en
desarrollo. La OLPC es financiada por varias organizaciones patrocinadoras tales como AMD,
Brightstar Corporation, eBay, Google, Marvell, News Corporation, SES, Nortel Networks y
Red Hat. Cada empresa ha donado dos millones de dlares.
El computador XO de la Asociacin OLPC est concebido para ser flexible y poco oneroso,
consumir poca energa y ser resistente. Utiliza software gratuitos y de fuente abierta. El XO, que
originalmente deba costar 100 USD, acab costando 188 USD, principalmente porque, a pesar de
las previsiones, pocos gobiernos encargaron grandes cantidades de aparatos. Las primeras unidades
producidas se entregaron en diciembre de 2007. En mayo de 2008 se present un nuevo diseo que
suprime el teclado y supuestamente costar apenas 75 USD cuando se fabrique en 2010.
Once pases han participado en proyectos piloto OLPC. Los pases que participan en el proyecto
(no en los proyectos piloto) son, entre otros, Afganistn, Camboya, Colombia, Estados Unidos,
Etiopa, Hait, Mxico, Mongolia y Rwanda. En julio de 2008 ya se haban fabricado
aproximadamente 370 000 ordenadores. En total, se han producido o encargado ms de 1 milln
de XO.

198

Elaboracin del programa de ASU y establecimiento de prioridades

En este Captulo se presentan y examinan algunas de las principales etapas para elaborar el
programa de acceso y servicio universal (ASU), con inclusin de un examen del sector de las
tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC), el anlisis de la demanda, la estimacin de
las subvenciones, as como un examen sobre el modo de estimar las repercusiones y los beneficios
econmicos y la forma en que esas estimaciones podran contribuir a establecer prioridades entre
los diferentes componentes y proyectos del programa.
En la Seccin 6.1 se ampla el anlisis del sector que ya se ha esbozado en el Captulo sobre
polticas de acceso y servicio universal (Seccin 4.2.1) que ayuda a determinar el estado actual de
un pas respecto del acceso y servicio universal y responder a la siguiente pregunta: Qu zonas y
grupos de poblacin todava no gozan de un acceso asequible a los servicios TIC? Como resultado
se obtiene una identificacin detallada de las deficiencias de servicio en el pas; a continuacin, en
la seccin se aborda la estimacin cuantitativa de la demanda para diversos servicios TIC en zonas
desatendidas, as como la estimacin cualitativa de la demanda; por ejemplo, se analiza el precio y
el nivel de servicio para los que existe una necesidad o una demanda. En la seccin se presentan
metodologas de estudio de la demanda tanto de forma terica como sobre el terreno. Esta etapa
tiene como finalidad:

Determinar las zonas (regiones, provincias, distritos, etc.) del pas que se deben incluir en el
programa de ASU.

Identificar los servicios TIC que se necesitan en cada una de esas zonas.

Calcular la demanda de los servicios TIC, para su uso en los modelos de ingresos
potenciales, lo que a su vez contribuye a establecer prioridades entre los proyectos del
programa de ASU.
Una vez identificadas las comunidades desatendidas y calculada su demanda, en la Seccin 6.2 se
determina cul ser el costo que entraa la prestacin de servicios ASU. A continuacin se analizan
las subvenciones necesarias por medio de una comparacin entre ingresos y costos. Asimismo, se
presentan los mtodos de modelado de costos, evaluacin de la viabilidad y estimacin de las
necesidades de subvenciones.
En la Seccin 6.3 se examina el estado de los anlisis de las repercusiones econmicas y las
mediciones y conclusiones, por separado, para los proyectos de comunicaciones y para el desarrollo
de los servicios de Internet y TIC de banda ancha. Si bien esos estudios ms amplios sobre las
repercusiones econmicas puede que no se adecuen a los fines del desarrollo o el establecimiento de
prioridades del programa de ASU, su comprensin y el conocimiento de las investigaciones ms
recientes en esta esfera ofrece, no obstante, informacin fundamental para todo planificador de
programas de ASU.
A continuacin, en la Seccin 6.4 se abordan los enfoques prcticos para el establecimiento de
prioridades entre los proyectos en el contexto de la elaboracin del programa de ASU.
Habida cuenta del carcter dinmico del mercado de las telecomunicaciones, y del creciente nmero
de participantes, puede resultar bastante complicado recopilar y analizar los datos necesarios para
realizar alguno de los anlisis mencionados. Por ejemplo, un programa de ASU elaborado hace dos
aos podra estar parcialmente obsoleto en el momento actual.
As pues, se recomienda que los organismos reguladores dispongan de un departamento de ASU
designado con el fin de controlar, recopilar y analizar los datos peridicamente cada ao. Adems,
es preciso que los organismos reguladores mantengan una cooperacin estrecha y continua con el
sector de las TIC en lo que respecta a la elaboracin y actualizacin de los programas de ASU.

199

6.1

Anlisis del sector de las TIC y evaluacin de la demanda

El primer paso para elaborar un programa de acceso y servicio universal (ASU) es determinar la
situacin actual del ASU en el pas. Es necesario identificar cules son las comunidades y/o
regiones desatendidas y calcular su demanda de los servicios.
Lo anterior podra llevarse a cabo mediante la realizacin de un examen del sector de las TIC,
descrito en la Seccin 6.1.1, que incluya cuestiones de poltica y agentes del mercado, consultas con
las partes interesadas, planes para el futuro cercano (por ejemplo, entre uno y tres aos) en relacin
con la infraestructura existente, y todo ello podra complementarse con un estudio de la demanda.
Eso permitira que el organismo regulador identificara y concibiera objetivos alcanzables de ASU
que puedan aprovechar la fuerza y el potencial existentes en un pas y fortalecer las capacidades y
sinergias entre los actores y partes interesadas que ya desempean un papel activo en el mercado.
El examen del sector de las TIC puede permitir a otros agentes del desarrollo determinar las
estrategias eficaces que podran llevarse a cabo sin necesidad de tecnologas de alta gama y banda
ancha. Por ejemplo, en caso de que un pas disponga de una organizacin no gubernamental en el
mbito de la salud que desee atender a la poblacin rural, podra utilizar una combinacin de una
estacin de radiocomunicaciones con modulacin de frecuencia para la difusin de informacin
junto con servicios de centro de llamadas y de consulta de informacin para llamadas entrantes y
servicios de "pregunta y respuesta". El xito de Uganda con la disminucin de la tasa de infeccin
del VIH/SIDA dentro del pas se atribuye en parte a una campaa que emplea las
radiocomunicaciones para educar y concientizar acerca del VIH/SIDA, en particular a los jvenes y
otros ciudadanos en situacin de riesgo, a travs de programas radiofnicos [1].
Cuando los gobiernos o los organismos reguladores aplican una estrategia de ASU, consideran
conveniente realizar previamente un estudio de la demanda que identifique las necesidades, las
preferencias y la demanda de servicio de los consumidores, estudio que tambin se podra utilizar
para poner de relieve las repercusiones sociales y econmicas de la prestacin de un nuevo servicio
en zonas anteriormente desatendidas.
En cuanto a los servicios telefnicos, la estimacin terica inicial de la demanda ms simple posible
se puede realizar sobre la base de la generacin de llamadas o el poder adquisitivo de zonas
concretas o unidades administrativas. El sistema ms comn de clculo de la demanda consiste en
establecer el gasto de los hogares en comunicaciones, tal como se describe en la Seccin 6.1.2.
Adems, en lo que atae a la telefona, tambin existen posibilidades de demanda y de generar
ingresos con las llamadas entrantes a zonas que anteriormente estaban desatendidas, y esas llamadas
deberan incluirse en el clculo terico de la demanda, tal como se describe en la Seccin 6.1.3.
En lo concerniente a los servicios de Internet, se puede establecer una hiptesis inicial sobre la
demanda basndose en las estimaciones derivadas de la presencia de estructuras administrativas,
empresariales o institucionales, segn se ilustra en la Seccin 6.1.4. Las hiptesis de la demanda
pueden basarse en diferentes supuestos, dando lugar a hiptesis de la demanda conservadoras,
moderadas y optimistas, que incluyen un anlisis de sensibilidad.
Sin embargo, con objeto de confirmar o perfeccionar esos clculos tericos de la demanda, es
recomendable realizar estudios de campo de la demanda que incluyan entrevistas con los usuarios
reales y potenciales de los servicios TIC acerca de sus necesidades, la asequibilidad econmica y
otros temas, segn se explica en la Seccin 6.1.5.
Notas finales
[1]

Para una gua prctica, consltese "The Essential Handbook Radio and HIV/AIDS:
Making a difference, A guide for radio practitioners, health workers and donors", por
Gordon Adam y Nicola Harford.

200

6.1.1

Examen del sector de las TIC

Con objeto de preparar un examen del sector de las TIC, que se requiere tanto para la elaboracin
de la poltica como del programa, es necesario recopilar datos estadsticos y de otros pases (por
ejemplo, socioeconmicos, culturales) para hacer una resea de las caractersticas geogrficas,
polticas, econmicas, sociales y culturales del pas, adems de datos sobre las TIC. Los indicadores
regionales de poblacin, geografa, topografa, demografa y socioeconoma que reflejan la riqueza,
el bienestar y la pobreza relativos se deben organizar en tablas y compararse para todo el pas,
incluidas las zonas atendidas y las desatendidas. Esos datos son necesarios para realizar el examen
del sector de las TIC, en el cual se combinan datos socioeconmicos y datos de las TIC; ambos son
necesarios para elaborar un programa de acceso y servicio universal (ASU) e identificar el posible
papel que pueden desempear las comunicaciones en el desarrollo, as como sus posibles
repercusiones en ste.
Examen de los datos socioeconmicos
Tras la mencionada recopilacin de datos se procede a un estudio comparativo terico de base que
determina la pobreza o el bienestar socioeconmico de un pas y la robustez de sus infraestructuras.
Idealmente, para conseguir el Cuadro ms claro de la situacin del ASU en el pas, el estudio
debera desglosarse en niveles administrativos ms reducidos, por ejemplo, por provincias, por
distritos, etc. Normalmente se recopilan los siguientes datos socioeconmicos:

Tamao, densidad y distribucin de la poblacin.

Nmero de ciudades, pueblos, aldeas, etc., clasificados por tamao.

Niveles y distribucin de los ingresos.

Naturaleza de las actividades econmicas y principales fuentes de ingresos.

Estadsticas e indicadores de salud y de la infraestructura de salud.

Estadsticas de la infraestructura educativa (por ejemplo, nmero de escuelas, de enseanza

primaria y secundaria, instituciones de estudios superiores como universidades y escuelas
superiores, etc.) y niveles de educacin y matriculacin.

ndice de Desarrollo Humano compuesto; es un ndice que combina medidas normalizadas

de esperanza de vida, alfabetizacin, educacin y PIB per cpita de todos los pases del
mundo.

Indicadores comerciales (por ejemplo, nmero de sucursales bancarias, empresas, etc.).

Gobiernos locales y oficinas administrativas, ONG, etc.

Principales actividades de construccin o desarrollo y programas en una provincia o

distrito.

Infraestructura bsica como energa, transporte (por ejemplo, carreteras pavimentadas, etc.),
y servicios postales.

Terreno (por ejemplo, montaas escarpadas, colinas, llanos, tierras bajas de cultivos, etc.).

Distinciones socioculturales que pueden ser pertinentes (por ejemplo, etnia, religin,
idioma, grupos minoritarios, presencia de poblacin indgena, nmadas, etc.).
Adems de la oficina de estadsticas oficiales del gobierno, hay ocasiones en que diversos
ministerios (agricultura, gobierno local o desarrollo rural, planificacin, transporte, salud y
educacin) disponen de recursos adicionales provechosos y un buen entendimiento de las
necesidades concretas de las regiones y ciertos grupos de poblacin. Asimismo, los bancos con
presencia a nivel nacional, as como las asociaciones de agricultores, organizaciones no
gubernamentales, organismos de desarrollo e instituciones de microfinanciacin pueden aportar

201

informacin valiosa. La ventaja de este nivel de investigacin es que ayuda al programa de ASU a
conocer otras iniciativas de desarrollo y establecer contacto con ellas.
Una vez que los datos se han recopilado, de su anlisis comparativo se desprende una comprensin
y descripcin de las zonas geogrficas, regiones, departamentos administrativos, dependencias
municipales y otros centros de poblacin del pas. El resultado puede ofrecer tanto material
descriptivo como un anlisis comparativo en forma de tabla que se puede utilizar para clasificar las
regiones del pas en funcin de la capacidad total del mercado (posibles ingresos) y el nivel de
desarrollo, as como determinar la existencia de infraestructuras sociales y fsicas que crean
demanda de servicios de comunicaciones en zonas desatendidas.
Examen de los datos sobre TIC
Tras analizar los datos socioeconmicos, es necesario examinar la infraestructura de
comunicaciones existente en todo el pas. Segn se ha analizado previamente, gracias a la
comprensin de la infraestructura de comunicaciones del pas se podrn determinar:

Los servicios y aplicaciones que admite la infraestructura.

Las deficiencias de infraestructura.

Las siguientes medidas para lograr el acceso y servicio universal (ASU).

Las mejoras y alternativas viables, as como las posibilidades de aprovechar la tecnologa

existente para prestar nuevos tipos de servicios.
Para llevar a cabo el examen del sector de las TIC tambin es necesario haber realizado un examen
completo de la poltica y los marcos reglamentarios vigentes incluidas cuestiones tales como la
poltica arancelaria, la atribucin de espectro, la concesin de licencias y la liberalizacin entre
muchas otras (vase tambin el Captulo 2 sobre la reforma reglamentaria y el acceso y servicio
universal). Adems, es fundamental formarse una clara visin de los cambios polticos que
posiblemente vayan a tener lugar a corto y medio plazo, dado que dichos cambios determinarn el
desarrollo de las infraestructuras y los servicios disponibles en un futuro cercano, y stos, a su vez,
podran aprovecharse para propiciar el acceso universal (AU) y los proyectos rurales de TIC.
Las entrevistas a los diversos actores del sector son un mecanismo til para el examen del sector de
las TIC. Estas entrevistas se pueden subcontratar a una entidad experta independiente o bien
llevarse a cabo mediante un cuestionario cualitativo. Adems de obtener informacin detallada de
cada operador sobre la infraestructura existente y planificada, se podran incluir preguntas acerca de
cualquier iniciativa de poltica prevista, la evolucin del mercado y las limitaciones reglamentarias.
Idealmente, en el proceso de entrevistas o encuestas habra que incluir a los principales proveedores
de servicio e infraestructuras de telecomunicaciones e Internet, a unos cuantos actores de menor
importancia y, de ser posible, a los nuevos proveedores o los proveedores de servicios alternativos
(por ejemplo, compaas de ferrocarriles o elctricas). En caso de existir, tambin podra
entrevistarse a los operadores de telfonos pblicos y otras empresas relacionadas con telecentros o
cibercafs.
El proceso descrito ofrece un buen entendimiento del contexto, la demanda, las limitaciones y
oportunidades existentes en el sector de las telecomunicaciones/TIC para la prestacin de servicios
a las comunidades desatendidas del pas y el logro del ASU respecto del telfono e Internet.
Gracias a las entrevistas, que son fundamentales para determinar el estado actual del ASU, se
conocern las zonas a las que se podr atender comercialmente y las que necesitarn ser
intervenidas. Entre los temas que debern examinarse con los correspondientes operadores y
proveedores de servicios de comunicaciones cabe mencionar los siguientes:

202

Temas relacionados con la red:

Estadsticas, cobertura actual, puntos de presencia, capacidades de banda ancha de la
red.
Estructura de los costos, tanto de inversin como de ejecucin.
Ampliacin de la red y planes de inversin.
Tecnologas utilizadas y futuras tendencias/preferencias.
Asuntos financieros:
Ingresos (medios y marginales) de diversos servicios.
Expectativas de rendimientos financieros.
Cuestiones relativas a los mercados y los abonados:
Niveles/gama de servicios, nmero y clases de clientes para cada tipo de servicio, etc.
Comercializacin y distribucin.
Estrategias de tarifas y precios.
Acceso pblico:
Experiencia con el despliegue del telfono o las instalaciones de acceso pblico a
Internet.
Nmero, tipos y despliegue actual de las instalaciones de acceso pblico a las TIC.
Cuestiones de acceso y servicio universal:
Experiencia con la introduccin en zonas rurales y comunidades desatendidas.
Mtodos de los operadores y los proveedores de servicios de Internet para llegar a
personas y comunidades de bajos ingresos.
Ideas estratgicas para el acceso y servicio universal, etc.

Se debera preguntar a los operadores y proveedores de servicios si tienen previsto atender a zonas y
grupos de poblacin desatendidos en un futuro cercano y cules son las zonas o grupos que
necesitarn la intervencin del gobierno. Esas conversaciones podran mantenerse en privado
debido al carcter confidencial de los planes de expansin.
De igual modo, resulta muy til incluir a los actores no relacionados con las TIC que posean
intereses comerciales en las zonas rurales (por ejemplo, proveedores agrcolas) o en el desarrollo
socioeconmico (por ejemplo, donantes y organismos de desarrollo, y organizaciones no
gubernamentales).
Los resultados del anlisis general del sector de las TIC deberan resumirse en un Informe y
presentarse a la industria de las telecomunicaciones y otras partes interesadas pertinentes para su
validacin y perfeccionamiento. Esas presentaciones tambin ofrecern oportunidades de
determinar zonas de incertidumbre, de modo que se puedan sealar otras necesidades de
informacin, para despus tenerlas en cuenta en el diseo del estudio de la demanda.
6.1.2

Gasto en comunicaciones por habitante y hogar

Los encargados de preparar el programa de ASU podrn elaborar un modelo terico de la demanda
para las zonas desatendidas basndose en los datos recopilados durante el examen del sector de las
TIC, que posteriormente se podr perfeccionar mediante un estudio de la demanda sobre el terreno.
En el modelo se utilizan los datos nacionales sobre el gasto en comunicaciones y se proyectan sobre
las zonas desatendidas. Primero se divide el ingreso total del pas en comunicaciones por el

203

producto interno bruto (PIB), con lo que se obtiene el gasto porcentual en telecomunicaciones del
PIB. Ese dato se podr ajustar con los siguientes datos adicionales, cuando estn disponibles:

Porcentaje del PIB correspondiente al ingreso de los hogares (normalmente, entre el 60% y
el 70% del PIB total).

Ingreso bajo o rural tpico en comparacin con el ingreso promedio.

Variacin regional del ingreso.

Porcentaje del ingreso en telecomunicaciones correspondiente a las empresas como

usuarias (deber restarse del ingreso total en telecomunicaciones para obtener una
aproximacin ms exacta del gasto de los hogares).

Datos sobre el gasto en telecomunicaciones de los hogares.

Nmero y tamao de los hogares.

Con los datos sobre poblacin u hogares y el ingreso en las distintas zonas desatendidas
identificadas, se podr calcular el potencial total de generacin de ingresos de cada zona
desatendida, de forma anual, del modo siguiente:
(ingreso per cpita) x (poblacin) x (porcentaje del gasto en telecomunicaciones)
o
(ingreso por hogar) x (N de hogares) x (porcentaje del gasto
en telecomunicaciones)
En la mayora de los pases, se ha calculado que la demanda del servicio telefnico se sita entre el
2% y el 5% del PIB del pas, utilizando el indicador de la UIT del ingreso por telecomunicaciones
como porcentaje del PIB, segn se muestra en la Figura a continuacin.
Figura - Ingresos totales por telecomunicaciones como % del PIB - 2007

As
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o

5,0%
4,5%
4,0%
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%

Fuente: Conjunto de Herramientas de Reglamentacin de las TIC de la UIT-infoDev Mdulo sobre acceso y
servicio universal, basado en los indicadores de las telecomunicaciones/TIC mundiales de la UIT.

En un reciente examen de varios estudios de la demanda de telecomunicaciones en pases en

desarrollo se observ una gran variabilidad en los niveles de gasto por hogar, as como un aumento
importante en todo el mundo del porcentaje del ingreso familiar gastado en comunicaciones [1].

204

Las encuestas sobre el terreno en zonas rurales de frica han indicado que los niveles de gasto por
hogar en algunos pases son superiores al 5%, lo cual tiene sentido, considerando no slo que los
ingresos rurales a menudo son inferiores al ingreso promedio, con lo cual el gasto representa un
porcentaje superior del ingreso, sino tambin que la vida en partes rurales y remotas del pas supone
unos costos de oportunidad por concepto de viajes para comunicarse mucho mayores. Esto hace que
el argumento en favor de los servicios de telecomunicaciones sea especialmente atractivo. En un
gran estudio sobre la demanda encargado en 2005 por la Comisin de Comunicaciones de Nigeria
(NCC), las personas encuestadas respondieron que gastaban un promedio de 20,7 USD mensuales
en el telfono mvil (los telfonos fijos son prcticamente inexistentes fuera de las grandes
ciudades), lo que representa un 7% del ingreso mensual de los hogares. En el mundo desarrollado,
el gasto en telfono es normalmente inferior al 2% del ingreso nacional bruto (INB) por habitante,
debido a que se combinan unos menores costos del telfono con mayores ingresos.
Las personas desean y necesitan comunicarse y estn dispuestas a pagar por ello,
independientemente de su situacin econmica. Hoy da se conocen bien los beneficios que
obtienen las personas de los gastos en comunicaciones en lo que respecta a la familia, la empresa y
los asuntos de emergencia, as como a los ahorros de tiempo y dinero (el costo de oportunidad) de
medios alternativos de comunicaciones, como la necesidad de viajar.

gu
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Porcentaje

En el estudio de la demanda de la NCC, ms de una tercera parte de los encuestados (36%)

indicaron que viajaban a otra ciudad a llamar por telfono (segn se muestra en la Figura a
continuacin). El 21% de los
Figura - Formas alternativas de comunicacin
encuestados en realidad viajan para
Falta de telfono
encontrarse en persona porque no
tienen acceso a un telfono. Una
40
tercera parte de los encuestados
30
enva una carta o utiliza un
20
mensajero (o una combinacin de
10
0
ambos es decir, escriben una carta
y a continuacin encargan a un
mensajero que la entregue) para
comunicarse. Aproximadamente el
8% no siguen ninguno de los
Fuente: Estudio de la demanda de la NCC de 2005
mtodos indicados o bien
seleccionaron "Otros" (mtodos de
comunicacin) en la encuesta. Menos del 1% de los encuestados declararon que tenan sus propios
telfonos mviles y viajaban a la zona de cobertura ms prxima.
Los encuestados declararon que invertan, en promedio, una hora y 40 minutos de viaje para llamar
por telfono y volver a su hogar. El costo promedio total de un viaje de ida y vuelta para llamar por
telfono asciende a 2,84 USD. Este dato se ha calculado a partir de ms de 5 000 entrevistas,
realizadas en seis regiones de Nigeria, y una muestra que abarcaba zonas urbanas, semiurbanas y
rurales (pero exclua las grandes ciudades).
Notas finales
[1]

Vase Telecoms demand: measures for improving affordability in developing countries A

toolkit for action Main report, Claire Milne, enero de 2006, Captulo 2 sobre evaluacin y
medicin de la asequibilidad econmica.

Documentos de referencia
Final report on expanded national demand study for universal access project Part 1 Household
survey, Nigerian Communications Commission, diciembre de 2005.

205

Final report on expanded national demand study for universal access project Part 2 Business and
institutions survey, Nigerian Communications Commission, diciembre de 2005.
6.1.3

Ingresos por llamadas entrantes

Cuando se estudia la demanda y los ingresos potenciales de zonas y comunidades desatendidas o

infraatendidas, es importante tener en cuenta la demanda de llamadas entrantes, importante fuente
de ingresos. Si se aaden los ingresos derivados de las llamadas que entran en las zonas rurales con
origen urbano (e internacional) a los ingresos que se obtienen de las conexiones del servicio bsico
y las llamadas salientes, los ingresos potenciales totales de las zonas y comunidades desatendidas
podran ser el doble de lo que estaran dispuestos a gastar y podran gastar los propios posibles
usuarios.
En la siguiente Figura se muestran los resultados de un estudio de la demanda rural realizado en
2005 para el Ministerio de Transportes y Comunicaciones de Mozambique. El estudio de
226 hogares rurales sin acceso al
Figura - Familiares en Maputo u otra ciudad
telfono en tres distritos
importante fuera de la provincia
diferentes de la provincia de
Zambezia revel que el 19% de
24%
los encuestados declararon que
tenan familiares cercanos
S
viviendo en el extranjero, a
No
menudo en Malawi, la Repblica
Sudafricana. La Figura de la
76%
derecha muestra que el 24% de
Fuente: Estudio de la demanda de Mozambique ed2005
los encuestados sealaron que
tenan familiares cercanos
viviendo en Maputo u otra ciudad
importante fuera de Zambezia. A
partir de esos porcentajes se puede deducir el trfico (entrante) de larga distancia internacional y
nacional que podra generarse proporcionando servicios a esas zonas rurales.
Adems, el estudio revel que el 92% de los encuestados recibiran llamadas entrantes si su aldea
contara con servicio telefnico. En promedio, los encuestados esperaban recibir tres llamadas
entrantes semanales. Cuando se les pregunt cuntas llamadas semanales haran desde un telfono
pblico si existieran telfonos instalados en su aldea, los encuestados respondieron que en promedio
haran cuatro llamadas.
De igual modo, en el estudio de 2005 encargado por la Comisin de Comunicaciones de Nigeria
(NCC), el 39% de los encuestados
Figura - Familiares viviendo en el extranjero - en %
declararon que tenan familiares viviendo
en el extranjero, segn se muestra en la
Figura de la izquierda. Este mercado de
llamadas entrantes (hacia las zonas
39,0
rurales) puede generar ingresos para las
S
empresas portadoras ya sea en forma de
No
tasas de terminacin o de ingresos de los
60,8
clientes urbanos. En muchos pases,
quienes llaman desde zonas urbanas
Fuente: Estudio de la demanda de la NCC
suelen hacerlo ms a menudo y pueden
permitirse realizar ms llamadas y ms
largas que sus familiares y amigos de las

206

zonas rurales.
En Amrica Latina, los datos de Chile demuestran que ms del 60% de los ingresos de los
operadores de telecomunicaciones rurales provienen de las tasas de terminacin de llamadas.
Resulta sorprendente que los telfonos de pago rurales de Chile registren un nmero tan elevado de
llamadas entrantes, porque normalmente, los telfonos de pago autnomos no se han instalado para
que reciban llamadas entrantes tan fcilmente como un locutorio telefnico que est asistido por un
operador [1]. Para que los telfonos de pago resulten eficaces para las llamadas entrantes, es
necesario que alguien que viva cerca de ese telfono est dispuesto a recibir llamadas entrantes y
transmitir mensajes a la parte llamada, o que est dispuesto a fijar citas entre las partes llamante y
llamada.
El programa Village Phone (Telfono de aldea) de Grameen en Bangladesh, examinado en detalle
en la Seccin 3.3.1, es otro ejemplo del importante volumen de ingresos que se puede llegar a
obtener de las llamadas entrantes. Se trata de un caso bien documentado que ilustra cmo se puede
ampliar el servicio telefnico para abarcar a las poblaciones rurales de bajos ingresos. El promedio
de uso de los telfonos de aldea asciende a cerca de 1 600 minutos mensuales, de los cuales
aproximadamente 1 000 minutos son de llamadas entrantes [2].
En conclusin, cuando se estima la demanda, es preciso incluir los ingresos por llamadas entrantes,
ya sea mediante datos obtenidos a partir de un estudio de la demanda o de supuestos razonables
basados en datos provenientes de mercados comparables.
Notas finales
[1]

Bjrn Wellenius, Closing the Gap in Access to Rural Communications Chile 1995-2002,
World Bank Discussion Paper No. 430, febrero de 2002. Pg. 12

[2]

Sitio web de Grameen (http://www.grameen-info.org/grameen/gtelecom/index.html)

6.1.4

Demanda de servicios de Internet

En los pases en desarrollo que incluyen el acceso a Internet como parte de su poltica de acceso y
servicio universal (ASU), el objetivo que normalmente se persigue no es que los hogares
individuales tengan acceso a Internet, sino que sea el pblico en general quien lo tenga. Por lo tanto,
resulta necesario prever ese uso pblico por conducto de los cibercafs y telecentros, as como una
cierta demanda privada de los servicios de Internet. En esta seccin se examinan los mtodos de
previsin de la demanda de Internet.
Se debera realizar una estimacin del ingreso potencial total que contemplara tanto la demanda del
pblico en los telecentros como la demanda privada de los hogares, las empresas y las instituciones.
En ese clculo se debera tener en cuenta la demanda privada a fin de evaluar la factibilidad y
viabilidad de la ampliacin de la infraestructura y el servicio de Internet a una zona escogida.
Adems, la demanda se puede desglosar para los distintos servicios relacionados con Internet (desde
el correo electrnico a travs de la red hasta los servicios de telefona por Internet, de cibercomercio
o cibergobierno) as como en varios modelos de precios (basados en el tiempo, basados en el caudal
de datos, tarifa plana y precios agregados).
Obviamente, la demanda posee dos dimensiones la de aquellos que desean utilizar los servicios de
Internet, y la de quienes pueden permitirse utilizarlos; es decir, muchos jvenes quieren tener
acceso a Internet pero no pueden permitrselo. El primer paso para evaluar la demanda potencial de
Internet en zonas desatendidas consiste en entrevistar a los proveedores de servicios Internet y
cibercafs existentes en el pas, y en recoger otros datos fundamentales sobre aspectos como los
siguientes:

Penetracin de abonados de Internet (empresas/hogares).

207

Penetracin de usuarios de Internet.

Sociodemografa de los usuarios de Internet.
Penetracin del ordenador (de ser posible, desglosado por zonas urbanas y rurales, y por
empresas y hogares).
Nmero de empresas e instituciones (por regin, dependencias administrativas).
Ingreso medio por usuario (ARPU, average revenue per user) tpico de los usuarios finales
de ingresos medios o bajos.
ARPU tpico de los usuarios comerciales.
ARPU tpico de instituciones especficas (por ejemplo, organizaciones no gubernamentales,
oficinas de gobiernos locales, escuelas, centros de salud, etc.).
Las respectivas velocidades de transmisin de datos tpicas para diferentes tipos de
usuarios.
Datos sobre nmeros, utilizacin, ingresos y servicios ms demandados de los cibercafs.

A partir de los anteriores datos se puede calcular la demanda de Internet en las zonas rurales y
desatendidas y aprovechar esa informacin para elaborar un modelo de la demanda. Sin embargo,
en su elaboracin tal vez sea necesario tener en cuenta ciertas premisas, necesariamente
conservadoras, que probablemente variarn de un pas a otro. Algunas de las premisas ilustrativas e
hipotticas que se podran establecer a partir de los datos obtenidos son las siguientes:

Si la tasa de penetracin de usuarios de Internet es del 20% (en todo el pas), una hiptesis
razonable podra ser que la demanda en zonas desatendidas inicialmente es del 10% de la
poblacin.

Si los usuarios de telecomunicaciones gastan en promedio 10 USD mensuales en

comunicaciones, una hiptesis podra ser que los usuarios de las zonas desatendidas podran
gastar 5 USD al mes por este concepto.

Si el 30% de las empresas de todo el pas poseen ordenadores, una hiptesis de partida
podra ser que el 15% de las empresas de las zonas desatendidas disponen de ordenador.
Esos supuestos se pueden comprobar mediante el estudio de la demanda sobre el terreno, en el cual
se entrevista a los usuarios reales y potenciales. Teniendo en cuenta que el estudio de la demanda
estuvo precedido de un examen del sector, el estudio de la demanda sobre el terreno se centrar en
indicadores que realmente son necesarios para elaborar el modelo de la demanda y evaluar la
viabilidad del programa de ASU, y servir de apoyo para desarrollar un programa eficaz de acceso
universal.
Gracias al estudio de la demanda es posible realizar una estimacin del nmero de usuarios
potenciales de Internet a corto y medio plazo en los distintos distritos, as como la estimacin
resultante de los posibles ingresos y subvenciones para que los proveedores de servicios de Internet
implanten sistemas de acceso inalmbrico. En muchos pases en desarrollo el grado de confianza en
Internet ser menor que para la telefona, puesto que los datos en este mercado emergente son ms
transitorios y menos fiables.
Las empresas e instituciones, primeras usuarias de Internet
En la mayora de los pases en desarrollo, los organismos gubernamentales locales, las instituciones
de infraestructura social y de salud, las escuelas, las organizaciones no gubernamentales y las
empresas constituyen la principal demanda de los servicios de Internet. Se pueden considerar
intermediarios: mientras que la gran mayora de esas instituciones se ubican en centros de distrito
y/u otras pequeas ciudades, los beneficios dimanantes de su acceso a Internet pueden llegar a las

208

aldeas. Muchos de sus clientes son habitantes de aldeas que tambin pueden visitar sus oficinas con
frecuencia. Existe asimismo una creciente demanda pblica de Internet a travs de los cibercafs.
En conjunto, se debe determinar cul es la posible comunidad de usuarios y demanda de servicios
de Internet de un modo ms consultivo que el utilizado para la telefona. En la mayora de los pases
en desarrollo esos servicios estn menos avanzados que en el mundo desarrollado y tienen
aplicaciones y usos ms variados que la telefona. Para calcular la demanda de Internet,
normalmente no basta con determinar el nmero de empresas o dependencias administrativas, se
debe tener en cuenta cmo estimular las asociaciones entre los organismos de desarrollo,
administrativos y privados para crear una demanda de TIC que sea sostenible y ampliable.
6.1.5

Estudios de la demanda sobre el terreno

Es importante contar con un estudio de la demanda realizado sobre el terreno (a menudo

entrevistando a usuarios finales rurales) para elaborar un programa de acceso y servicio universal
(ASU), por los siguientes motivos:

Si bien es importante el modelado mediante una investigacin terica de los datos y la

realizacin de entrevistas en el sector, podran existir lagunas en los datos que sera
necesario cubrir con un estudio de la demanda sobre el terreno.

Los supuestos fundamentales de un modelo se pueden validar o perfeccionar por medio de

un estudio de la demanda sobre el terreno, para el cual se utiliza un enfoque de lo particular
a lo general al realizar las entrevistas a los usuarios finales y que sirve de complemento
para los modelos que utilizan un enfoque de lo general a lo particular.

El estudio de la demanda hace que el programa de ASU gane credibilidad para el sector y
otras partes interesadas y representa una investigacin exhaustiva y no un enfoque de
modelado terico.

Es posible ensayar rpidamente los elementos de un posible programa de ASU, por ejemplo
obteniendo respuesta a las siguientes preguntas:
Cules son los niveles de servicio adecuados y los elementos de servicio necesarios?
Cules son los mejores modelos de acceso pblico en el contexto del pas?
Una ventaja paralela de los estudios de la demanda sobre el terreno es que pueden servir para
educar a los posibles futuros usuarios acerca de los servicios TIC y sus aplicaciones y beneficios.
Los estudios de la demanda sobre el terreno varan desde los estudios sobre el terreno,
experimentales, hasta los estudios de la demanda bsica representativos en plena escala, y tienen
diversos grados de profundidad y exactitud. Los estudios de la demanda pueden proporcionar
informacin sobre lo siguiente:

Necesidades de comunicacin de varias clases.

Demanda privada, asequibilidad econmica y disposicin de los usuarios a pagar por el

telfono, Internet y otros servicios TIC.

El nmero, las preferencias de ubicacin y el modo de los puntos de acceso pblico.

Tecnologa y preferencias de servicios (por ejemplo, mvil o fijo, velocidades de Internet

requeridas, necesidades de banda ancha).

Conocimiento y demanda de distintos servicios TIC con valor aadido y no vocales.

Decisin sobre el alcance del estudio sobre el terreno
Diversos factores por ejemplo, tamao del pas, escala prevista del programa de ASU y si se ha
planificado o no la realizacin de un proyecto experimental influirn en el alcance del estudio de

209

la demanda. Asimismo, el alcance del estudio de la demanda depender de los datos ya disponibles
y de la fiabilidad de stos. Los estudios de la demanda exigen tiempo y dinero y, por lo tanto, es
importante determinar su magnitud adecuada. A continuacin figuran algunas preguntas
fundamentales que conviene responder para determinar el alcance y la magnitud de un estudio sobre
el terreno:

Existe la voluntad poltica o la necesidad de incluir en el programa a ciertas regiones o

poblaciones? Por ejemplo, en algunos pases existen marcadas diferencias regionales o
tnicas que exigen realizar estudios sobre el terreno ms integradores que en otros pases.

Cul es la fiabilidad de los datos disponibles? Por ejemplo, si se cuenta con datos e
investigaciones de buena calidad sobre los ingresos de los hogares, la poblacin y el uso de
las TIC, el estudio sobre el terreno podr ser menos exhaustivo y concentrarse ms en
cuestiones concretas de ASU.

Qu postulados asumen el sector y los formuladores de polticas acerca de la demanda e

importancia del ASU? Por ejemplo, en algunos pases tal vez todava siga prevaleciendo la
impresin de que las comunicaciones no son tan importantes como otras iniciativas de
desarrollo. El acceso al telfono o Internet puede considerarse un lujo en zonas
desatendidas, donde no existen servicios para atender necesidades fundamentales como la
alimentacin, el agua y las carreteras. En tales casos, un estudio de la demanda ms amplio
puede ser una herramienta educativa que d credibilidad y ayude a modificar los puntos de
vista entre las partes interesadas.

Cmo encajan las partes interesadas (el sector) en ciertas hiptesis del modelo de la
demanda? Por ejemplo, si existe una mayor incertidumbre con los indicadores y las
hiptesis de la demanda, se impone realizar un estudio de la demanda sobre el terreno para
dar solidez al modelo.

Se ha planificado un proyecto experimental? Por ejemplo, un proyecto experimental puede

ofrecer datos fidedignos sobre la demanda, la accesibilidad econmica, los ingresos y la
sostenibilidad. En caso de que se planifique un proyecto experimental, el estudio de la
demanda podr centrarse primordialmente en la regin o zona planificada del proyecto.
Elementos y proceso [1]
Se puede disear un estudio de la demanda para la telefona o las TIC no vocales, o para ambas.
Generalmente, un experto en demanda disea la encuesta con la asistencia y la colaboracin activa
de una institucin de investigacin local (por ejemplo, un departamento o instituto universitario de
investigacin social) o una empresa de investigacin de mercados. En el diagrama que figura a
continuacin se muestran las distintas etapas de un estudio sobre el terreno, que idealmente est
basado en un estudio terico previo.

Objetivos
Servicios
Regiones y grupos
Resultados

Distritos y
comunidades
representativos
Tamao de la
muestra

Instrumentos
de la encuesta
Metodologa

Capacitacin
del equipo

Resumen de los datos

Encuesta experimental

Anlisis y conclusin

Encuesta
completa

Difusin

Fuente: A rural ICT toolkit for Africa, Andrew Dymond, Sonja Oestmann, infoDev 2003 (actualizado)

En la Nota Prctica Estudio de la demanda en zonas rurales de Mozambique se puede consultar el

esbozo de un diseo del estudio de la demanda.

210

Primera etapa: Objetivos del estudio

En los objetivos del estudio se expone el propsito del estudio, se describen los servicios objeto de
la investigacin, se determina la regin o regiones en las que se va a llevar a cabo el estudio de la
demanda y se identifican los grupos a los que se va a entrevistar.
Los estudios de la demanda de ASU que se centran en servicios de telecomunicaciones e Internet en
zonas que carecen actualmente de servicios tienen los siguientes objetivos:

Determinar y evaluar la demanda potencial de los servicios vocales y de Internet.

Determinar la capacidad de los usuarios para pagar por los servicios de comunicaciones,
inclusive de clientes prioritarios como las empresas e instituciones.

Estudiar las necesidades y preferencias de los usuarios en relacin con el servicio a los
particulares y las empresas, los telfonos pblicos, el acceso pblico a Internet, los
servicios de valor aadido y las velocidades de Internet requeridas.

Analizar y confirmar metas adecuadas de ASU para niveles de servicio deseados, lo que
podra incluir los viajes hasta los telfonos pblicos, el nmero y los tipos de telfonos
pblicos y el acceso pblico a Internet.
Segunda etapa: Seleccin de distritos y comunidades representativos
Si se seleccionan cuidadosamente para el estudio provincias, distritos y comunidades
representativos, se podr utilizar una muestra ms pequea. Aunque sera deseable contar con
estudios sobre el terreno que fueran estadsticamente representativos, stos resultan onerosos y
laboriosos, y en la mayora de los casos puede que no se necesite su nivel de exactitud para disear
un programa de ASU.
Basndose en un estudio terico previo, los siguientes criterios y preguntas se podrn utilizar como
gua para seleccionar una muestra representativa a partir de la cual los resultados se puedan
extrapolar a nivel nacional:

Abarca la muestra todas las regiones o distritos tpicos o fundamentales?

La muestra es representativa de los gneros y grupos de edad?

Abarca la muestra tamaos tpicos de aldeas o ciudades?

Abarca la muestra tanto las zonas con servicios telefnicos y TIC como las zonas sin esos
servicios?

Se contemplan en la muestra las distintas situaciones econmicas (por ejemplo, desde las
zonas pobres a las ms opulentas)?

Abarca la muestra distintas densidades de poblacin y territorios (por ejemplo, zonas

distantes y escasamente pobladas, ms densamente pobladas, de montaa o planicie, etc.)?
Tercera etapa: Instrumentos y cuestionarios de la encuesta
Existen diversas consideraciones generales que conviene tener en cuenta a la hora de elaborar los
cuestionarios, entre las que cabe sealar las siguientes:

Duracin de la entrevista los encuestados pueden impacientarse o aburrirse si el

cuestionario es demasiado largo, con lo que las respuestas sern de mala calidad. De ser
posible, convendra limitar los cuestionarios a 30 minutos.

Cuestionarios autodirigidos o dirigidos por el entrevistador? los segundos resultarn ms

apropiados en las zonas desatendidas, a menudo rurales, donde el analfabetismo podra
resultar un problema. Los cuestionarios dirigidos por el entrevistador permiten un mayor

211

control, coherencia (puesto que se pueden explicar las preguntas que no se entiendan) y
tasas de complecin ms altas.
Preguntas abiertas o cerradas? esto depender del objetivo del estudio; las preguntas
abiertas exigen un anlisis y un proceso de clasificacin ms complejos, y deberan
emplearse con moderacin. Por otro lado, las preguntas cerradas tienden a confirmar
expectativas preconcebidas. Las preguntas de eleccin mltiple suponen un compromiso
eficaz entre las preguntas abiertas y las cerradas, e idealmente se ensayan o perfeccionan
realizando encuestas experimentales iniciales a ciertos grupos seleccionados y con
preguntas ms abiertas.

