1

UNIVERSITATEA LIBER INTERNAIONAL DIN MOLDOVA

Cu titlu de manuscris
C.Z.U.: [351:352] (0432) = 135.1
F 98
Viorel Furdui
RAPORTURILE AUTORITILOR PUBLICE IN ADMINISTRAREA
PATRIMONIULUI UNITILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE
SPECIALITATEA: 12.00.02 - DREPT PUBLIC (ADMINISTRATIV)
TEZA DE DOCTOR N DREPT
Conductor tiinific: Popa Victor, Prof. Univ., Doctor Habilitat
Autor: Furdui Viorel
Chiinu 2006
2
Introducere------------------------------------------------------------------------------------------------------ 4
Capitolul I Fundamentul patrimonial al autonomiei locale ------------------------------------- 13
1 Coninutul autonomiei locale -------------------------------------------------------------------------- 13
2 Conceptul actual privind patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale------------------------ 17
3 Obiectul raporturilor patrimoniale ale unitilor administrativ-teritoriale------------------------ 20
3.1 Domeniul public al unitilor administrativ-teritoriale---------------------------------------------- 23
3.2 Criteriile de cuprindere a bunurilor in domeniul public local.------------------------------------ 27
3.3 Clasarea i declasarea bunurilor domeniului public------------------------------------------------- 29
3.4 Clasificarea domeniului public------------------------------------------------------------------------ 32
3.5 Drepturile asupra domeniului public local------------------------------------------------------------ 34
3.6 Domeniul privat i dreptul de proprietate privat al unitilor administrativ-teritoriale-------- 35
4 Delimitarea bunurilor domeniului public de cele ale domeniului privat local------------------ 43
5 Evoluia cadrului juridic din Republica Moldova ce reglementeaz raporturile patrimoniale
ale unitilor administrativ-teritoriale----------------------------------------------------------------- 45
Capitolul II Forme speciale de constituire a patrimoniului unitilor
administrativ-teritoriale-------------------------------------------------------------- 57
Seciunea 1 Delimitarea patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale de patrimoniul statului
1 Consideraii generale privind constituirea patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale-- 57
2 Importana separrii patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale
de patrimoniul statului------------------------------------------------------------------------------------ 59
3 Criteriile de delimitare a patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale
de cele ale statului---------------------------------------------------------------------------------------- 61
4 Soluionarea litigiilor in cadrul procesului de delimitare a patrimoniului
unitilor administrativ-teritoriale de cel al statului ------------------------------------------------ 66
5 Forme speciale de limitare a drepturilor patrimoniale ale autoritilor publice locale---------- 68
Seciunea 2 Transmiterea bunurilor in patrimoniul unitilor
administrativ-teritoriale din patrimoniul statului i altor uniti administrativ-teritoriale ----------- 75
1 Importana procedurii transmiterii patrimoniului in proprietatea
unitilor administrativ-teritoriale---------------------------------------------------------------------- 75
2 Transmiterea patrimoniului statului in proprietatea unitilor administrativ-teritoriale --------- 76
3 Transmiterea patrimoniului in proprietatea unitilor administrativ-teritoriale
din proprietatea altor uniti administrativ-teritoriale------------------------------------------------ 79
3

Capitolul III Competena autoritilor publice locale in cadrul procesului de expropriere a

bunurilor pentru cauz de utilitate public local---------------------------------------------------- 83
1. Conceptul actual privind exproprierea. Unitile administrativ-teritoriale subiecte ale
exproprierii----------------------------------------------------------------------------------------------------- 83
2. Obiectul exproprierii pentru cauz de utilitate public de interes local--------------------------- 86
3. Atribuiile autoritilor publice locale la diferite etape ale exproprierii--------------------------- 90
3.1 Cercetarea prealabil i declararea utilitii publice-------------------------------------------------- 90
3.2 Msurile care preced exproprierea---------------------------------------------------------------------- 96
3.3 Procedura judiciar---------------------------------------------------------------------------------------- 99
4 Momentul transferului dreptului de proprietate ctre expropriat i punerea lui in posesie----- 101
Capitolul IV Exercitarea drepturilor patrimoniale ale unitilor administrativ-teritoriale--105
1. Concesionarea bunurilor i serviciilor publice de interes local----------------------------------- 105
1.1 Accepiunea actual privind concesiunea i subiectele ei------------------------------------------- 105
1.2 Obiectele care pot fi concesionate de ctre autoritile publice locale--------------------------- 106
1.3 Procedura incheierii contractului de concesiune----------------------------------------------------- 111
2 Transmiterea bunurilor proprietate municipal in administrare----------------------------------- 112
2.1 Consideraii generale privind dreptul de administrare----------------------------------------------- 112
2.2 Constituirea, obiectul i titularii dreptului de administrare a patrimoniului municipal-------- 116
2. 3. Drepturile i obligaiile titularilor dreptului de administrare a patrimoniului municipal------ 120
3 Rolul autoritilor publice locale in procesul de schimbare a destinaiei terenurilor------------ 126
4. Formele speciale de instrinare a bunurilor proprietate a unitilor administrativ-teritoriale- 128
4.1 Privatizarea proprietii municipale------------------------------------------------------------------- 128
4.2 Vanzarea terenurilor proprietate municipal--------------------------------------------------------- 131
INCHEIERE------------------------------------------------------------------------------------------------ 135
BIBLIOGRAFIE----------------------------------------------------------------- -------------------------- 14 2
ADNOTARE-------------------------------------------------------------------------------------------------- 154
----------------------------------------------------------------------------------------------------- 155
SUMMARY---------------------------------------------------------------------------------------------------- 156
CUVINTELE-CHEIE ------------------------------------------------------------------------------------- 157
ANEXE---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 158
4
Introducere
Actualitatea i gradul de studiere a temei investigate
Administraia public local i diferite aspecte ale activitii sale constituie in prezent un obiect
de studiu distinct, complex, relativ nou i foarte actual al dreptului public. Aceasta deoarece orice
societate modern, deopotriv cu respectarea principiilor democratice, a drepturilor omului,
separaiei i colaborrii puterilor in stat, accesului la justiie etc., trebuie s determine i un concept
clar i bine definit asupra organizrii i funcionrii administraiei publice locale.
In acest context, constatm c i Republica Moldova alturi de alte state est-europene, din
momentul dobandirii independenei i pan in prezent, este antrenat intr-un proces anevoios,
complex i contradictoriu de edificare a unui sistem de administraie public in conformitate cu
standardele i principiile europene.
Anume acest domeniu al mecanismului de stat a suferit i sufer pan in prezent cele mai multe
schimbri, fiind caracterizat printr-o instabilitate i incertitudine profund, care influeneaz negativ
edificarea unor raporturi moderne i efective intre diferite niveluri ale administraiei publice. Drept
exemplu elocvent in acest sens poate servi faptul adoptrii in ultimii 15 ani tocmai a patru acte

legislative privind administraia public local i trei privind schimbarea divizrii

administrativteritoriale
ale Republicii Moldova. Practic dup fiecare alegeri parlamentare, noua guvernare
considera necesar de a modifica cardinal intregul sistem de administraie public local.
In consecin, in domeniul administraiei publice locale din Republica Moldova s-a creat o
situaie destul de confuz i paradoxal. Pe de o parte, principiile de baz ale autonomiei locale, la
nivel formal, au cunoscut o reflectate sistematic destul de frecvent i ampl in cadrul Constituiei
i altor acte legislative in vigoare la acel moment.
Pe de alt parte, in pofida acestui fapt, actualmente se constat c edificarea unui sistem de
administraie efectiv i modern al APL aa i nu a avut loc; administraia public local actual in
continuare se confrunt cu aceleai probleme existente la inceputul reformelor, iar principiile
autonomiei locale, practic nu funcioneaz i poart un caracter declarativ, fapt confirmat prin
numeroasele rapoarte ale experilor Consiliului Europei realizate in perioada anilor 1998-2005. [209212]
Considerm c una din cauzele principale a acestei situaii este lipsa unei viziuni complexe
asupra condiiilor i componentelor obligatorii necesare pentru dezvoltarea administraiei publice
locale, abordarea fragmentar i selectiv a unor concepte teoretice, precum i mai ales
desconsiderarea i neglijarea fundamentului patrimonial i financiar al autonomiei locale.
5
In acest sens, se constat c in Republica Moldova aspectele patrimoniale ale activitii
administraiei locale, au fost i sunt reglementate intr-un mod sumar, selectiv, confuz i
contradictoriu, astfel devenind practic inaplicabile. In special ne referim la aspectele confuze i
contradictorii legate de formarea bazei patrimoniale ale autonomiei locale, competenele
autoritilor publice locale in cadrul diferitor raporturi patrimoniale, modalitile de dobandire,
gestionare i instrinare a proprietii municipale, procedurile de realizare a licitaiilor etc.
De asemenea, se constat c in Republica Moldova adoptarea actelor normative de baz, care
reglementeaz raporturile patrimoniale ale statului i unitilor administrativ-teritoriale, in mare parte
s-a fcut i se face fr a se ine cont, in modul corespunztor, de realizrile teoretice i practice din
domeniul dat. Conceptele teoretice fiind preluate selectiv i parial, ceea ce genereaz contradicii i
confuzii teoretico-practice fundamentale, care in prezent afecteaz drepturile i interesele
patrimoniale ale colectivitilor locale i contribuie in mare msur la inaplicabilitatea practic a
garaniilor juridice ale autonomiei locale.
Plus la aceasta, in contextul importanei i actualitii obiectului prezentului studiu, menionm
i rolul Curii Constituionale, care prin deciziile sale principiale i argumentate, in perioada anilor
1995-2005, sistematic a declarat neconstituionale mai multe acte legislative i normative care
contraveneau principiilor autonomiei locale, inclusiv in domeniul raporturilor patrimoniale ale
autoritilor publice locale. In lipsa cercetrilor doctrinare suficiente in domeniul autonomiei locale
patrimoniale, deciziile respective ale Curii Constituionale, au constituit un izvor important de
analiz a diferitor aspecte din domeniul administraiei publice locale i au impus autoritile centrale
s intreprind anumite msuri in vederea modificrii cadrului legal de specialitate, inand cont de
drepturile i interesele colectivitilor locale.
In sfarit, se constat c problemele legate de dezvoltarea autonomiei locale i fundamentului
su material i financiar, continu s se afle pe lista aciunilor prioritare ale Parlamentului, ceea ce se
confirm prin adoptarea in ultima perioad de timp a mai multor iniiative i acte legislative
importante menite s contribuie la imbuntirea situaiei autonomiei locale din Moldova[39-41]
Astfel, in baza celor menionate mai sus, putem constata c problematica dezvoltrii unei
autonomii reale a administraiei publice locale prin asigurarea fundamentului patrimonial i

reglementare clar a raporturilor patrimoniale ale autoritilor publice locale in baza principiilor
autonomiei locale, a fost i este una din cele mai importante i foarte actuale teme de cercetare din
cadrul dreptului administrativ.
Referindu-ne la gradul de studiere a temei de investigaie, menionm c, in doctrina i
literatura de specialitate, practic lipsesc lucrri i abordri complexe i unitare ale raporturilor
patrimoniale cu participarea autoritilor publice locale in calitate de actori de baz i prin prisma
6
principiilor autonomiei locale. In majoritatea lucrrilor editate in ultimii ani in domeniul dreptului
public, fundamentul material al autonomiei locale i aspectele patrimoniale ale activitii APL, fie
c sunt abordate selectiv i izolat, sau sunt menionate doar tangenial i superficial, in cadrul unor
studii mai generale.
In opinia noastr, aceasta se datoreaz, pe de o parte, noutii i lipsei certitudinii privind locul
i importana elementului patrimonial al autonomiei locale. Iar pe de alt parte, datorit unor
viziuni, in opinia noastr, depite, raporturile patrimoniale ale subiectelor de drept public au fost in
afara obiectului de studiu al dreptului public, fiind considerate prerogativa exclusiv a dreptului
privat.
Totodat, trebuie de menionat c in doctrin, pe parcursul evoluiei conceptelor privind
calitatea de participani ai raporturilor patrimoniale ale subiectelor de drept public, totui au fost
reflectate unele aspecte de o importan deosebit pentru stabilirea regimului juridic al bunurilor ce
se afl in patrimoniul statului i unitilor administrativ-teritoriale, precum i in ceea ce privete
stabilirea competenelor autoritilor publice (centrale sau locale, dup caz) in procesul de
administrare a patrimoniului respectiv. Aceste, realizri doctrinare au vizat, in special, coninutul
(obiectul) patrimoniului statului i unitilor administrativ-teritoriale, precum i regimurile juridice
distincte aplicabile diferitor categorii de bunuri ce sunt in proprietatea statului i a unitilor
administrativ-teritoriale.
De asemenea, datorit faptului c proprietatea i raporturile patrimoniale constituie o instituie
complex a dreptului, la cercetarea i dezvoltarea diferitor concepte din cadrul acestei instituii au
contribuit, deopotriv, cat reprezentanii doctrinei de drept public, atat i reprezentanii dreptului
civil.
Astfel, in primul rand trebuie menionate contribuiile teoretice a savanior francezi,
reprezentani ai dreptului administrativ, precum: Victor Proudhon, Leon Duguit, Theophile
Ducrocq, Henry Berthelemy, Maurice Hauriou, Jean Marie Auby, Rene Chapus, Andre de
Laubadere i alii. Prin studiile acestor doctrinari administrativiti a fost fundamentat i dezvoltat
teoria domenialitii, au fost analizate izvoarele, evoluia i temeiurile necesitii de a efectua
distincie intre diferite categorii de bunuri ce aparin statului i unitilor administrativ-teritoriale, au
fost stabilite sfera i criteriile de cuprindere a bunurilor in domeniul public, regimul juridic aplicabil
domeniului public, distincia intre bunurile domeniului public i privat, natura juridic a drepturilor
administraiei asupra domeniului public etc.
De asemenea, un aport, deosebit de important in stabilirea i dezvoltarea teoriei domenialitii au
avut studiile i operele unor astfel de personaliti notorii reprezentai ai dreptului civil francez
precum: Marcel Planiol, Ambroise Colin i Henry Capitan, care, in special, au dezbtut problemele
7
existenei sau inexistenei dreptului de proprietate a administraiei asupra bunurilor domeniului
public, natura juridic a bunurilor domeniului privat al statului etc.
La randul su, i doctrina roman interbelic, dei in mare parte influenat de realizrile
dreptului francez, de asemenea a avut o contribuie semnificativ in modernizarea i dezvoltarea in
continuare a conceptului domenialitii i regimului juridic al bunurilor ce aparin sau se afl in

