Os primeiros anos da jurisdio constitucional abstrata espanhola

(1981-1986)
Jeferson Mariano Silva IESP-UERJ
jefersonmariano@gmail.com
FAPERJ
GT 3) Justias confrontadas
A instituio do controle abstrato de constitucionalidade na Espanha remete
Constituio da segunda repblica (1931-1939), que estabeleceu, pela primeira vez no pas,
um tribunal competente para julgar aes de inconstitucionalidade.1 Com a deflagrao da
guerra civil espanhola (1936-1939), no entanto, essa primeira experincia foi abruptamente
interrompida.2 J durante os quase quarenta anos de regime franquista (1939-1975), no foi
feita nenhuma constituio e, portanto, a idia de controle de constitucionalidade careceu de
sentido.3 S depois da morte de Franco (1975) que as instituies de controle abstrato de
constitucionalidade puderam ser retomadas na Espanha. No primeiro pleito eleitoral desde a
guerra civil, sagrou-se vencedora a UCD (Unio do Centro Democrtico), tendo o PSOE
(Partido Socialista Obreiro Espanhol) como principal partido de oposio (Grficos 1 e 2).
Essa legislatura se encarregou de elaborar uma nova constituio e, no desempenho dessa
tarefa, os dois maiores partidos (UCD e PSOE) se comprometeram com uma poltica de
consenso.4 A nova Constituio entrou em vigor em 1978 e seu texto prev um Tribunal
Constitucional, responsvel pelo julgamento dos Recursos de Inconstitucionalidade.5
Esse Tribunal deve ser composto por doze membros inamovveis, sendo quatro
escolhidos pelos deputados, quatro pelos senadores, dois pelo governo e dois pelo Conselho
Geral do Poder Judicial. Seus mandatos devem ter durao de doze anos, renovando-se a
tera parte do Tribunal a cada trs anos. O presidente do Tribunal deve ser escolhido pelos
seus pares tambm a cada trs anos.6

Constituio espanhola de 1931, art. 122.

PALOMINO MANCHEGO. (2003), Los orgenes de los tribunales constitucionales en Iberoamrica, pp. 11-23;
OLIVER ARAUJO, J. (2010), El recurso de amparo en la segunda repblica espaola (1931-1936) y la posterior
guerra civil (1936-1939).

GUNTHER, R. (1986), El proceso constituyente espaol. Para uma breve cronologia das instituies judicirias na
Espanha, ver BEIRICH, H. (1998), The role of the Constitutional Tribunal in Spanish politics, pp. 47-76.

Sobre o processo constituinte espanhol, ver BONIFCIO DE LA CUADRA; GALLEGO-DAZ. (1980), Del consenso
al desencanto; PECES-BARBA MARTNEZ, G. (1988), La elaboracin de la Constitucin de 1978.

Constituio espanhola de 1978, art. 161.

Constituio espanhola de 1978, arts. 159 e 160.

Grfico 1

Distribuio de cadeiras no Congresso de Deputados

(Espanha, 1977-1982)

1977

6%

1979

7% 5%

7%

8% 3%

1%7%
31%
48%

47%

35%

1982

35%

3%
58%

AP

UCD

PSOE

PCE

Outros

Fonte: elaborado pelo autor a partir de CARRERAS; TAFUNELL (coords.). (2005), Estadsticas histricas de Espaa, p. 1114.

Grfico 2

Distribuio de cadeiras no Senado

(Espanha, 1977-1982)

24%

1977

1979

1%

8% 1%

1982

8%
26%

52%

34%

2%

57%

23%

64%

AP

UCD

PSOE

Outros

Fonte: elaborado pelo autor a partir de CARRERAS; TAFUNELL (coords.). (2005), Estadsticas histricas de Espaa, p. 1115.

Em 1980, o Tribunal Constitucional comeou a funcionar.7 Para comp-lo, foram

nomeados: DEZ DE VELASCO, TOMS Y VALIENTE, RUBIO LLORENTE e TRUYOL Y SERRA,
indicados pelo Congresso de Deputados; LATORRE SEGURA, BEGU CANTN, DEZ PICAZO
e GARCA PELAYO, pelo Senado; AROZAMENA SIERRA e GMEZ FERRER, pelo governo; e
ESCUDERO

7
8

DEL

CORRAL e FERNNDEZ VIAGAS, pelo Conselho Geral do Poder Judicial.8

EL PAS. Comienza a funcionar el Tribunal Constitucional, 15/07/1980.

EL PAS. Las cortes eligieron ocho miembros del Tribunal Constitucional (31/01/1980); Idem. Escudero del Corral
y Fernndez Viagas, propuestos para el Tribunal Constitucional (08/11/1980); Idem. Toma posesin un nuevo
magistrado del Tribunal Constitucional (23/01/1981).

