LA DESCENTRALIZACIN DE LA CIUDAD DE BARCELONA Y

DE LA CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS AIRES:

DOS CASOS DIVERGENTES
Lic. Claudia Pereyra
Universidad de Buenos Aires
Facultad de Ciencias Sociales
Introduccin
Desde los inicios de los debates en la Asamblea Constituyente de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires se plante la necesidad de llevar a cabo un proceso de
descentralizacin de la ciudad. Tal es as que en su Carta Orgnica se estableci que la
Ciudad encarara dicho proceso a travs de la creacin de las Comunas, indicando
incluso sus funciones y su forma de organizacin poltica y dejando en manos de la
Legislatura la posterior sancin de una ley que establecera la delimitacin y
funcionamiento de las Comunas y Consejos Comunitarios como as tambin la
participacin vecinal. Se dispuso tambin como plazo mximo el 1 de octubre del ao
2001 para la conformacin de las Comunas y la realizacin de la primera eleccin de los
miembros de sus respectivas Juntas. Sin embargo, estando ya dentro de dicho plazo, nos
encontramos an con un vaco legal dado que no se ha sancionado la Ley de Comunas
(como as tampoco el Cdigo Electoral) y por lo tanto con la imposibilidad de realizar
los comicios.
El objetivo de este trabajo es abordar desde una perspectiva comparada los
procesos de descentralizacin de la ciudad de Barcelona y el proceso an inconcluso de
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
La razn por la cual se abordar el caso de Barcelona se debe a que es
considerado el modelo de descentralizacin por excelencia. Los proyectos que se han
elaborado en nuestra ciudad tanto en el mbito legislativo como ejecutivo han tomado
como referencia este caso, contando incluso con el asesoramiento de funcionarios y
acadmicos que participaron en el proceso de descentralizacin de Barcelona.
Se analizarn los fundamentos y los criterios administrativos y polticos
utilizados en Barcelona para llevar a cabo el proceso de descentralizacin (delimitacin
territorial, funciones, organizacin poltica, etc.) y se pondr especial nfasis en la
participacin que ha tenido y tiene la ciudadana en esta ciudad tanto al inicio del
proceso hasta la actualidad en la gestin cotidiana. Este particular inters por la
participacin proviene de compartir la postura terica que sostiene que la
descentralizacin debe buscar como objetivo no solo la eficiencia en la gestin estatal
sino la democratizacin del poder poltico (Borja, De Mattos, Parejo Alfonso, PNUD,
Perdig, etc.)
En el caso de la ciudad de Buenos Aires se analizar desde una perspectiva
comparada el proceso de descentralizacin que se inicia desde la sancin de la
Constitucin para analizar semejanzas y diferencias con el modelo de Barcelona. Por
otra parte, al tratarse de un proceso inacabado se indagar, tomando en cuenta la
experiencia de Barcelona, por qu a pesar de contar a priori con condiciones legales ms
favorables que dicha ciudad para realizarlo (esto es, reconocimiento por parte de la
Constitucin Nacional de la autonoma de la ciudad, Constitucin propia y status similar
a una provincia) no parecen encontrarse las condiciones polticas para su consumacin.

La descentralizacin y su debate terico

Es comn encontrar hoy en da, tanto en el mbito acadmico como poltico,
crticas dirigidas hacia el mantenimiento de un Estado centralizado. Este Estado aparece
como algo negativo tanto desde el punto de vista funcional (ineficiencia en la gestin
pblica) como desde un punto de vista democrtico (distanciamiento entre los centros
de decisin y los ciudadanos, lo que perjudica particularmente a los sectores mas
carenciados y con escasa influencia sobre la burocracia)
Sin embargo no parece haber el mismo consenso cuando se trata de definir los
objetivos que se propone un Estado al encarar un proceso de descentralizacin.
Encontramos principalmente dos posturas en torno a este proceso: una que identifica la
descentralizacin con la distribucin real de poder, la cual pretende conseguir una
representacin de la sociedad en el nuevo organismo que recibe atribuciones y recursos
que ejerce y utiliza con autonoma. Se pretende entonces asegurar una gestin ms
eficaz al adecuarse mejor a las necesidades de los receptores de las polticas pblicas,
como tambin asegurar una gestin ms democrtica a partir de la participacin
ciudadana, la cual tendra injerencia tanto en el proceso de toma de decisiones como en
la gestin y control de la misma. (Borja, 1987; Herzer y Prez, 1980; INAP Madrid,
1999; Parejo Alfonso, 1990) Es decir que hay una tendencia a considerar la
descentralizacin como un elemento consubstancial a la democracia. Y es por eso que la
descentralizacin y la participacin aparecen como dos polticas complementarias. En
esta lnea de pensamiento el objetivo de la participacin parece ser, como sostiene Jordi
Borja, ... el de facilitar, hacer ms directo y cotidiano el contacto entre los ciudadanos
y las diversas instituciones del Estado, y posibilitar que stas tengan ms en cuenta los
intereses y opiniones de aquellos antes de tomar decisiones o ejecutarlas. 1.
La otra postura se podra caracterizar como aquella que identifica a la
descentralizacin como una herramienta ms del modelo neoliberal de ajuste. Se tratara
de una distribucin de la carga de la crisis econmica es decir, una asignacin al nivel
local de gobierno de las funciones estatales fortalecindolo formalmente pero negndole
recursos reales y una mayor participacin a la ciudadana local (Prez, 1989) Es
defendido tambin por quienes enfatizan la necesidad de legitimizar el proceso de
ajuste. En lugar de recurrir a una poltica de control de las demandas sociales por medio
de estrategias de represin, se recurre a estrategias de legitimacin. Para ello la
descentralizacin aparece como un instrumento flexible y popular que permite alcanzar
el consenso de las reformas poltico-econmicas al involucrar en la implementacin de
las reformas y el aumento de la eficiencia estatal tanto a entidades territoriales inferiores
como a organizaciones de la sociedad civil (ampliando as el crculo de responsables)
permitiendo as disminuir la presin legitimatoria sobre el Estado central (De Mattos,
1989; Haldenwang, 1997)
Este trabajo comparte la primera de las posturas, esto es, una visin de la
descentralizacin como un proceso democratizador. Creemos que la descentralizacin
debe ser consubstancial a la democracia, esto es, ampliacin de los derechos y
libertades, la progresiva incorporacin de los sectores marginados a las instituciones
representativas y mayor control y participacin en la actuacin de la administracin
pblica2. Es por eso que aqu consideramos a la descentralizacin antes que nada como
un medio para desarrollar la participacin. El proceso descentralizador no puede ser una
simple consecuencia de una decisin administrativa. La bsqueda de la eficiencia y la
1

Borja, J. Manual de Gestin Municipal Democrtica, Madrid-Barcelona, IEAL, 1987, pag. 131
Parejo Alfonso, L. Descentralizacin. Una cuestin de mtodo en La Gestin Municipal. Seleccin de
lecturas bsicas, Fund. J. E. Roulet, Bs. As., Noviembre de 1990
2

eficacia en la gestin pblica como nicos objetivos de la descentralizacin, tiene que

ver con una postura que identifica un modelo de estado basado en el modelo de
mercado (esto es, un estado administrador de servicios que sigue criterios de eficiencia
basados estrictamente en el costo, donde el ciudadano es considerado en trminos de
cliente), lo cual implica la bsqueda de un estado tecnificado y despolitizado pero que
en realidad no es neutral a las presiones y controles por partes de las lites locales.

