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EN AMRICA LATINA.
Adrin Rodrguez
Introduccin
La actual situacin del mundo contemporneo se vislumbra como un proceso lleno de
dilemas. El incesante carcter expansionista del capital monopolista trasnacional y sus
estrategias asociadas, han conducido al sistema-mundo a una crisis que se acrecienta en
cada momento; aunque desde posiciones nortecntricas es muy comn encontrase un
discurso que magnifica los logros alcanzados bajo la gida de la globalizacin
neoliberal
y justifica como necesarios los costos que en todos los rdenes han
de franco retroceso social, se hace un uso casi mesinico de trminos que intentan
esconder la realidad imperante.
Un concepto que viene a conformar una nueva manera de asumir la poltica en la
contemporaneidad latinoamericana viene a ser el trmino de gobernabilidad. Su uso no
fue un hecho casual o fortuito, mucho ms cuando el debate y el estudio sobre la
Gobernabilidad es un tema que se ha desarrollado desde hace mucho tiempo, tanto en
el debate cientfico como poltico. A partir de las contradicciones que se derivaron de
los procesos mencionados anteriormente, este trmino se present sumamente til a
las elites de poder, para desplazar el eje de anlisis sobre la democracia liberal y las
contradicciones a ellas asociadas, hacia el de la Gobernabilidad del sistema. Ella posea
la virtud de ser una nocin ms tcnica y centrada en la conservacin del poder por
parte de las elites frente a la diversidad de nuevos dilemas por las que atraviesan las
sociedades latinoamericanas. O sea, desde entonces el debate no iba a estar centrado
en la creacin de sistemas ms democrticos, sino en el logro de la Gobernabilidad.
Las preocupaciones relacionadas con la nocin de Gobernabilidad comenzaron a
ingresar en la agenda de los polticos y estudiosos de los pases nortecntricos a
mediados de los aos 70, junto a la crisis de las economas desarrolladas, la cada vez
mayor diferenciacin de las sociedades complejas, el surgimiento de los nuevos
movimientos e identidades sociales, la parbola declinante del Estado de Bienestar y el
auge de las concepciones sobre el papel del mercado. A pesar del gran uso que se le da
a la nocin de Gobernabilidad, en la actualidad latinoamericana los perfiles del debate
poltico y acadmico siguen siendo todava borrosos, y es habitual que se haga un uso
sumamente tcnico y conservador del trmino.
Por eso, el empeo por tratar de precisar un concepto de Gobernabilidad que nos
permita articular los problemas sociales, econmicos, culturales y polticos que aquejan
a nuestros pases, es una tarea que se hace mucho ms necesaria en el contexto
latinoamericano contemporneo. Hasta ahora la historia ha demostrado que desde los
Crozier, M. y otros: La crisis de la democracia. Reporte sobre la gobernabilidad de las democracias. En Revista
Cuadernos Semestrales, # 2-3. Mxico D. F Mayo de 1978.
4
Ibdem, Pp 379.
Entre ellos tenemos a Klaus Offe, J. Habermas, J. O Connor.
6
Huntington, S: Cul es el preciso de la libertad ?. En: Revista Facetas #2 1994. Servicio Cultural e Informativo de
los EE. UU. Washington. Pp 2- 8.
11
de nuevos
actores,
presentan
correspondencia
con
la
estrecha
Yanes, H.: Gobernabilidad, Revista Anlisis de Coyuntura.#1 AUNA. La Habana 5 de Marzo de 1997.Pp, 11.
Guido, R y Fernndez, O: El juicio al sujeto: Un anlisis de los movimientos sociales en Amrica Latina Editorial Flacso.
Mxico. 1990. Pp, 134
12
Como antes hemos visto desde finales de la dcada de los ochenta, en al medida que
se fue exacerbando el reinado indiscutible del mercado y sus efectos crticos, la
utilizacin del trmino de Gobernabilidad adopta nuevas dimensiones. El empleo del
trmino para las IFI va ha ser sumamente til, porque le permiti a estas y a la
comunidad de donantes en general salir del callejn sin salida, que en el mbito
intelectual y prctico, haba sido impulsada por su exagerada confianza en los ideales
del libre mercado. Y por otro lado, les hizo posible centrarse en cuestiones sociales,
relacionadas con los programas de reestructuracin econmica enfocadas al logro del
desarrollo econmico.
