La accin de los medios

Los medios de comunicacin y el iI)ters pblico

Denis McQuail
Anlorrortu editores

'.

1. Comunicacin pblica e inters pblico:

territorio en pugna

La comunicacinmasiva en la sociedad de la
informacin

'.

En la actualidad, hay indicios de cambios significativos en los

medios masivos ~<tradicionales de prensa y emisin. Estos cambios
obedecen directamente a los avances tecnol6gicos en las formas de
distribucin y manejo electr6nicos de la informacin, pero tambin
reflejan trasformaciones sociales y econmicas ms esenciales y
duraderas. La expresin que se suele usar para describir el orden
social emergente en los Estados ms desarrollados econmicamente
es la de (<sociedad de la informaciro.. En sntesis, ella denota una
forma de sociedad en la que 10s individuos y las instituciones dependen cada vez en mayor medida de la informacin y la comunicacin
para poder funcionar \con eficacia en casi cualquier campo de actividad.
\
Como premisa bflica, en este Jibro se sostiene que, de acuerdo
con esta deImi('.in, ennter.;s pblico en la comunjcacin y la informacin aumentar en lugar de disminuir, aunque la naturaleza de
ese inters pblico necesita una redefinicin tanto acerca de sus objetivos como de los medios para alcanzarlos. Uno de los propsitos de
esta primera parte es contribujr a este proceso de redefinicin con la
revisin de concepciones pasadas y presentes acerca del inters pblico en lo que concierne a medios masivos.
La fuente principal para esta revisi6n es una tradicin particular
de la teora de la comunicacin y de la investigacin en este campo,
que madur en la consideracin de la tarea o responsabilidad de
inters pblico de los medios de comunicacin, deloidelos peridicos
hasta los servicios de datos electr6nicos. Esta tradicin investigativa (definida como (cevaluacin de la accin de los medioS)}se ha ido
construyendo de manera genrica y dispersa. El contenido y significado precisos que ella asigna al concepto de inters pbJico varan
consid~rablemente de un lugar a otro y de una poca a otra~ y varan
tnmbin los medios propuestos para alcanzarlo. Adems. el terreno
!:ubierto os !:ontl'overtido y polmico. por razones que se aprecian

25

&a"UU1CU~. J.AIUI;tAI111Ulltlamental

es qu1Z8 que la comumcacin

tie-

ne un carcter muy ambiguo en lo que atae a los reclamos de la

sociedaw),O a los que se hacen en nombre del inters pbliC())).
La comunicacin presenta varias dimensiones relevantes: el acto
mismo de comunicar puede tener un carcter privado y personel
adems de una significacin pblica. Puede poseer un valor sociopoltico y tambin econmico; puede ser considerado o bien como una
cuestin de neceSidad -un derecho fundamentalo bien como un
lujo privado opcional: algo relacionado con el deseo ms que con la
necesidad. En la mayora de las cuestiones, no hay forma objetiva de
determinar la definicin correcta)) y es imposible, en general, decir
cundo y dnde las actividades de los medios masivos pertenecen a
la esfera pblica o a la privada, y, por lo tanto, si son o no temas de
preocupacin pblica. Esta clasificacin puede hacerse slo en casos
especficos segn criterios seleccionados de !!lanera subjetiva. Ms
all de estas fuentes de confusi(m, a menudo entran en juego intereses econmicos o ideolgicos fuertemente opuestos que influyen
en la definicin de situaciones y de problemas, la eleccin de criterios y la interpretacin de cada elemento de prueba.

Conceptos de lo pblico y de comunicacin pblica

Los conceptos necesarios para avanzar en el anlisis son familiares. Incluyen los trminos: pblico (que se comunica), comunicacin
pblica como tal y espacio prlblico. Como adjetivo, la palabra pbliC()))califica lo que es abierto ms,que cerrado, lo disponible libremente en lugar de ser privado desde el punto de vista del acceso y la propiedad, lo que es colectivo y se posee en comn a diferencia de lo individual y personal. Como sustantivo, la palabra denota (segn la
t.(!ornHocialy polt.it:n)un conjunlo inCormal, voluntario, aut.nomo
o interl1ctivo de ciudadanofJ quo comparten y persiguen objetivos e
int.ereses, en especial respecto de la formacin de opinin y la promocin de polticas (Dlumor, 1939). Una condicin necesaria para la
existencia y actividad de un pblico es la disponibilidad de recursos
de comunicacin adecuados.
Por lo general, la ((comunicacin pbliCQ))denota la intrincada
red de transacciones informacionales, expresivas y solidarias que
ocurren en la ((esfera pblic8)o el espacio pblico de cualquier sociedad, como los definimos antes. En su. significado moderno extendido, este espacio designa principalmente los canales y redes de comunicacin masiva, y el tiempo y el espacio reservados en los me-

26

dio: para la atencin de temas de preocupacin pblica general.

Tambin abarca la referencia a un dominio de temticas ~e inters
general a('.ercade las cuales es pertinente y legtimo comunicarse
abierta y libremente. Cuando se dice que un tema pertenece a est.e
dominiopbliw), estamos ante un reclamo legtimo sobre el derechode recibir informacin y tambin de publicar.
~'ergusonpropuso definir la expresin ((COmunicacin
pblica))
-en el sentido de lo que los medios hacen por su naturaleza pblica- (1990,pg. ix) como(dosprocesos de informacin e intercambio
cultural entre instituciones, productos y pblicos mediticos compartidos sociahnente, de Qmpliadisponibilidad y carctercomunab>.
Esta definicin cubre no slo los medios (dradicionales) sino tambin muchos de los nuevos datos

y servicios

de comunicacin

al al-

cance del pblico a travs de las telecomunicaciones. Adems cubre

gran parte de la actividad de bibliotecas pblicas, exposiciones, de la
industria de la publicidad y el marketing. En otras palabras. es un
concepto muy amplio cuya referencia est en constante expansin.
Tambin podemos, provisionalmente, utilizar la expresin (cinters pbliC()))para designar el complejo de los .supuestos beneficios inCormacionales, culturales y sociales para la sociedad en general, que
van ms all de los intereses inmediatos, particulares e individuales de los que participan en la comunicacin pblica, sea como emisores o como receptores. Aun as, estas dos expresiones clave son vagas y discutibles, y necesitarn mayor anlisis.

Los medios masivos y el inters pblico

Si bien suponemos que hay un inters pblico fundamental en
los medios de comunicacin, por difcil que resulte especificarlo,
tambin sucede que la nocin de ((inters pblico))en ocasiones se
utilice o se vea como un dispositivo ideolgicodestinado a ocultar
ambiciones regulatorias injusticadas de los gobiernos o incluso
comoun arma ofensiva de libertades ms fundamentales como las
de expresin o de empresa comercial. Para aquellos que sostienen
este punto de vista, la mejor manera de lograr el ((Verdadero)inters
pblicoser dar ms libertad a las fuerzas del mercado de medios,
que se supone deben maximizar los beneficios para los proveedores, los consumidores y la comunidad en su conjunto (Fowler, 1982;
Veljanovski,1989).
En ocasiones, el conceptode inters pblico connota una forma
particular de organizacin meditica, la de emisinde servicio p27

blico, y se la invoca en defensa de ese sistema. En realidad hay

cierta superposicin entre la nocin del inters pblico en la comunicacin y la emisin de servicio pblico, porque lE...segunda suele
detinirse con arreglo a los beneficios que supuestamente presta a
la sociedad: cobertura universal y apelacin a un nmplio espectro
de audiencia; servicios a regiones y minoras; atencin al inters, la
identidad y la cultura nacionales; servicios informativos y educativos ms all de los requerimientos del mercado, etc. (eC.Peacock,
1986; Blumler, 1992). Pero esta identificacin del inters. pblico
con una forma.de organizacin es demasiado restrictiva y soslaya el
hecho de que respecto de los medios privados de comunicacin tambin hay expectativas de beneficios similares para la sociedad sobre
la base del inters pblic().
Si la hiptesis que gua este libro lo sita ms cerca de los que
defienden la reg\.llacin de los medios en el inters pblico que de
los que se oponen a ella, esta misma ha sid la posicin adoptada por
muchos de los investigadores y toricos sociales que construyeron la
tradicin de investigacin que aqu se resea. Sin el supuesto de un
servicio potencial para el bien pblico no habra tradicin. investigativa. No hay una pretensin polmica ni ~e toma partido en el debate actual sobre la desregulacin de los medios o sobre la necesidad
de un mayor o menor control de los medios. No obstante, es imposi.
ble abordar la cuestin de los crilerios que seran apropiados para
evaluar el desempeo de los medios en su auto-elegido rol pblico
sin involucrarse, en algn grado, en conflictos actuales de creencias
y poiiticas. En el captulo final, se tratar especficamente la cues.
tin ms amplia del futuro de l~s medios masivos y su rol comunica.
tivo pblico en circunstancias cambiantes.
La idea general de que algunos aspectos de la comunicacin pblica son de gran inters para la sociedad y quiz deban quedar a
cllrf.{Odel gobierno u otras instit\lciones pblicas, sobre todo si se reludonl1n con !ay I1cooHiduueHuol Hiywmu polLi(:odemocr,tico (Lich.
tenberg, 1990), no es en s misma muy novedosa ni r.ontrovertida.
Segn Johnson (1987), toda las formas y todas las clases de la comunicacin humana tienden a estRr reKuladnn por unR convencin.
una regla o un acuerdo que aseguren su funcionamiento correcto y
eviten los abusos. Por ejemplo, con respecto a la emisin en los
Estados Unidos, Johnson escribe: (<1areferencia al "inters pblico"
por lo menos contempla un propsito pblico. una "propiedad" pblica, un impacto pblico de importancia y una declaracin de poltica
pblica en el sentido de que la emisin, cualquiera que sea su naturaleza, no es slo "un negocio ms" (Johnson, 1987, pg. 31, las bastardillas son nuestras).

2R

-Algomuy semejante podra decirse sobre la emisin en la mayorade lospases europeos.Por ejemplo,el informe del Comit Peacock(1986)britnico, aunque abogaba por la liberalizacin,avalabn
la importancia de los objetivosde servicio pblico, en especial en lo
ctmcerniente a la cobertur&univarsal del tipo antes sealado. La
historia del debate y de la poltica pblica acerca de la prensa peridica tambin indica que hay un alto grado de acuerdo tanto sobre la
necesidad de contar con un buen servicio de infcrmacin pblica
comosobre lo que la sociedad considera buen desempeo de la
prensa. Lo que habitualmente ha faltado es un consenso.sobre los
mediosque permitiran realizar este cometidoconpolticaRpblicas
(Hutchins, 1947;Picard, 1985b).
.
El trabajo de Melody (1990)sobre el inters pblicoen la emer.

gente sociedad de la informacin recuerda. la nocin histrica de

ciertas industrias que han sido reconocidas en la ley y en la costumbre como empresas afectadas a un inters pblico. Estas solan
estar relacionadas con el trasporte y otros servicios pblicos, donde
era probable que surgier&Il condiciones monoplicas y las necesi.
dades de! servicio podan ser apremiantes. En estas circunstancias,
muchas veces se aplic una regulacin pblica para asegurar la
equ.idad y la eficiencia: prestacin justa y adecuada para todos a
precios raZonables. La regulacin sola ser parte del precio que los
prestadores de servicios pagaban a cambio de condiciones monopli.
cas ventajosas. Es relativamente fcil situar en este marco a los ser.
vicios esenciales de informadn y comunicacin pblicas (vase el
captulo 3), aunque el carcter especial de la informacin y la comunicacin plantea algunas cuestiones que no valen para las indus.
trias comunes.
Evidentemente, ]a existencia de cierta clase y cierto grado de inters pblico en la actividad de los medios masivos ha te1do gran
aceptacin, situacin que ha estado muy relacionada con el sur~'mt,nt.ode la democracia y de una esfera pblica)) en la que los ciudadanos forman y expresan opiniones sobre la base del conocimiento wmn y de valores ampliamente compartidos. Sin embargo, se
pre;;entan problemas cuando se pasa de estos conceptos a la defi.
nicin de criterios aplicables 8 la accin comunicativa de los me.
dios masivos en su funcin pblica. Las principales dificultades son
las de especificar, en primer lugar, al supuesto beneficiario colectivo,
y, en segundo lugar, las reglas que determinaran el saldo de benefi.
cios o perjuicios. No es sorprendente que haya poco consenso sobre
lo que se considera bien comn)en lo que respecta al contenido y a
los usos de los medios pblicos de comunicacin.