La ciudad de Barcelona: un proceso gradual de descentralizacin

La transicin democrtica y la descentralizacin en Espaa
El proceso de democratizacin poltica en Espaa iniciado en 1978 no puede
explicarse sin analizar el importante papel jugado por las demandas populares de base
local y regional. En el caso de la Comunidad Autnoma de Catalua (cuya capital es la
ciudad de Barcelona) encontramos una fuerte tradicin en movimientos sociales que se
remonta al siglo diecinueve, los cuales se desarrollaron con la industrializacin y el
crecimiento de las ciudades. Existan desde movimientos sindicales (objetos de una
fuerte represin) hasta federaciones y asociaciones de gremios que conformaron
cooperativas de produccin y consumo. Durante los ltimos aos de la dictadura, el
conflicto obrero y urbano se materializ en las fbricas y los barrios. Las asociaciones
de vecinos canalizaron reivindicaciones polticas y tambin estrictamente urbanas. Esto
significa que ya en ese momento las demandas giraban en torno al derecho a la ciudad. 3
Dichas demandas respondan a: reivindicaciones urbanas sobre el suelo, la vivienda, los
equipamientos y los servicios; la voluntad de recuperar elementos de identidad y de vida
colectiva; la aspiracin a conseguir libertades y derechos de carcter democrtico,
especialmente en el mbito municipal.
Con la sancin de la Constitucin de 1978, que abre el proceso de
democratizacin en Espaa, el Estado se organiza segn los principios de la
descentralizacin y desconcentracin basado en Comunidades Autnomas como la de
Catalua, y en municipios y provincias cuya autonoma reconoce y protege la misma
Constitucin. Pero una vez recuperada la democracia en el pas, pronto surgieron
demandas a favor de la descentralizacin y la participacin ciudadana ya no en el
mbito regional sino en el mbito municipal. Para ello se plantearon como exigencias
ineludibles y se convirtieron en objetivos inmediatos en Ayuntamientos como los de
Barcelona, Madrid, Valencia, La Corua, Crdoba, etc la descentralizacin municipal.
Esto aparece en mucho mayor grado en Espaa que en el resto de Europa y se debi a
una serie de factores:
- Como se seal anteriormente, los movimientos populares urbanos generaron
una cultura urbana y municipal de carcter democrtico y progresista que con la
democratizacin insistir en los aspectos participativos y en la proximidad de los
poderes locales respecto de los ciudadanos.
- La demanda de descentralizacin y participacin se dar con mayor fuerza en
aquellas zonas con grupos que exigen una atencin especial dado los efectos
segregacionistas y desequilibradores que tuvo el crecimiento urbano desde
finales de los aos 50 hasta finales de los setenta.
3

Martnez, Andrs W., Descentralizacin y participacin en la Barcelona post-olmpica en GAPP, n

13-14, INAP, Madrid, Sep 1998/ Abril 1999.

La victoria de las candidaturas de izquierda en la mayora de los municipios

grandes y medianos en 1979, llev a los Ayuntamientos a fuerzas polticas y
candidatos provenientes del asociacionismo ciudadano o que se identificaban
con las propuestas descentralizadoras y participativas.
La lgica de las autonomas genera una crtica sistemtica al centralismo y
legitima todas las ideas y aspiraciones descentralizadoras y participativas. 4

El modelo de Barcelona
Es en este contexto, que el municipio de Barcelona inicia un proceso de
democratizacin de la vida local y de descentralizacin. La originalidad del modelo de
Barcelona no reside en las caractersticas de cada uno de los procesos que lo conforma
sino en la combinacin de los mismos. Estos son:
1- La divisin territorial. La ciudad de Barcelona, en lugar de mantener la antigua
divisin obsoleta y artificial, o dividir segn criterios poltico-administrativos,
tecnocrticos o electorales, se basa en una divisin nueva pero fundada en la
historia y la geografa, funcionalmente viable (distritos grandes) pero sin perder
el carcter participativo. Y lo ms importante, es que cuenta con la aceptacin
poltica y ciudadana ya que la divisin en distritos es el resultado de un proceso
de consulta y participacin de las asociaciones de vecinos.
2- La atribucin de competencias y funciones a los distritos. Las transferencias a
los distritos se hicieron a partir de un estudio sobre que competencias eran
descentralizables y cuales no. Se realiz un anlisis de la articulacin entre las
funciones y el conjunto de servicios y recursos (de personal, material y tcnicos,
econmicos) necesarios para cada funcin. El proceso fue lento, pues no se llev
a cabo por medio de un decreto o una ley, sino que la transferencia fue
progresiva permitiendo a los distritos ir organizndose.
3- Descentralizacin y reforma administrativa. Se consider que la
descentralizacin era una buena oportunidad para crear nuevas estructuras y el
estudio de nuevos procesos administrativos para racionalizar la gestin, como
tambin la reorganizacin del rea central que pierde competencias de gestin y
ejecucin pero debe tener una mayor capacidad normativa, programadora y
coordinadora. Es decir que no se trat de un mero traslado de estructuras y
funcionarios de un rea central a los distritos.
4- Representacin poltica y participacin en los distritos. Se tuvo en cuenta la
necesidad de contar en cada distrito con un cuerpo colegiado, representativo de la
comunidad. Pero se consider que la ciudadana adems de participar
formalmente a travs de los partidos y las elecciones de ese cuerpo era necesario
que contara con otros mecanismos de participacin (ya previstos en la
Constitucin espaola) como el referndum, el derecho de peticin, de iniciativa
y de queja, el derecho de audiencia, de consulta de los expedientes
administrativos, los Consejos de carcter sectorial, la gestin parcial o total de
centros cvicos, sociales, culturales, deportivos, etc. Se parte del presupuesto del
habitante como ciudadano y no como un simple usuario. Esto significa la
capacidad de influir en el proceso de toma de decisiones en sus aspectos ms
cotidianos, adems de su derecho a elegir sus representantes polticos.
4

Borja, J. Descentralizacin en la transicin espaola hacia la democracia en Borja, J, Perdig, J. Y

Llovet, M. (comp.) Organizacin y descentralizacin municipal, Bs. As. , Eudeba, 1987, cap. 5

5- Mejora e innovacin en la prestacin de servicios a los ciudadanos. La

descentralizacin en la ciudad de Barcelona no se plante ni como una
desconcetracin funcional ni como una forma de impedir la llegada de las
demandas sociales al rea central del municipio. El objetivo fue mejorar la
prestacin de los servicios pero tambin desarrollar nuevas actividades de
acuerdo a las necesidades que presentara cada barrio.

El proceso de descentralizacin
Ahora bien, todos estos subprocesos de la descentralizacin en la ciudad de
Barcelona no se dieron de manera simultnea ni tampoco sin la aparicin de obstculos.
Es importante enfatizar que la descentralizacin es un proceso lento, en el que aparecen
contradicciones, falta de recursos y medios para hacerlo efectivo e incluso el mismo
modelo puede tener una ambicin que tal vez excesiva.
Lo que s cabe destacar de la experiencia de Barcelona es como es posible
encarar un proceso descentralizador sin contar desde sus inicios con la reglamentacin
ms adecuada pero s con la voluntad poltica para realizarlo. Esto se debi a que la
descentralizacin de la ciudad se vio reglamentada desde sus inicios (1985) por tres
tipos de legislacin: nacional, autonmica y municipal. Tanto el Estado nacional como
la Comunidad Autnoma de Catalua tienen ingerencia en la organizacin poltica y
administrativa de las ciudades. Esto llev al Ayuntamiento de Barcelona a tener que
encarar el proceso de descentralizacin basndose en este marco legislativo. Sin
embargo, al contrario de lo puede parecer, dicha legislacin no limit las posibilidades y
alcances del proceso en los municipios sino todo lo contrario, le otorg legitimidad y un
amplio margen para su autoorganizacin.
Se puede analizar la evolucin del proceso de descentralizacin del
Ayuntamiento de Barcelona a partir de la identificacin de tres etapas:
Primera Etapa 1978-1985: Es la fase de definicin y consolidacin del nuevo
modelo de gobierno local democrtico. Entre 1978 y 1985 se establecen las bases para
la descentralizacin. Esto se da no solo a travs de la sancin de la Constitucin
Nacional en 1978 (donde se reconoce la autonoma municipal) y de las primeras
elecciones democrticas locales celebradas en 1979 sino tambin a travs de tres hechos
fundamentales:
-La Ley 7/1985 Ley de Bases del Rgimen Local de origen nacional. Es la que
permite a los municipios establecer unidades territoriales de gestin descentralizada,
con la organizacin, funciones y competencias que cada gobierno local le otorgue, con
el objeto de mejorar la gestin local y facilitar la participacin ciudadana. Esto no es un
dato menor pues el gobierno central dio la posibilidad a los municipios de todo el pas
de llevar a cabo la descentralizacin.
-El Programa de Descentralizacin del Ayuntamiento de Barcelona iniciado en
1984. Como se puede observar, el gobierno municipal estaba dispuesto a encarar un
proceso de descentralizacin antes que el gobierno central lo legitimara. La ley sirvi
como aval de dicho proceso. El programa defina los grandes medios de la
descentralizacin. Entre estos estaba la necesidad de una nueva divisin territorial, la
organizacin poltica y administrativa de los distritos y la promocin de la participacin
ciudadana.
El proceso de descentralizacin se inici con la divisin de la ciudad en diez
distritos:

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.