En un informe realizado por el Banco Mundial en 1989, sobre la situacin en frica,
se acuo la nocin de governance, para referirse a la capacidad del gobierno para manejar
el proceso de desarrollo econmico, a la transparencia y eficacia administrativa
espacialmente dentro del sector pblico. A la vez, defini la crisis de Gobernabilidad,
como falta de liderazgo, abuso de la autoridad, ausencia de responsabilidades, control
de la informacin y fracaso respecto a la legalidad y a los derechos humanos.9
En la misma lnea marcha la propuesta del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) con el objeto de alcanzar la Gobernabilidad en los pases en vas
de desarrollo. Su definicin es expresada de la siguiente forma: Ejercicio de
autoridad poltica, econmica y administrativa en la gestin de los asuntos de un pas
en todos los planos. Abarcando los complejos mecanismos, procesos e instituciones
por conducto de los cuales los ciudadanos y los grupos expresan sus intereses, ejercen
funciones de mediacin respecto a sus diferencias y ejercitan sus derechos y
obligaciones jurdicas10.
El Banco mundial identifica tres aspectos atinentes al contenido de governance: a) la forma del rgimen poltico, b) el
proceso de ejercicio de la autoridad en la administracin (managment) de los recursos econmicos y sociales para el desarrollo de
un pas, c) la capacidad de los gobiernos para disear, formular e implementar polticas y cumplir (discharge) sus funciones. Este
ha declarado que el rgimen poltico se coloca fuera de su atencin, Vase Governance and Development World Bank,
Washington, 1992.
10
Gobernabilidad y desarrollo humano sostenible. Poltica del PNUD, 1997. Pp 3.
13
14
Ver: Hewitt de Alcntara, Cynthia: Usos y abusos del concepto de gobernabilidad. En Real Markets. PNUD, 1993.
15
Sullivan, J.: Democracia, Gobernabilidad y El Mercado. En Perspectiva Econmica Publicacin Electrnica del
Departamento de Estado de EE.UU. 2001.Volumen 6 #3. Pp 33.
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impulso a las polticas macroeconmicas del libre mercado, abriran nuevas vas para la
interdependencia del espritu empresarial y la participacin. En fin, no es ms que una
reconceptualizacin del trmino de Gobernabilidad, que generaban los centros de
poder, ahora enfocada al logro del buen gobierno, la cual permite subordinar ms a
los Estados de los pases subdesarrollados y es susceptible de ser empleada para
formular polticas de choque ante la crisis configurada en muchos de esos Estados.
Como hemos visto hasta ahora, la nocin de gobernabilidad se ha movido en tres
escalones o niveles. Con respecto a las polticas neoliberales que han sustentado las
nociones de Gobernabilidad se pueden identificar tres etapas. Segn Helio Gallardo13,
esa tres etapas son: (a) el neoliberalismo fundamentalista con tratamiento de shock, (b)
el neoliberalismo fundamentalista que aconseja ayuda focalizada para atender las
situaciones sociales ms crticas y (c) el neoliberalismo que incorpora algn tipo de
poltica social.
No necesitamos una segunda lectura para darnos cuenta de cmo esta ltima es la que
ms est incidiendo en los anlisis sobre la Gobernabilidad que exportan las IFI
hacia los pases subdesarrollados. Este vnculo entre neoliberalismo solapado, por
llamarlo de algn modo, y la Gobernabilidad reside en que estas polticas neoliberales
crean las condiciones de ingobernabilidad en nuestros pases, las cuales tienden a
entorpecer y a hacer peligrar los objetivos de estabilidad perseguidos por los centros
de poder mundial y las IFI. Lo anterior evidencia las contradicciones insolubles del
sistema capitalista.
De este modelo interpretativo van a partir la mayora de los anlisis existentes en la
actualidad, que marcan los anlisis sobre la Gobernabilidad en Amrica Latina, ms
cuando el trmino es asumido para eliminar los dislates de los procesos de reformas
tanto democrticas cmo econmicas ante situaciones de crisis.