paza statului. In acest sens, printre doctrinari romani consacrai i de referin ai dreptului public in
perioada interbelic trebuie menionai: Ernest Diti Tarangul, Paul Negulescu i Jan Vermeulen. Iar
dintre civilitii romani din aceiai perioad prezint importan deosebit lucrrile marilor juriti i
cercettori precum sunt: Dimitrie Alexandresco i Constantin Hamangiu, in care se analizeaz natura
juridic a bunurilor domeniului public i privat al statului, precum i se indic asupra confuziilor i
inexactitilor existente in codul civil in legtur cu utilizarea termenelor de domeniu public i
domeniu privat.
Printre autorii romani a dreptului public i privat, care au readus in circuitul tiinific i repus in
valoare teoria domenialitii dup revoluia din 1989, abandonind sistemul de drept de tip sovietic,
pot fi menionai in special urmtorii doctrinari: V. Gilescu, A. Iorgovan, E. Popa, V.Priscaru, E.
Balan, E.Safta-Romano, A. Trailescu, I.Filipescu, L. Pop, I. Adam, D.C. Tudorache, N. Repelea,
L.Giurgiu, A. Cojocaru, C. Oprian, M. Nicolae, i alii.
In Republica Moldova, unele aspecte patrimoniale ale activitii subiectelor de drept public, de
asemenea au constituit obiectul mai multor studii cat din partea reprezentanilor dreptului public, atat
i celor din partea dreptului privat. In mare parte, in lucrrile respective fiind abordat, in special,
problematica regimului juridic al bunurilor ce se gsesc in proprietatea public a statului i a
unitilor administrativ-teritoriale.
Astfel, in primul rand, se distinge lucrarea Dlui profesor V. Popa: Administraia public
local a Republicii Moldova. Comentarii legislative i Ghidul primarului elaborat de un grup
de autori, in care sunt analizate prevederile Legii Republicii Moldova cu privire la proprietatea
public a unitilor administrativ-teritoriale prin prisma recunoaterii necesitii asigurrii
fundamentului material al autonomiei locale. Aceste lucrri, reprezint o premier absolut pentru
literatura juridic din Republica Moldova, in care pentru prima dat sunt abordate in mod special i
separat principalele aspecte patrimoniale ale activitii administraiei publice locale.
Printre ali reprezentani ai dreptului public din Republica Moldova care prin lucrrile sale au adus
contribuii importante la studierea unor aspecte ale activitii administraiei publice locale din
domeniul
administrrii patrimoniului colectivitilor locale, pot fi menionai astfel de personaliti distincte
precum sunt: Ala Climov, Maria Orlov, Boris Negru, Tatiana Cunechi i Ion Creang.
In special, Dna. Ala Climov doctor in drept, a readus in circuitul tiinific discuiile privind noiunea
8
i coninutul domeniului public i domeniului privat al proprietii statului i unitilor
administrativteritoriale,
precum i a scos in relevan unele confuzii i contradicii principiale intre realizrile teoretice
privind domeniul i aplicare lor in practica legislativ a Republici Moldova.
Maria Orlov, Boris Negru, i Tatiana Cunechi in lucrarea Quo Vadis Moldova, de asemenea,
abordeaz unele aspecte ale activitii administraiei publice locale, inclusiv cele ce in de raporturile
patrimoniale ale autoritilor publice locale. In sfarit, in acest context trebuie menionat i lucrarea
Dlui Ion Creang Drept administrativ. vol. 2: Administraia public local, in care o atenie
semnificativ se acord comentrilor prevederilor legale privind dreptul de proprietate municipal,
dobandirii dreptului de proprietate municipal, diferitor forme de administrare a proprietii
municipale
etc.
La randul su, un loc deosebit in contextul obiectului prezentului studiu, o au lucrrile unor astfel de
personaliti distincte ale dreptului privat din Republica Moldova precum sunt: Sergiu Baie,
Gheorghe

Chibac, A Chiriac, Aurel Bieu. In special, prezint interes, rezultatele cercetrilor autorilor
menionai
cu referire la obiectul i caracterele juridice ale proprietii publice; distincia intre regimul juridic de
drept public i de drept privat aplicabil diferitor categorii de bunuri proprietate a statului sau
unitilor
administrativ-teritoriale, modalitile de dobandire i incetare a proprietii publice i private etc.
De asemenea, printre investigaiile de ultima or din domeniul dat, trebuie menionate lucrrile Dnei
Carolina Cumir, care in teza sa de doctor, in contextul analizei aspectelor constituionale ale
dreptului de proprietate, abordeaz i unele probleme teoretice i practice ce vizeaz formele de
proprietate i reglementarea raporturilor patrimoniale ale unitilor administrativ-teritoriale.
Ins, in pofida valorii i aporturilor tiinifice incontestabile ale autorilor menionai mai sus, totui
se constat c in mare parte, aceste studii poart un caracter academic, referindu-se mai mult la
analiza
obiectelor i regimului juridic aplicabile patrimoniului subiectelor de drept public. In acelai timp,
intro
msur insuficient sunt abordate i studiate problemele legate de raporturile patrimoniale intre astfel
de subiecte speciale i complexe cum sunt statul i unitile administrativ-teritoriale, precum i intre
cele din urm i alte subiecte de drept. In acest sens, in doctrina i practica juridic actual din
Republica Moldova existand un gol evident in ceea ce privete stabilirea clar i cert a
competenelor
autoritilor publice locale in procesul de administrare a patrimoniului unitilor
administrativteritoriale
i in contextul realizrii i asigurrii unei autonomii locale reale i efective.
Scopul i obiectivele investigaiei:
Prin prezenta investigaie ne-am propus drept scop, stabilirea i demonstrarea importanei
teoretico-practice a aspectelor patrimoniale ale activitii autoritilor publice locale in contextul
edificrii unui sistem de administraie public efectiv, modern i bazat pe principiile autonomiei
locale i descentralizrii administrative. De asemenea, prin prezentul studiu, am dorit s demonstrm
9
actualitatea deosebit i necesitatea includerii in obiectul de studiu al dreptului public, a raporturilor
patrimoniale ale unor astfel de subiecte de drept complexe precum sunt statul i unitile
administrativ-teritoriale.
Intru realizarea scopului propus, ne-am stabilit urmtoarele obiective:
analiza izvoarelor, esenei, importanei i evoluiei teoriei domenialitii, precum i a
aplicabilitii ei in cadrul raporturilor de drept public cu participarea autoritilor publice locale;
studierea i stabilirea coninutului patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale;
analiza i stabilirea distinciei clare intre regimurile juridice de drept public i de drept privat,
dup caz, aplicabile diferitor categorii de bunuri ce formeaz patrimoniul unitilor
administrativ-teritoriale;
analiza i studierea prin prisma principiilor autonomiei locale i a experienei Republicii
Moldova a raporturilor i competenei autoritilor publice locale in cadrul procesului de
constituire a fundamentului material al autonomiei locale.
identificarea i analiza problemelor teoretico-practice cu care se confrunt autoritile publice
locale din Republica Moldova la utilizarea unor modaliti de formare a patrimoniului unitilor
administrativ-teritoriale;
elucidarea particularitilor i problemelor actuale din cadrul procesului de exercitare de ctre
autoritile publice locale a drepturilor patrimoniale ale unitilor administrativ-teritoriale;

 identificarea i analiza lacunelor, confuziilor i contradiciilor legale ce impiedic stabilirea i

cristalizarea unor raporturi patrimoniale eficiente intre autoritile publice locale i alte nivele
de administraie public;
elaborarea de recomandri de ordin teoretic i practic in vederea imbuntirii cadrului legal din
domeniul raporturilor patrimoniale ale autoritilor publice locale.
Noutatea tiinific a rezultatelor obinute.
Prezentul studiu se profileaz a fi drept una dintre primele lucrri autohtone care cerceteaz
aprofundat, complex i distinct principalele aspecte i probleme teoretice i practice din domeniul
raporturilor patrimoniale ale autoritilor publice locale, prin prisma principiilor constituionale
ale autonomiei locale i a realizrilor doctrinare din domeniul dat. In special, elementele de
noutate sunt concretizate in urmtoarele idei i viziuni:
1) raporturile patrimoniale ale statului i unitilor administrativ-teritoriale trebuie incluse in
obiectul de studiu al dreptului public, deoarece proprietatea reprezint o instituie i obiect de
studiu interdisciplinar i complex. Desconsiderarea aspectelor patrimoniale ale activitii
subiectelor de drept public in cadrul teoriei i practicii din Republica Moldova, a condus la
10
apariia unui cadru legal confuz i contradictoriu, precum i la comiterea unor greeli
importante in cadrul procesului de privatizare i descentralizare;
2) aspectele financiare i patrimoniale ale activitii administraiei publice locale sunt decisive in
stabilirea gradului de realizare a principiilor autonomiei locale i edificarea unui sistem efectiv
i modern de administraie public local;
3) stabilirea unor raporturi patrimoniale ale autoritilor publice locale in conformitate cu
principiile autonomiei locale poate avea loc doar in condiiile unui cadru legal adecvat i
necontradictoriu, fundamentat pe concepte i teorii bine definite i efective. In special, teoria
domenialitii reprezint acel fundament teoretic care urmeaz a fi aplicat in modul
corespunztor la perfecionarea legislaiei din Republica Moldova;
4) delimitarea patrimoiului unitilor administrativ-teritoriale de patrimonil statului in baza
criteriului interesului (local, regional sau naional), reprezint o condiie esenial in vederea
stabilirii i efecturii unei distincii clare intre competenele diferitor nivele ale autoritilor
publice;
5) delimitarea explicit i expres a diferitor categorii de bunuri proprieate a statului sau
unitilor administrativ-teritoriale (bunuri ale domeniului public i domeniului privat) este
deosebit de important pentru teoria i practica juridic din Republica Moldova in vederea
stabilirii regimului juridic de drept public sau privat, aplicabil, dup caz, acestor bunuri;
6) este necesar de a face o distincie clar intre proprietatea public i proprietatea privat a
statului i unitilor administrativ-teritoriale. Obiecte ale proprietii publice pot fi doar
bunurile domeniului public, pe cand bunurile domeniului privat formeaz obiectul distinct al
dreptului de proprietate privat a statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Este
inadmisibil i confuz din punct de vedere teoretico-practic, includerea bunurile domeniului
privat in categoria bunurilor propietate public; deoarece, caracterele juridice fundamentale
ale proprietii publice i ale obiectelor sale (domeniul public) sunt: inalienabilitatea,
insesizabilitatea i imprescriptibilitatea. Pe cand, bunurie domeniului privat ale statului i
unitilor adminsitartiv-teritoriale din contra sunt: alienabile, prescriptibile i sesizabile, fa
de aceste bunuri fiind aplicabil regimul de drept privat. Astfel, nu pot fi obiect al proprietii
publice bunurile fa de care se aplic regimul juridic de drept privat;
7) conceptul de clasare i declasare a bunurilor domeniului public urmeaz a fi introdus,
reglementat detailat i aplicat in modul corespunztor in practica juridic din Republica

Moldova; deoarce, in rezultatul clasrii sau declasrii are loc schimbarea regimurilor juridice
aplicabile diferitor categorii de bunuri proprietate municipal. Identificarea criteriilor i
procedurilor clare de clasare i declasare, permite stabilirea i cunoaterea din partea
11
autoritilor publice competente a drepturilor i obligaiilor sale in cadrul procesului de
adoptare a deciziilor privind administrarea patrimoniului respectiv;
8) realizarea in practic a principiilor autonomiei locale sub aspect patrimonial, presupune
delimitarea clar a competenelor intre diferite nivele de administraie public in cadrul
procesului de administrare a patrimoniului subiectelor de drept public care urmeaz a fi
efectuat in baza criteriului apartenenei acestor bunuri: statului sau unitatilor
administrativteritoriale
respective. In acest sens, autoritilor publice locale trebuie s le fie asigurat juridic
competena decizional deplin i exclusiv in cadrul procesului de constituire i administrare
a patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale respective.
Importana teoretic i valoarea aplicativ a lucrrii.
Sub aspect teoretic, lucrarea dat reprezint o analiz detaliat a principalelor probleme teoretice
i practice existente actualmente in domeniul raporturilor patrimoniale ale autoritilor publice i
asigurrii fundamentului material al autonomiei locale. In acest sens, pentru prima dat in Republica
Moldova, cadrul legal de specialitate i diferite aspecte ale activitii administraiei publice locale
din domeniul administrrii patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale, au fost comentate i
studiate in mod complex prin prisma compatibilitii lor principiilor constituionale ale autonomiei
locale i teoriei domenialitii.
Totodat, sub aspectul aplicabilitii, teza poate servi in calitate de surs de informare i
inspirare atat pentru actorii implicai in procesul de studiere i dezvoltare a teoriei privind modul de
organizare i funcinare a sistemului administraiei publice locale, precum i cei implicai in
procesul de elaborare, adoptare i aplicare in practic a reglementrilor normative din domeniul dat.
In special, rezultatele investigaiei pot fi utilizate de ctre:
1) reprezentanii doctrinei de drept public i drept civil, in calitate de obiect al discuiilor i
dezvoltrilor teoretico-practice de mai departe;
2) mediul academic din cadrul instituiilor superioare de invmant, la pregtirea i predarea
compartimentelor respective din cadrul cursurilor de drept public i drept civil;
3) studenii facultilor de drept i administraie public din cadrul instituiilor superioare de
invmant, in calitate de material complementar i didactic la disciplinile de drept public i
civil, precum i in cadrul cursurilor speciale;
4) legislatorul, in cadrul procesului de elaborare i adoptare a actelor legislative ce vizeaz
administraia public local, principiile autonomiei locale i raporturile intre diferite nivele de
administraie public din Republica Moldova;
5) reprezentanii Guvernului i altor autoriti publice centrale, in cadrul procesului de elaborare i
adoptare a actelor normative, in scopul realizrii legilor adoptate de ctre Parlament in domeniul
12
admnistraiei publice locale;
6) autoritile publie locale i asociaiile sale, in scopul stabilirii i aprrii drepturilor i intereselor
sale patrimoniale, in raport cu autoritile publice de alte nivele;
Principalele realizri i concluzii ale investigaiei date au fost incluse in Legea privind
descentralizarea administrativ i Legea privind administraia public local adoptate in redacia
final la 28.12.2006. De asemenea, rezultatele lucrrii vor servi drept fundament teoretic pentru
elaborarea unor acte legislative i normative noi, precum i adaptarea intregului cadru legal special la

prevederile Codului Civil, al Legii privind descentralizarea administrativ i Legea privind

administraia public local.
Aprobarea rezultatelor tezei. Lucrarea a fost elaborat la Catedra Drept Public a Departamentului
Drept al Universitii Libere Internaionale din Moldova, discutat la edina catedrei din 24 mai
2006 i in cadrul edinei Seminarului tiinific de Profil inter-universitar la specialitatea 12. 00.
02 - Drept Public (Drept administrativ) din 31 octombrie 2006. Unele compartimente au fost
comunicate in cadrul unor conferine teoretico-tiinifice naionale i internaionale, cum ar fi:
Conferina naional Modernizarea administraiei publice ca expresie a vocaiei europene
n Republica Moldova, Chiinu, 3-4 noiembrie 2004; comunicare: Statutul actual al
patrimoniului municipal in Republica Moldova;
Conferina naional Modernizarea statului i administraiei publice locale, Vadul lui
Vod, 29 iunie 1 iulie 2004, comunicare: Proprietate, legalitate, eligibilitate in funcionarea
administraiei publice locale;
Conferina tiinifico-practic republican Agenda descentralizrii n Republica Moldova,
Chiinu, 26-27 februarie 2003, comunicare: Unele consideraii privind regimul juridic
patrimonial in administraia public local din Republica Moldova, culegere de materiale,
Editura TISH, Chiinu 2003;
Conferina tiinifico-practic internaional, Sala mare de conferine a Hotelului Dedeman,
21-22 februarie, Chiinu, 2003, comunicare: Situaia autonomiei patrimoniale in Republica
Moldova;
Conferina tiinifico-practic republican Prioritile i mecanismele descentralizrii n
Moldova, 25-26 iunie 2002, raport: Patrimoniul public-un element al exerciiului autonom al
puterilor locale, culegere de materiale, Editura TISH, Chiinu 2002;
Conferina tiinifico-practic republican Dezvoltarea economic i finanele publice n
Moldova, 19-20 septembrie 2002, raport: Efectele statutului incert al proprietii in Republica
Moldova, culegere de materiale, Editura TISH, Chiinu 2002.
13
Capitolul I
Fundamentul patrimonial al autonomiei locale
1 Coninutul autonomiei locale
Organizarea i funcionarea administraiei publice locale in baza principiilor autonomiei locale
i descentralizrii, actualmente constituie una din condiiile de baz i obligatorii a statului
democratic i de drept cu aspiraii pentru integrare european.[128, p.34-36; 130, p. 7-9]
Interesul i importana studierii elementelor i condiiilor necesare pentru funcionarea efectiv a
administraiei publice locale intr-un sistem de drept democratic european, cunoate o cretere
permanent incepand cu a doua jumtate a sec. XX., in contextul prefigurrii viitoarei organizri
politice a Statelor Unite ale Europei [114, p.8-30; 111, p. 7-11] i mai ales odat cu adoptarea de
ctre Consiliul Europei la 15 octombrie 1985, a Crii Europene a Autonomiei Locale (in continuare
Carta European) [2], document devenit obligatoriu pentru toate rile membre ale Consiliului
Europei i care stabilete principiile fundamentale pe care trebuie s se intemeieze organizarea i
funcionarea administraiei publice locale principiile autonomiei locale.
Carta European stabilete principalele aspecte ale conceptului autonomiei locale. In special,
conform art. 3 alin 1, autonomia local este definit ca un drept i capacitate efectiv a autoritilor
publice locale de a soluiona i de a gestiona, in cadrul legii, in nume propriu i in interesul
populaiei locale, o parte important a treburilor publice.
In doctrina interbelic autonomia local este definit ca un drept al unitilor administrativteritoriale
de a-i satisface interesele proprii, fr amestecul autoritilor centrale, principiu care