Ciutat Vella
Eixample
Sants-Montjuich
Les Corts
Sant Gervasi
Gracia
Horta-Guinard
Nou Barris
Sant Andreu
Sant Mart

El criterio utilizado fue la conformacin de distritos grandes, relativamente

equilibrados en poblacin y superficie. Se busc que cada distrito tuviera entre 100.000
y 300.000 habitantes. La ciudad de Barcelona contaba con una poblacin (segn datos
de 1980) de 1.752.627 habitantes con un decrecimiento poblacional. Su superficie total
era de 9.762 hectreas. 5 Como se dijo anteriormente, se trataba de una divisin nueva
pero basada en la historia y la geografa, con personalidad sociocultural en cada uno de
los distritos.
Desde un principio los ciudadanos participaron en la demarcacin y
descentralizacin. Los 10 distritos son el resultado de un proceso de consulta popular y
los lmites los definieron los miembros de cada asociacin de vecinos. 6
Tambin se dispuso que cada distrito tuviera una sede y una unidad
administrativa, como tambin presupuesto propio.
-Normas Reguladoras de Ordenacin de los Distritos y la Participacin
ciudadana, de origen municipal, ao 1986. El proceso de descentralizacin continu
con el establecimiento de las funciones administrativas de los distritos: seguridad /
cementerios / trfico / bomberos / diseo y ejecucin de los planes urbansticos /
monumentos histricos / proteccin del medio ambiente / mercados pblicos y defensa
del consumidor / servicios sociales / suministro elctrico y agua / limpieza / cultura y
deportes / gestin de escuelas. Estas mismas normas establecan la organizacin poltica
de los distritos. Los rganos de gobierno seran:
Consejo de Distrito: formado por 15 miembros elegidos en forma indirecta. Son
nombrados por el Alcalde o Alcaldesa de la ciudad de Barcelona, de acuerdo a la
designacin por parte de los partidos polticos, en proporcin a los resultados
electorales obtenidos en los distritos en la eleccin municipal. Tienen como funcin
la elaboracin y gestin del presupuesto anual, el establecimiento de las necesidades
del Distrito e informar y aprobar aquellas partes de los planes municipales que
afecten al Distrito.
Presidente del Consejo de Distrito: Nombrado por el Alcalde o Alcaldesa de
entre los consejeros a propuesta del Consejo de Distrito. Convoca y preside las
sesiones del Consejo, somete a aprobacin el Plan y Programa de actuacin del
Distrito, eleva a los dems rganos municipales las propuestas del Consejo entre
otras funciones.
Comisin de Gobierno: Es un rgano colegiado formado por el alcalde, los
tenientes de alcalde, los concejales municipales y los consejeros de distrito.
Consejos y Comisiones sectoriales: Son los mecanismos de participacin ms
importantes a nivel de distrito. El papel de las comisiones es seguir la
implementacin da a da de las polticas del distrito en un determinado tema. En los
5
6

Borja, J. (1987) op. cit

Martnez, Andrs W. (1997) op. cit

consejos se discuten las lneas principales de temas especficos. En ambos rganos

pueden participar los ciudadanos comunes.
Del mismo modo que en la divisin territorial, la participacin ciudadana estuvo
presente en cada etapa del proceso. Se cre incluso desde un principio una Comisin
Ciudadana con funciones de asesoramiento. Estaba formado por representantes del
gobierno regional, ciudadanos singulares y representantes de la sociedad civil,
especialmente el movimiento vecinal. Todas las normas de descentralizacin y de
participacin se sometieron a un proceso de informacin y consulta, si bien las
expectativas para los movimientos urbanos eran ms elevadas de lo que encontraron en
trminos de participacin en la organizacin poltica y administrativa de la ciudad, pues
la participacin tuvo un carcter estrictamente consultivo. 7
Segunda Etapa 1986-1987: Es la fase de desarrollo del proceso de transferencia
de competencias a los Distritos, gestionados por la Comisin Municipal de
Descentralizacin y Participacin Ciudadana. La descentralizacin desde el punto de
vista administrativo fue completa, pero desde el punto de vista poltico, an los
habitantes no tenan demasiada ingerencia en cuanto al proceso de toma de decisiones y
el control de la gestin.
Tercera Etapa 1988-1998: En esta fase se completa la descentralizacin (por lo
menos los originarios objetivos) al recibir los distritos todas sus competencias y
comenzar a funcionar como unidades descentralizadas. El desarrollo completo del
proceso fue ms all de la transferencia y delegacin sino que incluy una
reorganizacin de la estructura administrativa a travs de innovaciones en la gestin. Un
hecho para nada desdeable es que durante todo este proceso de descentralizacin, la
ciudad de Barcelona no contaba con una Carta Orgnica Municipal, sino que su
funcionamiento se basaba en reglamentaciones provenientes del nivel nacional,
autonmico y de ordenanzas municipales. Con la ley 22/1998 del Parlamento de
Catalua, se habilita a la ciudad de Barcelona a redactar su Carta Orgnica. Quiere
decir, que dicha ciudad llev a cabo una descentralizacin municipal sin una
Constitucin que avalara dicho proceso, sino que se manej con una ley nacional y
principalmente con ordenanzas municipales. La Carta Municipal, sancionada en 1998,
define el significado de distrito -rgano territorial para la desconcentracin de la gestin
y la descentralizacin de la participacin ciudadana y para la aplicacin de una poltica
municipal orientada a la correccin de los desequilibrios y la representacin de los
intereses de los diversos barrios y zonas del municipio, art. 20-, sus atribuciones, su
organizacin poltica y la distribucin del presupuesto municipal entre otros aspectos.
Sin embargo lo hace sin demasiadas especificaciones, pues deja en manos de la
Legislatura la funcin de ratificar las ordenanzas anteriores que demarcaron los distritos
y les otorgaron una organizacin o bien llevar a cabo modificaciones. Dado ya el
antecedente que implica la experiencia lograda hasta el momento a nivel distrital, es
dudoso que se lleve a cabo modificaciones sustanciales en la descentralizacin
municipal.
La participacin en la prctica
Los resultados al nivel de la participacin dependieron de la capacidad de
presin y consenso que tuvieran los ciudadanos en cada distrito como de la voluntad
poltica y no tanto de los instrumentos formales de participacin comunes a cada uno
de ellos. Sin embargo desde los aos noventa, se ha venido consolidando una tendencia
7

Martnez, Andrs W. (1997) op. cit., pag. 114

en la que la participacin en el mbito del distrito ha surgido de iniciativas de abajoarriba y no tanto desde el uso de los mecanismos formales de participacin. Han ido
surgiendo nuevas formas de coordinacin y coproduccin entre entidades y Distrito,
llegando los movimientos sociales urbanos a disminuir su papel reivindicativo para
pasar a convertirse en proveedores de servicios a la comunidad. En Barcelona hay un
fuerte tejido asociativo. Claro que no se encuentra homogneamente distribuido (en
trminos de densidad y tipo de asociacin), pues segn la composicin social de cada
distrito encontraremos ms o menos asociaciones y de diferentes tipos: deportivas,
culturales o asociaciones culturales extranjeras, entidades asistenciales, fundaciones
dedicadas a la difusin cientfica, etc.8
Un ejemplo de cmo estn funcionando los distritos y como es la interrelacin
entre los diferentes actores sociales es lo sucedido en uno de los distritos que
comprenden el centro de la ciudad: Ciutat Vella.
Ciutat Vella coincide con el casco histrico de la ciudad y ha tenido que encarar
la prdida de peso econmico y la falta de tejido urbano o vivienda. Con el paso de los
aos se acentu la emigracin hacia zonas aledaas, con viviendas y espacios urbanos
de mejor calidad, lo que ha implicado la prdida de poblacin con ingresos elevados, la
disminucin de la actividad econmica y paralelamente la profundizacin de los
problemas de marginacin social. 9 En 1987, se cre el Area de Rehabilitacin Integrada
de la Ciutat Vella cuyo objetivo fue la recuperacin del distrito (en trminos de
urbanismo y vivienda, de infraestructura, de bienestar social y equipamientos, de
movilidad, seguridad y promocin econmica). Para ello se conform una comisin
gestora con representacin de:
-El gobierno autnomo de Catalua
-El ayuntamiento (sectores centrales y distritales)
-Asociaciones de vecinos
-Un representante del sector empresarial
El objetivo de esta comisin era la bsqueda de consenso entre las administraciones, los
vecinos y un reparto de las tareas entre las instituciones. Se lleg incluso a crear una
empresa mixta para asumir los compromisos de rehabilitacin, donde tuvieron
participacin entidades financieras, comerciales y de servicios. Siempre tuvo lugar la
participacin vecinal en la planificacin y el seguimiento de la ejecucin de los
proyectos. Los resultados han sido muy positivos, entre ellos podemos encontrar: la
mejora de las condiciones ambientales mediante la recuperacin de espacios verdes, del
puerto y las playas, inversin en infraestructura de servicios, programas de vivienda, de
bienestar social, potenciacin de los valores patrimoniales, tursticos, culturales,
dotacin de equipamientos a los centros deportivos, cvicos, culturales, etc.
Sin embargo, tambin han aparecido una serie de obstculos y perversiones en la
participacin. Los partidos y la burocracia tienden a bloquear los mecanismos de
participacin directa y a emplear y reproducir el sistema de representacin indirecta. Es
por eso que llama la atencin el sistema utilizado para la eleccin de los consejeros de
distrito Este garantiza a los partidos mayoritarios (mediante su intervencin en la
designacin de los mismos) el manejo poltico en el mbito comunal. Sin embargo, an
cuando se necesita
profundizar algunas reformas, son muchos los canales
complementarios de participacin que se encuentran abiertos a la comunidad, que van
ms all de las elecciones y la participacin en un partido poltico, de manera que es