29

El surgimiento de una esfera pblica: de la

comunicacinhostil a la progresista
La integracin

inicial

En la poca medievaL el espaci()))metafrico para la comunicacin sin restricciones en pblico era un coto limitado, supervisado
por el poder de la Iglesia, el Estado, la clase gobernante y la comunidad local. Se imponan restricciones a la comunicacin en nombre de
un bien mayor que el individual: el de la religin verdadera, la so~erana del principe, el privilegio de la nobleza, el orden de la comunidad. Se tena en poca estima a las virtudes de la comunicacin pblica, a excepcin de la comunicacin en gra,n medida unidireccional
originada en la Iglesia yel Estado, y de las celebraciones pblicas del
poder y los rituales. En parte, la historia de la comunicacin es tambin la de la continua expansin de este espacio pblico. Al mismo
tiempo, es la historia del conflicto continuo entre la autoridad establecida y los individuos e intereses colectivos (en especial las clases
urbanas y mercantiles) que buscaban libertad de expresin y accin.
La forma originaD), ideal-tpica, de sociedad solidaria ha sido caracterizad~ (por Emile Durkheim, 1947, La divisi6n del trabajo social) como aquella en la que no pueden trazarse distinciones entre la
esfera p*blica y la privada. La sociedad es un todo orgnico en el que
los individuos tienen pocos derechos o necesidadesdistinguibles del
bien comn. La sociedad europea medieval de la Baja Edad Media
ya se encontraba a ~n distancia de esta situacin terica. Sin embargo, cuando se invent la imprenta a mediados del siglo XV, una
teora social de esa inspiracin sobreviva en las actitudes de las autoridades del Est.fldo y lA T~leRiAhacia los usos pblicos de la nueva
tecnologa. 'l'odnH InHrormUHdo cxprcsi6n pblictl y de publicacin
deban responder, en principio y en la prctica, Ilnte autoridades
sustentadas en la violencia fsica o espiritual.

El desarrollo de la comunicacin pblica

La primera etapa de la imprenta. El perodo que va desde la invencin de la imprenta hasta la mitad del siglo xvn asisti a un
profundo cuestiona miento de el:\Leprimer <'.ordende la comunicacin y a su posterior fragmentacin. Las disputas religiosas de la
Reforma en un comienzo giraron en torno de las reivindic:'1cicnes de
la conciencia individual contl'u la autoridad lllonoltiea (k la Iglesia

30

Romana, pero terminaron inextricablemente involucradas en las

peleas entre dinastas y Estados propias de la poca. Adems de las
contiendas armadas y la violencia contra las personas, la Reforma
se caracteriz por la propaganda, la oontrapropaganda y las intensas discusiones sobre textos y actos de comunicacin pblica.
Durante el siglo XVI, la imprenta tambin se convirti en una industria menor, y sus productos llegaron a ser un importante rubro
comercial (Febvre y Martin, 1984). Estas actividades generaron un
conjunto de principios y prcticas muy discutidos (y por lo tanto sin
consistencia interna) acerca de la co~U:nicacin, en especial: los derechos individuales de publicar; los derechos de las comunidades
autnomas de devotos del mismo credo de controlar las comunicaciones de su propios miembros; la tolerancia de diferencias religiosas; el otorgamiento de licencias a impresores y la responsabilidad
de estos por los puntos de vista y opiniones que publicaran; la posibilidad de intercambio comercial de obras cientficas o culturales; el
tema de la censura u otras formas de control.
Los debates sobre estas cuestiones condujeron tanto al inconformismo como a la reafirmacin de la Iglesia y el Estado en su derecho
de controlar las declaraciones pblicas. Todo el periodo de la comunicacin hostw) tambiEin estimul en gran medida la intolerancia de
los partidarios de uno' 1 otro conjunto de creencias polticas o religjosas. Como resultado, no se pu-le afirmar simplemente que en
esta poca creciera una tolerancia o liberalizacin cada vez mayor,
aun cwmdo en ella se hayan sentado las bases para una filosofa liberal de la comunicacin (Siebert et al., 1956)..
La era industrial temprana. El segundo perodo importante en el
desarrollo de la comunicacin pblica, que llega hasta la mitad del
siglo XIX, fue testigo del surgimiento, en el pensamiento poltico, de
los conceptos de comunicacin pblica y esfera pblica aproximadamente como entendemos estos trminos hoy (Gouldner, 1976;
Garnham, 1986; Curran, 1991). El terico poltico Jrgen Habermas (1989) se ha destacado en su conceptualizacin de la naturaleza de la esfera pblica; la considera principalmente como un
logro de la nueva clase burguesa o capitalista de Europa.y como resultado de su lucha triunfante contra el feudalismo. El trmino se
refiere al espacio metafrico al alcance de todos, resguardado legalmente de la :>presin del Estado o la Iglesia, para la libre expresin
de opiniones y reclamos de intereses, para el debate racionsJ y la
toma pblica de decisiones sobre temas polticos y judiciales. La
vasta e irrestricta circulacin de libros, panfletos, hojas de noticias,
ete., so relaciona intimanh"nt.e con la emergencia de este espacio.

31

"

__ v_~v

jlCUVUV lUI:! 111.ue reconocer

cada

vez ms el inters compartido por ciudadanos individuales yautori.

dades en la existencia de algunos canales y foros para la expresin e
int.ercambio pblicos de informacin y opinin. A mecliados del siglo
XIX, la expresin abierta de opiniones ya se haba afirmado como un
rasgo legtimo y normal de la vida poltica e incluso como un derecho, especialmente despus de la oleada revolucionaria de 1848
en Europa. El espritu del Iluminismo respaldaba con fuerza la necesidad de la educacin del pueblo, el debate pblico racional y tambin el acelerado avance de la ciencia y el conocimiento. Holmes
(1990) cita argumentos de Kant, Hume y Locke sobre los beneficios
del debate pblico abierto. Segn Locke, por ejemplo, los representantes se elegan para ((actuar y aconsejar libremente, segn lo juzguen preciso, tras un examen y un meditado debate, con arreglo a
las necesidades de la Repblica y del Bien Pblico. Aquellos que dan
su voto antes de escuchar el debate y sopesar las razones de todas
las partes no pueden lograr este cometido (Locke, 1681/1965, pgs.
441-2).
El advenimiento de este clima ms benigno para la comunicacin pblica encontr muchas expresion~s en actos pblicos y privados, entre otros: el incentivo a la educacin, la fundacin de bibliotecas y otras medidas culturales en .beneficio de un pblico ms amplio; el surgimiento de partidos polticos populares, con sus redes de
clubes y organizaciones y su proliferacin de publicaciones, mitines
y manifestaciones; grandes mejoras en las comunicaciones postales.
El perodo ((intermedio en la emergencia de la moderna esfera
pblica de la comunicacin tambin se caracteriza por enunciaciones ms claras de expectativas sobre los derechos de comunicar. Estas fueron las primeras versio'nes de lo que lleg a constituirse en la
base del ((inters pblico en la comunicacin masiva. A menudo tienen un carcter dual: por un lado reconocen los d~rechos esenciales
do In libortnd do oxprmlin y !u1()(:if\(:in
polit.icn, mi(!ntrns que por el
otro fijan lmites n la publicacin en nombre de 11\seguridnd estatal.
la ley y el orden o la moral. gn la Declaracin de los Derechos del
Hombre, en la Primera Enmienda de la Constitucin de los Estados
Unidos (1791), as como en muchos documentos constitucionales europeos posteriorp-s a 1848. pueden encontrarse manifestaciones clsicas sobre la libertad de prensa.
La era de los medios masivos. El tercer perodo de desarrollo de'la
esfera pblica de la comunicacin, que llega hasta ]a ac:tualidad, ha
sido la ~ra de la comunicacin masiva propiamente dicha, durantf:
la cual se han proclamado muchas reivindicaciones y expectativas

32

nuevas, y tambin algunas reservas. La primera parte de este largo

siglo y medio estuvo dominada por los medios grficos, y la segunda,
por la emisin y, en particular, la televisin. El primer perodo tambin estuvo marcado por una intensa actividad comunicacional de
csrcter poltico (la era d6la ideologW y por una enorme demanda popular de los novedosos productos de las fiamantes industrias
mediticas: libros de cuentos, revistas. y peridicos. La publicidad de
consumo jug un papel clave en la expansi6n y tambin en la conformacin de las nuevas instituciones de comunicacin pblica. Se
acept cada vez ms el carcter bdispensable de ese rol de la prensa
en una sociedad moderna (Hardt, 1979).
Hasta la Primera Guem Mundial, pareca que nada frenara el
avance de las nuevas industrias de la (cinformacil1y la ((cultura.
La ruptura de esta secuencia ((progresiva tuvo varias causas, adems de la. propia guerra. Gran part de Europa conoci nuevas formas de gobierno autocrtico, 10cul actu como recordatorio de que
la comunicacin masiva, si se asociaba histricamente con la libertai, tambin se prestaba muy bien al controL Los crticos de los nuevos monopolios (capitalistas) de prensa extrajeron una conclusin
muy similar. En suma, sucesos de principios del siglo XX, as como
la orientacin ((sensacionalista a menudo elegida por la prensa peridica masiva y popular, produjeron una general prdida de confianza (del pblico informado) ert los medios como el nico o el mejor
representante y defensor del inters pblico en la comunicacin.
Las ideas sobre la comunicacin pblica tambin se vieron influidas por los desarrollos en el interior de la comunicacin misma,
en especial el surgimiento del cine y de la emisi6n, y de las primeras
tecnologas elctricas de la telegrafa, la telefona y la radiotelegratia. Se descubri que cada uno de estos medios necesitaba definicin
legal y algn tipo de reglamentacin como la que la prensa peridica
haba logrado evitar o quit.arse de encima (pool, 1984). Las necesidades inmediatas de los clientes de los nuevos servicios de comunicacin y del Estado (pue&to que se consideraba a las comunicaciones como una infraestructura esencialmente militar, estratgica
-

y comercial)desempearon un papel clave en el procesoregulatorlo.

En todas partes, el cine atrajo alguna forma de control sobre el contenido y sobre los derechos de exhibicin, en especial a causa de su
posible influencia sobre la conducta, las ideas y la moral de la juventud. Las emisiones de radio, muy poco despus de su introduccin,
tambin se llegaron a considerar una invencin de significacin
potencial inmensa para la sociedad, y en todos los lugares la adopcin de este medio se vio acompaada de control pblico y definiciones legales sobre los objetivos y el alcance de su funcionamiento.

33

VOn11lctossobre la comunicacin progresista

,

A mediados del siglo XX,la noci6n liberal o (<progresisw)simple

sobre la virtud de la expansi6n sin trabas de los medios de comunicaci6n haba sido remplazada por actitudes ms complejasy albiVIDentes.La explotaci6n comercial, por un lado, y la manipulaci6n
poltica o estatal, por el otro, haban dado leccionesde cautela. Al.
rededor de la prensa y la emisi6n se desarro1l6una compleja red
de evaluaciones y expectativas que en ocasiones se expresaban en
nombre del bien de la sociedady, en otras, del inters pblico.
Estas expectativas a menudo eran mutuamente excluyentes (por
ejemplo, libe~d versus restricci6n, valores colectivosversusindividuales, reclamos seculares versus moralistas). Tambin se aplicaban de manera inconsistente a medios diferentes. La situacin se
complican ms con la creciente consolid~ci6nde la industria de
los medios y de los intereses de los profesionales de los medios,
quienes eran capaces de hablar por s mismos y bUscaban autonoma para sus propias actividades en pos de objetivosauto-elegidos,
tanto en 10profesional comoen lo comercial. Comoresultado, se ha
creado un estado de confusi6ny conflictoconsiderablesacerca de las
normas que deben aplic.arsea la organizacin y el desempeo*de la
comunicaci6n.desde el punto de vista de la socledaw).
El conflictofundamental sigue siendo el que deriva del enfrentamiento entre la actitud de las autoridades establecidas (responsables de mantener el orden vigente) y las demandas de los medios
de una libertad de expresi6n sin restricciones. En segundo lugar, ha
surgido una nueva serie de polmicas sobre cuestiones culturales y
de educaci6npblica entre losdefensores de concepcioneselitistas
de lo que es buenoen c..wtura,que suelen tambin proponer una
funci6n educativa para los medios,y los que relacionan a los medios
primordialmente conel negociodel espectculoy el entretenimiento
(o con negociosde cualquier tipo).Ambas clases de disputas se cruzan con una controversia sobre la organizaci6n y la estructura:
esencialmente entre el modelode empresa pblica y el modelolibreempresista de los sistemas de medios. De manera ms general, se
ha librado una lucha constante entre los que controlan las (<puertas)
de la comunicacinen la sociedad(en especial propietarios, editores,

penodistas) y todas esas voces que quieren control sobre los canales
de medios Obien acceso a ellos para lograr sus propios objetivo!'!.