Entre los mecanismos tpicos de estudio de la demanda de ASU cabe sealar los cuestionarios para
particulares, empresarios, dirigentes comunitarios e informantes, y podran efectuarse encuestas
separadas para telefona y para Internet. Tambin resulta til como ayuda para el posterior anlisis
de los resultados de la encuesta elaborar una lista de verificacin rpida de la evaluacin de la
comunidad.
Entre las distintas metodologas y mecanismos de encuesta de los estudios sobre el terreno se
incluye una combinacin de los siguientes:

Debates de grupos temticos. Dependiendo del objetivo, se podrn realizar diversas

entrevistas abiertas con el propsito de generar un debate acerca de algunas hiptesis
fundamentales de la encuesta y la poltica o programa previstos de ASU. Los grupos
temticos pueden servir para perfeccionar el diseo del cuestionario y adaptar las preguntas
de eleccin mltiple. Debera prestarse una atencin especial a las diferencias en las
caractersticas socioeconmicas de los participantes, as como al acceso y utilizacin reales
de los servicios de telecomunicaciones y de Internet. Entre los ejemplos de temas que se
podran debatir figuran los siguientes:
La ubicacin de los telfonos pblicos y/o telecentros.
La distancia que las personas estn dispuestas a recorrer.
El principal uso del telfono y/o de Internet.
La cantidad de dinero que las personas estaran dispuestas a pagar.

Informantes clave. Se podra entrevistar a unos cuantos informantes clave (idealmente en

cada distrito abarcado por la encuesta) seleccionados basndose en el conocimiento general
que tienen de la zona y del uso de las TIC en la comunidad. stos podran proporcionar una
considerable informacin cualitativa sobre la zona, economa, vida local en la aldea, etc.
Entre los informantes clave se podra incluir a funcionarios de la administracin del distrito,
representantes de centros de salud, escuelas, lderes de la comunidad, empresarios,
operadores de telfonos, organizaciones no gubernamentales, jefes de asociaciones
agrcolas, sucursales bancarias locales, etc.

Encuesta a los hogares y pequeas empresas. Como base del estudio de la demanda sobre el
terreno figura una muestra aleatoria estratificada de un nmero significativo de hogares y
pequeas empresas de cada comunidad. Normalmente se utiliza un cuestionario dirigido
por el entrevistador con preguntas abiertas y cerradas, con el fin de solicitar respuestas de
los cabezas de familia, ya sean hombres o mujeres.

Evaluacin rpida de la comunidad. Con esta evaluacin se realiza un perfil de la

comunidad objeto de la encuesta y se detallan el nmero y el tipo de las principales
instituciones de infraestructura administrativa, social o pblica, empresas, hogares, mercado
o mercados, y otros centros esenciales de reunin social, facilidades de transporte, etc. que
generan demanda o emplazamientos para el acceso pblico.

212

Grupos de control
Es necesario realizar otra distincin entre los usuarios existentes en zonas donde las personas tienen
acceso a las telecomunicaciones o a Internet, y los usuarios potenciales que carecen de tal acceso.
Normalmente, es necesario que los estudios de la demanda abarquen al menos un grupo de control
proveniente de zonas con acceso al telfono u otros servicios TIC. De esta forma, con el estudio se
puede calcular la demanda existente, el uso y la disposicin a pagar reales.
Resea de los elementos fundamentales de los distintos cuestionarios
El cuestionario tpico comprende, como mnimo, las siguientes esferas:
Informacin esencial sobre la aldea

Demografa de los encuestados

Temas relativos a la demanda

Repercusin socioeconmica (en

caso necesario)

Otra infraestructura (de qu conexin dispone la aldea, o cun distante se

encuentra?)

Estructura empresarial (minoristas, comercio agrcola, ganado, mercados,

etc.)

Actividad econmica dominante

Cultivos agrcolas principales

Instituciones existentes en aldeas (escuelas, doctor, etc.)

Ingreso promedio de los hogares

Edad

Situacin familiar

Ocupacin

Educacin

Idioma

Ingresos

Disponibilidad actual del telfono

Uso del telfono (frecuencia, finalidad, duracin, gasto, etc.)

Satisfaccin y calidad de los servicios existentes

Servicios deseados (incluido inters en buzones de correo vocal)

Opiniones sobre los precios, la accesibilidad econmica y la disposicin a

pagar

Posibilidad de llamadas entrantes

Costos incurridos por no tener acceso al telfono (por ejemplo, viajes)

Alternativas actuales de comunicaciones: servicios postales,

radiocomunicaciones de alta frecuencia, etc.

Pautas actuales de comunicacin

Medios alternativos de comunicacin en ausencia de telfono o Internet

Costo de los medios alternativos de comunicacin

Efectos percibidos en las actividades empresariales y personales

Ahorros en costos de viaje gracias al uso del telfono o a servicios de

informacin

Otros ahorros o beneficios y su valoracin

Como documentos de referencia se ofrecen ejemplos de distintos tipos de cuestionarios utilizados

en estudios de la demanda en zonas rurales de Mozambique.
Cuarta etapa: Capacitacin y encuesta experimental
La capacitacin real del equipo de investigacin contribuye a que ste comprenda ms
profundamente los objetivos de la encuesta en el terreno. El papel que desempean los
investigadores en el proceso de encuesta ha demostrado ser particularmente til. Es recomendable
213

realizar un estudio experimental inicial como ensayo para el equipo de la encuesta y perfeccionar
as la metodologa y los instrumentos de encuesta antes de comenzar la investigacin principal.
Quinta etapa: Anlisis de las conclusiones de los estudios de la demanda
Los resultados del estudio de la demanda sobre el terreno servirn de base para disear el programa
de ASU y perfeccionarlo. Los estudios de la demanda tambin contribuirn a ajustar estimaciones
previas del costo, de los ingresos y de la viabilidad comercial, as como la subvencin que
probablemente se necesite para cada zona o proyecto. Generalmente, los resultados de los estudios
de la demanda indican lo siguiente:

La accesibilidad actual a las redes y los servicios de telecomunicaciones y TIC, tanto en lo

que respecta a su costo como a la distancia del viaje que deben realizar los usuarios finales
para utilizarlos.

Las posibilidades de penetracin del servicio privado de telefona e Internet (fijo o

inalmbrico) entre empresarios, escuelas, clnicas, oficinas gubernamentales, hogares, etc.

La tecnologa solicitada (por ejemplo, fija o mvil, de alta velocidad hasta 256 kbit/s o de
conexin de banda ancha a Internet).

La determinacin del nmero ptimo de telfonos pblicos o telecentros por comunidad o

vecindario, as como el tamao de la poblacin a la que se ofrecer cada telfono pblico o
telecentro, su mejor ubicacin, la preferencia en la modalidad de las instalaciones de acceso
pblico (con o sin personal, pago con monedas, pago con tarjeta, etc.).

El inters en Internet y las posibilidades de acceso pblico a los servicios de los telecentros.

La demanda privada de Internet.

El inters en la mensajera vocal, servicio de mensajes cortos (texto), servicios de

informacin, correo electrnico, fax, etc.

La disposicin de las escuelas, instituciones y empresas hacia Internet o la participacin en

programas de TIC.

Los posibles acuerdos de colaboracin que se podran establecer para estimular una
demanda de Internet y servicios TIC que fuera sostenible y ampliable.
Cautela acerca de los datos sobre el ingreso de los hogares
Si bien los estudios sobre el terreno son en muchos aspectos infinitamente ms valiosos que los
simples modelos tericos, an quedan algunos problemas por resolver. Por ejemplo, conseguir datos
sobre los ingresos de los hogares por medio de cuestionarios resulta particularmente complicado,
especialmente en los pases en desarrollo. A continuacin se describen los principales problemas
para calcular la cuanta de los ingresos:

Generalmente las personas son reacias a revelar su nivel de ingresos y puede que digan que
stos son inferiores a la realidad.

Especialmente en las zonas rurales, existe un mayor nmero de personas cuyos ingresos
varan de un mes a otro. Puede que algunas personas no sepan, o no sean capaces de
predecir, cules son o sern realmente los ingresos mensuales de su hogar (por ejemplo, los
tenderos, los empleados por cuenta propia y especialmente los agricultores o trabajadores
agrcolas cuyos ingresos son estacionales) y aunque haya quienes sepan sus ingresos
estacionales, puede que no sean capaces de calcular cul es el ingreso promedio mensual de
su hogar.

A menudo los ingresos de las personas provienen de numerosas fuentes, por ejemplo, de su
tienda, la cra y venta de ganado como ingreso suplementario, trabajos ocasionales, etc. Una
vez ms, en muchos casos las personas no saben cul es su ingreso promedio a lo largo del
214

ao procedente de las distintas fuentes, y no son capaces de determinar cul es el ingreso

mensual del hogar.
Las fuentes de ingresos que no son en efectivo contribuyen al patrimonio de los hogares, y
como ejemplos de ello cabe citar el trueque, el comercio y la agricultura de subsistencia.
Puede que varios miembros del hogar contribuyan a los ingresos por medio de diversas
actividades y empleos (por ejemplo, tal vez el abuelo se ocupe de los animales, el padre
tenga una tienda, la madre cosa, el primognito trabaje a tiempo parcial en un garaje y d a
sus padres parte del dinero que gane).
En algunos pases un considerable nmero de personas obtienen ingresos en el mercado gris
o negro [2] y vacilarn antes de informar de ello.

La evaluacin de la demanda relativa a los servicios de Internet es en muchos casos incluso ms

problemtica, puesto que las aplicaciones y los servicios de Internet son numerosos; en la Seccin
6.1.4 se hace una presentacin de ellos.
Por consiguiente, en general los resultados de los estudios tericos o de la demanda no dejan de ser
ms que aproximaciones de la demanda real, pero es probable que constituyan la mejor fuente de
informacin disponible.
Resulta muy til dar a conocer las conclusiones de la demanda sobre el terreno al sector y otras
partes interesadas y ponerlas a disposicin del pblico, por ejemplo, publicndolas en la pgina web
de los organismos reguladores. El resultado del estudio se podr utilizar especficamente para la
siguiente etapa de desarrollo del programa de ASU, a saber, modelado de costos, viabilidad y
anlisis de las subvenciones, segn se describe en la Seccin 6.2.
Notas finales
[1]

Las secciones que figuran a continuacin son una versin ampliada, adaptada y actualizada
del Captulo 5 de A rural ICT toolkit for Africa, Andrew Dymond, Sonja Oestmann, infoDev
2003.

[2]

El mercado gris es aquel en el que se comercia con productos legales a travs de canales de
distribucin extraoficiales, desautorizados y alternativos. El trmino mercado negro hace
referencia a bienes y servicios que son ilegales en s mismos y/o se distribuyen a travs de
canales ilegales.

Notas prcticas
Estudio de la demanda en zonas rurales de Mozambique.
Documentos de referencia
Cuestionario a empresas e instituciones Zona rural
Cuestionario a hogares Zona rural
Cuestionario a informantes clave Zona rural
Evaluacin rpida Zona rural
Cuestionario a empresas e instituciones Centro de distrito
Cuestionario a hogares Centro de distrito
Cuestionario a informantes clave Centro de distrito
Evaluacin rpida Centro de distrito
Cuestionario al grupo de control

215

6.2

Modelado de costos, viabilidad y anlisis de las subvenciones

Despus de haber realizado el anlisis del sector de las TIC y la evaluacin de la demanda, es
necesario abordar la cuestin de los costos a fin de desarrollar el programa de acceso y servicio
universal (ASU):

Cul ser el costo del programa de ASU y cunto costarn los proyectos individuales.

Cules son la viabilidad y la sostenibilidad comerciales del programa y los proyectos de

ASU.

Cul es el dficit financiero estimado entre el costo y los ingresos por la prestacin de
servicios ASU y, por lo tanto, cul es la cuanta de la subvencin necesaria para financiar el
acceso y servicio universal.
La siguiente metodologa sobre el modelado de costos y el anlisis de la viabilidad y las
subvenciones est concebida para servir de apoyo al desarrollo del programa de ASU en el contexto
de un fondo de acceso y servicio universal que utilice mecanismos competitivos para asignar las
subvenciones.
A continuacin se describe el proceso habitual para asignar de forma competitiva subvenciones del
fondo con destino a los proyectos de servicios ASU:

se determina la subvencin que necesita un operador o servicio para construir el nivel

estipulado de infraestructura y prestar servicio ASU a la zona, el grupo demogrfico o el
proyecto que se hayan seleccionado, empleando la tecnologa actual menos onerosa que
cumpla los requisitos de calidad y nivel de servicio; a continuacin,

se presenta a licitacin la zona especificada a la que se va a prestar servicio ASU y se

acepta la menor oferta relativa que satisfaga los requisitos publicados de precalificacin
tcnica, empresarial y operacional, siempre y cuando la subvencin requerida sea menor o
igual que la subvencin mxima establecida.
La metodologa para calcular las cuantas de la subvencin que se va a ofrecer est concebida de
modo que con esa subvencin se logren efectuar inversiones en el sector comercial y operaciones
que sean sostenibles.
El establecimiento de topes para las subvenciones tiene como objetivo imponer unos lmites
realistas. Ni es necesario determinar unos costos exactos ni se exige que el regulador realice un
estudio tcnico detallado. En la Seccin 6.2.1 se describe un ejemplo ilustrativo de la metodologa
utilizada para calcular la subvencin mxima para un proyecto de telefona de acceso pblico, y en
la Seccin 6.2.2, para un proyecto de Internet de acceso pblico.
Esta metodologa se escoge, entre otros motivos, porque el regulador posee menos informacin que
los operadores de telecomunicaciones y los proveedores de servicio acerca de los costos de la
prestacin de servicios ASU. Los operadores y proveedores de servicios consideran que
proporcionar acceso y servicio universal les puede reportar beneficios financieros y no de otra
ndole. Los siguientes son algunos de los beneficios que pueden obtener los proveedores de acceso
y servicio universal:

Mayor renombre de la marca.

Buenas relaciones pblicas.

Ingresos privados adicionales.

Ms trfico, debido a una red nacional ms extensa, etc.

Con el establecimiento de una subvencin mxima, la competencia entre los operadores y los
proveedores de servicio garantiza que no se inflen los costos y que los operadores incluyan entre sus

216

consideraciones para solicitar la subvencin los beneficios tangibles y no tangibles que obtienen al
ser proveedores de ASU.
6.2.1

Estimacin de ingresos y costos para telefona de acceso pblico

Es posible calcular, para cada regin o proyecto de acceso universal (AU), los ingresos y costos
previstos en la prestacin de servicios de comunicaciones y someterlos a una prueba de viabilidad.
Con esta prueba se determinar si es necesario conceder una subvencin en primer lugar para llevar
a cabo un determinado proyecto y, si es as, se calcular la posible subvencin mxima que se
tendra que conceder una nica vez a un operador o proveedor de servicio para que preste el
servicio de forma comercialmente sostenible.
Ingresos del operador
En el clculo de los ingresos del operador se tienen en cuenta normalmente las siguientes variables:

Poblacin regional/rural (p).

Ingreso per cpita en la regin/zona rural (i), calculado como:

el promedio de los deciles inferiores de la distribucin del ingreso nacional

correspondiente a la proporcin de la poblacin que habita en el medio rural (se supone
que los ingresos de la poblacin rural son generalmente inferiores a los de la poblacin
urbana), o

un promedio del PIB (por ejemplo, ingresos de los hogares a partir de los estudios del
PNUD) de la regin (por ejemplo, distrito, provincia).

Un factor de gasto (g), que representa el porcentaje del ingreso gastado en

telecomunicaciones. Este factor puede ser el promedio nacional, o una estimacin regional
(por ejemplo, distrito, provincia) ms conservadora, o calcularse a partir de los resultados
de estudios de la demanda, en caso de existir.
De este modo, los ingresos del operador (I) se pueden calcular como sigue:
I=pxixg
(Ingresos del operador = poblacin x ingreso per cpita en zonas rurales x factor de gasto)
Las conclusiones de los estudios de demanda pueden resultar tiles para afinar los datos sobre (i) el
ingreso de las personas de zonas rurales, y (g) el factor de gasto en telecomunicaciones.
Si bien los telfonos de acceso pblico instalados no sern necesariamente capaces de captar toda la
demanda potencial, es probable que si el posible proveedor de servicio emplea tecnologa
inalmbrica tambin capte cierta demanda privada, inclusive de empresas e instituciones, y obtenga
ingresos de clientes de zonas urbanas que viajen a esas zonas rurales.
Costos
El capital y los costos de la prestacin del servicio relacionados con los gastos de explotacin
pueden calcularse para la tecnologa predominante (generalmente inalmbrica) utilizada por los
operadores y proveedores de servicio existentes en el mercado. Se supone que los operadores
existentes se interesarn en ampliar sus actividades a las zonas desatendidas a las que apunta la
poltica de ASU. La utilizacin de la tecnologa predominante representar el coste lmite, dado que
las tecnologas alternativas ms econmicas y nuevas, seleccionadas ya sea por los principales
operadores o por los nuevos operadores, normalmente deberan ser menos onerosas, ya que si no se
desecharan como soluciones competitivas.

217

Clculo de la subvencin mxima

La subvencin mxima puede calcularse de alguna de las siguientes dos maneras:
1)
establecer un flujo de efectivo de 10 aos para cada proyecto y zona en el que se reflejen
los ingresos (con un ajuste que contemple el crecimiento durante el periodo del flujo de
efectivo), el capital y los costos de explotacin, y calcular el valor actualizado neto
utilizando el costo de capital asumido por el operador como la tasa de descuento. Si el valor
actualizado neto es negativo, ese monto representar la subvencin mxima que necesita el
operador para prestar el servicio. Si es positivo, esto indica que no se necesita ninguna
subvencin, aunque ser necesario estudiar otros supuestos de ingresos y costos para
determinar la fiabilidad del clculo; o
2)
realizar un clculo bsico de referencia suponiendo un periodo normal para el reembolso
del costo de capital, a partir de los ingresos, de tal vez tres aos, periodo de tiempo
considerado habitualmente para las inversiones privadas en telecomunicaciones. Si los
ingresos previstos son superiores al 33% de los costos de capital (lo cual implica que se
lograr el reembolso en menos de tres aos), el proyecto es viable. Si stos son menores del
33% del costo de capital, la viabilidad del proyecto es negativa. Este clculo servir para
indicar si los ingresos no consiguen, y por cunto, ofrecer al operador una tasa de
rendimiento aceptable.
Independientemente del mtodo utilizado, se deben examinar ambos modelos y sus hiptesis con
los operadores y proveedores de servicios.
Con cualquiera de las anteriores metodologas se debera obtener de forma fiable una estimacin de
la subvencin mxima requerida por los siguientes motivos:

La hiptesis de que los puntos de servicio pblico sern el principal instrumento para
asegurar los posibles ingresos es conservadora. En caso de que un operador tambin sea
capaz de utilizar la misma infraestructura para prestar servicios privados (por ejemplo,
servicios mviles a personas que posean un telfono mvil), se tendra la posibilidad de
obtener mayores ingresos por medio de algunos clientes privados. En ese caso, los ingresos
reales seran mayores que los calculados con esta metodologa.

Los ingresos se basan slo en la accesibilidad econmica local (rural). Por ejemplo, si los
ingresos por llamadas entrantes son importantes, y se alientan mediante un buen acuerdo de
interconexin (como la interconexin asimtrica) y la comparticin de los beneficios con
un operador de telfonos de aldea, es posible que los ingresos de los operadores puedan
aumentar de forma significativa gracias a las llamadas entrantes provenientes de las zonas
urbanas.
6.2.2

Estimacin de ingresos y costos para Internet de acceso pblico

En muchos pases en desarrollo existe poca informacin en relacin con el costo y la demanda de
servicios Internet semiurbanos y rurales. Aunque los estudios de la demanda sobre el terreno son
normalmente muy tiles, y en algunos pases proporcionan realmente los primeros datos de las
zonas rurales obtenidos a partir de encuestas, por regla general todava ofrecen datos que no son
suficientemente fiables sobre la demanda de Internet en aquellos pases donde las personas jams
han utilizado Internet. Se puede lograr una posible orientacin para calcular el costo y la demanda
examinando la experiencia de otros diseos y licitaciones del programa de acceso y servicio
universal (ASU). En 2004 se ofrecieron subvenciones en Uganda a puntos de presencia de Internet
en el plano de distrito, de entre 10 000 USD y 60 000 USD, y a centros pblicos de Internet, de
entre 15 000 USD y 25 000 USD; no obstante, todava no se dispone de datos con los que evaluar la
sostenibilidad de stos. En los clculos de las subvenciones se tiene en cuenta el capital, el costo de

218

la banda ancha digital arrendada a los proveedores de servicios terrenales, y la promocin inicial, la
comercializacin y la formacin bsica.
Estimaciones de las posibles necesidades de subvenciones para un programa de Internet,
generalmente se recomienda asignar un valor igual a casi la totalidad de los costos de capital de un
punto de presencia en un centro de distrito y de un centro de acceso pblico. La razn para ello es
que la demanda de Internet normalmente es menos inmediata y lleva ms tiempo conseguir que
aumente, y los costos de explotacin, mantenimiento y personal son considerablemente mayores en
los distritos que en las ciudades.
Al ofrecer la totalidad de los costos de capital como la mxima subvencin, y permitir despus que
sea el mercado el que determine la subvencin real mediante un concurso de licitacin, se garantiza
que la subvencin no ser inferior a la necesaria. Como ejemplo, los costos de capital para el
componente de Internet de una prueba experimental en Mozambique se calcularon en 75 000 USD.
En el clculo se incluy una conexin de retroceso VSAT como la peor situacin que se poda dar.
En el siguiente Cuadro se muestran los componentes de los costos:
Cuadro Costos que se producen una sola vez de un punto de
presencia rural de Internet y un punto de acceso pblico a Internet
ofrecidos como subvencin mxima en un proceso de licitacin pblica
Capital (USD)
Infraestructura y servicios de red
Terminal VSAT, incluido todo el equipo electrnico, alimentacin elctrica y apoyo

8 000

Equipo electrnico de la estacin de base de banda ancha de tipo Wi-max

6 000

Ordenador e interfaz del servidor de IP

5 000

Torre/estructura de apoyo (instalacin prevista en el tejado de los edificios)

3 000

Equipos auxiliares (por ejemplo fuente de alimentacin de reserva)

4 000

Primer ao de arrendamiento de banda ancha (0,25 E1)

12 000

Gastos diversos

5 000

Subtotal de la red

43 000

Acceso pblico a Internet/Sistemas de TIC

Promedio de 6 ordenadores por centro de acceso pblico @ 1 000 USD

6 000

Impresora/escner y otro equipo accesorio

1 000

Equipo de LAN y de suministro de energa

2 000

Terminales para usuarios de Internet durante el primer ao

5 000

Subtotal del usuario

14 000

Costos indirectos de TIC y apoyo del presupuesto de explotacin

Contratacin inicial de personal, desarrollo de los recursos humanos y formacin

5 000

Concientizacin, formacin y apoyo del cliente

6 000

Mantenimiento extraordinario y apoyo operativo (100 USD mensuales durante 24 meses)

2 400

Comercializacin e incentivos para conseguir clientes

3 000

Subtotal de los costos indirectos

16 400

Total de los gastos del capital invertido (incl. capitalizacin de los costos
indirectos)

73 400

Fuente: Programa experimental de acceso universal a Internet en Mozambique, 2007

219

6.3

Repercusin econmica de los proyectos de acceso y servicio universal

Segn se analiz en el Captulo 1 de este mdulo, los pases formulan polticas de acceso y servicio
universal (ASU) basadas en la premisa de que el acceso a servicios bsicos y avanzados de
telecomunicaciones y TIC tiene fundamentos socioeconmicos de muy amplio alcance.
Existen estudios y anlisis generales, realizados a veces por crculos acadmicos, que tratan
cuestiones ms amplias relacionadas con la repercusin econmica de las comunicaciones, las TIC
e Internet de banda ancha. El entendimiento de esos estudios y anlisis y los conocimientos ms
novedosos son una importante referencia para los formuladores de polticas de ASU y los
planificadores de programas de ASU, puesto que ofrecen la justificacin y el fundamento general.
En la Seccin 6.3.1 se describen las repercusiones de las comunicaciones y en la Seccin 6.3.2 se
examina el estado de las investigaciones sobre Internet y TIC de banda ancha.
En el caso de los proyectos de telecomunicaciones, a menudo es posible demostrar que aportan un
importante beneficio en forma de "excedentes del consumidor", adems del precio pagado por el
servicio. Entre ellos se incluyen los siguientes:

Los empresarios (pequeos o grandes) a menudo informan que el dinero que ganan debido
a una mayor eficiencia y al ahorro de tiempo de viaje del personal para el control de
existencias, coordinacin de la distribucin, seguimiento de las oportunidades de ventas,
llamadas de mantenimiento, etc., es varias veces superior al costo de alquiler de un telfono
y las llamadas realizadas con l.

Los agricultores y propietarios de microempresas a menudo informan que el telfono les

permite obtener informacin oportuna y especfica de la regin geogrfica sobre los precios
del mercado urbano, consiguiendo as aumentar su poder de negociacin en los tratos con
"intermediarios", y les permite ganar ms por su producto o conseguir unos mejores precios
para sus insumos.

Generalmente una tercera parte de las llamadas personales representan emergencias

personales o familiares que a su vez exigiran realizar un viaje, u otros costos, si la llamada
no se hubiera realizado. Algunas veces las personas sealan que obtienen beneficios en
forma de una disminucin del riesgo para la salud, una vida salvada, mejores relaciones
familiares o mejores oportunidades.

Las instituciones y organismos gubernamentales escuelas, clnicas, administraciones

locales, organizaciones no gubernamentales y otros organismos de desarrollo declaran
igualmente que gracias al telfono se gana en eficiencia y es posible prestar servicios de
forma ms oportuna y eficaz y menos despilfarradora.
Los beneficios de Internet y TIC de banda ancha son menos directos y ms difciles de cuantificar;
sin embargo, existe un consenso general en que se obtiene una ganancia macroeconmica crtica
cuando los servicios de TIC disponen de acceso de banda ancha. Las investigaciones y los anlisis
encaminados a evaluar la repercusin de la banda ancha tan slo estn en sus comienzos.
Lo que est claro es que la repercusin de la banda ancha depende en gran medida de las
condiciones estructurales no slo del pas sino tambin del sector que va aprovechar el acceso de
banda ancha. A continuacin se describe un ejemplo ilustrativo de ello: un proyecto de salud tiene
previsto proporcionar una serie de conexiones de banda ancha a hospitales rurales de distrito para
facilitar el telediagnstico, la teleconsulta, la transmisin de imgenes y datos y la videoconferencia
entre el personal del hospital rural y doctores especialistas de los hospitales urbanos. Con el fin de
que el sector de salud aproveche los beneficios, es necesario que se den ciertas condiciones, por
ejemplo disponer de lo siguiente:

220

Personal formado en el hospital rural de modo que sea capaz de hacerse cargo del
funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones y el equipo de TIC que se necesita.
Ms personal en los hospitales urbanos de consulta a fin de poder hacer frente al aumento
de la demanda debido a las consultas de los hospitales rurales.
Reglamentacin de la privacidad aplicable a los registros de los pacientes enviados por va
electrnica.
Contabilidad de los costos e incentivos financieros para los hospitales urbanos que presten
servicios de teleconsulta a los hospitales rurales.

Es necesario estudiar ejemplos de casos que demuestren satisfactoriamente cmo la banda ancha y
las TIC estn resolviendo problemas esenciales de desarrollo en relacin con las condiciones
previas necesarias para que esos ejemplos se puedan reproducir en otros pases. Otro aspecto
importante es la sostenibilidad. La realizacin de pruebas experimentales con redes y proyectos de
TIC de banda ancha puede resultar un mecanismo til para adaptar y perfeccionar los modelos que
se van a utilizar en un determinado pas, as como para evaluar los insumos, productos, resultados y
eficiencias necesarios del proyecto.
Si bien la repercusin econmica supone la amplia justificacin de los programas y proyectos de
ASU, hoy en da para el desarrollo de tales programas generalmente no es necesario realizar anlisis
econmicos detallados tan extensos, ya que est ampliamente aceptado que las TIC son esenciales
para el desarrollo socioeconmico. En el desarrollo de un programa de ASU esto se concreta en
realizar elecciones y adoptar decisiones sobre cmo establecer un orden de prioridades para los
proyectos de ASU entre las diversas opciones disponibles. En la Seccin 6.4 se describen enfoques,
consideraciones y mtodos prcticos utilizados como ayuda para establecer el orden de prioridades
mencionado; algunos de ellos se basan en anlisis financieros y otros tienen en cuenta los
beneficios.
6.3.1

Repercusiones econmicas de las comunicaciones

Desde que los planificadores del desarrollo reconocieron por primera vez la inmensa repercusin
socioeconmica de las comunicaciones, han ido evolucionando las hiptesis generales sobre sus
repercusiones en los sistemas de comunicaciones rurales, y stas se han demostrado en diversos
grados en una amplia serie de estudios que se vienen realizando desde principios de los aos 80.
En 2005 el estudio The Impact of Telecoms on Economic Growth in Developing Countries se ha
sumado al largo historial de investigacin previa, realizada durante muchos aos, cuyo objetivo fue
demostrar que las telecomunicaciones tienen importantes repercusiones en el crecimiento
econmico. Esas investigaciones han puesto de relieve el efecto particular de la penetracin de las
comunicaciones mviles en el crecimiento econmico.
La repercusin socioeconmica de las comunicaciones se puede resumir como sigue:

Integracin regional general:

Las zonas con comunicaciones estn menos aisladas econmica y socialmente, se
hallan ms preparadas para entrar en el sistema de mercado, y contarn con una
administracin poltica y servicios sociales ms eficaces.
Los beneficios se pueden describir como macroeconmicos y estructurales, por
ejemplo, el desarrollo del sistema de mercado, y la potenciacin de los sectores de
servicios e informacin.
Cuanto mayor es el porcentaje de dispositivos mviles en el medio de las
comunicaciones tambin mayor y ms generalizado es el nivel de repercusin [1].

Infraestructura social y mercantil:

221

Por regla general, entre el 25% y el 40% de las llamadas realizadas desde telfonos de
previo pago o telfonos pblicos rurales de pases en desarrollo pueden clasificarse
como llamadas relacionadas con la administracin, los negocios o asuntos financieros
[2].
En relacin con los mercados comerciales, unas mejores comunicaciones brindan
medios y fuentes de informacin sobre el precio de los productos rurales, con lo que
generalmente se establecen relaciones de mercado ms justas y se logra que el
funcionamiento del sistema de mercado sea ms eficiente.
Es posible mejorar la gestin orgnica la mayora de las organizaciones (por ejemplo,
de gobierno, salud, educacin y transporte) y empresas funcionan ms eficientemente
conforme van mejorando los servicios de comunicaciones, lo que se traduce en una
mejor coordinacin, mejor ordenacin y reposicin de las existencias, mayor grado de
oportunidad y respuesta ms rpida ante las necesidades de funcionamiento y
mantenimiento.
Nuevas oportunidades de mercado y empleo las empresas pueden organizar mejor su
despliegue, el acceso al mercado y su expansin en ste.
Necesidad urgente de las personas de comunicarse:
Por regla general entre el 10% y el 15% de las llamadas realizadas desde telfonos de
previo pago o telfonos pblicos rurales pueden clasificarse como llamadas "personales
urgentes". stas obedecen normalmente a emergencias de salud o de familia u otros
asuntos considerados suficientemente urgentes para justificar otras formas de
comunicacin, a menudo viajes personales para entregar un mensaje.
Los asuntos urgentes a menudo incluyen la notificacin de eventos familiares o
sociales, la coordinacin de arreglos de viaje, o asuntos como resultados de exmenes
escolares, cuestiones relacionadas con plazos (por ejemplo, consultas financieras,
solicitudes de ingreso escolar), etc.
Comunicaciones personales no urgentes:
Hasta el 50% de todas las llamadas generalmente se clasifican como llamadas
personales y no urgentes, pero aun as suficientemente importantes para que las
personas estn dispuestas a emplear entre el 3% y el 5% de sus ingresos personales en
ellas.
El beneficio obtenido es la disminucin del aislamiento respecto de los familiares que
viven en otros lugares, especialmente de familiares de generaciones ms jvenes que
estudian o trabajan en las capitales.

En el documento de referencia Methodology for Economic Analysis of Telecommunications

Projects se documenta y examina un compendio de los resultados de costos y beneficios en el que
se ilustran muchos de las ventajas precitadas.
Las repercusiones y metas econmicas esperadas de un programa de ASU deberan determinarse
tan especficamente como fuera posible, a fin de que contribuyan a la seleccin final de los
proyectos o la fijacin de prioridades. En la Nota Prctica, Specific regional and poverty reduction
impacts in Mongolia se ofrece un ejemplo de ello.
Notas prcticas
Specific regional and poverty reduction impacts in Mongolia.

222

Notas finales
[1]

The Impact of Telecoms on Economic Growth in Developing Countries, Leonard

Waverman, Meloria Meschi, Melvyn Fussi, marzo de 2005.

[2]

Por ejemplo, se ha registrado una prueba de ello en estudios patrocinados por el Banco
Mundial y realizados por Intelecon en Nigeria (2005), Burkina Faso (2004) y Mozambique
(2005).

Documentos de referencia
Guidelines for the Economic Analysis of Telecommunications Projects, Banco Asitico de
Desarrollo, por Andrew Dymond (Intelecon) y Stephen Curry (BAsD), 1997.
The Impact of Telecoms on Economic Growth in Developing Countries, Leonard Waverman,
Meloria Meschi, Melvyn Fussi, marzo de 2005.

Output-based Aid in Mongolia: Expanding rural telecommunications services to rural areas,

GPOBA, febrero de 2008.
6.3.2

Repercusiones econmicas de la implantacin de servicios Internet y TIC de banda

ancha

Debido a la proliferacin de las conexiones de banda ancha en todo el mundo, cada vez se considera
ms que Internet est siempre funcionando y su velocidad mnima es de 256 kbit/s. Esta Internet de
banda ancha va mucho ms all de la marcacin tradicional y de la Internet de velocidad media (por
ejemplo, menos de 256 kbit/s) en lo que respecta a las aplicaciones que soporta y el valor que
ofrece. Mientras que el acceso a Internet mediante marcacin ofrece cierto valor aadido respecto
de la comunicacin telefnica, en lo tocante a la navegacin bsica por Internet, el correo
electrnico y la simple transmisin de documentos, hay acuerdo generalizado en que la plena
capacidad de Internet slo se logra mediante Internet de banda ancha, la cual permite el uso de
mltiples aplicaciones y servicios de TIC.
La evaluacin de las repercusiones y los beneficios econmicos de Internet de banda ancha es
esencialmente distinta de la evaluacin de la repercusin de las comunicaciones telefnicas, por los
dos motivos siguientes:
1)
Una conexin a Internet de banda ancha no proporciona en s misma ningn valor o
servicio, lo que contrasta con la conexin telefnica tradicional que ofrece una utilizacin y
un beneficio instantneos mediante la comunicacin verbal inmediata y directa (ahorrando
as costos de viaje y el tiempo de otros medios de comunicacin). Slo el uso de los
servicios y aplicaciones de Internet posibilitados gracias a la conexin de banda ancha hace
que se generen beneficios para el usuario, como el acceso a redes distantes, servicios VoIP,
videoconferencia, transacciones bancarias en lnea, etc.
2)
Los beneficios que puede conseguir un pas de la banda ancha dependen en gran medida de
ciertas condiciones generales como las siguientes: el marco reglamentario (por ejemplo,
seguridad para las transacciones comerciales en lnea, legislacin para las transacciones
bancarias en lnea, etc.); el entorno comercial (por ejemplo, la penetracin de los
ordenadores, la capacidad para desarrollar aptitudes, la capacidad de cambio organizativo);
la infraestructura de apoyo (por ejemplo, suministro elctrico fiable); y los conocimientos
sobre TIC de la poblacin, entre otras.
Al igual que la electricidad, las TIC se pueden considerar una tecnologa de fines generales, que se
caracteriza por su amplia penetracin en la economa y la sociedad, su constante evolucin y
perfeccionamiento y su capacidad de generar nuevas innovaciones.

223

Medicin de los beneficios econmicos de la banda ancha

Dadas las mltiples aplicaciones de Internet de banda ancha y su reciente expansin nacional slo
en ciertos mercados (en muchos pases en desarrollo se limita slo a las principales zonas urbanas),
resulta ms problemtico evaluar su repercusin econmica que la de la telefona tradicional. En
consecuencia, la situacin de la evaluacin de los efectos de la banda ancha puede resumirse como
sigue:

Est todava en fase incipiente los primeros intentos de conseguir pruebas empricas se
realizaron en 2003 en Ontario (Canad) (vase el Recuadro ms adelante), y en 2005, con
datos a escala nacional de los Estados Unidos [1].

A menudo se limita a las naciones ms desarrolladas y avanzadas.

Hay pocas pruebas cuantificables y no existen datos de valor internacionalmente

comparables [2].
Asimismo, en los pases desarrollados la repercusin de la banda ancha se mide en el plano de
abonos individuales, mientras que en la mayora de los pases en desarrollo se intenta facilitar la
banda ancha en el plano comunitario.
Un mtodo para medir los beneficios de los servicios utilizados mediante una conexin de banda
ancha en el mundo desarrollado consiste en partir de la simple hiptesis de que el beneficio directo
para el abonado debe superar al costo de la conexin de banda ancha; si no, ste no se abonara. En
esta hiptesis se supone que el abonado ha realizado un anlisis personal (u hogareo) del costo en
relacin al beneficio y haya llegado a la conclusin de que el beneficio es mayor que el costo. Se
trata de un supuesto razonable, puesto que el mercado es el rbitro final del valor, y la demanda es
el indicador de beneficio.
En general, un enfoque til para evaluar las repercusiones de las TIC es considerarlas como un
sistema que tiene en cuenta los insumos, productos, resultados y eficiencias del modo siguiente:

Los insumos son principalmente los costos que entraa proporcionar la banda ancha a un
mercado, incluyendo las inversiones complementarias necesarias.

Los productos son los resultados directos de los insumos, por ejemplo, un cierto nmero de
conexiones de banda ancha en ese mercado, nmero de escuelas u hospitales conectados,
nmero de servicios TIC utilizados, nmero de cursos de formacin en lnea impartidos,
etc.

Los resultados se miden a travs de las repercusiones de los productos, tales como: nmero
de escolares que ahora tienen conocimientos de TIC, nmero de miembros del personal
hospitalario formado a travs de cursos en lnea, etc.

Las eficiencias de la inversin, relativas al costo de producir cada unidad de producto, por
ejemplo, 5 000 USD por escuela para proporcionar conexin de banda ancha, 500 USD por
curso en lnea y por persona, etc.

224

Ejemplo: ChileCompra igualdad de oportunidades para todos

ChileCompra, el sistema de operaciones en lnea del Gobierno chileno, que ese inici en 2000, ha permitido al gobierno
ahorrar ms de 70 millones USD en tres aos, entre otras cosas gracias a las economas realizadas con respecto a las
publicaciones, y al aumentar su eficacia. ChileCompra ha aportado transparencia al dar a sus ciudadanos acceso a la
informacin detallada de todos los contratos de bienes y servicios concertados por el sector pblico. Este sistema
tambin aporta ventajas especficas al sector privado, ya que brinda a todas las empresas la oportunidad de obtener
contratos de manera equitativa y ha contribuido a su distribucin uniforme. A pesar de que en la economa global de
Chile el 80% de las ventas realizadas por las empresas proviene de grandes empresas (y nicamente el 3% proviene de
microempresas y el 17% de pequeas y medianas empresas), el 53% de las ventas efectuadas a travs de ChileCompra
beneficiaron a grandes empresas y el 35%, a pequeas y medianas empresas. Las microempresas firmaron el 12% de los
contratos.
Fuente: UIT, adaptado de la Unin Europea y ChileCompra

Conclusiones de los estudios realizados hasta el momento

Se han realizado estudios con el fin de analizar y evaluar las repercusiones econmicas y los
beneficios de Internet de banda ancha. En general, esos estudios aportaron evidencias de las
siguientes repercusiones:

Crecimiento del sector de las TIC.

Aumentos de productividad.

Transformacin del modo de trabajar, comunicarse e interactuar de los individuos,

empresas, instituciones pblicas y otras partes de la sociedad lo que a su vez transforma
las relaciones y procesos econmicos en los sectores pblico y privado.

Reduccin de la contaminacin (gracias a la disminucin de los viajes).

En particular, en un estudio realizado en 2004 [3] se analizaron los beneficios directos para los
abonados y los proveedores de servicios, as como los beneficios indirectos que obtienen otros
como resultado de la banda ancha en toda Europa, y se lleg a la conclusin de que la repercusin
econmica potencial de la banda ancha es muy importante, pero vara de un pas a otro. Esa
variacin depende principalmente de tres factores, a saber, el tamao del pas (a mayor nmero de
abonados, mayor beneficio), el costo del transporte (cuanto mayor es el costo del transporte,
mayores son los beneficios que aporta la disminucin de los viajes gracias a las TIC) y el valor del
tiempo (cuanto ms valorado est el tiempo, mayores son los beneficios del ahorro de tiempo
gracias a las TIC).
En otro estudio llevado a cabo en 2006 [4], en el que se analizaron datos provenientes de los
Estados Unidos sobre el efecto de la banda ancha en varios indicadores econmicos, se concluy
que la banda ancha afecta positivamente a la actividad econmica, y en particular a un crecimiento
ms rpido del empleo, el nmero total de empresas y la actividad empresarial de sectores
intensivos en tecnologa de la informacin.
En la Nota Prctica, South Dundas Township and their broadband experience figura un ejemplo
ilustrativo de los beneficios de la banda ancha en Canad.
Consecuencias para los pases en desarrollo
Aunque todava se estn recopilando datos acadmicos especficos y cuantificables sobre la
repercusin de Internet de banda ancha, ya es evidente, no obstante, que el desarrollo de la banda
ancha tiene importantes efectos socioeconmicos.
Aun as, "no queda claro hasta qu punto las TIC han contribuido a reducir directamente los
principales problemas de desarrollo y, en particular, los relativos a los Objetivos de Desarrollo del

225

Milenio, como son la pobreza, el hambre o la enfermedad" [5]. Los estudios realizados han
demostrado que las repercusiones econmicas y los beneficios varan de un pas a otro y dependen
de las condiciones estructurales. Por consiguiente, es improbable que las experiencias y los
modelos, especialmente del mundo ms avanzado, puedan ser directamente reproducibles en el
contexto de los pases en desarrollo.
Pero con las inmensas posibilidades que tiene Internet de banda ancha para el crecimiento
econmico y el desarrollo, difcilmente podrn los pases en desarrollo permitirse esperar a que se
efecten ms estudios con pruebas concluyentes, dado que ya marchan a la zaga de los pases
avanzados en lo que respecta a las TIC. La mayora de los pases en desarrollo es consciente de esta
realidad y estn dispuestos a promover el desarrollo de Internet de banda ancha, y muchos de ellos
estn elaborando estrategias o polticas nacionales en materia de banda ancha.
En lo concerniente a aprovechar los beneficios de la banda ancha en las zonas rurales y entre los
grupos de poblacin ms pobres, que es la preocupacin del acceso y servicio universal (ASU), no
est necesariamente claro cmo proceder, cunto invertir, cules son los insumos necesarios, cules
sern los resultados y, lo ms importante, qu otras condiciones estructurales se requieren.
As con todo, se pueden dar ciertas orientaciones sobre el modo en que cada pas puede adaptar la
banda ancha y la estrategia de TIC a sus objetivos y situacin particulares; se trata de las siguientes:
Experimentacin con proyectos TIC de banda ancha
Los proyectos experimentales constituyen un medio adecuado para comprobar las hiptesis de
trabajo sobre los insumos, productos, resultados, eficiencias y otros componentes adicionales
necesarios.
Consideracin de actividades complementarias
Toda estrategia de ASU de banda ancha debera coordinarse con otros ministerios gubernamentales
y actividades y programas no gubernamentales, lo que podra generar una serie de actividades
complementarias en distintas esferas, entre las que cabe sealar las siguientes:

Concientizacin pblica, formacin y desarrollo de aptitudes.