Para mayor informacin al respecto ver: Martnez, Andrs W. (1997) op. cit.
Dalmau, Joan A., Renovacin del centro histrico de Barcelona en La ciudad en el siglo XXI,
Washington,BID, 1998.
9

posible, ya sea individual o colectivamente, hacer llegar sus demandas, informarse,

cooperar o participar en el proceso de toma de decisiones.

La Ciudad de Autnoma de Buenos Aires: del dicho al hecho

Los fundamentos de la descentralizacin
La Ciudad de Buenos Aires tiene a partir de la reforma constitucional de 1994un sistema de gobierno autnomo. En 1996 se eligieron a los representantes para dictar
el Estatuto (o constitucin como fue denominada) de la ciudad.
Durante los debates en la Asamblea Constituyente de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires, se plante la necesidad de llevar a cabo un proceso de descentralizacin
en la ciudad. Es por eso que se cre una Comisin de Descentralizacin y Participacin
Vecinal, la cual tena a su cargo, entre otras cosa, la redaccin de las normas
constitucionales relacionadas a la descentralizacin.
Ms all de las desavenencias producidas entre los diferentes bloques que
conformaban dicha Comisin en torno a como descentralizar, encontramos una opinin
unnime sobre la necesidad y las razones para llevar a cabo un proceso descentralizador.
Los fundamentos giraban en torno a la ineficacia a la que haba llegado el modelo de
gestin centralista. Esto se deba al distanciamiento fsico y funcional entre los centros
de decisin y los vecinos, lo cual provoc que las demandas y necesidades de los
mismos no tuvieran recepcin por parte del gobierno de la ciudad. Esto haba llevado a
la imposibilidad de dar soluciones a los problemas cotidianos, provocando a su vez,
dado el carcter poco democrtico de un Estado central con dichas caractersticas, a una
crisis de representatividad de los partidos polticos y del gobierno. Se consider que con
la creacin de unidades de gestin a escala vecinal, dotadas de atribuciones y recursos
propios, stas seran ms permeables a los reclamos y necesidades de los barrios,
sobretodo en aquellas zonas ms postergadas. Al otorgar cuotas de poder a dichas
zonas, se contribuira a impulsar su recuperacin econmica y social. En los niveles
descentralizados se podra promover mecanismos de articulacin entre los rganos
representativos y las organizaciones sociales, como consejos, comisiones, y otros
instrumentos de participacin ciudadana como la audiencia pblica, el referndum,
iniciativa popular, etc.10 Los objetivos que la Asamblea Constituyente se propona
entonces con la descentralizacin no varan de los que se plante en su momento el
Ayuntamiento de Barcelona. Este tambin se propona acercar la Administracin a los
ciudadanos, para conseguir una administracin democrtica y as combatir
desigualdades y desequilibrios, aumentar y mejorar los servicios y hacer gil su
prestacin, desarrollar la participacin, la comunicacin y la cooperacin de las
entidades y de todos los ciudadanos.11
En cuanto a las diferencias entre los diferentes proyectos presentados en la
Comisin, stas son:
-Mayor o menos especificacin de las funciones a cumplir por las Comunas.
Mientras que el dictamen de mayora es ms general a la hora de enumerar las funciones
que ejerceran las comunas por ejemplo en forma concurrente con el gobierno central
(decisin y ejecucin de obras pblicas, prestacin de servicios pblicos, participacin
10

Diario de Sesiones, Asamblea Constituyente de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Comisin de

Descentralizacin y Participacin Vecinal, Dictmen de Comisin N 42, 19 de septiembre de 1996.
11
Borja, J. (1987) op. cit, pag. 159

en el control de los servicios, etc.)12, otros proyectos lo especifican an ms como por

ejemplo la atencin primaria de la salud, los planes de vivienda, programas culturales,
deportivos y recreativo, etc13. Otros consideraban que directamente era competencia
exclusiva de las comunas la decisin y ejecucin de obras pblicas, proyectos y planes
con impacto local; y la prestacin de servicios pblicos que por su naturaleza o impacto
estn dentro del mbito de sus competencias especificas.14
-El plazo para la creacin de las comunas. Aqu es donde aparecen mayores
desacuerdos entre los proyectos. Mientras que el dictamen de la mayora establece que
la primera eleccin de los miembros del rgano tendra lugar en un plazo no menor de
cuatro aos ni mayor de cinco aos, los otros proyectos establecan como mximo plazo
o bien el ao 1999 o incluso la realizacin a la primera eleccin del jefe de gobierno en
1996.
-La divisin territorial. Solo un proyecto, el del Partido Justicialista, establece la
creacin entre 7 y 10 alcaldas, cuyos lmites se dictaran por ley en 1998.
La sancin definitiva de la Constitucin estableci, tal como lo hiciera el
dictamen de la Comisin, las funciones que ejercera en forma exclusiva las Comunas mantenimiento de las vas secundarias y espacios verdes, elaboracin del programa de
accin y anteproyecto anual as como su ejecucin, iniciativa legislativa, administracin
del patrimonio-15. Del mismo modo detalla las funciones que ejercera conjuntamente
con el Gobierno de la Ciudad: fiscalizacin y control del cumplimiento de normas sobre
uso del espacio pblico, decisin y ejecucin de obras pblicas, prestacin de servicios
pblicos y ejercicio del poder de polica, evaluacin de demandas y necesidades
sociales, participacin en la planificacin y control de los servicios, gestin de
actividades en materia de polticas sociales e implementacin de un mtodo de
resolucin de conflictos. 16 En este sentido, la Constitucin de la Ciudad, deja
determinada las competencias de las Comunas antes de la sancin de la ley que regule
su funcionamiento. Si bien puede considerarse que las facultades de las Comunas se ven
disminuidas a travs de la enumeracin de las reas de accin para las cuales, y
solamente para ellas sera necesaria su intervencin, tambin puede verse como una
forma de garantizar constitucionalmente un piso de atribuciones de las Comunas para
que no se vieran vacas de contenido al sancionarse posteriormente la ley que
reglamentara su funcionamiento. Con el mismo criterio, la Constitucin establece en su
artculo 130 que las Comunas debern contar con un rgano de gobierno colegiado
compuesto por 7 miembros, elegidos en forma directa utilizando el rgimen de
representacin proporcional. Y en su artculo 131 determina la creacin de un
organismo consultivo y honorario de deliberacin, asesoramiento, canalizacin de
demandas, elaboracin de propuestas, definicin de prioridades presupuestarias y de
obras pblicas y seguimiento de la gestin, que estara integrado por representantes de
organizaciones no gubernamentales de origen vecinal. Este ltimo artculo busca
garantizar uno de los objetivos de esta descentralizacin: la participacin ciudadana. Sin
embargo resulta llamativo que una Constitucin tan precisa en sus artculos, nada
disponga en cuanto al nmero y criterio de delimitacin de las Comunas, sino que deje
en manos de la Legislatura la delimitacin territorial, dejando en claro que sta deber
garantizar el equilibrio demogrfico y considerar aspectos urbansticos, econmicos,