El lmite fluctuante entre la libertad y el control

En la cuesti6n bsica del conflicto entre la autoridad y la libertad, s podria resumir la progresi6n histrica en los trminos de un
desplazamiento que va de la represi6n (en nombre del Estado y la religi6n) a la prohibici6n (aplicada de manera selectiva), al permiso
(de carcter limitado, en nombre de la libertad y del comercio), a]a
prescripci6n (aliento de objetivos educativos y culturales); y en fin,
al liberalismo (posicin basada en el derecho del mercado a la libertad irrestricta de acci6n). Inevitablemente, el estado actual de las
instituciones mediticas ofrece una combinacin de todos estos elementos, aunque la represi6n ya no sea una opci6n moderna legtima
o viable. Adems, los medios como instituci6n tienen hoy que adaptarse a grandes cambios en la tecnologa de la comunicaci6n y en la
economa poltica global.

* [para la traduccin de la palabra inglesa (<per!orma,cehemos recurrido segn

el contexto a las castellanas accinll y desempeo>'. Aqui. acci6n" pierde su even.
tual connotacin de efecto o influenciall y adquiere la de acto en funcin 'de una
meta previall. (N. de la T.)I

35
34

u. .uQ Q\A".LVu.uc; .LV.,J.U.c;UJ.V;::).LI-C:tWC1Ul1e~

investigativas

En busca de criterios de calidad

Las controversias y confusiones suscitadas en torno de la tarea
pblica de los meiiios no han impedido que los crticos y comentaristas apliquen sus propios criterios de calidad a lo que hacen los medios, ni tampoco han detenido el crecimiento de sistemas ubicuos y
complejos de regulacin de los medios masiv03, que invocan un supuesto inters pbliC().La investigacin de lo que aqu se denomina l<1aaccin de los medios (definida infra), segn diversos criterios, p:rece proliferar ms que disminuir, por razones que van ms
all del crecL'Iliento que se registra en el sector mismo de los medios
y en el tamao de la comunidad investigativa. Una razn bien puede ser la mayor dependencia de la comunicacin pblica en que se
ven los ciudadanos para sus necesidades cotidianas. Sin embargo,
ms directamente influye la dependencia de las instituciones polticas y econmicas respecto de los medios tanto con fines de comuni.
cacin instrumental (publicidad, difusin de informacin, ete.) como
para conseguir status, influencia, imagen positiva, visibilidad (o
invisibilidad) en la vida pblica.
Esta mezcla de motivos e 'intereses oscurece an ms el problema de conocer lo que es realmente el inters pblico, y las mismas
tendencias hacia la privatizacin y la comercializacin, que reducen
el control pblico sobre los medios masivos, han inscrito en la agenda dd dhl1tn plhlim. <:onlIrJ{tmc:inl.odavn mnyor. In clInRti6n de In
l't\Hponsabilidad de los medios ante la s{}Ciedad.El traslado del peso
del control y la regulacin pblicos (en especial de los medios de emisin y de telecomunicaciones) a la propiedad y administracin privadas ha llevado por regla general a una mayor -no a una menorespecificacinexplcita de normas y expectativas.
La cuestin de la calidad de lo que hacen los medios, otrora supuestamente garantizada por ei controlo el servicio pblico, pero
que ahora se teme amenazada por el Ilmercantilismo, fue objeto de
generalizado tratamiento por las autoridades responsables. los investigadores y los organism~s reguladores cada vez que el viejo sis:.lO

tema expenmentaba un cambIo Importante. un ejemplO ae eUo es

u proyecto de investigacin de la sociedad de emisin pblica japonesa (NHK) destinado a fiscalizar los efectos de los cambios en la
calidad de la emisin (lshikawa y Mur~matsu, 1991). El marco de
evaluacin elaborado por esos investigadores distingue tres niveles
en los que se puede aplicar la evaluacin de la calidad, y cuatro niveles sociales, o perspectivas, desde las que se puede observar la accin de los medios. Los tres niveles son el del sistema meditico global, el del canal y el de la programacin (que define el contenido o
servicio por examinar).
Los cuatro niveles sociales son los del Estado, la sociedad, la
audiencia y los profesionales (los comunicadores). Cada uno de estos
puede considerarse o bien como potencial beneficiario de los medios
o bien como potencial,adjudicador de calidad (o las dos cosas). Con
arreglo a esta cudnl~le divisin, el concepto de accin de los medios a la luz del inters pblico, taJ como se lo entiende en este libro,
requiere enunciar criferios que representen los valores y necesidades de la sociedad (ms que los del Estado, las audiencias o los 1.'.0municadores). No obstante, habr que recurrir a cada uno de los
otres tres como fuente paJ.a defInir los criterios de beneficio pblico
(en especial al Estado, a travs de documentos oficiales, legales y re.
gulatorios) o como proveedores de testimonios relevantes sobre la
calidad del desempeo (en especial a las audiencias y a los profesio-

nales).
Esta explicacinvuelve a poner al descubierto la incertidumbre y
ambigedad de la tarea de evaluar la accin meditica, en especial
porque la sociedad.en cuyointers se lleva a cabola evaluacin, es
la que tiene menos probabilidades de hablar directamente por s
misma conuna voz nica identificable. Su <cpuntode vista siempre
ha debido ser deducido y tiende a ser mltiple y fragmentado. En
principio,en esta investigacin no hemos adoptado ninguna suposicinQ.priori sobre lo aue puede considerarse perteneciente al inters pblicoo sobre el modo de reconocer o de identificar el inters
de la sociedad (vase el captulo 3). Casi siempre, esto tiene que
determinarse por referencia a convenciones, leyes y declaraciones
evnluativas que salen a la superficie en el debate pblicode acuerdo
coulas circunstancias de Ladacaso (captulos 4 y 5). En otro caso, los
criterios adoptados sern aquellos que los investigadores han elegidoaplicar por distintas razones. Simplemente, no se dispone de
criterios de evaluacin universales y muchos de los seleccionadosa
menudo deben su relevancia a la casualidad y a circunstancIas pasajeras de tiempo o lugar.

:n

Otros enfoques de la evaluaci6n de los medios

El propsito principal de este libro es el de revisar los antecedentes de una tradicin de investigacin particular, aunque muy amplia, sobre el funcionamiento de los medios masivos a la luz de su relacin potencial con el inters pbliw). El C'.onceptocentral de esta
tradicin es la nocin de que la colttUtlcaci6n pblica, tal como la desarrollan principalmente los medios masivos, tiene un significativo
aporte por hacer a la prosperidad de la sociedad y, por consiguiente,
lleva aparejada una responsabilidad sociab), que se reconoce, persigue (a veces se exige) y logra de diversas formas y grados, y por muchos medios diferentes. Sin embargo, ponemos menos el acento en la
responsabilidAd Rocinlde 108m.edios que en los criterios de 8Uaccin
en la vida pblica de las sociedades y su correspondiente evaluacin.
Este tipo de investigacin puede servir a un intento de examinar en
detalle la accin de los medios con arreglo a las pretensiones, preferencias y valores que pudieran surgir. Por otra parte, ha ayudado a
clarificar los criterios aplicados y la naturaleza de las expectativas
de la sociedad.
Las investigaciones que researemos se caracterizan no slo por
tener cierto inters pbliw) en s mismas sino tambin por su independencia de los objetivos e intereses inmediatos de los medios.
Para lograr este propsito han debido adherir a los cnones de la investigacin en ciencias sociales, en especial la consistencia, la objetividad y la confiabilidad. Este compromiso con la objetividad debe
sostenerse a pesar de que la mayora de los criterios de accin que se
aplican a los medios masivos en los debates sobre polticas, dentro
del m~co esbozado, son norm~tivos, prescriptivos y, en ltima instancia, subjetivos: cuestiones relacionadas con preferencias, perspectivas y juicios de valor.
La expresin evaluacin de la acciJ1,en discusiones sobre medios masivos, tiene una gran actualidad, pero ningn significado
preciso o unvoco. Puede designar cualquiera de estos aspectos:
autoevaluacin, por parte de la industria meditica, del logro de
objetivos econmicos y de metas referidas al produCtOo a la audien.
cia; evaluacin del funcionamiento de las polticas pblicas para los
medios masivos (por ejemplo, respecto del monopolio o de los criterios culturales); evaluacin crtica de muchos aspectos o situaciones posibles del funcionamiento de los medios; evaluacin del xito
de campaas para informar, persttadir, movilizar, vender, etctera.
F~lcampo de investigacin identificado aqu tiene un carcter hbrido, incluso mestizo. Existen diferentes enfoques aplicables fi los
problem~s expuest.os, yes improbable que cualquiera de ellos que se

38

elija sirva para todos los fines o satisfaga todas las preferencias. La
diversidad de valores, reivindicaciones y criterios generados por el
marco normativo adoptado (vase el cap~tulo 6) as como las diferen-cias delplarw en el que se puede conducir la investigacin requieren
una multiplicidad de mtodos y pueden producir tambin inconsistencias. Para d que aspire a indagar este terreno, la tarea se hace
ms complicada pdr la necesidad de presentar ,pruebas sistemticas
y objetivas sobre temas que tendrn muchos componentes subjeti.
vos. Una revisin de los principales enfoques y tradiciones de la evaluacin de los medios ayudar a explicar los principales elementos
de la opcin elegida.

Eficiencia organizativa
Un posible modelo de investigacin consistira en tomar como
ejemplo uua institucin meditica para examinar su desempeo en
trminos de eficiencia, rentabilidad o nivel de satisfaccin del ronsumidor o cliente. Este modelo es de un valor limitado para el propsito de este trabajo por dos motivos principales. En primer lugar
las normas de desempeo de una institucin se fijan internamente,
segn el inters de la organizacin misma, y no desde el exterior; en
segundo lugar, en tales casos, hay criterios objetivos que pueden ser
de aplicacin usual, en parte porque la gerencia tiene la posibilidad
de decidir de manera unilateral sobre objetivos y prioridades. Desde
la perspectiva del inters pblico, es poco frecuente encontrar criterios fijados objetivamente para evaluar la accin (el requisito de imparcialidad en la emisin pblica es una excepcin). Aun as, la investigacin a menudo es realizada por las instituciones mediticas
en tuncin de sus propios objetivos o con miras a sus responsabilidades pbli.cas. Tambin es cierto que los resultados pueden contribuir
a una evaluacin independiente.

El modelo de los efectosde los medios

Un segundo modelo, originado dentro de los propios estudios en
comunicacin, lo constituye 'la tradicin investigativa sobre la posible conexin entre los medios masivos y la delincuencia, el desorden,
la violencia, la inmorf,lidad y la conducta antisocial o desviada. En
este modelo, se equip1ira la accir. con los efectos de los medios. Las
cuestiones relacionadas C011los efectos obviamente caen dentro del
r:ampo del int~rs pblico, pero este tipo particular de investiga39

"'

cin suele concentrarse en las consecuencias no intencionales y tambin negatioos del trabajo de los medios_ Por contraste, en nuestro
caso tendarems a ocuparnos del aspecto intencional de lo que hacen los medios y de los objetivos positivos (informacin, entreteni.'
miento, educacin, ete.). El concepto de bien pblico se refiere, antes
que nada, a los beneficios para la sociedad global y slo de manera
secundaria a la preocupacin por evitarle perjuicios.

La perspectiva crtica marxista

Un tercer modelo posible es el de la investigacin alineada con el
pensamiento crtico marxista, segn el cual, entre otras cosas, se
considera que los sistemas de medios capitalistas o burocrtico-estatales son, por su ndole clasista, intrnsecamente incapaces de
servir a la prosperidad pblica. Si bien el acento se pone aqu en
efectos de naturaleza bastante diferente, tambin esta perspectiva
se ocupa sobre todo de los efectos negativos de la estructura sobre la
accin (por ejemplo, la influencia del prejuicio de clase sobre el contenido) y, por por lo tanto, nuevamente de las consecuencias negativas para la audiencia (como ciudadana). A pesar de estas limitaciones descalificatorias, este enfoque ha hecho un importante aportn a
la tarea global de la investigacin del inters pblico, prinCipalmente por incorporar ideas e imprimir un sesgo crtico al anlisis de
los medios (Rosengren, 1983).