13
Gallardo, H. Globalizacin neoliberal y alternativas populares; conversacin con Helio Gallardo. En Revista Zurda, #13,
Caracas.1997, pp. 10-11.
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Hasta el momento la nica diferencia que podemos constatar entre las propuestas que
brindaron los trilateristas y las que abundan en la actualidad, estn centradas en que las
actuales14 tienen un cierto reconocimiento de problemas econmicos y sociales, pero a su
vez siguen reproduciendo muchas de las ideas que marcaban los estudios de los
Trilateristas. Los anlisis polticos-institucionales, funcionamiento del gobierno
(especficamente del Poder Ejecutivo, as como tambin del Legislativo y Judicial),
relaciones entre los poderes y con el resto de la sociedad, siguen marcando el estrecho
cauce que la mayora de las veces se nos muestra como dimensiones a seguir para un
anlisis sobre las condiciones de gobernabilidad en cualquiera de nuestras sociedades.
La actual multidimensionalidad que adquiere el trmino de Gobernabilidad, no debe
llevarnos a equivocaciones, es innegable que se siguen privilegiando los factores referidos
a las acciones de los gobiernos, principalmente del poder Ejecutivo, y a la vez, como ste
debe establecer una serie de parmetros, para la participacin de actores polticos
estratgicos en un marco legtimo, estable y eficaz; aunque desde las concepciones
brindadas por las IFI, se adopte una definicin ms tcnica, que esconde la preeminencia
de los factores polticos- institucionales. Por esa razn, en la mayora de los anlisis
latinoamericanos el examen sobre la crisis de Gobernabilidad parte de una perspectiva
normativista, concentrada en los marcos institucionales, frecuentemente restringidos al
gobierno y al comportamiento de los principales actores polticos.
La Gobernabilidad no puede ser entendida solamente como un problema de los que
gobiernan. Este es un asunto que encierra una amplia gama de aspectos que inciden ms
all de los fenmenos netamente polticos, para alojarse en diversos estratos de la vida
social. La Gobernabilidad, para que sea efectiva en cualquier sociedad, debe asentarse en
14
Ac podemos ver las conceptualizaciones brindadas por ngel Flisfisch: Gobernabilidad y consolidacin
democrtica: sugerencias para la discusin, en Revista Mexicana de Sociologa, #3, Julio- Septiembre 1989. Pp
113- 133; Manuel Alcntara: Gobernabilidad, crisis y cambio. Elementos para el estudio de la gobernabilidad de los
sistemas polticos en pocas de crisis y cambio; LucianoTomassini: Estado, Gobernabilidad y desarrollo, en
Revista de Ciencias Polticas, vol. XIV, #1- 2. Pp. 23- 61; Michael Coppedge: Instituciones y Gobernabilidad
Democrtica en Amrica Latina, en Revista Sntesis, #22. Pp. 61-88; Salvador Giner y Xavier Arbs: La
gobernabilidad. Ciudadana y democracia en la encrucijada mundial, entre otros
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fenmenos mucho ms amplios que la capacidad o las acciones del poder ejecutivo de
hacer efectivas sus polticas a toda la sociedad y la obediencia de las mayoras a este tipo
de poder.
Como habamos planteado anteriormente, el concepto de Gobernabilidad adquiere un
significado netamente utilitario y su carcter es conservador, frente a la nueva situacin
por la que transita el mundo, a la vez que se hace poco visible un progreso terico en lo
que a la definicin de Gobernabilidad respecta, exceptuando algn que otro
reconocimiento a factores de ndole econmico y social. Lo llamativo de estas propuestas
es que en ellas nunca se hace un anlisis a fondo de las causas de las crisis de
Gobernabilidad de nuestras sociedades. Todos los exmenes, parten de los problemas
coyunturales que han sido provocados por las contradicciones existentes entre el proceso
de democratizacin y la adopcin de polticas econmicas de corte neoliberal, que se
tratan de resolver cumpliendo una serie de puntos que hagan posible la Gobernabilidad
democrtica, sin hacer mencin a la grave crisis estructural que presentan nuestros
sistemas.