12

Ibidem, Dictmen de Mayora: Frepaso-UCR

Ibidem, Dictmen de Minora: Partido Justicialista
14
Ibidem, Dictmen de Minora: Partido Nueva Dirigencia
15
Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Art. 128
16
Ibidem
13

sociales y culturales.17 Esto hace suponer, tambin basndose en la historia posterior,

que no fue posible en ese momento consensuar este punto entre los diferentes partidos.
Por ltimo, la Constitucin dispuso a travs de la clusula transitoria decimosptima
que la primera eleccin de los miembros de la Junta Comuna tendra lugar en un plazo
no menor de cuatro aos ni mayor de cinco aos, contando desde la sancin de la
Constitucin, esto es el 1 de octubre de 1996.
Vemos entonces como los procesos en las ciudades de Barcelona y de Buenos
Aires fueron inversos. Mientras que en el primer caso, la descentralizacin se llev a
cabo con una reglamentacin nacional, regional y municipal terminando con la sancin
de la Constitucin, en el segundo se comenz por ste ltimo aspecto. Se podra decir
entonces que el proceso comenz de manera ms ordenada en Buenos Aires que en
Barcelona. Como esta ciudad ya contaba con un proceso en marcha y una serie de leyes
que lo avalaban, la Constitucin solo legitim el proceso y sent las bases para una
posterior regulacin por parte de la Legislatura.
El inicio del proceso descentralizador
Una vez sancionada la Constitucin y elegidas las primeras autoridades de la
Ciudad, comenzaron a instrumentarse una serie de medidas, a travs de resoluciones del
Poder Ejecutivo de la Ciudad, que llevaron a la creacin de 16 Centros de Gestin y
Participacin (CGP) (Ver Anexo). Fueron distribuidos considerando, entre otros
aspectos, la antigua divisin territorial de los consejos vecinales, los distritos electorales
y la densidad de poblacin. Estas unidades recibieron, adems de los servicios que ya
estaban desconcentrados en los Consejos Vecinales (Registro Civil, Rentas, Servicio
Social) nuevas delegaciones de funciones de las reas centrales del gobierno tales como
Infraestructura, Fiscalizacin de Obras, Defensora del Menor, Servicio de la Mujer,
Juventud, Defensa del Consumidor, Mediacin Comunitaria18. Para ello se agruparon
las actividades en tres grandes reas de trabajo: Desarrollo y Mantenimiento Barrial,
Informacin y Atencin al Pblico, y Coordinacin Socio-Cultural. Tambin se cre un
Registro de Organizaciones de Accin Comunitaria, que da a las instituciones inscriptas
la posibilidad de formar parte de Consejos Consultivos Honorarios, cuyas funciones
seran la presentacin de iniciativas y propuestas, informacin y seguimiento de las
prestaciones pblicas.19 Se cre tambin un sistema de Ventanilla nica de atencin
al pblico. Estos Centros seran dirigidos por delegados del Poder Ejecutivo.
Los CGP fueron parte del Programa de Descentralizacin del Gobierno de la
Ciudad, el cual culminara con la creacin de las Comunas a travs de la sancin de la
ley correspondiente por parte de la Legislatura de la Ciudad. Los CGP fueron creados
con el objetivo de iniciar una desconcentracin de la gestin y vincular a los vecinos
con el Gobierno de la Ciudad. De las experiencias extradas en el funcionamiento de
estos centros, se elaborara un proyecto de ley de Comunas. Con la creacin de los CGP
se buscaba comenzar a cumplir con los objetivos de la descentralizacin al otorgar a los
vecinos un mayor acceso a las decisiones de gobierno y a la vez contar con una gestin
municipal eficaz.
Al comparar esta etapa de la descentralizacin de la Ciudad de Buenos Aires con
la de Barcelona, empezamos a encontrar profundas diferencias. Mientras que en
Barcelona la divisin territorial es el resultado de la participacin de los vecinos y de la
Legislatura, en Buenos Aires la divisin fue el resultado de un programa diseado por el
17

Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, art. 127

Decreto N 1.958/98, Gobierno Autnomo de la Ciudad de Buenos Aires
19
Ibidem
18

Poder Ejecutivo, que si bien pudo contar con un equipo de tcnicos especializados en el
tema, no cont con la participacin de los partidos polticos ni de las asociaciones
vecinales. Si se supona que la divisin territorial a travs de los CGP sentara las bases
para la futura divisin de la ciudad en Comunas, entonces stas ltimas ya estaban
condenadas a no ser el resultado de la identidad de la sociedad local con su territorio, ni
producto del consenso entre los diferentes actores, sino fruto de una decisin de ndole
administrativa.
En cuanto a las caractersticas de los CGP, stos han resultado ser muy buenos
instrumentos de desconcentracin. Han acercado la administracin a los vecinos
facilitando la realizacin de algunos trmites y se han convertido en un espacio de
recepcin de demandas y necesidades. Se incorporaron incluso nuevos servicios
gratuitos, entre ellos, talleres artsticos y culturales, grupos de teatro, asesoramiento
jurdico gratuito, asistencia social segn las diferentes problemticas, asesoramiento
sobre las posibilidades laborales que ofrece la ciudad y asistencia social y psicolgica a
los desocupados. Se incorpor tambin una sucursal de la Secretara de Promocin
Social y se instal el cuerpo de inspectores municipales en cada uno de los CGP. Segn
estadsticas oficiales, los CGP atienden a ms de 300.000 personas por mes.20 La
evaluacin que se puede hacer es que se ha avanzado en trminos de una mayor eficacia
en la gestin municipal; pero este objetivo no ha sido acompaado por otros que forman
parte de un proyecto descentralizador, es decir una democratizacin de la gestin. Si
bien se organizan reuniones en los centros con participacin de los partidos polticos y
de las asociaciones vecinales, sta participacin queda circunscripta al mbito del
debate y propuestas, pero no al control de la gestin ni del proceso de toma de
decisiones. Esto se debera no solo a la falta de mecanismos institucionales que lo
permitan dado que no se ha sancionado an la ley de comunas, sino tambin a la falta de
inters por parte de los vecinos de participar activamente en la gestin municipal. A
diferencia de la ciudad de Barcelona, la descentralizacin no parece ser una demanda
popular de base vecinal o municipal a la cual los municipios debieron responder, sino
que parece ser un proceso inverso.
Ahora bien, esta aparente falta de inters por la descentralizacin y la
participacin son un obstculo para profundizar el proceso? El hecho de que la
participacin sea impulsada ms por el sistema poltico que por los vecinos no debera
impedir que stos se involucren en el proceso. Segn Jordi Borja, no puede esperarse
mucha participacin de los ciudadanos si stos no saben como, ni donde ni para qu.
Estas respuestas deben darlas el sistema poltico. La demanda participativa existe al
menos en estado latente, pero es el sistema poltico el que debe estimular su expresin o
permitir que se manifieste. Si el lenguaje poltico es crptico o retrico, si no se ofrecen
medios efectivos para participar en la elaboracin y ejecucin de las decisiones, es muy
difcil esperar el surgimiento de la participacin ciudadana. 21
La etapa poltica
Como se dijo anteriormente, los CGP eran parte del Programa de
Descentralizacin del Gobierno de la Ciudad, a cargo entonces del Dr. Fernando de La
Ra, el cual culminara con la creacin de las Comunas a travs de la sancin de la ley
correspondiente por parte de la Legislatura de la Ciudad. Para ello, el Poder Ejecutivo
elabor un proyecto de ley que elev a la Legislatura en 1999, ya que la Constitucin
habilitaba a partir del ao 2000 la eleccin de las Juntas Comunales.
20
21

Diario La Nacin,Ms de 300.000 vencinos hacen gestiones en centros comunales, 28 de diciembre de 2000
Borja, J. Manual de Gestin Municipal Democrtica, op. cit, pag. 125