La perspectiva de los estudios culturales de los medios

El enfoque representado de manera amplia por la escuela o tradicin dc investil{acin culturalistull tiene sus raccs cn la crtica li.
teraria, la loora nmnal.ol{rlficay In leorn l'IOcinlcrJti(:nen I{encr'al
(Carey, 1969; Heul.W6H), Linda de IlHUUW"
incierta e incmoda con
la sociologa y la psicologa, por una parte, y con las humanidades
tradicionales, por otra, pero sin duda ha conquistado una posicin
slida y productiva en las ciencias de la comunicacin (Dcnin el
al., 1989). Aunque esta tradicin tiene varias escuelas y ningn pa.
radigma dominantel) propio, se ha caracterizado, en diversos gra,dos, por cuatro elementos principales: compromiso con la temtica
social, lo que por lo comn supone una postura critica, opositora y,
en ocasiones, populista (Fiske, 1987); nfasis en las versiones rtualistas, expresivas o consumatorias de la comunicacin, en oposicin a las concepciones utilitarias o instrumentales (Carey, 1989);
40

una preocupacincentral por el textol)~l contenidoparticular tal

(,'0010
se lo experimenta- y, con este, por los mtodos apropiados
para la decodificacintextual eula lnea del estructuralismo y la
:;emiologa(Hall, 1980);y, en fin, un inters por la relacin entre la
recepcinde textos y el contexto sociocultural, lo que invita a una
preferenciapor el mtodo etnogrfico (Ang. 1990).
Esta tradicin, que abarca un amplio campo de gran diversidad
interna, sin duda se interesa 'por la accill,pero difiere en varios
aspectosde la vanante que proponemos_Una diferencia es el recha. zo de las reglas bsicas de los procedimientos objetivosy 'cientfi.
COSl)
en cuestiones de cultura y sentido. Decir que sta perspectiva
es ms cualitativa e interpretativa que cuantitativa es calificarla de
manera muy esquemtica, 'e incluso'insuficiente. Porque en esta
tradicin es aun ms importante el rechazo de la nocin del contenido como producto terminado: el contenido meditico slo adquiere sentido cuando se lo recibe e interpreta. Hay un mayor inters en la actividad de la audiencia que en la aL'Cndel productor.
Las diferencias en la metodologa y la present.acin de pruebas
tambin son importantes, en especial porque los mtodos caractersticos de los estudios culturales de 1m.!medios todava no se aplican
con comodidad a los debates sobre polticas pblicas para los medios. Es dificil comunicar los 'resultados de manera directa fuera de
la I:omunidad acadmica, y no es muy fcil utilizarlos en argumentaciones polticas a causa de su alto grado de subjetividad y, a menudo, de la complejidad de los conce.ptos implcitos. Tambin cabe des.
tc1carque el propsito principal y las fuerzas impulsoras de los est.udiosculturales de los medios no se relacionan muy directamente
con la poltica del inters pblico sino <{ucse basan en el intento de
explicar y comprender la experiencia de la comunicacin humana.

El Q,nlisis de costo-beneficio social

A primera vista, el modo de investigacin que se practica bajo e1
- rtulo de investigacin de evaluacill parece tambin ofrecer una
opcin til. Por lo general se trata de evaluar el logro de objetivos en
amplios campos de las polticas pblicas como las de salud, educacin, bienestar social, sistema carcelario, etc., y pudiera parecer
aplicable a la poltica de comunicacin. Pero la comunicacin se diferencia de otros campos de la poltica pblica y. por consiguiente, el
enfoque de la evaluacin de polticas no es adecuado, sobre todo porque rara vez existen objetivos de polticas consensuados, exigibles o
incluso especficos para los medios en su rol pblico general. Por lo
". 1
~

.- ---. -.,

J.. "v ~"O \';Ui:Ut!8Juzgar

lOS

objetivos perseguidos o el gasto de recursos. Lo ('entra!, como se ha

sealado, es que no hay un inters pblico nico, y los medios persiguen muchas metas divergentes y aun contradictorias, que con
toda probabilidad sern evaluadas de manera diferente por distin.
tos
agentes por
de preferencia,
constituido
Ja audiencia. en especial en el extrem() del proceso
Aunque se espere que los medios sirvan al bien pblico a largo
plazo, el hecho es que no trabajan para que la sociedad logre objetivos fijados por Ja sociedad. Una caracterstica esencial que se ha
atribuido a la comunicacin masiva es la falta de objetivos (Westley
y MacLean, 1957): facilita y media la comunicacin de otros, presta
servicios a las audiencias y a los clientes, pero gran parte del resto es
resultado del azar o de su propia creatividad. Simplemente no viene
al caso investigar a los medios .en un marco de anlisis de costo-beneficio, cuando los medios son tan divers~s y los objetivos Son variables y no siempre estn predeterminados.

El enfoque de la tica de los medios

Por ltimo, otra alternativa importante frente a los abordajes investigativos tradicionales es la que presenta el estudio de la tica de
los r:nedios (Rubin, 1978; Thayer et al., 1979; Christians y RotzeU,
1983; Goodwin, 1983; Meyer, 1983, 1987; Mills, 1983; Elliott, 1986;
Lambeth, 1986). Muchos problemas de )a tica meditica claramente interesan al inters pblico (por ejemplo, cuestiones de privacidad, buen gusto y decencia, mtodos para recopilar informacin, el
trato con criminales, ete.). Se 'puede recurrir a los cdigos de tica
del periodismo como una fuente de conceptos vigentes sobre normas
de accin de los medios (vase e) captulo 4). Es evidente que la
sociedawI ti<H1Cun int.(!r<H
adivn cm Iw'l normllli {!tiC:IJH
c/C!laRmc!cJiUH.
')'umhill m-llJc:laru que plwcJellll,H'Ovechurne 10Mmtodos normales de la invoHtigucin en cicnciu8 sOctles para investigar el
estado del pensamiento sobre la tica periodstica y para evaluar el
desempeo
1986; Meyer,concreto
1987). (Weaver y McCombs, 1980; Wcaver y Wilhoit,
Aun as, ciertos rasgos de Ja tradicin de la (<<tica
meditiC811limitan la posibilidad de extender su aplicacin a los objetivos de este
trabajo. En primer lugar, adopta una perspectiva predominantemente intenLa y se ocupa de la autorregulacin, aunque con criterios
ms vastos y con miras a una responsabilidad social amplia por las
consecuencias de los medios (l'hurston, 1981). En segundo lugar,

muchos de lo!"!problpmas ticos que se debaten tienen mf; relacin

ron parmetros de conducta personal o profesional que con cuestiones pblicas. En tercer lugar, las formas caractersticas de definicin de problemas, las metodologas y la ndole de las pruebas estn
ms cerca de Ja investigacin legal que de la investigacin en ciencias sociales, a menudo incluyen historias de casos y dependen ms
de la argumenta~6n que de la prueba emprica.
\
I

Un enfoque difereJ?-tede la e'.~aluacin de los medios

Origenes
Ninguna de estas variantes recoge lo central en la tradicin
investigativa a la que recurre este libro, aunque cada una de ellas
impliqueuna evaluacin sistemtica de lo que hacen los medios segn ciertos criterios de logro independientes. El tipo de evaluacin
de la accinde los medios que aqu se analiza pertenece a una larga
tradicin de investigacinaplicada que se ocupa del funcionamiento
de los medios masivos en las democracias modernas, una tradicin
que significativamente tiene sus orgenes en Ja American Commission on Freedom of the Presa (Hutehins, 1947). Esta comisi6n se
proponaevaluar la prensa 110rt(!americanade la poca y establecer
un marco de normas de calidad de desempeo apropiadas para los
mediosde prensa (csocialmenteresponsabJe8I).Aunque la comisin
misma hizo muypoca inve9tigacinemprica, el conceptode responsabilidad socialy los principios que enunci han servido de gua a
gran parte de los trabajos posteriores.
.
En varios otros pases han existido comisiones de investigacin
sohre el desempeo de lOAmedios masivos que combinaron una ta.
rea similar de evaluacin pblica con programas de investigacin
emprica; por ejemplo, en Gran Bretaa (Royal Commissions on the
Press Reports, 1949 Y1977), Suecia (Gustafsson y Hadenius, 1976),
Canad (Davey, 1970; Kent, 1981), los PaSes Bajos (McQuail y Van
Cuilenburg, 1983). La naturaleza y el alcance de las investigaciones
tambin se pueden entender desde Lemert (1989), quien sugiere
que podemos distinguir cu,tro escuelas principales de crtica de los
medios: la marxista; la de 'los estudios culturales Icrticos; 1s.de la
responsabilidad social; la empirista. Su propio objet.ivo es demostrar
(ccmopueden utilizarse las tcnicas de las ciencias sociales para
evaluar y criticar la..accin de los medios periodsticos presentes y
futuros (Lemert, 1989, pg. 11).

42
43

.J~

.1

'~"UAUc1ljaUfl

...'"1":t\;\,;JOfi
CtelOSmedioS>1podra describirse como Un lbrido de la!
escuelas crticas de la responsabilidad social y la empirista. Curiosamente, la evaluacin de ]a accin de los medios, tal como se la en.
tiende aqu, comprende dos elementos que se enfrentaban en la cl.
sica afirmacin de Lazarsfeld (1941): lo administrativo (con lo cual
se refera al component.e organizativo de los medios) y lo crtiCOlI.
La
expresin investigacin administrativo-crtica') podra muy bien
describir una rama de la tradicin de la evaluacin de los medios en
funcin del inters pbliCOl),sin duda la rama puesta en prctica por
las comisIones de prensa'y otras similares.
El presente estudio trata de forjar esta uni}1)
vinculando un
conjunto de principios normativos y Una serie de procedimientos investigativos, con la intencin de iluminar a unos y otros. La investigacin del desempeo en funcin del inters pbliCOl)ha admitido
varias preferenciaS>1especficas propias en la definicin de los problemas y en la eleccin de la metodologa de investigacin. En particular, se ha dado preferencia a lo cognitivo (noticias e informacin)
y lo poltico, aunque, en relacin con la televisin, han sido igualmente prominentes las cuestiones de calidad cultural y de moralidad. La relevancia potencial de la investigacin para fijar polticas
pblicas (regulacin de sistemas de medios o intervencin en estos)
ha hecho que se asigne mayor importancia a las pruebas que parezcan tener solideZ!)suficiente para resistir los debates polticos o jurdicos y que tambin sean comunicables a Una audiencia de legos:
miembros del pblico, polticos, profesionales de medios.

Definicin de las caractersticas

La versin particular del modelo de investigacin elegido para la
tarea de evaluar la accin no es una alternativa que excluya a las
ot.rns pcrspoctivUH. sino unll vnl'illntc cli8tintiva. hbl'ida. que adopta
rasgos de algunas de las otras variantes descritas. Sus caractersticas principales Son las siguientes:

1:11UI:I:I"'I1~~UI::

UI:: I::I:IL,UU.t:~1i:lt1

y Wt=WUUtl

UI:: UIV~I:ILl~i1C1UU

V1V"'lV~

de las ciencias sociales tradicionales, en especial: actitud neutral

)' enunciacin clara de valores; bsqueda de 'rasgos de desempeo generales y caracteraticos, ms que idiosincrsicos y nir.os;
aplicacin de mtodos sistemticos, generalmente cuantitativos,
para la recoleccin y el anlisis de los datos.
Primordial acento en la accin en trminos de contenido o pro.
ducto ofrecido por los medios; o en la calidad glqbal del servicio
prestado. ms que en la estructura o los efectos mediticos.
Incorporacin de abordajes diferentes respecto de la accin, en
especial los originados en las fuentes, los productores, los clientes y las audiencias.
El anlisis de la accin de los medios segn estas especificaciones puede definirse entonces como:
La evaluacin independiente de los servicios de los medios masivos segn criterios dierentes de inters pblico)), con mtodos
de investigacin objetivos y sistemticos, tomando en cuenta
toda otra prueba relevar.te y las condiciones de funcionamiento y
los requerimientos normales del medio en cuestin.
El modelo de investigacin capaz de llevar a la prctica esta defi.
nicin est en particular preparado para cumplir con los requisitos
usuales del debate, la formulacin y la evaluacin d~ la poltica pblica. Deber ser el que mejor pueda comunicar las pruebas pertinentes y confiables a los principales participantes de esos debates
-habitualmente
legisladores, polticos, gobiernos, formadores 9.e
opinifi)),los medios mismos y el pblico en general-y, por lo tanto,
el que tenga ms posibilidades de influir en las polticas pblicas o
los objetivos y conductas que los medios se han fijado.