GARCA PELAYO foi eleito unanimemente e, da mesma forma, reeleito trs anos mais tarde.9
Em 1982, FERNNDEZ VIAGAS, falecido, foi substitudo por PERA VERDAGUER.10 Salvo por
isso, a composio permaneceu inalterada at 1986.
Nesse perodo, de 1980 a 1986, a histria da jurisdio constitucional abstrata
espanhola foi a histria de dois tipos de embates polticos. Em primeiro lugar, estavam as
disputas entre, de um lado, as instituies parlamentares e administrativas centrais do Estado
e, de outro, as anlogas instituies regionais. E, em segundo lugar, encontrava-se a
confrontao, em nvel nacional, entre as principais foras partidrias da poca at 1982,
PSOE e UCD e, de 1982 em diante, PSOE e AP (Aliana Popular) , cuja clivagem coincidia,
em linhas gerais, com a diviso ideolgica entre esquerda (PSOE) e direita (UCD e AP). No
primeiro tipo de embates, a jurisdio constitucional abstrata atuou como um freio ao
processo de descentralizao do Estado, adotando uma orientao moderadamente
centralista na resoluo das disputas que lhe foram propostas. J no segundo tipo, ela se
inclinou para a esquerda do espectro poltico, alinhando-se com as concepes ideolgicas
relativamente progressistas do PSOE. Em ambos os tipos de embates, o Tribunal atuou como
uma instncia de racionalizao de conflitos judiciais, estabelecendo novos critrios, mais
ou menos estveis, a partir dos quais eles pudessem ser resolvidos da por diante. Ao produzir
uma srie de normas originais para a resoluo de conflitos e determinar em sua
jurisprudncia o significado mais preciso de algumas das disposies vagas que as Cortes
constituintes haviam inscrito na Constituio, o Tribunal assumiu um carter poltico mais
pronunciado.
Nas prximas sees, apresento uma crnica jurisprudencial que detalha e justifica
essa interpretao sobre a jurisdio constitucional abstrata espanhola. Ela se baseia em uma
pesquisa com todos os 47 Recursos de Inconstitucionalidade julgados entre fevereiro de
1981 e fevereiro de 1986. Com ela, pretendo expor uma interpretao poltica da
jurisprudncia produzida pela jurisdio constitucional abstrata. Nessa narrativa, ressaltarei
o fato de que as sentenas analisadas no constituam as nicas decises tcnicas possveis
no momento em que foram prolatadas. Elas foram o resultado de escolhas dos magistrados,
escolhas polticas.

EL PAS. El Tribunal Constitucional ya tiene presidente (05/07/1980); Idem. Continuidad en el Tribunal

Constitucional (29/07/1983).

10

EL PAS. Francisco Pera sustituir a Fernndez Viagas en el Tribunal Constitucional (31/12/1980).

O progressismo relativo

Em 1980, quando o Tribunal Constitucional ps-se a funcionar, a Espanha

enfrentava, pelo menos, dois dramticos desafios: a reorganizao territorial do Estado (em
um contexto de radicalizao de identidades regionais) e a crise econmica.11 Em 1980 e nos
anos seguintes, os embates sobre essas questes invadiram o palco da poltica, alcanaram o
cenrio judicial e, nele, dominaram a atuao da jurisdio constitucional abstrata.
Tratarei das disputas judiciais entre as instituies centrais e regionais mais adiante.
Agora, abordarei os conflitos partidrios protagonizados, at 1982, por UCD e PSOE e, de
1982 em diante, por PSOE e AP. Na resoluo das contendas judiciais motivadas por esses
conflitos, a jurisdio constitucional abstrata se inclinou para as teses defendidas pelo PSOE
e, nessa medida, para a esquerda do espectro poltico: Em 1981 e 1982, o PSOE props 7
Recursos questionando normas nacionais e foi exitoso em 5 deles (71%).12 Por outro lado, a
AP props, entre 1983 e 1986, 3 Recursos contra normas nacionais, no obtendo xito em
nenhum deles.13 Percebe-se que o Tribunal foi mais acolhedor com os Recursos da oposio
quando esta era ocupada pelo PSOE do que quando passou a ser ocupada pela AP.
Os Recursos motivados por disputas partidrias abarcaram temas bem diversos,
como instituies locais; liberdade de ensino; direito de greve; criao de tributos; igualdade
religiosa; privatizao e estatizao de empresas; constituio das comunidades autnomas;
e regime fiscal comunitrio.14 Ainda que os conflitos partidrios tenham implicado uma
diversificao temtica nas discusses do Tribunal, a maior parte deles deitava razes em um
nico contexto: a grave crise econmica interna, aprofundada pelo segundo choque dos
preos do petrleo, e as diferentes medidas tomadas, primeiro, pela UCD e, depois, pelo
PSOE contra ela. O desemprego, aspecto mais dramtico da crise, era a preocupao
constante que elevava a importncia da atuao dos magistrados nesses conflitos.
Para se ter uma idia da gravidade que o problema atingiu, basta mencionar que a
proporo de desempregados na populao economicamente ativa espanhola quase dobrou

11

Ver: El paro y el terrorismo, problemas que preocupan a los espaoles (15/07/1980); El terrorismo y el paro son
los problemas ms graves de Espaa, segn Felipe Gonzlez (01/08/1980); Calvo Sotelo: El paro es el problema
ms grave de nuestra economa (30/10/1980); e Los espaoles, ms preocupados por el paro que por la OTAN
(20/10/1981), todos noticiados pelo El pas.

12

Foram exitosos os Recursos 186/1980, 189/1980, 192/1980, 38/1981, e 238/1981. Nos Recursos 68/1982 e 290/1982,
por outro lado, houve derrota da parte autora.

13

Tratam-se dos Recursos 116/1983, 380/1983 e 191/1984.

14

Recursos 186/1980, 189/1980, 192/1980, 38//1981, 68/1982, 290/1982, 116/1983, 380/1983 e 191/1984.

entre 1980 e 1986. Em um contexto como esse, o conflito judicial travado entre governo e
oposio sobre direito de greve, inspeo e arrecadao para a seguridade social ou
estatizao de empresas para citar apenas trs exemplos colocava o Tribunal em uma
posio em que suas decises dificilmente poderiam ser isoladas da cena poltica.
Adiante, trato de trs julgamentos acionados pelas disputas partidrias que foram
decorrentes desse contexto socioeconmico. Argumento que, nas decises proferidas pelo
Tribunal nesses julgamentos e nos demais provocados por disputas poltico-partidrias ,
possvel identificar uma inclinao dele para a esquerda do espectro poltico.