El proyecto recoga las experiencias adquiridas en los CGP. Se estableca la

creacin de 16 comunas, que eran los 16 CGP que funcionaban hasta ese momento. No
se modificaban los lmites entre las mismas. Pero aqu es necesario hacer una
observacin. Si bien el criterio que se haba seguido en la divisin territorial era la
densidad poblacional, buscndose que todos los CGP estuvieran equilibrados en cuanto
al nmero de habitantes, no se siguieron otros criterios como en Barcelona y en muchas
ciudades de Espaa. Se recomienda tener en cuenta en la divisin territorial que pueden
agregarse barrios histricos o unidades socio-culturales pero no dividirse; la unidad
territorial que se crea debe tener un cierto grado de centralidad cotidiana y, ms en
general, una cierta significacin social y cultural22. Tal como se puede ver en el Anexo
I, los lmites de los CGP no coinciden con los lmites de los barrios, llegndose incluso
a dividir barrios con una fuerte identidad como Belgrano o Palermo, los cuales
formaban parte de ms de un CGP.
En cuanto a las atribuciones, se les mantena las desconcentradas hasta ese
momento a los CGP, ms lo establecido por la Constitucin, la aprobacin anual del
anteproyecto de presupuesto comunal, planificacin, convocatoria de audiencias y
consultas populares, celebracin de contratos, convenios y acuerdos con personas
pblicas y privadas, ms todas aquellas funciones que el Poder Ejecutivo delegara en las
Comunas23.
Entre otros puntos del proyecto para destacar se encuentra:
- El desempeo honorario de los miembros de la Junta Comunal pero no la del
Presidente de la Junta (primer integrante de la lista que obtenga el mayor
nmero de votos, segn lo establece el art. 130 de la Constitucin)
- La creacin de la figura del Secretario Ejecutivo, nombrado por la Junta
Comunal quien colabora con el Presidente en las actividades de la Junta.
- La creacin de la figura del Gerente General, designado por concurso pblico,
que tiene a su cargo la jefatura de los servicios administrativos y del personal y
la responsabilidad de la ejecucin presupuestaria.
- La constitucin de un organismo de participacin ciudadana con carcter
consultivo y honorario tal como lo deteriminara la Constitucin, cuyas funciones
seran entre otras la participacin en la elaboracin del anteproyecto de
presupuesto anual, presentacin de propuestas, iniciativas y proyectos de
resolucin y declaracin acerca de las prioridades de inversin, obras y
servicios, solicitar la convocatoria de audiencias pblicas y consulta popular,
evaluar la gestin comunal y la calidad de las prestaciones pblicas.
Durante el ao 1999, el proceso de sancin de la ley de Comunas se vio
suspendido por encontrarse el pas en un perodo eleccionario. En el caso particular de
la Ciudad de Buenos Aires, dicho perodo se prolong hasta mayo del ao 2000 con la
segunda eleccin del Jefe de Gobierno. Durante los meses del ao 2000 previos a la
eleccin portea, la Alianza no mostr demasiado inters por obtener la sancin de la
ley de comunas. Al parecer, frente a la incertidumbre que presentaba la eleccin del Jefe
de Gobierno para la Alianza ahora gobernante a escala nacional, no haba intenciones de
arriesgarse a otra eleccin durante el ao 2001.
En dicha eleccin portea, result triunfante la frmula de la Alianza con el
frepasista Anbal Ibarra, luego de una reida eleccin con el partido Encuentro por la
Ciudad cuyos candidatos eran Domingo Caballo y Gustavo Bliz como jefe y vicejefe
22
23

Borja, J. Descentralizacin en la transicin espaola hacia la democracia, op cit, pag. 143

Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo, Expediente N 77.885/99

de gobierno.24 A partir de all basndose en el proyecto del Poder Ejecutivo ms arriba

analizado- la Alianza retoma el dilogo con las principales fuerzas polticas para lograr
la sancin de la Ley de Comunas antes del 6 de agosto de ese mismo ao, fecha en que
tendra lugar el recambio de las autoridades no solo del Poder Ejecutivo sino tambin
del Poder Legislativo. El apresuramiento se deba a que con el recambio, a la Alianza le
resultara ms difcil obtener los 2/3 de los votos que requera la sancin de dicha ley,
ya que a partir del 6 de agosto la Legislatura pasara a estar compuesta por 11 partidos
polticos y la Alianza pasara a tener paridad de fuerzas con el partido de Cavallo.25 Es
por ello que comienzan una serie de reuniones con los paridos de Nueva Dirigencia y el
Partido Justicialista. Sin embargo aparecen una serie de obstculos. En primer lugar, el
partido de Gustavo Bliz no aceptaba la aprobacin de la Ley de Comunas si no se
aprobaba conjuntamente la Ley Electoral, la cual deba considerar la eliminacin de la
lista sbana.26 Esta ley ya haba sido un elemento de discordia entre las fuerzas
polticas antes de la eleccin del 7 de mayo, ya que no fue posible lograr el consenso de
los partidos polticos minoritarios para su aprobacin.27 En segundo lugar, el intento de
aprobar la Ley de Comunas un mes antes del recambio de autoridades fue duramente
cuestionado por las fuerzas polticas que asumiran el 6 de agosto; principalmente el
partido dirigido por Domingo Cavallo y los partidos de izquierda consideraron que
dicha aprobacin no expresaba la voluntad del electorado y que se trataba de una
maniobra antidemocrtica. 28
Es as como llegamos al ao 2001 sin la Ley de Comunas sancionada y faltando
menos de un ao para que culmine el plazo estipulado por la Constitucin. Frente a la
presin que comenzaron a ejercer otros partidos para la sancin de la Ley de Comunas,
el gobierno de la Ciudad busc recobrar el protagonismo en ese tema. Sin embargo, el
desacuerdo no era slo entre la Alianza y las dems fuerzas polticas ( especialmente en
torno al nmero de comunas, el criterio de divisin y el presupuesto, ver Anexo II), sino
al interior de la Alianza misma entre la Unin Cvica Radical y el Frepaso. Las
desavenencias giraban en torno a la cantidad de comunas y las atribuciones del
presidente de la Junta Comunal (Ver Anexo II). Pero tambin responda a posturas
polticas diferentes: mientras que la UCR saba que su partido alcanzara la mayora y
por lo tanto impondra el jefe distrital en casi todas las comunas, el Frepaso reconoca
que su organizacin no podra competir con la estructura de los comits de la UCR. 29
Con el correr de los meses, el gobierno daba muestras claras de no tener
intencin de sancionar la ley de comunas30 para no tener que convocar para el mes de
octubre a elecciones (se tema que dicha eleccin fuera una puesta a prueba de la
gestin de Ibarra) y se pens que lo mejor era postergar la eleccin comunal, an
contradiciendo la Constitucin, para el ao 2003. Dicha percepcin iba acompaada de
la imposibilidad de sancionar la Ley Electoral, proceso que deba acompaar a la
conformacin de las Comunas31. Sin embargo, para blanquear la inconstitucionalidad de
dicha decisin, el gobierno de la ciudad anuncia una serie de proyectos con el objetivo
de mostrar voluntad poltica hacia la descentralizacin. Estos proyectos incluan:32

24

Diario Clarn, 8 y 10 de mayo de 2000

Diario Clarn, 27 de octubre de 2000
26
Diario Clarn, 26 de mayo de 2000
27
Sobre este tema ver Diario Clarn, 2 y 3 de febrero de 2000
28
Diario Clarn, 16 de junio de 2000 y Diario La Nacin, 27 de julio de 2000
29
Diario Clarn, 17 de enero de 2001
30
Diario La Nacin, 26 de abril de 2001
31
Constitucin de la Cuidad Autnoma de Buenos Aires, Art. 130
32
Diario La Nacin, 6 de junio de 2001 y Diario Clarn, 6 de junio de 2001
25