atrage dup sine descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un
sistem care implic autonomia. Iar in accepiunea actual, autonomia local este ineleas ca fiind
dreptul autoritilor publice locale de a hotri, in limitele legii, in toate problemele de interes local,
cu excepia celor care sunt date in competena altor autoriti publice. [119, p.84]
La randul su, referindu-se la limitele autonomiei locale, Carta European in art. 4 stabilete c:
competenele de baz ale colectivitilor locale trebuie s fie fixate prin Constituie sau prin
lege;
colectivitile locale trebuie s dispun in cadrul legii de toat latitudinea de a lua iniiativa
pentru orice chestiune care nu este exclus din campul competenelor lor sau care este atribuit
unei alte autoriti;
exerciiul responsabilitilor publice trebuie, de-o manier general, s revin de preferin
acelor autoriti care sunt cele mai apropiate de ceteni. Iar, atribuirea unei responsabiliti
14
unei alte autoriti trebuie s in cont de amploarea i de natura sarcinii i de exigenele de
eficacitate i de economie;
competenele incredinate colectivitilor locale trebuie s fie depline i exclusive. Ele nu pot fi
puse in cauz sau limitate de ctre o alt autoritate central sau regional decat numai in cadrul
legii;
in caz de imputernicire de ctre o autoritate central sau regional, colectivitile locale trebuie
s dispun, pe cat posibil, de libertatea de a adapta aciunea lor la condiiile locale;
colectivitile locale trebuie s fie consultate, pe cat posibil, in timp util i de o manier
apropriat in cursul procesului de planificare i de luare a deciziei pentru toate chestiunile
care le privesc direct.
Considerm c aceste limite ale autonomiei locale reprezint in acelai timp i principalele
elemente definitorii ale autonomiei locale. [122, p. 8-30]
In contextul prezentului studiu, o importan deosebit reprezint dou caracteristici de baz ale
autonomiei locale ce se desprind din definiia dat de Carta European: capacitate efectiv a
autoritilor publice locale i soluionarea problemelor i gestionarea afacerilor locale in nume
propriu.
In acest sens, noiunea de capacitate efectiv inseamn c dreptul formal de a reglementa i
de a administra anumite afaceri publice trebuie s fie insoit de mijloace (instituionale, materiale i
financiare. n.n.) necesare pentru a-l practica in mod efectiv. Iar sintagma in nume propriu pune in
eviden faptul c autoritile publice locale nu trebuie s se limiteze doar la rolul de simpli ageni
ai autoritilor superioare, dar trebuie s dispun de o vast gam de responsabiliti care ar putea fi
exercitate la nivel local. [212, p. 4-5]
Analizand prevederile Crii Europene, la prima vedere, putem constata c ea nu conine
prevederi exprese privind asigurarea fundamentului patrimonial al autonomiei locale i dreptul
autoritilor locale in ceea ce privete dispunerea de bunuri proprietate ale unitilor
administrativteritoriale.
In acest sens, fiind posibile interpretri conform crora raporturile patrimoniale ale
colectivitilor locale se afl in afara reglementrilor Cartei i c elementul patrimonial al
autonomiei locale nu prezint vreun interes.
Pentru a evita astfel de interpretri, in Memorandumul Explicativ al Camerei Autoritilor
Locale al Congresului Puterilor Locale i Regionale, se menioneaz c dei Carta European a
Autonomiei Locale in mod expres nu se refer nici la dreptul de proprietate municipal, nici la
raporturile patrimoniale ale autoritilor publice locale i nici la bunurile care pot fi in proprietatea
municipal, totui dreptul de proprietate municipal este protejat de ctre Carta European in mod

implicit. [115, p.6-7]

15
In acest sens se menioneaz c conform art. 3 al Cartei, autonomia local este definit ca fiind
dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor publice locale de a soluiona i de a gestiona, in
cadrul legii, in nume propriu i in interesul populaiei locale, o parte important a treburilor
publice. In acest context, termenul capacitatea efectiv, exprim ideea c dreptul de a
reglementa i gestiona o parte din treburile publice trebuie s fie insoit i de mijloacele materiale
necesare i suficiente, pentru a realiza efectiv acest drept. De asemenea, se menioneaz c
problema autonomiei locale trebuie privit i prin prisma paragrafului 9 al preambulului Cartei
Europene, care prevede c autonomia local, printre altele, presupune c autoritile locale trebuie
s dispun de un larg grad de autonomie, corelat cu resursele necesare pentru indeplinirea
responsabilitilor sale. De aceea, in sensul Cartei, nu exist limitri in ceea ce privete resursele de
care pot dispune autoritile locale dac autonomia local exist cu adevrat: acestea pot fi resurse
financiare, materiale sau umane.
Suplimentar, in Memorandum se menioneaz c datorit rolului fundamental al art. 3
(Conceptul autonomiei locale), toate celelalte articole ale Cartei Europene care se refer la diferite
aspecte ale autonomiei locale, trebuie s fie interpretate in conformitate cu prevederile acestui
articol. In acest sens, dei in titlul art. 9 al Cartei se menioneaz doar termenul de resurse
financiare, totui acest termen este interpretat in sens larg, pe lang resursele fiscale propriu zise
(impozite, defalcri, taxe etc.) avandu-se in vedere i resursele patrimoniale cu caracter non-fiscal
(bunuri i proprieti ce aparin cu titlu de proprietate municipalitilor).
Prin urmare, o interpretare complex i sistematic a prevederilor art. 3, 9 i ale preambului
Cartei Europene, permite de a concluziona c in sensul acestui act internaional fundamental,
autoritilor locale trebuie s le fie asigurat dreptul nu numai la resurse financiare propriu zise, ci i
dreptul de proprietate asupra bunurilor materiale. In acest sens patrimoniul municipal este privit ca
un element de baz al autonomiei locale, iar dreptul autoritilor locale de a poseda, folosi i
dispune de resurse materiale reprezint un element intrinsec i indispensabil al conceptului
autonomiei locale inclus in Carta European a autonomiei locale.
Pornind de la litera i spiritul Cartei Europene i evoluiile de ultima or din domeniul
administraiei publice locale, in literatura de specialitate au fost identificate i sintetizate o serie de
elemente structurale (condiii) obligatorii ale coninutului conceptului autonomiei locale care sunt
necesare pentru ca principiile autonomiei s poat fi realizate i aplicate in practic. In special,
acestea sunt: elementul organizatoric, elementul funcional i elementul gestionar.
Organizatoric, autonomia local se manifest prin caracterul eligibil al autoritilor publice
locale, dreptul de a adopta statutul localitii, organigramelor i a numrului de personal, precum i
dreptul de a organiza servicii publice ale colectivitilor locale pe care le conduc. In acest sens,
16
autonomia organizatoric pe de o parte, inseamn capacitatea de auto-organizare a autoritilor
administraiei publice locale, iar pe de alt parte inseamn lipsa raporturilor de subordonare a
autoritilor publice locale fa de alte organe; iar relaiile dintre autoritile locale i alte autoriti
publice s se intemeieze pe principiile autonomiei, legalitii i colaborrii in rezolvarea
problemelor comune. Funcional, autonomia local se manifest, prin dreptul la iniiativ a
autoritilor publice locale de a soluiona problemele de interes local; exclusivitatea i plenititudinea
de competen a autoritilor publice locale deliberative, precum i caracterul colegial al
autoritilor locale deliberative. Gestionar, autonomia vizeaz competena autoritilor locale,
reieind din calitatea de persoane juridice a unitilor administrativ-teritoriale, care gestioneaz
patrimoniul local. In acest sens, legea trebuie s prevad calitatea de persoan juridic a unitii

administrativ-teritoriale, existena unui patrimoniu, unui buget propriu i c autoritile publice

locale exercit in condiiile legii autoritatea in unitile administrativ-teritoriale stabilite. [121, p. 4549]
Totodat, cum s-a menionat pe bun dreptate in doctrin, termenul de gestiune, in formularea
legal, a primit o alt semnificaie, decat cea care rezult din accepiunea terminologic. In acest
sens, art. 1 al Legii privind administraia public local (2003) termenul de gestiune privete
interesele generale ale locuitorilor. Iar in accepiunea terminologic1 i cea care rezult din alte acte
legislative, termenul de gestiune se refer doar la aspecte patrimoniale ale activitii administraiei.
[139, p. 184-253] In aceast situaie, considerm c pot aprea anumite confuzii i incertitudini
privind
semnificaia juridic a termenului de gestiune i coninutului autonomiei locale.
In opinia noastr, datorit importanei deosebite a fundamentului patrimonial i financiar in
cadrul conceptului autonomiei locale, termenul de gestiune trebuie privit doar in accepiunea
terminologic clasic - stricto senso i cu referire doar la aspectele patrimoniale ale activitii
autoritilor publice locale.
In caz contrar, apare necesitatea de a include in coninutul autonomiei locale un element nou i
distinct, care s reflecte fundamentul patrimonial i financiar al autonomiei locale, Acest element,
ar putea fi numit elementul material sau economico-financiar al autonomiei locale.
Astfel, toate elementele menionate mai sus formeaz coninutul autonomiei locale i sunt
importante in vederea realizrii ei in practic.
Ins, alturi de ali autori, considerm c elementul material al autonomiei locale, merit o
atenie deosebit, deoarece o adevrat autonomie local decizional, cum ne demonstreaz
1. Conform Dicionarului Explicativ Roman, Bucureti, 1998, p.420, gestiune inseamn:
administrarea bunurilor unei
intreprinderi, instituii sau persoane; rspunderea pstrrii bunurilor sau a manuirii fondurilor;
ansamblu de operaii privind
primirea, pstrarea i eliberarea de bunuri materiale aparinand altcuiva.
17
experiena Republicii Moldova, nu poate exista i este lipsit de orice coninut, fr o real
autonomie patrimonial i financiar. Ceea ce presupune c, colectivitile locale trebuie s aib la
dispoziie, in proprietate sau in regim de administrare autonom bunuri materiale (mobile i
imobile), precum i mijloace financiare suficiente, pe care s le administreze potrivit intereselor
colectivitii. [120, p. 3-4]
Altfel, lipsa fundamentului material i a libertii de a-l gestiona, pe de o parte, impiedic o
dezvoltare economic stabil i consecvent a colectivitilor locale, iar pe de alt parte, transform
principiile constituionale ale autonomiei locale in baza cror trebuie organizat administraia
public local, in principii pur teoretice i declarative fr relevan pe planul aciunilor
practice.[136, p. 206-207]
In consecin, lipsa argumentrilor teoretico-practice i contradiciile legislative de ordin
principial, pe de o parte, fac ca raporturile patrimoniale ale unitilor administrativ-teritoriale s fie
incerte i confuze, iar pe de alt parte constituie cauza i ambiana principal care permite adoptarea
de ctre organele centrale a diferitor acte administrative (atat normative, cat i individuale), care in
mod direct sau indirect duc la inclcarea drepturilor patrimoniale ale unitilor
administrativteritoriale
i afecteaz edificarea unui sistem efectiv de administraie public in conformitate cu
principiile i standardele europene. [ 131, p. 3-5]
2 Conceptul actual privind patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale

Conform accepiunii actuale, unitile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept

public care au o dubl calitate: participani ai raporturilor de drept public i de drept privat.
Ins pentru a-i realiza atribuiile sale i a participa cat la raporturile juridice de drept public,
atat i in cadrul raporturilor de drept privat, unitile administrativ-teritoriale trebuie s dispun de
un anumit patrimoniu. [106, p. 111-128]
Actualmente, una din primele probleme fundamentale ale procesului de formare a
fundamentului material al autonomiei locale din Republica Moldova, constituie definirea corect i
determinarea coninutului patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale.
In acest sens, Paul Negulescu meniona: Patrimoniul este format dintr-o mas de bunuri, dar i
din venituri i cheltuieli necesare funcionrii serviciilor publice, ce este afectat intereselor colective
pe care persoanele morale sunt destinate s le satisfac, acest patrimoniu aparinand insui
persoanei morale. Pentru c nu se poate concepe, un patrimoniu fr s fie ataat la un subiect de
drepturi care aici este persoana moral: statul, judeul sau comuna [107, p. 203]
18
Conform accepiunii clasice i general-acceptate in prezent, patrimoniul, din punct de vedere
juridic, reprezint o totalitate a drepturilor i obligaiilor patrimoniale, privite ca o sum de valori
active i pasive, strans legate intre ele. [172, p. 108]
Aceast accepiune a fost adoptat i de Codul Civil al Republicii Moldova (2002) care in art.
284 stabilete expres c patrimoniul reprezint totalitatea drepturilor i obligaiilor patrimoniale
(care pot fi evaluate in bani), privite ca o sum de valori active i pasive strans legate intre ele,
aparinand unor persoane fizice i juridice determinate.
Prin urmare, din cele menionate mai sus, trebuie de constatat c patrimoniul unitilor
administrativ-teritoriale reprezint o categorie juridic complex format din dou pri (laturi)
indispensabile: latura activ (activul patrimonial), ce include totalitatea drepturilor patrimoniale
(drepturi reale i de crean), i latura pasiv (pasivul patrimonial), ce cuprinde valoarea tuturor
obligaiilor (datoriilor) patrimoniale (anexa nr. 1). 2
In opinia noastr, aceast accepiune complex i adecvat realizrilor doctrinare a
patrimoniului, trebuie pe de o parte s stea la baza analizei coninutului patrimonial ale unitilor
administrativ-teritoriale, iar pe de alt parte - s fie reflectat in legislaia de specialitate in vederea
reglementrii explicite i eficiente a raporturilor patrimoniale ale unitilor administrativ-teritoriale.
Astfel, se constat c proprietatea constituie un element important al activului patrimonial i de
aceea este necesar o analiz profund a locului i importanei proprietii unitilor
administrativteritoriale
(municipale) in sistemul actual al proprietii din Republica Moldova.
Actualmente, in Europa pot fi evideniate dou sisteme juridice principale in domeniul
proprietii municipale:
1. In cadrul primului sistem, se recunoate existena doar a unei singure forme de proprietate
(privat) pentru toate subiectele de drept, inclusiv stat i unitile administrativ-teritoriale (de
exemplu: Austria, Danemarca, Finlanda, Germania, Marea Britanie, Cehia, Olanda, Suedia,
Letonia etc.);
2. In al doilea sistem, in care se incadreaz i R. Moldova, recunoate existena a dou forme de
proprietate municipal: proprietatea municipal public i proprietatea municipal privat (de
exemplu Frana, Romania, Bulgaria, Portugalia, Spania, Italia, Estonia, Turcia etc.). [115, p. 8]
Analiza prevederilor Constituiei [3], ale Legii privind proprietatea public a unitilor
administrativ-teritoriale [16], ale Codului Civil [4], precum i ale Legii privind administraia
2. Potrivit doctrinei juridice ruse, activul patrimoniului este format, pe de o parte, din lucruri,
inclusiv bani i hartii de valoare, iar