Implantacin de las TIC en la educacin.

Sector de salud.

Cibergobierno.

Medio ambiente y reduccin de emisiones.

Mejoras en la reglamentacin.

Desarrollo y expansin de las posibilidades empresariales de las TIC.

Ampliacin de la infraestructura de TIC y electricidad.

Condiciones previas para obtener beneficios del desarrollo de las TIC
Se debera considerar un cierto nivel de inversin y actividad complementaria como condicin
previa esencial para que el desarrollo de las TIC y la banda ancha resulte eficaz, como por ejemplo:

Generalmente es necesario contar con un suministro elctrico comercial fiable las 24 horas
del da para que el uso de los ordenadores y el acceso a Internet prevalezcan y aporten
beneficios.

Por regla general, se necesita como condicin previa de los proyectos tendientes al acceso
de las escuelas a Internet, la elaboracin, por las autoridades educativas provinciales o
nacionales, de un programa escolar sobre informtica e interfuncionamiento de redes, la
instalacin de un laboratorio de ordenadores, la formacin del profesorado y la institucin
226

especfica mediante un programa de estudios sobre tecnologa de la informacin, as como

un contenido nacional pertinente.
La promocin de las aptitudes en ordenadores e Internet en todos los niveles de gobierno,
incluidos especialmente los gobiernos locales y las instituciones locales de salud y
educacin.
La promocin del teletrabajo, el cibergobierno, la banca electrnica, y la realizacin de
otras actividades en lnea, con miras a reducir las emisiones generadas por los viajes.

La realidad comercial y las zonas de crecimiento como primer objetivo

Es preciso que las estrategias de implantacin del acceso y servicio universal TIC se adapten
cuidadosamente, con la aplicacin de subvenciones inteligentes, a fin de aprovechar las
posibilidades de sostenibilidad comercial y de efecto benfico en las zonas de crecimiento crtico,
para lo cual tal vez se requieran los siguientes componentes:

Puntos de presencia de Internet en centros de distrito y en lugares donde se concentra la

poblacin, que dispongan de instituciones administrativas, sanitarias, no gubernamentales,
de radiodifusin comunitaria y educativas, as como empresas con suficiente demanda para
fomentar el desarrollo empresarial de los proveedores de servicios de Internet.

Centros de acceso pblico (cibercafs, telecentros o centros de informacin) en las mismas

localidades, a fin de garantizar el acceso a los servicios para esas poblaciones, y en las
comunidades cercanas circundantes.

El acceso subvencionado a Internet para las escuelas y otras instituciones de vanguardia que
sirven y forman a la generacin venidera de usuarios activos de TIC.
Notas finales:
[1]

Massachusetts Institute of Technology (MIT) Report: Measuring Broadbands Economic

Impact, 2006 http://cfp.mit.edu/publications/CFP_Papers/Measuring_bb_econ_impactfinal.pdf

[2]

Resumen, pgina 32, Informe sobre el desarrollo mundial de las telecomunicaciones/TIC

2006: Evaluacin de las TIC para el desarrollo econmico y social, UIT,
http://www.itu.int/dms_pub/itu-d/opb/ind/D-IND-WTDR-2006-SUM-PDF-S.pd

[3]

Technical assistance in bridging the "digital divide": A Cost Benefit Analysis for
Broadband connectivity in Europe, CE/Agencia Espacial Europea 2004,
http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/implementation/pwc_final_rep
ort.pdf. En este estudio se examin el alcance de la banda ancha en Europa, su costo, las
tecnologas utilizadas como apoyo, las soluciones tcnicas, y los costos y beneficios de la
banda ancha para la poblacin.

[4]

Massachusetts Institute of Technology (MIT) Report: Measuring Broadbands Economic

Impact, 2006 http://cfp.mit.edu/publications/CFP_Papers/Measuring_bb_econ_impactfinal.pdf, En el anlisis se evalu la repercusin de las tecnologas de banda ancha que ya
estn instaladas mediante la aplicacin de tcnicas controladas de econometra a los datos
sobre la disponibilidad de la banda ancha y el comportamiento econmico en el conjunto de
los Estados Unidos.

[5]

Resumen, pgina 9, Informe sobre el desarrollo mundial de las telecomunicaciones/TIC

2006: Evaluacin de las TIC para el desarrollo econmico y social, UIT,
http://www.itu.int/dms_pub/itu-d/opb/ind/D-IND-WTDR-2006-SUM-PDF-S.pdf

227

Documentos de referencia
Technical assistance in bridging the "digital divide": A Cost benefit Analysis for Broadband
connectivity in Europe, CE/Agencia Espacial Europea 2004.
i2010 Broadband Gap, A European Information Society for growth and employment, Comisin
Europea.
Irelands Broadband Future 2003, Information Society Commission (Irlanda).
6.4

Fijacin de prioridades entre los proyectos de acceso y servicio universal

Existen diversos enfoques utilizados para evaluar o analizar la repercusin socioeconmica de los
programas o para establecer prioridades entre varios proyectos de acceso y servicio universal
(ASU), entre los que cabe mencionar los siguientes:

Enfoque cualitativo.

Enfoque cuantitativo, utilizando el anlisis del valor actualizado neto o la tasa de

rentabilidad interna.

Anlisis comparativo de las subvenciones.

Comparaciones del costo de la subvencin por beneficiario.

Todos estos enfoques sirven de base para distintos tipos de proyectos. Tal vez el enfoque cualitativo
sea el ms empleado para los proyectos experimentales o proyectos de TIC ligeramente ms
amplios, para los que resulta difcil calcular datos empricos del mercado como costos e ingresos.
Este enfoque exige realizar investigaciones sobre el terreno, y adems tiene la ventaja de que
aprovecha datos o experiencias sacados de proyectos similares de pases comparables. Aunque la
evaluacin cualitativa no ofrecer rpidamente por s misma una clasificacin simple, pondr
ayudar a fijar prioridades entre los proyectos alternativos, basndose en la evaluacin del
cumplimiento y el grado de cumplimiento de los objetivos del gobierno y los inherentes al
desarrollo. En la Seccin 6.4.1 se describe el enfoque cualitativo.
El enfoque cuantitativo, para el que se utilizan mtodos de valoracin econmica, segn se describe
en la Seccin 6.4.2, es un enfoque al que se ha recurrido ampliamente en el pasado en proyectos de
desarrollo de las telecomunicaciones, por ejemplo por el Fondo de Desarrollo de las
Telecomunicaciones (FDT) de Chile. Sin embargo, ahora se comprende mejor que los proyectos de
telecomunicaciones de ASU no exigen tanto una justificacin o un anlisis econmico, sino una
estimacin financiera de la viabilidad comercial y la necesidad de subvenciones. En la Seccin
6.4.3 se describe una metodologa ms simple basada en el anlisis de las subvenciones, y en la
Seccin 6.4.4 se hace una comparacin del costo de las subvenciones por beneficiario.
A la luz de los proyectos de infraestructura de red troncal y de banda ancha, el anlisis del valor
actualizado neto podra ganar en importancia, aunque actualmente no estn claros los medios
precisos de aplicar las valoraciones econmicas cuantitativas a las distintas clases de proyectos.
En algunos casos lo ms sensato ser clasificar los proyectos en funcin del tamao de la poblacin
a los que stos se dirigen, o de la subvencin necesaria por persona destinataria, concediendo la
mxima prioridad a los proyectos con una menor subvencin por persona, con el fin de lograr as la
mxima repercusin con el mnimo costo.
6.4.1

Enfoque cualitativo

El mejor uso del anlisis cualitativo es para los proyectos de servicios TIC en los que los costos y
los ingresos no se conocen o no son predecibles fcilmente, y para los cuales resulta complicado
aplicar otros mtodos. No obstante, este enfoque combina idealmente la perspectiva de mercado
228

(financiero y comercial) con la perspectiva socioeconmica, es decir, tanto las necesidades y la

demanda del usuario como la justificacin de desarrollo y su repercusin. Los proyectos en los que
estn equilibrados estos dos aspectos son los que ms probablemente tendrn xito. Por otro lado,
los proyectos que no tengan en cuenta la faceta del mercado y busquen la justificacin basndose
slo en los aspectos socioeconmicos y de desarrollo favorables pueden tener problemas de
sostenibilidad.
En los dos Cuadros siguientes se resumen las cuestiones bsicas que se tratan de forma cualitativa:

En el Cuadro A figura una lista de comprobacin para definir las ideas fundamentales, los
valores y el enfoque del proyecto de forma descriptiva, con inclusin del motivo y la
justificacin generales para el desarrollo.

En el Cuadro B se recoge una visin ms orientada al mercado de los productos y servicios

del proyecto, su viabilidad y los posibles obstculos para su ejecucin o sostenibilidad a
largo plazo.
La combinacin de los datos cualitativos resumidos en estas listas de comprobacin permite
comprender cules son las repercusiones de los proyectos.

Visin y objetivo

Enfoque de
desarrollo general

Cuadro A Justificacin de desarrollo

Cules son las ideas fundamentales, los objetivos concretos y los resultados clave del proyecto?

Describir el panorama anterior/posterior (por ejemplo, 25 instituciones que prestan servicio a las
comunidades rurales y abordan cuestiones sociales especficas tendrn acceso de banda ancha a
Internet por medio de cinco nuevos puntos de presencia regionales de Internet.)

Es el proyecto coherente con las metas de desarrollo que han determinado los formuladores de
polticas u otros promotores del desarrollo en el pas o pases donde se realizar el proyecto?

Tiene el proyecto posibilidades de influir en otros programas de desarrollo ms importantes, en el

sector de las telecomunicaciones o TIC (por ejemplo, liberalizacin del mercado) o en otras
esferas (por ejemplo, innovaciones en materia de educacin o salud)?

Se promover el desarrollo sostenible y equitativo, y cmo, en caso de que el proyecto se ejecute

con xito?
Beneficiarios del
proyecto

Se dirige el proyecto a comunidades, clases de personas, grupos de ingresos, grupos de edad,

gneros especficos?

Cmo se contemplarn, en el marco del proyecto, las necesidades y demandas de sus grupos
destinatarios?
Carcter de los
beneficios

Cul es el carcter principal de los beneficios del proyecto? Por ejemplo, acceso a informacin
empresarial, informacin sobre salud, educacin, servicios gubernamentales.

Tendr el proyecto alguna repercusin en el empleo, las condiciones de trabajo o la calidad de

vida, y cmo?

Que repercusiones secundarias tendr el proyecto por ejemplo, mejor prestacin de servicios de
infraestructura social (por ejemplo, educacin, salud y bienestar)?

Cul ser su efecto en la cultura, los valores, la libertad, la democracia, etc.?

Distribucin de
beneficios

De qu beneficios u oportunidades concretas disfrutarn las personas con distintas clases de

ingresos, especialmente los pobres?

Potenciar el proyecto las capacidades de los pobres y de los grupos vulnerables o

desfavorecidos, y cmo?

Cul ser el grado y el carcter de la participacin local en el diseo, aplicacin y propiedad del
proyecto?
Consideraciones de
gnero

El diseo y la metodologa del proyecto tienen en cuenta las distintas funciones, perspectivas,
intereses y prioridades de los gneros, y cmo?

Se evala la posible repercusin del proyecto desde una perspectiva que reconozca las
desigualdades y desequilibrios entre los gneros, y cmo?

229

 Se desglosarn por gneros los datos de las investigaciones, la demanda y las repercusiones
previstas?

Los componentes del proyecto tendientes a la creacin de capacidades tienen en cuenta las
consideraciones de gnero, y cmo?

Cul es el valor especfico de los servicios para las mujeres, por ejemplo, les facilitar un mejor
acceso a la informacin, la asistencia, el crdito y las oportunidades empresariales? Estos aspectos
se deberan precisar en la mayor medida posible.

Cual es el valor y la utilidad de los servicios proporcionados? stos deberan explicar en detalle y
describir los resultados buscados.
Fuente: A rural ICT toolkit for Africa, Andrew Dymond, Sonja Oestmann, infoDev 2003 (actualizado)

Cuadro B Mercado, precios, sostenibilidad del proyecto y reglamentacin

1) Necesidad y
demanda del usuario

Se ha confirmado la justificacin del proyecto en materia de desarrollo, por medio

de un estudio de referencia que demuestre los intereses, las necesidades, la demanda
y las preferencias de las personas en relacin con los servicios del proyecto?

Determina o determinar el anlisis los distintos grupos de usuarios sealados en los

objetivos del proyecto?

De qu modo se pagarn los productos o servicios del proyecto, y cmo se cobrarn

los precios correspondientes al costo del suministro?

Estn los precios basados en los costos? De no ser as, se trata de un problema
relacionado con la accesibilidad econmica o con la reglamentacin, o ambos?

Aborda el estudio de referencia requerido la accesibilidad econmica y la

disposicin a pagar?

Cul es el costo de oportunidad en el que incurren las personas para satisfacer sus
necesidades de comunicacin o informacin sin el proyecto? Ya han demostrado su
voluntad a pagar esos costos (por ejemplo, viajando), o la idea de comunicarse y
obtener informacin es relativamente nueva?

En el caso del gobierno o las instituciones como usuarios de TIC, cul es su

disposicin a pagar o su capacidad de pago por los servicios TIC, y cules son los
costos de oportunidad que entraa el suministro de los servicios finales de los que
stos son responsables sin el proyecto?

4) Costos

Presta el proyecto los servicios propuestos del modo ms econmico posible? Por
ejemplo, se ha considerado/seleccionado la tecnologa ms rentable?

5) Polticas y
reglamentacin

Estn los precios/tarifas que se van a cobrar reglamentados por el gobierno? Cul
es el grado de flexibilidad?

Existen impedimentos de reglamentacin que limiten las posibilidades del proyecto

para prestar servicios de la forma ms rentable posible? (Por ejemplo, eleccin de la
tecnologa o licencias, observancia de los acuerdos de interconexin con el operador
establecido, etc.)

2) Servicios y precios

3) Accesibilidad
econmica y
disposicin a pagar

Fuente: A rural ICT toolkit for Africa, Andrew Dymond, Sonja Oestmann, infoDev 2003 (actualizado)

6.4.2

Anlisis socioeconmico cuantitativo utilizando el valor actualizado neto

Para efectuar un anlisis socioeconmico cuantitativo utilizando el valor actualizado neto, el

analista deber:

Llevar a cabo un anlisis normal del flujo de efectivo utilizando el capital y los costos de
explotacin y los ingresos, segn se describe en la Seccin 6.2, a fin de calcular un valor
actualizado neto o la tasa financiera de rendimiento interno del modo normal;

Ajustar los flujos de ingresos a los "valores econmicos" por medio de:

La estimacin de los beneficios econmicos obtenidos por los destinatarios de los

productos/servicios del proyecto, adems del precio que pagan por los servicios.

El uso de esa informacin para calcular un "factor de valoracin econmica".

230

El empleo de ese factor de valoracin econmica como multiplicador para convertir los
flujos de ingresos financieros del proyecto en flujos de beneficios econmicos. La
metodologa de clculo de los factores de valoracin econmica figuran en la Nota
Prctica, Factor de valoracin econmica.
Ajustar los costos utilizando "precios virtuales" que reflejen el valor econmico de las
distintas partidas de costos, como la mano de obra calificada y no calificada, la tecnologa
importada, etc., y eliminar impuestos (que no son un costo para la economa) [1];
Volver a calcular el valor actualizado neto o la tasa de rendimiento interno utilizando los
valores econmicos ajustados a fin de calcular el rendimiento econmico por ejemplo, el
valor actualizado neto econmico o la tasa de rendimiento interno econmica.

En el Cuadro C figura una lista de comprobacin detallada para evaluar los beneficios de los
proyectos, en caso de que los proyectos se presten a dicho anlisis, y para ayudar a calcular
los insumos necesarios con el fin de realizar la evaluacin econmica descrita. Para ello es
preciso efectuar investigaciones sobre el terreno, que pueden ser un componente de un
estudio de la demanda. Slo ser necesario responder las preguntas que correspondan al caso
objeto de estudio.

Cuadro C Valoraciones econmicas

1) Determinar los grupos de
usuarios especficos

2) Calcular los beneficios

monetarios o econmicos
realistas obtenidos del
proyecto por grupos
concretos de usuarios
privados (incluir
particulares,
microempresas y pequeas
empresas)

3) Calcular los beneficios

obtenidos por las empresas
pequeas y medianas

Colocar por categoras, por ejemplo 20% agricultores hombres, 10% cabezas de
familia mujeres, 20% maestros de escuela, 20% trabajadores estatales, 20%
estudiantes, 10% microempresarias mujeres.

Perfeccionar las categoras de modo que reflejen grupos que puedan ser
econmicamente identificables, segn se examina ms adelante.

Por ejemplo, si hacer una llamada desde un telfono pblico, recabar informacin
desde un telecentro o hacer un curso de educacin a distancia reduce la prdida de
tiempo o el gasto en efectivo debido a la disminucin de los viajes, hacer una lista con
esos ejemplos.

Para los casos ms destacados, hacer una estimacin del beneficio obtenido (el dinero
ahorrado en comparacin con el modo alternativo de comunicacin, es decir, el "costo
de oportunidad") comparado con el precio pagado por el servicio de
telecomunicaciones o TIC.

Calcular lo "habituales" que son esos casos es decir, representan a la mayora de los
usuarios, al usuario medio, o a una pequea minora?

De ser posible, preparar un perfil de tipos de casos que se correspondan con categoras
de usuarios.

Calcular algunas relaciones tpicas del "beneficio respecto del costo" (es decir, el
beneficio obtenido frente al precio pagado por el servicio de telecomunicaciones o
TIC).

Por ejemplo el propietario de una empresa podra decir "pago 50 dlares mensuales
por este servicio, pero mis beneficios quintuplican esa cantidad gracias al tiempo
ahorrado, un control mas eficiente de las existencias y las ventas que no habra podido
realizar sin el servicio".

Hacer una estimacin de cun tpico resulta ese relato entre los usuarios del servicio y
establecer una gama tpica.

Calcular las relaciones tpicas del beneficio respecto del costo.

Hacer una estimacin de lo que estaran dispuestos a pagar los propietarios de las
empresas por el servicio si el precio aumentara. (El resultado podra indicar lo reales
que en verdad son esos beneficios.)

231

4) Hacer una estimacin de

los beneficios monetarios o
econmicos reales
obtenidos por los usuarios
institucionales o
gubernamentales

Qu programas se promueven, ejecutan o mejoran como resultado del servicio de

telecomunicaciones o TIC?

Quines son los beneficiarios del programa o programas de la organizacin?

Cules son los ahorros en trminos de tiempo, costo del transporte y la eficiencia del
personal, como resultado del servicio TIC?

Calcular las relaciones tpicas del beneficio respecto del costo.

En caso de que la organizacin no tenga que pagar todo el servicio, entrevistarse con
el director para hacer una estimacin de lo que podra estar dispuesta a pagar la
empresa.

Determinar si las estimaciones de las relaciones del beneficio respecto del costo de los
anteriores apartados 2, 3 y 4 del Cuadro varan en funcin del tamao y tipo de
localidad, la distancia hasta el principal centro de poblacin, etc.

De ser posible, identificar las categoras bsicas del beneficio respecto del costo para
un nmero limitado de tipos de localidad.

6) Dar un "valor econmico"

al flujo de ingresos del
proyecto

A partir de los beneficios estimados o de las relaciones de los beneficios respecto de

los costos obtenidos por los usuarios del telfono u otros servicios TIC, segn los
clculos realizados en los anteriores apartados 1 a 5, calcular la valoracin econmica
compuesta del flujo de ingresos.

7) Determinar otros
beneficios o externalidades
del proyecto

Aadir una estimacin de los beneficios obtenidos por entidades distintas de los
usuarios, que sern los destinatarios de los servicios mejorados por los usuarios de TIC
institucionales. (Normalmente slo se podr hacer una descripcin cualitativa.)

5) Determinar factores
especficos de la localidad

Fuente: A rural ICT toolkit for Africa, Andrew Dymond, Sonja Oestmann, infoDev 2003 (actualizado)

En principio, los proyectos de ASU con un valor actualizado neto econmico positivo, pero con un
valor actualizado neto financiero negativo (es decir, que necesitan una subvencin para su
sostenibilidad financiera) se deberan incluir en el conjunto de proyectos que se presentan para
obtener una subvencin. Los proyectos podran disponer por orden segn la relacin del beneficio
respecto del costo (beneficio en relacin con la subvencin) o el valor actualizado neto econmico,
o de cualquier otra manera estratgica.
Los proyectos con un valor actualizado neto econmico a la tasa de rendimiento mnima deseada
(es decir, el costo de capital) no se deberan llevar a cabo, puesto que es probable que sus
rendimientos en relacin con los beneficios econmicos y en materia de desarrollo para el resto de
la economa sean marginales.
Documentos de referencia
Cost-benefit analysis on Mongolia OBA Pilot Program of the Universal Access Strategy, Informe
presentado a la Global Partnership on Output-based Aid y al Banco Mundial, enero de 2006,
Intelecon Research & Consultancy Ltd.
Guidelines for the Economic Analysis of Telecommunications Projects, Banco Asitico de
Desarrollo, por Andrew Dymond de Intelecon y Stephen Curry del BAsD, septiembre de 1997.
Notas finales
[1]

Con fines de simplificacin, en la metodologa empleada en este conjunto de herramientas

no se consideran los precios virtuales de los costos (lo que a menudo es en cierto modo un
ejercicio acadmico).

232

6.4.3

Clasificacin en funcin de los resultados de un anlisis financiero de las subvenciones

El nivel de inversin privada prevista en comparacin con la subvencin es un indicador que cada
vez resulta ms prctico para establecer prioridades entre los proyectos. Algunos proyectos
necesitan menos del 30% de subvencin y, por lo tanto, es probable que generen al menos el doble
del monto de la subvencin en inversin de capital.
Mientras que los programas de acceso y servicio universal (ASU) se han preparado para ampliar el
alcance de los mercados a zonas en las que los proveedores no podran prestar sus servicios sin una
subvencin, el principio de la subvencin inteligente exige examinar la sostenibilidad del servicio a
medio y largo plazo [1]. La viabilidad de los proyectos en el contexto de los requisitos de
subvencin puede determinarse en general de la forma siguiente.
Cuadro Clasificacin de la viabilidad del proyecto
Categora

Descripcin

Claramente viable comercialmente y pronto le prestarn servicio los operadores existentes; no se

necesita subvencin.

Comercialmente viable segn hiptesis optimistas en lo que respecta a la accesibilidad econmica y los
costos, pero marginal. Puede resultar estratgicamente valioso para los operadores por ejemplo,
ampliando la cobertura de servicio a lo largo de importantes rutas de transporte.

Comercialmente viable en condiciones reglamentarias o fiscales favorables (por ejemplo,

interconexin asimtrica, incentivos impositivos o relacionados con los derechos de importacin) y/o
la necesidad de subvencin es menor que aproximadamente el 33% de los costos de inversin de
capital.

Viabilidad marginal, pero viable con una subvencin moderada (por ejemplo se cubre menos del 50%
de los costos de inversin de capital).

Definitivamente inviable sin una subvencin cuantiosa (por ejemplo se necesita ms del 50% de los
costos de inversin de capital y/o se necesita una subvencin que cubra los costos de explotacin).

Fuente: Intelecon Research & Consultancy Ltd.

En la Seccin 6.2, Modelado de costos, viabilidad y anlisis de subvenciones se describe la

metodologa para realizar esas evaluaciones.
En general, los proyectos y servicios que corresponden a las Categoras 3 y 4 son los ms atractivos
para los programas de ASU, puesto que apuntan a zonas que probablemente no seran atendidas
comercialmente a corto y medio plazo, y sin embargo tienen muchas posibilidades de resultar
sostenibles y comercialmente viables a largo plazo tras la aplicacin de una subvencin inteligente.
Asimismo, aprovechan con xito la inversin privada ms all de la cuanta de la subvencin
ofrecida. Este principio puede y debe considerarse como el ms conveniente, ya se trate de un
proyecto de telefona en nuevas zonas, el desarrollo de servicios TIC o la infraestructura de red
troncal de banda ancha, dado que el principio de viabilidad comercial es el nico que generalmente
puede garantizar la sostenibilidad. Los proyectos de comunicaciones en esas categoras tambin
proporcionan normalmente beneficios socioeconmicos que superan el nivel de la subvencin
concedida.
En la Figura a continuacin se muestra el modo en que la viabilidad financiera y la viabilidad del
beneficio socioeconmico se pueden comparar cuando se consideran las prioridades de los
proyectos.

233

Figura Prioridades de los proyectos

Tasa de
rendimiento
financiero

Alta

Baja

Situacin
improbable en
telecomunicaciones

Viable, no se
necesita
subvencin

No viable bajo
ningn
concepto

Mejor
candidato para
la subvencin

Pequeo

Categoras
1y2

Categoras
3y4

Grande

Categora 5
Beneficio socioeconmico
Fuente: Intelecon Research & Consultancy Ltd.

Por regla general, los proyectos en las Categoras 1 y 2 no necesitan ninguna subvencin. Aun
cuando las zonas geogrficas no estn contempladas en esta clasificacin, stas pueden ser
contiguas a las zonas de servicio existentes o representar el siguiente paso lgico en el desarrollo de
la infraestructura nacional. Tarde o temprano el mercado acabar por abarcar esas zonas.
Los proyectos en la Categora 5 (bajo rendimiento financiero, y beneficio socioeconmico pequeo
porque podran atender a muy pocas personas) conllevan el riesgo de que, incluso despus de la
recepcin de una nica subvencin, podran no ser rentables para el proveedor de servicio a largo
plazo, puesto que los costos de explotacin pueden ser demasiado altos y los ingresos demasiado
bajos debido a la escasa poblacin. En resumidas cuentas, si el uso es bajo, los beneficios
socioeconmicos pueden ser considerablemente inferiores al nivel de subvencin necesario, lo que
implica que sta difcilmente se justificara. Sin embargo, habida cuenta de que esta categora
podra aplicarse al ltimo tramo del 3% al 5% de la poblacin, pero a veces hasta el 25% 30% de
un rea territorial del pas, podra justificarse que el gobierno decidiera conceder la subvencin por
motivos polticos, o que los proyectos resultaran viables en una fase posterior del programa de
ASU, despus de haber proporcionado servicios a zonas ms viables.
En el caso del acceso telefnico, algunas zonas de la Categora 5 tambin se pueden incluir en zonas
de servicio conformes a las Categoras 3 4, con objeto de aumentar la cobertura para atender a
comunidades menos viables.
En la seleccin final de los proyectos y la fijacin del orden prioritario, as como en la elaboracin
de los requisitos de la subvencin, generalmente se proceder a una combinacin de las
clasificaciones regionales cualitativa y cuantitativa, as como al anlisis financiero, para determinar
la viabilidad comercial aparente y calcular las lagunas financieras, que coincide con la subvencin
nica que se necesita para que los operadores se sientan atrados por alcanzar metas de ASU.
En la Nota Prctica, Malawi Pilot Prioritizing and selecting districts for ASU project se ofrece
informacin detallada sobre el uso de la metodologa descrita para establecer un orden de
prioridades regional.
234

Notas prcticas
Malawi Pilot Prioritizing and selecting districts for ASU Project.
Notas finales
[1]

De conformidad con el concepto de desarrollo de una inversin sostenible de ASU, una

subvencin inteligente es el trmino utilizado para describir una subvencin inicial
(generalmente concedida una sola vez) que est orientada hacia los resultados, no altera el
mercado y fomenta la minimizacin de los costos y el crecimiento del mercado. Esta
subvencin sirve de ayuda para iniciar un proyecto o servicio, con el objetivo final de que
el programa llegue a ser comercialmente viable; sin ella, los inversores podran haberse
mostrado reacios a invertir. No se necesitarn nuevas subvenciones si las metas de servicio
(por ejemplo, la penetracin en el mercado y el nivel de acceso) se fijan de forma realista,
sin perder de vista la viabilidad comercial a mediano plazo. El modelo de insuficiencias
financieras, que explica el principio de la subvencin inteligente, se introdujo y explic por
primera vez en la Seccin 1.3.3 (Insuficiencias del mercado y poltica de acceso y servicio
universal) del Captulo 1.

6.4.4

Costo de la subvencin por beneficiario

Tras evaluar el monto de la subvencin necesaria (siguiendo la metodologa de la Seccin 6.2) en

los diversos proyectos que componen un programa de acceso y servicio universal (ASU), un medio
de valorar, evaluar y clasificar esos proyectos es determinar los costos (en relacin con la
subvencin necesaria) por beneficiario o el costo por comunidad atendida. Cuando se evalan los
costos del ASU resulta conveniente realizar comparaciones entre pases y, an ms importante,
dentro de las provincias o distritos. Como ayuda para decidir cun razonable es un programa.
Costos de la lnea telefnica fija
Aunque es menos pertinente actualmente como orientacin para los concursos de telefona de
acceso universal (AU), en el Cuadro de la Seccin 3.2.1 se describe cul es el costo de los
programas de AU en los tres pases de Amrica Latina principales en lo que respecta a la
subvencin por localidad para los programas sobre telfonos pblicos de aldea, telecentros e
Internet en las escuelas.
En un reciente estudio efectuado como preparacin del primer proyecto experimental de AU para
Mongolia se compararon los costos de este pas con los ejemplos de Amrica Latina (dado que la
geografa del pas es similar a la de los ejemplos de Amrica Latina en lo que se refiere a regiones
remotas) y al menos uno de los programas de Mongolia apuntaba principalmente al AU en zonas
remotas.
En el siguiente Cuadro se presenta un resumen de la subvencin aproximada por persona prevista
en el proyecto tendiente a la instalacin de redes de acceso pblico en 2006 en zonas remotas de
pastoreo nmada de Mongolia. Los costos de la subvencin por comunidad prevista en el proyecto
varan entre 5 100 USD y 7 200 USD por estacin. En el Cuadro se muestra una media general
prevista de aproximadamente 7,69 USD por persona, aunque la cuanta vara de 5,28 USD a 11,86
USD en las distintas localidades.

235

Cuadro Anlisis de la subvencin en Mongolia

Sur de
Ulaan

Distrito (soum)

Tariat

Khangai

Jinst

Bayant
sagaan

Khurema
al

Total

Poblacin total del distrito

6 068

5 858

3 554

2 352

4 526

2 466

24 824

Poblacin nmada dedicada al

pastoreo

4 700

4 543

2 895

1 855

3 999

1 950

19 942

Subvencin prevista por

pastor (USD)

6,64

5,28

9,67

11,86

6,63

11,08

7,69

Fuente: Cost-benefit analysis on Mongolia OBA Pilot Program of the Universal Access Strategy, Informe presentado a la Global
Partnership on Output-based Aid y al Banco Mundial, enero de 2006, Intelecon Research & Consultancy Ltd.

Estas estimaciones se compararon de forma favorable con otros concursos de redes fijas en zonas
remotas y montaosas similares del mundo, cuyos principales ejemplos pertenecan a Chile y Per.
En los concursos de Chile se concedieron subvenciones que variaron entre 2 256 USD y
12 727 USD por localidad, y entre 2,88 USD y 45,50 USD por habitante (la primera ronda de
concursos se dedic a las comunicaciones inalmbricas terrenales, mientras que en las ltimas
rondas se incluyeron soluciones ms relacionadas con los satlites y fueron comparables a las de
Mongolia).
CUADRO EXPERIENCIA CON LOS CONCURSOS DE SUBVENCIONES DE AU EN CHILE

AO

POBLACIN
TODAVA SIN
TELFONO (% DEL
PAS)

LOCALIDADES
SUBVENCIONAD
AS

TOTAL DE
SUBVENCION
ES
CONCEDIDAS
(MILLONES
DE USD)

SUBVENCI SUBVENCIN
POR
N POR
HABITANTE
LOCALIDA
(USD)
D (USD)

ANTES

DESPU
S

1995-96

15%

9%

2 358

2,88

1 220

2,88

1997

9%

4%

2 146

7,28

3 390

9,45

1998

4%

2%

858

5,19

6 320

22,57

1999

2%

1,3%

554

4,58

8 270

30,53

2000

1,3%

1%

143

1,82

12,730

45,50

TOTAL 19952000

15%

1%

6 059

21,8

3 600

9,91

Fuente: Cost-benefit analysis on Mongolia OBA Pilot Program of the Universal Access Strategy,
Informe presentado a la Global Partnership on Output-based Aid (GPOBA) y al Banco Mundial,
enero de 2006, Intelecon Research & Consultancy Ltd.

En el siguiente Cuadro se resume el programa de acceso universal del Fondo de Inversin en

Telecomunicaciones (FITEL) de Per. Cada proyecto tuvo elementos y caractersticas ligeramente
diferentes. El FITEL resumi sus proyectos en funcin de la poblacin atendida y la reduccin en la
distancia promedio que deba recorrer la poblacin para acceder a un telfono pblico.

236

Cuadro Resumen del programa del FITEL

Apartado

FITEL I
(1998)

FITEL II
(1999)

FITEL III
(2000/1)

FITEL IV
(2000/1)

N de sitios aproximado

213

2 170

2 520

1 614

Poblacin (millones)

0,14

1,6

2,1

2,9

Subvencin (millones de USD)

5,1

12,1

30,7

11,4

Poblacin/sitio

689

758

827

1 822

Subvencin/USD por sitio

23 937

5 575

12 163

7 061

Subvencin/USD por habitante

34,74

7,36

14,71

3,88

Distancia promedio para el acceso (antes)

90 km

54 km

24 km

Sin datos(3)

Distancia promedio para el acceso (despus)

5 km

8 km

4 km

Sin datos

Fuente: Universal Access Program Assessment Report: Private sector provision of telecommunications services in rural and periurban areas in Peru, presentado al Fondo de Asesora en Infraestructura Pblica-Privada (PPIAF) del Banco Mundial, septiembre
de 2003, Intelecon Research & Consultancy Ltd.

En conjunto, las subvenciones peruanas por sitio oscilaron entre 5 600 USD y 12 000 USD,
excluyendo el caso de FITEL I [1]. Esos valores son comparables a los de las subvenciones chilenas
concedidas por localidad durante el mismo perodo, y los proyectos FITEL II y FITEL III mostraron
el mismo efecto que el observado en Chile: subvencin que aumenta con el tiempo, transicin de
unas condiciones ms o menos competitivas y atencin a zonas cada vez ms distantes, con
elevados costos y poblaciones ms pobres. El Programa FITEL IV no tuvo el mismo efecto de
reduccin de la distancia de acceso que los proyectos precedentes, porque se concibi para ofrecer
un telfono pblico adicional en localidades que ya disponan de uno.
Costos mviles
Uganda fue el primer pas en realizar licitaciones pblicas para buscar soluciones tecnolgicas
neutrales por medio de su Fondo para el Desarrollo de las Comunicaciones Rurales (RCDF),
concursos que fueron ganados por operadores de telefona mvil. En el Cuadro se muestra que el
montn de las subvenciones en el primer concurso del fondo de alcance nacional oscilaron entre
2,64 USD y 4,29 USD por persona atendida. Las licitaciones y costos por persona finales del
concurso se establecieron en aproximadamente el 40% por debajo de esas proyecciones. Cada
telfono de acceso pblico atendi aproximadamente a 2 500 habitantes, y al mismo tiempo se
atendi en las mismas redes a varios miles de usuarios privados rurales, lo que explica ese costo por
persona mucho menor e ilustra la reciente tendencia hacia el acceso y servicio universal (ASU)
desde que el mvil pas a ser dominante.
Cuadro Monto de las subvenciones de telefona del RCDF de Uganda
Monto de la
subvencin mxima
de AU
(USD)

N de
localidades

Subvencin por
localidad (USD)

Poblacin
desatendida

Subvencin por
persona (USD)

Regin A de AU: Oeste y

Noroeste

2 935 000

392

7 487

684 365

4,29

Regin B de AU: Centro y

Centro Norte

1 778 888

542

3 282

674 381

2,64

Regin C de AU: Este y Noreste

2 025 000

618

3 277

602 198

3,36

Total

6 738 888

1 552

4 342

1 960 944

3,44

Regin de AU

Fuente: Cost-benefit analysis on Mongolia OBA Pilot Program of the Universal Access Strategy, Informe presentado a la Global Partnership
on Output-based Aid y al Banco Mundial, enero de 2006, Intelecon Research & Consultancy Ltd.

237

En los primeros proyectos experimentales del Fondo de Prestacin de Servicio Universal (USPF) de
Nigeria tambin se previeron unos costos de la subvencin por persona relativamente bajos, como
se muestra en el siguiente Cuadro. En esos costos se incluy la provisin de puntos de presencia de
Internet y cibercafs pblicos en la sede de la autoridad gubernamental local.
Cuadro Estimaciones de la subvencin experimental del USPF de Nigeria
Monto de la
subvencin
mxima de AU
(USD)

N de
localidades

Subvencin por
localidad (USD)

Poblacin a la
que se va a
atender

Subvencin por
persona (USD)

Experimento 1: Regin del

Noreste

2 160 000

168

12 857

918 000

2,35

Experimento 2: Regin del

Centro Norte

2 669 000

139

19 201

731 600

3,65

Experimento 3: Regin del

Sur-Sur

1 412 070

70

20 172

694 000

2,03

Total

6 241 070

377

16 555

2 343 600

2,66

Regin de AU

Fuente: Cost-benefit analysis on Mongolia OBA Pilot Program of the Universal Access Strategy, Informe presentado a la Global
Partnership on Output-based Aid y el Banco Mundial, enero de 2006, Intelecon Research & Consultancy Ltd.

Puntos de presencia de Internet y costos del programa de TIC

Generalmente, el costo de los puntos de presencia de Internet y los proyectos de acceso pblico en
centros de distrito que ya poseen redes troncales digitales que dan servicio a torres de estacin de
base oscila entre 2 USD y 20 USD por habitante local.
El RCDF de Uganda ha puesto en funcionamiento puntos de presencia de Internet en centros de
distrito, los cuales se concibieron para ofrecer a instituciones de vanguardia (por ejemplo, escuelas,
colegios, hospitales, organizaciones no gubernamentales), oficinas del gobierno y empresas un
servicio inalmbrico de alta velocidad basado en la demanda comercial. La subvencin promedio
por punto de presencia fue de alrededor de 30 000 USD, y cada uno de ellos dio servicio a un centro
de distrito tpico con una poblacin de 15 000 habitantes. Adems, se est ofreciendo a un
telecentro por distrito una subvencin mxima de aproximadamente 25 000 USD. Por consiguiente,
la subvencin promedio total para Internet y los telecentros concedida por el RCDF asciende a un
promedio de entre 3 USD y 4 USD por habitante, si bien los centros de distrito de las zonas ms
remotas y escasamente pobladas necesitan subvenciones muchos mayores, que llegan a alcanzar los
20 USD por habitante.
Con miras a cubrir los costos iniciales de las comunicaciones de centros de distrito de zonas
remotas, el programa experimental de acceso universal (AU) de Mongolia ofreci subvenciones
conjuntas para telefona mvil, puntos de presencia de Internet, acceso pblico y acceso gratuito a
las escuelas durante tres aos. Las subvenciones oscilaron entre 16 000 USD y 40 000 USD para
centros de poblacin con slo 1 000 habitantes. Sin embargo, las condiciones han cambiado desde
que se realiz la prueba experimental descrita en los documentos Output-Based Aid in Mongolia:
Expanding telecommunications services to rural areas y Cost-benefit analysis on Mongolia OBA
Pilot Program of the Universal Access Strategy (Seccin 6.3.3), y ahora los concursos de telefona
y de Internet/TIC se llevan a cabo por separado y los puntos de presencia de Internet se reservan
slo para los centros ms grandes y mejor conectados. Est previsto que las subvenciones varen
entre 40 000 USD y 80 000 USD por centro, es decir, entre 30 USD y 80 USD por habitante,
incluyendo todos los componentes de Internet y TIC.

238

Tal como se puede observar a la luz de los anteriores ejemplos, el costo de la subvencin por
persona y/o por localidad puede variar considerablemente. Estos indicadores son herramientas tiles
para establecer prioridades entre las provincias, distritos o proyectos, y pueden servir de ayuda para
decidir cun razonable es un proyecto.
Notas finales
[1]

El Proyecto FITEL 1 fue poco ortodoxo en mltiples aspectos, incluida la propiedad estatal
de la infraestructura, y no se puede considerar ni la mejor prctica ni la prctica habitual.

Documento de referencia
Output-Based Aid in Mongolia: Expanding telecommunications services to rural areas, Andrew
Dymond, Sonja Oestmann y Scott McConnell, Global Partnership on Output-based Aid (GPOBA),
febrero de 2008. www.gpoba.org/docs/OBApproaches18_MongoliaTelecom.pdf

239

Concursos de subvenciones de acceso y servicio universal

En este Captulo se describen consideraciones fundamentales sobre el diseo de los concursos de

licitacin y el protocolo para organizar una licitacin competitiva destinada a asignar subvenciones
al operador o proveedor de servicios que gane el concurso a cambio de proporcionar acceso y
servicio universal (ASU). En ese proceso, que casi siempre se combina con un Fondo de ASU,
tambin pueden participar donantes internacionales o nacionales, o reguladores del sector, que
utilizan fuentes gubernamentales o de otro tipo con origen distinto del Fondo, para abonar las
subvenciones o concesiones.
Los principales objetivos de una licitacin competitiva son seleccionar una organizacin calificada
(con experiencia, personal, historial, etc.) que tenga la capacidad necesaria (por ejemplo, capital,
conocimientos tcnicos, recursos humanos, etc.), una motivacin a largo plazo (mediante la
sostenibilidad o un negocio rentable) y unas necesidades mnimas de financiacin.
La subvencin de proyectos de TIC conlleva ciertos riesgos, entre los que cabe sealar los
siguientes:

Distorsin del mercado.

Creacin de dependencia de la financiacin continua.

Posible abuso en el uso de los fondos.

Favoritismo.

Proyectos fallidos que desperdician recursos.

Con el fin de evitar esos riesgos de la financiacin, se ha empezado a adoptar como prctica idnea
la subvencin inteligente. La subvencin inteligente se considera una parte del enfoque ms amplio
de las subvenciones gubernamentales conocido como ayuda en funcin de los resultados. En las
Secciones 1.3.3 y 3.2 se describen con mayor detalle estos conceptos. El enfoque de la ayuda en
funcin de los resultados delega la prestacin de los servicios en el sector privado, con o sin fines
de lucro, en virtud de contratos que ligan los pagos a productos o resultados que ya se hayan
entregado a los beneficiarios a los que van dirigidos [1].
Una subvencin inteligente:

Debera ser una subvencin basada en los resultados que se adjudicara una sola vez y,
generalmente, a un operador o empresario del sector privado; en algunos casos tambin
podra concederse a una entidad propiedad del Estado que se hubiera constituido con fines
comerciales.