Pero ante la diversidad de definiciones de Gobernabilidad que abundan, hay que hacer
una distincin entre los usos de este trmino. No es lo mismo la visin o el uso que se le
da a la definicin de Gobernabilidad, por parte de intelectuales o polticos, que el
trmino governance o good governance, usado la mayora de las veces por las IFI y la
comunidad de donantes. Ambos tienen cierta similitud y parten la misma raz conceptual
trilateralista- y de la persistente crisis de Gobernabilidad que asola a diferentes regiones
del mundo.
Cuando se habla de Gobernabilidad se hace mencin a cuestiones referidas al poder y la
autoridad, utilizndose como un simple recetario de frmulas para la cotidiana accin del
gobierno, o en ella se resume muy significativamente un suficiente apoyo legislativo para
la misma o la ausencia de trabas sistmicas que malogran la eficacia de las polticas
pblicas. Con esta consideracin se pretenda sustituir las intenciones de alcanzar la
19
Las bases intelectuales de los esfuerzos para elaborar una agenda de reforma democrtica ms amplia y abarcadora derivan del
campo de la economa, y en particular de la Nueva Economa Institucional, desarrollado por los premios Novel Ronald Coase y
Douglass North. El enfoque institucional dice simplemente que las reglas son importantes para condicionar los resultados. Dicho
de modo ms elegante, el xito o fracaso de cualquier esfuerzo para lograr una transicin duradera a los sistemas democrticos
orientados por el mercado, depende del diseo y funcionamiento del marco institucional.
20
21
Tomado de Camou Antonio: La mltiple (in)gobernabilidad: elementos para el anlisis conceptual. En Revista
Mexicana de Sociologa. Vol. 62. #4, Octubre- Diciembre, 2000. Mxico D. F. Pp, 159- 188.
22
18
19
Ibdem, pp 163.
Garca Bros, J.: Gobernabilidad, Democracia y una nueva Ciencia Poltica, Editora Poltica. La Habana. 2000.
23
Esta definicin nos permite articular una serie de dimensiones que son de importancia
vital para el estudio de la Gobernabilidad, sin dejar de reconocer otras que igualmente
son vlidas para el estudio de la gobernabilidad20.
Las dimensiones de la Gobernabilidad que consideraremos ms sobresalientes son:
(a) Legitimidad, entendida como la condicin de aceptacin que tiene la autoridad, o
ms ampliamente, el poder a la vista de toda la sociedad;
(b)Eficacia, tomada en el doble aspecto de la idoneidad de las polticas diseadas por el
gobierno para reducir las contradicciones presentes en la sociedad y distribuir
equitativamente las riquezas
(c)Democracia, segn Fernando Vallespn21, la democracia no existe ms que como
ideal, o mejor, ideales que se corresponden a distintos modelos normativos. Sus
diferentes concreciones histricas expresan, as, la forma a travs de la cual esos ideales
se intentan adaptar a los lmites y condicionantes sociales particulares y tambin
histricos. Siguiendo la anterior afirmacin podemos sealar que la democracia es un
tipo ideal que siempre va a estar en constante desarrollo, identificada cada vez ms con el
tema del autogobierno y el progreso de sta, con la ampliacin de los campos en los que
los mtodos de autogobierno son puestos a prueba, respondiendo dos preguntas
centrales: quin gobierna? y cmo gobierna?. Tratando de ser ms exactos y
siguiendo el criterio brindado por Marta Harnecker22, podemos plantear que la
democracia va estar nucleada en torno a tres aspectos fundamentales: el problema de la
representatividad y los derechos ciudadanos o la democracia poltica, referida al rgimen
poltico que pone el acento en la libertad de elegir gobernantes y en los derechos civiles
de todos los ciudadanos; el problema de la igualdad social, referida al componente
sustancial real o social, lo que implica la solucin de los problemas ms sentidos por la
20
Entre estas podemos sealar la atencin al desarrollo, descentralizacin, cultura poltica, rendimiento de las polticas
pblicas, desarrollo institucional, entre otras.
21
Vallespn, F: Crisis de la Democracia y Estado Social. En Poltica y Sociedad. Editorial Gestafe Madrid. 1987
Pp, 245.
22
Harnecker, Marta: Ob Cit.1998.