pe de alt parte, din drepturi patrimoniale [177, p. 126]. In opinia noastr, aici se confund sensul
economic cu cel juridic al
patrimoniului, ceea ce nu se poate admite, deoarece dup cum s-a demonstrat in sursele mai sus
menionate, din punct de vedere
juridic, lucrurile materiale prin ele insele nu prezint nici un interes in calitatea lor de bunuri i
independent de subiectul cruia
aparin. Lucrurile devin importante in sens juridic numai atunci cand ele devin obiectul unor drepturi
ale anumitor subiecte.
19
public local [13], in partea in care se refer la reglementarea raporturilor patrimoniale ale
unitilor administrativ-teritoriale, permite s constatm c in linii generale, in R. Moldova a avut
loc, definitivarea i acceptarea unui concept actual i destul de efectiv al proprietii (anexa nr. 2).
Pe de alt parte, s-a refuzat de la conceptul ex-sovietic, care recunotea proprietatea municipal
doar in cadrul proprietii de stat (ca o form a proprietii de stat) i care nu permitea o delimitare
intre proprietatea statului i proprietatea unitilor administrativ-teritoriale, precum i intre diferite
categorii de bunuri, cu destinaie i importan diferit.
Conform sistemului de drept sovietic (socialist), proprietatea unitilor administrativ-teritorial
era confundat (asimilat) cu proprietatea de stat. In acest sistem, cu o centralizare excesiv
(autoritar, totalitar, nedemocratic), nici nu se punea problema delimitrii proprietii unitilor
administrativ-teritoriale de cea a statului.
In acest sens trebuie de menionat c, anterior transformrilor de la inceputul anilor 90 ai
secolului trecut, aceast situaie poate fi explicat prin dominaia in teoria i practica juridic din ex
- U.R.S.S. a doctrinei marxist-leniniste, care nu recunotea nimic privat, statul fiind unicul titular al
dreptului de proprietate public (care se confunda cu proprietatea de stat), iar obiectul proprietii
de stat era constituit dintr-un complex foarte neomogen de bunuri crora, dei se deosebeau in mod
principial unele de altele, prin natura i destinaia lor, li se aplica unul i acelai regim juridic. [180,
p. 113-122].
In opinia noastr, in condiiile actuale, conceptul proprietii exclusive a statului, existent pan
in prezent in spaiul ex-sovietic, este depit, confuz i nu acoper intreaga problematic a
obiectelor dreptului de proprietate de stat i a unitilor administrativ-teritoriale. Acest concept
poate fi folosit doar in subsidiar cu teoria domenialitii (la care o s ne referim in continuare) i
numai in partea ce vizeaz bunurile proprietate public a statului i a unitilor
administrativteritoriale.
Necesitatea delimitrii proprietii statului de cea a unitilor administrativ-teritoriale apare
doar in cadrul sistemelor de drept democratice unde un loc de frunte este ocupat de conceptul
democraiei locale i a principiilor autonomiei locale, realizarea crora este asigurat juridic i
material, prin constituirea bazei materiale (economice) respective.
In aceast ordine de idei, in Republica Moldova se constat c la nivel formal, sistemul actual
de proprietate a unitilor administrativ-teritoriale, reflect un concept destul de progresist i efectiv
(anexa nr. 3).
In cadrul acestui sistem, statul i unitile administrativ-teritoriale, sunt cat subiecte ale
dreptului de proprietate public (art. 127 al Constituiei), atat i subiecte ale dreptului de proprietate
privat (art. 194 al Codului Civil).
20
De asemenea, conform acestui concept se cerea de fcut o delimitare clar intre proprietatea
statului i proprietatea unitilor administrativ-teritoriale, intre dou categorii diferite de bunuri care
pot fi in proprietatea statului sau ale unitilor administrativ-teritoriale (bunuri ale domeniului

public i bunuri ale domeniului privat), crora li se aplic regimurile juridice de drept public sau de
drept privat, dup caz. .
3 Obiectul raporturilor patrimoniale ale unitilor administrativ-teritoriale
O alt problem teoretico-practic actual din domeniul formrii fundamentului material al
autonomiei locale, reprezint definirea i interpretarea corect a obiectului proprietii municipale domeniului (bunurilor domeniale de interes local).
Trebuie de menionat, c termenul de domeniu, preluat din legislaia de specialitate din
Romania i Frana [100, p. 119], este constant reflectat intr-un mod sau altul in cadrul legal de
specialitate al Republicii Moldova incepand cu adoptarea Legii privind administraia public
local[11]. Ins, modul de utilizare a lui in practic nu a fost intotdeauna adecvat accepiunii i
concepiilor, in baza crora a fost elaborat.
Astfel, in loc de utilizare complex i integral a conceptului domeniului (compus din bunuri
ale domeniului public i cele ale domeniului privat), pe parcursul mai multor ani a fost utilizat doar
termenul de domeniu public care, de regul, se confunda, in mod greit cu noiunea de patrimoniu i
prin care se cuprindeau, toate bunurile ce sunt in proprietatea municipal, fr a face o distincie
clar intre regimurile juridice aplicabile diferitor, dup importan, categorii de bunuri proprietate
municipal.
In rezultat, apreau situaii paradoxale cand acelai act legislativ intr-un articol stabilea c
bunurile domeniului public sunt inalienabile, iar in articolul imediat urmtor, prevedea c aceste
bunuri pot fi instrinate, deci sunt alienabile. In acest sens, pot fi menionate Legile privind
administraia public din 1994 i 1998 (art. 80 i 82); Legea Finanelor publice locale (2003) Legea
privind preul normativ i modul de vanzare-cumprare a terenurilor etc. care prevedeau
instrinarea bunurilor proprietatea public.
Trebuie de menionat, c in pofida unor imbuntiri survenite in domeniul dat prin adoptarea
Codului Civil [4] i a Legii privind administraia public local [13], totui, in mare majoritate,
aceste contradicii i confuzii legale s-au pstrat pan in prezent.
In rezultat, preluarea selectiv i parial a unor termene i concepte, fr a lua in consideraie
contextul i fundamentele teoretico practice respective, a condus, pe de o parte, la apariia mai
multor confuzii i contradicii legale fundamentale care impiedic stabilirea i dezvoltarea unui
regim juridic adecvat al bunurilor proprietate municipal. [187, p. 18-19] Iar pe de alt parte, a
21
condus la aceea c conceptul domenialitii, pan in prezent rmane practic inaplicabil i
necunoscut de autoritile publice locale. Ceea ce se manifest prin lipsa unei delimitri explicite
intre diferite categorii de bunuri proprietate municipale, aplicarea confuz a regimurilor juridice i
lipsa evidenei corespunztoare.
Pe parcursul evoluiei concepiilor privind obiectul proprietii statului i unitilor
administrativ-teritoriale, in doctrina juridic occidental, in special in cea francez, s-a dezvoltat o
veritabil teorie a domenialitii, care a stat la baza adoptrii unor legislaii compatibile cu
conceptele moderne asupra rolului i poziiei statului in cadrul raporturilor juridice atat ca subiect
de drept public, cat i ca subiect al dreptului privat. [80, p. 305-311; 98, p. 5 ]
In calitate de subiect al dreptului public statul i unitile administrativ-teritoriale, in scopul
realizrii funciilor sale de baz: de protecie, legislativ, economic etc., sunt deintori ai unor
imputerniciri i competene deosebite, superioare celorlalte subiecte ale raporturilor de drept. Iar in
calitate de subiecte de drept privat, ei particip totui pe picior de egalitate la raporturi juridice cu
alte subiecte de drept, fr a se distinge printr-o poziie i competen privilegiat.
Pentru a participa in raporturile juridice cu caracter patrimonial, ca i orice subiect de drept,
statul i unitile administrativ-teritoriale dispun de anumite bunuri.

Ansamblul bunurilor3 elementele active ale patrimoniului care aparin statului sau unitilor
administrativ-teritoriale, pe parcursul evoluiei doctrinei juridice, au fost denumite domeniu, iar
bunurile insei bunuri domeniale.[156, p. 914]
Conform legislaiei Republicii Moldova in vigoare, in proprietatea unitilor administrativteritoriale
pot fi urmtoarele categorii de bunuri:
terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public local; cldirile in care ii
desfoar activitatea consiliul local i primria, precum i instituiile publice de interes local
bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile etc.
pieele publice, reelele stradale, parcurile publice;
monumentele de interes public local;
terenurile ocupate de pduri, lacuri, zone de protecie i zone sanitare de interes local;
obiecte acvatice situate integral pe teritoriul unitii administrativ-teritoriale, conform Codului
Apelor art. 2/3;
3. Termenul de bun in literatura de specialitate are dou accepiuni: in sens restrans, sunt bunuri
numai lucrurile care pot fi
obiecte de drepturi i obligaii patrimoniale, iar in sens larg, bunuri, in afar de lucruri (obiecte
materiale), se consider de
asemenea drepturile i aciunile patrimoniale - obiecte nemateriale[166, p. 30/31]. De asemenea, in
doctrin noiunea de
bunuri in sens larg este folosit ca sinonim al noiunii de activ al patrimoniului [176, p. 43-44], ceea
ce, in opinia noastr, este
justificat numai pentru cazurile cand termenul de bun vizeaz un anume patrimoniu ce aparine
unui subiect concret. In alte
cazuri considerm c termenii de activ i bun nu sunt identici, deoarece exist bunuri care nu aparin
nimnui (de exemplu:
bunuri vacante sau fr stpan) i de aceea nu pot fi incluse ca activ in vreun patrimoniu.
22
bunurile intreprinderilor i instituiilor locale bugetare cu caracter social-cultural: de
invmant, de ocrotire a sntii i de cultur (inclusiv informaia tehnico-tiinific,
tehnologic i de alt natur);
bunurile intreprinderilor municipale, precum i cota stabilit din capitalul statutar al
intreprinderilor cu form de proprietate mixt i comun, aparinand subiectelor activitii de
intreprinztor din sfera industriei, agriculturii, construciilor, transporturilor, achiziiilor,
comerului, deservirii comunale i sociale i din alte domenii;
bunurile autoritilor publice locale i ale administraiilor unitilor administrativ-teritoriale,
terenurile destinate satisfacerii necesitilor unitilor administrativ-teritoriale,
mijloacele bugetului local i cota stabilit din fondurile extrabugetare, valorile mobiliare,
fondul locativ (cu excepia celui particular, cooperatist, al asociaiilor obteti i al cminelor),
obiectele din infrastructura tehnic i alte obiecte care se afl pe teritoriul respectiv, cu excepia
cazurilor prevzute de legislaie,
alte bunuri necesare pentru dezvoltarea economic i social a unitii administrativ-teritoriale
i pentru realizarea de ctre autoritile administraiei publice locale a sarcinilor ce le revin in
conformitate cu legislaia privind administraia public local.
Analizand coninutul material al domeniului - totalitatea bunurilor menionate mai sus i care
aparin unitilor administrativ-teritoriale, se constat c exist deosebiri eseniale intre diferite
categorii de bunuri in ce privete natura i modul lor de administrare, destinaia, utilizarea i modul
de instrinare. In acest sens, unele bunuri servesc tuturor sau sunt de o importan general, de

exemplu raurile, pieele, drumurile, teatrele, porturile, templele, zidurile cetii etc., [79, p. 112]
altele sunt bunuri pe care statul i unitile administrativ-teritoriale le posed i le administreaz ca
nite particulari, producandu-i venituri pe care le pot instrina dup regulile dreptului comun i
care, in principiu, nu se deosebesc cu nimic de bunurile proprietate privat.
In baza acestei deosebiri de principiu, totalitatea bunurilor ce aparin statului i unitilor
administrativ-teritoriale (domeniul) se imparte in dou mari categorii: domeniu public i domeniu
privat.
Trebuie de menionat c premisele distinciei intre domeniul public i cel privat au aprut inc
in dreptul roman, care clasifica bunurile (lucrurile) in: res in patrimonio (lucruri care se afl in
patrimoniul unei anumite persoane, susceptibile de proprietate privat) i res extra patrimonium
(lucruri in afar de patrimoniu, care nu pot aparine unei persoane, nu sunt susceptibile proprietii
private i care formau domeniul statului i unitilor administrativ-teritoriale, in sensul actual al
termenului). La randul su, res extra patrimonium includea dou categorii de bunuri: a) bunuri care
23
constituiau un izvor de venituri, putand fi instrinate particularilor dup dispoziiile dreptului privat
(res publicae in pecunis populi); b) bunuri afectate uzului public, care nu puteau fi instrinate, fiind
lovite de prescripie (res publicae in uso publico), ceea ce ar corespunde accepiunii moderne a
noiunilor de domeniu privat i domeniu public. [99, p. 10-11]4
Fundamentarea teoretic a noiunii de domeniu, a deosebirii domeniului public de domeniul
privat i in general a teoriei domenialitii a cunoscut o lung evoluie i se datoreaz intr-o mare
msur jurisprudenei i doctrinei de specialitate din secolele XIX-XX. [96, 11-32]
De asemenea, trebuie de menionat c atat pentru legislaia, cat i pentru doctrin juridic din
Republica Moldova, noiunile de domeniu public i domeniu privat constituie, prin esena lor, nite
novaiuni care pan in prezent, cu anumite excepii, nu posedau o fundamentare teoretic i
reglementare normativ suficient.
3.1 Domeniul public al unitailor administrativ-teritoriale
Analiza situaiei actuale din domeniul reglementrii raporturilor patrimoniale ale subiectelor de
drept public (in special al statului i unitilor administrativ-teritoriale), permite de a constata c
discuiile in jurul noiunii de domeniu public sunt foarte actuale i prezint un interes nu numai
teoretic dar i mai ales unul practic, pentru c domeniul public este supus unui regim juridic
deosebit de cel aplicabil domeniului privat i proprietii private.
In acest sens pe bun dreptate se consider c conturarea noiunii de domeniu public s-a fcut
paralel cu cristalizarea noiunilor de proprietate i drept de proprietate, precum i cu conturarea
titularilor acestui drept real. Atunci cand s-a ajuns la convingerea ferm c proprietatea public
poate coexista cu proprietatea privat (in mod independent i, in acelai timp, interdependent),
atunci cand titularii celor dou forme ale proprietii au fost precis definii, a aprut necesitatea unei
reglementri separate a regimului juridic al bunurilor ce formeaz obiectul proprietii publice i
private. [153, p. 111]
Pe parcursul evoluiei doctrinei juridice, noiunea i natura juridic a domeniului public a
constituit obiectul unor dezbateri controversate.
Astfel, intr-o opinie (teoria folosinei generale i a inexistenei unui drept de proprietate) [206,
p. 7-8], domeniul public este definit ca totalitatea bunurilor afectate uzului general i asupra cruia
administraia nu are drept de proprietate. Argumentul de baz adus in susinerea acestei teorii
reprezint ideea c asupra bunurilor din domeniul public nu se pot exercita cele trei atribute
4. Dei profesorul A. Iorgovan, in acest caz, folosete termenul de domeniu public, considerm c,
din punct de vedere