Direito de greve

Com a abertura que sobreveio morte de Franco, a Espanha assistiu a uma

formidvel onda de greves, no s pela freqncia com que ocorreram, mas tambm pelo
expressivo nmero de trabalhadores que delas tomaram parte (Grfico 4). Nesse contexto de
agitao grevista, inflao pressionada e desemprego crescente, o PSOE, ainda na oposio,
props o Recurso 192/1980. Nele, os socialistas alegaram a inconstitucionalidade da
legislao referente ao direito de greve.15 Por restringir, mediante vrias exigncias formais,
esse direito, as disposies normativas impugnadas violariam o texto constitucional segundo
o qual se reconhece o direito de greve dos trabalhadores para a defesa de seus interesses.16
Grfico 4

Freqncia de greves e de participantes

(Espanha, 1966-1986)

6000
5000
4000
3000
2000
1000

Greves

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

1971

Participantes (milhares)

Fonte: elaborado pelo autor a partir de LUQUE BALBONA, D. (2010), Las huelgas en Espaa, p. 350.

15

Real Decreto-Lei n 17, de 4 de maro de 1977.

16

Constituio espanhola de 1978, art. 28.2.

O Tribunal Constitucional decidiu unanimemente atender parte do Recurso e

considerou inconstitucionais diversas restries ao exerccio do direito de greve, como, por
exemplo, as de que o aviso de greve aos patres fosse feito por cada local de trabalho; que a
reunio de declarao de greve fosse assistida por um percentual mnimo de trabalhadores
(75%); que o ato de declarao de greve fosse apoiado tambm por um percentual mnimo
de trabalhadores (25%); que os trabalhadores designados para velar pelo local de trabalho
fossem designados exclusivamente pelo empregador; entre outras.17

Seguridade social

Tendo ainda a legislao trabalhista como pano de fundo, o PSOE alcanou outro
xito poltico por via judicial. Em maio de 1982, um ano depois do julgamento sobre o direito
de greve, o Tribunal julgou procedente o Recurso 238/1981, no qual os socialistas alegavam
a inconstitucionalidade de disposies normativas que transferiam, do parlamento para o
executivo, poderes para revogar ou alterar as atribuies do Corpo Nacional de Inspeo de
Trabalho e do Corpo de Controladores da Seguridade Social.18 Essas instituies eram
responsveis pela inspeo da arrecadao de cotas para a seguridade social.
As normas impugnadas entraram em vigor por meio de um real decreto-lei, isto ,
um instrumento legislativo de que o governo pode dispor em situaes de extraordinria e
urgente necessidade e os socialistas alegavam que a legislao impugnada violava esses
limites constitucionais ao real decreto-lei. O Tribunal Constitucional decidiu que:
as razes de extraordinria e urgente necessidade, que excepcionalmente podem habilitar o
Governo, como ficou estabelecido, para abordar o tratamento inovador de determinadas
matrias reguladas por Lei formal, no amparam, sob nenhum ponto de vista, a incluso de
um preceito exclusivamente deslegalizador, que remete ao futuro a regulao da matria
deslegalizada, mxime quando no se fixa um prazo peremptrio para ditar tal regulao,
que haveria de ser inferior ao necessrio para tramitar a deslegalizao como projeto de Lei
pelo procedimento de urgncia.19

A deslegalizao referida pela sentena e declarada inconstitucional dizia

respeito previso do Real Decreto-Lei 10/1981 de que determinadas disposies da Lei
40/1980 poderiam ser derrogadas ou modificadas pelo Governo, por proposta do Ministro
do Trabalho, Sade e Seguridade Social.20 Ao considerarem invlido esse dispositivo

17

Recurso 192/1980.

18

Real Decreto-Lei n 10, de 19 de junho de 1981, e Lei n 40, de 5 de julho de 1980.

19

Recurso 238/1981. Todas as tradues foram feitas pelo autor.

20

Real Decreto-Lei n 10, de 19 de junho de 1981, disposio adicional.

normativo, os magistrados decidiram unanimemente que o Tribunal Constitucional estava

legitimado a submeter os critrios de convenincia e oportunidade de elaborao de um ato
normativo especfico (o real decreto-lei) a um exame jurdico de validade. Nesse exame, o
Tribunal que delimita o significado da extraordinria e urgente necessidade.

O caso RUMASA

No julgamento do Recurso 116/1983, o Tribunal Constitucional voltou a se

manifestar sobre os requisitos jurdicos para a promulgao do real decreto-lei. Em seu
primeiro ano de governo, os socialistas estatizaram, por meio do Real Decreto-Lei 2/1983,
um grupo de mais de setecentas empresas, cujo mbito de atuao abrangia desde a produo
vincola at o setor bancrio, o grupo RUMASA.21 A AP alegou que o real decreto-lei no
era um instrumento jurdico apto a promover expropriaes, por ser a propriedade um direito
fundamental e, como tal, especialmente protegida pela Constituio.
De fato, a Constituio espanhola de 1978 impe, alm da situao de extraordinria
e urgente necessidade, outra limitao produo do real decreto-lei: esse instrumento no
pode afetar os direitos, deveres e liberdades dos cidados, entre eles o direito de
propriedade.22 Contudo, o Tribunal entendeu por bem interpretar o verbo afetar em um
sentido menos amplo do que o literal. Ele considerou que uma interpretao extensiva desse
vocbulo acabaria por tonar imprestvel o instrumento do real decreto-lei, uma vez que
qualquer matria afeta, em alguma medida, os direitos fundamentais dos cidados.
Com esse expediente hermenutico, a pretenso judicial dos parlamentares da AP foi
negada e, por conseguinte, a constitucionalidade do Real Decreto-Lei 2/1983 foi mantida:
a tese partidria de uma expanso da limitao contida no art. 86.1 da C. E., se sustenta em
uma idia to restritiva do Decreto-lei que leva em seu seio o esvaziamento da figura e a
torna intil para regular, com maior ou menor incidncia, qualquer aspecto concernente s
matrias includas no Ttulo I da Constituio sem mais base interpretativa do que a outorga
ao verbo afetar de um contedo literal amplssimo; como com to exgua base se conduz
inutilidade absoluta do Decreto-lei, pois difcil imaginar algum cujo contedo no
afetasse algum direito compreendido no Ttulo I, claro que tal interpretao, facilmente
redutvel ad absurdum, tampouco pode ser aceita.23

Dessa deciso, divergiram seis magistrados: BEGU CANTN; ESCUDERO

DEL

CORRAL; GMEZ-FERRER; PERA VERDAGUER; RUBIO LLORENTE; e TRUYOL SERRA:

21

Real Decreto-Lei n 2, de 19 de junho de 1981, disposio adicional.