No debera distorsionar el mercado.

Debera fomentar el ahorro de costos y el crecimiento del mercado.

Debera posibilitar el despegue de un proyecto o servicio con el objetivo de que el

programa llegue a ser comercialmente viable en un momento dado.

Debera alentar el desarrollo del servicio en regiones donde los inversores, sin la
subvencin, se hubieran mostrado reacios a invertir.
Con las subvenciones inteligentes se busca solucionar los problemas experimentados con algunos
proyectos anteriores cuyas licitaciones, mal diseadas, hayan dado lugar al desperdicio de recursos,
hayan creado obstculos al desarrollo y hayan resultado, por lo general, contraproducentes. A
continuacin se exponen algunas directrices para el uso de subvenciones inteligentes:

Operar conforme a reglas preestablecidas claras y explcitas, que sean transparentes y no

creen distorsiones en el mercado.

240

Vincular las subvenciones a resultados ptimos.

Apoyar los incentivos que redunden en la minimizacin de los costos.
Facilitar la buena gobernanza.

Los siguientes parmetros para la estrategia de licitacin competitiva (examinados en la

Seccin 7.1), la licitacin y el proceso de adjudicacin de subvenciones (descritos en la
Seccin 7.2) y el proceso de inspeccin, pago, control y evaluacin (tratado en la Seccin 7.3)
muestran cmo deben aplicarse en la prctica los principios de las subvenciones inteligentes y de la
ayuda en funcin de los resultados.
Nota final
[1]

Para obtener informacin detallada, consltese Contracting for public services:

Output-based aid and its applications, editado por Penelope J. Brook y Suzanne M. Smith,
publicado por la Unidad de Respuesta Rpida del Grupo del Banco Mundial, 2001.

7.1

Diseo de la estrategia de licitacin de ASU

En las siguientes secciones se describe el enfoque de la licitacin competitiva de subvenciones, que

resulta apropiado para los proyectos de acceso y servicio universal (ASU) que implican:

Grandes inversiones de capital en redes.

Desembolso de cuantiosas subvenciones (por ejemplo, desde varios cientos de miles de

dlares hasta varios millones).

Empresas adjudicatarias de las subvenciones.

Los motivos para utilizar la licitacin competitiva en los anteriores tipos de proyectos son los
siguientes:

El clima de inversin se vera perjudicado si el regulador o el gobierno no utilizara un

proceso competitivo y favoreciera a una empresa en particular.

La organizacin de un concurso de licitacin competitiva supone tiempo y dinero y, por

consiguiente, slo ser eficiente si las sumas que se barajan son elevadas.
Segn el anlisis anterior, para elaborar la poltica de ASU es preciso entablar intensas consultas
con el sector, al igual que para elaborar las estrategias de licitacin de ASU. Las distintas etapas del
proceso de diseo de una licitacin de ASU son las siguientes:

Formular los objetivos y los resultados deseados de la licitacin.

Expresar los criterios de candidatura de los licitadores, las zonas de ASU, y si los servicios
de ASU se prestarn por separado o agrupados.

Presentar la estrategia de licitacin y los proyectos detallados de ASU a los posibles

licitadores para examinarlos con ellos e incorporar las modificaciones pertinentes.

Realizar un diseo detallado del proceso de licitacin, incluyendo los parmetros

fundamentales del contrato de subvencin y la licencia.

Preparar los documentos detallados de la licitacin.

Garantizar que el proceso de licitacin sea transparente.

La formulacin de los objetivos y los resultados deseados de la licitacin depende de la poltica de
ASU de cada pas. Adems de alcanzar las metas de ASU, entre los objetivos de la licitacin se
podran incluir la minimizacin de las subvenciones o el aumento de la competencia en el mercado.
Las decisiones sobre los criterios de candidatura para participar en la licitacin competitiva de

241

subvenciones repercutirn en los objetivos y los resultados deseados. En la Seccin 7.1.1 se realiza
un examen sobre el particular.
En la Seccin 7.1.2 se analiza cmo se pueden determinar los lotes de licitacin en la zona de ASU
y las consecuencias de agrupar regiones y programas.
En la Seccin 7.1.3 se presentan las decisiones que es necesario adoptar sobre el diseo del propio
proceso de licitacin, incluidos los parmetros fundamentales del contrato y la licencia.
En la Seccin 7.1.4 se esbozan los elementos esenciales de los documentos de licitacin que se
utilizan en las licitaciones competitivas de subvenciones de ASU.
En la Seccin 7.1.5 se trata el modo en que se podran adaptar los procedimientos competitivos a
proyectos menores de TIC as como el modo de utilizar otros enfoques.
Documentos de referencia
Output-based aid in Nepal Expanding telecommunication services to rural areas, por Hank Intven,
Edgardo Sepulveda y Curt Howard, en OBA approaches N 2, 2004.
Output-based aid in Uganda Bringing communication services to rural areas, por
Juan Navas-Sabater y Mavis Ampah, en OBA approaches N 15, 2007.
Output-based Aid in Mongolia: Expanding rural telecommunications services to rural areas, por
Andrew Dymond, Sonja Oestmann y Scott McConnell, en OBA approaches N 18, febrero de 2008.
Rural Telecommunications Development in a Liberalizing Environment: An Update on Universal
Access Funds, por Andrew Dymond, Sonja Oestmann, julio de 2002.
7.1.1

Determinacin de los criterios de candidatura para los concursos de ASU

Las siguientes preguntas clave estn relacionadas con los criterios de candidatura de los concursos y
los desembolsos de las subvenciones de acceso y servicio universal (ASU):

Cumplen las empresas estatales los requisitos de elegibilidad para participar en los
concursos de ASU?

Pueden las empresas nuevas en el sector o ms pequeas concursar para conseguir una
subvencin, o slo estn disponibles las subvenciones para las empresas que ya posean una
licencia del Fondo de ASU y aporten contribuciones a ste?
Empresas estatales
En algunos pases ciertos operadores, normalmente los mayoritarios, todava pertenecen total o
parcialmente al Estado, lo que plantea la cuestin de si este tipo de entidad cumple los criterios de
candidatura para participar en un concurso de subvenciones para servicios de ASU.
El principal problema de que las empresas estatales concursen por las subvenciones es la
posibilidad de que surjan conflictos de intereses, ya que el concurso de ASU es producto de la
aplicacin de la poltica gubernamental. De ah que quepa plantearse si el gobierno puede ser
imparcial a la hora de conceder una subvencin de ASU en caso de que una empresa participante
sea total o parcialmente propiedad del Estado.
La anterior situacin se da en muchos pases, por ejemplo, en India donde Bharat Sanchar Nigam
Ltd (BSNL) es una empresa estatal, y el Departamento de Telecomunicaciones (DoT) del
Ministerio de Comunicaciones y Tecnologa de la Informacin administra el Fondo de Obligacin
del Servicio Universal (USOF) y ha concedido subvenciones a BSNL, entre otras empresas.
Incluso aunque el gobierno sea imparcial, siguen cabiendo dudas sobre la posibilidad de que haya
conflictos de intereses. Sin embargo, puede y debe permitirse a las empresas estatales participar en
242

los concursos de ASU, siempre y cuando stas contribuyan al Fondo de ASU y se hayan establecido
suficientes salvaguardias para garantizar que los concursos, y sus adjudicaciones, se realizan de
forma imparcial y sin conflictos de intereses. Una de esas salvaguardias tendra que ser que el
organismo regulador del sector fuera el organizador de la licitacin competitiva. El organismo
regulador del sector, que normalmente se considera ms independiente que un ministerio, y a una
cierta distancia del gobierno, debera ser quien llevara a cabo las licitaciones competitivas de ASU
cuando participen empresas estatales. sta es la prctica ms comn en los pases que poseen un
Fondo de ASU.
Empresas existentes frente a empresas nuevas en el sector
En algunos concursos de ASU, los operadores locales con licencia que contribuyen al Fondo de
ASU consideran que slo los contribuyentes al Fondo deberan poder participar. Por el contrario, el
Banco Mundial y otras instituciones financieras internacionales y donantes opinan que los
concursos de ASU deberan estar abiertos a la participacin de todos los agentes, incluso las
empresas extranjeras y locales nuevas en el sector.
Ambas propuestas tienen sus virtudes. Los operadores locales que ya poseen una licencia aducen
que lo justo es permitir que slo los contribuyentes al Fondo concursen y reciban las subvenciones
y, de hecho, de esta forma se consigue una mayor afiliacin al Fondo entre los operadores
existentes. La opinin contraria, por su parte, hace hincapi en el aperturismo, la igualdad de
oportunidades y una mayor competencia.
Depender de las circunstancias concretas del pas que una u otra propuesta resulte ms ventajosa.
Una licitacin de ASU abierta constituye una buena oportunidad para que aumente la competencia
en el mercado, pues se alienta la entrada de nuevos agentes. En un principio se podran restringir las
operaciones de los recin llegados a una determinada zona de ASU (por ejemplo, rural), pero se les
podra prometer que en una fase posterior se les conceder una licencia nacional (por ejemplo,
transcurridos entre dos y tres aos). Entre los documentos de la licitacin se deberan incluir
licencias para las posibles nuevas empresas del sector, o bien esos documentos deberan recoger los
trminos y condiciones fundamentales de las licencias que se ofrecern al licitador ganador del
concurso.
Si el mercado en cuestin posee un nivel suficiente y satisfactorio de competencia y limitaciones
sobre recursos escasos, en particular el espectro, no resultara prctico conceder licencias a nuevos
operadores para prestar el servicio requerido, con lo que la licitacin se podra limitar a los
licenciatarios locales existentes y los contribuyentes al Fondo de ASU. En general, es probable que
los operadores existentes se encuentren mejor posicionados que las nuevas empresas del sector
locales o extranjeras para ganar una licitacin competitiva de ASU, puesto que ya conocen el
mercado, y poseen una red existente y prestan unos servicios en el pas que tal vez slo necesiten
ampliar, mientras que los recin llegados al mercado necesitarn establecer la red y las operaciones
partiendo de cero. Sin embargo, las nuevas empresas del sector podrn ganar licitaciones de ASU si
los agentes locales no estn interesados en participar, o si esas empresas estn dispuestas a hacer
una oferta baja como parte de una estrategia a largo plazo para entrar en el mercado. Podra darse
una circunstancia parecida cuando comienzan a estar disponibles tecnologas de bajo costo que
hacen que sea insignificante cualquier ventaja competitiva que los operadores locales hubieran
adquirido gracias a su presencia en el mercado.
Tambin cabra la posibilidad de concebir normas de candidatura diferentes en el marco del
programa general de ASU que busquen un compromiso de participacin entre las empresas nuevas
y las existentes; por ejemplo, podra permitirse la participacin de las nuevas empresas, pero
limitndola a ciertos proyectos o zonas.

243

Es preciso sealar que, en los pases con una competencia restringida debido a un menor nmero de
operadores con licencia, la apertura en las normas de licitacin de ASU a nuevas empresas del
sector puede traducirse en una mejora indirecta y observable de la competencia ms all de las
regiones objeto de la licitacin de ASU, puesto que puede dar lugar a la aparicin de un nuevo
competidor en todo el mercado.
7.1.2

Desarrollo de la estrategia de licitacin de ASU y decisin sobre los lotes de licitacin

La decisin sobre la agrupacin de las zonas de acceso y servicio universal (ASU) en lotes de
licitacin es una de las tareas con mayor importancia estratgica a la hora de preparar el concurso
de licitacin de subvenciones. Los lotes de licitacin de ASU representan los grupos de zonas
dentro de un pas para los proyectos de ASU. Por ejemplo, en Uganda el pas se dividi en tres
regiones para el concurso de licitacin competitiva de telefona de acceso pblico.
Existen diversas consideraciones que hay que tener en cuenta en relacin con la elaboracin de los
lotes de licitacin de ASU. Elegir qu grupo y qu programa son mejores para un pas en concreto
depende de los objetivos de ASU y la situacin actual del ASU del pas. A continuacin se
describen las principales consideraciones que cabe tener presente cuando se elaboran los lotes de
licitacin de ASU.
Maximizacin y mantenimiento de la competencia
La agresividad de las ofertas de licitacin de las empresas est directamente relacionada con sus
objetivos estratgicos (por ejemplo, planes de expansin, obtencin de licencias). La divisin de los
territorios de ASU en distintas zonas o regiones, y la oportunidad de licitar para mltiples zonas,
permite que los licitadores acoplen bloques territoriales con arreglo a sus intereses empresariales.
Cuando una licitacin competitiva de ASU permite la participacin de nuevas empresas del sector y
ofrece nuevas licencias, tambin brinda a estas empresas una oportunidad de agrupar importantes
dominios territoriales en el pas mediante la presentacin de ofertas con precios agresivos. En un
ejemplo de Chile, un licitador que gan un concurso haba aceptado que no se le concediera
ninguna subvencin para poder instalarse en el mercado, desarrollar su territorio objetivo y hacerse
a largo plazo con el control de las frecuencias radioelctricas (los detalles sobre la experiencia de
Chile se pueden consultar en el documento de referencia Closing the gap to access to rural
communications y en la Seccin 3.2.1, incluida la Nota prctica sobre Chile).
Una vez que el mercado ya est ms maduro y queden menos zonas y grupos sin atender, o
disminuyan las posibilidades de que entren nuevos competidores, las empresas probablemente no
estarn tan motivadas a licitar. Los administradores del Fondo pueden reducir el anterior riesgo,
aunque no necesariamente eliminarlo del todo, si tienen en cuenta los intereses de competitividad
del mercado cuando diseen y agrupen las zonas de ASU. Esto implica que deberan evaluar los
intereses comerciales aparentes de los posibles agentes que vayan a licitar, y agrupar las zonas de
ASU de tal modo que sean ms atractivas y se maximice el nmero de competidores.
El problema de las localidades ms marginales
Algunos territorios de ASU, incluidos los que tienen importancia estratgica, son mucho menos
viables que los territorios en los que existen grandes oportunidades de crecimiento y diversificacin
de los servicios o ms posibilidades de eleccin tecnolgica. Esto se puede apreciar especialmente
en algunas zonas muy remotas en las que slo puede utilizarse la tecnologa de satlite (por
ejemplo, en las regiones ms remotas de Chile, Mongolia, Per, Botswana y Rusia).
Un aliciente para que los operadores se interesen por prestar servicio a esas zonas marginales sera
agrupar regiones atractivas con zonas de servicio menos atractivas, as como ofrecer licencias para

244

zonas ms amplias (y garantizar las economas de escala) o quizs, incluso aplicar una mayor tasa
de acceso de interconexin a fin de reflejar los costos de las comunidades ms remotas.
La frmula ideal variar de un pas a otro puesto que la cuidadosa agrupacin de zonas de ASU es
una cuestin fundamental. Puede ocurrir que en las zonas de costos extremadamente altos
finalmente resulte necesario asignar fondos que subvencionen la explotacin, adems del capital, a
fin de lograr la viabilidad del operador a largo plazo. En el documento de referencia Output-based
aid in Nepal se ofrece un ejemplo de cmo aumentar el atractivo en un entorno muy complicado.
Economas de escala frente al aumento de eleccin y flexibilidad
En 2008, Mongolia ofreci un gran nivel de flexibilidad y posibilidades de eleccin para los
operadores en su proceso de licitacin competitiva de ASU. El concurso de licitacin convocado
para ofrecer telefona de acceso pblico y privado en 90 soums (centros de distrito) que carecan de
servicios adecuados permiti que los operadores licitaran para cada soum por separado, y se realiz
una evaluacin para cada uno de los distintos soums.
La ventaja de ofrecer licitaciones individuales radicaba en que los operadores podan presentar
ofertas para soums especficos, con lo que sus posibilidades de eleccin y flexibilidad eran
mximas. Este mtodo de licitacin hace ms fcil la labor del administrador del Fondo de ASU,
pues no necesitar indagar cul es el inters estratgico de los operadores en los paquetes del
diseo. Los posibles inconvenientes son que los operadores no saben cules y cuntos soums se les
podra adjudicar, y podran perder los beneficios de las economas de escala proporcionados por una
regin mayor y finalizar con una distribucin muy dispersa de las zonas de ASU por todo el pas.
Sin embargo, en general la estrategia cosech un gran xito, puesto que en la primera ronda se
adjudicaron 89 de los 90 soums y las subvenciones solicitadas en las ofertas estuvieron por debajo
del 70% de las subvenciones mximas permitidas establecidas por el administrador del Fondo.
Limitacin de posiciones dominantes de los proveedores de ASU
Independientemente de que se ofrezcan regiones o localidades individuales de ASU, tal vez podra
resultar sensato limitar el nmero de regiones o lotes que pueda ganar cualquier operador o
proveedor de servicios. Esto se hace como previsin de que un licitador ganador no cumpliera con
su obligacin; en ese caso, no todas las zonas resultaran afectadas (con lo que se reducira la
dependencia de un solo operador). Otro motivo es que de esta forma se crean oportunidades para
que sean varios los operadores y proveedores de servicios que puedan ganar la adjudicacin de una
zona, lo que aument la aceptacin y el inters por un concurso (es decir, un solo operador
poderoso no tiene una posicin dominante en la licitacin).
Un ejemplo de proceso de licitacin con lmites es el concurso de licitacin convocado en Uganda
para adjudicar puntos de presencia de Internet y cibercafs en todos los centros de distrito. Se
licitaron 32 centros de distrito a la vez, pero cada operador o proveedor de servicios de Internet slo
poda ser adjudicatario de un mximo de 10 puntos de presencia de Internet [1].
Prestacin de servicios por separado o agrupados
Otra consideracin importante en lo que respecta al diseo de la estrategia de licitacin consiste en
decidir si se deben exigir unos ciertos requisitos de acceso y servicio universal (ASU) por separado
o agrupados. Por ejemplo, en Uganda la oferta de telefona pblica para 2 500 habitantes de una
zona muy rural se hizo por separado de la oferta para puntos de presencia de Internet en 32 centros
de distrito de todo el pas. Por el contrario, en el proyecto experimental de Mongolia en el soum
(distrito) Tariat y el soum Chuluut, los servicios de voz inalmbricos, los puntos de presencia de
Internet, un centro pblico de Internet y el apoyo al acceso a Internet para las escuelas se
combinaron en una sola licitacin para cada soum.

245

Las licitaciones de servicios ASU por separado o agrupados han tenido ventajas e inconvenientes y
la eleccin del enfoque ms adecuado depende de las condiciones del pas.
Las ventajas del enfoque de licitacin de servicios por separado son las siguientes:

Las licitaciones por separado pueden realizarse secuencialmente y dilatarse en el tiempo, en

funcin de la disponibilidad de fondos.

La complejidad de la licitacin es reducida puesto que slo es necesario prestar un servicio

principal.

La separacin de los licitadores permite la participacin de varios agentes (especialmente

los de menor tamao), con lo que se aumenta el carcter inclusivo del programa del Fondo
de ASU (por ejemplo, los proveedores de servicios de Internet pueden participar en una
oferta de puntos de presencia de Internet, las escuelas pueden solicitar ellas mismas apoyo
para el acceso a Internet).
Las ventajas del enfoque de licitacin de servicios agrupados son las siguientes:

La combinacin de los servicios de ASU aumenta las economas de escala y el atractivo de

la licitacin; por consiguiente, resulta til si los proyectos individuales de ASU y las ofertas
de subvencin mxima son pequeas de por s, y tal vez carecen del atractivo suficiente
para los posibles licitadores a menos que los servicios estn agrupados.

Dado que el sector de las comunicaciones es cada vez ms convergente y que las licencias
no dependen de la tecnologa y los servicios (es decir, el licenciatario puede utilizar
cualquier tecnologa para prestar un servicio de comunicaciones), las licitaciones de
servicios de ASU agrupados podran resultar ms apropiadas.
Minimizacin de las subvenciones necesarias
Adems del modo en que estn diseados los lotes de licitacin de ASU, existen otras diversas
opciones que ayudan a minimizar la cuanta de la subvencin que necesitan los operadores:

Ofrecer al ganador de la licitacin utilizacin gratuita o a bajo costo de las frecuencias

radioelctricas.

Permitir al ganador de la licitacin que preste otros servicios (es decir, adoptar un enfoque
independiente del servicio).

Encargar que se comparta la infraestructura, tanto para la transmisin como para el acceso,
por ejemplo con las torres inalmbricas (para obtener informacin detallada, vase la
Seccin 3.4.6 y su Nota prctica, Infraestructura compartida de la red mvil en India).

246

Nota final
[1]

Sin embargo, los documentos de licitacin permitan dos excepciones, a saber, "la UCC
podr aumentar el lmite mximo de 10 distritos designados concedidos a cualquier
ofertante cualificado: a) en caso de que al no aumentarlo la UCC tuviera que aceptar una
propuesta de subvencin para un distrito designado que fuera ms alta que el 10% superior
a la propuesta de subvencin ms baja para el distrito designado; o b) en caso de que al no
aumentarlo las propuestas de subvencin presentadas por los ofertantes calificados no
bastaran para adjudicar los 32 distritos designados."

Documentos de referencia
Output-based aid in Nepal Expanding telecommunication services to rural areas, por Hank Intven,
Edgardo Sepulveda y Curt Howard, en OBA approaches N 2, 2004.
Output-based aid in Uganda Bringing communication services to rural areas, por
Juan Navas-Sabater y Mavis Ampah, en OBA approaches N 15, 2007.
Closing the gap to access to rural communications Chile 1995 - 2002, por Bjorn Wellenius,
World Bank Discussion Paper 2002.
7.1.3

Diseo del proceso de licitacin

Adems de las decisiones estratgicas sobre la candidatura de los distintos tipos de operadores y
proveedores de servicios para participar en el proceso de licitacin competitiva de acceso y servicio
universal (ASU), examinadas en la Seccin 7.1.1, y el diseo estratgico de los lotes de licitacin de
ASU presentados en la Seccin 7.1.2, existen tambin otras importantes decisiones que hay que
adoptar sobre el procedimiento de licitacin y los parmetros clave del contrato y la licencia,
examinados en esta seccin.
Con o sin calificacin previa
Si bien los requisitos de calificacin previa son ms comunes en las privatizaciones de operadores
establecidos, o en las licitaciones competitivas de licencias y frecuencias, en la mayora de los
concursos de subvenciones de ASU no se exige una calificacin previa. La calificacin previa
supone aadir una etapa ms al proceso y por tanto hace que se alargue el proceso de licitacin. Sin
embargo, la calificacin previa podra resultar til cuando el gobierno no sepa cuntos operadores,
de haberlos, cumplen los requisitos exigidos, por ejemplo, para una cuantiosa inversin en una red
dorsal.
Enfoque de una fase o dos fases
Un enfoque de licitacin en dos fases significa que en la primera solicitud de propuestas se piden
las propuestas tcnicas de los licitadores, sin tener en cuenta los precios. En esa peticin de
propuestas no se incluyen requisitos tcnicos detallados especficos, sino que ms bien su objeto es
descubrir enfoques innovadores de los operadores. Los operadores presentan ofertas tcnicas de
conformidad con su mejor propuesta de prestacin de servicio. Tras haber estudiado las ofertas
tcnicas, el gobierno prepara los documentos detallados de licitacin de la segunda fase basndose
en los elementos de las ofertas tcnicas presentadas por los operadores en la primera fase que fueron
de su agrado. A continuacin, los licitadores responden de nuevo incluyendo su oferta financiera.
El enfoque en dos fases resulta til en los casos en que el gobierno no est seguro de lo siguiente:
a) si el mercado es capaz de dar respuesta a cuestiones relativas a la agrupacin de zonas o
servicios, tecnologas especficas, etc.; y b) cul es el mejor diseo concreto del proyecto de ASU, y
adems desea que ste se presente con diversas opciones para llevarlo a cabo. Una vez ms, los
concursos de ASU no suelen emplear un enfoque de dos fases en la licitacin, pero cada pas debe

247

elegir en qu casos podra ser beneficioso y compensar las desventajas de un proceso de licitacin
ms largo.
Enfoque de uno o dos sobres
Con el enfoque de un sobre se presentan juntas la propuesta tcnica y la financiera, mientras que
con el enfoque de dos sobres la oferta tcnica se presenta por separado de la oferta financiera. El
enfoque de dos sobres implica que la oferta tcnica se abre y evala en primer lugar, antes de que se
abra el sobre con la oferta financiera. Este enfoque tiene la ventaja de que el precio propuesto por el
licitador no puede ejercer ninguna influencia en la evaluacin. En el caso del enfoque de un sobre,
utilizado habitualmente en los concursos de ASU, la oferta financiera y la tcnica se encuentran en
el mismo sobre y las ofertas financieras se leen en la ceremonia de apertura. La ventaja es que los
licitadores conocen inmediatamente las ofertas de sus competidores y existe un gran nivel de
transparencia. Asimismo, en los concursos de ASU, lo ms importante es la subvencin que
solicitan los licitadores que cumplen los requisitos tcnicos, empresariales y de servicios.
Criterios de candidatura de los licitadores y consorcios
Por regla general existen diversos criterios de candidatura que deben cumplir los licitadores y
consorcios. En primer lugar, se exige que no existan conflictos de intereses con ningn licitador.
Podra existir un conflicto de intereses en caso de que un licitador estuviera bajo control de una
entidad afiliada que tambin licitara en el concurso; o recibiera o hubiera recibido alguna
subvencin directa o indirecta de otro licitador; o tuviera la misma representacin legal a los efectos
de la licitacin; o participara en ms de una licitacin en el proceso de licitacin del caso; o
participara como consultor en la preparacin del diseo o las especificaciones tcnicas del proyecto
de ASU.
Si el licitador es una empresa conjunta, debe cumplir varios requisitos para poder participar en el
concurso. En particular debe indicar claramente cul es el reparto de responsabilidades entre los
miembros, tener firmado un acuerdo formal de empresa conjunta en vigor para un cierto periodo de
tiempo, presentar informacin detallada sobre los intereses de propiedad de cada miembro en la
empresa conjunta y sobre las contribuciones financieras de cada uno de ellos, y contar con
disposiciones que rijan la supervisin administrativa que lleva a cabo la empresa conjunta sobre el
funcionamiento del proveedor de servicio de ASU.
Capacidad de financiacin y experiencia operativa
Otro requisito de candidatura tiene que ver con la capacidad de financiacin y la experiencia
operativa de los licitadores. En la documentacin de la licitacin se debera pedir a los licitadores
que demostraran su estabilidad financiera, con un flujo de caja adecuado y un valor neto
satisfactorio. En general, se debera pedir a los licitadores que demostraran, a partir de los registros
de los dos aos precedentes de prestacin de servicios de comunicaciones, que son capaces de
implantar la red propuesta y gestionar las inversiones correspondientes para el funcionamiento del
ASU. Se recomienda que los requisitos actuales a este respecto se examinen con el sector y sea el
Fondo de ASU quien los establezca en el momento de la preparacin de los documentos de
licitacin.
Otro importante requisito de candidatura es demostrar la experiencia operativa. Con ella se
garantiza que el licitador adjudicatario ya ha puesto en marcha y operado anteriormente una red de
una cierta talla o bien ha prestado servicios idnticos o muy similares a los requeridos para el
proyecto de ASU. A menudo entre los requisitos mnimos de funcionamiento se pide haber operado
una red de telefona o de Internet durante un mnimo de dos aos, con un nmero mnimo de
clientes similar al nmero de clientes previsto del proyecto de ASU.

248

El requisito de poseer conocimientos tcnicos sobre la explotacin no tiene porqu impedir que
participen nuevas empresas del sector o se limite su nmero. Estas empresas sin experiencia de
explotacin pueden asociarse con una entidad o persona que s la posea. Sin embargo, a fin de
garantizar que ese asociado no es tan slo un asociado sobre el papel, el requisito habitual es que,
para que la experiencia de explotacin del asociado sirva para calificar al licitador, es necesario que
el asociado posea al menos el 25% de la titularidad del proveedor de servicio de ASU; o incluso
ms en algunos casos. Tambin es preciso demostrar que los conocimientos tcnicos de los
asociados se utilizan realmente para el funcionamiento del proveedor de servicio de ASU, por
ejemplo, al ocupar un puesto directivo.
Incorporacin del licitador
Los documentos de licitacin pueden exigir que o bien el licitador se haya construido como
empresa en el pas correspondiente en el momento en que se lleve a cabo la licitacin o bien que se
deba constituir antes de haber transcurrido un cierto periodo de tiempo tras la adjudicacin de la
oferta, es decir, antes de que el contrato o la licencia se hayan firmado y entren en vigor. La
decisin de que los licitadores nuevos en el sector deban estar constituidos en el momento de la
licitacin es ms onerosa para stos. Sin embargo, la constitucin despus de la adjudicacin de la
oferta puede llevar tiempo o podran presentarse complicaciones inesperadas.
Seleccin de las ofertas
En la mayora de los concursos de ASU, el mtodo empleado para seleccionar las ofertas consiste
en determinar que los licitadores cumplen los criterios de candidatura exigidos de tipo tcnico,
financiero y empresarial basndose en un simple aprueba o suspenda. Entre los licitadores que
cumplan los detallados criterios de candidatura y de otro tipo, aqul que haya solicitado la
subvencin ms baja gana, siempre y cuando no supere la subvencin mxima. Existen otros
mtodos en los que, por ejemplo, la seleccin de licitadores se realiza basndose en el precio
adems de en alguna medida propuesta de cobertura/inversin, o mediante un sistema de
puntuacin. Estos dos ltimos mtodos permiten favorecer al licitador que proporcione ciertas
inversiones o servicios por encima de los requisitos mnimos, es decir, que consiga equilibrar bien
costos y calidad. Sin embargo, esos mtodos entraan un nivel superior de complejidad y un diseo
muy cuidadoso de modo que la oferta siga siendo transparente y los licitadores comprendan
claramente la forma de ganar.
Detalles del contrato o la licencia
Si el licitador ganador es un operador nacional existente, no deber poseer necesariamente una
licencia, a menos que no est autorizado a prestar alguno de los servicios requeridos de ASU. No
obstante, en caso de que el ganador de la oferta sea una empresa nueva del sector, sta s que
necesitar una licencia a menos que el pas ya haya adoptado medidas para simplificar las
autorizaciones. Idealmente, en virtud de los documentos de licitacin se concede automticamente
una licencia o autorizacin al ganador, o al menos en ellos se describen claramente los requisitos y
el tiempo que llevar su tramitacin, y eso mismo es vlido para el espectro de frecuencias
radioelctricas requerido. Asimismo, en los documentos de licitacin se debera especificar si el
proveedor tendr derecho a construir su propia pasarela internacional o no. Esas decisiones influyen
en la posible subvencin solicitada por los licitadores. El contrato y la licencia pueden tener
duraciones diferentes, por ejemplo, cinco o diez aos. Es necesario que estos elementos se decidan
por adelantado y se tengan en cuenta cuando se calcule la subvencin mxima.

249

Fianza de licitacin y fianza de ejecucin

Una fianza de licitacin es una garanta bancaria suministrada por el licitador que oscila entre el 1%
y el 5% de la subvencin mxima y que el licitador tendr que abonar en caso de que abandone su
oferta. El propsito de la fianza de licitacin es desalentar a las empresas que no sean licitadoras
serias.
Una fianza de ejecucin es una garanta bancaria por una cierta cantidad de dinero suministrada por
el licitador ganador que garantiza que el licitador completar de forma satisfactoria el proyecto o
podr perder una parte o la totalidad de ese dinero. Mediante la institucin de la fianza de ejecucin
se garantiza que el operador cumplir los requisitos de ASU establecidos en el acuerdo de servicios.
La fianza supone una seguridad adicional para el gobierno, adems de la que ya tiene gracias a que
el pago de la subvencin se realizar por partes conforme se vayan cumpliendo metas.
Al determinar el monto de la fianza de ejecucin, el regulador debe ser consciente de que esta
fianza limita la liquidez del licitador ganador o podra obligar al licitador a pedir un prstamo. De
igual modo, el costo de conseguir una fianza de ejecucin podra resultar bastante alto,
especialmente en pases en desarrollo. Por consiguiente, en la medida de lo posible, la cuanta de la
fianza de ejecucin se debera mantener al mnimo, y, en una configuracin ideal debera tratarse
este punto con el sector antes de concluir los documentos de la licitacin, aunque al mismo tiempo
debera proporcionar un nivel de seguridad y apoyo para el gobierno.
Es probable que la fianza de ejecucin apropiada, vare de un mercado a otro pudiendo oscilar entre
el 10% y el 25% de la subvencin que se va a conceder.
Es recomendable que la fianza de ejecucin sea en forma de carta de crdito de garanta de un
banco de buena reputacin, lo que dar al gobierno la mxima seguridad de que la garanta se
ejecutar sin cavilaciones, negociacin o arbitraje.
7.1.4

Documentos de licitacin

En los documentos de licitacin de los concursos de acceso y servicio universal (ASU) se

proporciona informacin completa sobre los siguientes cuatro elementos clave del programa de
licitacin de ASU:

El contexto y los antecedentes de la oferta de ASU (por ejemplo, la poltica de ASU, el

programa general y el compromiso del gobierno), con inclusin de una descripcin
detallada del proyecto de ASU concreto que se saca a concurso.

Los requisitos y obligaciones detallados del proveedor de servicio de ASU (es decir, el
licitador ganador).

El reglamento del propio proceso de licitacin.

Un proyecto de contrato, tambin llamado Acuerdo de Servicios de ASU, y un proyecto de

licencia (incluida la licencia de espectro y los derechos de numeracin, en caso necesario).
En muchos casos los documentos de licitacin tambin incluyen determinados formularios o
plantillas que deben completar los licitadores participantes.
La finalidad de incluir todos los anteriores elementos es ofrecer a los licitadores una informacin
tan completa y exhaustiva como sea posible del proyecto por adelantado. De esta forma, las ofertas
estarn bien preparadas y el proceso ser transparente, sin ambigedades, especialmente en lo que
concierne a la evaluacin de las ofertas y las normas de calificacin de los licitadores. En el Cuadro
que figura a continuacin se ofrece una sinopsis de los temas y elementos fundamentales que
normalmente estn contemplados en los documentos de licitacin de ASU.

250

Cuadro Sinopsis de los temas y elementos fundamentales recogidos en los documentos de licitacin
Introduccin y sinopsis
Finalidad de la licitacin

Por ejemplo, prestar servicio telefnico o de Internet (o ambos) a ciertas

zonas/comunidades; proporcionar banda ancha en todo el pas.

Antecedentes

Por ejemplo, poltica de ASU, estrategia o compromiso del gobierno, programa

general de ASU, fuente de los fondos.

Sinopsis del proyecto

Zona/comunidades que se atendern, subvencin mxima, servicios que se

prestarn, tarifas si procede, periodo de tiempo y otros requisitos.

Calendario

Para los procesos de licitacin, adjudicacin del contrato, ejecucin y

finalizacin del proyecto.

Contacto

Persona y datos de contacto, protocolo de comunicaciones.

Requisitos, obligaciones y derechos del proveedor de servicios de ASU

Derechos de mercado

Grado de libertad que tendr el operador para prestar otros servicios, tanto en
las zonas cubiertas por la licencia como en el mbito nacional.
Generalmente a los proveedores de ASU no se les conceden derechos de
exclusividad.
Informacin sobre fechas y planes de liberalizacin en el futuro.

Disposiciones especficas
de la licencia

Informacin para nuevas empresas del sector sobre el tipo de licencia que
podran obtener, en qu condiciones, en caso de que ganaran el concurso,
incluida la referencia a secciones pertinentes de la base normativa y derechos y
gravmenes de la licencia.

Zona de explotacin

Enumerar la zona o zonas especficas del proyecto o los proyectos, incluyendo

el periodo de introduccin.

Obligaciones de servicios
mnimos

Disponer en forma de tabla segn corresponda:

Por ejemplo, nmero de telfonos pblicos solicitados en cada zona, puntos
de presencia de Internet y otros requisitos de ASU.
Por ejemplo, enlaces de fibra de banda ancha, puntos de interconexin.
Por ejemplo, requisitos de cobertura o servicios privados.

Especificaciones de
calidad de servicio

Indicar todas las normas de calidad mnima que se deben cumplir, como:
Requisitos de disponibilidad de servicio, por ejemplo 98%.
Tiempo mnimo y tiempo medio de reparacin.
Velocidades de telecarga y descarga para Internet.
Capacidad de banda ancha de las redes de banda ancha.

Subvencin mxima

Subvencin mxima permitida para cada proyecto o zona, incluido el

calendario de los pagos de la subvencin.

Datos de demanda

Informacin sobre los datos o estudios disponibles sobre la demanda.

Especificacin de la
tecnologa

Aunque los licitadores no tendran que estar obligados a utilizar ninguna

tecnologa en particular, en algunos casos podra resultar necesario imponer
ciertos requisitos, como:
Si se permiten o no todos los medios de transmisin (por ejemplo, por
satlite).
Si se permitir o no la telefona IP.

251

Frecuencias radioelctricas

Sealar claramente cul es la poltica sobre el uso del espectro radioelctrico,

la coordinacin de frecuencias radioelctricas y el proceso que debe seguirse
para las aprobaciones de frecuencias radioelctricas:
Se debern indicar cules son las bandas de frecuencia cuyo uso no se
permite en ningn caso.
Gravmenes exigidos para la licencia de frecuencias radioelctricas y tasas
del espectro y la numeracin (cuando proceda).
Si se permite o no la itinerancia en el pas.
Si se permite o no comerciar con el espectro.
Si se permite o no compartir la infraestructura.

Tarifas

Declaracin de la reglamentacin y las normas sobre tarifas normalmente

cules son las tarifas mximas permitidas.

Interconexin

Indicar las normas/derechos de interconexin fsica, as como cualquier otro

detalle de los acuerdos y la reglamentacin sobre interconexin (si existe o no
una oferta pblica de interconexin de referencia; la posibilidad de concertar
acuerdos geogrficamente asimtricos u otros acuerdos de interconexin
favorables, etc.).
Todo plan programado de estudio de los costos o los posibles cambios en la
frmula y reglamentacin de la interconexin.

Control y requisitos de
presentacin de informes

Formato de los informes sobre el servicio y estadsticas del funcionamiento y

fechas de su presentacin.
Derechos y expectativas de control del Fondo de ASU.

Reglamentacin sobre
proveedores de ASU

Toda otra reglamentacin pertinente como la aprobacin de la numeracin y el

tipo y la ley o leyes y reglamentaciones aplicables.

Otras disposiciones
jurdicas

Transferencia de la titularidad o cambio de control del proveedor de servicios

de ASU; acceso a tierras pblicas y privadas; fuerza mayor; solucin de
controversias; auditor tcnico; cumplimiento de la ley (muchas de estas
disposiciones se presentarn en detalle posteriormente en el contrato fsico).

Normas y procedimientos del proceso de licitacin

Preparacin de la
propuesta

Contenido y modelo de la propuesta.

Parte 1 Calificacin y propuesta de servicio (propuesta tcnica).
Parte 2 Propuesta de subvencin.
Lista de comprobacin del cumplimiento.
Fianza de licitacin.
Periodo de validez de las propuestas.

252

Calificacin del licitador

Requisitos de candidatura del solicitante.

Normas para los consorcios solicitantes.
Capacidad de financiacin.
Experiencia operativa.

Proceso de licitacin

Reunin previa a la propuesta (o previa a la oferta).

Comunicacin, observaciones y solicitudes de aclaracin.
Presentacin de la propuesta.
Entrega de la propuesta.
Apertura de propuestas.
Periodo de evaluacin.
Adjudicacin y declaracin de intencin.

Evaluacin de la propuesta
y seleccin de los
solicitantes que cumplen
los requisitos

Capacidad de respuesta a las propuestas.

1) Requisitos solicitados; informacin y fianza de licitacin exigidos
(previamente a la calificacin).
2) Solicitud con la menor subvencin.
Motivos para el rechazo de propuestas.
Fraude y corrupcin.
Descalificacin posterior e incumplimiento de los requisitos.

Otras disposiciones

Confidencialidad de las propuestas.

Utilizacin de las propuestas.
Costo de la propuesta y la licitacin.
Reserva de derechos.
Requisitos legales y formales.

Anexos

Formularios de la propuesta.
Formulario de la fianza de licitacin.
Lista de comprobacin del cumplimiento.
Disposiciones para la solucin de controversias.
Proyecto de contrato Acuerdo de servicios y subvenciones de ASU.

Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentacin de las TIC de la ITU-infoDev Mdulo de ASU.

Generalmente, los criterios de calificacin para licitadores deberan estar limitados con objeto de
garantizar que los solicitantes disponen de recursos financieros, tcnicos y administrativos y de
experiencia para desarrollar y ejecutar con xito el proyecto planificado. Es importante establecer
criterios de calificacin claros, estrictos y proporcionados e indicarlos explcitamente en los
documentos de licitacin. En funcin del proyecto planificado las calificaciones podrn variar, pero
es necesario que sea el organismo de financiacin quien las elabore. Las aportaciones realizadas por
diversos licitadores interesados durante el proceso de consulta podra contribuir a aclarar cules
deben ser las calificaciones fundamentales, puesto que la mayora de las calificaciones podrn
variar en funcin del proyecto, el tamao del mercado, etc.

253

Proyecto de contrato
En general, los documentos de licitacin deberan incluir como anexo un proyecto de contrato,
tambin llamado acuerdo de servicio y subvencin de ASU. En el siguiente Cuadro se ofrecen
detalles de su contenido habitual:
Cuadro: Proyecto de contrato Acuerdo de servicio y subvencin de ASU
Artculo Primero

Interpretacin
(Disposiciones, significados ampliados, monedas, calendarios)

Artculo Segundo

Prestacin de servicios de ASU

(Acuerdos de ejecucin; disponibilidad y calidad de servicio, y tarifas)

Artculo Tercero

Titularidad y control

Artculo Cuarto

Fallos de ejecucin y servicio

(Sanciones, recursos)

Artculo Quinto

Pago de la subvencin de ASU

Artculo Sexto

Fianza de ejecucin [2]

Artculo Sptimo

Seguro

Artculo Octavo

Auditor tcnico
(Nombramiento, funcin y cooperacin)

Artculo Noveno

Presentacin de informes

Artculo Dcimo

Solucin de controversias
(Proceso de reajuste escalonado, procedimiento arbitral o judicial,
costos)

Artculo Undcimo

Representaciones y garantas

Artculo Duodcimo

Indemnizacin

Artculo Decimotercero

Fuerza mayor

Artculo Decimocuarto

Confidencialidad

Artculo Decimoquinto

Vigencia y terminacin
(Quiebra, violacin grave, indemnizaciones)

Artculo Decimosexto

General
(Derecho aplicable, totalidad del acuerdo, subcontratistas,
notificaciones, etc.)