terminologic, in baza viziunii actuale asupra domeniului, este preferabil, in cazul dat, folosirea
termenului general de domeniu,
deoarece categoriile de bunuri menionate nu fac parte numai din domeniul public, ci i din domeniul
privat.
24
fundamentale ale dreptului de proprietate: posesia, folosina i dispoziia inalienabilitatea lor
fiind o dovad in acest sens, iar statul nu are decat paza i supravegherea asupra acestor bunuri.
Totodat, in cadrul acestei teorii se admitea existena unui drept de proprietate veritabil (complet) al
administraiei, dar numai asupra bunurilor din domeniul privat.
Aceast teorie, dei abandonat in mare parte de doctrina i jurisprudena actual, prezint, in
opinia noastr, un interes teoretic deosebit in ceea ce privete inexistena dreptului de proprietate
clasic asupra domeniului public, deoarece argumentele contrare prezente in doctrin nu sunt
suficient de convingtoare.
In acest sens, in literatura de specialitate, s-a argumentat prezena celor trei elemente ale
dreptului de proprietate asupra domeniului public (in special, cu referire la domeniul afectat
serviciilor publice), ins domeniul public este cu mult mai larg (incluzand de exemplu: drumurile
publice, bibliotecile, parcurile etc.). i atunci, cum rmane cu acele bunuri care fac parte din
domeniul public, dar care nu sunt afectate serviciilor publice? De asemenea, considerm c nu se
poate explica preexistena dreptului de proprietate asupra domeniului public prin principiul
inalienabilitii, in sens c dac nu ar exista drept de proprietate, nu ar exista nici inalienabilitate.
Acest argument, cu acelai succes, poate fi folosit i in sens contrar, i anume, c inalienabilitatea
domeniului public este expresia faptului c bunurile care dup natura i destinaia lor nu sunt
susceptibile dreptului de proprietate (neexistand in special dreptul de a le instrina abusus) nu
pot fi obiectul instrinrii. Ceea ce nu aparine unui subiect de drept nu poate fi instrinat de ctre
acest subiect, deci fiind inalienabil.
Cu toate acestea, cutarea soluiilor la aceste probleme a condus la crearea unui concept adecvat
cu privire la proprietatea asupra domeniului public, denumit proprietatea administrativ, noiune
care actualmente coincide cu noiunea de proprietate public.[99, p. 29]
Potrivit altei opinii (acceptat astzi atat de majoritatea doctrinarilor cat i de practica juridic),
s-a fundamentat teoria dreptului de proprietate al administraiei asupra domeniului public pe sinteza
(concilierea) mai multor teorii (teoria civilist, teoria serviciului public, teoria interesului general)
compatibile din punct de vedere al criteriilor domeniului i susceptibilitii dreptului de proprietate
al bunurilor din domeniul public, i care sunt definite ca ansamblul bunurilor colectivitilor
publice i stabilimentelor publice, care fie c sunt puse la dispoziia direct a publicului uzager, fie
c sunt afectate unui serviciu public, prin natura lor sau, dup caz, prin amenajri speciale
adaptandu-se exclusiv sau esenial scopului particular al acestor servicii.[98, p. 28]
Adepii acestei teorii au incercat s demonstreze prezena celor trei prerogative ale dreptului de
proprietate, insistand asupra faptului c, cel puin, pentru domeniul afectat serviciilor publice,
titularii exercit direct dreptul de folosin, culegand i fructele (de ex. veniturile din concesiuni),
25
iar pe de alt parte nu se poate vorbi despre inalienabilitatea domeniului public dac nu se
recunoate preexistena unui drept de proprietate. Mai mult ca atat, in cadrul acestei teorii s-a
susinut ideea dup care toate bunurile de pe pmant sunt susceptibile, in principiu, de proprietate
privat, cu excepia cldurii, razelor soarelui, aerului, vantului etc. care se consider bunuri
nesusceptibile de proprietate privat (res comunes).[83, p. 295-297]
inand cont de cele expuse mai sus considerm c ultima teorie poate fi acceptat dac lum in
considerare c in cazul proprietii asupra domeniului public este vorba de un tip deosebit de

proprietate proprietate administrativ (public), care spre deosebire de accepiunea clasic a

proprietii (cu cele trei atribute: uzus, fructus, abusus i caracterele sale juridice: alienabilitate,
prescriptibilitate i sesizabilitate), este o proprietate limitat (lipsind abusus-ul), regimul juridic
aplicabil acestui tip de proprietate fiind dominat de principiile inalienabilitii, imprescriptibilitii
i insesizabilitii.
In legtur cu o astfel de abordare a problematicii proprietii asupra domeniului public, trebuie
de rspuns la urmtoarele intrebri: despre ce fel de drept de proprietate poate fi vorba in lipsa
atributului de baz al proprietarului dispoziia? Suntem oare in prezena unui drept real deosebit
(nou, neincadrat in noiunea proprietii) asupra domeniului public, pe care-l exercit o autoritate
public local in numele colectivitilor locale? Nu este oare invechit conceptul clasic asupra
proprietii, care reduce noiunea dreptului de proprietate la ansamblul atributelor de posesie,
folosin i dispoziie, in situaia in care actualmente sunt cunoscute cazuri cand o persoan, fiind de
jure proprietarul unui bun, este lipsit de unul sau chiar de toate atributele proprietarului (de ex. in
cazul sechestrului cu ridicarea bunului), de facto neputand a se bucura liber de aceste atribute ale
proprietarului datorit diferitelor interdicii existente in legislaia respectiv sau datorit
imperfeciunii legislaiei in vigoare fiind insuficient in aceste cazuri cumulul atributelor clasice
ale dreptului de proprietate.
De menionat c in majoritatea legislaiilor moderne, inclusiv in Republica Moldova, s-a
acceptat conceptul proprietii administrative (publice) ca un tip de proprietate deosebit dup
subiectul, obiectul i regimul juridic aplicabil unor anumite categorii de bunuri de o importan
public (general) deosebit.
Actualmente, in doctrina juridic modern noiunea de domeniu public are dou accepiuni: in
sens larg (lato sensu) i in sens ingust, propriu-zis (stricto sensu).
In sens larg, domeniul public este definit ca o totalitate de bunuri publice (care aparin in mod
exclusiv statului i unitilor administrativ-teritoriale, obiect al proprietii publice) i private (ce
aparin particularilor, persoane fizice i juridice, i care sunt obiect al proprietii private) ce, prin
natura lor ori prin intermediul dispoziiei exprese a legii, trebuie pstrate i transmise generaiilor
26
viitoare, reprezentand valori destinate uzului public sau folosirii lor in interes public, direct sau prin
intermediul unui serviciu public, i trebuie supuse regimului de drept public. [100, p. 57]
Noiunea de domeniu public, in accepiunea dat, a dat natere unor discuii controversate, in
opinia noastr pe deplin justificate, legate in special de includerea in domeniul public a bunurilor
proprietate privat. In acest sens s-a menionat c noiunea de domeniu este specific numai
bunurilor statului sau unitilor administrativ-teritoriale, altceva nefiind prevzut de legislaia in
vigoare. [205, p. 7-14]
In acelai timp, nu putem s nu recunoatem c in proprietate privat pot fi bunuri care
formeaz patrimoniul cultural naional i care evident sunt sau trebuie s fie, protejate
(supravegheate, pzite) intr-un anumit mod de administraia public.
Ins aceasta se efectueaz nu prin introducerea bunurilor proprietate privat in domeniul public,
fapt care ar contravine conceptului asupra domeniului ca ansamblu de bunuri ce aparin numai
statului i unitilor administrative-teritoriale, ci prin instituirea unor reguli speciale de posesie,
folosin i dispoziie a acestor bunuri private, care, dei cu anumite restricii de ordin administrativ,
sunt supuse in principiu regimului de drept privat (sunt alienabile, prescriptibile i sesizabile), spre
deosebire de bunurile domeniului public supuse regimului de drept public (sunt inalienabile,
imprescriptibile i insesizabile).
Prin urmare, excluzand din domeniul public bunurile private, se ajunge la o noiune mai
restrans (stricto sensu) a domeniului public, care in acest sens este definit ca o totalitate

(ansamblu) de bunuri care, datorit naturii i destinaiei sale, in conformitate cu prevederile legale,
alctuiesc obiectul exclusiv al proprietii publice a statului i unitilor administrativ - teritoriale.
[175, p. 38]
Anume aceast accepiune a noiunii de domeniu public, considerm noi, trebuie reinut in
continuare, avand la baz realitile politico-economico-sociale existente in societatea
contemporan.
Trebuie de menionat c o accepiune a domeniului public apropiat celei menionate mai sus, a
fost adoptat i de legislaia actual a Republicii Moldova: Codul Civil (2002), Legea privind
descentralizarea administrativ (2006) i Legea privind administraia public local (2006). Ceea ce
constituie in opinia noastr, un element pozitiv i important in vederea stabilirii regimului juridic
clar i explicit al bunurilor respective.
27
3.2 Criteriile de cuprindere a bunurilor in domeniul public local.
Dup clarificarea i definirea noiunii de domeniu public, apare problema stabilirii bunurilor
care pot i trebuie s fie incluse in acest domeniu, adic ar fi necesar de stabilit criteriile de plasare
(cuprindere) a bunurilor in domeniul public.
Pe parcursul evoluiei concepiilor asupra esenei i naturii juridice ale domeniului public s-au
propus mai multe sisteme (criterii) de plasare a bunurilor in domeniul public. [104, p. 332-336]
Dup unul din sisteme criteriul domenialitii publice il formeaz insi natura bunurilor, in
conformitate cu care aceste bunuri nu pot aparine particularilor (nu sunt susceptibile de proprietate
privat, de exemplu drumurile publice, fluviile etc.). [156, p. 918-919]
Acest sistem, bazat numai pe criteriul naturii bunurilor, pe bun dreptate, este considerat prea
restrictiv i insuficient, deoarece intotdeauna au existat bunuri care, dei fceau parte din domeniul
public, totui prin natura lor puteau aparine i particularilor (de exemplu: obiecte mobile care
formeaz patrimoniul cultural, imobilele cu destinaie special etc. care sunt incluse in domeniul
public prin acte legislative nu datorit imposibilitii lor naturale de a fi susceptibile proprietii
private, ci in baza altor criterii ce vor fi menionate in continuare).
Mai mult ca atat, dup cum s-a artat in literatura de specialitate, in general bunurile publice
nu aparin particularilor din cauza dimensiunii lor, ci din cauza naturii lor. [168, p. 567]. Deci, in
principiu, orice bun este susceptibil proprietii private, iar singurele lucruri care prin natura lor nu
pot aparine particularilor sunt aa-numitele bunuri comune (res comunes), ca aerul, lumina i apa
mrilor.
Potrivit unui alt sistem, bunurile se clasific in domeniul public dup criteriul afectaiunii
(destinrii) acestor bunuri serviciului public. Pentru susintorii acestui sistem, simpla destinare
(afectaiune) a anumitor bunuri serviciului public (utilizate in scopul asigurrii funcionrii
serviciului public i satisfacerii interesului general) este suficient pentru a le considera ca fcand
parte din domeniul public, ceea ce nu a fost acceptat in linii mari nici de doctrina civilistic, nici de
cea administrativ. [98, p. 23-25]
O parte din civiliti au considerat acest sistem prea larg, deoarece admite includerea, nu
intotdeauna bine justificat, in domeniul public a numeroase obiecte (fr nici o limit) care,
potrivit naturii i destinaiei lor, prin nimic nu se deosebesc de bunurile private i de aceea trebuie
s fac parte din domeniul privat (cldiri administrative, coli, diferite obiecte mobile cu aceast
destinaie de exemplu crile unei biblioteci publice). In schimbul acestui criteriu ei au propus
criteriul afectaiunii (destinaiei) bunurilor uzului (folosinei) direct al publicului, menionand c un
bun domenial face parte din domeniul public nu datorit afectrii lui uzului unui simplu serviciu
public, ci datorit destinrii sale uzului direct al intregului public. [156, p. 917-920]
28

La randul lor, unii reprezentani ai domeniului dreptului public, au criticat sistemul afectaiunii
bunurilor serviciului public, fiind de prerea c acest criteriu este prea restrictiv, neincluzand toate
bunurile care, in fapt, sunt considerate bunuri ce fac parte din domeniul public. Ei au susinut c
criteriul cel mai potrivit de clasare a bunurilor in domeniul public este criteriul interesului general.
Potrivit acestui criteriu, din domeniul public fac parte acele bunuri care, fie datorit afectrii
utilitii publice, fie prin afectarea uzului direct al publicului sau in baza deciziilor administrative,
prezint un interes deosebit general, datorit acestui fapt devenind inalienabile i
imprescriptibile. [98, p. 25-26]
Analizand cele expuse mai sus, se poate observa c teoria interesului general i teoria
afectaiunii uzului direct al publicului nu se contrazic, completandu-se una pe alta i, in acest mod,
oferind un criteriu important de domenialitate.
Totodat, cum se subliniaz in literatura de specialitate, noiunea de interes general nu trebuie
confundat cu noiunea de uz general, deoarece exist bunuri de care publicul nu se poate folosi
direct (ele fiind sustrase uzului public), dar care totui fac parte in mod incontestabil din domeniul
public (de ex. obiectivele militare). [98, p. 26]
In prezent, teoria i practica juridic s-a oprit asupra urmtoarelor criterii de cuprindere a
bunurilor in domeniul public:
Criteriul declarrii (enumerrii) exprese de ctre lege (sau in modul stabilit de lege printr-un
act normativ) a bunurilor care fac parte din domeniul public (a se vedea, de exemplu, alin. 4 art. 127
Constituia R. Moldova, Codul Apelor i art. 82 al Legii privind administraia public local). [98,
p. 233]
Criteriul naturii bunurilor sau destinaiei (afectrii) bunurilor uzului direct al publicului (de
exemplu: pieele, parcurile publice, pdurile, fantanile etc.). [36]
Criteriul interesului public potrivit cruia in domeniul public sunt incluse bunurile care, dei
prin natura lor nu sunt accesibile uzului (folosinei) direct al publicului, totui sunt destinate
folosirii i exploatrii in cadrul unui serviciu public, pentru realizarea unor activiti in folosul
intregii societi (de exemplu: cile ferate, cldirile autoritilor de stat, cldirile colilor i
spitalelor, teatrele i muzeele de stat etc.). [78, p. 18-19]
Cel mai important criteriu al domenialitii publice, indiferent de cauza primordial (natura
bunului sau interesul public), este considerat criteriul declarrii prin lege sau in modul stabilit de
lege, c anumite bunuri fac parte din domeniul public. Totodat, menionm c o astfel de declaraie
poate fi efectuat numai luand in considerare natura i interesul public naional sau local, dup caz,
pe care-l reprezint aceste bunuri. In acest sens, nu se admite includerea in domeniul public prin
29
lege sau alte acte administrative a bunurilor fr o argumentare complex i obiectiv a utilitii
publice a lor.
Trebuie de menionat, c pentru Republica Moldova aceast problem a fost i rmane de o
importan major, deoarece cadrul legal in vigoare la acest capitol este destul de dispersat i
confuz, lipsind o abordare uniform i explicit a criteriilor i procedurilor de cuprindere a
bunurilor in domeniul public local.
Actualmente aceste criterii pot fi doar deduse din interpretarea mai multor acte legislative i
normative, din definirea legal a domeniului public prevzut de Legea privind administraia
public local i Codul Civil, ceea ce in opinia noastr constituie un impediment serios in procesul
de delimitare explicit a domeniului public local de cel privat, precum i a regimurilor juridice
aplicabile bunurilor respective. Mai ales, dac inem cont de capacitile actuale organizaionale,
funcionale i financiare reduse ale autoritilor publice locale in acest sens.
De aceea, se impune adoptarea unor acte normative care expres i detaliat s stabileasc

criteriile i procedurile de cuprindere a bunurilor in domeniul public local.