Plan y objetivos d~ este libro

i

Una eleccin fundamentada de los criterios de accin relevantes

{vase el captulo 6)1en armona con una versin claramente
definida de Un fin social positivo.
La adopcj.n de Un punto de vista y Una definicin del problema
externos a las metas e intereses que 108propios medios se han fijado. e independientes de ellos. aunque tome en (~l\enta sus objetivos y las coudicioncs de funcionamiento necesalias.
44

La definicin escQgida ha infliJido en la estrategia global de este

libro y sobre todo en la seleccin de criterios e indicadores de accin,
en los mtodos y en los ejemplos de investigacin analizados. El primer objetivo es desarrollar un marco de principios normativos lo
ms abarcador posible, consistente tanto con el registro histrico de
la preocupacin social por 1ftcomunicacin p4blica como con 108requisitos de coherencia y economa de presentacin. No es nuestra

45

intencin proponer una nueva teora social o normativa de los medios ni abogar por una versin particular de lo que podra ser el inters pblico en el funcionamiento de los medios masivos. Los das.
de las teoras integradoras y normativas han terminado; o al menos
as debera ser, segn lo sostendremos aqu. Habr que examinar y
describir reivindicaciones de distintas procedencias, a veces opuestas, para proponer y aplicar parmetros de desempeo apropiados.
El Propsito secundario es ayudar a clarificar el pensamu:nto
acerca del inters pblico en la comunicacin y acerca de los diversos objetivos y valores que proponen los defensores y crticos de lo
que hacen los medios. La necesidad de especificar algn signo exterior observable de presunto mrito o beneficio pblico de la comunicacin es un poderoso incentivo para alcanzar un pensamiento ms
claro. La investigacin que sigue esta tradicin ha tropezado principalmente con tres clases de dificultades: ua es la diversidad de
perspectivas y valores por abarcar; la segunda es la de establecer los
criterios precisos capaces de expresar una perspectiva determinada
sobre el (<inters pblic(); la tercera es encontrar indicadores operacionales de los criterios, capaces de producir pruebas sistemticas,
confiables y comunicables para exponerlas en debates pblicos o formular polticas. La bsqueda de soluciones a estos tres problemas
ha ayudado a poner de manifiesto los sentidos que se atribuyen al
concepto de ((inters pblico)) en temas de comunicacin.
El libro en su conjunto tambin puede entenderse como un intento de acmcar la brecha entre los parmetros normativos (y por lo
tanto subjetivos) y la investigacin objetiva. Esto slo se logra si se
fijan lmites a su campo: en la prctica, hay que circunscribirse a los
sistemas de medios de relativamente pocas sociedades occidentales
durante el pasado reciente, que comparten tradiciones similares de
democracia liberal. Resta al lector juzgar hasta dnde lo que se ofrece es apJicahle a los muchos casos y lugarcs que no so consideran
I1qu, y l.mnhir. hm.1.1I
d{mdn (!I plllmdu do 111I.(!orn du IUI-!
modioH y du

1/1invo8Ligllcindo la accin de 108medios sigue teniendo relevancia

para el futuro en cierne de la comunicacin en la sociedad (vase el
captulo 23).
Los propsitos descritos se lograrn principalmente consideran-

do en cadaocasin los aspectos ms importantes da ]a nocin del

inters pblico en relacin con 108medios, en especial los referidos a
su independencia, diversidad, objetividad y t.ambin a su contrilmcin al orden social.y cultural. Para cada uno de esos temas genricos la intencin es, en primer lugar, especificar conceptos y criterios
de accin relevantes, y, en segundo lugar, ver, a travs de ejemplos
surgidos de la investigacin, cmo se puede hacer la evaluacin y a
46

qu conclusiones se lleg en el pasado. Antes de avanzar, hayalgunos problemas bsicos que necesitan un abordaje ms preciso.
La principal dificultad que sealamos al iniciar este estudio fue
la insuficiencia de la teorh social existente sobre la accin de loa
medios. No hay base firme o ~nsensuada para realizar un estudio
de esta clase, aunque resulte bastante fcil averiguar los temas genricos de investigacin. En parte, esta insuficiencia nace de un
dE,scuidorelativo en el que se incurri en el pasad o de una.temtica definida de manera discontinua, local y estrecha en la mayora
de las investigaciones. Pero, tambin, de la diversidad de contextos
scciales y de instituciones Ilediticas. Quiz, sobre todo, de los conflictos bsicos de intereses y perspectivas que enunciamos antes.
Las dificultades mencionadas no se pueden superar en su totalidad, pero intentaremos construir bases ms seguras. En el captulo que sigue, se aborda directamente el concepto de (cinters pbliC()
y .~eestablece una definicin operativa para los fines de este libro.
En los captulos 4 y 5 se ofrece una solucin pragriltica al problema
dE.la seleccin y definici6n de criterios de accin a travs de la reviinde la trayectoria de la regulacin pblica de los medios masivos
en una serie de sociedades. Se presume ms probable que las expectativas de la ((sociedaro)se expresen en la ((Vozinstitucionalizada de
esta sociedad cuando dicta prescripciones y proscripciones para los
medios en su rol pblico. Tras esta revisin, en el captulo 6 se presenta una enunciacin ms formal y general de los resultados con
arreglo.a los valores bsicc,s aplicables a los medios y a lOElconceptos
y subconceptos que pueden derivarse de ellos, bajo la denominacin
de ((marco de principi() para la tarea de evaluacin.
Antes de abordar los temas de fondo, el captulo 7 completa otro
elemento bsico para el aparato de investigacin y propone un modelo general de la organizacin de los medios y una revisin de las
opciones y estrategias de la investigacin evaluativa. El modelo or~nni7.atjvo do los medios busca situar el problema especfico de la
accin desde el punto de vista de su plano dentro del sistema, y adems ayudar a precisar la realidad emprica del trabajo meditico a
la que puedan aplicarse los principios de la acci1'1.Los captulos que
siguen avanzarn tal como se seal. tema por tema, y concluirn
con un panorama de los cambios mediticos que ocurren actualmente. Lo central aqu es la vigencia de los diversos principios de accin
esbozados bajo las cambiantes condiciones ambientales y operativas
de los medios masivos en general. Qomo )a accin de los medios inevitablemente cambia, podemos esperar que tambin las expectativas de los pblicos se adaptarn con tal que se sigan desarrollando
definiciones del inters pblico en comunicacin.

47

u. -Cllmteres pblico en la comunicacin

Clarificacin conceptual
Para algunos estudiosos de f1losofia poltica (por ejemplo, Barry,
1965), la expresi6n inters pblicOse ha usado de manera tan imprecisa durante mucho tiempo, y se ha abusado tanto de ella, que sera mejor abandonada por completo. La entrada correspondiente en
la Encyclopedia of the SociaZ.sciences (SilIs, 1968) dice que la nocin
es elstica y relativa (...) [y] (...) carece de un contenido a priori
en espera de ser revelado (. . .) Sirve para recordar a las partes inmediatamente interesadas que hay consideraciones que van ms
all de los obj(!tivos de ambas (. . .). Adems, supone la existencia
de un inters comn, aunque no se pueda llegar a un acuerdo acei'ca
de manifestaciones especficas. A pesar de su naturaleza problemtica, Held (1970) ha sost.enido que, aunque abandonramos el concepto, no eludiramos los problemas y complejidades que se asocian
<:onla nocin de inters pblico. Estos surgen en casi todo debate poltico o legal sobre temas de amplia o profunda significacin pblica.
Una de las caractersticas ms problemti<,.as del concepto es que
se pueden defender proposicion~s contradictorias, fundament3das
todas ellas en alguna versin particular de lo que se considera parte
del bien general. Hegn Smith, acerca de las telecomunicaciones:
nn un nivel, todas 1111'1
polticas, p!anes y propsitos del gobierno
(. . .) /:IonmanifuHtlleione/o!del inters pblico (. . .) El intel's pblico
es un campo en el que las partes luchan por determinar polticas.
Lleva a invocar fines sociales en todas las cuestiones en las que
perdura un territorio de polticas colectivas debatibles en el seno de
una sociedad (Smith, 1989, }!g. 23).
En la prctica, no hay forma a priori de distinguir un reclamo
vlido de otro que no lo RC/.I.
({roclos-cRcl'ibe Downs (l9()2, pig. 3)hablan del inters pblico (. . .) pero pocos estn en total acuerdo sobre las polticas part.iculares que abarca. Downs seala que el concepto tiene tres funciones especficas en una sociedad democrtica
48

(~e alude aqu sobre todo a las acciones gubernamentales): sirve

como dispositivo por el cual los ciudadanos individuales pueden juz.
gar las acciones del gpbierno y comunicarse estos juicios unos a
otros; en segundo lug~\r, dado que el concepto implica que hay un
bien com.n para todO$ (. . .) las aJ.j!31acionesal inters pblico pueden utilizarse para justificar lo que pueda jr en contra de cierto inters inmediato individua1; en tercer lugar, el concepto sirve como
gua y control de las acciones.
La principal razn para reabrir este tema no resuelto es ayudar a
identificar manifestaciones especficas de beneficio pblico originadas en la comunicacin que vayan ms all de los fines inmediatos
de los propios medios, de sus clientes o de sus audiencias. A su vez,
esto contribuye a fijar prioridades de iilVestigacin y seleccionar criterios de accin pertinentes.

Lecciones de regulacin econm,ica

El origen del concepto de inters pblico est en la regulacin
econmica, donde todavia tiene amplia aplicacin. Mitnick (1980)
.-astre el trmino hasta la teora medieval social, que dio a las ideas
de justicia econmica (por ejemplo, precio justo) o equitativo) el
sustento normativo necesario para justificar controles colectivos del
libre juego de las fuerzas del mercado, y <'-Ontrariareste. Adems,
est.>s controles a menudo establecan obligaciones hacia la comunidad, que se exigan a cambio de ciertos derechos o privilegios. Por
regla general, las obligaciones concenlan a temas como la presta.
cin de servicios a todos por igual; la suficiencia de los bienes y servicios ofrecidos; la fijacin de precios razonables. A cambio, el comercio poda esperar proteccin sobre la propiedad, libertad para hacer
negocios y, en algunos casos, formas limitadas de monopolio.
La ley medieval tambin reconoca ciertas ocupaciones como <loficioHcomunes, que estaban sujetos a derechos y obligaciones particulares. Estas ocupaciones incluan oficios tal~s como el de ciruja.
no, mandadero, posadero, panadero, ete. El concepto de un oficio
comn implicaba algn servicio esencial para la comunidad, y por

eso un inters generaL que permita soslayar algunas de las reglas

normales del mercado. Ciertas cosas eran consideradas demasiado
importantes para quedar libradas al capricho del mercado y, signifi.
catlvamente, varios de estos oficiosestaban relacionados con la comunicacin (en forma de trasporte fisico).
Hay numerosos ejemplos modernos de servicios pblicos que se
regulan de modo similar por el bien comn, incluidos los servicios

49

., " -. -, --'1
~~tos pertenecen a una clase ms amplia de actividades comerciales
que en la ley o la convenci6n se consideran empresas afectadas a
un inters pblic()a causa de la naturaleza esencial del servicio
prestado, su tendencia al monopolio (natural) y los requisitos de ser.
vicio universal sobre una base equitativa. Las dicultades que aho.
ra suscita la aplicacin de tales conCeptos al. sistema de medios nacen principalmente de desacuerdos sobre las caracteristicas esen.
ciales (porque muchas de sus caracteristicas no son esenciales) de la
comunicaci6n masiva y sobre la necesidad o no de algn tipo de organizacin especial que modifique el libre mercado para asegurar
una prestacin justa y eficiente de los servicios considerados esenciales. Adems, los medios masivos tienen derechos especiales a la
libertad, que la regulacin podra vulnerar.
La fe ingenua en la l1!gulacin y en la concesin de privilegios
monoplicos como medio para asegurar el bien pbliCO)
se ha extinguido hace tiempo. Sin embargo, como tambin seala Mitnick, las
doctrinas dellaissez-faire de los economistas clsicos no iban en con.
tra de la creencia, como tal, de que hay un bienestar general ms
all del de los individuos. Hace dos siglos, Adam Smith y otros fundadores de la nueva economa poltica creyeron que el mercado se
encargara de contemplar. esta situacin por medio de una mano in.
visible)) que velara por el mximo bien para el mayor nmero de
personas. El fracaso de esta mano oculta en la realizacin de este
cometido en forma adecuada se tradujo en una reafirmaci6n de la
regulacin de muchas actividades econmicas en el siglo XIX.
Mitnick, citando a Bonbright (1961), menciona dos razones principales para otorgar el carcter de (<utilidad pbliC8)),ambas relacionadas con la proteccin del pblico. Las condiciones para recibir
privilegios econmicos son: a) que los privilegios sean considerados
necesarios para asegurar la correccin del servicio; y b) que ciertas
caracterRticaRtcnicaR condu1.can a un monopolio natrLral. La mayora de las sociedades modernas en realidad requieren sustentarse
en vastas. infrnmltructurns do comunicacin (correo, tclocomunicnciones, trasporte masivo). Estas, a su vez, con frecuencia tienen ciertas caractersticas monoplicas naturales, a saber: sus costos unitarios senan ms elevados por la misma calidad de prestacin bajo
condicionesde competencia.
En efecto, las principales condiciones para otorgar el carcter de
utilidad pblica)) a las organizaciones bsicas de la comunicacin
pblica parecen darse con frecuencia. La regulacin tambin puede
proteger al pblico de )a explotacin derivada de) monopolio, a )a vez
que promueve el funcionamiento eficiente de los servicios en cues-