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poblacin, cosas que permiten avanzar hacia una sociedad ms igualitaria; y el problema
de la participacin o protagonismo del pueblo. Un proyecto de una sociedad ms
humanista debe conservar estos tres componentes de democracia. Adems de poner en
prctica transformaciones sociales profundas que tiendan hacia la igualdad social cada
vez mayor, no se puede prescindir de un sistema de representacin ciudadana. Ni se
puede gobernar sin delegar tareas de gobierno en los representantes del pueblo.
(d) Relacin Estado-Sociedad Civil:
estar dado por la separacin de ambas esferas tal y como propugna la tradicin del
pensamiento liberal. Sino por la estrecha relacin de ambas esferas, relacin que va
estar definida por la bsqueda de una accin sistemtica que tome en cuenta a todos
aquellos que en diversos dominios de la vida colectiva contribuyan a construir una
economa diferente, una poltica diferente, una cultura diferente, en resumen, una
sociedad diferente, con altas y con bajas, con aciertos y fracasos. Redefiniendo
constantemente sus retos y objetivos y produciendo sus expresiones y su cultura
propia. Se trata de construir una relacin de fuerza que permita desembocar en
decisiones, como condicin para el establecimiento de una verdadera democracia. Esto
supone la aprehensin de una nueva cultura poltica y un aprendizaje, frente a una
verdadera desvalorizacin de lo poltico.
(e) Participacin, definida como un proceso de involucramiento activo de los
ciudadanos (percibidos en su diversidad real) en las distintas fases de los procesos de
toma de decisiones pblicas, ante todo mediante prcticas sistemticas y efectivas
polticamente de democracia directa, implicando la eleccin y control de la
representacin, realizada de una manera transparente y sin mediaciones distorsionadas
de la voluntad popular. Expresando la bsqueda de una nueva expresin poltica, en la
que se supere la diferencia entre dirigentes y masas, de una frmula que posibilite al
hombre convertirse en sujeto de su propio mundo
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(f) Estabilidad, referida al orden tanto poltico como social de toda la sociedad.
Se considera que estas seis dimensiones podran recoger el ncleo central de los
problemas sobre Gobernabilidad, demostrando componentes que se alojan en todo el
organismo social. Dichas dimensiones no pueden ser vistas por separados si queremos
hacer un anlisis sobre la Gobernabilidad que responda a las necesidades del contexto
latinoamericano para su desempeo. A partir de la articulacin real y prctica de estas
dimensiones no vistas como entes separados- es que se puede avanzar en el logro de
una Gobernabilidad efectiva, en nuestro continente.
De uno u otro modo, las crisis de Gobernabilidad siempre son el resultado de un
conjunto de factores internos y externos, en el que se entremezclan variables
econmicas,
polticas,
jurdico-institucionales,
socioculturales,
estrechamente
intervinculadas y, por tanto, separables slo en la abstraccin; aunque hay, claro est,
factores de diferente jerarqua. Siendo as, es imposible desentraar la esencia de la crisis
de gobernabilidad atendiendo a uno solo de sus posibles elementos. Si convenimos en
que la Gobernabilidad es un fenmeno multidimensional, la crisis de Gobernabilidad,
tambin hace vlido este criterio23.
Conclusiones.
Desde el surgimiento del debate y estudio del concepto de Gobernabilidad en la dcada
de los setenta, ste ha sido motivo de debate y anlisis en los centros hegemnicos de
poder, extrapolando los anlisis derivados de sus particularidades a las naciones
subdesarrolladas. En la actualidad el examen sobre el trmino de Gobernabilidad, aunque
presenta otros matices, representa, en la mayora de los anlisis, un continum dentro de
las propuestas de los centros hegemnicos que reproduce el sometimiento impuesto por
estas potencias
23
Machado, D.: Algunos apuntes sobre la gobernabilidad. En: Rev AUNA. La Habana. 1997.
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27
28
Bibliografa
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gobernabilidad de los sistemas polticos en pocas de crisis y cambio. Fondo
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Coppedge M: Instituciones y Gobernabilidad Democrtica en Amrica
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Fernndez, O y Guido, R: El juicio al sujeto: Un anlisis de los movimientos
sociales en Amrica Latina Editorial FLACSO. Mxico D. F. 1990.
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30
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