3.3 Clasarea i declasarea bunurilor domeniului public
Conform art. 82 i 84 al Legii privind administraia public local [13], consiliile locale pot
decide, potrivit legii transferarea bunurilor dintr-un domeniu in altul.
Trebuie de menionat, c o astfel de operaiune conduce la schimbarea regimului juridic al
acestui bun. In special, pe de o parte, datorit necesitii protejrii i pstrrii anumitor bunuri
pentru generaiile viitoare, aceste bunuri fiind transferate in domeniul public devin inalienabile,
insesizabile i imprescriptibile. Cu alte cuvinte, includerea bunurilor in domeniul public, conduce la
excluderea (complet sau parial) lor din circuitul civil.
Pe de alt parte, cum demonstreaz practica juridic, exist situaii cand i anumite categorii de
bunuri care formal fac parte din domeniul public local, totui in realitate ii pierd din cauze
obiective i intemeiate, caracterul public (de ex.: se deterioreaz, nu pot fi intreinute, nu sunt
folosite in scopuri publice etc.) i atunci apare necesitatea de a le introduce in circuitul civil, fie
pentru a obine anumite venituri, fie pentru a le salva de la deteriorare complet.
Ins, din punct de vedere juridic, introducerea in circuitul civil a bunurilor din domeniul public,
este imposibil pan cand, aceste bunuri nu sunt transferate din categoria bunurilor domeniului
public in categoria celor al domeniului privat al proprietii municipale. Numai dup un astfel de
transfer, are loc schimbarea regimului juridic al bunurilor i includerea lor in circuitul economic,
fiind posibil valorificarea lor prin toate modalitile admise de lege, inclusiv i prin instrinare.
30
De asemenea, trebuie de menionat c neglijarea procedurilor juridice de transferare a bunurilor
dintr-un domeniu in altul, poate servi drept temei pentru anularea actelor autoritilor publice locale,
adoptate in domeniul administrrii proprietii municipale.
Astfel, se poate constata c in baza criteriilor evideniate mai sus i in strict conformitate cu
procedurile stabilite de lege, sfera bunurilor ce formeaz domeniul public poate fi atat lrgit, cat i
restrans.
Lrgirea i restrangerea sferei de bunuri ce formeaz domeniul public se numesc clasare
(afectare) i declasare (dezafectare)noiuni fundamentale in ceea ce privete modul (procedura) i
necesitatea (argumentarea) schimbrii regimului juridic aplicabil bunurilor domeniale. In acest sens,
profesorul Paul Negulescu meniona: afectaiunea este msura administrativ care face ca un bun
din domeniul privat s treac in domeniul public, iar dezafectarea, este operaiunea invers, prin
care bunurile domeniului public reintr in domeniul privat. Afectaiunea i dezafectarea, in materie
de drumuri, poart numele de clasare i declasare [140, p. 55];
Din analiza literaturii de specialitate, noiunea de clasare (afectare) poate fi definit ca un
proces de trecere a bunurilor private (ce aparin persoanelor fizice i juridice de drept privat,
inclusiv bunurile din domeniul privat al statului i unitilor administrativ-teritoriale) prin cile i
mijloacele stabilite de legislaie, in domeniul public al statului sau unitilor administrativteritoriale,
i drept consecin excluderea acestor bunuri din circuitul civil cu aplicarea fa de ele a
regimului de drept public (respectiv a principiilor inalienabilitii, imprescriptibilitii i
insesizabilitii). [78, p. 32-35]
Clasarea reprezint un proces, deoarece, de regul, inaintea includerii unui bun in domeniul
public, e necesar a fi parcurse mai multe etape, i numai dup realizarea acestora poate fi adoptat
decizia final a autoritii publice competente care constituie etapa final a procesului de clasare a
bunurilor in domeniul public.5
Clasarea bunurilor se efectueaz prin diferite mijloace juridice, atat pe cale legislativ, cat i pe
calea adoptrii actelor administrative ale autoritilor publice centrale i locale, delegate cu aceste
atribuii de legiuitor (in funcie de interesul naional sau local pe care-l reprezint un anume bun).

Printre mijloacele juridice principale de clasare reinute de teoria i practica juridic pot fi
menionate: exproprierea pentru cauz de utilitate public; achiziii publice efectuate in condiiile
legii; acceptarea in condiiile legii, dup caz, de Guvern, consiliul judeean sau de consiliul local a
5. Astfel, de exemplu in cazul exproprierii pentru cauz de utilitate public trebuie efectuat
cercetarea prealabil prin care se
stabilete existena elementelor care justific necesitatea exproprierii in interes naional sau local,
apoi se declar utilitatea
public, se public decizia de declarare a utilitii publice, se declaneaz procedura de despgubire
i alte msuri premergtoare
etc.
31
actelor de donaii sau legate; trecerea bunurilor din domeniul privat al statului i unitilor
administrativ-teritoriale in domeniul public al acestora etc. [16, 36, 50]
De menionat c oricare ar fi modalitatea juridic de clasare a bunurilor in domeniul public, in
actul de clasare urmeaz a fi prevzut expres utilitatea i interesul public pe care-l prezint
bunurile ce se claseaz, precum i faptul c aceste bunuri devin proprietate public a statului sau,
dup caz, a unitilor administrativ-teritoriale.
Necesitatea unor astfel de prevederi exprese rezult din faptul c la formarea atat a domeniului
public, cat i a domeniului privat al statului i unitilor administrativ-teritoriale, care se deosebesc
in mod cardinal intre ele dup regimul juridic aplicabil, in unele cazuri, sunt utilizate aceleai
mijloace juridice (de exemplu: achiziii publice, legate, donaii etc.), ceea ce implic de la bun
inceput i in mod obligatoriu o precizare, in sensul apartenenei la domeniul public sau cel privat.
In lipsa unei astfel de precizri (prevederi) exprese, bunurile intrate in domeniul statului i al
unitilor administrativ-teritoriale trebuie considerate ca fcand parte din domeniul privat (art. 296
al Codului Civil si art. 81-82 al Legii privind administraia publica locala ).
In legtur cu noiunea de clasare, un moment important care urmeaz a fi reinut este acela c
bunurile private care pan la clasare se aflau in circuitul civil, fiind supuse regimului juridic de
drept privat (adic erau alienabile, sesizabile i prescriptibile), in urma clasrii dobandesc calitatea
de bunuri publice, devenind inalienabile, imprescriptibile i insesizabile, producandu-se astfel o
schimbare a regimului juridic de drept privat in regim juridic de drept public aplicabil lor.
La randul su, declasarea (dezafectarea) poate fi definit ca un proces de trecere, prin cile i
mijloacele prevzute de legislaia in vigoare, a bunurilor din domeniul public in domeniul privat, ca
urmare a dispariiei temeiurilor care au stat la baza includerii lor in domeniul public.
Cunoaterea i definirea corect a noiunilor date prezint o insemntate teoretico-practic
deosebit, deoarece, ca rezultat al unor asemenea clasri (declasri), are loc schimbarea regimului
juridic aplicabil bunurilor domeniale, iar dup cum ne demonstreaz experiena juridic de ultim
or de la noi din ar, tocmai in acest domeniu se simte un gol evident i inadmisibil.6
In special, fr a fi efectuat declasarea, sunt instrinate bunuri proprietate public; sunt
adoptate acte legislative noi care prevd instrinarea bunurilor proprietate public (de exemplu:
Legea privind finanele publice locale (2003), Legea bugetului de stat (2005) etc.); nu sunt
modificate i corelate cu conceptul actual de proprietate municipal, majoritatea actelor normative
6. In acest sens, legislaia R. Moldova, introducand in circuitul juridic termenii de domeniu public i
domeniu privat, nu prevede
temeiurile, modul i procedura de trecere (clasare-declasare) a bunurilor dintr-un domeniu in altul,
ceea ce constituie una din
cauzele confundrii regimului public cu cel privat aplicabil bunurilor domeniale. Aa, de exemplu, in
art. 80 din Legea nr. 186/1998

privind administraia public local [12] se menioneaz c domeniul public este inalienabil,
imprescriptibil i insesizabil, iar in art.
82 din aceeai lege se admite instrinarea (alienarea) bunurilor din domeniul public, fr a fi
prevzut o procedur special, in
acest mod nefcandu-se nici o distincie intre bunurile publice i private.
32
care-i pstreaz prevederile confuze i contradictorii privind instrinarea bunurilor proprietate
public (de exemplu: Legea privind preul normativ i vanzarea cumprarea pmantului) etc.
Prin urmare, condiia de baz pentru realizarea clasrii, i mai ales a declasrii, este respectarea
unei proceduri speciale, care se afl intr-o interdependen strans cu modul de includere a
bunurilor in domeniul public, stabilit de legislaia in vigoare.
De exemplu, pentru ca bunurile enumerate in Constituie (art.127 alin. 4) sau cele prevzte intro
lege special (de exemplu, Codul Apelor, art.2/3) s poat fi transferate din categoria bunurilor
domeniului public in categoria celor din domeniul privat al proprietii municipale, este necesar s
fie modificate actele legislative respective, cu respectarea procedurilor speciale, prevzute pentru o
lege constituional sau organic.
Aadar, principiul de care trebuie s se in cont la declasarea bunurilor publice este acela c
actul juridic prin care se produce declasarea trebuie in mod neaprat s fie cel puin de aceeai for
juridic ca i actul juridic in baza cruia s-a realizat clasarea acestor bunuri. inand cont de faptul
c bunurile domeniului public (bunurile publice) au o importana social, cultural, istoric,
economic etc. deosebit pentru intreag societate (localitate), orice declasare poate fi efectuat
numai dac exist temeiuri i argumente suficiente, rezultate din studii speciale, din care ar reiei c
bunurile ce urmeaz a fi declasate au pierdut calitatea de bunuri publice adic nu mai sunt de uz
general sau nu mai prezint interes general. i invers, trecerea bunurilor din domeniul privat in
domeniul public urmeaz aceeai procedur.
3.4 Clasificarea domeniului public
In doctrina juridic contemporan, pentru clasificarea domeniului public sunt utilizate mai
multe criterii:
Din punct de vedere al modului de determinare se disting: a) bunuri ale domeniului public
prevzute de Constituie; b) bunuri ale domeniului public nominalizate de legi; c) bunuri ale
domeniului public nominalizate de autoritile administraiei publice in baza criteriilor stabilite de
Constituie i legi.
Din punct de vedere al modului de incorporare: a) domeniul public natural; b) domeniul
public artificial.
Din punct de vedere al naturii bunurilor: a) domeniul public terestru; b) domeniul public
maritim; c) domeniul public fluvial; d) domeniul public aerian; e) domeniul public cultural; f)
domeniul public militar. [142, p. 362]
Totui, criteriul de baz reinut actualmente in materia dat este criteriul interesului pe care il
prezint bunurile, potrivit cruia se deosebesc dou tipuri de domenii publice: a) domeniul public de
33
interes naional (domeniul public al statului), b) domeniul public de interes local (domeniul public
al unitilor administrativ-teritoriale). [175, p. 41-42]
Domeniul public de interes naional este constituit din bunurile care prin natura i destinaia lor
prezint interes economic, social, cultural etc. nu numai pentru o anumit comunitate, ci pentru
intreaga ar. De exemplu, in domeniul public de interes naional se includ: bunurile prevzute de
alin. 4 art. 127 din Constituia R. Moldova, Legea cu privire la resursele naturale, Codul Silvic,
Codul Apelor i alte acte legislative: drumurile naionale, porturile, aeroporturile, obiectivele

acvatice de interes naional, cldirile Preediniei, Parlamentului, Guvernului, a autoritilor publice

centrale i a autoritilor judectoreti etc., alte bunuri incluse in domeniul public prin dispoziii
legale.
Domeniul public de interes local reprezint toate bunurile publice care conform legii sau prin
natura lor sunt de uz sau interes local i nu au fost declarate de interes naional. Domeniul public de
interes local se divide in domeniul public al judeelor (raioanelor) i domeniul public al comunelor,
oraelor i municipiilor. Din analiza prevederilor Legii privind administraia public local i a
intregului cadru legal actual, rezult c domeniul public local este alctuit din terenurile i cldirile
de interes public, piee, reele stradale, parcuri publice, monumente de interes local, pduri i lacuri
etc. [13] De asemenea pot aparine domeniului public de interes local alte bunuri dobandite de
autoritile administrativ-teritoriale, aa cum este prevzut in art. 8 din Legea Cu privire la
proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale. [16]
Totodat, suntem de acord cu opinia exprimat de Iosif R. Urs i Smaranda Angheni, conform
creia apartenena unui bun la domeniul public local trebuie s rezulte dintr-o dispoziie legal care
s se refere expres la noiunea de domeniu public sau proprietate public ori la titularul proprietii
ca persoan de drept public, ori la regimul de drept public. [175, p. 42]
Deoarece intr-o societate modern bazat pe economia de pia regula proprietii este
proprietatea privat, fr o calificare expres proprietatea unitilor administrativ-teritoriale aparine
domeniului privat.
Precizarea dat este important din punct de vedere practic, in special pentru determinarea
regimului juridic (de drept public sau de drept privat) al diferitelor categorii de bunuri i
competenei administraiei publice locale in administrarea acestor bunuri. Fr o astfel de includere
expres a bunurilor in domeniul public, exist pericolul confundrii regimurilor juridice aplicabile
bunurilor domeniale care prin natura i destinaia lor, se deosebesc fundamental intre ele.
Aa de exemplu, dac un bun proprietate domenial nu este expres inclus de legislaie in
categoria de bunuri publice, atunci apare intrebarea: ce fel de regim juridic se va aplica lui regim
de drept public sau regim de drept privat? Altfel, bunurilor care in principiu ar trebui s fac parte
34
din domeniul public, cu aplicarea fa de ele a regimului juridic de drept public, li se aplic regimul
juridic de drept privat i invers o aa situaie fiind des intalnit in practica juridic actual din R.
Moldova.
Prevederile actuale ale Codului Civil (art.296) i Legii privind administraia public local (art.
82), conin cateva norme in opinia noastr destul de importante i explicite care permit depirea
problemei menionate mai sus. In special se stabilete c bunurile care aparin unitilor
administrativ-teritoriale fac parte din domeniul lor privat dac, prin lege sau in modul stabilit de
lege, nu sant transferate in domeniul public de interes local. Astfel, suntem in prezena unei
prezumii prezumia domenialitii private a bunurilor proprietate a statului sau unitilor
administrativ-teritoriale.
3.5 Drepturile asupra domeniului public local.
O problem teoretic i practic de un interes deosebit, ce a dat natere la o serie de
controverse, actuale i in prezent in doctrina juridic, este cea a drepturilor asupra domeniului
public i a raportului dintre noiunile drept de proprietate public i domeniu public.
In principiu, statul i unitile administrativ-teritoriale nu sunt titularii unui drept de proprietate
veritabil, complet, asupra domeniului public, deoarece ele nu pot instrina bunurile ce constituie
acest domeniu. [101, p. 100-120]
Deci, datorit naturii i destinaiei lor, domeniul public este inalienabil. Pentru ca un bun public
s poat fi instrinat trebuie efectuat aa-numita declasare i, astfel, introducerea lui in circuitul

civil. Aceast declasare, dup cum am menionat, trebuie efectuat numai conform unei proceduri
speciale i in baza unor expertize speciale ce ar confirma c bunurile respective nu mai prezint
interes general i nu sunt destinate uzului general.
Prin urmare, statul i unitile administrativ-teritoriale au un drept de administrare,
supraveghere i de paz asupra domeniului public, aceste drepturi formand coninutul i esena unui
drept de proprietate deosebit drept de proprietate administrativ (public). Acest fel de
proprietate, spre deosebire de proprietatea privat, este inalienabil, imprescriptibil i insesizabil, iar
titulari ai proprietii administrative, in conformitate cu teoria i practica actual, pot fi numai statul
i unitile administrativ-teritoriale. [98, p. 29]
Referitor la raportul dintre noiunea de drept de proprietate public i cea de domeniu public, in
doctrina actual exist mai multe opinii.
Astfel, unii autori consider c atat domeniul public, cat i cel privat sunt obiecte ale
proprietii publice, in acest sens existand proprietate public asupra domeniului public i
proprietate public asupra domeniului privat. [165, p. 39-40; 161, p. 17-20]
35
Considerm c in cadrul acestei opinii nu se ia in considerare distincia fundamental care
exist intre bunurile domeniului public i bunurile domeniului privat. Cum s-a artat mai sus,
bunurile ce formeaz domeniul public au un interes i o destinaie special i, datorit acestui fapt,
ele sunt inalienabile, imprescriptibile i insesizabile, formand astfel, in mod justificat, obiectul
proprietii publice. In schimb bunurile ce formeaz domeniul privat, dimpotriv, se afl in circuitul
civil, fiind astfel alienabile, prescriptibile i sesizabile, formand obiectul proprietii private, i
nicidecum al proprietii publice.
Prin urmare, nu poate fi confundat regimul juridic aplicabil domeniului public (regim de drept
public) cu cel aplicabil domeniului privat (de drept privat) confuzie care are loc ca urmare a
acceptrii teoriei sus-menionate i care persist in practica juridic actual din Republica Moldova.
De aceea, considerm c dreptul de proprietate public se refer numai la bunurile ce formeaz
domeniul public i care sunt supuse unui regim juridic excepional, de drept public.
Ali autori consider c bunurile domeniului public in general nu pot aparine nimnui, inclusiv
statului, neexistand acea prerogativ esenial a proprietii, ca dreptul de a dispune de ele. [176, p.
63-64]
In sfarit, o a treia opinie, pe care o imprtim pe deplin, consider c domeniul public
formeaz in mod exclusiv obiectul proprietii publice, iar domeniul privat formeaz obiectul
proprietii private a statului i unitilor administrativ-teritoriale; totodat, noiunea de
domeniuansamblu
de bunuri, neconfundandu-se cu noiunea de proprietate instituie juridic, un drept
real. In acest sens, domeniu (public sau privat) formeaz obiectul dreptului de proprietate (public
sau privat). [175, p. 38]
In concluzie, alturi de ali autori, considerm c domeniul public i domeniul privat formeaz
dou categorii distincte de obiecte ale statului i unitilor administrativ-teritoriale. La randul su,
proprietatea statului i a unitilor administrativ-teritoriale este de dou tipuri: public i privat.
Dreptul de proprietate public se exercit in exclusivitate asupra bunurilor ce formeaz domeniul
public, iar dreptul de proprietate privat asupra bunurilor ce formeaz domeniul privat.
3.6 Domeniul privat i dreptul de proprietate privat al unitilor administrativ-teritoriale
Unitile administrativ-teritoriale, pot fi atat subiecte ale proprietii publice, cat i subiecte ale
proprietii private. i dac calitatea de subiecte ale proprietii publice a statului i a unitilor
administrativ-teritoriale este prevzut expres in Constituie (art. 127 al. 3), atunci calitatea lor de
subiecte ale proprietii private, pan nu demult, putea fi doar dedus din analiza sensului i