Artculo Decimosptimo

Cumplimiento de las leyes ambientales

Apndice A

Servicios obligatorios, especificaciones de disponibilidad y calidad

Apndice B

Tarifas y otros derechos

Apndice C

Zona de servicio de ASU

Apndice D

Ejecucin y calendario de pagos de la subvencin

Apndice E

Hechos materiales de incumplimiento

Apndice F

Fianza de ejecucin

Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentacin de las TIC de la ITU-infoDev Mdulo de

ASU.

254

Notas finales
[1]

Una fianza de licitacin es una garanta bancaria proporcionada por el licitador, cuya
cuanta vara entre el 1% y el 5% de la subvencin mxima y deber ser pagado por el
licitador en caso de que retire su oferta. El propsito de la fianza de licitacin es evitar que
se presenten empresas que no sean licitadores serios.

[2]

Una fianza de ejecucin es una garanta bancaria, cuya cuanta vara entre el 10% y el 25%
del valor del contrato, que deber presentar el ganador de la licitacin y que garantiza que
el proyecto se completar de forma satisfactoria; en caso contrario, el licitador podr perder
parte o la totalidad de ese dinero.

Documentos de referencia
Request for Proposal for Soum Wireless Network Telecommunications Services Mongolia.
Subsidy and Service Agreement for Soum Wireless Network Telecommunications Services
Mongolia.
Draft Request for Proposal for Internet services Malawi, incl. Draft Universal Access Service
Agreement.
Pakistan and Chile for broadband.
7.1.5

Concurso y procedimientos de solicitud para proyectos menores de TIC

El enfoque de licitacin competitiva de subvenciones, descrito en las secciones precedentes, est

fundamentalmente diseado, y resulta apropiado, para los proyectos de acceso y servicio universal
(ASU) que implican:

Grandes inversiones de capital en redes.

El desembolso de grandes sumas en subvenciones (por ejemplo, desde varios cientos de

miles de dlares hasta varios millones).

Que las empresas sean las destinatarias.

Para financiar proyectos menores de TIC se puede emplear un proceso competitivo simplificado o
bien un proceso de solicitud de subvenciones. Este segundo tipo, por ejemplo, podra utilizarse para
proyectos experimentales menores (por ejemplo, entre 50 000 USD y 200 000 USD). El principal
objetivo de los proyectos experimentales no ser probablemente minimizar costos, sino ms bien
comprobar y evaluar slidamente un concepto, programa o aplicacin particular en la esfera de
las TIC. Por consiguiente, se podra utilizar un proceso competitivo con presupuesto fijo en el que
la cuanta de la subvencin ya estuviera determinada (fija) y la evaluacin se basara en criterios
especfico ya publicados, con un sistema de puntuacin conocido aplicable a los distintos elementos
de la propuesta.
Un ejemplo de la adjudicacin por concurso de presupuesto fijo podra ser la financiacin especfica
del acceso a Internet en escuelas rurales (una vez que est disponible la infraestructura de red
dorsal), o bien la financiacin para poner en marcha puntos de acceso pblico a Internet/telecentros
individuales.
Este proceso seguira la misma secuencia, que el proceso de licitacin competitiva, a saber:

Formulacin del objetivo y el resultado del proyecto.

Consulta pblica con las partes interesadas y los posibles solicitantes.

Preparacin del formulario de solicitud.

Proceso de invitacin a participar transparente.

255

Calificacin y evaluacin.
Adjudicacin de la oferta.

En la Nota prctica Proceso de solicitud de Uganda de acceso a Internet para escuelas rurales se
resumen el proceso y los requisitos que deben cumplir los solicitantes que quieran proporcionar
acceso a Internet a las escuelas y el proceso de seleccin. En general, se debera pedir a los
solicitantes que prepararan un plan de actividades (o plan de sostenibilidad) aceptable que se
ajustara a la visin del patrocinador, sus objetivos, la necesidad de financiacin, y en el que se
demostrara su sostenibilidad a largo plazo. Estos requisitos de calificacin simplificados tambin se
podran utilizar para pequeos proyectos similares.
Nota prctica
Proceso de solicitud de Uganda de acceso a Internet para escuelas rurales
7.2

Proceso de licitacin y de asignacin de subvenciones

Una de las piedras angulares para que un proceso de licitacin competitiva sea justo y tenga xito es
la transparencia. La transparencia exige que el proceso se lleve a cabo de forma abierta y que la
seleccin de los candidatos ganadores se base en criterios publicados por anticipado. Entre las
caractersticas principales de los procesos transparentes cabe sealar:

La publicacin anticipada de los documentos de licitacin, que incluyan las normas del
proceso, los requisitos de calificacin y los criterios de seleccin.

La separacin de los procesos de calificacin y de seleccin.

La apertura pblica de las propuestas, incluidas las ofertas financieras separadas y selladas
presentadas por los solicitantes que cumplen los requisitos.
Es necesario que el organismo de financiacin garantice que los participantes del proceso
competitivo, as como el pblico en general, perciban que el proceso es justo.
Las distintas etapas del proceso de licitacin competitiva de subvenciones son las siguientes:

Comercializacin y publicacin oficial de la oportunidad de licitacin, segn se describe en

la Seccin 7.2.1.

Celebracin de una reunin antes de que salga a concurso la oferta para permitir a los
licitadores solicitar aclaraciones y hacer sugerencias sobre posibles modificaciones, segn
se examina en la Seccin 7.2.2.

Apertura de ofertas, evaluacin de stas y seleccin, y posterior adjudicacin de la oferta,

segn se presenta en la Seccin 7.2.3.
A fin de asignar las subvenciones a los proyectos experimentales, se recomienda solicitar la
presentacin de planes de actividades o de sostenibilidad, segn se seala en la Seccin 7.2.4.
Documentos de referencia
Edgardo Sepulveda, Subastas de subvenciones mnimas para el acceso a las telecomunicaciones
pblicas en zonas rurales, en Tendencias en las reformas de telecomunicaciones 2003: Promover el
acceso universal a las TIC Herramientas prcticas para los reguladores.
7.2.1

Publicacin de la oportunidad

La publicacin de la oportunidad de licitacin competitiva para un proyecto de acceso y servicio

universal (ASU) aumenta efectivamente la competencia y hace que probablemente se obtengan
mejores resultados (es decir, se conseguir abonar una subvencin menor y el licitador ganador ser
el ms adecuado).

256

Existen diversos medios de hacer pblica y dar a conocer una oportunidad de licitacin de ASU, por
ejemplo:

Mediante invitacin directa a todos los titulares de licencias del pas pertinentes. Para evitar
la sensacin de que existen favoritismos, es importante enviar la notificacin a todos los
titulares de licencias que cumplan los criterios de candidatura. El nmero de titulares de
licencias pertinentes determinar si este sistema es o no prctico (es decir, en un mercado
pequeo, resulta prctico dirigirse directamente a entre 10 y 50 titulares de licencias,
mientras que en mercados ms grandes quiz no sea apropiado o eficaz).

Poner un anuncio en el peridico de tirada nacional que tenga ms amplia difusin en la

comunidad empresarial. Idealmente, habra que poner el anuncio en dos peridicos o
revistas nacionales relacionadas con el comercio. Asimismo, sera conveniente que el
anuncio estuviera en circulacin al menos durante dos o tres das.

La oportunidad de licitacin debera publicarse en la pgina web del regulador del sector, y
el ministerio que corresponda podra tener tambin enlaces con el anuncio. La colocacin
de anuncios en la web, que cobra cada vez mayor importancia, ayudar a dar a conocer la
oportunidad a nivel internacional.

Si la oferta est abierta a la participacin internacional, como se analiza en la Seccin 7.1.1,

tambin ser necesario poner avisos o anuncios en revistas del sector o de temas
comerciales, en boletines informativos, peridicos y otros medios pertinentes. Asimismo, se
pueden utilizar conferencias internacionales o regionales del sector para comercializar las
oportunidades de licitacin de ASU. Tambin podra resultar adecuado contactar con un
cierto nmero de licitadores internacionales potencialmente interesados, siempre y cuando
stos sean ms de dos o tres, a fin de evitar favoritismos.
Por regla general, los pases utilizarn una combinacin de las anteriores opciones para dar a
conocer la oportunidad de licitacin, dependiendo del proyecto de ASU de que se trate y de la
situacin del mercado. Por ejemplo, en el caso de un pequeo proyecto experimental o de Internet
con un presupuesto por debajo de 0,5 millones USD no sera necesaria la difusin internacional.
Los avisos de oportunidades de licitacin pueden ser cortos pero deberan contener la siguiente
informacin fundamental:

Quin convoca la licitacin competitiva.

Qu zona se atender con el servicio.

Cul es la subvencin mxima que se ofrece.

Cmo obtener los documentos de licitacin oficiales.

Los documentos de licitacin pblica deberan ofrecerse a la venta a los posibles licitadores por una
suma determinada. Por lo general, se trata de una pequea cantidad a fin de que las partes
interesadas puedan permitrsela, pero, al mismo tiempo, lo suficientemente alta para cubrir los
costos de fotocopiado, empaquetado, envo por correo, etc., gasto que tambin har que se reduzca
el nmero de solicitudes recibidas de partes que no correspondan al perfil de la oferta. El aviso y los
documentos de licitacin pblica deberan emitirse con un intervalo mnimo de dos meses,
permitiendo as que los licitadores realicen estudios e investigaciones sobre la oferta y preparen
propuestas detalladas. Dependiendo de la complejidad y el tamao del proyecto de ASU, y de si es
posible que las empresas necesiten realizar algunas encuestas in situ, podra resultar aconsejable que
el intervalo fuera de tres meses.

257

7.2.2

Reunin previa a la oferta

En la fecha que se haya especificado en los documentos de licitacin, el regulador o el

departamento del Fondo de acceso y servicio universal (ASU) celebrar normalmente una reunin
antes de que la oferta sea definitiva. El propsito de esa reunin es permitir que los posibles
licitadores formulen preguntas y pidan aclaraciones. Asimismo, esa reunin ser la ltima
posibilidad de realizar modificaciones del proyecto de ASU y los documentos de licitacin teniendo
en cuenta las sugerencias y observaciones de los posibles licitadores. Por otro lado, esas
modificaciones probablemente sean mnimas, puesto que ya tuvo el sector la oportunidad de realizar
observaciones y sugerencias durante el proceso previo de consulta pblica.
La reunin previa a la oferta puede estar abierta a la participacin de todos los interesados, o bien
puede restringirse a las empresas que hayan adquirido los documentos de licitacin. Ambas
opciones son vlidas, y se optar por una u otra en funcin de cuestiones logsticas, como la
ubicacin de la sala de la reunin y su tamao. Sin embargo, normalmente se pide a todos los
participantes que se suscriban (esto es, que den su nombre, puesto, empresa y datos de contacto),
para permitir al regulador distribuir posteriormente las actas de la reunin.
Por regla general, la asistencia a la reunin previa a la oferta no es obligatoria. No obstante, las
actas de la reunin, en las que tal vez se incluyan modificaciones de los documentos de licitacin
(ya sea aclaraciones o modificaciones solicitadas en la reunin), se distribuyen a todas las entidades
que compraron los documentos de licitacin, as como a todas las dems entidades que estuvieron
representadas en la reunin previa a la oferta.
En la reunin previa a la oferta resulta til comenzar el debate con una breve presentacin
introductoria en la que se esbocen las principales caractersticas del proyecto de ASU y los
elementos principales del proceso de licitacin y los requisitos de licitacin.
Es conveniente celebrar la reunin con bastante anticipacin, por ejemplo, una vez transcurridas dos
o tres semanas desde el momento en que est disponible el documento de la oferta. De esta forma,
los posibles licitadores dispondrn de tiempo tanto para examinar completamente los documentos
de licitacin como para preparar la propuesta una vez que hayan recibido las aclaraciones
necesarias, de haberlas. El proceso de licitacin tambin debera permitir que se soliciten
aclaraciones o se presenten observaciones por escrito, pero para ello debera fijarse un plazo similar
al de la reunin previa a la oferta. Las respuestas a las solicitudes por escrito se publican junto con
las actas de la reunin previa a la oferta, o bien en un documento separado, que se distribuye a todos
los posibles licitadores. Normalmente, las preguntas por escrito se tratan de forma annima.
En los documentos de licitacin tambin se debera incluir la fecha en que se pide a los operadores
que comuniquen su intencin de participar o no en la oferta. En las aclaraciones por escrito en
respuesta a las preguntas se puede incluir un recordatorio de ese plazo. Si bien esa indicacin no
tiene carcter vinculante, sirve para que el regulador evale si la oferta suscitar suficiente inters
entre los operadores.
7.2.3

Evaluacin de las ofertas, seleccin de la oferta ganadora y adjudicacin de la oferta

En la fecha publicada se deberan abrir pblicamente las ofertas. Los nombres de todos los
licitadores y sus respectivas ofertas de peticin de subvencin se deberan anunciar en la ceremonia
de apertura del concurso de licitacin, que puede estar abierta a la participacin de todos los
interesados o slo a la de los licitadores.
Algunas veces, durante la apertura pblica de ofertas, se realiza una rpida comprobacin
preliminar de que las ofertas cumplen los requisitos, y para ello se verifica que el contenido del
sobre de la oferta est completo, haya sido firmado por la autoridad competente (por ejemplo, con
inclusin de un poder notarial), sea vlida la fianza de la oferta, etc. Si durante la ceremonia no es

258

posible realizar tal comprobacin, generalmente sta se realiza poco despus con carcter de
proceso de examen preliminar, antes de llevar a cabo el examen detallado, esto es, la evaluacin.
El licitador puede utilizar un formato de sobre nico para presentar los documentos o un formato de
sobres separados para cada uno de los componentes, es decir, la propuesta tcnica y la propuesta
financiera. La mejor prctica consiste en dividir la evaluacin en dos fases, del modo siguiente:
1)
Precalificacin de la propuesta tcnica, en la que se incluye informacin sobre el modo en
que el licitador cumple, entre otros, los requisitos empresariales, financieros y
operacionales, as como el modo en que cumple los requisitos de servicio y calidad.
2)
Seleccin de la propuesta financiera, esto es, la cuanta de subvencin solicitada.
El regulador slo considerar la posibilidad de conceder una subvencin a los licitadores que
alcancen los umbrales de precalificacin tcnica estipulados.
Los criterios de evaluacin del concurso de licitacin se deberan describir claramente en los
documentos de licitacin que deben adquirir los posibles licitadores interesados. Adems, los
documentos deberan basarse, en la mayor medida posible, en factores objetivos a fin de evitar
favoritismos o subjetividades en el proceso de evaluacin. Asimismo, los documentos de licitacin
deberan contener un calendario claro que comprenda la duracin del periodo de evaluacin y la
fecha en que se anunciarn los resultados. En funcin de la complejidad de la oferta y de los
procesos de aprobacin interna exigidos (por ejemplo, por la junta del organismo regulador), el
periodo de evaluacin normalmente durar entre cuatro y seis semanas.
Evaluacin de propuestas tcnicas
El equipo de evaluacin debera estar compuesto por personal del organismo regulador e idealmente
debera incluir a varios expertos en la materia, por ejemplo, un ingeniero, un abogado, un experto
financiero o contable, un economista, alguien con experiencia empresarial y posiblemente un
especialista en adquisiciones. A veces tambin forman parte del equipo de evaluacin consultores u
otros expertos externos (por ejemplo un acadmico) para que aporten conocimientos especializados
a nivel internacional y una opinin independiente.
El equipo debera estar dirigido por un directivo del Fondo de acceso y servicio universal (ASU) o
del organismo regulador. Idealmente cada miembro del equipo de evaluacin examinar cada
propuesta por separado y de forma independiente, y presentar una evaluacin sobre la idoneidad
del licitador. Acto seguido se comparan las distintas evaluaciones y se examinan en una reunin de
grupo, se disipan todas las incertidumbres e interrogantes respecto de la conformidad de los
licitadores no admitidos, y se llega a una conclusin acerca de si las propuestas tcnicas cumplen o
no los requisitos.
La evaluacin se podra llevar a cabo con una simple lista de comprobacin del cumplimiento que
contemple varios criterios y que est codificada o coloreada del modo siguiente:

Conforme (color verde).

Se necesitan aclaraciones (color amarillo).

No conforme (color rojo).

Los criterios de evaluacin son los mismos criterios expresados en los documentos de licitacin,
que es preciso cumplir para satisfacer los requisitos tcnicos. La lista de comprobacin de la
conformidad de los documentos de licitacin debera abarcar todos los criterios necesarios, y puede
ser utilizada por los licitadores y por el equipo de evaluacin para comprobar el cumplimiento de
los criterios. Normalmente el regulador se reserva el derecho de rechazar las ofertas que no sean
conformes con todos los requisitos mnimos.

259

Para abreviar el proceso, debera indicarse si las propuestas de los licitadores son o no aceptables
basndose en los criterios establecidos en los documentos de licitacin. Entre los criterios utilizados
para establecer la conformidad se utilizan, entre otros, los siguientes:

Cumple el licitador las calificaciones empresariales mnimas, tales como un valor neto
mnimo, capacidad de financiacin, adecuada experiencia de penetracin y explotacin?

Se ha ofrecido la meta del nivel de servicio mnimo buscado?

Se ha garantizado el nivel de calidad de servicio requerido?

Estn las tarifas propuestas dentro del lmite permitido establecido por el regulador?

La solucin tcnica es permisible con arreglo al derecho y reglamentacin vigentes?

Est la solucin tcnica comprobada sobre el terreno, instalada en al menos dos proyectos
de referencia (en el pas o en el mundo) y proporciona el servicio requerido en los
documentos de licitacin?
Dentro del periodo que se estipule despus de que venza el plazo de presentacin de ofertas (por
ejemplo, mximo de un mes) el director del departamento de acceso y servicio universal (ASU) y su
equipo de evaluacin deberan determinar qu licitadores han cumplido los requisitos de obligacin
de servicio mnimo y cules son las normas mnimas empresariales, financieras, tcnicas,
operacionales y de calidad.
Evaluacin financiera
La segunda fase est relacionada con la cuanta mnima de subvencin solicitada por los licitadores.
Todos los licitadores calificados que hayan cumplido los criterios de calificacin dados a conocer
sern evaluados en la segunda fase slo en funcin de la cuanta de los fondos que solicitan. Gana la
oferta que solicite la subvencin ms baja.
No se tomarn en consideracin las ofertas financieras de los licitadores que no cumplan en su
propuesta tcnica todos los criterios mnimos exigidos.
Adjudicacin de la oferta
Una vez que el equipo de evaluacin ha determinado la oferta ganadora, se enva una carta de
intencin al licitador ganador en la que se le notifica la adjudicacin y se le pide que acuse de
recibo y muestre su disposicin a entablar la negociacin del contrato.
Despus de que el licitador ganador haya acusado recibo de la adjudicacin, los resultados de la
evaluacin pueden hacerse pblicos para todos los licitadores participantes. Los licitadores que no
hayan cumplido los requisitos tendrn la oportunidad de recabar informacin sobre los motivos de
denegacin de sus ofertas y podrn presentar una reclamacin si no quedaran satisfechos con los
motivos aducidos.
Habida cuenta de que el proyecto de contrato y los requisitos de acceso y servicio universal (ASU)
de la empresa han sido fijados y publicados previamente, apenas queda margen para entablar
autnticas negociaciones sobre el contrato. El concurso de licitacin sera injusto si el licitador
ganador pudiera modificar los requisitos de ASU. Adems, dado que el proyecto de contrato es un
apndice de los documentos de licitacin, los licitadores ya tuvieron con anterioridad su
oportunidad de formular observaciones o preguntas sobre cualquier disposicin particular del
proyecto de contrato. Los nicos cambios en el contrato podran tener que ver con cuestiones
menores, como la modificacin del calendario de ejecucin y pago (siempre y cuando no se
modifique la fecha de conclusin global) y la modificacin de los procesos de control, presentacin
de informes o auditora tcnica, as como los protocolos de comunicacin.

260

Una vez que est firmado el contrato, se devuelve la fianza de licitacin al adjudicatario y a los
dems licitadores. Normalmente, en el momento de la firma del contrato o poco despus (pero antes
de que se devuelvan las fianzas de licitacin), el licitador ganador deber presentar la fianza de
ejecucin, de conformidad con lo dispuesto en los documentos de licitacin.
7.2.4

Planes de actividades o de sostenibilidad como requisito previo para la asignacin de

fondos

Los planes de actividades son importantes para toda iniciativa empresarial de TIC. Los donantes o
los Fondos de acceso y servicio universal (ASU) deberan pedir un plan de actividades antes de
apoyar proyectos experimentales de gran envergadura. Idealmente este plan de actividades debera
cumplir ciertos criterios mnimos y demostrar la sostenibilidad del concepto del proyecto, as como
su repercusin o resultados en relacin con el desarrollo. Esto es particularmente importante cuando
los fondos se asignan sin mediar una licitacin competitiva.
Un plan de actividades (o plan de sostenibilidad) para un proyecto experimental siempre debera
contener los fundamentos del proyecto, la base de demanda, los costos, los ingresos previstos y el
rendimiento financiero que necesita satisfacer el proyecto para ser candidato. A continuacin figura
una lista ilustrativa de los elementos del plan de actividades que podra solicitar un donante o el
Fondo de ASU, segn proceda para cada proyecto particular:

La declaracin del objetivo y la misin del proyecto breve introduccin a la idea del
proyecto, la necesidad o la oportunidad y respuesta que ofrece el proyecto.

Patrocinio y titularidad esbozo claro de la estructura de la titularidad y los participantes

del proyecto, y si el proyecto ser una franquicia o un negocio independiente, una
cooperativa comunitaria, una dependencia del gobierno local, etc.

Evaluacin del mercado y de los beneficiarios evaluacin de la demanda (basada en la

demografa, intereses, economa, necesidades y asequibilidad). La evaluacin debera
incluir una descripcin del mercado en la que se analice el papel del proyecto en
comparacin con la disponibilidad de otros servicios alternativos (por ejemplo, para un
proyecto de acceso pblico, identificar otros locutorios telefnicos o cibercafs), y las
necesidades especficas de la regin, incluida la clase de informacin o servicios que
necesita la comunidad local. Asimismo, debera explicar cmo se beneficiar la comunidad
y cmo sta justificar el pago por los servicios. Tambin se debera incluir un clculo del
uso previsto (por ejemplo, nmero de llamadas, minutos de uso de Internet, mensajes,
pginas impresas, fotocopias, formularios entregados o cualquier modo de informacin y
servicio que se vaya a ofrecer).

Marco jurdico y reglamentario, licencias y autorizaciones resumen de la situacin de la

propuesta del proyecto con respecto a las licencias y autorizaciones. Necesita el proyecto o
el propietario o propietarios del sitio una licencia o autorizacin especial para avanzar, y se
han concedido stas? Si se necesita una autorizacin especial, describir las medidas
adoptadas y los posibles resultados, las condiciones conexas o las cuestiones pendientes de
resolucin.

Plan de comercializacin y ventas explicacin de cmo se aprovecharn las posibilidades

del mercado, cmo se sensibilizar y concienciar a la poblacin acerca del servicio o
servicios y, si procede, cmo ser atrada hacia el sitio o sitios.

Competencia evaluacin sobre cmo las hiptesis sobre el mercado y las ventas podran
resultar afectadas por otras instalaciones, redes o alternativas similares, y sus repercusiones
en los objetivos del proyecto.

261

Evaluacin tcnica evaluacin del acceso en la zona a la infraestructura de

comunicaciones, la topografa, la tecnologa de acceso y otros sistemas necesarios (por
ejemplo, suministro elctrico). En la evaluacin se debera recomendar cul es la tecnologa
ms adecuada para las caractersticas del sitio o los sitios, as como cules son los costos
iniciales y corrientes para conectar y mantener la instalacin o las instalaciones.
Hoja financiera debera contener los gastos y costos iniciales, as como proyecciones del
nmero de usuarios, utilizacin del trfico, precios e ingresos, gastos, costos financieros,
costos de explotacin y salarios, etc. Se deberan incluir listas financieras en las que se
muestren los costos y los ingresos desglosados por cada elemento principal, unidad,
departamento o servicio (por ejemplo, telfono, fax, ordenador, Internet y correo
electrnico, capacitacin, fotocopiado, etc.). Se debera mostrar la amortizacin de los
costos, la depreciacin y la estrategia de sustitucin.
Anlisis de resultados financieros se debe mostrar el clculo de la rentabilidad o explicar,
justificar y proyectar en el futuro cualquier variacin de la rentabilidad para mostrar cmo
mejorar la situacin.
Requisitos de financiacin resumen de los requisitos de financiacin y de las
contribuciones financieras, incluidas las contribuciones en especie, procedentes de todas las
fuentes. Deben justificarse la escala de la inversin y el alcance de los servicios propuestos.
Plan operacional organigrama en el que se indiquen claramente las responsabilidades, el
plan de dotacin de personal, los planes de equipo e instalaciones y la evaluacin de los
posibles problemas y soluciones.
Formacin, creacin de capacidades y cualquier otro desarrollo de los recursos humanos
necesidades del proyecto y esfuerzo asignado, plan, costos y alianza(s) para alcanzar todas
las metas indicadas en relacin con el personal o los usuarios.
Aportaciones comunitarias si procede, evaluacin del apoyo de la comunidad local para
confirmar que la comunidad y el patrocinador o los patrocinadores comprenden los
requisitos.
Alianzas tras haber evaluado todas las necesidades y los retos del mercado, tcnicos,
operacionales, financieros y de desarrollo de los recursos humanos, esbozar claramente la
naturaleza de las alianzas necesarias y garantizadas para ejecutar el proyecto con xito.
Entre los ejemplos de alianzas se podra incluir una seleccin de las siguientes: empresa
con experiencia de explotacin a nivel local; comerciantes locales; operador de
telecomunicaciones; proveedor de servicios Internet; organizacin no gubernamental y
organizacin comunitaria especializada en formacin; universidad; donantes
internacionales o nacionales, gobierno, etc.
Anlisis de riesgos y de sensibilidad cmo se ve afectado el rendimiento y xito del
proyecto por distintas situaciones hipotticas del mercado, ventas, costos, precios o
funcionamiento, especialmente en el caso de la situacin ms desfavorable.

Adems de lo anterior, tambin es necesario tomar en consideracin otros requisitos relacionados

con la repercusin del proyecto y los productos de desarrollo del proyecto. En el siguiente Cuadro
figura una gua prctica sobre el modo de tratar esos requisitos en una solicitud de financiacin:
Cuadro Justificacin de desarrollo
Visin y
objetivo

Cules son las ideas fundamentales, los objetivos concretos y los resultados
clave del proyecto?
Describir el panorama anterior/posterior (por ejemplo, 250 aldeas que
anteriormente carecan de acceso a servicios telefnicos, contarn a partir de
ahora con locutorios pblicos y servicios privados disponibles; 25 instituciones
262

Enfoque de
desarrollo
general

Beneficiarios
del proyecto

Carcter de los
beneficios

que prestan servicio a las comunidades rurales y abordan cuestiones sociales

especficas tendrn acceso de alta velocidad a Internet por medio de cinco
nuevos puntos de presencia regionales de Internet).
Es el proyecto coherente con las metas de desarrollo que han determinado los
formuladores de polticas u otros participantes del desarrollo en el pas o pases
donde se realizar el proyecto?
Tiene el proyecto posibilidades de influir en otros programas de desarrollo ms
importantes, en el sector de las telecomunicaciones o TIC (por ejemplo,
liberalizacin del mercado) o en otras esferas (por ejemplo, innovaciones en
materia de educacin o salud)?
Se promover el desarrollo sostenible y equitativo, y cmo, en caso de que el
proyecto se ejecute con xito?
Se dirige el proyecto a comunidades, clases de personas, grupos de ingresos,
grupos de edad, gneros especficos?
Cmo se contemplarn, en el marco del proyecto, las necesidades y demandas
de sus grupos destinatarios?

Qu valor y utilidad tienen los servicios prestados? Deberan explicarse

detalladamente con la descripcin de los resultados buscados.

Cul es el carcter principal de los beneficios del proyecto? Por ejemplo, acceso
a comunicaciones vocales, informacin empresarial, informacin sobre salud,
educacin, servicios gubernamentales.
Tendr el proyecto alguna repercusin en el empleo, las condiciones de trabajo
o la calidad de vida?
Que repercusiones secundarias tendr el proyecto por ejemplo, mejor
prestacin de servicios de infraestructura social (educacin, gobierno, empresas
y finanzas, salud y bienestar)?
Cul ser el efecto del proyecto en la cultura, los valores, la libertad, la
democracia, etc.?

De qu beneficios u oportunidades concretas disfrutarn las personas con

distintas clases de ingresos, especialmente los pobres, gracias al proyecto?
Potenciar el proyecto las capacidades de los pobres y de los grupos vulnerables
o desfavorecidos y contribuir a la reduccin de la pobreza?
Cul ser el grado y el carcter de la participacin local en el diseo, aplicacin
y propiedad del proyecto?
Consideracione El diseo y la metodologa del proyecto tienen en cuenta las distintas funciones,
s de gnero y
perspectivas, intereses y prioridades de los gneros?
accesibilidad
Se evala la posible repercusin del proyecto desde una perspectiva que
reconozca las desigualdades y desequilibrios entre los gneros?
Se desglosarn por gneros los datos de las investigaciones, la demanda y las
repercusiones previstas?
Los componentes del proyecto tendientes a la creacin de capacidades tienen en
cuenta las condiciones de gnero?
Cul es el valor especfico de los servicios para las mujeres, por ejemplo, les
facilitar un mejor acceso a la informacin, la asistencia, el crdito y las
oportunidades empresariales? Estos aspectos se deberan precisar en la mayor
medida posible.
Son accesibles los servicios para las personas discapacitadas y se consideran sus
intereses especiales en el diseo del proyecto?
Fuente: A rural ICT toolkit for Africa, Andrew Dymond, Sonja Oestmann, infoDev 2003.
Distribucin de
beneficios

263

En el caso de proyectos menores de TIC, por ejemplo de pequeos empresarios o microempresarios

que soliciten una subvencin para abrir un telecentro o un locutorio telefnico, los anteriores
requisitos son, obviamente, demasiado onerosos y complejos. Vase la Seccin 7.1.4 y su Nota
prctica Proceso de solicitud de Uganda de acceso a Internet para escuelas rurales para obtener
orientacin sobre requisitos de calificacin ms sencillos.
7.3

Inspeccin, pago, control y evaluacin

A fin de que los programas de acceso y servicio universal (ASU) tengan xito es necesario lo
siguiente:

La supervisin de la ejecucin de los proyectos de ASU individuales y la inspeccin por un

auditor tcnico de las etapas cumplidas, para que se realice el pago, segn se analiza en la
Seccin 7.3.1.

El control de los proyectos de ASU, al que coadyuvan los informes sobre los requisitos
presentados por el proveedor de servicio de ASU, con objeto de disponer de un sistema de
alerta temprana para los problemas y de suficientes datos con los que evaluar los proyectos
ms adelante, segn se describe en la Seccin 7.3.2.

La evaluacin del rendimiento de los proyectos individuales en lo concerniente a su

repercusin as como al examen y la evaluacin estratgicos del programa de ASU y del
rendimiento del Fondo de acceso y servicio universal (ASU) esbozados en la Seccin 7.3.3.
7.3.1

Inspeccin, pago y auditor tcnico

Los dos principales propsitos del auditor tcnico son inspeccionar y certificar que el proveedor de
servicio de acceso y servicio universal (ASU) ha cumplido (o no) las etapas especficas establecidas
en la lista de pagos, y, en caso de un evento de fuerza mayor (por ejemplo, daos debidos a
fenmenos atmosfricos como rayos, tormentas, terremotos; disturbios laborales como huelgas, o
disturbios civiles como guerra, actos terroristas y epidemias), certificar que ha ocurrido un evento
de fuerza mayor y realizar propuestas de modificacin de la ejecucin del proyecto y la prestacin
de los servicios de ASU teniendo en cuenta ese evento de fuerza mayor. El proceso de inspeccin y
certificacin del cumplimiento de etapas es muy importante, puesto que desempea un papel
notarial al certificar la prestacin del servicio solicitado y permitir as que el administrador del
Fondo de ASU desembolse legalmente los fondos.
En general, el puesto de auditor tcnico se debera contratar externamente al organismo regulador,
por medio de un proceso competitivo, basado en mandatos y requisitos tcnicos que estn de
acuerdo con los documentos de licitacin y el contrato firmado con el proveedor de servicio de
ASU. En proyectos menores, el personal del organismo regulador podra ser capaz de llevar a cabo
la inspeccin y certificacin de las etapas, a fin de ahorrar tiempo y recursos. Sin embargo, lo
anterior podra basarse en la premisa de que, en caso de que hubiera controversias u ocurriera un
evento de fuerza mayor, se contratara a un auditor tcnico externo independiente para solucionar la
cuestin.
Tiene suma importancia el momento escogido para realizar la inspeccin y la certificacin de las
etapas a fin de garantizar el pago oportuno y correcta la puesta en marcha de todo proyecto de ASU.
7.3.2

Control y requisitos de presentacin de informes

Con el fin de contribuir al control de los proyectos de acceso y servicio universal (ASU), las
obligaciones del proveedor de servicio de ASU en materia de presentacin de informes se exponen
normalmente en el documento de licitacin y se especifican detenidamente en el contrato fsico.
Esos requisitos estn relacionados con el calendario de ejecucin del proyecto, que a menudo suele
consistir en una red que se est instalando y poniendo en funcionamiento, y posteriormente con los
264

requisitos de calidad de servicio. En los dos Cuadros que figuran a continuacin se ofrece un
ejemplo de los requisitos tpicos de presentacin de informes.
Situacin y puesta en marcha de la red
El departamento responsable del ASU dentro del organismo regulador debera exigir a los
operadores que presenten peridicamente informes en los que figuren estadsticas sobre la situacin
y puesta en marcha de la red y los servicios. De esta forma se lleva un registro de los logros totales
de la red y sirve para vigilar el modo en que los operadores cumplen sus respectivos contratos de
servicios.
La periodicidad de esos contratos podra ser mensual o trimestral, segn convenga. Normalmente la
frecuencia disminuye una vez que se ha completado la ejecucin. Generalmente en los informes se
deberan exponer como mnimo las categoras que figuran en el siguiente Cuadro.
Cuadro: Informe de situacin de la red o de ejecucin el proyecto
Indicador
Clientes totales existentes

Medida
Por ejemplo, telfonos privados; telfonos de empresas,
instituciones, residencias y acceso pblico.
Clientes de Internet (empresas, negocios, residencias,
clasificados por servicio y velocidad).

Extensin y cobertura de la red, total y

por distritos (u otra unidad administrativa
adecuada)

Poblacin del distrito con cobertura de servicio.

Nmero de telfonos de acceso pblico, puntos de presencia
de Internet o centros pblicos de Internet construidos y en
servicio.
Instalaciones de banda ancha.

Porcentaje concluido

Porcentaje de la obligacin de red total en servicio.

Porcentaje de localidades con requisitos totales cumplidos de
servicio de ASU.

Situacin actual del cumplimiento de la

obligacin

Trabajo pendiente para concluir la siguiente etapa.

Fecha prevista para completar la etapa.

Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentacin de las TIC de la ITU-infoDev Mdulo de ASU.

Calidad de servicio
El departamento responsable del ASU debera mantener una base de datos de los requisitos de
calidad de servicio y el cumplimiento del operador, a fin de:

Garantizar que los operadores subvencionados ofrecen un grado de servicio adecuado en

conformidad con su acuerdo de servicio de ASU.

Determinar la necesidad de adoptar medidas correctivas.

Crear presin competitiva para obtener buenos rendimientos.

En el Cuadro que sigue figuran las cuestiones relacionadas con la calidad mnima sobre las que
normalmente se lleva un control y un registro:

265

Cuadro Control de la calidad de servicio

Indicador

Indicadores o actividades solicitados habitualmente

Normas de calidad
exigidas

Se deben poner a disposicin del pblico en sitios web, etc.

Quejas

Generalmente el regulador tiene un nmero pblico (gratuito) de llamada para que los
clientes o minoristas de servicios puedan presentar quejas en relacin con el servicio
que presta el operador en su zona y se ponga en marcha el proceso de queja y solucin
del problema.
Los datos sobre cada operador, incluido el proveedor de servicio de ASU, deberan
guardarse por separado, y pueden registrarse en una base de datos o en formato de hoja
de clculo para facilitar el anlisis cualitativo y cuantitativo y la respuesta pertinente.

Fallos y
reparaciones

Se pedir a los operadores y proveedores de servicios que organicen y den a conocer

los nmeros gratuitos de sus centros de servicio destinados a minoristas y clientes, y
que establezcan un sistema de apoyo operativo y de atencin al cliente con el que
poder facilitar una buena respuesta a los problemas y que se pueda utilizar para los
informes de estadsticas del Fondo de ASU sobre fallos, as como para el diagnstico
de fallos y tiempo de reparacin.

Trfico o
utilizacin

En relacin con la telefona se deberan presentar informes sobre el trfico de

llamadas entrantes y salientes, as como sobre las principales clases de llamadas (por
ejemplo, internacionales, nacionales, fijas a mviles, mviles a mviles, etc.).
En relacin con Internet datos de utilizacin, nmero de usuarios y/o abonados,
banda ancha (disponible y utilizada), principales destinos del trfico.

Estadsticas sobre
calidad de servicio

En relacin con la telefona disponibilidad de servicio, tasas de complecin de

llamadas, nivel de congestin, etc.
En relacin con Internet disponibilidad de servicio, velocidades hacia el destino y
hacia el origen mximas y promedio.

Facturacin y
apoyo de gestin
de telfonos
pblicos

Los operadores deben ser capaces de suministrar a sus minoristas de telfonos pblicos
resmenes completos de los tiempos de llamadas entrantes y salientes por llamada, y
resmenes mensuales en los que figuren el nmero de llamadas, el tiempo medio de
llamada, el tiempo total de llamada, las sumas adeudadas por llamadas entrantes y
salientes, y el balance de cuenta.

Estadsticas de los
centros pblicos de
Internet

Horas de apertura reales, disponibilidad de ordenadores personales, nmero de

usuarios por mes (incluido nmero de usuarias y discapacitados), datos sobre uso del
servicio (es decir, para los distintos servicios ofrecidos), disponibilidad de capacitacin
y apoyo tcnico, etc.

Fuente: Conjunto de herramientas para reglamentacin de las TIC de la ITU-infoDev Mdulo de ASU.

Cumplimiento, recurso y sanciones

Cuando proceda, los oficiales de proyectos del departamento de ASU deberan:

Realizar comprobaciones aleatorias y rutinarias para verificar las estadsticas de

funcionamiento y el cumplimiento de las obligaciones contractuales.

Preparar informes internos mensuales refundidos en los que se resuman los progresos del
proyecto, sus logros y las explicaciones y los motivos para desviarse de la norma, as como
las medidas que se recomiendan.

266

Se deberan utilizar los indicadores de los anteriores Cuadros, as como otros criterios previstos en
el contrato de servicio de ASU, como base para que el departamento de ASU controle los progresos
realizados y haga cumplir las normas de calidad mnima estipuladas a los operadores y proveedores
de servicios que reciben subvenciones del programa patrocinado por el Fondo de ASU.
Una vez que los licitadores adjudicatarios de los proyectos de ASU hayan comenzado la
explotacin, deberan estar sometidos a auditoras regulares. Cuando el proveedor de servicios no
cumpla las normas mnimas aceptables que figuran en su contrato de servicio de ASU, se le debera
enviar una notificacin indicndole que debe mejorar su nivel de servicio en un periodo de tiempo
estipulado o cumplir sus obligaciones contractuales. En caso contrario, el proveedor se vera
expuesto a las sanciones financieras dispuestas en el contrato de servicios de ASU, entre las cuales
debera estar incluida la reclamacin de las subvenciones ya abonadas.
7.3.3

Exmenes estratgicos y estudios de evaluacin

Los exmenes y evaluaciones peridicos son beneficiosos para los proyectos de TIC individuales
as a como los programas nacionales de acceso y servicio universal (ASU), y tambin contribuyen a
divulgar informacin sobre las experiencias, repercusiones y dificultades.
Evaluacin del programa de ASU
Los programas nacionales de ASU idealmente son objeto de un examen estratgico de poltica y
gestin a intervalos regulares, por ejemplo cada tres aos. Lo mismo es aplicable para el Fondo de
acceso y servicio universal (ASU) en los casos en que un pas eligiera utilizar un Fondo de ASU
para financiar, gestionar y llevar a cabo su poltica y su programa de ASU. Por regla general, ese
examen lo encarga el ministro competente en nombre del gobierno e idealmente lo realiza una
entidad independiente (con conocimientos tcnicos adecuados en las esferas de acceso y servicio
universal, financiacin de proyectos y gestin operacional).
Sin limitacin del mandato del examen, que debera ser preparado por el gobierno, o en nombre de
ste, en la evaluacin se debera tomar en consideracin lo siguiente:

Los logros del programa de ASU y, si procede, del Fondo de ASU en comparacin con sus
objetivos.

La repercusin de los proyectos y servicios de ASU en el desarrollo del pas y la reforma,

liberalizacin y desarrollo del sector de las telecomunicaciones, as como su contribucin a
stos.

El papel del sector comercial y el desarrollo de las alianzas financieras como contribucin a
la ejecucin del programa de ASU.

Si procede, las recaudaciones y los desembolsos del Fondo de ASU en comparacin con las
previsiones, y los costos y eficacia de la gestin y la estructura administrativa del Fondo.

Las opciones estratgicas de la futura elaboracin del programa de ASU para que contine
cumpliendo sus objetivos.

Los requisitos financieros para cumplir esos objetivos, y las recomendaciones con respecto
a futuros impuestos si procede, recaudacin de fondos y alianzas.

Otras recomendaciones estratgicas en relacin con la direccin del programa de ASU y la

gestin del Fondo, si procede.
El gobierno puede utilizar los resultados del estudio y sus recomendaciones para orientar la futura
poltica de ASU, la renovacin y revisin de sus objetivos o, cuando proceda, el mandato del Fondo
de ASU para un nuevo perodo de tres a cinco aos.

267

Evaluacin de los proyectos de TIC

Existe una gran variedad en cuanto a lo que se evala exactamente en un proyecto de TIC, con qu
mtodos de evaluacin y por quin se realiza la evaluacin, adems de la variedad que existe entre
los propios proyectos de TIC. A continuacin figura una serie de enfoques para realizar
evaluaciones de los proyectos de TIC, que no pretende ser exhaustiva.
Enfoque de la evaluacin

Repercusin en la reduccin de la pobreza.

Mejor prestacin de servicios gubernamentales.

Repercusin en la educacin.

Repercusin en la situacin macroeconmica.

Difusin social y uso de los servicios TIC.

Sostenibilidad financiera.

Repercusin en el desarrollo social.

Repercusin en las partes interesadas, por ejemplo, en organizaciones que gestionan el

proyecto o son titulares del mismo.

Repercusin en la iniciativa empresarial y la innovacin.

Mtodos de evaluacin

Anlisis del usuario y del uso (por ejemplo, demografa de los usuarios y modo de
utilizacin de los servicios, con qu finalidad, frecuencia, etc.).

Entrevistas y anlisis de beneficiarios o partes interesadas.