Reordenamiento territorial gradual hasta principios de 2002, que se propone

hacer coincidir los lmites de cada comuna con las divisiones administrativas
vigentes (21 distritos escolares, 12 regiones sanitarias, 53 comisaras, 16 CGP y
28 circunscripciones electorales). El gobierno de la ciudad cambia el nmero de
comunas, reducindolas de 16 a 8 con 44 subsedes.
- Creacin del Cuerpo de Inspectores Polivalentes, quienes tendran asignados
aproximadamente 20 manzanas cada uno, los cuales inspeccionaran todo, desde
habilitaciones hasta bromatologa.
- Se impulsa el presupuesto participativo, que propone que cada comuna discuta el
presupuesto local a travs de los consejos consultivos ampliados a la
participacin de los vecinos domiciliados en las comunas y entidades
intermedias de la zonal.
- Creacin de un sistema de ventanilla nica para la realizacin de cualquier tipo
de trmite que hasta el momento se encontraban en oficinas centralizadas, como
las habilitaciones, denuncias, rentas.
Sin embargo, dichos proyectos slo cosecharon crticas no solo por parte de la
oposicin sino tambin del subbloque UCR. Este sostena no solo la
inconstitucionalidad de la medida sino la baja calidad de los proyectos y el planteo de
situaciones que son facultad del Ejecutivo y no de las Comunas. Se consider que el
anuncio se trataba de una operacin de prensa, que encubra la postergacin de la
discusin de la ley de comunas.33 Del mismo modo, otros partidos plantearon la falta de
voluntad poltica del gobierno para culminar el proceso de descentralizacin.
Por otra parte resulta llamativo el hecho de no haber registro del ingreso de estos
proyectos a la Legislatura, lo cual hace pensar si efectivamente no se trat de una
operacin de prensa.
As llegamos al mes de agosto donde ya era clara la imposibilidad de cumplir
con el plazo establecido por la Constitucin. Se decidi entonces la postergacin de la
divisin de la Ciudad en Comunas hasta el 2003. Aunque la responsabilidad de dicha
decisin fue atribuida a los manejos que haba hecho de esta cuestin la gestin de
Ibarra, todas las fuerzas polticas parecen estar implcitamente de acuerdo con esta
disposicin. Esto se debera a que el escenario electoral es de gran incertidumbre para
todos los partidos tradicionales, debido a la crisis en que se encuentra inmersa la clase
poltica en general. Esto nos llevara a pensar que ninguno de los partidos polticos de
mayor magnitud estara dispuesto a correr el riesgo de perder en octubre en el mbito
comunal.
Los dos casos
Las dos experiencias aqu desarrolladas nos muestran las diferencias entre un
proceso gradual de descentralizacin que tiene su culminacin y un proceso que
comienza con un gran mpetu pero que con el correr del tiempo parece diluirse. Se
trat de un marco normativo desfavorable en ste ltimo caso? Vimos que todo lo
contrario. La Ciudad de Buenos Aires contaba con una Constitucin que habilitaba y
hasta impona un plazo para su realizacin, mientras que Barcelona dependi de la
voluntad poltica tanto del gobierno nacional como de la Comunidad Autnoma.
El caso de la Ciudad de Buenos Aires puede ser entendido si tenemos en cuenta
el contexto poltico en el que se deba culminar el proceso de descentralizacin.
Debemos comparar las caractersticas y la situacin en que se encontraba el partido
gobernante en Barcelona y Buenos Aires al llevar a cabo dicho proceso.
33

Diario La Nacin, 6 de junio de 2001 y Proyectos de Ley: Schifrin, Ariel (FREPASO)

En el caso de Barcelona, la descentralizacin realiz paralelamente a la

democratizacin del rgimen. La descentralizacin fue fruto de un conjunto de
reivindicaciones y propuestas de las asociaciones vecinales y otras entidades ciudadanas
relacionadas a la participacin. La descentralizacin aparece entonces como una
herramienta de democratizacin. En consecuencia se propone que la descentralizacin
incorpore la participacin popular, bien en la composicin de gobierno, bien mediante
reuniones o asambleas peridicas o bien a travs de comisiones de base territorial o
sectorial. Junto a esta demanda popular, no debemos olvidar que en la mayora de los
municipios grandes y medianos triunfaron las candidaturas de partidos de izquierda que
compartan las propuestas descentralizadoras y participativas.
Lo que diferencia a Barcelona con la Ciudad Autnoma de Buenos Aires no son
los propsitos que se persiguieron con descentralizacin sino en sus causas. En nuestra
ciudad la descentralizacin aparece ms bien como una herramienta contra la crisis de
representatividad de los partidos polticos y de los rganos de gobierno. No hay una
fuerte demanda popular. Se trata ms bien de un intento por parte de los partidos
polticos de lograr una mayor legitimidad del sistema poltico.
Ahora bien, esto no quiere decir que los partidos polticos espaoles estuvieran
dispuestos a perder cuotas de poder con la descentralizacin. La descentralizacin puede
ser vista como la creacin de un espacio propio desconectado del centro, corrindose el
riesgo de debilitar el poder del gobierno central y de aumentar la burocracia del sistema.
La forma que encontraron los partidos polticos y la burocracia para evitar esta
polarizacin del poder y controlar en alguna medida los gobiernos distritales fue
estableciendo una forma de eleccin indirecta de los Consejos de Distrito. De esta
forma, era ms difcil el acceso de partidos vecinales o incluso distritales, en una ciudad
con una fuerte tradicin en el asociacionismo vecinal como es Barcelona. En el caso de
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, la Ley de Comunas obligaba a los partidos a
abrir el sistema de representacin a toda la comunidad ya que la Constitucin el
estableca el mecanismo de eleccin directa para los miembros de las Juntas Comunales.
Esto llev al partido gobernante (Frepaso) a ver la sancin de la Ley de Comunas como
un elemento negativo, pues no estaba dispuesto a competir con estructuras partidarias
ms slidas como el radicalismo o el peronismo. Pero tambin sucedi que dada la
crisis poltica que atraviesa la sociedad argentina en general, ningn partido poltico
estuvo en los ltimos tiempos dispuesto a poner a prueba su caudal electoral a escala
comunal. Es importante sealar tambin que la sancin de la Ley de Comunas se vio
dificultada por un elemento adicional. Junto a esta ley deba sancionarse la Ley
Electoral de la ciudad, un tema en el que no fue posible alcanzar ningn tipo de acuerdo
entre las fuerzas polticas durante todos estos aos.
Por otro lado, resulta importante comparar las 5 caractersticas del modelo de
Barcelona y los proyectos que se han elaborado en nuestra ciudad. En cuanto a la
divisin territorial de la ciudad, la opinin ms generalizada es que conviene optar por
unidades grandes y el nmero total no debe ser muy superior a diez para no hacer
excesivamente compleja la articulacin del gobierno de la ciudad. Sea cual fuere el
tamao del municipio siempre puede procederse a la creacin de subsedes en los
barrios que las componen. Es por eso, que parece ms conveniente la divisin en 8 o 12
comunas y no en 16 como se haba pensado en un principio. Sin embargo, es importante
saber qu criterio se utilizar en la divisin territorial. Se deber tener en cuenta la nodivisin de los barrios, una superficie y poblacin no demasiado dispar entre las
unidades, prever el crecimiento de las reas y por supuesto un cierto grado de
centralidad cotidiana y, ms en general, una cierta significacin social y cultural. Si
vemos la divisin territorial de Barcelona, se puede observar el cuidado con que se