coninutului anumitor prevederi legale in vigoare, precum i din hotrarile unor instane
36
jurisdicionale. De exemplu: Legea privind proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale
[16] i p. 4 al Hotrarii Curii Constituionale nr. 11 din 15.02.2001[69].
Actualmente, recunoaterea expres din partea legislatorului nostru a faptului c unitile
administrativ-teritoriale (i statul) sunt titulare ale dreptului de proprietate privat, in sfarit s-a
realizat prin prevederea art. 194 al. 1 al Codului Civil (2002), unde se stabilete c Republica
Moldova si unitile ei administrativ-teritoriale rspund pentru obligaii cu toate bunurile ce le
aparin cu drept de proprietate privat.
Astfel, subiecte ale proprietii private pot fi nu numai persoane fizice i juridice de drept privat
(opinie dominant pan in prezent la noi in ar), ci i statul cu unitile administrativ-teritoriale.
Aceast concluzie se confirm i prin studierea coninutului material al ansamblului de bunuri,
diverse dup natura i destinaia sa, ce aparin statului i unitilor administrativ-teritoriale.
In acelai timp, pentru a evita unele interpretri contradictorii cu privire la societile
comerciale i alte persoane juridice infiinate de stat sau unitile administrativ-teritoriale (de ex.
intreprinderi municipale), alturi de ali autori,[174, p. 82-92] considerm, c aceste persoane
juridice de asemenea urmeaz a fi incluse in categoria subiectelor de drept privat. Mai ales dac
lum in consideraie faptul, c conform legislaiei in vigoare, aceste persoane juridice
(intreprinderile cu capital de stat i cele municipale) sunt subiecte de drept independente, cu
patrimoniu distinct i rspundere patrimonial de sine stttoare. Statul i unitile
administrativteritoriale
nu rspund pentru datoriile intreprinderilor de stat sau municipale, iar acestea nu rspund
pentru datoriile statului i unitilor administrativ-teritoriale (art. 1 al. 4 al Legii cu privire la
intreprinderea de stat; art. 20 al Legii cu privire la antreprenoriat i intreprinderi [33]).
Conform Constituiei Republicii Moldova, art. 9 al. 1 proprietatea este public i privat, iar art.
127 subliniaz c subiecte ale proprietii publice pot fi numai statul i unitile
administrativteritoriale.
In acelai timp, referitor la subiectele proprietii private, constituia nu menioneaz
nimic.
Totodat se poate concluziona c subiecte ale proprietii private pot fi nu numai persoanele
fizice i juridice de drept privat, ci i statul cu unitile administrativ-teritoriale. Aceast concluzie
se confirm prin studierea coninutului material al ansamblului de bunuri, diverse dup natura i
destinaia sa, ce aparin statului i unitilor administrativ-teritoriale. Pe de o parte, drumuri, piee,
obiective acvatice, coli, instituii publice i alte obiecte de interes public deosebit, care sunt supuse
regimului juridic de drept public (administrativ). Pe de alt parte: mobilier, calculatoare,
autoturisme, tehnic etc., supuse unui regim juridic de drept privat.
Trebuie de menionat c debarasandu-ne de orice influen ideologic in interpretarea statutului
proprietii statului i unitilor administrativ-teritoriale in Republica Moldova ajungem la
37
concluzia, c unicul temei de divizare al proprietii in public i privat este regimul juridic
aplicabil diferitor categorii de bunuri.
Astfel, bunurile care conform legislaiei in vigoare sunt considerate de interes i uz public vor
forma obiectul proprietii publice, prin care se instituie un regim de drept public (administrativ) de
posesie, folosin, dispoziie a acestor bunuri, in acest mod ele devenind inalienabile,
imprescriptibile i insesizabile.
Celelalte bunuri ne incluse expres de legislaia in vigoare in categoria obiectelor publice
(domeniul public), vor forma obiectul proprietii private (domeniul privat), fiind supuse regimului

juridic de drept privat (de drept comun) cu caracterele sale specifice de alienabilitate,
prescriptibilitate i sesizabilitate. Iar titulari ai dreptului de proprietate privat sunt atat persoanele
fizice i juridice cat i statul i unitile administrativ-teritoriale. [116, p. 135; 142, p.288 ]
Prin urmare, dreptul de proprietate privat este definit ca fiind un drept real subiectiv ce
aparine persoanelor fizice i juridice de drept privat, societilor comerciale cu capital integral sau
majoritar de stat, statului i unitilor administrativ-teritoriale, persoanelor juridice infiinate de
autoritile centrale sau de cele locale asupra bunurilor mobile i imobile drept ce confer titularilor
si dreptul de folosin, posesie i dispoziie, atribute ce se exercit in mod exclusiv i perpetuu prin
puteri i interes propriu in condiiile stabilite de lege. [169, p. 47]
Dup cum se poate vedea din definiia dat mai sus proprietatea privat se imparte in dou
grupe: proprietatea privat a persoanelor juridice (particulari) i proprietatea privat a persoanelor
publice (stat i unitile administrativ-teritoriale).
Trebuie de menionat, c dei regimul juridic aplicabil tuturor subiectelor proprietii private in
principiu este unic regim de drept privat, totui exist anumite particulariti, derogri de la
dreptul comun in regimul juridic aplicabil statului ca subiect al dreptului de proprietate privat, ceea
ce a dus la apariia termenului de proprietate domenial privat, astfel fcandu-se o distincie intre
proprietatea privat a persoanelor fizice i juridice (particulari) i proprietatea privat a statului i
unitilor administrativ-teritoriale. [206, p. 25]
Astfel, analizand coninutul material al proprietii municipale se poate constata c in
proprietatea statului i unitilor administrativ-teritoriale, alturi de bunurile ce prezint un interes
general (domeniul public), se afl i o categorie de bunuri care nu se deosebesc de bunurile
particularilor i care sunt supuse normelor de drept comun, dac altceva nu este prevzut de lege
(domeniul privat) [116, p. 131-139].
Pornind de la regula c numai prin dispoziie legal expres un bun proprietate de stat sau
proprietate a unitilor administrativ-teritoriale poate fi plasat in categoria bunurilor publice, rezult
c celelalte bunuri proprietate domenial formeaz coninutul domeniului privat.
38
Trebuie de menionat c aceast regul important i-a gsit in sfarit o reflectare adecvat i
explicit i in legislaia Republicii Moldova odat cu adoptarea Codului Civil (art. 296) i a Legii
nr. 123/2003 privind administraia public local (art. 81-84). In special, art. 81 din Legea nr.
123/2003 stabilete c Bunurile care aparin unitilor administrativ-teritoriale fac parte din
domeniul lor privat dac, prin lege sau in modul stabilit de lege, nu sant transferate in domeniul
public de interes local.
Analiza prevederilor legale respective i a realizrilor doctrinare permite de a constata c din
domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale fac parte urmtoarele categorii de bunuri:
bunurile declasate (trecute din domeniul public in cel privat), imobilele pentru locuin, imobilele
utilizate de servicii publice (dac nu sunt destinate uzului public sau serviciului public), bunurile
vacante, abandonate, confiscate etc. De asemenea, in obiectul proprietii domeniale private se
includ bunurile pe care statul i unitile administrativ-teritoriale le dobandesc ca orice particulari
prin donaii, testamente, legate alte acte juridice (vanzare-cumprare, schimb etc.). In afar de
aceasta, de domeniul privat in o serie de drepturi incorporale precum dreptul de pescuit, vanat,
brevetele i mrcile de fabric, aciunile i prile sociale cu care statul i unitile
administrativteritoriale
particip la formarea capitalului social in intreprinderile municipale i societile
comerciale. [136, p. 206-207]
Prin urmare, domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale reprezint un ansamblu de
bunuri, proprietate a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, neincluse expres in domeniul

public sau care au fost declasate i care nu aparin cu titlu de proprietate persoanelor fizice i
juridice de drept privat, fa de aceste bunuri aplicandu-se, cu anumite derogri, regimul juridic de
drept comun (privat).
Dei regimul juridic aplicabil tuturor subiectelor proprietii private, in principiu, este unic
regim de drept privat, totui exist anumite particulariti, derogri de la dreptul comun in regimul
juridic aplicabil statului i unitilor administrativ-teritoriale ca subiect ale dreptului de proprietate
privat, ceea ce a permis unor autori s foloseasc termenul de proprietate domenial privat, astfel
fcand o distincie intre proprietatea privat a persoanelor fizice i juridice (particulari) i
proprietatea privat a statului i unitilor administrativ-teritoriale. [80, p. 135]
Aceste derogri vizeaz in principal modalitile de includere a bunurilor in domeniul privat,
precum i particularitile regimului juridic aplicabil.
Astfel, constituirea dreptului de proprietate domenial privat se realizeaz atat prin modaliti
de drept comun, cat i prin modaliti specifice. La randul lor, modalitile specifice de dobandire a
proprietii domeniale private sunt acelea care nu pot fi folosite de alte subiecte ale dreptului de
proprietate privat decat statul.
39
Printre modalitile specifice deosebim: dobandirea bunurilor fr stpan, abandonate sau
rtcite; dobandirea bunurilor vacante; succesiunea legal; comoara; confiscrile de orice fel,
exproprierea i declasarea bunurilor din domeniul public.
Regimul juridic aplicabil domeniului privat se caracterizeaz prin aceea c bunurile private ale
statului sau unitilor administrativ-teritoriale sunt alienabile, prescriptibile i sesizabile. In acest
sens, in linii generale, regimul juridic al domeniului privat nu se deosebete de regimul juridic
aplicabil bunurilor care aparin persoanelor fizice i juridice (subiecte de drept comun).
Totodat, faptul c titularul proprietii domeniale private sunt persoane juridice de drept
public: statul sau unitile administrativ-teritoriale d natere la o serie de particulariti
(derogri de la dreptul comun) ale regimului juridic aplicabil bunurilor domeniale private in
comparaie cu regimul juridic al bunurilor ce aparin altor subiecte de drept privat. [133, p. 462464]
Astfel, bunurile domeniale private se afl in circuitul civil i, prin urmare, sunt alienabile dac
nu exist dispoziii legale contrarii. Instrinarea acestor bunuri ins poate fi efectuat numai prin
licitaie public, organizat conform legislaiei in vigoare, precum i in baza unei expertize
prealabile efectuate de organul competent in adoptarea deciziilor cu privire la instrinarea bunurilor
domeniale private. Aceste msuri restrictive, cum se menioneaz in literatura de specialitate, sunt
necesare pentru a impiedica o instrinare nejustificat, abuziv i constituie garanii juridice
suplimentare pentru o administrare bun a domeniului privat. [78, p. 80-82]
In acelai timp, referitor la posibilitatea instrinrii bunurilor domeniale private prin acte
juridice cu titlu gratuit, exist diverse opinii.
Conform unei opinii, bunurile domeniale private nu pot fi instrinate prin acte cu titlu gratuit
(de exemplu donaii). [206, p. 26] Dimpotriv, ali autori, consider c instrinarea bunurilor
domeniale private este posibil, aducand exemple din legislaia in vigoare. [138, p. 54]
In opinia noastr, intrucat scopul utilizrii bunurilor domeniale (atat a celor publice, cat i a
celor private) este satisfacerea intereselor generale ale societii (fie direct domeniul public, prin
accesul direct la folosina bunurilor publice, fie indirect domeniul privat, prin realizare de profit
din care s fie satisfcute interesele generale ale societii), instrinarea cu titlu gratuit a bunurilor
domeniale private nu poate fi admis, cu excepia cazurilor prevzute expres de lege.
O alt particularitate prezint caracterul prescriptibil al proprietii domeniale private. In teoria
i practica juridic a majoritii statelor ce au adoptat sistemul proprietii unde se face o delimitare

clar intre proprietatea public i privat (Frana, Romania, Spania etc.), proprietatea privat
(inclusiv cea a unitilor administrativ-teritoriale) este prescriptibil sub aspect achizitiv i
imprescriptibil sub aspect extinctiv.
40
Aceasta inseamn c, pe de o parte, dreptul de proprietate asupra bunurilor private (inclusiv
cele domeniale) se poate dobandi prin efectul prescripiei achizitive (uzucapiune), iar pe de alt
parte, aciunea in revendicare este, de regul, imprescriptibil, ce se datoreaz caracterului perpetuu
al dreptului de proprietate, proprietarul avand posibilitatea, in principiu, oricand, de a cere
revendicarea bunurilor ce-i aparin, indiferent de timpul trecut din momentul deposedrii.
Trebuie de menionat c Codul civil al Republicii Moldova in vigoare, de asemenea prevede i
reglementeaz pentru prima dat instituia uzucapiunii (prescripiei achizitive) ca modalitate de
dobandire a dreptului de proprietate privat. In special, prin uzucapiune se inelege o situaie
juridic cand o persoan care a posedat cu bun-credin sub nume de proprietar un bun imobil pe
parcursul a 15 ani, iar al bunului mobil 5 ani, devine proprietarul bunului respectiv[4].
Totodat, sub aspect extinctiv, din analiza prevederilor actuale ale Codului Civil al Republicii
Moldova rezult c dreptul de proprietate privat este prescriptibil. In acest sens, pe de o parte
aciunile in revendicarea bunurilor nu sunt incluse in categoria aciunilor imprescriptibile extinctiv
(art.280 CC). Iar pe de alt parte, in textul legii, nu exist alte prevederi exprese care ar stabili
regul imprescriptibilitii aciunilor in revendicare.
La acest capitol, autorii proiectului Codului Civil, probabil, au fost influenai de teoria i
practica juridic rus actual, in care dreptul de proprietate se consider prescriptibil sub aspect
extinctiv, indiferent de titularul dreptului de proprietate: stat, unitile administrativ-teritoriale sau
alte persoane fizice i juridice[179, p. 548].
In legtur cu aceasta, considerm c prescripia aciunii in revendicare in legislaia noastr,
precum i in cea a legislaiei ruse vine in contradicie cu caracterul perpetuu al dreptului de
proprietate.
Dreptul de proprietate este un drept real, perpetuu (nelimitat in timp), care nu se pierde prin
neuz, neexercitare, ceea ce confer titularului su posibilitatea de a se apra de orice tulburri ale
dreptului su, indiferent de perioada de timp care a trecut din momentul tulburrii. [171, p. 38]
Prescrierea, din punct de vedere extinctiv, a dreptului de proprietate corespundea sistemului
politic, economic i social din fosta U.R.S.S., avand drept scop lrgirea posibilitilor statului de a
dobandi dreptul asupra diferitelor bunuri proprietate particular. Astfel, conform art. 140 al Codului
Civil (1964)in caz de neexecutare a dreptului la aciune in revendicare in termen de 3 ani, titularul
pierdea acest drept (expirarea termenului de prescripie servind temei pentru instana de judecat de
a respinge aciunea in revendicare), iar bunul, conform unei proceduri speciale, trecea in
proprietatea statului.
Actualmente, considerm c aceste dispoziii legale sunt depite cat din punct de vedere
teoretic, atat i din punct de vedere al realitii social-economice, proprietatea privat fiind
41
considerat o regul general i protejat in egal msur cu proprietatea public (art. 9 i 127 din
Constituia Republicii Moldova).
De aceea, credem c este necesar de a se introduce modificri in legislaia actual, ce ar exclude
contradicia menionat mai sus, dreptul de proprietate privat devenind imprescriptibil sub aspect
extinctiv i prescriptibil sub aspect achizitiv.
In ceea ce privete caracterul sesizabil al domeniului privat, in literatura de specialitate s-au
conturat mai multe opinii.
Conform unor autori, bunurile domeniului privat sunt insesizabile, adic nu pot fi urmrite de