Observacin.

Medicin de cambios en los ingresos o la creacin de empleo.

Evaluadores

Acadmicos.

Patrocinadores del proyecto.

Organismos internacionales de desarrollo.

Inversores sociales.

Organizaciones no gubernamentales.

Asociaciones comerciales.

Consultores privados.
Resulta til elaborar un enfoque de evaluacin ya desde la fase de planificacin del proyecto de TIC
que se adapte al objetivo del proyecto, utilice un mtodo prctico y emplee indicadores y
mediciones definidas para evaluar la repercusin del proyecto particular. Tal vez sea necesario
realizar un estudio de referencia antes de ejecutar el proyecto, en el que se midan ciertos
indicadores clave, a fin de evaluar las modificaciones una vez ejecutado el proyecto. Tambin es
aconsejable escoger por anticipado el momento de la evaluacin, esto es, determinar cunto tiempo
tendr que transcurrir para que se noten las repercusiones. En la lista de documentos de referencia
se ofrece informacin adicional sobre los enfoques de evaluacin y las evaluaciones satisfactorias.

268

Documentos de referencia
"Integrating Social Development and Financial Sustainability: The Challenges of Rural Computer
Kiosks in Kerala", Renee Kuriyan, Kentaro Toyama y Isha Ray, 2005.
"Using Stakeholder Theory to Analyze Telecenter Projects", Savita Bailur, London School of
Economics, 2006.
"Using the Livelihoods Framework to Analyze ICT Applications for Poverty Reduction through
Microenterprise", Richard Duncombe, University of Manchester, 2006.
"Social Impact and Diffusion of Telecenter Use: A Study from the Sustainable Access in Rural
India Project", Rajendra Kumar, Massachusetts Institute of Technology, Michael Best, Georgia
Institute of Technology, 2006.
"Monitoring and Evaluation of ICT in Education Projects A Handbook for Developing Countries",
infoDev/Banco Mundial, Wagner, Daniel A., Bob Day, Tina James, Robert B. Kozma, Jonathan
Miller y Tim Unwin, 2005.

269

Tecnologas para el acceso y servicio universal

Los desarrollos tecnolgicos afectan los costes, la aceptabilidad y la viabilidad de los servicios y
tienen repercusiones directas sobre el acceso y servicio universal (UAS). Como los desarrollos
tecnolgicos influyen en las expectativas de los reguladores y en las preferencias tecnolgicas de
los usuarios, los requisitos mnimos para el UAS as como las esperanzas puestas en l aumentan a
lo largo del tiempo.
La poltica del UAS debe ser flexible y con miras de futuro al tener en cuenta las nuevas
tecnologas, pero a la vez debe ser imparcial sin favorecer una tecnologa u otra. Los reguladores
deben constituirse en observadores informados con respecto a las tecnologas pero tiene que
permitir a los proveedores del UAS seleccionar las tecnologas ms eficaces desde el punto de vista
econmico.
Como principio general, es importante observar que las tecnologas ni estn aisladas del mercado ni
son el nico factor determinante a la hora de tener xito en la prestacin de un servicio. Segn los
pases, el hecho de que una tecnologa en concreto sea la solucin adecuada para el UAS y las zonas
rurales, y para las personas con bajos ingresos, depende fundamentalmente de los siguientes
factores del mercado:

Competencia (posicin en el mercado de los suministradores, sus paquetes de servicio y su

estrategia de establecimiento de precios).

Demanda y asequibilidad.

Densidad de clientes.

Distribucin y disponibilidad del terminal de usuario final.

No deben pasarse por alto estos factores a causa de preferencias gubernamentales; la eleccin
tecnolgica debe ser asunto de los proveedores de servicios y el regulador debe centrarse en
proporcionar igualdad de oportunidades a todos los participantes.
Este Captulo ofrece una visin general de las tendencias y temas pertinentes para el UAS. El
Mdulo 7, Nuevas tecnologas y repercusiones sobre la reglamentacin, presenta de una forma ms
completa de las tendencias, incluyendo referencias cuando es necesario. Dicho Mdulo 7 describe
detalladamente las cuatro lneas principales del desarrollo tecnolgico Internet y protocolo
Internet (IP), comunicaciones mviles, infraestructuras de las redes de prxima generacin (NGN) y
convergencia.
Estas tendencias crean un nuevo paradigma de red TIC para la sociedad de la informacin e
implican la necesidad de intervenciones polticas en el UAS para alentar la creacin de redes y
servicios de manera equilibrada y ubicua en las regiones. Sin embargo, al igual que la revolucin
mvil ha impulsado el progreso para obtener el UAS en telefona, sera conveniente que los
reguladores tuvieran muy en cuenta los desarrollos fundamentales del mercado que estn teniendo
lugar tambin en el campo de la banda ancha.
En resumen, las instancias decisorias y los reguladores deben reconocer los siguientes hechos:

Las necesidades del UAS han pasado de la simple telefona a incluir banda ancha [1]
(permitiendo por lo tanto el acceso a distintos tipos de contenido y de aplicaciones TIC).

Las tendencias en los desarrollos de Internet e IP, NGN y convergencia han impulsado la
aparicin de una "revolucin de la banda ancha". Las fuerzas comerciales y del mercado en
estos desarrollos prometen ser tan dinmicas como las que impulsaron la revolucin mvil.

La poltica aplicada al UAS debe controlar los principios de regulacin del mercado
competitivo y de apertura/neutralidad tecnolgica para alentar el desarrollo ms econmico
y sostenible posible entre la gran cantidad de tecnologas disponibles para las TIC.

270

Nota
[1]

Como definicin bsica, banda ancha se refiere a un conjunto de tecnologas de redes

digitales con conmutacin de paquetes que permiten el transporte de bits a alta velocidad.
Estas tecnologas son inalmbricas y por cable e incluyen tanto la mejora de las redes
existentes (por ejemplo, redes xDSL o 2.5G) como una infraestructura completamente
nueva (tales como redes de fibra ptica, WLAN y sistemas 3G). En 2008, la OCDE defini
la banda ancha para el acceso a Internet con una velocidad igual o superior a 256 kbit/s.

8.1

Tecnologa y neutralidad del servicio

Histricamente, los servicios se han regulado a menudo segn los distintos tipos de tecnologas; por
ejemplo, la telefona fija inalmbrica ha tenido distintos requisitos para la concesin de licencias
que la tecnologa fija cableada.
Recursos tales como los nmeros de telfono, las radiofrecuencias y las servidumbres de paso a
menudo han sido regulados de forma tal que restringen los servicios que los utilizan; por ejemplo,
ciertas frecuencias radioelctricas han sido histricamente reservadas para la telefona inalmbrica
fija (por ejemplo, AMDC) o mvil (por ejemplo, GSM).
Actualmente los reguladores se decantan por la neutralidad tecnolgica en las definiciones de
servicio, como se explica en el Mdulo 6, punto 4.3.1 y se indica en la Nota Prctica Neutralidad de
servicio en la atribucin de recursos escasos. La neutralidad ayuda a los suministradores de
servicios a reaccionar de manera rpida a los cambios tecnolgicos mientras que la vinculacin a un
nmero de telfono, a una radiofrecuencia, a una licencia de explotacin o a una obligacin de
servicio/acceso universal para la utilizacin de tecnologas particulares (tales como RTPC, GSM o
AMDC) podra obstaculizar el progreso.
En el campo del fondo de acceso y servicio universal (UASF), las subvenciones se han asignado
tradicionalmente de forma especfica al servicio (por ejemplo, para servicios de telfono de pago de
telefona fija). Esto ha cambiado recientemente y cada vez hay ms pases que permiten una
competencia neutral tanto con respecto al servicio (por ejemplo, fijo o mvil) como con respecto a
la tecnologa (por ejemplo, entre GSM, AMDC, WiFi, WiMAX y VSAT) para los UASF.
Las polticas de acceso y servicio universal (UAS) y estrategias de financiacin tecnolgicamente
neutras deben basarse en objetivos de servicio y normas de calidad de servicio (QoS), en las que los
proveedores de UAS son libres de elegir las tecnologas ms eficaces desde el punto de vista
econmico. Los objetivos y las normas deben reflejar la demanda y las preferencias de los usuarios,
basndose fundamentalmente en los resultados de encuestas de consumidores/usuarios, como se
describe en el punto 5.3 de este mdulo. Regulacin de la calidad de servicio de las TIC: prcticas
y propuestas discute la forma de seleccionar y definir estas normas. Puede que los reguladores
necesiten unas normas de calidad de servicio para UAS que difieran ligeramente de las del servicio
nacional (as como de las del UAS en otros pases), dependiendo de los costes, de la viabilidad y de
la uniformidad pretendida del servicio en todo el pas.
En la prctica, la neutralidad tecnolgica tiene lmites y existen temas que deben considerarse
detenidamente. Distintas tecnologas pueden ofrecer servicios similares pero la demanda de los
usuarios y las normas de calidad, as como el crecimiento de servicio requerido, deben ser bien
definidos desde el principio. Sin unas especificaciones claras difcilmente se obtendrn resultados
ptimos. Dichas especificaciones pueden incluir:

Compatibilidad del servicio nacional En el marco internacional, la competencia abierta

es la prctica ms adecuada para la oferta de UAS. Sin embargo, aunque se realice la
eleccin ms econmica, la competencia para telefona en zonas rurales entre sistemas fijos
y mviles, suministradores establecidos y nuevos ofertantes, cada uno con tecnologas

271

alternativas, puede dar lugar a una solucin que no sea la ptima para los usuarios. Por
ejemplo, el servicio proporcionado por un operador mvil dominante con una red nacional
establecida puede ofrecer el resultado adecuado para los usuarios que desean emplear sus
microtelfonos y gozar de la prestacin del servicio siempre que viajen por el pas, pero si
el concurso para la prestacin de UAS ha sido ganado por un nuevo operador con
tecnologa alternativa y escasa presencia nacional, y con un futuro incierto (aunque
determinado por la competencia), puede que se termine dando a los usuarios una calidad de
servicio inferior.
Calidad de servicio y mbito La competencia del UAS que permite a los operadores
VSAT de satlite competir con los operadores mviles para el acceso y servicios pblicos
limitan el potencial de crecimiento del mercado as como el acceso a un servicio privado
asequible a los usuarios. Si la prestacin de servicio privado obligatoria tambin se incluye
como un mbito de servicio necesario, los operadores de VSAT no sern capaces de
satisfacer este requisito y, por consiguiente, no presentarn ofertas. Dicho requisito
(incluido por el regulador de Uganda en sus licitaciones para acceso universal del Fondo de
Desarrollo de Comunicaciones Rurales (RCDF)) puede efectivamente limitar la
competencia en los servicios inalmbricos mviles o fijos, pero es ms eficaz en la
utilizacin de los fondos para ayudar a promover el crecimiento del mercado y la
sostenibilidad del servicio en zonas rurales y, en consecuencia, impulsar el servicio
universal.
Las velocidades de transmisin de datos pueden determinar la eleccin tecnolgica
El servicio de banda ancha con una anchura de banda tan amplia como sea posible es el
objetivo definitivo para el UAS a Internet en los distritos rurales. El mercado ofrece
actualmente una amplia gama de posibles tecnologas de red de acceso (por ejemplo,
EDGE, WCDMA, CDMA2000 1xRTT, CDMA2000 1xEVDO, HSPA, WiFi y
WiMAX) [1]. Algunas slo estn disponibles en zonas urbanas y no es probable su
transferencia a zonas rurales hasta que la demanda en esas reas sea significativa. Los que
establecen las estrategias para el fondo de acceso y servicio universal (UASF) podran fijar
la velocidad ms alta disponible pero de esa forma pueden que limiten el nmero de
ofertantes as como la sostenibilidad del servicio a largo plazo. Fijar los requisitos para
satisfacer las normas comnmente disponibles hoy en da de los operadores de redes ms
capaces de proporcionar un servicio comercialmente sostenible podra ser la estrategia ms
prctica para lograr el crecimiento definitivo del mercado de la banda ancha. Muy a
menudo, las anchuras de banda ms prcticas tendrn una gran influencia en cuanto a la
disponibilidad del servicio y la aplicacin en cualquier caso. Una vez establecidos los
servicios avanzados mediante la competencia inicial, las anchuras de banda irn
aumentando posteriormente, de forma escalonada, de la manera que dicten las tendencias
tecnolgicas y la sostenibilidad del mercado.

272

Seleccin de la red bsica Algunos gobiernos quieren construir redes en zonas rurales
utilizando una base de fibra ptica y estn considerando subvencionar las inversiones a
partir del UASF o de las fuentes del gobierno. Por otro lado, como se indica en el
punto 8.2.3, las radiocomunicaciones terrenales pueden tener capacidad suficiente para
todos los niveles realistas de demanda de banda ancha en muchas zonas as como ofrecer
sinergias econmicas para los operadores que deseen ampliar la cobertura de los servicios
mviles. Generalmente, el mercado debe decidir sobre la seleccin de la red bsica pero en
algunos casos la obligatoriedad en cuanto a la utilizacin de una tecnologa en particular
(por ejemplo, la fibra ptica) puede estar justificada. La decisin de saber si esta
circunstancia se justifica desde el punto de vista econmico y estratgico debe basarse en
un estudio de viabilidad as como en la consulta con la industria. Chile ha utilizado el
UASF para financiar la estructura de fibra ptica [2] y tambin cabe esperar que el USOF
de la India ofrezca subvenciones para la construccin de redes de fibra ptica. Mientras
tanto, el USOF tambin est financiando infraestructura terrenal pasiva (torres) en zonas
rurales remotas, que sin duda enlazarn la mayora de los sistemas de microondas (vase el
punto 3.4.6).

Los reguladores deben mantener neutralidad tecnolgica en la mayor medida posible; los
protagonistas del mercado deben determinar la viabilidad de la eleccin tecnolgica. Posiblemente
no es necesario que el UASF tenga influencia en la eleccin tecnolgica si los casos comerciales a
largo plazo determinan otra cosa y no es posible demostrar que haya suficiente demanda. La
tecnologa ms novedosa slo es mejor que la anterior si mejora los objetivos del UAS. Sobre este
punto se hace hincapi en Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin, Pobreza y Desarrollo,
Aprendizaje con la Experiencia.
Notas
[1]

No se trata slo de abreviaturas, CDMA es particularmente confuso: "2000" en

"CDMA2000" se refiere a un ao en particular, pero "450" en "CDMA450" se refiere a una
frecuencia concreta (por consiguiente en algunos casos puede tratarse tanto de CDMA2000
como de CDMA450), mientras que "1xRTT" y "1xEVDO" a veces se acortan a "1x" y
"EVDO", respectivamente. Estrictamente hablando, "CDMA" significa ciertos mtodos de
acceso de red que deben contrastarse con AMDF y AMDT; los mtodos particulares
utilizados en normas que se conocen generalmente como "CDMA" tienen nombres
registrados tales como "cdmaone" y "CDMA2000".

[2]

En 2007, el regulador de telecomunicaciones de Chile, Subtel, utiliz el Fondo de

Desarrollo de las Telecomunicaciones (TDF) del pas para subvencionar la introduccin de
dos redes de transmisin por fibra ptica en las regiones meridionales del pas que carecan
de toda cobertura mvil o servicio Internet.

Documentos de referencia
ICT quality of service regulation: practices and proposals Robert Milne, UIT, agosto 2006.
www.itu.int/ITU-D/treg/Events/Seminars/2006/QoS-consumer/documents/QOS_Bkgpaper.pdf
Information and Communication Technologies, Poverty and Development: Learning from
Experience Kerry McNamara, InfoDev, diciembre 2003. www.infodev.org/en/Document.17.aspx.
Nota prctica
Neutralidad del servicio en la atribucin de recursos escasos.

273

8.2

Elecciones tecnolgicas

Las principales tecnologas de red, y sus caractersticas econmicas, se describen en el Mdulo 7,

punto 2.2.2 sobre innovaciones en las redes y son:

Redes de acceso basadas en hilos de cobre.

TV por cable.

Fibra ptica.

Sistemas de comunicaciones por lneas de transporte y distribucin de energa elctrica.

Redes mviles.

Acceso fijo y otros accesos inalmbricos no mviles.

Satlite.
Este punto describe las tecnologas de red ms adecuadas para zonas rurales y escasamente
servidas, siguiendo la misma tipologa que en el Mdulo 7, punto 2.2.2. Algunas de estas
tecnologas son adecuadas para las conexiones telefnicas del "ltimo kilmetro" o el acceso a
Internet, mientras que otras pueden ser convenientes para las conexiones de enlace desde zonas
rurales y distantes.
8.2.1

Fibra ptica

La fibra ptica, con su capacidad inigualable, es particularmente adecuada para las redes bsicas y
desempea un papel fundamental en la transferencia a los servicios de banda ancha. La fibra ptica
tambin se utiliza para redes de acceso a los principales clientes comerciales ubicados en el centro
de la ciudad y cada vez ms en los pases en desarrollo para el acceso a residencias particulares,
llegando la fibra a:

Cabinas en las calles (fibra hasta la cabina FTTC).

Fibra hasta el punto de acometida (FTTC/FTTK).

Los edificios (FTTB principalmente centros comerciales y bloques de apartamentos

residenciales).

Los hogares (FTTH).

El coste de la fibra ptica cada vez es ms competitivo frente a los hilos de cobre, pero la
instalacin es costosa. Los costes considerables de mano de obra para la instalacin de la fibra
hacen que sea tan costosa como los hilos de cobre en el bucle local. Por consiguiente, puede que la
fibra no sea econmicamente justificable para sustituir la planta de cables de cobre existente salvo
en aplicaciones avanzadas de banda ancha en zonas rurales o como sustitucin de cables obsoletos
que se encuentran al final de su vida til.
La fibra es adecuada para enlaces troncales y la transmisin entre ciudades a larga distancia. Es ms
conveniente que los sistemas de transmisin de radioenlaces terrenales (microondas) cuando el
nivel de utilizacin es lo suficientemente elevado como para justificar los mayores costes de tendido
y explotacin de la fibra.
Algunos pases estn considerando la instalacin de sistemas de transmisin bsicos por fibra ptica
bajo el UASF. El USOF de la India est considerando subvencionar redes de fibra ptica en zonas
rurales que probablemente tendrn una mayor demanda para la prestacin del servicio Internet de
banda ancha. En 2007, el Fondo para el Desarrollo de las Telecomunicaciones (TDF) de Chile
subvencion la introduccin de dos redes de transmisin de fibra ptica en las regiones
meridionales del pas que carecan de cobertura mvil o servicio Internet. El primer proyecto,
Proyecto Austral de Fibra ptica, ampli la red nacional a 31 localidades situadas en las Regiones
Dcima y Undcima de Chile (Los Lagos y Aisn). La red tuvo un coste de 4,6 millones USD que
274

se cubrieron con capital privado e inversiones del gobierno que concedi una subvencin de
2,5 millones USD. El segundo proyecto se trat de las ampliaciones de red de la Undcima Regin
a la Duodcima Regin (Magallanes), que es la ms meridional del pas.
La fibra ptica es especialmente importante en las redes de prxima generacin (NGN) que son
fundamentalmente de banda ancha. Este tema se discute en el punto 8.4.1.
Redes de cables
Redes de acceso de hilo de cobre
El cobre no tiene aplicacin ms all del acceso local. En el contexto de los pases en desarrollo, el
cobre se utiliza cada vez ms nicamente para aplicaciones urbanas. El acceso de cobre, muy
extendido en los pases desarrollados, ha contribuido significativamente al servicio universal.
Varios pases donde la penetracin de la red es elevada han designado operadores de red
establecidos como sus proveedores de servicio universal; eso ha sucedido en la mayor parte de la
Unin Europea y se describe en el punto 3.1.2. Otros pases, como por ejemplo Sudfrica, han
incluido estas obligaciones en las licencias de los operadores de la red establecida. Sin embargo,
esta prctica cada vez es menos habitual puesto que los procedimientos de liberalizacin del
mercado y los abonados estn demostrando que sus preferencias no incluyen necesariamente un
servicio basado en hilos de cobre.
Muchos pases en desarrollo donde las redes fijas ya no se estn extendiendo, probablemente
preferirn las tecnologas inalmbricas. Aunque con el acceso de cobre pueden lograrse elevadas
velocidades de transmisin de datos, las alternativas inalmbricas cada vez estn ms cerca de
poder competir al respecto.
Cable coaxial
La elevada capacidad del cable coaxial ha determinado su utilizacin para la transmisin de
televisin en muchos pases. En la India, la necesidad de conexiones de televisin por cable es muy
elevada y hay muchos operadores de cable locales en ciudades y poblaciones que utilizan cable
coaxial. En principio, estas redes de cable podran utilizarse en la distribucin de Internet de banda
ancha y telefona junto con los canales de televisin (triple funcin). En la prctica, muchos
organismos deciden no hacerlo as debido a la naturaleza de la arquitectura de la red (en rbol y
ramificadas) y los costes que supone una mejora de la misma. En ciudades y poblaciones, la
mayora de las modernas compaas de TV por cable utilizan actualmente fibra al menos hasta el
nivel de la caja de la calle, y tienen arquitecturas que permiten una ms fcil transferencia hacia la
prestacin del servicio de telecomunicaciones. Si bien esto puede desempear un papel importante
en el progreso hacia un servicio universal urbano y semirrural, su posible cometido a la hora de
proporcionar acceso universal a las zonas menos desarrolladas generalmente es muy limitado.
Radiocomunicaciones terrenales
Los sistemas de radiocomunicaciones terrenales, desde las frecuencias de ondas mtricas y
decimtricas por debajo de 1 GHz hasta los sistemas de microondas de 30 GHz, son bsicos para el
acceso y servicio universal (UAS), que soporta conexiones de larga distancia, conexiones locales
punto a punto y conexiones punto a multipunto as como el acceso de "ltimo kilmetro". En los
puntos 8.2.4 y 8.2.5 se discuten tecnologas tales como GSM, AMDF, WiFi y WiMAX que
desempean un cometido fundamental en la prestacin del UAS a las telecomunicaciones y las TIC.
Los enlaces de microondas punto a punto, normalmente con distancias de salto entre terminales de
repetidor que oscilan entre 10 km y 30 km o ms (dependiendo de la frecuencia, de la topografa del
terreno y de las condiciones atmosfricas, as como de la fiabilidad del servicio necesarias) pueden
proporcionar adecuadamente servicios bsicos para la RTPC y la telefona mvil o enlaces
275

habilitados IP para cientos de kilmetros. La anchura de banda con la capacidad del canal de
comunicaciones puede oscilar desde menos de cuatro E1 (8 Mbit/s o 120 canales vocales) hasta
STM1 (155 Mbit/s o 63 E1 distintos) y STM4 (622 Mbit/s o 252 E1 distintos). Actualmente existen
menos sistemas de microondas que proporcionan el nico medio bsico de nivel de capacidad ms
elevada puesto que la fibra est cubriendo cada vez con ms frecuencia rutas de alta capacidad. La
anchura de banda de los sistemas de fibra ptica es virtualmente ilimitada para muchos efectos
prcticos.
Las microondas tienen la ventaja de contar con torres repetidoras que pueden ser compartidas por
estaciones mviles o estaciones de base WiMAX a lo largo de las principales rutas de transmisin.
A menudo estas rutas se superponen con las rutas de transporte que proporcionan ingresos a las
empresas de servicios mviles. Sin embargo, el coste de la explotacin y el mantenimiento, incluido
la alimentacin y el combustible para sitios remotos que carecen de energa elctrica comercial,
puede ser prohibitivo en los pases en desarrollo. Ello contribuye a la justificacin econmica de los
sistemas de fibra ptica en las rutas de mayor capacidad y a menudo incluso en rutas de trfico
relativamente ligero.
Redes mviles
Las redes mviles, junto con las redes fijas y las redes de acceso inalmbrico no mviles (vase el
punto 8.2.5) han sido favorecidas por las aplicaciones de acceso y servicio universal (UAS) por las
siguientes razones:

Las redes mviles normalmente son menos costosas y ms fciles de instalar que las
soluciones cableadas convencionales (menores costes de ingeniera civil), y se instalan y
mantienen fcilmente sobre muchos terrenos.

La experiencia de los sistemas mviles de segunda generacin (2G) ha demostrado que el

servicio puede extenderse rpidamente debido a la elevada demanda de los usuarios y
tambin contribuye al desarrollo econmico.

Las redes mviles pueden resistir los daos y los robos mejor que las redes de cable.

Las redes mviles tienen ms facilidades de proporcionar acceso pblico y privado y

capacidad compartida entre muchos usuarios en una zona.

Tanto las redes mviles como las redes no mviles pueden explotar fcilmente recursos
(por ejemplo frecuencias radioelctricas) que a menudo son infrautilizados en zonas rurales
y remotas.

Se est haciendo un esfuerzo de desarrollo considerable para reducir costes, lo que

permitir a los operadores mviles llegar de manera econmica a zonas rurales con
poblacin muy dispersa.
Cada vez se reconoce ms el papel de los operadores mviles en la prestacin del UAS y se les est
permitiendo participar en los concursos de financiacin del UAS.
El cometido de los servicios 2G, tanto GSM como AMDC, en la telefona vocal es evidente y ha
sido bien documentado. El cometido de 2G/2.5G y 3G ser menos claro en la prestacin del acceso
universal a los servicios de Internet ya que estn apareciendo ms alternativas a partir de las redes
WiFi y WiMAX en particular. La eleccin depende de la economa de escala ms adecuada a la
situacin.
Este punto presenta informacin sobre las siguientes tecnologas mviles y medidas adaptativas
referentes al UAS:

Redes 2G y 2.5G.

Redes 3G.

276

Redes CDMA450.
Tendencias en la reduccin de costes para zonas rurales.

Redes 2G y 2.5G
Los servicios basados en 2G y 2.5G son muy adecuados para instalaciones UAS nacionales ya que
el coste se reduce debido a la existencia o instalacin previas de una red principal. Por consiguiente,
las inversiones requeridas slo deben financiar una ampliacin incremental.
La mayora de las redes mviles soportan mensajes de texto, normalmente a travs del servicio de
mensajes breves (SMS), as como llamadas vocales. Se han diseado muchas aplicaciones para
utilizar mensajes de texto; por ejemplo, para entrar en contacto con personas que no leen
perfectamente, los remitentes de los mensajes pueden crear mensajes vocales y enviar simplemente
mensajes de texto breves para avisar a los destinatarios de los mensajes vocales, como se hace en
Bangladesh. Tambin hay sistemas que realizan la conversin entre mensajes SMS y mensajes
vocales (y sistemas que realizan la conversin entre mensajes SMS y correo electrnico), para la
transmisin a los usuarios en otras redes. Tales sistemas podran mejorar notablemente la
accesibilidad de las comunicaciones a personas con dificultades auditivas, de palabra, o visin,
como se indica en la Nota Prctica Posibilidades de comunicacin para personas con
discapacidades en el Reino Unido.
GSM tambin ofrece otro servicio suplementario de datos sin estructurar (USSD) que difiere del
SMS en la utilizacin de comunicaciones inmediatas (en vez de comunicaciones con
almacenamiento y retransmisin como el correo electrnico) y con su propio direccionamiento
especial (en vez de la numeracin telefnica convencional); debido a las diferencias con el SMS, a
veces es preferible utilizar el USSD para aplicaciones bancarias. SMS y USSD se consideran a
menudo como servicios de datos (al menos en las cuentas de los operadores de radios mviles)
aunque no utilizan IP.
En algunos pases, los mensajes de texto son tan populares como las llamadas vocales, si no ms.
Los operadores de red en Filipinas ofrecen esquemas de prepagos que son lo suficientemente
pequeos como para pagar varios mensajes pero no lo suficiente como para pagar una sola llamada.
Con ello se han obtenido ingresos procedentes de mensajes de texto iguales a los que se obtienen de
llamadas vocales y ello se examina en Lo que funciona: Comunicaciones inteligentes Ampliacin
de las redes, ampliacin de los beneficios. Los mensajes de texto tambin son importantes en el
desarrollo de los servicios financieros para los pobres, como se indica en el punto 1.6.4. Las
obligaciones de acceso universal pueden obligar a que los mensajes de textos sean soportados y que
los operadores locales de telefona pblica los ofrezcan.
En los pases en desarrollo, los servicios de datos y multimedios que utilizan tecnologas 2G se
ofrecen en menor medida aunque podra ser comercialmente atractiva una mayor utilizacin, como
se explica para GPRS en Internet para todos en las redes GSM Africanas. No obstante, es
importante tener en cuenta que el ritmo que han experimentado los ltimos desarrollos tales como
EDGE (velocidad de datos mejorada para la evolucin GSMS) dejar pronto obsoleto a GPRS.
Simplemente, las tecnologas de datos 2G tales como GPRS slo pueden ofrecer velocidades de
transmisin comparables a las del acceso por marcacin, adecuada para muchas aplicaciones de
texto, correo electrnico, transacciones financieras y algunas aplicaciones de audio tales como
descarga de msica y correo de voz; sus velocidades de datos no son normalmente lo
suficientemente elevadas como para ofrecer una elevada calidad de VoIP o navegacin a travs de
la web. Adems, el precio de los servicios de datos sobre mviles puede hacer que VoIP y otras
aplicaciones sean costosas, especialmente para usuarios de bajo volumen de utilizacin. A menudo
los operadores de redes mviles prefieren aplicaciones que aumentan los ingresos por los servicios

277

vocales por encima de lo que lo hace VoIP normal; las posibilidades incluyen correo vocal y pulsar
para hablar [1].
Actualmente pueden ser ofrecidas fcilmente tecnologas de acceso Internet por los suministradores
de UAS que son operadores de redes mviles y en muchos pases empiezan a estar disponibles. Las
tecnologas 2G tales como EDGE y CDMA2000 1xRTT (que a veces se denominan "2.5G" o
incluso tecnologas "2.75G") ofrecen velocidad de acceso a Internet ms elevada y se deriva de las
tecnologas 2G ampliamente extendidas. A menudo son simples mejoras de las actuales redes 2G
para telefona que ya necesitan la mayora de la misma infraestructura de red. Desde 2002, muchas
nuevas redes y telfonos ya pueden hacer uso de estas tecnologas. Podran ser importantes para el
acceso a Internet Universal.
Para la UIT, EDGE y CDMA2000 1xRTT son formalmente tecnologas 3G bajo el mbito de las
telecomunicaciones mviles internacionales (IMT), pero a menudo se consideran como tecnologas
2G. Ello puede plantear problemas de reglamentacin ya que ocasionalmente algunos servicios
basados en EDGE se han prohibido con el fundamento de que seran necesarias las licencias 3G;
ello ha sucedido en Egipto [2].
Redes 3G
Las tecnologas 3G tales como WCDMA, HSPA y CDMA2000 1xEVDO son evoluciones de las
tecnologas 2G y 2.5G destinadas al acceso Internet mvil de banda ancha. Las redes 3G pueden
utilizar muchas partes de las redes 2G; adems, WCDMA puede sustituirse por HSPA (en las
formas de HSDPA y HSUPA) fundamentalmente mediante mejoras de software. Los reguladores
deben considerar si el acceso a Internet universal puede evolucionar de forma similar mediante
mejoras escalonadas y la extensin geogrfica de las capacidades de red existentes. Para el acceso
de red de banda ancha estn apareciendo mltiples opciones.
En los pases desarrollados, las redes 3G pueden existir en zonas urbanas pero a menudo no se
extienden hasta zonas rurales o distantes donde no se justifica desde el punto de vista comercial. 3G
puede necesitar fuertes inversiones o subsidios para ampliar el servicio desde ncleos urbanos hasta
una cobertura nacional, ya que las redes requieren importantes mejoras de anchura de banda para la
infraestructura 2G/2.5G. Sin embargo, existen indicios de que las redes 3G pueden evolucionar ms
rpidamente que las redes 2G ya que pueden explotar la infraestructura y experiencia existentes.
Japn necesit ocho aos para lograr el 100% de cobertura con las redes mviles 2G pero la
cobertura 3G se logr en slo cuatro aos, como se indica en ITU World Information Society
Report 2006.
En los pases en que no se dispone de una amplia instalacin de redes 2G/2.5G puede haber
dificultades a la hora de atraer a los inversores para el desarrollo de 3G en zonas rurales, aunque
estos casos son cada vez menores con el tiempo.
3G puede participar en el acceso de banda ancha universal y el acceso a Internet de la siguiente
forma:

Los operadores de la red 3G pueden contribuir a la financiacin del UAS mediante la

aportacin a los gobiernos de ingresos de ventas facturados en relacin con su utilizacin
de las radiofrecuencias (o posiblemente licencias de explotacin) o pagando impuestos
sobre los ingresos 3G como se deduce de la prctica habitual en relacin con el fondo de
acceso y servicio universal (UASF).

Las licencias de la red 3G podran incluir obligaciones de introduccin ms modestas en

zonas menos urbanizadas y regionales a cambio de una menor tasa por licencia. El objetivo
sera comprobar cmo pueden satisfacer las redes 3G la demanda de un servicio
competitivo para clientes fijos y semifijos rurales tales como instituciones de vanguardia;

278

por ejemplo, escuelas, gobierno, ONG y empresarios comerciales. Muchos gobiernos han
incluido requisitos de cobertura en las obligaciones de la licencia de los operadores
mviles 3G. En Suecia, el regulador de telecomunicaciones informa que la elevada
cobertura de programacin 3G del pas se debe a obligaciones reglamentarias con un ritmo
de expansin ms elevado que lo que impondran razones puramente comerciales: el
regulador permiti la comparticin de la red 3G pero exigi la prestacin de servicios a
7 millones de personas (de un total de 9 millones) a finales de 2004, 8 millones a finales
de 2005 y 8 millones y medio a finales de 2006.
Los operadores de la red 3G podran ofrecer sus redes bsicas IP en trminos comerciales
justos para otras utilizaciones tales como ISP competitivos y operadores VoiP que utilicen
Internet pblica. A ello podran oponerse los operadores basndose en que debilita la
seguridad de la red porque los servicios 3G tienen zonas exclusivas (entornos de red
controlados) que excluyen deliberadamente a la Internet pblica. No obstante, algunos
operadores de la red 3G estn llegando a acuerdos con Internet suprimiendo esas zonas
privadas y proporcionando acceso pblico a Internet mediante un sistema de precios, como
los proveedores de servicio de Internet (ISP) convencionales.

Las tecnologas 3G pueden tener velocidades de datos comparables a las de DSL. Adems de
ofrecer ms mejoras en la velocidad de las tecnologas 2G y 2.5G para aplicaciones tales como las
cargas de ficheros y aplicaciones web, las tecnologas 3G pueden soportar ms operaciones de
audio tales como VoiP y algunas aplicaciones de video.
Redes CDMA450
Utilizando la parte inferior de la gama de frecuencias de 450 MHz, la tecnologa CDMA permite
clulas de mayor tamao que son adecuadas para zonas rurales. A su vez, ello significa una
disminucin en los costes de instalacin puesto que se necesitan menos estaciones de base. CDMA
tambin soporta transmisin de datos a alta velocidad de manera que pueden instalarse las
capacidades avanzadas de Internet 2.5G y 3G CDMA.
Ciertos pases ya han instalado redes CDMA450 tanto de manera comercial como formando parte
de sus programas UAS. Un total de 45 pases tienen radios comerciales CDMA450. Adems, los
operadores regionales ms pequeos en Rusia han hecho uso de CDMA450 [3].
Sin embargo, el mayor obstculo para el desarrollo del mercado CDMA450 es comercial. El bajo
nmero de opciones de microtelfono disponibles, su precio ms elevado y el hecho de que an
menos microtelfonos disponibles ofrecen capacidad multibanda, demuestra que es un impedimento
al crecimiento de la tecnologa. Al mismo tiempo, el desarrollo de mtodos innovadores para el
diseo y comercializacin de las redes rurales por los operadores GSM limita el mercado para
CDMA450. La Asociacin Internacional 450 [4] y un cierto nmero de operadores mviles han
creado una alianza para agrupar las compras en un intento de reducir los costes mediante la
economa de escala y proveer el mercado con dispositivos a nivel de entrada.
Medidas para reducir los costes de las redes mviles en zonas rurales
El mayor reto con que se enfrentan los operadores es el coste de la ampliacin y explotacin de la
red en zonas de baja densidad de poblacin con escasa infraestructura de transporte y distribucin
de energa elctrica y topografa difcil. Si bien los operadores pueden aumentar sus ingresos
mediante una mayor cobertura, los ingresos marginales medios pueden disminuir con la expansin
geogrfica.
Los operadores deben identificar cada componente de coste gasto de capital (Capex) y gasto de
explotacin (Opex), y minimizar el coste total de propiedad (TCO) de la red prestando la adecuada

279

atencin a cada componente significativo. Si bien minimizar el Capex es importante, el Opex cada
vez es ms el factor dominante en zonas de expansin rural, al menos por tres razones:

Cuando el Capex por abonado es elevado debido a la baja densidad de poblacin, el Opex
en curso tiende a incrementarse debido a su relacin directa con el Capex (normalmente un
porcentaje fijo razonable del Capex).

Algunos Opex pueden ser ms elevados en zonas rurales debido a que la explotacin y el
mantenimiento requieren jornadas ms largas y los costes de transporte son ms elevados.

Algunos Opex especficos (por ejemplo, combustible diesel) son elevados debido a que una
mayor proporcin de emplazamientos en zona de expansin pueden carecer de energa
elctrica comercial.
Las estructuras de los costes de los operadores incluyen la explotacin comercial y los costes de la
red. La reduccin de los costes de la explotacin comercial se aplica a lo largo de toda la
explotacin y normalmente se aplican tanto en zonas urbanas como rurales a fin de aumentar o
mantener los mrgenes financieros frente a la competencia y la transicin hacia unas condiciones de
ingresos medios ms bajos.
Costes de red

Funcionamiento de la red

Operacin y mantenimiento
Repuestos
Alimentacin (incluido el combustible)
Soporte de transmisin Opex
Arrendamiento del emplazamiento
Soporte y capacitacin
Tecnologa eficaz para comportamiento
de la red (AMR, SAIC, etc.)

Capex/Depreciacin

Equipo BTS
Equipo de transmisin
Otros equipos en el emplazamiento
Generador de potencia
Obra civil Torres, casetas, A/C
Licencias

La reduccin de los costes de explotacin de la red est

relacionada de manera unvoca con la expansin hacia
zonas rurales con menor densidad de poblacin. Los
costes del Capex y el Opex aumentan si el nmero de
emplazamientos de estaciones transceptoras de base
(BTS) por poblacin aumenta y si se necesitan ms altos
de transmisin por cada BTS. Los costes del operador
para aumentar y mejorar la cobertura de manera que la
recepcin sea intensa y no variable pueden dar lugar a
que se necesite, por ejemplo, el nmero de BTS.

Una encuesta para lograr un informe sobre la

contribucin de los servicios mviles al acceso

universal [5] ha puesto en evidencia las medidas de

reduccin y limitacin de costes que estn tomando los

operadores y los suministradores de tecnologa para
reducir los costes de la red y ampliar la expansin de las redes en zonas rurales. Estas medidas
aparecen en el Cuadro que figura a continuacin.

280

Cuadro Medidas para la reduccin de costes en las rede mviles para zonas rurales
Capex

Opex

Medida

Repercusin

Beneficio

Ventilacin mejorada,
tolerancia al fro y/o al calor de
los equipos electrnicos de la
BTS

Eliminar o reducir los

requisitos de aire
acondicionado, lo que
supone un menor requisito
de potencia

Reducir la alimentacin elctrica

externa, o
Eiminar o reducir los requisitos
del generador diesel y del
suministro de combustible, o
Permitir una utilizacin ms
econmica de los paneles solares

Mejora de la ventilacin,
tolerancia al fro y/o al calor de
los equipos electrnicos de la
BTS, as como un tamao
menor de la instalacin exterior

Como antes

Como antes

Mejorar el comportamiento de
la transmisin radioelctrica

Mejora y equilibra el
"balance del enlace" y
aumenta el alcance de la
seal para obtener una
cobertura de seal ms
"fuerte"

Menos emplazamientos de BTS

lo que da lugar a menos costes
de Capex y Opex

Mejorar la tecnologa de
transporte de voz y datos de la
red; por ejemplo, AMR [6]

Mejora la calidad y la
capacidad de las redes
existentes y aumenta al
mximo la eficacia

Menos emplazamientos de BTS

y mejora de la relacin
ingresos/costes en las redes
existentes y de expansin

Mejorar la tecnologa de los

equipos de
radiocomunicaciones y de la
antena para lograr un mayor
alcance

Mayor tamao de clulas

aplicable y adaptado a
zonas de baja densidad

Menos emplazamientos de BTS

en zonas donde los costes son
muy elevados y la densidad baja

Mejorar la tecnologa de
transmisin para lograr una
menor interferencia; por
ejemplo, SAIC [7]

ptima calidad de
procesamiento de la seal
y capacidad de usuario
con una menor potencia de
salida del transmisor

Menor consumo de potencia para

un comportamiento equivalente
de la red

Menor tamao de la caseta de

los equipos de la BTS

Ms portabilidad y
facilidad de instalacin,
adquisicin del
emplazamiento ms
sencilla

Casetas ms pequeas,
instalacin ms rpida

Configuracin de la antena
compartida

Ampliacin de las
estaciones de base sin
necesidad de antenas
adicionales

Se reduce el espacio ocupado

por la torre

Conmutacin mvil en el
emplazamiento original
adecuado

Permite conmutar el
trfico localmente o
dentro de una regin

Se minimiza la necesidad de
transmisin de soporte de todo el
trfico a una MSU central

Actualizar la arquitectura de la
plataforma prepago avanzada

Ms caractersticas del
servicio, soporte
automatizado, etc.

Permite soportar
econmicamente una gama ms
amplia de segmentos

Ubicacin de acuerdo con las

necesidades del mercado

Mayor relacin con la

comunidad local

Se reduce la necesidad de contar

con guardias de seguridad y la
instalacin es ms rpida

Infraestructura comn de la red

bsica y la torre

La comparticin de
emplazamientos con
estructura comn tiene la
posibilidad de reducir los
costes de construccin

Disminuye los costes de la

transmisin y algunos costes de
la BTS

9
9

281

Evidentemente, ninguna medida individual o ningn conjunto de medidas es el mejor o el ms

apropiado en todas las situaciones pero hay ciertas estrategias y tecnologas que disminuyen los
costes en todas las redes mientras que otras son especficas a entornos rurales costosos. Los
operadores vienen orientados por el mercado, por la topografa del terreno, por la densidad de
poblacin, por las necesidades locales y algunas veces por la necesidad de normalizar el sistema a
un nmero limitado de soluciones tcnicas a fin de minimizar la organizacin y los mtodos de
explotacin as como los costes de mantenimiento.
Los gobiernos y los reguladores tambin desempean un papel fundamental a la hora de promover
la reduccin de costes y la expansin de las redes comerciales mediante regmenes reglamentarios y
fiscales/impositivos que alienten a los operadores a utilizar minimizacin de costes y aumentar la
eficacia.
Notas
[1]

"Pulsar para hablar" combina los mensajes de voz instantneos para constituir
conversaciones entre dos o ms personas. El hablante pulsa un botn en un telfono antes
de decir algo a una o ms personas; estas personas escuchan lo que se est diciendo sin que
necesariamente tengan que responder a la llamada y pueden a su vez pulsar sus botones
para responder.

