2.

ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE

2.1. Consideraii generale privind organizarea administraiei publice ......................... 29
2.2. Principii de organizare a administraiei publice ...................................................... 29
Rezumat ....................................................................................................................... 34
Teste de autoevaluare ................................................................................................. 35
Lucrare de verificare .................................................................................................. 35
Bibliografie minimal ................................................................................................. 35

Obiective specifice:
La sfritul capitolului, vei avea capacitatea:
s realizai analiza general a organizrii administraiei publice;
s identificai modurile de organizare a administraiei publice;
s ilustrai modul de funcionare a administraiei descentralizate;
s evideniai deosebirile dintre descentralizare i deconcentrare.

Timp mediu estimat pentru studiu individual: 2 ore

Drept administrativ - I

28

Vasilica Negru

Organizarea administraiei publice

2.1. Consideraii generale privind organizarea administraiei publice

Organizarea administraiei a aprut odat cu statul, ns teoriile tiinifice
referitoare la acest fenomen s-au conturat mult mai trziu, prin secolul al XIXlea, odat cu apariia i dezvoltarea dreptului administrativ i a tiinei
administraiei.
De la apariia sa, organizarea administraiei publice a cunoscut o evoluie
continu, ca urmare a dezvoltrii structurilor statale i a influenei factorilor
geografici, politici, militari, economici .a.
Studiul organizrii administraiei publice presupune cercetarea ansamblului de
organisme ce constituie formal acest sistem, raporturile dintre acestea,
particularitile structurilor componente, precum i principiile aplicabile
administraiei.
n doctrina occidental, noiunea de administraie de stat este folosit de regul,
n sens organic, cu referire la eful de stat, Guvern i ministere, alte structuri de
specialitate i ramificaiile acestora n teritoriu. Noiunea de administraie
local desemneaz autoritile locale autonome alese la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale existente (Apostol Tofan, 2014, p. 111).
Legislaia actual folosete cu predilecie noiunea de autoritate public,
sensul principal al acestei sintagme fiind de organ public, respectiv colectiv
organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, fie ntr-o
activitate statal, fie ntr-o activitate din administraia local autonom.
Autoritile administraiei publice (n sensul de organe ale administraiei
publice) pot fi definite ca fiind colectiviti umane constituite pe baza i n
executarea legii, nzestrate cu mijloace materiale i financiare, precum i cu
personalitate juridic i competena necesar pentru a putea aciona n
vederea organizrii executrii i a executrii legii i care se ncadreaz n
sistemul organelor administraiei publice (Blan, 2008, p. 67).

2.2. Principii de organizare a administraiei publice

2.2.1. Consideraii generale
Statul unitar este un stat centralizat din punct de vedere politic. ns, din punct
de vedere administrativ se poate vorbi de mai multe regimuri juridice n
relaiile dintre centru i teritoriu i anume, de un regim de centralizare
administrativ, de un regim de deconcentrare administrativ i de un regim de
descentralizare administrativ (Santai, 1998, p. 112). Acestea se pot constitui
concomitent i n principii care stau la baza organizrii administraiei publice.
Prin aceste principii se ncearc rezolvarea celor dou tendine care se
manifest n guvernarea i administrarea unei ri: tendina de unitate i de
diversitate.
Conform opiniei exprimate de profesorul Antonie Iorgovan, organizarea
administrativ nu exprim niciodat numai centralizare sau numai
descentralizare, existnd ntotdeauna un dozaj ntre una i alta, diferena dintre
o ar sau alta constnd n partea recunoscut descentralizrii, fapt ce determin
originalitatea administraiei din fiecare ar.
Drept administrativ - I