22

Constituio espanhola de 1978, art. 86.1.

23

Recurso 116/1983.

a nosso juzo, diferena do parecer majoritrio, por muito flexvel que se queira fazer a
interpretao do verbo afeta, resulta claro que a norma recorrida, que leva a cabo uma
privao singular do direito de propriedade de determinados cidados por meio da
expropriao, afeta, sem dvida, tal direito. []
Em razo do antes exposto, entendemos que o Decreto-lei afeta o direito de propriedade
quando, margem do sistema geral expropriatrio, estabelece normas singulares sobre a
expropriao ou adota medidas expropriatrias concretas, de tal modo que no se limita a
contemplar as peculiaridades do caso, considerado de extraordinria e urgente necessidade,
mas leva a cabo uma minorao das garantias previstas no mencionado sistema. 24

Com seis magistrados desfavorveis s expropriaes das empresas do grupo

RUMASA, o Recurso atingia a metade dos magistrados do Tribunal. Como o presidente
tradicionalmente aderia ao grupo majoritrio, essa posio tinha tudo para ser vitoriosa. No
entanto, GARCA PELAYO, que, at ento, jamais havia contrariado a maioria do pleno,
colocou-se ao lado da minoria e, ao faz-lo, igualou a votao e decidiu, por voto de
qualidade, o julgamento em favor das expropriaes.
Nenhuma sentena simboliza melhor a orientao progressista da jurisdio
constitucional abstrata espanhola, em seus primeiros anos, do que a prolatada no caso
RUMASA. Alm disso, o julgamento evidencia que a sentena do Tribunal no constitua a
nica deciso tcnica possvel quando foi prolatada. Naquele momento, os magistrados
fizeram uma escolha limitados discursivamente pelo texto da Constituio. A escolha que
fizeram passou a vincular, tambm discursivamente, embora de maneira mais rigorosa, o
comportamento deles prprios, dos tribunais inferiores e mesmo dos magistrados que os
sucederiam no Tribunal Constitucional. Mas, no momento em que foi prolatada, a sentena
do caso RUMASA manifestou uma escolha condicionada apenas pela Constituio e, nesse
sentido, essa escolha no se distingue das escolhas feitas pelos legisladores ordinrios.
Na seo seguinte, ser possvel observar a relao que julgamentos criativos, como
os analisados nesta seo, passam a estabelecer com os julgamentos que os reproduzem.

O centralismo moderado

Como visto, no julgamento dos Recursos motivados por conflitos partidrios,

possvel estabelecer uma identificao das decises do Tribunal Constitucional com os
argumentos sustentados pelo PSOE, tanto no momento em este partido ocupou a oposio
(1981-1982) como quando ele se tornou majoritrio (de 1982 em diante). Por essas razes,
sustentei que, em seus primeiros anos, a jurisdio constitucional abstrata, na medida em
que se inclinou para as teses do principal partido de esquerda do pas, foi progressista.
24

Recurso 116/1983.

 ainda mais claro, no entanto, que as disputas entre as instituies centrais e

regionais do Estado espanhol assumiram o cerne da cena poltico-constitucional entre 1981
e 1986, dominando a maior parte da atuao da jurisdio constitucional abstrata. E, assim
como houve uma inclinao progressista do Tribunal no julgamento dos Recursos motivados
por conflitos poltico-partidrios, houve uma orientao moderadamente centralista do
Tribunal no julgamento dos Recursos motivados por disputas centro-regionais.
At 1980, a questo da reorganizao territorial do Estado havia recebido um impulso
centrfugo: vencendo um passado autoritrio e centralista, a Constituio de 1978 criou uma
nova forma de organizao estatal, o chamado Estado das autonomias, um modelo a meio
caminho entre o Estado unitrio e o Estado federal.25 Conforme esse modelo, uma srie de
novas competncias eram atribudas s instituies legislativas e administrativas regionais,
que se tornaram, ento, comunidades autnomas. A consagrao constitucional dessas novas
competncias comunitrias deu a largada para um intenso processo de produo de normas
infraconstitucionais. Respondendo a esse impulso, foram elaborados, primeiro, os estatutos
de autonomia (leis orgnicas das comunidades autnomas) e, mais tarde, vrias leis e
decretos regionais que pretendiam pr em exerccio as competncias recm assumidas.
Contudo, no movimento de concretizao e desenvolvimento normativo do Estado
das autonomias, surgiram diversas disputas sobre o limite preciso entre, de um lado, as
competncias das instituies centrais e, de outro, as competncias das comunidades
autnomas. A maior parte dos processos judiciais sobre os quais incidiu a jurisdio
constitucional abstrata, em seus primeiros anos, refere-se a essas disputas.
Segundo a Constituio espanhola de 1978, tm legitimidade para acionar a
jurisdio constitucional abstrata: o Primeiro-ministro, o Defensor do Povo, 50 deputados
ou 50 senadores, e os rgos parlamentares e administrativos das comunidades autnomas.26
O autor mais freqente dos Recursos julgados entre 1981 e 1986, foi o Primeiro-ministro
(51%). E, na grande maioria de seus Recursos, ele teve por objetivo limitar o exerccio de
competncias por parte das comunidades autnomas. Do outro lado, embora de modo menos
numeroso (15%), os parlamentos e governos regionais adotaram o procedimento igual e
contrrio: propuseram Recursos quase sempre com a finalidade de invalidar os atos das
instituies centrais que, conforme lhes parecia, invadiam suas competncias. No total, os
julgamentos inscritos nessa dinmica de disputas centro-regionais somam 31 Recursos de

25

PECES-BARBA MARTNEZ. (1981), La Constitucin espaola de 1978, pp. 171-201.