[2]

Vase Reality about EDGE problem (NTRA, octubre de 2006):

www.ntra.gov.eg/english/News_NewsDetails.asp?PID=36&ID=87.

[3]

Una lista completa de las redes CDMA450 operacional est disponible en el Grupo de
Desarrollo CDMA: http://www.cdg.org/worldwide/index.asp#result.

[4]

http://www.450world.org/.

[5]

Acceso Universal Cmo pueden proporcionar los sistemas mviles cobertura y servicios
a todos, GSMA, octubre de 2006.

[6]

La tecnologa cdec multivelocidad adaptativa (AMR) es un esquema de compresin de

datos de audio que optimiza los servicios de mensajera vocales y multimedios por las redes
GSM, GPRS, EDGE y W-CDMA. AMR soporta adaptacin dinmica a las condiciones de
la red, utilizando menores velocidades binarias durante la congestin o degradacin de la
red a la vez que preserva la calidad del audio.

[7]

Cancelacin de interferencia con una sola antena (SAIC) es una tcnica utilizada para
mejorar los microtelfonos y la seal BTS, que reduce la interferencia global y da lugar a
una calidad y capacidad mejoradas, disminuye la potencia requerida en el transmisor BTS y
por consiguiente disminuye el TCO al mejorar el comportamiento de la red y el consumo de
potencia.

Documentos de referencia
Qu es lo que funciona: Comunicaciones inteligentes Extendiendo las redes, extendiendo los
beneficios (WRI, septiembre de 2004),
www.digitaldividend.org/pdf/smart_communications_case.pdf.
Internet para todos en las redes GSM de frica (Olof Hesselmark y Anders Engvall, Scanbi Invest,
diciembre 2005), www.scanbi-invest.com/ebc/GPRS_report2.pdf.
World Information Society Report 2007: Beyond WSIS:
www.itu.int/osg/spu/publications/worldinformationsociety/2007/report.html

282

Nota Prctica
Posibilidades de comunicacin para personas con discapacidades en el Reino Unido.
Acceso inalmbrico fijo y otros accesos inalmbricos no mviles
Para Internet as como para los servicios VoIP en desarrollo, las nuevas redes no mviles pueden
tener nichos en varias situaciones, compitiendo con los sistemas mviles 2G y 3G. Su posicin
podra verse fortalecida. La eleccin depende de la economa de escala ms apropiada a la
situacin.
Las tecnologas no mviles tales como las redes WiFi y las redes en malla inalmbricas construidas
a partir de WiFi son ms adecuadas a las iniciativas locales para las cuales las organizaciones
centralizadas de gran tamao y costosas no son necesarias. Normalmente, las tecnologas no
mviles pueden soportar alternativas VoIP para telefona 2G si la regulacin lo permite y si los
terminales de usuario son lo suficientemente asequibles desde el punto de vista econmico.
Las cuatro formas de red inalmbrica no mvil que pueden considerarse para el acceso y servicio
universal (UAS) son las siguientes:

Bucle local inalmbrico (WLL).

WiFi.

WiMAX.

Redes en malla inalmbricas.

Bucle local inalmbrico (WLL)
WLL es un servicio inalmbrico fijo utilizado para aplicaciones de telefona y banda ancha en el
cual el bucle local de hilos de cobre se sustituye por una conexin inalmbrica. Se describe en el
Mdulo 7 punto 2.2.2. Cuando se introdujo por primera vez, al WLL se le predeca un gran
porvenir, especialmente los pases en desarrollo, como solucin econmica para llegar a zonas fuera
del alcance de la red de hilos de cobre. En unos pocos casos, tales como la utilizacin que ha hecho
Ghana Capital Telecom's de WLL, estas esperanzas se han visto parcialmente satisfechas.
Generalmente, WLL para telefona ha sido eclipsada por el xito de las rede mviles 2G. WLL no
se aprovech de las mismas economas de escala. Adems, aunque que se consider inicialmente
que muchos usuarios en los pases en desarrollo no necesitaban movilidad, la falta de capacidad de
itinerar de zonas urbanas a rurales con el mismo microtelfono ha demostrado constituir un serio
problema para los operadores WLL. Muchos de ellos estaban utilizando tecnologa AMDC capaz de
funcionar con plena movilidad, pero las regulaciones que controlan la concesin de licencias para
servicios fijos y mviles crearon la restriccin.
En el caso de AMDC, el crecimiento de las redes mviles ha venido acompaado por la reduccin
en el coste del acceso inalmbrico, generalmente. No obstante, otros factores que han limitado el
xito de WLL son los desarrollos en la reglamentacin tales como las obligaciones de instalacin
exigidas a los operadores de redes mviles y su inclusin en ofertas competitivas para el fondo del
acceso y servicio universal (UASF). Todos estos cambios han estimulado la utilizacin de los
servicios mviles incluso en zonas donde WLL habra sido la seleccin natural.
En Sudfrica, los operadores de redes mviles fueron obligados a proporcionar telfonos de pago
pblicos fijos, en otros pases, tales como Uganda y Ecuador, los operadores de redes mviles han
instalado telfonos de pago pblicos sin que se les haya obligado a ello porque los costes
incrementales eran reducidos donde ya existan estaciones de base.

283

Por el contrario, en la India, dos grandes operadores de redes AMDC recibieron subsidios del fondo
del servicio universal para proporcionar el servicio WLL. Un operador de red ha proporcionado
servicio a 600 000 usuarios y 40 000 localidades en dos aos mediante estos subsidios [1]. Sin
embargo, la presin fue cada vez mayor para que las redes AMDC dejasen de ser fijas como
pasando en primer lugar a una movilidad limitada (una sola clula o una sola zona) y a continuacin
permitindolas proporcionar movilidad a travs de la red.
La presin para liberar los WLL de los puntos fijos es una razn por la cual las licencias unificadas,
como se describen en el Mdulo 6, punto 4.3.1, se introdujeron en la India as como en Nigeria y en
otros lugares. Cada vez con ms frecuencia en todo el mundo, los suministradores de WLL, al
menos los que utilizan AMDC, probablemente utilizarn estas licencias para que sus servicios sean
plenamente mviles con el resultado de que WLL convencional continuarn disminuyendo como
suministrador del servicio telefnico.
WiFi
WiFi (fidelidad inalmbrica) es un nombre popular para implementaciones de las normas
IEEE 802.11. El Mdulo 7, punto 4.2 presenta una breve descripcin de WiFi; este punto considera
WiFi de manera ms especfica como una tecnologa pertinente al UAS porque se ha elegido en
varios proyectos para proporcionar puntos de presencia Internet en zonas rurales y distantes.
Las ventajas de WiFi para los pases en desarrollo incluyen:

Altas velocidades de transmisin de datos (en comparacin con muchas tecnologas 3G).

Flexibilidad para que redes pequeas se desarrollen fuera de grandes organizaciones

centralizadas.

Utilizacin de radiofrecuencias exentas de la necesidad de licencia en muchos pases

(debido a que el reglamento de radiocomunicaciones de la UIT se refiere a frecuencias que
van a ser utilizadas por equipos con un alcance muy limitado y funcionamiento en
interiores para los cuales no es necesario controlar la interferencia mediante la licencia).

Utilizacin de equipos normalizados econmicos fcilmente disponibles y homologados en

muchos pases.
La WiFi con velocidades con velocidades de transmisin de datos potenciales de 11 Mbit/s y
54 Mbit/s se destin originalmente a enlazar ordenadores de las redes de rea local (LAN) en
hogares y oficinas. A continuacin se utiliz para hacer accesible las LAN al pblico en puntos de
concentracin interiores y exteriores y a continuacin para establecer conexiones punto a punto de
larga distancia.
A fin de disminuir la interferencia en la utilizacin WiFi sin licencia, se han restringido las
emisiones de potencia de manera que la seal no tenga mucho alcance; WiFi en un hogar u oficina
tpicos puede tener un alcance de 100 m. Con antenas directivas y emisiones de potencia ms
elevada, WiFi puede tener un alcance de 8 km. Algunas redes (por ejemplo, en Indonesia y en Per)
a veces se utilizan un alcance de 50 km y en demostraciones experimentales se ha logrado varias
veces multiplicar esa distancia [2]. Alcanzar mayores alcances dificulta y encarece la instalacin.
Sin embargo, existe un equipo normalizado WiFi que ofrece actualmente velocidades de datos cinco
veces superior y alcances dos veces superior a la intencin original de las LAN.
La utilizacin de puntos de concentracin WiFi con conexiones a Internet ha dado lugar al
desarrollo de redes municipales que ofrecen acceso pblico de banda ancha inalmbrico en grandes
zonas de ciudades y poblaciones. Dos de estas redes se describen en la Nota Prctica Redes de
banda ancha inalmbrica municipales en Knysna y Tshwanein en Sudfrica. Debido a que las redes
municipales pueden competir con las rede comerciales, o disminuir las inversiones en las mismas, a

284

menudo se ven obligadas a ofrecer acceso abierto a todos los suministradores de servicios. Todo
ello se discute en Estudio de redes de acceso abierto locales para comunidades y municipalidades.
En Singapur, la Autoridad de Desarrollo de las Infocomunicaciones de Singapur (IDA), ha iniciado
un programa conocido como "Wireless@SG", en el cual los ciudadanos de ese pas tienen acceso a
una conectividad inalmbrica gratuita a velocidades de hasta 512 kbit/s en casi todas las partes del
pas. El programa lo gestionan tres operadores locales privados que han invertido aproximadamente
65 millones USD; IDA aporta aproximadamente 19 millones USD del coste total. El programa tiene
como objetivo aumentar el nmero de zonas de concentracin WiFi pblicas en el pas y en marzo
de 2008 ms de 6 900 plazas ofrecan este servicio en cafs, bibliotecas y restaurantes de comida
rpida. El enganche bsico a Wireless@SG es gratuito hasta diciembre de 2009 pero existen
caractersticas que ofrecen mayor calidad, tales como velocidades de conexin superiores, a las que
pueden abonarse las personas por una pequea cuota mensual [3].
WiFi permite a las redes comunitarias en zonas rurales y remotas desarrollarse sin contar con
grandes organizaciones centralizadas, aun cuando la administracin responsable puede considerar
que un crecimiento rpido o muy amplio sea difcil de gestionar. Dos ejemplos bien establecidos de
redes comunitarias WiFi se describen en las notas Red de banda ancha inalmbrica rural en el
distrito de Myagdi en Nepal y Red de banda ancha inalmbrica rural en el distrito del Valle de
Chancay-Huaral en Per. Un ejemplo de gua para la planificacin y construccin de este tipo de
redes es Redes inalmbricas en el mundo en desarrollo.
Cuando las redes crecen deben ser escalables para cubrir largas distancias y ofrecer flexibilidad
suficiente sin que su explotacin sea desproporcionadamente compleja. Bajo esta hiptesis, WiFi
puede utilizarse con WiMAX o incluso con redes en malla. En ese caso desempeara un papel
fundamental a la hora de proporcionar acceso a Internet universal mediante redes organizadas de
manera central as como a travs de redes comunitarias.
Aunque WiFi est destinada a su utilizacin sin necesidad de licencia, algunos pases exigen dichas
licencias cuando las instalaciones son en exteriores y hay un alcance ampliado. Este fue el caso en
Indonesia durante muchos aos donde, como se indica en "Innovacin" WiFi en Indonesia:
Funcionando contra un mercado hostil y condiciones reglamentarias, la utilizacin de WiFi por los
proveedores de servicio Internet era generalizada pero ilegal.
Siguen existiendo obstculos legales para la utilizacin de WiFi y tecnologas conexas en algunos
pases [4]. En particular, puede que se necesiten licencias para explotar un servicio Internet que
ofrezca VoIP, utilizando bandas de frecuencias que en cualquier otra circunstancia no exigen
licencia, o si desean instalar equipos (aun cuando se haya llevado a cabo una prueba muy exigente
de homologacin en alguna otra parte). La obtencin de tales licencias puede ser un proceso costoso
y lento, especialmente para las redes comunitarias. A menudo estos requisitos de licencia quedan
obsoletos y podran suprimirse fcilmente.
WiMAX
WiMAX (Interoperabilidad a escala mundial para el acceso al microondas) es un nombre popular
para las implementaciones de las normas IEEE 802.16. El Mdulo 7, punto 4.3 proporciona una
breve descripcin de WiMAX. Este punto discute WiMAX en relacin con el UAS porque ha sido
comercializado ampliamente como una tecnologa que proporciona banda ancha en redes fijas y
mviles, especialmente en zonas rurales y distantes.
Para la UIT, WiMAX se considera formalmente como una tecnologa 3G bajo el mbito de las IMT,
pero normalmente se considera distinta de las tecnologas 2G y 3G ampliamente utilizadas por los
operadores de redes mviles. WiMAX est destinado a redes fijas as como a redes mviles pero a
diferencia de muchas tecnologas inalmbricas fijas, puede beneficiarse de las economas de escala

285

debido a su normalizacin. De hecho, WiMAX comparte muchas de las ventajas para los pases en
desarrollo indicadas para WiFi.
WiMAX fue previsto originalmente para enlaces entre estaciones de base y los hogares, las oficinas
y los vehculos. Su cometido de proporcionar el UAS debe considerarse detenidamente porque a
veces las expectativas sobre su rendimiento no han sido realistas. WiMAX puede transmitir con
velocidades de datos de hasta 40 Mbit/s y a una distancia de 8 km para las redes fijas y velocidades
de datos de hasta 15 Mbit/s y distancias de 3 km en el caso de redes mviles, sin embargo las
velocidades de datos pueden caer hasta 2 Mbit/s debido a las restricciones impuestas a las bandas de
frecuencias y a los emplazamientos de las estaciones de base. Con antenas directivas y enlaces con
visibilidad directa, WiMAX puede transmitir datos a una velocidad de 2 Mbit/s y a una distancia de
50 km, por consiguiente es adecuado como sistema de reserva.
Con el tiempo, WiMAX puede sustituir el cometido de WiFi puesto que los ordenadores contarn
con interfaces tanto WiFi como WiMAX. Debido a movilidad y a las capacidades de prestacin de
VoIP, WiMAX puede servir como aplicacin del "ltimo kilmetro". A medida que crece la
posibilidad de una instalacin WiMAX econmica, los reguladores y las instancias decisorias se
enfrentarn con la difcil decisin de permitir o no a WiMAX el acceso al "ltimo kilmetro". Si
bien las tecnologas 2G y 3G pueden ser ms adecuadas a la infraestructura disponible y a los
niveles de demanda, los reguladores en definitiva deben adoptar un enfoque neutro en cuanto a la
tecnologa y el servicio y deben permitir a los operadores que decidan cul es la tecnologa ms
competente.
WiMAX ha recibido licencias en muchos pases. Sin embargo, los ejemplos de funcionamiento de
redes comerciales son muy escasos y alejados hasta la fecha; los ms notables son los de Pakistn y
Espaa:

Wateen Telecom, Pakistn (www.wateen.com) ha implantado un servicio que ofrece

velocidades de Internet entre 128 Kbit/s y 2 Mbit/s y utiliza la norma IEEE 802.16e. La
empresa afirma que consigui ms de 10 000 abonados en los primeros 20 das de servicio,
que se inici en diciembre de 2007 en 22 ciudades.

Iberbanda, Espaa (www.iberbanda.es) es un proveedor de comunicaciones de banda

ancha que ofrece Internet de alta velocidad, telefona, transmisin de datos y servicios de
valor aadido. Iberbanda tiene la red WiMAX ms significativa en funcionamiento en
Europa y cubre casi el 30% del territorio de Espaa.
Si bien hay un gran inters y entusiasmo por la tecnologa WiMAX y sus posibilidades, los casos
comerciales para WiMAX y su xito definitivo vienen determinados, al igual que sucede con otras
tecnologas, por los factores pertinentes del mercado que son la competencia, la demanda, la
asequibilidad de los servicios, la densidad de clientes y la disponibilidad de terminales de usuario
final. Algunos observadores del mercado y operadores potenciales consideran que los factores
econmicos no son tan prometedores como la propia tecnologa. Los proveedores de servicios
probablemente debern hacer diferentes elecciones en distintos pases, adecundolas a las
condiciones y posibilidades del mercado local. WiMAX se enfrenta a una fuerte competencia con
las tecnologas 3G y el coste de los terminales de usuario final WiMAX en comparacin con los
telfonos mviles puede ser un serio obstculo.
Para la utilizacin sin licencia, la potencia de las emisiones WiMAX debe limitarse, lo que da lugar
a que tambin se limite su alcance y movilidad. Por consiguiente, el uso sin necesidad de licencia
probablemente dar paso a la utilizacin con licencia: las empresas validaran en primer lugar sus
casos comerciales utilizando bandas de frecuencias que no exigen licencia y a continuacin
proporcionaran sus servicios de una manera general utilizando bandas de frecuencia con licencia.

286

"Equilibrio en la utilizacin del espectro con licencia y exento de licencia" se identifica como uno
de los tres Principios reglamentarios aplicados en Irlanda para promover con xito la banda ancha
inalmbrica.
WiMAX debe coexistir con otras tecnologas inalmbricas en bandas de frecuencia con licencia y
sin licencia, sin embargo la utilizacin de WiMAX y WiFi en las mismas bandas de frecuencia
puede disminuir la calidad de WiFi. Los nuevos WiMAX transmiten sin verificar si la propia
transmisin interfiere con WiFi y otros nodos inalmbricos. Si bien los operadores de las redes
deben tener libertad para elegir la tecnologa inalmbrica que deseen, su eleccin no debe interferir
con las elecciones realizadas por otros operadores. Cuando puede aparecer congestin, la utilizacin
sin licencia puede requerir la consideracin (cortesa) de otros suministradores del servicio y sus
tecnologas. La relacin entre la utilizacin sin licencia y la congestin se discute en el Mdulo 5,
punto 1.5.3.
Como en otros casos, la armonizacin de frecuencias puede llegar a reducir los costes creando
economas de escala y disminuyendo las complejidades del terminal de usuario final. Esto a su vez
mejora la viabilidad del servicio en zonas rurales y en zonas con clientes de bajos ingresos. La
cobertura tambin podra aumentarse utilizando frecuencias por debajo de 1 GHz. [5]
Redes en malla inalmbricas
La red en malla es una forma de encaminar datos y voz entre mltiples nodos. Permite las
conexiones continuas y la reconfiguracin en torno a trayectos que pueden estar permanente o
temporalmente bloqueados por obstculos topogrficos o de otra ndole, saltando de nodo a nodo
hasta llegar al destino. Las redes IP pueden hacer esto igualmente pero las redes en malla lo hacen
ms rpidamente utilizando la capacidad de los nodos de determinar la calidad de transmisin en los
enlaces particulares.
En la Figura que aparece a continuacin se ilustra una red en malla inalmbrica. El diagrama
muestra que cada nodo tiene una capacidad de transmisin radioelctrica, que difiere en la
intensidad de recepcin debido a las condiciones topogrficas. Las lneas continuas representan
seales intensas y las lneas de puntos seales dbiles que pueden resultar bloqueadas, a veces,
debido a las condiciones atmosfricas o climatolgicas. En todas las hiptesis, el enlace desde un
borde de la red al otro es posible mediante una ruta u otra. No se requiere necesariamente la
visibilidad directa.
Figura Arquitectura de una red en malla

Nodo
Alcance inalmbrico
Enlace intenso
Enlace dbil o ininterrumpible

287

Las redes en malla pueden adaptarse a s mismas para explotar todos los posibles enlaces entre
nodos que no estn bloqueados. Debido a ello las redes en malla son muy resistentes y pueden
proporcionar velocidades de datos ms elevadas simplemente conectando nodos adicionales sin que
ello exija mucha planificacin de la red. Ello es particularmente til en situaciones que necesitan
acciones rpidas tales como la recuperacin en caso de catstrofe. Incluso los nodos que son
terminarles de usuario pueden retransmitir las seales de forma rpida. Normalmente, las redes en
malla pueden cubrir fcilmente grandes distancias.
Las redes en malla pueden utilizar enlaces cableados o inalmbricos y pueden tener nodos fijos o
mviles. Los casos ms importantes de red en malla tienen nodos inalmbricos y a menudo nodos
mviles, que suponen un verdadero reto puesto que los enlaces pueden aparecer y desaparecer a
medida que se desplazan los nodos [6]. Una posible utilizacin puede incluir las comunicaciones
con pueblos nmadas y realizar el seguimiento del desplazamiento del ganado. En la Nota Prctica
Instalaciones nmadas en el condado Norrbotten en Suecia se describe un experimento que puede
explotar redes en malla como mtodo para desarrollar el UAS.
Algunas tecnologas inalmbricas (tales como AMDC o GSM) no son tan adecuadas para las redes
en malla debido a que es difcil controlar la interferencia entre nodos. Por el contrario, WiFi se
adapta bien a estas redes en malla. La mayora de las redes WiFi municipales se han estructurado
como redes en malla.
Las redes en malla WiFi, normalmente en asentamientos urbanos, tienen generalmente muchos
nodos relativamente econmicos agrupados, en vez de unos pocos nodos ampliamente separados
con antenas de alto rendimiento, radioenlaces y mstiles. Funcionan adecuadamente en las ciudades
si los equipos pueden acoplarse a los edificios o a los postes de alumbrado y si no es probable que
sufran daos y robos. Como se pueden adaptar para utilizar cualquiera de los enlaces disponibles,
tambin pueden ser adecuados en asentamientos informales o zonas rurales (donde la vegetacin
puede crecer dando lugar a un debilitamiento de las seales) si los nodos pueden estar lo
suficientemente cercanos unos a otros o muy bien ubicados. Aun as su cometido para proporcionar
el UAS probablemente ser pequeo en comparacin con las prestaciones que pueden ofrecer otras
tecnologas.
Notas
[1]

Vase Govt's Rural Telephone Scheme (RDEL) through Reliance Communications closes
by March 31, 2007 (Reliance Communications, March 2007),
http://www.reliancecommunications.co.in/webapp/Communications/jsp/media/press_releas
e_detail.jsp?id=226.

[2]

Vase Long Distance WiFi Trial (Ermanno Pietrosemoli, EsLaRed-ULA, mayo 2007),
www.eslared.org.ve/articulos/Long%20Distance%20WiFi%20Trial.pdf.

[3]

La informacin est disponible en Actualidades de la UIT:

www.itu.int/itunews/manager/display.asp?lang=en&year=2007&issue=07&ipage=universa
l-access&ext=html).

[4]

Para un resumen pas por pas sobre los requisitos de las licencias para WiFi vase:
www.openspectrum.info.

[5]

Vase IMT: encontrar soluciones satisfactorias para todos (Recomendacin UIT-R M.1645)
en: Actualidades de la UIT, octubre de 2007.

[6]

Para una descripcin de las ventajas e inconvenientes de estas redes vase Final Report
Study of Efficient Mobile Mesh Networks (Steve Methley and others, Ofcom, enero 2006),
www.ofcom.org.uk/research/technology/overview/emer_tech/mesh/mesh.pdf.

288

Documentos de referencia
Study On Local Open Access Networks For Communities and Municipalities (Malcolm Matson y
otros, InfoDev, marzo 2006): www.oplan.org/documents/articles/infodev-v-1-as-onweb/fss_download/file.
Wireless Networking in the Developing World (edited by Rob Flickenger y otros, Limehouse Book
Sprint Team, 2006): www.wndw.net/pdf/wndw-ebook.pdf.
WiFi "Innovation" in Indonesia: Working around Hostile Market and Regulatory Conditions
(Divakar Goswami and Onno Purbo, LIRNEasia, mayo 2006): www.lirneasia.net/wpcontent/uploads/2006/05/wdr0611.pdf.
Regulatory Principles Applied in Ireland to Successfully Promote Wireless Broadband Access
(Comreg, noviembre 2005): www.itu.int/ITU-D/treg/Events/Seminars/GSR/GSR05/consultreplies/Ireland.pdf.
Notas Prcticas
Redes de banda ancha almbricas municipals en Knysna y Tshwane en Sudfrica.
Red de banda ancha inalmbrica rural en el distrito Myagdi de Nepal.
Red de banda ancha inalmbrica rural en el distrito del Valle de Chancay-Huaral en Per.
Instalaciones nmadas en el Condado de Norrbotten County en Suecia.
8.2.6

Satlites

Adems de su utilizacin en radiodifusin, los satlites pueden ser adecuados para el acceso
universal (puntos de acceso pblicos) a las telecomunicaciones y a Internet. Sin embargo, su
utilizacin queda confinada generalmente a los terminales de apertura muy pequea (VSAT). Los
costes comparados con las alternativas tales como las redes de radiocomunicaciones terrenales y las
redes de acceso inalmbrico limitan las aplicaciones de VSAT a zonas relativamente remotas.
VSAT ha tenido un gran xito proporcionando acceso a la telefona pblica fija en muchas zonas
remotas del mundo, incluido Chile, Per, Colombia, Sudfrica, Nepal y Mongolia (vase OutputBased Aid in Mongolia: Expanding telecommunications services to rural areas).
Asociados con la tecnologa VSAT, los satlites tambin se utilizan como enlaces troncales de larga
distancia para una minora de centrales rurales distantes y estaciones de base mviles en un gran
nmero de pases.
Los VSAT tambin se adaptan adecuadamente a la prestacin de los servicios de aprendizaje a
distancia y de telemedicina en zonas muy remotas o distantes. La Nota Prctica Aprendizaje a
distancia utilizando VSAT en las Islas Salomn describen este tipo de situacin.
Documentos de referencia
Output-Based Aid in Mongolia: Expanding telecommunications services to rural areas, publicado
por la Global Partnership on Output-based Aid (GBOPA), febrero de 2008, siendo los autores
Andrew Dymond, Sonja Oestman, Scott McConnell.
www.gpoba.org/docs/OBApproaches18_MongoliaTelecom.pdf.
Nota Prctica
Aprendizaje a distancia utilizando VSAT en las Islas Salomn.

289

8.3

Banda ancha y las repercusiones de la utilizacin del IP

Actualmente se hace un gran hincapi en la utilizacin de IP en las redes de acceso y bsicas para
soportar todos los servicios TIC. Esto debe entenderse en el contexto de la tendencia general hacia
la instalacin de redes de banda ancha. Como se indic en la introduccin a este mdulo, la
instalacin de redes IP y de banda ancha es inevitable y viene dictada por las exigencias del
mercado. Las principales razones para la transferencia a IP son:

Internet ha demostrado que las redes IP tienen gran capacidad de crecimiento, son
ampliamente utilizadas por el pblico en general y son capaces de impulsar el desarrollo de
muchas nuevas aplicaciones.

Las aplicaciones pueden explotar redes IP con mucha ms facilidad que las redes
telefnicas tradicionales.

La voz sobre IP (VoIP), a menudo en forma de voz por Internet, est evitando las redes
telefnicas tradicionales y cada vez ofrece una mayor calidad vocal y un bajo coste.

La televisin IP (IPTV) y aplicaciones conexas pueden parecerse a la actual radiodifusin

convencional pero tambin ofrecen capacidades adicionales mediante la utilizacin de
software en ordenadores personales en vez de en equipos especializados. El usuario final
puede elegir y seleccionar sin necesidad de adaptarse a que el radiodifusor decida cundo y
dnde pueden verse las emisiones de radiodifusin. IPTV tambin lleva al concepto del
usuario final convertido en un suministrador/radiodifusor de contenido.

El trfico por usuarios de diferentes servicios y con necesidades distintas y de capacidad

variable, pueden cursarse eficazmente a travs de las redes IP.

La deriva hacia IP est haciendo que los equipos de las redes telefnicas tradicionales sean
ms costosos e incluso imposibles de adquirir puesto que los vendedores de los equipos
estn alentando a los clientes a invertir en nuevas redes.
La implicacin global de todo lo anterior es que las polticas de acceso y servicio universal (UAS)
deben tener en cuenta las posibilidades de las redes de Internet e IP para una utilizacin mucho ms
amplia que la prestacin de servicios de telecomunicaciones e Internet convencionales. Ello apunta
a la inclusin de la radiodifusin en una poltica UAS multisector y multimedios (as como en el
marco de la autoridad reglamentaria generalmente).
Los suministradores de servicios reconocen que las futuras redes se basarn fundamentalmente
en IP y que debern soportar una gama cada vez mayor de servicios con una anchura de banda
tambin cada vez ms amplia. Esto es fundamental en inters de los suministradores de servicio en
las redes de prxima generacin (NGN). La transferencia hacia las NGN afecta a las polticas del
UAS en la forma discutida en el punto 8.3.1. Para una discusin ms detallada de los temas
reglamentarios relativas a las NGN vase el punto 2.5 de este mdulo.
Internet puede afectar a la poltica de telefona, descrita en el punto 8.3.3, as como a la
radiodifusin, como se describe en el punto 8.3.4. El propio acceso universal a Internet, al menos en
forma de puntos de presencia de Internet en todo el pas, debe incluirse en el mbito de las polticas
UAS, al menos en los centros de poblacin principales (por ejemplo, centros de distritos) y en las
instituciones educativas. Las implicaciones de todo ello en la provisin del contenido se describen
en el punto 8.3.5.

290

8.3.1

Redes de la prxima generacin

En el Mdulo 7, punto 1.4, el trmino red de prxima generacin (NGN) se utiliza de manera
amplia, para cubrir las nuevas tecnologas y servicios, y de manera ms concreta, para referirse a
una red que utilice IP a fin de proporcionar mltiples servicios con una calidad de servicio
garantizada. En ese punto se utiliza el trmino de manera ms concreta considerando los efectos de
las redes de la prxima generacin (NGN) sobre el acceso y servicio universal (UAS); las
repercusiones de las nuevas tecnologas tales como WiFi y WiMAX se describen en el punto 8.2.5 y
los nuevos servicios tales como VoIP, en el punto 8.3.3.
En el pasado, distintos servicios han sido soportados por redes diferentes: las redes de transmisin y
conmutacin especficas han cursado servicios especficos. Por el contrario, las NGN soportan
distintos servicios independientemente de la red de transmisin: separan los servicios de la propia
red de transmisin utilizando esta red de transmisin para cursar IP y la red IP para cursar los
servicios. El cambio de las redes convencionales a las NGN proporciona capas separadas para la
transmisin, IP, servicios y contenido. La figura que aparece a continuacin representa lo que
sucede cuando las redes se convierten en NGN.
Figura Separacin de las capas de red en las NGN
Content

tent

Text

Comunicomcacin
munipor texto

cation

Content

tent

Text

Voice

Contenido Contenido Contenido

Contenido

Voice

ComuniComuniComunicacin
cacincacin
vocal
vocal
por
texto

Red encaminada
routed
IP del
network
mejor
esfuerzo

Comuni- Comuni- ComuniComuni- comcacincacin

cacin - cacin
munivocal
vocal
vocal vocal

cation

Fixed
Red
switched
conmutada
fija
network

Transmission
Transmisin
Arquitectura de la red tradicional

cation

Mobile
Red
switched
conmutada
mvil
network

Content
Contenido

Multiple
media (text,
Conmutacin
por voice,
medios video)
mltiples
(texto, voz, vdeo)
communication
quality
IP IP
RedSuitable
encaminada
y conmutada
routed
and switched
de calidad
adecuada
network

Transmission
Transmisin
Red de la prxima generacin

Fuente: Regulacin de la calidad de servicio de las TIC: Prcticas y propuestas, Robert Milne, UIT, agosto
de 2006. www.itu.int/ITU-D/treg/Events/Seminars/2006/QoS-consumer/documents/QOS_Bkgpaper.pdf.

La pertinencia de las NGN en el UAS se discute ampliamente en Cules son las reglas para el
ervicio universal en un entorno NGN con IP? y NGN y acceso universal. Los temas relativos a
NGN que pueden ofrecer oportunidades y cambios son los siguientes:

Separacin de los servicios de las redes. Las NGN permiten independizar a los servicios
de las redes. Puede separarse el cometido del suministrador del servicio del cometido del
operador de la red. En este entorno, los suministradores del servicio estn ms capacitados
para determinar los ingresos rurales y las oportunidades comerciales pero los operadores de
la red pueden realizar las inversiones principales en las NGN.
Ello puede llevar a una situacin en que uno o varios suministradores de servicio deseen
proporcionar el servicio pero ningn operador de red desee construir una red rural. En estas
circunstancias, las instancias decisorias pueden considerar la distribucin del fondo de
acceso y servicio universal (UASF) para financiar a los operadores de red, a fin de que
291

construyan las redes, o a los suministradores de servicio para que proporcionen los
servicios. Este ltimo podra a su vez animar a los operadores de red a realizar inversiones.
La transferencia a las NGN probablemente presentar obstculos adicionales que deben
superarse y retos para la coordinacin entre los posibles operadores en zonas rurales y ello
puede exigir una intervencin reglamentaria.
El grado de separacin entre suministradores de servicio y operadores de red variar entre
pases dependiendo del caso y de cmo evolucionen realmente NGN. Las polticas del UAS
para la utilizacin de los fondos deben decidirse pas por pas.
Los suministradores de servicio (fijo y mvil) en los pases en desarrollo son conscientes de
los ahorros en los costes que suponen las NGN en las redes bsicas. En Brasil, la India,
Mongolia, Kazajstn y Viet Nam, los suministradores ya han anunciado planes para
transferir sus redes bsicas a las NGN. Adems, en Argentina, Bangladesh, Brasil,
Bulgaria, Pakistn, Venezuela y Viet Nam los suministradores han iniciado fibra a-x
(FTTx). A estas alturas, sin embargo, los elevados costes y los inciertos retornos
econmicos limitan estos proyectos a zonas de gran poblacin y alto poder adquisitivo.
Profundizacin de la brecha digital. Las NGN son costosas de construir, incluso en zonas
urbanas. De hecho, algunos operadores de red (por ejemplo, en Estados Unidos de
Amrica) tienen previsto vender bienes rurales para financiar la construccin de las NGN
en otras partes. Los casos comerciales para las NGN que dependen de un aumento en los
ingresos (y no simplemente en una disminucin de los costes) probablemente asumen que
los nuevos servicios van a proporcionarse nicamente en zonas urbanas seleccionadas.
Otras zonas no se beneficiarn de las NGN a menos que sus redes de acceso puedan
soportar los nuevos servicios. En particular, las velocidades de datos disponibles en zonas
urbanas probablemente determinarn el diseo de las redes inalmbricas en zonas rurales
para evitar profundizar la brecha digital entre zonas urbanas y rurales.
Requisitos de banda ancha. El acceso universal a las NGN requiere el acceso universal a
la banda ancha. Aunque la inercia de aumentar la ubicuidad de las redes de banda ancha
tiene sus propios orgenes y no depende de las NGN, muchas polticas del UAS se han
concentrado en incrementar el acceso del "ltimo kilmetro" a la telefona parar
velocidades de datos bajas. Esto est cambiando, pero para beneficiar a las zonas rurales de
las NGN, probablemente estas NGN requerirn un soporte de banda ancha, al menos desde
los centros de distrito, puntos de acceso pblico e instituciones educativas. La red de
soporte podra terminar en los puntos de intercambio Internet (IXP) que a su vez pueden
depender de la financiacin del UASF.
Necesidad de contenido adecuado. La introduccin de las NGN plantea la importancia de
los telecentros y otras formas de acceso pblico a Internet relativo a los telfonos de pago,
siempre que puedan contener del contenido de audio y vdeo adecuado (por ejemplo, en los
idiomas pertinentes). Para que las NGN ofrezcan algo ms de lo que ya est actualmente
disponible mediante la telefona y la radiodifusin, las aplicaciones IP deben satisfacer los
requisitos de usuario indicados en el punto 8.3.5.
Implementacin. Las normas para las NGN son complicadas porque deben abordar las
redes fijas y mviles as como los servicios antiguos y nuevos con una buena seguridad y
calidad de servicio. Puede que se necesiten muchos aos para conseguir la experiencia
adecuada en esta rea. Los pases en desarrollo con redes muy limitadas y antiguas pueden
tener grandes dificultades para dar el salto e implementar estas normas. Por otro lado,
precisamente debido a que muchos pases en desarrollo no cuentan con amplias redes de
conmutacin de circuitos, posiblemente darn el salto para implementar directamente una
NGN con IP completa desde el principio en vez de realizar una lenta transferencia como
sucede en los pases ms avanzados. Independientemente de ello, es evidente que
292

permanece la complejidad tcnica de la implementacin de las normas NGN as como los

problemas relativos al nivel de inversin necesaria.
Nuevas disposiciones de interconexin. La introduccin de las NGN normalmente cambia
los emplazamientos y las funciones de los puntos de interconexin y requiere el
interfuncionamiento con las redes existentes. Los puntos de interconexin se desplazan de
los centros de las ciudades, ms costosos, a parques industriales, menos costosos, e
incluyen equipos para la conversin entre los datos reconocidos por las redes IP y los datos
reconocidos por otras redes. Los costes de estos cambios deben compartirse de manera
equitativa. En definitiva, las dos partes del acuerdo de interconexin probablemente se
beneficiarn.
La introduccin de las NGN tambin abre la posibilidad de modificar los precios de la
interconexin estableciendo acuerdos de manera que el remitente guarde todo (como se
adopta en los pares de Internet). Estos acuerdos normalmente no son adecuados para los
operadores de las redes rurales, especialmente si han gozado histricamente de una poltica
de precios de interconexin asimtrica. Los acuerdos de interconexin se examinan en
Retos de interconexin en un entorno convergente: Implicaciones polticas para los
reguladores de telecomunicaciones en frica e interconexin y acceso a las NGN.
Requisitos para reducir la reglamentacin o introducir restriccin reglamentaria. En
algunos pases, los suministradores de servicio establecidos han solicitado que los
reguladores alienten las inversiones en NGN reduciendo los efectos de la reglamentacin.
En Hong Kong, China, se ha sugerido que el coste de la prestacin del UAS se calcule
combinando el coste de la red existente y el coste de la NGN. El regulador ha rechazado
esta sugerencia y considerar el coste de la NGN nicamente cuando la transferencia a la
NGN haga que la red existente deje de proporcionar el UAS [1].
Generalmente, las inversiones NGN vienen motivadas por los beneficios derivados de la
convergencia en una sola red de redes especializadas tales como la RTPC, redes de
radiodifusin e Internet. Esta convergencia ahorra costes mediante la fusin de la red y la
eliminacin de las centrales locales, lo que significa que las instalaciones de abonado
pueden conectarse directamente con unas capacidades de conmutacin de datos de nivel
ms elevado. Las NGN tambin permiten a los operadores aumentar sus ingresos haciendo
posible la oferta de mltiples servicios (por ejemplo, voz, vdeo, datos) y nuevos servicios
innovadores a travs de una red unificada. Las inversiones en NGN no afectan los
requisitos del UAS (salvo quiz la disminucin de costes). Los reguladores deben
determinar dnde pueden surgir problemas en cada caso.
Escala, mbito y monopolio. Las opiniones manifestadas por los reguladores de la Unin
Europea sobre estos temas de redes de acceso figuran Opinin del ERG sobre principios
reglamentarios del acceso de la prxima generacin. El Grupo de Reguladores Europeos
(ERG) identifica como tema significativo para los reguladores el hecho de que las
economas de escala y el mbito vienen reforzados por las NGN. El informe indica que en
algunos lugares, podran aparecer monopolios naturales "en ciertas zonas de la cadena de
valor de las comunicaciones electrnicas"; por ejemplo, una fibra, cable o conducto
controlado por un suministrador de servicio puede ser suficiente para la fibra a la acometida
(FTTC). Como los efectos de la escala y el alcance variarn de un pas a otro, e incluso
dentro del propio pas, el ERG llega a la conclusin de que no es probable que un enfoque
reglamentario comn funcione para todos los pases, o incluso para todas las regiones de un
mismo pas. La influencia de los efectos de escala en las distintas partes de un pas podra
hacer la estructura del mercado ms heterognea ya que las NGN no se instalarn en todas
partes de manera simultnea.

293

Cumplimiento de los requisitos reglamentarios normales para los servicios. La

transicin a las NGN vendr acompaada por un aumento en la utilizacin de VoIP si se
utiliza una red fija o una red mvil. En el contexto del UAS, la transferencia a VoIP plantea
un nmero de temas relativos a la calidad de servicio (QoS) y el acceso a los servicios de
emergencia. Actualmente, las llamadas VoIP difieren en trminos de calidad y fiabilidad
con respecto a la voz sobre la RTPC; VoIP es ms susceptible a los problemas tcnicos
relativos a Internet y, en el caso de VoIP de lnea fija, depende de la alimentacin elctrica
para completar las llamadas. Los servicios VoIP normalmente no incluyen llamadas
gratuitas a nmeros de emergencia, el reencaminamiento automtico de llamadas de
emergencia a los centros de llamada de emergencia ms prximos o la identificacin del
llamante (vase tambin el punto 8.3.3).
Los inconvenientes de VoIP en comparacin con voz sobre la RTPC han llevado a los
reguladores a establecer diferentes medidas que regulen la prestacin de VoIP [2]. Pero si
se obliga a VoIP a que tenga la misma QoS y las caractersticas pertinentes de emergencia
del servicio de voz sobre RTPC se aumenta el coste que supone la prestacin de este
servicio. Dado que la asequibilidad de VoIP la hacen muy atractiva, puede ser ms
adecuado establecer medidas reglamentarias menos estrictas para lograr el equilibrio entre
las expectativas del usuario y la disminucin de costes.
Mayor competencia. La ventaja ms evidente de las NGN es que los usuarios tendrn
acceso a una mayor variedad de suministradores de servicio, suponiendo que el nmero de
suministradores de servicio posibles aumenta cuando no tienen que proporcionar sus
propias redes. Esto debe estimular la competencia en precios y los incentivos para
proporcionar nuevos servicios.
Convergencia fijo-mvil. Las NGN tambin tendern a aumentar la disponibilidad de
mltiples servicios a travs de cualquier tipo de dispositivos suponiendo que la
infraestructura bsica es comn a todos ellos. La Autoridad Reglamentaria de
Telecomunicaciones de la India [3], por ejemplo, ha estimado que el 70% de las llamadas
mviles se originan y terminan dentro de emplazamientos fijos. Si la NGN se implementa
en redes de extremo a extremo, tales llamadas mviles dentro de los edificios o en
emplazamientos fijos podran posiblemente ser completadas por redes fijas, dando lugar a
un ahorro de costes y a una utilizacin ms eficaz de los recursos escasos tales como el
espectro. Evidentemente, tales conceptos suponen que los usuarios estaran interesados en
conmutar de fijo a mvil por un cierto precio [4].

Notas
[1]

Vase Review of the Regulatory Framework for Universal Service Arrangements (OFTA,
junio de 2007), www.ofta.gov.hk/zh/tas/ftn/ta20070608.pdf.

[2]

Por ejemplo, en Canad, la Comisin de Radio-Televisin y Telecomunicaciones

Canadiense (CRTC) ha obligado a los suministradores de VoIP a ofrecer los servicios de
emergencia 911. Adems, tambin estn obligados a notificar a los abonados las
limitaciones de sus servicios.