realiz la misma. Cada distrito tiene sus caractersticas histricas propias (origen de la
zona), su composicin social especfica y su problemtica particular. De acuerdo a la
historia y experiencia de nuestra ciudad, resulta importante tener en cuenta a la hora de
la divisin la identidad barrial. Como deca un diario matutino Si el cambio de nombre
de una calle muchas veces es resistido por la gente, la nueva denominacin de los
barrios, transformados en comunas, puede convertirse en una verdadera crisis de
identidad barrial para los porteos.34 Por eso es importante no dividir los barrios al
conformar las comunas y lograr la identificacin de la gente con stas uniendo barrios
con caractersticas histricas y culturales similares. En cuanto a la distribucin de
competencias y funciones, los proyectos preveen una transferencia gradual de las
competencias al igual que se hizo en Barcelona. Sin embargo es necesario selaalar la
importancia que tiene el anlisis de la articulacin entre las funciones y el conjunto de
servicios y recursos (de personal, material y tcnicos, econmicos) necesarios para cada
funcin tal como se realiz en Barcelona. De lo contrario, tendremos comunas con
competencias cada vez mayores pero sin los recursos necesarios. En cuanto a la mejora
e innovacin en la prestacin de servicios a los ciudadanos, con la creacin de los CGP
ya se avanz en este objetivo. Se podra decir que de los cinco elementos caractersticos
del modelo de Barcelona, ste es en el que ms se ha profundizado.
Por ltimo, en lo que se refiere a la representacin poltica y participacin en los
distritos ste punto merece un prrafo aparte. Es importante analizar qu papel
cumplieron los vecinos en un caso y en otro en el debate en torno a la conformacin de
las comunas. Como se dijo anteriormente en Barcelona los vecinos participaron desde
los inicios del proceso y la divisin territorial es producto de un proceso de consulta
popular y los lmites los definieron los miembros de cada asociacin de vecinos. Y si
bien la participacin a travs de los partidos polticos y de las elecciones ha demostrado
serias limitaciones, existen una serie de mecanismos que garantizan la participacin.
Entre estos encontramos: la participacin en las reuniones plenarias del Consejo de
Distrito, participacin de las entidades, asociaciones y ciudadanos individuales en las
comisiones sectoriales, en la gestin de los equipamientos culturales y en general en
todas las actividades del Consejo. La informacin a travs de publicaciones peridicas,
funcionamiento de oficinas informativas, organizacin de actos informativos. La
participacin individual (pues el ciudadano individual y no solamente colectivo es un
sujeto de participacin) a travs de su incorporacin a las comisiones de trabajo, el
carcter pblico de los plenarios, el derecho de audiencia pblica, el derecho de
peticin. El derecho de iniciativa, consulta popular y referndum. La participacin en
empresas y servicios pblicos (escuelas, centros de juventud, hogares de jubilados,
asistencia sanitaria, servicios sociales, transporte pblico). En el caso de la ciudad de
Buenos Aires, hay una clara muestra de dificultad en la relacin entre ciudadano y
representante. Para los ciudadanos la poltica viene acompaada de una carga negativa
(corrupcin, clientelismo poltico, etc.) y para los representantes la falta de experiencia
de comunicacin con el representado les hace temer el acercamiento. Esto se pudo ver
en una de las experiencias iniciadas a principios del corriente ao, cuando los
legisladores de la ciudad intentaron organizar debates con los vecinos sobre la ley de
comunas. En este caso, en el barrio de Monserrat, los diputados haban prometido
debatir los proyectos de ley de comunas, pero slo expusieron, no intercambiaron ideas
con los vecinos y no tuvieron respuestas a sus preguntas puntuales. 35. Uno de los
argumentos que esgrimieron los vecinos en la reunin fue la falta de debate en torno a la
conformacin de las comunas. Se expusieron los diferentes proyectos como si las
34
35

Diario Clarn, Los barrios porteos cambiarn sus lmites y sus nombres,24 de agosto de 2000
Diario Clarn, , Vecinos y legisladores en un debate con idiomas distintos, 7 de febrero de 2001

opciones ya estuvieran preestablecidas. Esto gener en la percepcin de los vecinos que

los proyectos fueron hechos con la calculadora electoral o que sera oportuno una
pequea caminata por la ciudad, para no separar zonas inseparables y no afectar
la identidad de esos lugares. Se lleg a proponer incluso hacer un taller para que
haya comunicacin entre legisladores y ciudadanos y no simple "bajada de lnea".
36

A partir de estas situaciones pareci terminar la predisposicin por parte de las

autoridades y de los legisladores de realizar un debate profundo con los vecinos. La
falta de informacin con la que se encuentran las asociaciones vecinales es sugerente.
No saben con que barrio tendrn que formar parte en la comuna, sienten que las
autoridades no saben cul es la postura de los vecinos y temen que las comunas caigan
en manos de punteros polticos.37 De todos modos, esta falta de acercamiento responde
tambin como se seal anteriormente, a la decisin de posponer la conformacin de las
comunas hasta el 2003. Esto podra ser una buena oportunidad para reiniciar el debate
pero esta vez con la participacin de los vecinos. Depender de la voluntad poltica
tanto de las autoridades como de los partidos polticos la concrecin de dicho proceso.

Conclusiones
En este trabajo se analizaron las condiciones que hacen posible la
descentralizacin de una ciudad. Se tom el caso de Barcelona por ser considerado
un modelo de descentralizacin y para comparar el proceso iniciado en la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires.
Vimos a lo largo del trabajo que los objetivos que se propusieron ambas ciudades
con la descentralizacin son similares: acercar la Administracin a los ciudadanos
para conseguir una administracin democrtica y mejorar la eficacia de la gestin.
Sin embargo las causas que llevaron a un caso y a otro a iniciar un proceso
descentralizador fueron distintas: en Barcelona responda a una demanda social de
participacin, en Buenos Aires una iniciativa de los partidos polticos en busca de
una mayor legitimidad del sistema poltico.
Ahora bien, las condiciones polticas y sociales fueron distintas en un caso y en
otro. Mientras la participacin ciudadana se dio en Barcelona desde los inicios del
proceso de descentralizacin, en Buenos Aires fue iniciado desde arriba por el Poder
Ejecutivo sin la participacin de los vecinos. Si bien se trat de una
desconcentracin administrativa, se pretenda con la creacin de unidades operativas
ms pequeas acercar la administracin a los vecinos e incentivar la participacin
ciudadana. Sin embargo al mismo tiempo se procuraba sentar las bases para la
posterior conformacin de las comunas a partir de la divisin territorial ya realizada
con la creacin de los CGP.
Ms tarde a pesar de haber existido una continuidad poltica en el gobierno, al
mantenerse la UCR en el poder ahora junto al Frepaso, se produce una
desaceleracin del proceso. Cada vez fue ms difcil alcanzar un acuerdo con las
otras fuerzas polticas y llegaron a existir desacuerdos dentro de las fuerzas que
conformaban el gobierno de la ciudad.
A pesar de contar la ciudad con mejores condiciones legales que Barcelona para
realizar el proceso, queda claro que stas no son suficientes por s solas; se requiere
de voluntad poltica para llevarlo a cabo. Con el establecimiento de un plazo para la
36
37

Ibidem
Diario La Nacin, Los vecinos saben poco, 26 de abril de 2001

conformacin de las Comunas, se pretendi evitar un comportamiento arraigado en

nuestro sistema poltico: dilatar el proceso de toma de decisiones y concrecin de
los proyectos. Sin embargo queda claro a partir de lo ocurrido en nuestra ciudad que
no hay marco normativo que pueda evitar dicho proceder.
Quizs de aqu al ao 2003, se llegue a la conclusin que ningn proceso de
descentralizacin podr ayudar a legitimar el sistema poltico sin la efectiva
participacin de los ciudadanos. La descentralizacin de la ciudad puede convertirse
en una buena oportunidad en este escenario de crisis poltica que est atravesando la
sociedad argentina.

Bibliografa
Borja, J. Descentralizacin en la transicin espaola hacia la democracia en Borja, J,
Perdig, J. Y Llovet, M. (comps.) Organizacin y descentralizacin municipal, Eudeba,
Bs. As. , 1987
Borja, J. Manual de Gestin Municipal Democrtica, Madrid-Barcelona, IEAL, 1987
Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires de 1996
Dalmau, Joan A., Renovacin del centro histrico de Barcelona en La ciudad en el
siglo XXI, Washington,BID, 1998.
Diario Clarn, febrero de 2000 a agosto de 2001
Diario de Sesiones, Asamblea Constituyente de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
Comisin de Descentralizacin y Participacin Vecinal, 19 de septiembre de 1996.
Diario La Nacin, febrero de 2000 a agosto de 2001
Direccin de Boletn Oficial, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires B.O. N 549
Haldenwang, C., Descentralizacin, fases de ajuste y legitimacin en Dilogo
Cientfico, Vol 6, n 2, Instituto de Colaboracin Cientfica, Tbingen, 1997
Herzer, H. y Prez, P., (comps.), Gobierno de la ciudad y crisis en Argentina, Ed. GELIIED-AL, Bs. As. 1988
Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Direccin General de
Informacin y Archivo Legislativo (ex CEDOM)
Martnez, Andrs W., Descentralizacin y participacin en la Barcelona postolmpica en GAPP, n 13-14, INAP, Madrid, Sep 1998/ Abril 1999
Parejo Alfonso, L. Descentralizacin. Una cuestin de mtodo en La Gestin
Municipal. Seleccin de lecturas bsicas, Fund. J. E. Roulet, Bs. As., Noviembre de
1990
Prez, P., La descentralizacin y los niveles nacional, provincial y local de la
organizacin estatal, en Esteso, R. y Tormo, S. (comps.), Municipio y Regin.
Descentralizacin estatal y promocin de actividades productivas, Ed. ILPAS, Bs. As.,
1989
Salazar, G., De la participacin ciudadana: capital social constante y capital social
variable en Revista Proposiciones, n28, Ed. SUR, Santiago de Chile, 1998Von
WWAA, Informe argentino sobre el desarrollo humano. Vol I, cap. 3, Honorable
Senado de la Nacin, Bs. As., 1997

ANEXO I

Fuente: diario Clarn.