50

tin. Un requisito comn para los servicios de comunicacin (tanto

fisicoscomoinformacionales) es que deben estar al alcance de todos
en trminos equitativos. Los criterios de universalidad y equidad se
complementanconlos de eficienciay preciojusto. Sin embargo, esta
lnea de pensamiento se hace problemtica cuando se la extiende
ms all de la cuestin de los mecanismos estructurales (o infraestructurale~).
1pologas del concepto de inters pblico
Se han propuesto varias tipologas para la nocin de inters pblicocomo m~eras de ordenar los principales sentidos que se atribuyen al concepto. Downs (1962) describe tres principales escuelas
de pensamiento sobre la manera de averiguar el inters pblico.
Una deriva de la (<<voluntaddel pueblo~):el inters pblico es lo qu.e
quiere el pueblo (la mayora de los ciudadanos). Una segunda versin sostiene que el inters pblico se decide segn algn parmetro
ahsoluto de valores, independientemente de lo que quieran los ciudadanos. Una tercera escuela, (<<realista)),hace depender el inters
pblico de llls consecuencias de ciertos mtodos de decisin: es U11
TCRultadopragmtico. sin implicaciones tica&). En la perspectiva
de Downs, todas las versiones tienen alguna validez. Para nuestro
objetivo, podemos seguir un esquema de clasificacin similar sugerido por Held (1970), que tambin defini tres variantes principales de la teora del interis pblico: teoras de la (cpreponderanci8),
teoras del ccinters comn y concepciones unitaria&)..
Teora de la prep\'Jndel'ancia. La expresin se refiere a casos en
los que la suma de i,'.tel'eses individuales se considera soberana. El
inters pblico se define por la:, mayoras, de acuerdo con lo que
))owns denomina la voluntad del puebl(). Se considera que el inters pblico consiste en la eleccin de la mayora, o en 10que se crea
que maximiza el nmero de preferencias individuales. Se puede llegar a conocer de maneras diferentes: por el funcionamiento del mereado, por el voto, por el clculo experto de la suma de costos y beneficios, por el peso de la opinin pblica)), por la afirmacin de algn
poder dominante que d~termine un resultado. Comoquiera ~ue sea,
segn esta definicin, el inters pblico no puede caer en el lado
perdedol') en el sentido de ser evidentemente contrario al inters de
la mayora. Una de las debilidades de esta teora, segn Held, es el
conflicto potencial entre una v(.aparticular para averiguar el inters
pblico (por ejemplo, voto mayoritario o demanda masiva de los con5-1

sumidores) y la nocin genrica de que el inters pblico significa

algo ms que la suma de las preferencias indh'iduales.
,

Teora del inters comn. Las teoras del inters comO))se re.
fieren a casos en que los intereses en cuestin son aquellos que pre.
sU1niblemente todos los miembros tienen en comn, con poco mar.
gen para disputas sobre preferencias. Ejemplos tpicos 80n los servi.
cios bsicos de trasporte, energa, agua; y elementos que se consideran necesarios para una socieclad ordenada, tales como el sistema
de gobierno, la defensa, la ley y la justicia, el poder de polica, el siso
tema monetario, cte. El concepto general de un espacio pbJico,
que analizamos antes, tambin era considerado por el pensamiento
ilustrado una necesidad en un sistema poltico democrtico y, por lo
tanto, beneficioso para todos los ciudadanos. La nocin de Rousseau
de la voluntad general puede proporcionar una base filosfica para
las hiptesis sobre lo que es el inters comn, pero surgen dificultades cuando una porcin significativa de los supuestos beneficia.
rios no admite con beneplcito lo que se postula o se hace en su
nombre.
Mientras que la teora de las mayoras tiene su fortaleza en los
mtodos (por ejemplo: seguir la demostracin del voto popular o la
eleccin del mercado) y su debilidad en la sustancia (no discrimina
entre alternativas de una manera lgica o racional), con la teora del
inters comn ocurre lo contrario. Abre el camino al reclamo persuasivo de ciertos objetivos (por ejemplo, suficientes medios de comu.
nicacin pblica) pero no demuestra la necesidad (o la exigencia)
de saiisfacer reclamos particulares. Guarda cierta correspondencia
con la teolia pragmtica de :BowllS(segn la cual el inters pblico es aquello a lo que llegan las instituciones polticas a travs de la
toma de decisiones), aunque la versin de Held pone el atributo del
bienestar considerado R'eneral por encima de los medios que se han
instituido para identificarlo y alcan7.arlo.
Teora unitaria. La tercera de las categoras de Held es, en efecto,
la afirmacin de un principio normativo absoluto, por lo general de.
rivado de alguna teora o ideologa social ms amplia. Es muy simio
lar a las teoras del <<criteriode valor absoluto) a las que se refiere
Downs. El inters pblico es visto como lo que mejor concuerda con
un esquema nico ordenado y coherente segn el cual lo que es v.
lido para uno es vlido para todos. Held sostiene que PIatn, Ariatteles, Santo Toms de Aquino, Hegel y Marx han marcado el camino
en esta direccin: comparten una nocin de bien ltimo, al que todos, en ltima instancia, deberan aspirar en su propio beneficio.

52

El casoespecial de la comunicacin masiva

La eleccin de la teora ms apropiada. para abordar los temas de
la comunicacin pblica dista de ser trivial. Podemos pensar ejemplos que siten uno u otro aspecto de la comunicacin en cualquiera ce las tres categoras. En la categora del pensamiento por las
mayoraS)o de la preponderanci8, pueden situarse las concepciones de dar al pblico 10que qwere y la preferencia por el mercado
libre para los medios (y de este modo por las polticas de medios populistaS y consumistas en general). Esto concuerda con la propuestu de un ex presidente -de tendencia liberal- de la Federal Communication Commission (FCC) de remplazar el ~ncepto de inters
pblico por el de inters del pblico: los deseos de los diferentes
grupos de consumidores de medios (Fowler, 1982; Fowler y Brenner,
1983).
La teora de la preponderancia tambin sustentara un amplio
uso de los resultados de las encuestas de opinin pblica como gua
para diversas intervenciones en los medios, que podran incluir la
censura (o no) de las representaciones mediticas del sexo y la violencia; la proteccin de un servicio pblico de emisin existente para
el cual una gran mayora est dispuesta a pagar licencias de recepcin (por ejemplo, Tracey, J986); la incorporacin o exclusin de la
publicidad comercial. Los ejemplos ilustran la dificultad de utilizar
los mtodos de determinacin del bien pblico como gua para evaluar los posibles objetivos o el contenido de las disposicior.es sobre la
comunicacin pblica. Las cuestiones fundamentales y de largo pla.
zo tendran que resolverse sobre la base de datos referidos a un
tiempo y un lugar determinados. En general, esta lnea de pensamiento conducira a dar preferencia a las investigaciones sobre audiencias y opinin (que S011notoriamente manipulables y ~ciles de
interpretar) como herramientas para la evaluacin del desempeo,
y a someter todas las propuestas al voto popular o al libre mercado.
Esto dejara escaso lugar para recoger de la manera adecuada los
puntos de vista profundamente arraigados o los intereses muy notables de pequeas minoras.
Es ms fcil encontrar t!jemplos pertenecientes a la teora del
inters comn (el camino intermedio, por decir as, entre los <,.anceptos de lo mayoritario y lo unitario) con relacin a cuestiones
sobre las que no hay una opinin pblica definida o no se la suele
invocar. Los rasgos bsicos de las estructuras mediticas nacionales
y los servicios que prestan (por ejemplo, normas tcnicas, subsidios
a la prensa, adjudicaciones de frecuencias, acceso a los partidos polticos, pautas de publicidad) a menudo se justifican con el argumento

53

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" "'.t''W...'''&'''UJ }I.&.c...~I.~&&\"a.ao

individuales-, e invoca ms a los expertos o a la tradici6n que a la

balanza de la opini6n pblica. El principio de la libertad de palabra
y publicaci6n puede en s tener que fundamentarse en benefici9s de
largo plazo para la sociedad que no resultan evidentes ni claros de
manera inmediata para muchos individuos.
La categora te6rica del inters comI)no slo favorece los intereses colectivos de la sociedad; tambin puede cubrir propuestas
destinadas a proteger o promover los intereses de los consumidores.
Por ejemplo, Cass (1981, pg. 61) cita esta definici6n econmica liberal: Idealmente, entonces, sera de inters pblico la presentaci6n de todos los programas que pudieran reunir pagos superiores a
sus gastos de producci6n y distribucin, independientemente de la
similitud o disimilitud de los programas y del tamao o composicin
de sus audiencias)). Esta opinin contrasta claramente con los planteos ms comunes que proponen la intervencin para asegurar la
distribucin de programas con pocas probabilidades de recibir ingresos que superen sus costos de produccin, pero que satisfacen
determinado ideal o valor.
No se reducen a estas las tesis divergentes aceL"Cade los beneficios pblicos identificables sobre la base de las diversas teoras unitariaSl) que exponen Downs y Held. Por ejemplo, se puede encontrar
sustento terico tanto para la propiedad pblica total como para la
propiedad privada t.otal de los medios. La teora unitaria ms resonante en la actualidad posiblemente sea la defensa de la mxjma libertad de mercado para todos los medios, en '.:onformidad mn las garantas constitucionales cOncedidas a la prensa escrita (Fowler,
1982; Fowlery.Brenner, 1983; Pool, 1984; Peacock, 1986; Veljanovski, 1989). El reclamo de libertad para los medios es un buen ejemplo
de la apelacin a una teora unitaria con relacin a la comunicaci6n,
pero hay muchos otros reclamos que invocan el apoyo normativo pa.
ra el control de IORmedios. Ji~l:Itos
se relacionan con cuestiones como
educacin, prou.'CCinde la juventud, lenguaje y cultura nacionales
(Blumler, 1992). En cada caso, est en juego un principio de valor establecido fundamental.