26

Constituio espanhola de 1978, art. 162.1.a.

Inconstitucionalidade, o que corresponde a 66% de todas as aes examinadas pela

jurisdio constitucional abstrata no perodo (Grfico 5).27
Grfico 5

Autores dos Recursos de Inconstitucionalidade conforme a norma contestada

(Espanha, 1981-1986)*

Primeiro-ministro

51%

Deputados e senadores

21%

Governos e parlamentos regionais

Defensor do Povo

4%

15%
7%

2%

Normas nacionais

Normas regionais

* Abrange todos os Recursos de Inconstitucionalidade julgados entre 02/02/1981 e 20/02/1986. Total: 47 Recursos.
Fonte: elaborado pelo autor a partir do site do Tribunal Constitucional espanhol (http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es).

O Estado das autonomias foi a resposta consensual dos constituintes s demandas

regionalistas e nacionalistas vindas, sobretudo, da Catalunha e do Pas Vasco. Para viabilizar
esse consenso, o novo modelo de Estado foi fixado de maneira vaga. A definio concreta e
precisa dos contornos desse Estado passaria a depender do desenvolvimento da correlao
de foras que se colocaria sob a nova ordem. A partir de ento, a questo do regionalismo se
infiltrou de modo mercurial em todas as partes da poltica espanhola e, em especial, na
jurisprudncia do Tribunal Constitucional. A observao feita, poca, por Santolaya
Machetti sintetiza a relao que o Tribunal passou a ter com o Estado das autonomias:
Com efeito, o sistema de diviso de competncias entre a Unio [Estado] e as
Comunidades Autnomas na Constituio Espanhola , e o cada dia mais, o que vem
definido nas sentenas do Tribunal Constitucional. Passamos, portanto, de uma definio
quase pactual, consensual, das competncias das Comunidades Autnomas a uma definio
conflitiva, de uma discusso poltica a uma dimenso que, com seus indubitveis matizes
polticos, pretende se revestir, nem sempre com xito, da assepsia dos conceitos tcnicos
jurdicos, e, por ltimo, de uma atuao de poderes representativos da soberania popular
de um rgo no representativo, ainda que admitido por todos como rbitro por seu vnculo
direto com o poder constituinte.28
27

So os Recursos: 25/1981, 40/1981, 185/1981, 184/1981, 208/1981, 221/1981, 234/1981, 242/1981, 24/1982, 74/1982,
114/1982, 206/1982, 86/1982, 326/1982, 108/1982, 207/1982, 201/1982, 310/1983, 182/1982, 35/1983, 191/1982,
152/1984, 646/1984, 707/1983, 405/1985, 184/1985, 249/1984, 383/1982, 175/1985, 668/1983 e 848/1983. Desses 31
Recursos, 6 (19%) foram extintos sem julgamento de mrito, 9 (29%) decididos em favor dos interesses das instituies
regionais e 16 (52%) decididos em favor das pretenses das instituies centrais.

28

SANTOLAYA MACHETTI, P. (1985), Competencias estatutarias y jurisprudencia constitucional, p. 403. Na

Espanha, o vocbulo Estado pode ter um sentido equivalente ao que utilizamos ou um sentido mais estrito, referente
apenas s instituies centrais do Estado mais amplo. Esse sentido estrito se aproxima do conceito de Unio, utilizado
por ns. Daqui por diante, usarei Unio (com aspas) nas referncias a essa acepo mais estrita do vocbulo Estado.

10

Essa transio de uma definio poltica mais ou menos consensual do Estado das
autonomias para uma definio jurdica conflitiva introduziu uma aspirao de assepsia
tcnica na questo da organizao territorial do Estado. A jurisdio constitucional abstrata
produziu um saber jurdico que, distanciando-se da linguagem poltica, determinou alguns
pontos de referncia, pretensamente independentes, neutros e imparciais, para a resoluo
das disputas centro-regionais. Os principais deles, pelo nmero de vezes que foram usados
e pelo grau de complexidade que adquiriram, referem-se s doutrinas criadas pelo Tribunal
Constitucional para delimitar as competncias exclusivas da Unio.
Nas linhas seguintes, explorarei as ligaes que, apesar do esforo assptico do
Tribunal Constitucional, podem ser traadas entre a linguagem tcnica de sua jurisprudncia
e o carter poltico de suas decises sobre a diviso competencial do Estado das autonomias.
A proteo das competncias exclusivas da Unio

A inveno do Estado das autonomias imps nova ordem constitucional a tarefa de

estabelecer um regime jurdico em que estivessem fixadas, de uma parte, as competncias
dos entes parlamentares e administrativos centrais; de outra, as competncias dos anlogos
entes regionais; e, finalmente, as competncias dos entes administrativos locais. Para se
desincumbir dessa tarefa, a Constituio recorreu s chamadas competncias exclusivas.
Ou seja, a Constituio definiu certas matrias cuja normatizao no poderia ser feita por
nenhum ator alm daqueles que ela mesma designou. As competncias exclusivas das
comunidades autnomas foram estabelecidas posteriormente, em seus estatutos. J as
competncias exclusivas da Unio foram estabelecidas pelo texto constitucional.29
Coube, ento, ao Tribunal Constitucional o papel de resolver as disputas sobre
competncias exclusivas da Unio ou das comunidades autnomas. Nessa atuao,
manifesta-se o principal trao centralista que a jurisdio constitucional abstrata assumiu no
perodo: entre 1981 e 1986, foi julgado o mrito de 15 Recursos em que a administrao
central espanhola alegou a violao das competncias exclusivas da Unio. E, em 11 deles,
a administrao central foi bem sucedida (73% de sucesso).30

29

Constituio espanhola de 1978, art. 149.1.