[3]

TRAI, Consultation Paper on Issues Pertaining to Next Generation Networks (NGN),

12 de enero de 2006, Documento de consulta N: 2/2006 en
www.trai.gov.in/trai/upload/ConsultationPapers/3/cpaper12jan06.pdf.

[4]

Para ms detalles sobre este tema consltese la publicacin de la UIT Tendencias en las
Reformas de Telecomunicaciones 2007: El camino hacia las redes de prxima generacin
(NGNs), Captulo 4 (Convergencia entre sistemas fijos y mviles).

294

Documentos de referencia
What Rules for Universal Service in an IP-Enabled NGN Environment? (Patrick Xavier, UIT,
abril de 2006), www.itu.int/osg/spu/ngn/documents/Papers/Xavier-060323-Fin-v1.pdf.
NGN Interconnection and Access: Interconnection on an IP-based NGN Environment
(Scott Marcus, UIT, febrero de 2007), www.itu.int/ITUD/treg/Events/Seminars/GSR/GSR07/discussion_papers/JScott_Marcus_Interconnection_IPbased.pdf.
Next Generation Networks and Universal Access: The Challenges Ahead (Eric Lie, ITU, GSR
febrero de 2007), www.itu.int/ITUD/treg/Events/Seminars/GSR/GSR07/discussion_papers/Eric_Lie_universal_service.pdfInterconnec
tion
Challenges in a Converging Environment: Policy Implications for African Telecommunications
Regulators (Jrme Bezzina, World Bank, June 2005), wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2005/08/03/000160016_200508
03161612/Rendered/PDF/331930interconnectionFinal.pdf.
ERG Opinion on Regulatory Principles of Next Generation Access (ERG, octubre de 2007),
http://erg.eu.int/doc/publications/erg07_16rev2_opinion_on_nga.pdf.
8.3.2

Contribucin al fondo de acceso y servicio universal

Tradicionalmente, los contribuyentes al fondo de acceso y servicio universal (UASF) han sido los
proveedores de los servicios de telefona vocal, aunque los operadores fijos y mviles se han
convertido en mucho ms que suministradores de servicio vocal como demuestra el informe sobre
la encuesta realizada en la UIT en 2007. Sin embargo, con la tendencia a la utilizacin de VoIP,
datos y servicios multimedios, los actuales mtodos de financiacin del acceso y servicio universal
(UAS) pueden resultar inadecuados. La tendencia general del UASF en los pases en desarrollo es
que deben gravarse impuestos a todos los proveedores de servicios de comunicaciones con las
nicas excepciones de las empresas por debajo de un cierto nivel de ingresos.
Como ejemplos de temas que han surgido, incluso en pases relativamente avanzados que son de
hecho excepciones a la regla general, pueden citarse los siguientes:

En Hong Kong, China, el UAS se financia mediante un impuesto sobre los ingresos
procedentes de las centrales de cabecera internacionales. Como el trfico VoIP
internacional no utiliza estas centrales (debido a que las tarifas han disminuido), los
ingresos se han reducido. Como se explica en Review of the Regulatory Framework for
Universal Service Arrangements, el regulador ha decidido actualmente que la financiacin
del UASF proceder de un impuesto sobre la cantidad de nmeros de telfonos (fijos o
mviles) atribuidos a los suministradores del servicio. La decisin trata a los
suministradores de VoIP de la misma manera que a los operadores convencionales fijos y
mviles, sin embargo el regulador ignora las llamadas par a par entre ordenadores que no
tienen acceso a la red telefnica pblica y que, por consiguiente, no emplean los nmeros
telefnicos.

En Canad, la financiacin del UAS viene proporcionada por un impuesto sobre los
ingresos procedentes de llamadas distintas a las llamadas VoIP. Como se explica en
Regulatory framework for voice communication services using Internet Protocol, el
regulador ajust la reglamentacin para hacerla neutral desde el punto de vista de la
tecnologa introduciendo los derechos y obligaciones adecuados a los suministradores de
VoIP. En particular, el impuesto que proporciona la financiacin del UAS se basa en los
ingresos procedentes de todas las llamadas excepto las llamadas par a par pero se paga
295

nicamente por los suministradores del servicio que tienen unos ingresos de al menos
10 millones USD.
Generalmente, el UASF puede ser compatible con el desarrollo del VoIP si las contribuciones a
dicho fondo se calculan de una manera tecnolgicamente neutra. No obstante, ese sistema debe
revisarse si se incluyen las llamadas par a par entre ordenadores, que generalmente se realizan sin
cargo para los llamantes. Por consiguiente, no se tienen en cuenta ni se evalan a la hora de
contabilizar los ingresos.
Documentos de referencia
Review of the Regulatory Framework for Universal Service Arrangements (OFTA, junio de 2007),
www.ofta.gov.hk/zh/tas/ftn/ta20070608.pdf.
Regulatory framework for voice communication services using Internet Protocol (CRTC,
mayo de 2005) www.ictregulationtoolkit.org/en/Document.1572.aspx.
8.3.3

Sustitucin para telefona

Las llamadas vocales y los mensajes de texto solamente no necesitan IP pero cuando se utilizan
otras aplicaciones interactivas las ventajas de utilizar IP son evidentes. Incluso en ese caso, VoIP
probablemente seguir siendo la aplicacin de banda ancha ms popular para muchos beneficiarios
del acceso y servicio universal (UAS). Los resultados de las encuestas que aparecen en la
publicacin The Economic Impact of Telecommunications on Rural Livelihoods and Poverty
Reduction muestra la importancia de las llamadas vocales y los mensajes de texto en los pases ms
pobres, en comparacin con otras utilizaciones de las TIC. Sin embargo, proporcionar VoIP en
puntos de acceso pblico (por ejemplo, cibercafs) puede animar a las personas de estas
comunidades a intentar otras aplicaciones IP.
La voz sobre Internet (VoIP) toma varias formas. Una distincin general es entre VoIP que utiliza
redes IP gestionadas (tales como redes corporativas y NGN) y VoIP que utiliza Internet (que a
veces se denomina "voz por Internet"). VoIP que utiliza Internet no tiene garantizada una calidad de
servicio: puede que las llamadas no se completen, sean inutilizables o se abandonen. La garanta de
calidad de servicio es especialmente significativa cuando el trfico est creciendo ms rpidamente
que la capacidad de la red.
VoIP es barato y, en consecuencia, es popular a pesar de sus limitaciones en las obligaciones
del UAS que puede satisfacer. Estas limitaciones se refieren normalmente a emergencias: como se
indica en el Mdulo 7, punto 4.4, muchas implementaciones VoIP no funcionan cuando la
alimentacin por energa elctrica falla, cuando no se conectan llamadas de emergencia o cuando no
pasan automticamente informacin del emplazamiento a los servicios de emergencia.
Desde la perspectiva de la calidad de servicio general as como del UAS, estas limitaciones son
importantes en zonas donde los usuarios tienen expectativas basadas en las redes cableadas fijas.
Sin embargo son menos serias cuando los usuarios se han fijado estas expectativas basndose en las
redes mviles que a menudo presentan limitaciones similares o cuando los servicios de emergencia
no pueden responder rpidamente por otras razones. Los reguladores deben proteger a los usuarios
garantizando que toda limitacin importante tenga una justificacin econmica o tcnica slida y
sea explicada detenidamente a los usuarios.
VoIP para llamadas par a par entre ordenadores probablemente se extender sin ninguna
intervencin de los reguladores ms all que la de legalizar su situacin. Pueden alentarse las
llamadas basadas en IP con acceso a la red telefnica pblica haciendo que las atribuciones de los
nmeros telefnicos sean neutras desde el punto de vista tecnolgico y de servicio y concediendo a

296

los suministradores de VoIP el derecho de negociar los acuerdos de interconexin con otros
operadores de la red telefnica. En el Mdulo 2, punto 4.4, se discute la reglamentacin de VoIP.
Los reguladores pueden soportar la utilizacin de VoIP en el UAS de otras formas siempre que se
convenzan de que la promocin de VoIP contribuye realmente a los objetivos polticos. En
particular, podran atribuir recursos financieros al UASF para mejorar las capacidades de trfico
incluidos los puntos de intercambio VoIP, que desplazan el trfico VoIP en tres redes, y sistemas
ENUM (correspondencia de numeracin electrnica) (que hacen corresponder los nmeros
telefnicos con la informacin utilizada en el encaminamiento VoIP). Los puntos de intercambio
VoIP y los sistemas ENUM son soportados por los reguladores en las formas descritas para los
puntos de intercambio Internet (IXP) en el Mdulo 2, punto 4.8. Los reguladores deben alentar a los
suministradores de VoIP a que cooperen en desarrollo de estas capacidades de red. Sin embargo, no
deben imponer implementaciones particulares y no deben proporcionar fondos. Por ejemplo, no
deben requerir la utilizacin de sistemas ENUM puesto que estos no son necesariamente el mejor
mtodo de establecer la correspondencia entre los nmeros telefnicos y la informacin de
encaminamiento.
Documentos de referencia
The Economic Impact of Telecommunications on Rural Livelihoods and Poverty Reduction
(David Souter y otros, DFID, junio de 2005), www.cto.int/downloads_programmes/kar8347.pdf.
8.3.4

Sustitucin para la radiodifusin

La radiodifusin es un servicio popular y ampliamente disponible, a menudo en mayor grado que la

telefona. La radiodifusin sonora y la televisin pueden ser poderosas herramientas educativas.
Muchos pases reconocen esta circunstancia estableciendo polticas de acceso y servicio universal
(UAS) para los contenidos de radiodifusin, concluyendo acuerdos de radiodifusin como servicio
pblico y obligando a los proveedores del servicio de radiodifusin comercial a incluir ciertos
contenidos. Las polticas del UAS deben observar que la ampliacin de los servicios de telefona y
radiodifusin en algunos casos, y durante las primeras fases de desarrollo, puede ser ms eficaz y
menos costosa que proporcionar redes IP a menos que haya necesidad o demanda para las
aplicaciones interactivas y el acceso a Internet.
Sin embargo, la utilizacin de redes IP de banda ancha para la distribucin de programas de
televisin es un desarrollo que los operadores de servicios de telecomunicaciones consideran una
oportunidad que les permite compensar su disminucin de ingresos procedentes de servicios
tradicionales as como volverse competitivos mediante la convergencia de las
telecomunicaciones/medios, especialmente en los mercados de radiodifusin previamente
dominados por los operadores de TV por cable [1].
IPTV supone la transmisin de programas de televisin por redes IP [2]. Al igual que sucede con
VoIP, como se discute en el punto 8.3.3, existe una distincin entre IPTV que utiliza redes IP
gestionadas e IPTV que hace uso de Internet pblica (que a veces se denomina televisin por
Internet o televisin por web). IPTV que utiliza Internet probablemente no garantiza la calidad de
servicio. De hecho, en las normas no se considera como IPTV en absoluto, como se menciona en el
Mdulo 7, punto 4.5.
En sus formas digitales, la radiodifusin sonora y la televisin pueden ofrecer programas por
demanda e interaccin con el usuario. Por el contrario, la radiodifusin no ofrece la misma variedad
o creatividad que Internet. Adems, normalmente presenta a los usuarios nicamente la informacin
elegida por los suministradores del servicio. No obstante, la prestacin de IPTV puede alentar a los
usuarios a experimentar con otras aplicaciones IP. En algunos pases, IPTV puede ser ms
beneficioso para el desarrollo nacional a travs del UAS que la televisin digital.

297

Notas
[1]

Vase la publicacin de la UIT, Background on Digital Resources for Digital Content

www.itu.int/osg/spu/stn/digitalcontent/resources_topics.html, en particular IPTV-Market,
Services, Regulation, Standards, presentacin por Reinhard Scholl, Taller de la UIT/UR
sobre plataformas competitivas para la distribucin del contenido digital, 21-22 de
junio 2007, Ginebra, en:
www.itu.int/osg/spu/stn/digitalcontent/Presentations/Day1/Session3/Scholl.ppt#374,2,Swiss
com

[2]

Vase para una definicin ms completa: El trmino IPTV puede provocar cierta
confusin. En forma estricta, IPTV se define como la prestacin de servicios de vdeo (por
ejemplo, canales de televisin directo y vdeo por demanda (VOD) o pago por visin) a
travs de una plataforma IP. Sin embargo, algunas definiciones consideran que los
servicios IPTV engloban todas las posibles funcionalidades asociadas con una plataforma
IP. Por ejemplo, algunas definen los servicios IPTV como servicios multimedios, tales
como servicios de televisin, vdeo, audio, texto, grficos y datos, proporcionados por un
operador a travs de una red basada en IP gestionada para distribucin al consumidor.
Ello engloba no slo los servicios de vdeo lineales sino tambin otros servicios de vdeo y
datos interactivos auxiliares, tales como vdeo por demanda (VOD), navegacin por la
web, correo-e avanzado y servicios de mensajera. Los servicios interactivos asociados con
IPTV permiten al espectador determinar qu es lo que desea ver y cundo desea verlo y
tambin permiten al usuario realizar telecompras o encargar entradas de cine o teatros
utilizando el servicio IPTV. Los suministradores de IPTV incluyen actualmente de manera
habitual en sus paquetes comerciales un grabador de vdeo personal (PVR) a travs de un
disco duro en la unidad de adaptacin multimedios o en la red, permitiendo aplazar en el
tiempo la visin de un programa de radiodifusin de televisin o congelar su observacin
si el espectador detiene un programa de radiodifusin en directo. Esta definicin aparece
en el documento de discusin 2008 GSR sobre IPTV e IPTV y TV mvil: Nuevos retos
reglamentarios para los reguladores, disponible en: http://www.itu.int/GSR08.

8.3.5

Provisin del contenido

IP soporta muchas nuevas aplicaciones de comunicaciones, sin embargo varios tipos de

aplicaciones que se han usado ampliamente en centros urbanos puede que no sean la primera
eleccin en zonas rurales y distantes en pases donde las personas tienen escasa formacin y altas
tasas de analfabetismo. A veces, la radiodifusin sonora y la televisin, junto con las
comunicaciones vocales, son ms eficaces para difundir la informacin a estas poblaciones que el
correo electrnico o las pginas web.
En general, para lograr el mayor efecto, el contenido y las aplicaciones elaboradas especficamente
para zonas rurales deben considerar los siguientes requisitos:

Tolerancia de enlaces inadecuados en las redes. En algunos emplazamientos, o algunas

veces, puede que las aplicaciones necesiten utilizar redes de banda estrecha en vez de redes
de banda ancha. Las redes de banda estrecha pueden tener unas lneas telefnicas de baja
calidad para transmisiones de radiocomunicaciones en onda corta que soporten correo-e
pero no acceso a la web como se describe en la Nota Prctica Radiocomunicaciones de
onda corta en las Islas Salomn.
Las aplicaciones que pueden utilizarse en estas situaciones deben minimizar los datos que
se transfieren a travs de Internet, siguiendo las orientaciones para hacer compactas las
pginas web [1]. De no ser as, estas pginas pueden leerse tras eliminar los grficos como
se indica en la Nota Prctica La interfaz web Loband.

298

Distincin de las alternativas existentes. Las aplicaciones deben ofrecer algo ms que
radiodifusin sonora y televisin. A menos que las aplicaciones sean nicamente
informativas, lo que supone la bsqueda y presentacin de la informacin, deben ser
interactivas; las aplicaciones deben permitir a los usuarios acceder a juegos educativos,
realizar chequeos mdicos, completar formularios o acceder a textos didcticos y pruebas
en lnea. Sin embargo, como se indica en el punto 1.6.2, en el caso de aplicaciones
gubernamentales, es necesario planificar y disear cuidadosamente estos tipos de
aplicaciones si van a ser ampliamente utilizadas.
Aceptacin de bajos niveles de alfabetizacin. Las aplicaciones deben explotar las
capacidades de las TIC para evitar la exigencia de elevados niveles de alfabetizacin o
conocimiento de idiomas extranjeros. Normalmente, salvo cuando las aplicaciones se
disean para su utilizacin en aulas, deben proporcionar mensajes de ayuda orales y alentar
las contribuciones orales a los foros en lnea. De hecho, las aplicaciones pueden ser
convergentes y explotando las terminologas de redes mltiples podran proporcionar una
difusin e intercambio coordinados de informacin en programas radiofnicos y foros en
lnea.
Robustez. En muchos lugares, las aplicaciones y otros programas contarn con usuarios sin
formacin o gestores de sistemas sin experiencia que deben mantener la estabilidad de los
terminales desde la mayor distancia posible. Cuando surgen problemas (debido a virus, por
ejemplo) o debe mejorarse el software, el personal local debe poder realizar un
mantenimiento adecuado de los terminales mediante operaciones sencillas (por ejemplo,
simplemente ponindolos en marcha).
Seguridad. Los problemas de seguridad con las aplicaciones sobre Internet son tan
evidentes que muchas personas eligen mtodos comerciales que exigen ms tiempo y ms
trabajo. Estos problemas se discuten en el Manual de seguridad en las tecnologas de la
informacin y en la Gua de ciberseguridad para pases en desarrollo.
Diseo de asistencia. El contenido debe tambin planificarse para que en su momento
incorporen caractersticas adecuadas para utilizacin por las personas con discapacidades.

Nota
[1]

Vase Design Guidelines for Low Bandwidth (Aptivate, 2004),

www.aptivate.org/webguidelines/.

Documentos de referencia
Cybersecurity Guide for Developing Countries, en: www.itu.int/ITUD/cyb/publications/2007/cgdc-2007-e.pdf.
Information Technology Security Handbook (George Sadowsky y otros, InfoDev, julio de 2003),
www.infodev.org/en/Document.18.aspx.
Notas Prcticas
Radiocomunicaciones en onda corta en las Islas Salomn.
La interfaz web Loband.
8.4

Terminales

Los avances experimentados en las tecnologas as como las economas de escala hacen que
disminuyan los costes de los terminales de usuario o de los dispositivos de informacin tales como
telfonos y ordenadores. Con la tendencia a la convergencia, los avances tecnolgicos tambin

299

estn difuminando las distinciones entre tipos de terminales. Existe una gama de distintos
dispositivos:

Ordenadores de bolsillo conocidos como asistentes digitales personales (PDA).

Telfonos combinados con cmaras de vdeo y reproductores de msica.

Telfonos mviles que tambin son miniordenadores con acceso a Internet, por ejemplo, el
Blackberry y otros dispositivos equivalentes con facilidades de Correo-e y la navegacin
por la web entre otros servicios inalmbricos).

Terminales manuales porttiles de usuario final 3G de gran capacidad que proporcionan

servicios tripartitos: telefona, Internet e IPTV y TV mvil.
A efectos del acceso y servicio universal (UAS), este punto se centra fundamentalmente en
telfonos y ordenadores.
8.4.1

Microtelfonos: Telfonos y PDA

Habiendo recibido un fuerte estmulo de los proveedores de servicio, los vendedores de equipos han
desarrollado telfonos mviles de bajo coste. En 2007, haba telfonos 2G disponibles por 30 USD,
y telfonos 3G por 130 USD.
El precio de 30 USD por un telfono mvil individual es an demasiado elevado para al menos mil
millones de personas, por consiguiente algunos telfonos mviles estn siendo diseados
actualmente para poder compartirlos. De hecho, se han diseado sistemas completos para acceso
compartido [1]. Estos sistemas incluyen no slo los telfonos sino tambin los generadores de
potencia, material de comercializacin, antenas directivas, guas de usuario y capacitacin. Un
generador de potencia puede ser un panel solar o un generador de potencia humano (mecnico o de
pasos) pues los telfonos consumen como mucho 5 vatios. Los programas para la comparticin de
telfonos y el mdulo de identidad de abonado (SIM) que almacena tarifas y calcula la tarifa para
cada llamada hacen que la comparticin de telfonos sea ms fcil, asequible y fiable.
Las pruebas de sistemas para el acceso a telfonos compartidos indican que normalmente
30 personas comparten un telfono. En el Informe Anual para el Fondo de Desarrollo, 2006 se
describen algunos estudios de caso de acceso compartido. Estos sistemas ilustran una forma
mediante la cual los pases pueden pasar gradualmente de acceso universal a servicio universal. A
medida que el servicio es ms asequible econmicamente y ms conocido por el pblico en general,
o aumentan las necesidades reales de contar con un telfono personal, el nmero de personas que
comparten un telfono puede disminuir. Evidentemente, incluso sin telfonos especialmente
diseados, varias personas pueden utilizar un solo telfono de modo comercial. Esto es comn en
varios programas de telefona de poblaciones en todo el mundo (vase el punto 3.3.1).
Algunos reguladores disuaden de la reutilizacin de telfonos de segunda mano procedentes de
otros pases por varias razones (por ejemplo, la forma de establecer (o eliminar) impuestos de
importacin para telfonos de segunda mano y baratos plantea temas que no se resuelven fcilmente
y algunos estiman que el mercado de segunda mano aumenta la posibilidad del robo). Sin embargo,
la reutilizacin de los telfonos existentes ha ayudado a incrementar la demanda en varios pases.
En Burkina Faso, los telfonos proporcionados para su reutilizacin a travs de una ONG en Suiza
se vendieron a precios comprendidos entre 7 500 CFA (15 USD) y 45 000 CFA (90 USD),
dependiendo de las caractersticas del telfono [2].
El mercado crece ms rpidamente cuando no se implantan barreras innecesarias a la utilizacin de
los telfonos. Las barreras comunes incluyen altas tasas de importacin y engorrosos
procedimientos de aprobacin. Las regulaciones de homologacin se disean mejor para evitar
requisitos especficos al pas que no son esenciales y permitir el reconocimiento mutuo de las

300

pruebas y de los procesos de certificacin de los diferentes pases. Como se indica en el punto 8.2.5
la homologacin ampliamente aprobada es una de las razones por las que WiFi es tan popular.
Se han utilizado con xito asistentes personales digitales (PDA) de varios tipos como una
alternativa asequible y, debido a su portabilidad, ms prctica que los ordenadores y conexiones de
Internet convencionales en aplicaciones sanitarias. Son especialmente tiles para la recopilacin de
datos (tales como vacunas y tratamiento de enfermedades) as como para la difusin de informacin
(por ejemplo, sobre tratamiento o prevencin de enfermedades). Adems, si los telfonos mviles
van equipados con una cmara y pueden enviar fotos es posible utilizarlos para aplicaciones tales
como diagnstico a distancia.
Notas
[1]

Para ms detalles sobre la comparticin de dispositivos por usuarios finales as como

ejemplos adicionales y otros temas mencionados en este punto vase End-User Sharing.
Michael Best, UIT, febrero de 2008. www.itu.int/ITUD/treg/Events/Seminars/GSR/GSR08/discussion_papers/End_users_final2_web.pdf.

[2]

Vase Kongoussi: the economic benefits of second-hand cell phones (IICD, junio de 2007),
www.iicd.org/articles/Kongoussi/.

Documentos de referencia
Development Fund Annual Report 2006 (GSMA, 2007),
www.gsmworld.com/documents/df_annual_report_2006.pdf.
8.4.2

Ordenadores

Muchos proyectos han intentado desarrollar y proporcionar ordenadores baratos utilizando tcnicas
avanzadas en las tecnologas de presentacin y almacenamiento (por ejemplo, memorias flash) [1].
Estos ordenadores tambin se han diseado para un bajo consumo de potencia y por consiguiente
disminuyen los costes de generacin de potencia.
Una de las iniciativas ms importantes para proporcionar ordenadores de bajo coste es la iniciativa
un ordenador para cada nio (One Lap-Top per Child) (OLPC). Se inici en 2005 por profesores e
investigadores del Media Lab del MIT, y esta iniciativa por objeto proporcionar a los nios de todo
el mundo nuevas oportunidades para explorar, experimentar y expresarse por s mismos. El
ordenador XO fue diseado para ser flexible, de bajo coste, de bajo consumo y duradero. Utiliza
software gratuito y de fuente abierta. El XO, al que en principio se atribuy un coste de 100 USD,
termin costando 188 USD, principalmente debido al nmero escaso de compras realizadas por los
gobiernos a los que iba dirigido. Las primeras unidades de produccin se entregaron en diciembre
de 2007. Otros ordenadores pequeos y baratos tales como el Classmate PC de Intel y el Asus
Eee PC tambin aparecieron en 2007 para atender la demanda de ordenadores de bajo coste.
Aunque los ordenadores pueden costar menos de 200 USD, sigue siendo un precio muy alto para
muchas instituciones educativas. Debido a los altos costes de los ordenadores individuales, existen
proyectos para compartir ordenadores al igual que existen para la comparticin de telfonos.
En estos proyectos un nico ordenador servidor, con un mdem 2G o 3G, ejecuta programas de
fuente abierta y almacena datos para ordenadores de mltiples clientes conectados a travs de una
LAN. Esta forma de acceso compartido debe ahorrar costes compartiendo la utilizacin de enlaces
2G o 3G, programas de fuente abierta y almacenamiento. Posteriormente, estos ahorros (salvo los
debido a los enlaces 2G o 3G compartidos) pueden disminuir a medida que sigan reducindose los
costes de los ordenadores. Un ejemplo es el Jhai PC/Jhai Network que est actualmente siendo
sometido a pruebas prcticas. Se trata de una tecnologa cliente/servidor basada en el sistema netPC
que proporciona un ordenador de sobremesa simplificado para el usuario final mientras que el

301

sistema operativo y las aplicaciones se almacenan y se accede a ellos a travs del servidor. Las
ventajas son que los terminales de usuario final son baratos y consumen poca potencia y, adems,
son fciles de utilizar y mejorar (pues pueden ser controlados de manera centralizada por personal
capacitado). El inconveniente es que requieren una conexin constante y rpida al servidor y que
pueden no estar disponibles en algunas zonas rurales. Tambin necesita un servidor de tamao
suficiente segn el nmero de usuarios finales.
Una alternativa a la utilizacin de nuevos ordenadores es la reutilizacin de ordenadores usados
procedentes de otros pases. Sin embargo, estos ordenadores a veces consumen demasiada potencia
(quiz 120 W para un ordenador de sobremesa y 80 W para un monitor antiguo, o 40 W para un
ordenador porttil), o son demasiado frgiles especialmente para su utilizacin en zonas rurales y
distantes.
Otra consideracin es que el coste de las aplicaciones puede rebasar el coste de los ordenadores. Por
otro lado, muchas aplicaciones y otros programas estn disponibles como software de fuente abierta
o incluso como software gratuito. El software de fuente abierta puede alterarse de manera gratuita
de manera que los usuarios pueden adaptarlo a sus propias necesidades y a menudo tambin de
forma gratuita, aunque puede que se deba pagar algn canon (normalmente modesto) para su
mantenimiento y las versiones documentadas. El software gratuito no es necesariamente un
software de fuente abierta; por ejemplo, varios navegadores web, lectores de documento, telfonos
VoIP y otros programas para ordenadores de clientes son gratuitos pero no son software de fuente
abierta.
Las publicaciones Open Source Software Perspectives for Development y Free/open source
software (FOSS) policy in Africa: A toolkit for policy-makers and practitioners establecen el
contexto para la utilizacin del software de fuente abierta en los pases en desarrollo. La Nota
Prctica Ejemplos de software de fuente abierta seala algunos programas (gratuitos) de fuente
abierta. Se trata slo de ejemplos: no son necesariamente recomendados por esta publicacin y
pueden existir muchas otras opciones.
El coste de los ordenadores no es el nico obstculo para su utilizacin eficaz. A menudo, la mayor
parte del coste de los equipos se debe a los generadores de potencia y no a los ordenadores. En el
coste total no slo debe incluirse el coste de los equipos sino tambin los costes de explotacin.
Otras consideraciones adems de los costes es que debe haber aplicaciones adecuadas, supervisores
capacitados y usuarios motivados [2]. En la publicacin Making the Connection: Scaling
Telecentres for Development aparece una introduccin sobre algunos de estos temas.
Notas
[1]

Para una lista de tales proyectos (algunos de los cuales ya han finalizado) vase
www.infodev.org/en/Publication.107.html.

[2]

Para una lista de documentos sobre desarrollo de telecentros vase

www.infodev.org/en/Publication.190.html.

Documentos de referencia
Open Source Software Perspectives for Development (Paul Dravis, InfoDev, noviembre de 2003),
www.infodev.org/en/Document.21.aspx.
Free/open source software (FOSS) policy in Africa: A toolkit for policy-makers and practitioners
(CIPESA, agosto de 2005) www.cipesa.org/files/FOSSPolicyToolkit.pdf.
Making the Connection: Scaling Telecenters for Development (Barbara Fillip and Dennis Foote,
AED, marzo de 2007), http://connection.aed.org/pages/MakingConnections.pdf.
Comparticin por parte de los usuarios finales, Dr. Michael Best, ITU 2008
302

Nota Prctica
Ejemplos de software de fuente abierta.
8.5

Relacin con el entorno

Las TIC tienen una complicada relacin con el entorno, con la posibilidad de beneficiarle o daarle.
Este punto considera dicha relacin de las TIC con el entorno en trminos de diversos temas
especficos. Todos estos temas tienen repercusiones en la poltica y reglamentacin de las TIC que
pueden actuar en favor o en contra de lograr el acceso y servicio universal (UAS).
Este asunto se incluye en la seccin de tecnologas puesto que los requisitos medioambientales se
aplican normalmente a nivel de equipos aunque el estmulo proceda del sector poltico.
Los efectos de las TIC en el entorno no vienen a menudo reflejados en los costes inmediatos. En
estas circunstancias, puede que sea necesario que las polticas y las regulaciones dejen de ser
neutras desde el punto de vista tecnolgico, como se explica en el punto 8.1.
8.5.1

Reutilizacin de los equipos

Organizar la reutilizacin de los equipos existentes tales como los telfonos puede ser un mtodo
eficaz de poner las TIC a disposicin de personas que, de otra manera, no podran beneficiarse de
ellas. Organizaciones acreditadas de los pases desarrollados fabrican telfonos y ordenadores
disponibles para su reutilizacin en pases en desarrollo. Sin embargo, algunos esquemas utilizan
estos programas simplemente para desembarazarse en gran medida de equipos inservibles. Por
ejemplo, entre el 25% y el 75% de los equipos que llegan a Nigeria para su reutilizacin se
incineran o van a la basura. Los reguladores de los pases en desarrollo pueden aliviar esta situacin
publicando una lista de organizaciones acreditadas que distribuyan equipos y cumplan las normas
de calidad de funcionamiento y lmites sobre contenido peligroso.
Las prcticas de venta y comercializacin pueden hacer que los equipos sean intiles o se queden
obsoletos en un breve plazo de tiempo y potencialmente convertirlos en desecho. Por ejemplo, a
veces los reproductores de msica (MP3) son promovidos como elementos de moda, o los telfonos
son subvencionados por abonos o tasas de llamada as como sustituidos por nuevas ofertas
competitivas de manera regular. Los reguladores deberan desalentar o incluso prohibir tales
prcticas, aunque no es fcil o aconsejable interferir con las prcticas competitivas.
Algunas regulaciones del mercado pueden crear resultados beneficiosos incidiendo en las prcticas
habituales de ventas y comercializacin. Por ejemplo, en 2003 Finlandia, al contrario que muchos
otros pases, no concedi subvenciones a los telfonos debido a que exista la prohibicin de
vincular los telfonos a proveedores de servicios particulares. Ello probablemente contribuy al
xito de la portabilidad del nmero mvil; una vez introducido hubo una repercusin inmediata en
cuanto al nmero de abonados que cambiaron de proveedor y dio lugar a una disminucin en las
tasas de llamada.
Sin embargo, es imposible establecer una relacin directa entre esto y una repercusin
medioambiental favorable. Como las interrelaciones de influencia en el medio ambiente a menudo
son complejas, no es posible generalizar sobre las ventajas de esta poltica aunque parece que este
caso puede haber aportado beneficios tanto a la competencia del mercado como al medio ambiente.
8.5.2

Reciclado de los equipos

Con el tiempo, todos los equipos se quedarn anticuados y sus componentes debern reciclarse. Las
leyes sobre la venta de los equipos no autorizada a precio inferior son difciles de aplicar. En
algunos pases los usuarios probablemente slo envan los equipos al sistema de reciclado si reciben
un incentivo o se ven obligados a hacerlo. Esto queda contemplado mediante las regulaciones.
303

La poltica de la Unin Europea alienta a los usuarios a reciclar e impone obligaciones a los
fabricantes, importadores y distribuidores de equipos elctricos y electrnicos (de acuerdo con los
principios del pas productor). Los fabricantes y los importadores deben financiar la recuperacin,
tratamiento y reciclado de los equipos de desecho y los distribuidores deben permitir a los usuarios
devolver estos equipos de manera gratuita. Para hacer el reciclado menos peligroso, los fabricantes
e importadores deben limitar las proporciones de ciertas substancias en los equipos. Regulaciones
similares se aplican a bateras y acumuladores, con restricciones adicionales (por ejemplo, las
bateras y los acumuladores industriales y de la industria automotriz no deben incinerarse o
arrojarse en vertederos). La Nota Prctica Reglas para el reciclado y desecho de equipos elctricos
y electrnicos en la Unin Europea establece las regulaciones que implementan la poltica de la UE
al respecto.
Los propios equipos deben disearse para que satisfagan las normas de comportamiento
medioambiental como las que se resumen en la Nota Prctica: Norma IEEE 1680 para el
comportamiento medioambiental de los equipos electrnicos. En la UE, existe el intento sistemtico
de incluir requisitos para la mejora de los efectos medioambientales en las primeras etapas de
diseo de los equipos (por ejemplo, existen cdigos de conducta para reducir el consumo de
potencia durante el funcionamiento en espera de los equipos tales como los mdems DSL, fuentes
de alimentacin y aparatos de televisin).
Notas Prcticas
Reglas para el reciclado y desecho de equipos elctricos y electrnicos en la UE.
Norma IEEE 1680 para el comportamiento medioambiental de los equipos electrnicos.
8.5.3

Fuentes de energa alternativas

El suministro de potencia en emplazamientos remotos de redes TIC es un elemento muy

significativo del coste en cualquier red que d servicio a regiones rurales.
Cuando la red llega a zonas rurales y distantes antes que la alimentacin elctrica, es necesario
utilizar fuentes de energa alternativas. Es comn utilizar generacin de potencia diesel pero los
desarrollos tecnolgicos hacen posible que se considere cada vez con ms frecuencia el empleo de
fuentes de energa renovables que no aumentan las emisiones netas de gases que causan el efecto
invernadero. Estas tecnologas de energa cada vez son menos costosas y ms prcticas.
En muchos lugares es posible la generacin de energa solar, elica e hidrulica (plantas
microhidrlicas), pues son combinaciones de fuentes de energa alternativa (por ejemplo, en
Namibia se realiz una generacin conjunta de energa solar y elica). Para terminales individuales,
se utiliza a veces generacin de potencia humana tales como pedales, pues un ser humano puede
generar 20 o incluso 40 vatios con bastante facilidad.
En la publicacin Nuevas tecnologas para aplicaciones rurales figura una presentacin bsica de
las principales fuentes de energa alternativas as como tecnologas de red. Sin embargo, las dos
siguientes herramientas basadas en la web proporcionan la gua ms actualizada y til sobre el
tema:

www.eurorex.com/ugtoges/intro.htm Users Guide to Off-Grid Energy Solutions por

EuroREX est destinada a ayudar a los que necesitan equipos que consumen energa en
zonas sin acceso a la red elctrica principal (fundamentalmente zonas rurales). Se
consideran mltiples opciones incluidas las ms adecuadas para los sistemas de
infraestructura as como para equipos audiovisuales, de oficina y de telecomunicaciones
utilizados a nivel de usuario, incluidos los telecentros. En cada caso, se indican los niveles
tpicos de consumo de potencia y la pertinencia y coste comparativos de fuentes de potencia

304

tales como sistemas fotovoltaicos, generadores Diesel, turbinas elicas y plantas

microhidroelctricas. Se presta especial atencin a los costes y pertinencia de los sistemas
fotovoltaicos como una fuente de energa adecuada. EuroREX es una red de empresas
europeas y asociaciones comerciales centrada en las soluciones de energa renovable. Es
soportada en parte por la Comisin Europea.
www.dot-com-alliance.org/POWERING_ICT/ Powering ICT: An Energy Solutions Toolkit
for ICT Projects es un recurso desarrollado por la Alianza DOT-COM (patrocinada por
USAID). La herramienta est diseada para ayudar a los usuarios a determinar una
combinacin asequible econmicamente de TIC y sistemas de energa. Esta herramienta
proporciona informacin igualmente til sobre sistemas fotovoltaicos, generadores Diesel,
turbinas elicas y plantas microhidroelctricas. La herramienta se centra exclusivamente en
las necesidades de potencia de los equipos de TIC, ordenadores principales, redes de rea
local y equipos auxiliares utilizados por los telecentros. Por consiguiente, es una gua de
gran inters para entender las opciones de potencia disponibles, para comparar los costes
paso a paso y para tomar una decisin. Incluye orientaciones sobre la planificacin y costes
de los telecentros.

Tambin se prob para los equipos de red la generacin de potencia mediante biocombustible. Ese
sistema podra recortar los costes de transporte, almacenamiento y consumo del combustible Diesel
en las plantas generadoras convencionales. En experimentos bien conocidos llevados a cabo en
Nigeria y la India se estn utilizando aceites de cacahuete y jatropha como depsitos de combustible
para alimentar estaciones de base GSM que pueden tener requisitos de potencia de 1 kW cada una.
Sin embargo, se trata de un tema controvertido porque la utilizacin de biocombustible puede
destruir los bosques, reducir los suministros de agua, incrementar los precios de los productos
alimenticios locales e introducir organismos modificados genticamente. La utilizacin de
biocombustibles puede incluso empeorar el cambio climtico; se dice que el aceite de palma
produce 10 veces ms emisiones de gas de efecto invernadero que el petrleo. El biocombustible
obtenido de los desechos agrcolas y forestales tales como la paja y las astillas plantea menos
objeciones pero es ms difcil de explotar.
Actualmente, la investigacin y los desarrollos sobre tecnologas de bateras tienen por objeto
mejorar la vida til de estos dispositivos y reducir la dependencia con respecto a metales pesados;
no obstante, el progreso es lento. Las clulas de combustible basadas en biomasa convertible,
(incluidos los cadveres de moscas en un caso) estn por el momento en etapa experimental y no
generan potencia suficiente para los telfonos y mucho menos para los ordenadores. Las clulas de
combustible ms grandes, basadas normalmente en hidrgeno o alcohol pueden resultar adecuadas
como fuentes de potencia de reserva para los equipos de red.
Documentos de referencia
New Technologies for Rural Applications (Grupo Temtico 7 del UIT-D, UIT, septiembre de 2000),
www.ictregulationtoolkit.org/en/Document.2920.aspx.
8.5.4

Contribuciones de las tecnologas de la informacin y la comunicacin

Las TIC pueden tener efectos positivos y negativos en el medio ambiente aunque las repercusiones
identificables suelen ser positivas o neutras, a menos que la contribucin al crecimiento econmico
se considere un factor negativo.
Sobre el tema del reciclado y la eliminacin de residuos, las TIC pueden mejorar la recogida de
estos residuos contribuyendo a una mejor gestin pero tambin produce equipos de desecho. Las
TIC pueden disminuir a menudo la necesidad de hacer viajes (por ejemplo, una simple llamada
telefnica puede sustituir con frecuencia la obligacin de entregar un mensaje personalmente).

305

Adems, las TIC pueden facilitar los desplazamientos (por ejemplo, los usuarios pueden acceder a
los horarios de autobuses con mayor facilidad o coordinar de manera ms adecuada las reuniones y
otros eventos relacionados con el viaje).
El equilibrio entre lo bueno y lo malo depende de las polticas que se apliquen de una manera que
an no se entiende totalmente, aunque en el Informe The Future Impact of ICTs on Environmental
Sustainability se realiza un intento til de examinar el equilibrio en el caso de la UE.
Existen algunas sugerencias especficas para programas positivos en un pas en desarrollo en la
publicacin Using ICTs for Poverty Reduction and Environmental Protection in Kenya. De manera
ms general, incluso en los pases en desarrollo, los reguladores, los suministradores de servicios y
los vendedores de equipo pueden tomar las medidas indicadas en la Nota Prctica Acciones
sencillas para mejorar los efectos de las TIC en el medio ambiente.
Para los reguladores las medidas principales suponen:

Garantizar que sus propias operaciones dan buen ejemplo, especialmente en su utilizacin
de los edificios y la realizacin de viajes.

Alentar la prestacin de servicios (incluido cibergobierno, y otros) que utilizan las

telecomunicaciones para disminuir los viajes, reduciendo de esa manera las emisiones
contaminantes (CO2, y otras).

Requerir que los equipos cumplan las normas que limitan los efectos medioambientales
mediante el establecimiento de homologaciones o de otra forma [1].

Educar a los usuarios sobre las ventajas e inconvenientes de las aplicaciones que soportan
transacciones en lnea seguras y, por consiguiente, disminuyen la utilizacin del papel.

Contribuir a las estrategias nacionales de proteccin del medio ambiente para garantizar
que las estrategias del sector incluyen el empleo de las TIC con objeto de reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero.
Para los suministradores de servicio y los vendedores de equipos, las TIC pueden afectar el medio
ambiente en otras formas distintas a las aqu consideradas. Por ejemplo, la construccin y
explotacin de redes puede degradar los hbitat naturales hacindolos ruidosos y poco estticos. Las
autoridades pertinentes, que normalmente no son los reguladores de las TIC, probablemente
exigirn una evaluacin del impacto medioambiental que tendr cualquier proyecto importante,
utilizando las directrices sobre reduccin de las repercusiones tales como las que figuran en la
publicacin Environmental, Health, and Safety Guidelines for Telecommunications.
Muchos reguladores, suministradores de servicio y vendedores de equipos registran sus planes para
la proteccin medioambiental e informan peridicamente de sus acciones. Un ejemplo de informe
anual del regulador de Hong Kong, China, figura en Environmental Report 2006/07.
Nota
[1]

Una publicacin que enumera y presenta los resultados de las pruebas realizadas a
ordenadores que alcanzan cualquiera de los tres niveles de aceptabilidad de las normas es la
siguiente: Environmental Protection Electronics Assessment Tool (EPEAT),
www.epeat.net.

Documentos de referencia
The Future Impact of ICTs on Environmental Sustainability (Lorenz Erdmann y otros, IPTS,
agosto de 2004), www.jrc.es/publications/pub.cfm?id=1208.
Using ICTs for Poverty Reduction and Environmental Protection in Kenya (Wainaina Mungai,
IISD, 2005), www.ictregulationtoolkit.org/en/Document.2922.aspx.

306

Environmental, Health, and Safety Guidelines for Telecommunications (IFC, abril de 2007),
www.ifc.org/ifcext/enviro.nsf/AttachmentsByTitle/gui_EHSGuidelines2007_Telecommunications/
DFILE/Final+-+Telecommunications.pdf.
Environmental Report 2006/07 (OFTA, 2007), en
www.ofta.gov.hk/en/publications/OFTA_ER07_e.pdf.
Nota Prctica
Acciones sencillas para mejorar los efectos medioambientales de las TIC.

307