Una propuesta de compromiso

Dos de los tres abordajes de la definicin del inters pblico en la
comunicacin pblica que se han analizado pueden ser desechados:
los que dependen principalmente de la voz del pueblo expresada en

54

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en igual medida en e~lcompromiso con un valor absoluto. El primer tipo por lo generai es indifere.nte o inaplicable a algunos temas
clave, en especial las cuestiones qe abarcan plazos ms largos, las
relacionadas con minoras o las de naturaleza tcnica. Es muy dudoso que se pueda llegar a confiar en los votos mayoritarios para
resolver temas complejos cuando la comunicacin pblica tiene que
s9rvir a tantos y tan divergentes prop6sitos. El segundo tipo puede.
presentar una :naqueza inversa de insensibilidad ante anhelos populares, pero todava ms problemtica es su ndole frecuentemente autoritaria, paternalista o cuestionable desde el punto de vista
ideolgico.
Ya no existe (en la mayora de los,paises) un sistema de valores
unitario al que podamos apelar para resolver gran cantida.d de
asuntos. Estas dos versiones de la teora del inters pblico tendrn
que ser abandonadas -por insatisfactorias-,
aunque no desaparecern por completo y tendrn cierto peso en las argumentaciones
sobre temas particulares. En cambio, nos concentraremos en aquellas versiones qU,epertenezcan sea a la categora pragmtica))
((~realistID)de Downs sea &la variante del <<intersCOmID)
de Held,
cada vez que sea posible nombrar y desarrollar en un argumento ob.
jetivos y mecanismos especficos de realizaci6n.
gs fcil apreciar que la nocin de inters pblico es y seguir
sil~ndo elstica, cualquiua que sea nuestra eleccin conceptual.
Held (1970, pg. 163) nos propone incluso evitar por completo el uso
del trmino siempre que dispongamos de Ima alternativa precisa. Si
nos referimos a la preferencia de la mayorID) o a una posici6n de
valor escogida por.nosotros mismos, es conveniente decirlo con esas
palabras. Lamentablemente para el sentido comn, a menudo puede ser ventajoso (como nos lo recuerda Downs), durante una argumnntaci6n, introducir una reivindicacin de un beneficio pblico
ms amplio en favor de casi cualquier inters parcial. Un ejemplo
evidente es la comn apelaci6n al (<inters pblico)) tanto en favor de
la cobertura periodstica sensacionalista o invasora de la privacidad
como en oposicin a ella.
He1d hace otras propue&tas, adems de la de evitar la expresin
<lnterspbliw). Ante todo, propone que pensemos en trtnin.os de
relvi1l.dicacio1l.es
rivales: las reivindicaciones que apelan al inters
pblico))son afirmaciones normativas en el sentido de que algo (por
ej(,mplo, una accin o un objetivo) es justificable en razn de beneficie,smayores, dentro de los trminos de cierto sistema poltico y de
cit,rto marco normativo. Los principales elementos de esa reivindicacin son, por lo tanto: un conjunto de principios y normas (sobre

55

...

los cuales no tiene por qu haber unanimidad); una propuesta o

reivindicacin (hechos con referencia a estas normas) en favor de
algo (x)en tanto tiene un mrito mayor que el de 8atisfacer anhelos
individuales (por separado o en conjuntO);y una maquinaria para
verificar la reivindicaciny ponerla en vigencia, si as se decidiera.
Held escribe:
(<Afirmar que una reiv4tdicacin es justificable no equivale, sin embargo, a pronunciar un-juicio normativo en el sentido final de que
est justifl.Cada. Es ms bien proponer algo que s.e parece a una
reivindicacin inicial, una comprobacin prima racie o un enunciado
de 10 que podra aducirse en una justificacin p,'ima race (, , ,) La
justificacin a la que se apela puede ser simplemente que dentro de
un sistema poltico los individuos por lo general tienen derecho a
promover aquellas acciones y polticas que a su parecer satisfarn
sus anhelos (Beld, 1970, pg. 164),
.

Agrega: Esta interpretacin de "inters" se propone con independencia de cualquier teora tica particular sobre cma Redebera l1e{sr a In formncin d(~juicio$ moralcfI (. . .). Un I\SI)('c\.OimpOl-tallt(!
de esta propuesta es la ref~l'encia a un sistema polt.ico y legal que
pueda actuar como sistema de validacin. Held seala que el uso
significativo de la expresin "inters pblico" presupone la existencia de un sistema poltico, sea este primitivo o complejo)).
Si adoptamos estas propuestas, admitiremos tratar las diferentes declaraciones de inters pblico referidas a la comunicacin como una serie de reivindicaciones o propuestas rivales que tienen un
componente normativo. Quedarl1 en manos del sistema poltico o legaljuzgar entre reivindicaciones en conflicto, aunque las decisiones
se pueden delegar en autoridades, como la FCC, o un organismo regulatorio .del sistema postal o de emisin nacional (como la British
Indopcmdent 'l'clcwi"lioneommission, I'l'e; el Conseil Supricur de
l'AudioviHllOlfrullcH, CSA, () el Conlmju de Mediot4 hulnnd(\s), que
adoptarn resoluciones profesionales sobre lo que ms convenga al
pblico en su totalidad de acuerdo con decisiones polticas y jurdicas. La mayora de las cuestiones estructurales se suelen dirimir
por va poltica, mientras que-los detalles de disposiciones sobre contenidos a menudo quedan en manos de organismos especializados
de las instituciones mediticas. La mayora de los problemas de la
accin de los medios que se tratan cn este estudio en realidad pertenecen al segundo territorio: son de competencia de las propias organizaciones mediticas (como los temas de poltica o prctica editorial) al mismo tiempo que s{~'discuten en el dominio pblico.

5G

t Tn marco para identificfU"reclamos de inters pblico

Mitnick (1980) elige un trmino ms neutral y concreto que el de
ccinterspara abordar los detalles de reclamos que pudieran suscitarse respecto de la comunicacin pblica. Menciona una preferencia y un esquema de preferencias:
"central al concepto de "inters" es la nocin de "preferencias" (. . .)
es posible reducir la ambigedad si se escoge un aspecto del "inte,'s",cl concepto ms neutral de "preferencia". Por conjunt.o de prefercncias o esquemas de preferencias se entiende, en efecto, una serie
dc instrucciones que especifican lo que constituira la procura lograda de la meta o el objetivo deseados (Mitnick, 1980, pg. 265).
Mitnick tambin distirigue entre los detalles de un reclamo u objetivo particular y el valor fundamental que podra justificar un acto
propuesto. Algunas definiciones de inters pblico se desvan hacia
los juicios de valor amplios (y podran por lo tanto conducir a mltiples conjuntos de preferencias) mientras que otras son muyespecfi.
"a~~ rcspecto de las preferencias e imprecisas en cuanto a los valores
fundamentales en los que se basan. El:Jtenuevo elemento es consistente con lo qua tomamos de Held y ayuda a la tarea emprica de le"notar un inventario de criterios de evaluacin pertinentes. Ahora
estamos en condiciones de presentar el esquema conceptual general
que puede construirse sobre. la base de nuestl"Oanterior anlisis de
la teora del inters pblico, partiendo del supuesto de que los reclamos de inters pblico deben rea1izarlos en primer lugar reclamantes identificables (age\"\te8de preferencias), sea en su propio noml)l'esea en el de una em idad colectiva, En primer lugar, ofreceremos
a continuacin un resumen puntu&l de las ideas centrales que deri...ande la teora aqu considerada.
Varios actores o agentes de preferencias plantean reclamos
dlmtro de un RiRtemnpolt.icoen nomhre de objetivos (~stados finales
que se desean alcanzar) que supuestamente -a la luz de ciertos va11I"csfundamentales o compartidos- representan un beneficio general para toda la sociedad, comunidad o pblico, por encima de anhelos, satisfacciones o conveniencias individuales. Estos reclamos
:<e~specifican como preferencias sobre un sistema de comunicacin
su desempeo, que se corresponden con la meta defendida. Las especificaciones ofrecidas debern indicar criterios evaluativos para
reconocer si estn o no presentes las condiciones preferidas o si se
alcanzaron o no los objetivos.
Los distintos elementos estn representados de manera esquemtica en la figura 3.1. Este esquema se dehe entender ante todo co1)

57

tema legal, en especial cuaudo estn en discusin cuestione u es-

mo una interrelacin de todos los principales elementos nombrados

antes, que Hepueden explicar ms de la siguiente manera:
La organizaci6n poltica se refiere al foro poltico particular o es.
pacio de toma de decisiones en el que tiene que hacerse o dirimir.

se el reclamo. Se trata a vece, de un parlamenl<> nacional o

ORGANIZACJON

POLITICA

VALOR COMUNICACIONAL

referido a la libertad, la equidad,

la diversidad, la objetividad, el orden, ete.

Vel'llin elegida del concepto de

lNTERF..s PUBLICO
- IIlIIyoril/lrin
- inters com n

- unitaria

AGENTE
)REC~O
de preferencia
(partido, grupo, ete.)

'.
Esquema de
preferencias

Criterios de
consecucin
de objetivos

Figura 3.1. Marco para la idelltificacil~ de los reclamos de I~tersprblico el~ la

er.nll/.ocilLde medios.

I
i
i

tructurales de los medios.Pero tambin los reclamos se pueden

hacer en foros pblicos de otra ndole, o en el contexto de autorregulacionesprofesionalesy voluntarias (porejemplo,los consejosde publicidad o de prensa, con referencia a cdigosde conducta).La naturaleza del foro determinar las reglasdel juego
que deban aplicarse, el tipo de reclamo.que puede juzgarse y el
tipo de decisin al que Sllegue.
Los valorescomunicacionclesfundamentales puedetl referirse a
cualquier principio general ampliamente reconocidacerca de
U::lbien general o individual que pueda esperarse de la comuni.
cacino buscarse en ella. La mayo$ de las sociedades reconoc(!nun amplio abanico de bienes referidos a la comunicacin,
en especialaquellos que conciernen a libertad y diversidad de exptcsin, educacin, informacin, artes y entretenimiento, participacin y ctlheainsocial, identidad cultural, servicios para la
democracia, derecho a comunicar, ete. En general, esos valores
noestn en discusin en s mismos, pero pueden desencadenarse
conflictossobre su prioridad relativa y su aplicabilidad ante circunstancias particulares.
Conceptode interspblico: segll Banfield (1955),se dice que
[algo]es de inters pblicosi sirve a losfines de todoel pblicoen
lugar de servir a los de cierto sector del pblico.Como hemos
visto, hay versiones diferentes de lo que constituira, demostrara o sustentara un reclam.oparticular, en especial:demanda de
la mayora, \IDvalor fundamental o una teora social intereses
comunes determinados de manera pragmtica. La apelacin al
inters pblicono resuelve nada en si misma, pero su invocacin
ayuda a distinguir entre las cuestiones de relevancia potencial
para investigar la accinde los mediosy 108puntos de vista puramente parciales, individuales o idiosincrs008.
.
Agentes de preferencias: los reclamantes potenciales, aquellos
que_proponende hecho objetivoso normas para los medios y argumentan en favor de esros sobre la base del inters pblico, son
numerosos, dismiles y a menudo contradictorios unos con otros.
Suelen incluir al Estado u otra autoridad pblica; a las principales instituciones sociales con inters comunicacional propio,
comopartidos polticos, empresas o sindicatos; a institucionea
socialesy minoras organizadas vulnerables; a diversos tipos de
observadoresde 108medios)),entre los que se incluyen crticos,
investigadores acaqmicos, comentaristas profesionales y los
medios mismos, sea a travs de sus propietarios o de sua gerentes sea de los comunicadores profesionales; la audiencia delos
59

58

IUt:\.UUlJ,
qUI:Heexpresa ae dIversas man~ras, Hay una gran pro.
babilidad de que todos estos agenteSl) tengan un inters propio
en la accin de los medios, pero tambin pueden arrogarse cierto
derecho legtimo a hablar en nombre de un grupo mayor, y, por lo
tanto, a invocar el inters pblico.
Reclamos:.son los elementos centrales en el esquema, que remi.
ten hacia atrSl) a valores bsicos y conceptos sobre el inters
pblico y hacia adelante a expectativas de preferencias (esque.
mas de preferencias) detalJadas, Los reclamos en este nivel se
. expresan-habitualmente
en trminos de objetivos o propsitos
amplios de los que se dice que encarnan ciertos valores comuni.
cacionales y que adems merecen apoyo por alguna razn vincu.
lada con un beneficio mayor'y de plazo ms largo para la comuni.
dad o sociedad, Inevitablemente, estos reclamos suelen ser diver.
gentes o contradictorios.
Esqu.ema de preferencias: la expresin, tomada de Mitnick (vase
supra), remite al conjunto de instruccioneSl) que especifican los
requisitos para lograr los objetivos de un reclamo de inters p.
blico. Un esquema de preferencias normalmente identificara
ciertas clases preferidas de contenidos en el terreno de la iior.
macin y la cultura, o condiciones para el acceso o el libre fun.
cionamiento, etc. Tambin puede especificar restricciones (por
ejemplo, sobre publicidad, pornografia, etctera).
Criterios de xito en la consecucin de objetivos: el elemento final,
necesario para la investigacin evaluativa (aunque menos nece.
sario para el debate poltico) es la traduccin de los trminos
principales de un esquema de preferencias en indicadores toda.
va ms especficos de accin.,Los criterios debern ser lo suficientemente detallados para permitir la observacin objetiva
pertinente, la descripcin y la evaluacin del desempeo real.
Debern, por lo tanto, permitit, que se extraigan conclusiones sobre el Pro~rcRO.o la falta de pl'Ogl'()SO,
en la consecucin de objetivos. Aparte de CHto,la cspecHicacin as detallada puede ayudar
a clarificar el significado de los rcclamos y su relacin con los
valores comunicacionales bsicos.

'.