29

Vasilica Negru

Organizarea administraiei publice

Potrivit principiilor care guverneaz statul unitar, soluionarea problemelor

administraiei, pe ntreg teritoriul, este dependent de existena unei
administraii centrale i a unei administraii locale, organizate n toate unitile
administrativ - teritoriale. Gradul de dependen a administraiei locale de
administraia central reprezint criteriul care separ sistemele centralizate de
cele descentralizate.
Centralizarea concentreaz ansamblul sarcinilor administrative pe teritoriul
naional n persoana statului. Prin descentralizare se fac concesii conceptului de
unitate administrativ, acordndu-se administraiei colectivitilor locale din
circumscripiile administrativ - teritoriale sarcina de a satisface propriile
interese (Oroveanu, 1998, p. 385).
2.2.2. Centralizarea administrativ
Prin centralizare se nelege regimul administrativ n care autoritile publice
locale i speciale sunt numite de autoritatea public central, fiind subordonate
acesteia n sistemul centralizrii autoritatea public central ia deciziile i
conduce, iar autoritile locale raporteaz i execut deciziile primite
(Negulescu, 1934, p. 610).
n regimul centralizrii nu se recunoate colectivitilor locale dreptul de a se
administra. n acest sistem statul i asum, pentru ansamblul teritoriului
naional, satisfacerea cerinelor de interes general. ntr-un regim centralizat pur
se organizeaz circumscripii teritoriale, dar nu se acord autonomie administrativ colectivitilor umane locale.
Un stat centralizat nseamn de fapt negarea intereselor regionale i locale
(Vraru, 1928, p. 306). Alte dezavantaje ale centralizrii:
- centralizarea ar lipsi statul de unul din atributele eseniale: asigurarea
progresului naiunii;
- regimul centralizator suprim spiritul de independen, face ca poporul s
piard deprinderea de a-i exercita voina.
Centralizarea mbrac, de regul, forma concentrrii i a deconcentrrii
administrative.
Concentrarea const n atribuirea puterii de decizie n totalitate autoritilor
superioare ale ierarhiei administrative. Autoritile din teritoriu nu au dect un rol
de pregtire i execuie a deciziilor
Prin deconcentrare administrativ se nelege transferul unor atribuii care
revin organelor centrale, unor organe subordonate care funcioneaz n
teritoriu i care, din acest punct de vedere, sunt organe locale, dar sunt
subordonate organelor centrale ale administraiei publice.
Se poate spune c deconcentrarea este o centralizare atenuat sau o slab
descentralizare.
Ceea ce o apropie de centralizare este faptul c titularii puterii locale nu sunt
alei de electoratul local, ci numii de autoritile centrale.

Drept administrativ - I

30

Vasilica Negru

Organizarea administraiei publice

Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul c titularii puterii locale au

competena s rezolve problemele locale, fr s le mai nainteze, n acest scop,
efului lor ierarhic.
Potrivit legislaiei actuale, deconcentrarea const n redistribuirea de
competene administrative i financiare de ctre ministere i celelalte organe
de specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile structuri de
specialitate din teritoriu1.
2.2.3. Descentralizarea administrativ
Descentralizarea reprezint un sistem de organizare administrativ care
permite colectivitilor umane s se administreze ele nsele, sub controlul
statului, care le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor
autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare.
Esena descentralizrii const n transferul unor atribuii ale diverselor
autoriti centrale unor autoriti locale care funcioneaz n unitile
administrativ - teritoriale.
Descentralizarea se asigur de ctre ceteni prin participarea lor la rezolvarea
problemelor locale, prin alegerea reprezentanilor care vor constitui autoritile
administraiei publice locale, ceea ce susine afirmaia c descentralizarea este
democraia aplicat la administraie.
Potrivit prevederilor art. 2 lit. l) din Legea nr. 195/2006 privind
descentralizarea, aceasta reprezint transferul de competen administrativ i
financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei
publice locale sau ctre sectorul privat.
Principiile pe baza crora se desfoar procesul de descentralizare sunt
urmtoarele2:
a. principiul subsidiaritii, care const n exercitarea competenelor de
ctre autoritatea administraiei publice locale situat la nivelul
administrativ cel mai apropiat de cetean i care dispune de capacitate
administrativ necesar;
b. principiul asigurrii
transferate;

resurselor

corespunztoare

competenelor

c. principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n

raport cu competenele ce le revin, care impune obligativitatea realizrii
standardelor de calitate n furnizarea serviciilor publice i de utilitate
public;
d. principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil, predictibil,
bazat pe criterii i reguli obiective, care s nu constrng activitatea
autoritilor administraiei publice locale sau s limiteze autonomia
local financiar;
1

Art. 2 lit. j) din Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006, publicat n Monitorul Oficial nr. 453 din
25.05.2006. A se vedea i Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 195/2006, aprobate prin Hotrrea
Guvernului nr. 139/2008.
2

Art. 3 din Legea nr. 195/2006.

Drept administrativ - I

31

Vasilica Negru

Organizarea administraiei publice

e. principiul echitii, care implic asigurarea accesului tuturor cetenilor

la serviciile publice i de utilitate public;
f. principiul constrngerii bugetare, care interzice utilizarea de ctre
autoritile administraiei publice centrale a transferurilor speciale sau a
subveniilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.
Descentralizarea presupune dou condiii:
Prima condiie a oricrei descentralizri o reprezint recunoaterea unei
categorii de probleme locale distincte de problemele naionale.
Reine
aceste
condiii!