30

A administrao central teve xito nos Recursos 184/1981, 221/1981, 242/1981, 24/1982, 74/1982, 114/1982, 86/1982,
201/1982, 152/1984, 707/1983 e 668/1983, sendo derrotada nos Recursos 206/1982, 326/1982, 35/1983 e 191/1982.

11

Delimitao das competncias exclusivas da Unio

Os julgamentos dos Recursos 184/1981 e 221/1981 inauguraram o tratamento das

competncias exclusivas da Unio pelo Tribunal Constitucional. No primeiro, a
administrao central alegou a violao da disposio constitucional segundo a qual a
Unio tem competncia exclusiva sobre transportes terrestres intercomunitrios.31 Foi
impugnada a legislao vasca sobre Centros de Contratao de Cargas em Transporte
Terrestre de Mercadorias32 que, conforme o parlamento vasco, apenas concretizava a
competncia, tambm exclusiva, do Pas Vasco sobre ferrovias e estradas cujo itinerrio se
desenvolva integralmente no territrio da Comunidade Autnoma.33
Entre umas e outras competncias exclusivas, prevaleceu, no Tribunal, a orientao
de que a norma vasca rompia a necessria igualdade em direitos e obrigaes de todos os
espanhis34. DEZ PICAZO, DEZ DE VELASCO e FERNNDEZ VIAGAS dissentiram:
a imposio de uma obrigao de contratar ou de uma contratao forosa, como a que
resulta no caso debatido nesta Sentena, no atenta contra o princpio da liberdade de
empresa quando tem por objeto precisamente defender os pequenos empresrios privados,
como empresrios livres e dar transparncia ao mercado em que se move. 35

No atentando contra a liberdade de empresa, a lei vasca no introduzia uma

desigualdade de direitos e, portanto, esse no poderia ser um critrio para que a competncia
da Unio prevalecesse sobre a competncia da comunidade autnoma. Conforme a
argumentao dissidente, portanto, a inconstitucionalidade no poderia ter sido declarada.
J no segundo julgamento, o Tribunal examinou a disposio normativa da Catalunha
segundo a qual o pessoal tcnico bibliotecrio dever contar com a formao e a titulao
da Escola de Bibliologia de Barcelona, ou as que possa determinar o Governo da
Generalidade [da Catalunha], sempre que sejam de nvel equivalente.36 Ao final, o Tribunal
declarou a inconstitucionalidade dessa disposio, dando razo alegao de que ela violava
a competncia exclusiva da Unio sobre a regulao das condies de obteno,
expedio e homologao de ttulos acadmicos e profissionais37.

31

Constituio espanhola de 1978, art. 149.1.

32

Lei do Pas Vasco n 3, de 12 de fevereiro de 1981.

33

Constituio espanhola de 1978, art. 148.1:

34

Recurso 184/1981.

35

Recurso 184/1981.

36

Lei da Catalunha n 3, de 22 de abril de 1981, art. 13.2.

37

Constituio espanhola de 1978, art. 149.1, 30. a.

12

A proteo dessa competncia da Unio se deu em detrimento da competncia,

igualmente exclusiva, da Catalunha sobre arquivos, bibliotecas, museus, hemerotecas e
demais centros de depsito cultural38. Pela segunda vez, o Tribunal fez uma escolha
condicionada apenas pela Constituio e, entre as competncias da Unio e as da
Catalunha, as primeiras prevaleceram, sob o argumento de que o preceito impugnado
infringia o princpio de igualdade que consagra o art. 14 da Constituio, com carter geral,
e o art. 23.2, em relao ao acesso aos cargos e funes pblicos.39
Dessa vez, votaram vencidos os magistrados DEZ PICAZO e DEZ DE VELASCO:
Para que exista desigualdade e eventualmente discriminao entre aqueles que tenham
realizado estudos na Escola de Bibliologia de Barcelona e outros com estudos equivalentes
em outros lugares da Espanha, faltam os termos de comparao dado que no h diplomado
em Biblioteconomia no momento. Esta a razo pela qual no se acerta compreender a
afirmao contida na sentena de que no se pode tratar desigualmente os cidados em
funo da Escola em que tenham obtido seu ttulo. No dia em que aqueles Diplomas
existam na realidade, no poder evidentemente nenhuma Comunidade Autnoma
pretender que o ttulo de uma Escola localizada em seu territrio tenha um valor
preeminente sobre outros obtidos em outras Escolas localizadas fora delas. Somente neste
sentido cabe entender, a nosso juzo, a referncia contida na Sentena ao artigo 23.2 da
nossa Constituio.40

Percebe-se que, em nenhum dos dois julgamentos, havia apenas uma resposta tcnica
possvel. Em ambos, o Tribunal Constitucional escolheu, discursivamente condicionado
apenas pela Constituio, a soluo que lhe pareceu, entre outras possveis, a melhor
interpretao das regras competenciais. No havendo jurisprudncia anterior sobre a
questo, o Tribunal no apenas realizou escolhas hermenuticas para aplicar frmulas
jurdicas a algumas questes especficas, mas estabeleceu, ele mesmo, os critrios gerais que
orientariam suas decises. Por isso, no nas decises sobre transporte ou ttulos acadmicos
que reside a importncia desses julgamentos, mas na fixao de um critrio de resoluo de
conflitos. Em princpio, as escolhas especficas realizadas pelos magistrados nesses dois
julgamentos dificilmente poderiam ser qualificadas como centralistas. Centralista foi,
porm, o regime jurisprudencial que elas configuraram. Quaisquer que pudessem ser seus
adjetivos no momento em que foram feitas, elas passaram a estabelecer o regime de regras
que, a partir de ento, aplicar-se-ia aos casos envolvendo disputas sobre competncias
exclusivas da Unio e das comunidades autnomas. Depois desses dois primeiros
julgamentos, salvo por quatro excees, que sero tratadas abaixo, a alegao de violao s
competncias exclusivas da Unio sempre encontrou o pronto apoio do Tribunal.
38

Lei Orgnica n 4/1979, de 18 de dezembro de 1979, art. 9..6 (Estatuto de Autonomia da Catalunha):

39

Recurso 221/1981, baseado no art. 23.2 da Constituio espanhola de 1978.