Una caracterstica de este esquema general es la implicacin de

que.el nmero de alternativas y tambin de conflictos tiende a au.
mentar a medida que avanzamos desde el borde hacia el centro de
cada rectngulo en la .figura 3.1. Hay relativamente pOC()sforos don.
de se puedan hacer los reclamos (aunque habrn ms si incluyramos R los qUE.!
involut:l'an el juiein protesioJal junto con bs de ndole
ms poltica), pero diversos valore!:!comunicacionales fundamenta60

lt>sy versiones del inters p(.blicoposibles. Ms all de eso, podemos

esperar en cambio e1'1contri<1mosCOnms reclamantes, un mayor
nmero de reclamos especiicos, una proliferacin de preferencias
detalladas y una cantidad todava mayor de criterios e indicadores
potenciales de desempeo.

Debates sobre poltica de medios: pasado y presente

Esta presentacin formal de los componentes de todo anlisis de
medios masivos e inters pblico tiene por objeto ayudar a situar la
Investigacin dentro de un marco ms amplio de polticas de medios,cuyos trminos ms importantes se analizarn cn los dos captulos que siguen. Aunque los medios masivos son concebidos desdt>hace tiempo como parte vital de la vida pblica en la mayora de
las sociedades, esta consideracin tambin ha sido ambivalente porque las influencias de los medios son potencialmente dain~s pero
tambin beneficiosas. En las polticas de medios de las sociedades
()(:cidentales durante el pasado reciente, el debate sobre el inters
pblicoen medios masivos ha girado, en consecuencia, en torno del
t{'macentral de si son demasiado importantes o no lo suficientemente confiables como para quedar librados al funcionamiento del mercado libre.
Hay otros interrogantes incluidos en esta formulacin, en especial referidos a los beneficios o daos precisos que pueden esperarse
y a los objetivos de una eventual intervencin, Todos estos elementos constituyen las p:referenciaSl) sobre el funcionamiento de los

mediosa las que nos rferimos nntes. Tambin existen interrogantcs sobre los mtodos que legtimamente pueden utilizarse para promover objetivos y valores de inters pblico. Estos mtodos pueden
consistir o bien en actos ((positivos))-subsidios, monopolios u otros
privilegios, CGncesiones,etc.- o bien en sanciones de carcter negativo, en especial normas y reglamentos destinados a obligar a 106
medios (ya se encuentren en manos pblicas o privadas) a servir a

losfmes pblicos.
.
Dentro de los lmites de un sistema poltico nacional (principalmente),los defensores y opositores de la regulacin y la desregulacin, el controlo la liberalizacin -incluidos los que tienen intereseseconmicosen el resultadO-:-han polemizadosobre los xitos y
fracasosde los medios pblicos y privados,a menudo con apelacionus a ciertos valores fundamentaleR. Con frecuencia se han incorporado altos intereses polticos y econmicos, que sirvieron para
61

...u

..

"'&&.LO.
..va

...,

""UUCUUWy tluuorumar

la argumentaClon

ron.

damentada. El marco global tambin representa el campo en el que

se ha llevado adelante la investigacin sobre el desempeo de los
medios, con despliegue de pruebas en apoyo o en detrimento de di.
versos reclamos. No sorprende que en este campo no hayan preva.
lecido la suavidad de la razn ni la ponderada consideracin de las

pruebas.

'

La poltica de medios comofuente de normas para la

accin
Segn el marco de principios para identificar los reclamos de inters pblico resumidos en la figura 3.1, podemos optar por diversos
puntos de ,partida y perspectivas. Podemos definir y aplicar cierto
conjunto de valores comunicacionales fundamentales o proceder de
manera ms pragmtica: atender al punto de vista de algn agente
de preferencias)), y entonces examinar reclamos particulares y aplicar determinados criterios de desempeo. Como el campo de la in.
vestigacin del desempeo se ha desarrollado en forma algo arbitraria y fragmentaria, bajo el incentivo de motivos locales y particulares, es dificil encontrar un abordaje ms sistemtico y coherente
que no sea el impulsado por un valor unitario)) o por una ideologa
excluyente (sea liberal o socialista).
Con tal que la investigacin tuviera bases tericas, habitualmen.
te se gui por principios de escala media como la responsabilidad
sociab), la objetividad 0, meQos frecuentemente, la diversidad y
la calidad cultura). Lo ms cercano a un marco abarcador de normas y valores probablemente sea lo que se ofrece en alguna de las
cuatro teoras de la prensa de Siebert et al. (1956) y de los que han
seguido sus pasos (Marrill, 1974; Hachten, 1981; Alt.schull, 1984).
Por ra7..onesque Reanalizarn en el captulo 6, estall teoras normativas de la prensa no parecen proporcionar suficiente base para investigar la accin de los medios.
La utilidad prctica de las cuatro teoras como gua de la normativa o las investigaciones siempre ha sido en extremo dudosa y lo es
aun ms en un momento en que se multiplican las t.ecnologas y los
sistemas de distribucin de los medios y existe menos consenso que
en el pasado acerca de los valores bsicos. Por supuesto, las construcciones verbales comprendidas por las teoras se circunscriban
en gran parte a las pginas de los escritos acadmicos y no tenan
presencia en ninguna ley, regulacin, autorregulacin ni poltica.

62

En cambio, durante dcadas se ha luchado por temas especficos de

normativa referidos a los medios en el campo poltico y en el campo
jurdico de la mayora de las sociedades nacionales. Como resultado,
_

ha surgido un 'vasto cuerpo de principios sobre lo que los medios

deberan hacer o no hacer a la luz de su naturaleza pblica.
Este cuerpO puede encontrarse en leyes, reglamentos, decisiones
tribunalicias e informes de comisiones, en la medida en que interesan a lo que la sociedad espera de los medios. La regulacin amplia
de la emisi6n (e incluso su desregulacin) haba producido un abundante cuerpo de proscripciones y prescripciones que fue descuidado
en gran parte por la tradicin terica inicial a la que nos referimos
anteriormente. Los propios medios hah producido cdigos aun ms
numerosos de pr4ctica periodstica (por ejemplo, Nordenstreng y
Topuz, 1989) y, adems, la regulacin y el discurso normativo se han
ido extendiendo paulatinamente hasta alcanzar un nivel inten1acional (global y regional).
En resumen, estos materiales proporcionan una base emprica
para la investigacin normativa de los medios, por diversa que sea
su forma y por rammcados y poco codificados que estn. Podemos esperar que en ese material encontraremos las expresiones ms claras
sobre el inters pblico y tambin las enunciaciones ms claras de
los valores fundamentales a~rca de la comunicacin desde el punto
de vista de la sociedad. El propsito principal de los dos capt.ulos
que siguen es esbozar el universo rector de sentidos atribuidos a los
conceptos de inters p(tblico en una serie de pases diferentes. La
idea es exponer los priipios ms comunes de la accin de los medios que se presentaron en el disc\:rso poltico pblico, en relacin
con los peridic8, p~ero, y, segundo, con la emisin.
En general, la potica de medios ha estado dirigida a las formas
de publicacin ms cercanas a las preocupaciones e intereses del poder y la autoridad establecidos (por lo tanto, relacionadas ms con
cuestiones de poltica y religin que de ficci6n y entretenimiento, Y
ms con los asuntos pblicos y nacionales que con los usos personales y empresariales de la comunicacin). Por esta razn, sigue resultando dificil encontrar una teora normativa aplicable a las formas
ms nuevas de la industria de la conciencia. Tambin suelen sobrevivir vestigios de polticas anteriores, ms all de las circunstancias que pueden haberlas jUf'tificado en determinado momento; por
ejemplo, las preocupaciones'acerca de las amenazas a la seguridad
nacional o estatal, lo cual reduce )a relevancia de algunos elementos
que componen este cuerpo de doctrina de medios,
A pesar de la extensin de los principios del libre mercado, los
medios siguen muy politi2'.adosen el sentido amplio del trmino.
(i;j

Esto se debe a que persist.e una creencia en el poden) de 108medios,

aunque sea de dificil definicin; a la aparente imposibilidad de 110
regular el medio televisivo, por una serie de razones; a la creciente
importancia de la comunicaciny la informacin desdeel punto de
vista industrial y econmico;y al conjunto cada vez mayor de como
promisos internacionales (relacionados con cuestiones tanto de
comodeinterna.
(chardware que no pueden cumplirse sin una
software)
amplia
~gulacin

Sntesis de los temas polticos a mediados del siglo XX

A mediados del siglo XX ya se haban sentado las bases para el
desarrollo de un cuerpo de polticas pblicas de Comunicacin y del
discurso normativo correspondiente; esto se puede resumir en una
serie de temticas amplias, que adquieren forma similar en la ma.
yora de las democracias liberales de posguerra, aunque con distin.
tas prioridades y expresiones especficas, El tema ms antiguo fue el
de la segllridad nacional y el mantenimiento del ord.en p,blico, exprC1sncio cm Im~ IK)clC!rC1:-1r(!R<Jrvnclo:-l 1'101 gobierno

pam

proJ}Orcionar

()

ret.ener informncin o incluso censurar, en situaciones de emergen.

cia y en nombre del inters nacional.
El tema de la libertad de prensa se vio animado tanto por el te.
mor al control estatal corno por la percepcin de peligros con respec.

! .

to a los grandes monopolioscomerciales. La regulacin de la radio

'

llev a poner especial nfasis enel universalismo y la equidad del

servicio, en especial en temas de conflicto poltico, pero tambin en
respuesta a reclamos de diversidad de la oferta por razones de pre.
ferenciAs locales, gusto y nccosiclndes sociales, El potencial impacto
moral y cultural de la jmprentn, la radio, la msica yel cine, en es.
pecal Robre los jVOI1(!fo!
y otros Hcctore8 igualmente vulnerables,
constituy otro gran tema de debate normativo, y un fundamento
para la regulacin y la autorreguJacin.
Las normas de los medios grficos comerciales con respecto a la
calidad de BUinformat:in o la ausencia de esa calidad (por ejemplo,
las acusaciones de sensacionalismQ))
tambin fueron muy discutidas, aunque con poca consecuencia regulatoria, Por fin, las tareas y
obligaciones internacionales

de losmedios nadonales comenzabana

sor reconocidas, en especial despus de la desdichada historia de los

primeros tiempos de uso propagandstico de los medios en rivalidades globales, imperialistas.

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l.
.

'

l
.

Diferentesexpresiones nacionales en la normativa de los

medios
Para apreciar el espectro de expresiones de los valores comunicacionales y principios normativos, necesitamos atender al manejo de
E!stostemas en determinados pases en particular. Los principios
centrales relacionados con el desempeo de los medios a menudo
hallaron una expresin ms clara durante crisis o momentos deci.
sivos en la historia nacional o meditica; por ejemplo, cuando los
medios fueron restablecidos en muchos pases europeos despus de
la ocupacin enemiga durante la Segunda Guerra Mundial; cuando
;eintrodujo el nuevo y poderoso medio televisivo; cuando las ten.Icncas monoplicas de la prensa parecieron salirse de control; con
ucasin de las revueltas de la sociedad norteamericana de la dcada
de 1960; o en 11:'actualidad, cuando el orden establecido de la emi:;ineuropea enfrenta el desafio de la aparicin de las nuevas tecnologas de distribucin. Tales ocasiones han dado lugar a gran parte
de los testimonios contemporneos sobre las expectativas con res.
pecto a las polticas de medios.
Es raro encontrar en forma sistemtica meditadas declaraciones
,11,p,'indpim, acerca del interes pb1ko y las expectativas de la cesoci<!dad))resp~cto de los medios. Los equivalentes ms cercanos se
hallal1 en los informes recopilados por diversas comisiones naciona.
les encargadas de evaluar la accin de los medios segn los puntos
mencionados anteriormente, o de trazar orientaciones para los cam.
bios en los sistemas mediticos como resultado de la nueva tecnologa. Otras fuentes son los cdigos de prctica originados en el interior de los propios medios, las declaraciones de polticas pblicas o
los requisitos concretos de desempeo que constan en leyes, regulaciones e instrumentos similares de la poltica pblica,
La naturaleza y disponibilidad de fuentes vara de un pas a otro
y el anlisis que se desarrolla en los captulos 4 y 5 se inspira en va!'i!lBde estas fuentes para un nmero limitado de pases, elegidos so.
bre todo por razones de disponibilidad de material relevante y de
una preocupacin generalmente compartida por los temas ya men.
cionados. Hay una clara tendencia anglosajona, en parte por resultarle accesible al autor pero tambin originada en circunstancias
histricas del desarrollo de los medios, entre las que se incluyen dos
guerras mundiales, que han dado a la teona de medios (canglosajeo.
nn))cierta primaca sobre las variantes de .Europa continental en el
pasado medio siglo (Homet, 1979). Es imposible explicar el context.o
(~ompletode cada referencia o abordar algo ms que fragmentos del
dIscurso)normativo que se expone, p<H'Ose consiguH reunir sut-

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