A doua condiie const n recunoaterea personalitii juridice a colectivitilor

umane locale prin care li se asigur autonomia financiar, deoarece, fr
resurse financiare nu se pot administra singure.
Aceste dou condiii sunt necesare, dar insuficiente.
Descentralizarea apare numai n momentul n care autoritile publice locale
care realizeaz administraia n circumscripiile administrativ - teritoriale
eman de la colectivitile umane locale, iar nu de la stat i au fa de stat o
anumit autonomie.
Descentralizarea este o modalitate de organizare administrativ, nu politic.
Din acest punct de vedere, descentralizarea administrativ este fundamental
deosebit de federalism.
Termeni cheie: centralizare administrativ; concentrare administrativ;
deconcentrare administrativ; descentralizare administrativ.

Sarcina de lucru
Identific deosebirile dintre descentralizare, deconcentrare i federalism.

2.2.4. Competena, capacitatea i sarcinile autoritilor administraiei publice

n literatura de specialitate se face deseori distincie ntre noiunile de
capacitate, competen, sarcini i atribuii.
Capacitatea reprezint aptitudinea unei persoane de a fi titular de drepturi i
obligaii. Pe planul dreptului administrativ, capacitatea nseamn posibilitatea
de a participa ca subiect distinct n raporturi de drept administrativ sau
aptitudinea organelor administraiei publice de a fi subiecte n raporturile
juridice administrative, reclamate de realizarea competenei lor (Antonie
Iorgovan, vol. I, 2005, p. 278).

Drept administrativ - I

32

Vasilica Negru

Organizarea administraiei publice

Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006, ndeprtndu-se de formulrile din

doctrin, definete capacitatea administrativ ca fiind ansamblul resurselor
materiale, instituionale i umane de care dispune o unitate administrativteritorial, precum i aciunile pe care le desfoar aceasta pentru exercitarea
competenelor stabilite prin lege. Capacitatea administrativ se evalueaz i se
stabilete n condiiile legii (art. 2 lit. b din Legea nr. 195/2006).
Totodat, se face i o clasificare a unitilor administrativ-teritoriale, n funcie
de capacitatea administrativ a acestora, n cadrul proceselor de transfer al
competenelor ctre autoritile administraiei publice locale de la nivelul
comunelor i oraelor (art. 10 din Legea nr. 195/1996).
Astfel, ministerele sau organele de specialitate ale administraiei publice
centrale pot clasifica unitile administrativ-teritoriale n dou categorii:
a) categoria I, din care fac parte unitile administrativ-teritoriale care au
capacitatea administrativ necesar realizrii competenelor transferate.
Autoritile administraiei publice din cadrul acestor uniti administrativteritoriale pot exercita pe deplin i imediat competenele transferate, n condiii
de eficien;
b) categoria a II-a, din care fac parte unitile administrativ-teritoriale care nu
au capacitatea administrativ necesar realizrii competenelor transferate. n
cadrul acestei categorii, autoritile administraiei publice nu pot exercita
competenele transferate n condiii de eficien.
Ct privete competena, aceasta poate fi neleas ca un ansamblu de atribuii
pe care le au subiectele de drept i potrivit crora pot face acte administrative,
contracte administrative sau simple operaii materiale.
Potrivit legislaiei n vigoare, competena reprezint ansamblul atribuiilor
stabilite de Constituie i de legile care confer autoritilor administrative
drepturi i obligaii de a duce n nume propriu, n realizarea puterii publice i
sub propria responsabilitate, o activitate de natur administrativ (art. 2 lit. c)
din Legea nr. 195/2006)3.
Indiferent de definiiile date acestei instituii juridice, doctrina a identificat o
serie de trsturi ale competenei.
Astfel, competena are un caracter legal, n sensul c fiecare autoritate a
administraiei publice are o competen stabilit de lege, n funcie de sarcinile
ce-i revin (Apostol Tofan, 2014, p. 119).
O alt caracteristic a competenei const n caracterul obligatoriu al acesteia.
Exerciiul competenei nu este un privilegiu pentru cel care o exercit, ci drept i
obligaie n acelai timp.
Competena are un caracter autonom, constnd n dreptul autoritii administraiei
publice de a-i realiza atribuiile i, n acelai timp, obligaia celorlalte autoriti de
a-i asigura independena necesar.
3

Acelai act normativ face i o clasificare a competenelor n: competene delegate - competenele atribuite prin
lege autoritilor administraiei publice locale, mpreun cu resursele financiare corespunztoare, de ctre
autoritile publice centrale, pentru a le exercita n numele i n limitele stabilite de ctre acestea; competene
exclusive competenele atribuite prin lege autoritilor administraiei publice locale de realizarea crora acestea
sunt responsabile; competene partajate - competenele exercitate de ctre autoritile administraiei publice
locale, mpreun cu alte niveluri ale administraiei publice (judeean sau central), cu o separare clar a finanrii
i a puterii de decizie pentru fiecare responsabil n parte (art. 19).
Drept administrativ - I
33

Vasilica Negru

Organizarea administraiei publice

Tradiional, doctrina stabilete trei categorii de competen.