40

Recurso 221/1981.

13

Quatro excees jurisprudenciais

Em 1984, completou-se o regime de proteo das competncias exclusivas da

Unio criado pela jurisdio constitucional abstrata. Conforme o que vinha sendo decidido
desde 1981, eram inconstitucionais todas as normas produzidas pelas comunidades
autnomas que pudessem ser classificadas, ao mesmo tempo, entre as competncias
comunitrias (ainda que exclusivas) e as competncias exclusivas da Unio.41
No entanto e foi isso o que ficou decidido nos julgamentos dos Recursos 206/1982,
326/1982, 35/1983 e 191/1982 , trs circunstncias deveriam excepcionar essa regra:
1

as disposies normativas comunitrias que, respeitando a legislao bsica

produzida pela Unio, dedicassem-se unicamente sua regulamentao, execuo
e desenvolvimento legislativo;

os atos normativos comunitrios que, sendo instrumentais ao desempenho tanto de

competncias das comunidades autnomas como de competncias da Unio, no
pudessem ser diretamente classificados em nenhuma delas; e

as disposies normativas comunitrias que, tratando do patrimnio estatal (matria

de competncia exclusiva da Unio), abrangessem especificamente os bens
incorporados aos patrimnios comunitrios na reorganizao territorial do Estado.
A primeira dessas excees foi estabelecida nos julgamentos dos Recursos 206/1982

e 326/1982. O Recurso 206/1982 foi proposto pela administrao central contra uma Lei da
Catalunha destinada a proteger a zona vulcnica da Garrotxa.42 Conforme o Advogado da
Unio, essa Lei invadia a competncia exclusiva da Unio referente legislao bsica
sobre proteo do meio-ambiente, sem prejuzo das faculdades das Comunidades
Autnomas de estabelecer normas adicionais de proteo.43
A ressalva feita pela Constituio (sem prejuzo das faculdades das Comunidades
Autnomas de estabelecer normas adicionais de proteo) e a expresso legislao bsica
serviram de fundamento deciso de que as normas comunitrias podiam tratar de matrias
41

Por sua clareza, cito a seguinte passagem da sentena prolatada pelo Tribunal Constitucional no Recurso 86/1982: a
anlise h de comear forosamente pela incluso da norma questionada em uma ou outra regra de competncia e, se
a matria resultar compreendida, em princpio, em mais de uma regra, que no possam se aplicar conjuntamente,
teremos que estudar as relaes existentes entre as regras concorrentes com o fim de determinar qual delas a
aplicvel para resolver o problema competencial proposto.
O que argumento, a respeito das competncias exclusivas da Unio, que, quando a norma questionada podia ser
includa em mais de uma regra competencial, a jurisdio constitucional abstrata espanhola, salvo nas excees
examinadas nesta seo, dava primazia Unio.

42

Lei da Catalunha n 2, de 3 de maro de 1982.

43

Constituio espanhola de 1978, art. 149.1. 23.:

14

de competncia exclusiva da Unio sempre que se restringissem regulamentao,

execuo e desenvolvimento legislativo das normas nacionais referentes ao tema. Essa
deciso foi tomada unanimemente e, da mesma forma, foi reiterada no Recurso 326/1982.
A segunda das excees surgiu no Recurso 35/1983, proposto, mais uma vez, pela
administrao central contra outra Lei catal, a que criou o Instituto Cartogrfico da
Catalunha.44 Essa lei teria violado as competncias exclusivas da Unio sobre relaes
internacionais e defesa e foras armadas.45 Na concepo unnime do Tribunal, todavia,
a atividade cartogrfica no havia sido objeto explcito da diviso de competncias
estabelecida pela Constituio, caracterizando-se, antes, como uma atividade instrumental
ao desempenho de diversas competncias, correspondentes tanto s comunidades autnomas
como Unio, no podendo, portanto, ser submetida regra fixada pelo Tribunal:
que a lei impugnada crie um Instituto Cartogrfico, cujas funes possam incidir no marco
de competncias da Unio de ordem internacional ou relativas defesa, no um motivo
de inconstitucionalidade []. E isso porque tal interpretao estenderia indevidamente o
marco da competncia estatal no j sobre as matrias em questo (defesa ou relaes
internacionais), mas sobre atividades no includas nem nessas nem em outras titularidades
competenciais, mas apenas em virtude de seu potencial ou ocasional vnculo com aquelas
matrias.46

A ltima exceo ocorreu no Recurso 191/1982, tambm proposto pela

administrao central, mas, agora, contra a Lei do parlamento vasco que autorizava a
alienao de um edifcio pblico.47 Essa Lei teria violado a competncia exclusiva da
Unio sobre contratos e concesses administrativas48, uma vez que o edifcio em questo
teria sido cedido pela Unio ao Pas Vasco. O Tribunal, porm, entendeu unanimemente
que a reorganizao do Estado espanhol sob a forma de Estado das autonomias implicava a
incorporao de bens anteriormente pertencentes Unio aos patrimnios das
comunidades autnomas. E essa incorporao no caracterizava o instituto jurdico da cesso
gratuita de bens, mas sim uma sucesso, no tempo, da titularidade do patrimnio Estatal:
no constitui vulnerao de preceito ou princpio constitucional algum que a Comunidade
Autnoma aliene, de acordo com um procedimento que respeite as bases da legislao da
Unio, um bem imvel que lhe tenha sido transferido pela Unio. [] no h, em tais
casos, cesso de bens propriamente dita, mas uma sucesso de entes na titularidade de tais
bens [].49

44

Lei da Catalunha n 11, de 8 de outubro de 1982.