Competena material (rationae materiae) desemneaz sfera i natura
atribuiilor unei autoriti a administraiei publice. Din acest punct de vedere,
competena material poate fi general (n toate domeniile de activitate) i
special (ntr-un anumit domeniu sau sector de activitate).
Competena teritorial (rationae loci) desemneaz limitele teritoriale ale
aciunii autoritilor administraiei publice, n care se pot exercita atribuiile
stabilite de lege. O autoritate a administraiei publice poate avea, dup gradul
de ntindere, o competen teritorial general, exercitat la nivelul ntregii ri
(Preedintele, Guvernul, ministerele) sau o competen teritorial local, la
nivelul unei uniti administrativ-teritoriale (consiliul local, primarul).
Competena temporal semnific ntinderea n timp a prerogativelor unei
autoriti a administraiei publice. De regul, autoritile administraiei publice
au o competen teritorial nelimitat, ntruct normele juridice de organizare
i funcionare a acestora nu stabilesc un timp determinat de existen.
n doctrina romneasc actual, sarcinile autoritilor administrative constituie
ansamblul necesitilor sociale obiectiv determinate, evaluate politic i
consacrate prin norme juridice, care reprezint raiunea de a fi a acestor
organe (Iorgovan, 2005, p. 339).

Rezumat
Organizarea administraiei i realizarea n concret a legii i a tuturor actelor
bazate pe lege, n unitile administrativ-teritoriale se asigur prin autoritile
administraiei publice locale, care sunt create i funcioneaz n comune,
orae, municipii i judee, conform prevederilor legale.
Principii de organizare a administraiei publice
1. Centralizarea administrativ, cu cele dou forme:
-

concentrarea administrativ;

deconcentrarea administrativ.

2. Descentralizarea administrativ, care se desfoar pe baza urmtoarelor

principii:
a) principiul subsidiaritii;
b) principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate;
c) principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n
raport cu competenele ce le revin;
d) principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil, predictibil,
bazat pe criterii i reguli obiective;
e) principiul echitii;
f) principiul constrngerii bugetare.
Potrivit Legii nr. 195/2006, capacitatea administrativ reprezint ansamblul
resurselor materiale, instituionale i umane de care dispune o unitate
administrativ-teritorial, precum i aciunile pe care le desfoar aceasta
Drept administrativ - I

34

Vasilica Negru

Organizarea administraiei publice

pentru exercitarea competenelor stabilite prin lege.

Conform legislaiei n vigoare, competena reprezint ansamblul atribuiilor
stabilite de Constituie i de legile care confer autoritilor administrative
drepturi i obligaii de a duce n nume propriu, n realizarea puterii publice i
sub propria responsabilitate, o activitate de natur administrativ (art. 2 lit.
c) din Legea nr. 195/2006)

Teste de autoevaluare
1. Principii de organizare a administraiei publice:
a) numai centralizare administrativ;
b) descentralizare administrativ i deconcentrare administrativ;
c) numai descentralizare administrativ.
1. Administraia public din Romnia, conform Constituiei este:
a) o administraie centralizat;
b) o administraie descentralizat.
2. Competena reprezint:
a) ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie i de legi autoritilor
administrative;
b) ansamblul sarcinilor autoritilor publice;
c) ansamblul drepturilor autoritilor publice.

Lucrare de verificare
1. Necesitatea codificrii normelor administrative.
Lucrarea va fi ncrcat pe platforma Danubius Online, la seciunea teme din
cadrul site-ului de curs DD1106 FR/ID, pn la data ce va fi precizat la
seciunea Anunuri, spre a fi evaluat si notat. Aceast not se va regsi, n
procentul precizat n programa analitic, n nota final.

Bibliografie minimal
Alexandru, Ioan; Cruan, Mihaela & Bucur, Sorin (2009). Drept
administrativ. Ediia a III-a, Bucureti: Universul Juridic, pp. 155-170.
Apostol Tofan, Dana (2014). Drept administrativ. Bucureti: C. H. Beck, pp. 92103.
Iorgovan, Antonie (2005). Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia 4-a.
Bucureti: All Beck, pp. 528 i urm.
Negru, Vasilica (2008). Drept administrativ. Bucureti: Editura Didactic i
Pedagogic, pp. 58-66.
Petrescu, Rodica-Narcisa (2009). Drept administrativ. Bucureti: Hamangiu,
pp. 53-59.
Vedina, Verginia (2006). Drept administrativ. Bucureti: Lumina Lex, pp. 9-36.
Drept administrativ - I

35