45

Constituio espanhola de 1978, art. 149.1. 3. e 4..

46

Recurso 35/1983.

47

Lei do Pas Vasco n 2, de 11 de fevereiro de 1982.

48

Constituio espanhola de 1978, art. 149.1. 18..

49

Recurso 221/1981.

15

Nos quatro julgamentos aqui considerados, foram fixados trs limites interpretao
inicialmente adotada pelo Tribunal Constitucional. O primeiro e mais importante consistiu
em excetuar os atos executivos comunitrios do critrio jurisprudencial de resoluo de
conflitos envolvendo competncias exclusivas da Unio. Os dois ltimos julgamentos
expressaram mais um detalhamento do critrio jurisprudencial do que uma sua restrio: um
deles esclareceu que aquele critrio no chegava ao extremo de abranger at os atos
instrumentais ao exerccio de competncias e o outro julgamento criou uma exceo para
contemplar o fenmeno transitrio da sucesso da titularidade de bens do Estado.

Estabilizao jurisprudencial

A aplicao das regras gerais criadas pelo Tribunal Constitucional para proteger as
competncias exclusivas da Unio no encontrou novas excees jurisprudenciais. Nos 9
outros Recursos em que se alegou violao das competncias exclusivas da Unio, houve
sempre deciso favorvel, o que estabilizou a jurisprudncia do Tribunal na matria.50 Alm
das j mencionadas competncias sobre transporte inter-regional e expedio de ttulos
acadmicos, essa jurisprudncia tambm protegeu competncias sobre comunicaes;
legislao trabalhista; contratos administrativos; proteo do meio-ambiente; sade
alimentar; resoluo de antinomias jurdicas; seguridade social; e legislao mercantil. 51
Considerando o total de Recursos julgados entre 1981 e 1986 (47), observa-se que a
proteo das competncias exclusivas da Unio responde por 23% deles (11 casos). 52
uma jurisprudncia razoavelmente numerosa e, passado o momento de definio dos
critrios gerais, tornou-se tambm bastante previsvel, do ponto de vista jurdico. Essa
previsibilidade jurdica das sentenas posteriores criao dos critrios gerais
demonstrada pelo extraordinrio nvel de coeso alcanado pelo Tribunal Constitucional na
matria: apenas uma divergncia no julgamento de 13 Recursos. Se a criao dos critrios
gerais refere-se a um momento lgico da jurisdio constitucional em que diversas escolhas
tcnicas esto disponveis impelindo, portanto, os magistrados a fazerem uma escolha

50

Outro indicador da pacificao jurisprudencial produzida pela criao de um critrio de resoluo dos conflitos
competenciais o nmero de dissenses entre os magistrados: nos dois primeiros julgamentos, que chamei de
criativos, houve sempre divergncia; nos quatro julgamentos aperfeioadores, nenhuma divergncia e, nos nove
que agora denominarei de ordinrios, houve divergncia em apenas um (Recurso 201/1982).

51

Recursos 242/1981; 24/1982; 74/1982; 114/1982; 86/1982 e 707/1983; 201/1982; 152/1984; e 668/1983.

52

Considerando apenas os julgamentos de mrito (39), a proteo das competncias exclusivas da Unio responde por
28%.

16

poltica discursivamente limitada apenas pelo texto constitucional , os julgamentos que os

aperfeioam e reproduzem caracterizam um momento em que as escolhas tcnicas so
discursivamente limitadas tambm pelo passado do Tribunal e a eventual negao desse
passado que constitui um ato poltico.

Concluso

Neste trabalho, procurei mostrar que os embates centro-regionais e polticopartidrios dominaram a jurisdio constitucional abstrata espanhola em seus primeiros
anos. Na resoluo desses embates, ela atuou de maneira relativamente progressista, quanto
aos conflitos partidrios, e moderadamente centralista, no que diz respeito s disputas entre
as instituies centrais e regionais. Ela foi progressista na medida em que acolheu os
Recursos do PSOE com mais freqncia que os da AP, produzindo uma jurisprudncia
coincidente com as teses defendidas por aquele partido. E ela foi centralista na medida em
que se comprometeu com uma rigorosa defesa das competncias da Unio, criando
critrios de resoluo de conflitos que tratavam de maneira assimtrica as competncias
comunitrias e as da Unio.
Por no haver uma jurisprudncia prvia a partir da qual o Tribunal Constitucional
pudesse solucionar os embates poltico-partidrios e centro-regionais, ele prolatou muitas
sentenas de carter poltico bastante evidente, como no julgamento do caso RUMASA e na
criao da jurisprudncia de proteo das competncias exclusivas da Unio. As decises
tomadas nesses casos expressam escolhas condicionadas apenas pelo texto da Constituio,
assim como so as escolhas feitas pelos legisladores ordinrios. No entanto, como ficou claro
na jurisprudncia sobre a proteo das competncias exclusivas da Unio, distintamente
das decises tomadas pelos legisladores ordinrios, as escolhas dos magistrados os vincula
e confere previsibilidade a suas decises futuras.
A jurisprudncia produz, assim, um efeito de racionalizao da resoluo dos
conflitos que chegam ao Tribunal Constitucional. Em um Tribunal novo, como era o
Tribunal Constitucional espanhol entre 1981 e 1986, os magistrados foram forados a criar
toda a jurisprudncia que passaria a os orientar suas decises. No desempenho dessa tarefa
criativa, porm, no difcil distinguir orientaes poltico-ideolgicas claras e, ademais,
coincidentes, em muitos pontos, com a identidade ideolgica de uma das maiores foras
partidrias do pas poca.
17

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