ctre creditori, deoarece solvabilitatea statului i unitilor administrativ-teritoriale se prezum. [78,

p. 78-79]
Ali autori consider c, in principiu, bunurile domeniului privat sunt sesizabile, urmribile
pentru datoriile instituiilor publice care le au in proprietate, in schimb ele nu pot fi sechestrate i
urmrite pentru datoriile statului i unitilor administrativ-teritoriale, care sunt intotdeauna subiecte
de drept solvabile. [171, p. 93]
Intr-o a treia opinie, la care ne raliem, se consider c bunurile aparinand domeniului privat
sunt sesizabile i pot fi urmrite de ctre creditori fr excepii, indiferent de faptul cine este debitor
(statul, unitatea administrativ-teritorial sau instituia public). [175, p. 44]
Aceasta reiese din faptul c, dup cum am menionat mai sus, bunurile domeniului privat nu se
deosebesc de cele ale particularilor, aflandu-se in circuitul civil, fiind deci alienabile, prescriptibile
i, evident, sesizabile. Aceast regul este dictat de necesitile economiei de pia, in condiiile
creia creditorii trebuie s aib posibilitatea de a-i satisface creanele din contul activului
debitorului, chiar dac aceast calitate este deinut de stat sau de unitatea administrativ-teritorial.
De asemenea, trebuie de menionat c bunurile domeniului privat nu prezint acel interes public
pe care il au bunurile domeniului public i, de aceea, nu exist nici un obstacol pentru ca aceste
bunuri s fie urmrite de creditori.
Actualmente o problem de ordin principial al teoriei i mai ales practicii juridice din Republica
Moldova reprezint efectuarea unei corelri adecvate intre noiunea de domeniu privat i
proprietatea privat a statului i unitilor administrativ-teritoriale.
In legtur cu problema dat i luand in consideraie cele menionate deja mai sus, este necesar
ca noiunea de domeniu privat s nu fie confundat cu noiunea de proprietate privat. Aceste
noiuni, dei strans legate intre ele, sunt totui diferite dup coninutul juridic.
Domeniul privat reprezint un ansamblu de bunuri care dup regimul juridic, in principiu nu se
deosebesc de bunurile ce sunt in proprietatea persoanelor fizice i juridice de drept privat.
42
La randul su, proprietatea este un drept real, o instituie juridic format dintr-un ansamblu de
norme juridice care stabilesc un anumit regim juridic aplicabil bunurilor respective. In acest sens,
domeniul privat formeaz obiectul dreptului de proprietate privat.
In baza celor expuse mai sus, conchidem c statul i unitile administrativ-teritoriale sunt
titulari atat ai dreptului de proprietate public asupra bunurilor publice (domeniul public), cat i ai
dreptului de proprietate privat asupra bunurilor, care, in principiu, nu se deosebesc de cele ale
persoanelor fizice i juridice i, de aceea, cu anumite derogri menionate mai sus, sunt supuse
aceluiai regim juridic regim de drept privat (domeniul privat), fiind astfel alienabile,
prescriptibile (sub aspect achizitiv) i chiar sesizabile.
In prezent aceast concluzie poate fi dedus nu numai din surse doctrinare i legislaia altor ri,
dar i din unele prevederi ale legislaiei Republicii Moldova in vigoare i decizii jurisdicionale
relevante.
In special, putem meniona pe de o parte art. 194 alin. 1 al Codului Civil, care stabilete expres
c Republica Moldova i unitile administrativ-teritoriale rspund pentru obligaii cu toate bunurile
ce le aparin cu drept de proprietate privat.
Pe de alt parte, in acest sens prezint un interes practic deosebit i Hotrarea Curii
Constituionale nr. 11 din 15.02.2001 care in pct. 4, pentru prima dat pentru practica jurisdicional
din Republica Moldova, a recunoscut dreptul de proprietate privat al statului i unitilor
administrativ-teritoriale: Dreptul de proprietate public aparine statului sau unitilor
administrativ-teritoriale (art. 127 alin. (3) din Constituie), iar dreptul de proprietate privat aparine
atit persoanelor particulare, cit i statului i unitilor administrativ-teritoriale. Totalitatea

bunurilor statului i ale unitilor administrativ-teritoriale include bunurile domeniului public i

bunurile domeniului privat.. [69]
Aceast concluzie, in opina noastr, urmeaz a fi reinut nu numai de teoria, ci i de practica
juridic din Republica Moldova, in vederea stabilirii i utilizrii corecte, necontradictorii a
regimului juridic (de drept public sau privat) aplicabil diferitelor categorii de bunuri respectiv
domeniului public i domeniului privat al statului i unitilor administrativ - teritoriale.
Prin urmare, din cele menionate mai sus putem deduce urmtoarele particulariti de baz ale
proprietii private a unitilor administrativ-teritoriale:
1. Subiecte ale proprietii domeniale private pot fi numai statul i unitile administrativteritoriale.
Aceasta reiese din faptul, c prin noiunea de domeniu (public i privat) se inelege o
mas de bunuri care aparine unor subiecte determinante distincte statul i unitile
administrativteritoriale
(subiecte atat de drept public cat i drept privat). Prin urmare, proprietatea domenial
privat nu poate aparine altor subiecte decat statului. Iar in caz cand un bun, ce face parte din
43
domeniul privat al statului, este instrinat ctre o persoan fizic sau juridic ( particulari), acest
bun este exclus din obiectul proprietii domeniale private, trecand in proprietatea privat a
persoanelor respective.
2. Obiectul dreptului de proprietate privat al unitilor administrativ-teritoriale (domeniul
privat local) este format din bunurile care nu au fost incluse expres in domeniul public local sau
naional, nu sunt in proprietatea statului i care nu aparin cu titlu de proprietate altor persoane
fizice i juridice de drept privat.
3. Constituirea dreptului de proprietate domenial privat se realizeaz cat prin modaliti de
drept comun, atat i prin modaliti specifice. Printre modalitile de drept comun putem meniona:
achiziii prin cumprare sau construire, schimb, donaii (acceptate in modul stabilit de legislaia in
vigoare), legatele acceptate. Aceste modaliti de constituire sunt comune pentru toate subiectele
dreptului de proprietate privat. La randul su modalitile specifice de dobandire a proprietii
domeniale private sunt acele care nu pot fi folosite de alte subiecte ale dreptului de proprietate
privat decat statul. Printre modalitile specifice deosebim: dobandirea bunurilor fr stpan,
abandonate sau rtcite; dobandirea bunurilor vacante, succesiunea legal, comoara, confiscrile de
orice fel, exproprierea i declasarea bunurilor din domeniul public.
4. Regimul juridic al proprietii domeniale private se caracterizeaz prin aceea c bunurilor
private ale statului i unitii administrativ-teritoriale le este aplicabil, in principiu, un regim juridic
de drept comun, similar altor subiecte de drept privat. In acest sens bunurile proprietatea privat ale
UAT (domeniul privat) fiind alienabile, prescriptibile i sesizabile. Totodat, faptul c titularul
proprietii domeniale private este statul i unitile administrativ-teritoriale, d natere la o serie de
particulariti (derogri de la dreptul comun) al regimului juridic aplicabil bunurilor domeniale
private, in comparaie cu regimul juridic al bunurilor ce aparin altor subiecte de drept privat.
Aceste derogri, cum s-a menionat mai sus in in mod special de modalitile speciale de
dobandire, de administrare i instrinare.
4 Delimitarea bunurilor domeniului public de cele ale domeniului privat local
In baza celor expuse mai sus, pot fi identificate semnele distinctive care permit o delimitare
clar a domeniului public de domeniul privat dou categorii de obiecte ale proprietii
domeniale, fa de care se aplic regimul juridic de drept public sau, dup caz, regimul juridic de
drept privat.
A. 1) Bunurile domeniului public sunt inalienabile, fiind scoase, in principiu, din circuitul civil
(cu excepia bunurilor publice care, datorit naturii lor, pot produce venituri i fructe, fiind date in

44
arend, concesiune sau locaie de gestiune). Ele formeaz obiectul proprietii publice prin care se
instituie un regim administrativ de posesie, folosin i administrare.
2) Bunurile domeniului privat, din contra, sunt alienabile (dac legea nu prevede altfel), se afl
in circuitul civil i in principiu sunt supuse regimului juridic de drept privat.
B. 1) Bunurile domeniului public sunt imprescriptibile atat sub aspect achizitiv, cat i sub
aspect extinctiv. Aceasta inseamn c bunurile publice, datorit interesului pe carel reprezint, nu
pot fi dobandite prin efectul prescripiei achizitive (uzucapiune), iar in cazul cand aceste bunuri se
afl in posesia nelegitim a terelor persoane ele pot fi revendicate oricand, fr ca s existe vreun
termen de prescripie.
2) Bunurile domeniului privat, la randul lor, sunt prescriptibile sub aspect achizitiv i
imprescriptibile sub aspect extinctiv.
C. 1) Bunurile domeniului public sunt insesizabile i nu pot fi urmrite silit de creditori.
2) Bunurile domeniului privat sunt, in principiu, sesizabile i pot fi urmrite de creditorii
statului i unitilor administrativ-teritoriale.
D) Bunurile din domeniul public se dobandesc, in afar de mijloacele comune (achiziii,
confiscri, donaii, legate etc.), prin exproprierea pentru utilitate public i afectarea (trecerea)
bunurilor din domeniul privat (clasare).
E) 1)Dup modul de administrare, bunurile domeniului public se consider c nu produc fructe
i venituri decat in mod excepional. Ins in cazul in care aceste bunuri totui produc fructe i
venituri, ele sunt administrate de ctre instituii publice, persoane juridice infiinate de stat sau de
unitile administrativ-teritoriale ori pot fi concesionate (inchiriate) unor persoane fizice sau juridice
(particularilor), fr a putea fi instrinate.
2) La randul su, statul i unitile administrativ-teritoriale, in privina bunurilor domeniale
private, se bucur de aceleai prerogative ca i oricare proprietar, avand posibilitatea inchirierii,
concesionri i chiar instrinrii lor. In acest sens, menionm c, dei bunurile domeniului privat
urmresc satisfacerea intereselor generale (de altfel ca i bunurile publice), ele sunt utilizate in
scopul realizrii de profit, din care s fie satisfcute aceste interese ale societii. Prin urmare, dac
prin bunurile publice interesele generale se satisfac in mod direct (de regul prin acces direct),
atunci prin bunurile domeniale private interesele generale se satisfac in mod indirect - se obine
profit; care apoi este folosit pentru satisfacerea necesitilor sociale.
45
5 Evoluia cadrului juridic din R. Moldova ce reglementeaz raporturile patrimoniale ale
unitilor administrativ-teritoriale
Analizand evoluia i situaia general a autonomiei locale din Republica Moldova [113, p. 830], precum i in special raporturile patrimoniale ale unitilor administrativ-teritoriale, se poate
constata c la nivel formal i conceptual, pan in prezent Republica Moldova a parcurs un drum
lung i dificil de trecere de la un sistem de concepte vechi i depite (bazate pe un sistem de relaii
administrativ-de comand i negrii absolute a principiilor autonomiei locale), la un concept i
cateva reglementri normative destul de indrznee i absolut noi privind dreptul de proprietate i
raporturile patrimoniale ale statului i unitilor administrativ-teritoriale, care in linii generale
actualmente sunt reflectate in Codul Civil (art. 194 i art. 296) i Legea privind administraia
public local.
Totui, in pofida unor imbuntiri aduse prin adoptarea Codului Civil i Legii privind
administraia public local, pan in prezent se pstreaz mai multe confuzii i incertitudini ale
cadrului normativ in privina noiunii i coninutului patrimoniului unitilor administrativteritoriale,
precum i in privina regimului juridic aplicabil diferitor categorii de bunuri proprietate

municipal.
Primul act legislativ care se referea la reglementarea complex a raporturilor de proprietate in
general, i proprietatea municipal, in special, este Legea privind proprietatea [14], care pentru
prima dat:
menioneaz proprietatea municipal ca o form a proprietii (art.3);
alturi de stat, persoane fizice i juridice, se recunoate calitatea de subiect al dreptului de
proprietate pentru organele autoadministrrii locale (art. 5);
sunt stabilite anumite categorii de bunuri care pot fi in proprietate municipal (art. 32);
sunt stabilite unele modaliti de apariie a proprietii municipale (art.36).
Totodat, actualmente se constat c conceptul proprietii municipale reflectat in acest act
legislativ in multe privine este invechit i contravine cadrului legal actual din domeniul
administraiei publice locale: Constituiei (1994), Cartei Europene a Autonomiei Locale (1997),
Codului Civil, Legii privind administraia public local etc.
Astfel, in accepiunea Legii cu privire la proprietate, proprietatea municipal este privit ca o
form a proprietii de stat: Din proprietatea de stat a Republicii Moldova fac parte bunurile ce
aparin Republicii Moldova ca stat cu drept de posesie, folosin i administrare. Ea se manifest
sub form de proprietate de stat i proprietate municipal (art. 32)
Ins o astfel de accepie este contrar sistemului actual de administraie public local i
proprietate, reflectat in actele normative menionate mai sus, conform crora proprietatea
46
municipal trebuie s fie delimitat clar de proprietatea statului in ceea ce privete obiectele
proprietii i competena diferitor nivele de administraie public, abilitate cu dreptul de a decide in
privina gestionrii bunurilor respective, precum i abilitate cu dreptul de a culege beneficiile care
rezult din utilizarea proprietii respective.
In general, o astfel de concepie vine din sistemul sovietic de drept, in care sistemul de
administraie public se baza pe principiul subordonrii sau aa numit vertical a puterii, erau
negate principiile descentralizrii i autonomiei locale i de aceea exista doar proprietate de stat i
absolut nu exista distincie intre proprietatea statului i cea municipal.
De asemenea, in aceast formul, in care proprietatea statului i cea municipal nu sunt
delimitate i separate, pe de o parte, are loc confundarea competenelor autoritilor publice locale
cu cele ale autoritilor centrale, in domeniul gestionrii proprietii municipale, i invers. Iar pe de
alt parte, in aceast situaie sunt uor admisibile amestecul i abuzurile autoritilor publice
centrale in competena autoritilor publice locale din domeniile legate de administrarea bunurilor
de interes local.
Plus la aceasta, Legea cu privire la proprietate este depit i la capitolele: terminologie
utilizat; delimitarea noiunilor i subiectelor dreptului de proprietate public i proprietate de stat;
autoritile publice locale i tipurile lor; obiectele ce pot fi in proprietate municipal; modalitile de
dobandire i incetare a proprietii municipale; competenele autoritilor publice locale etc. In
general se constat c aceast lege actualmente, practic nu este aplicabil in cazul reglementrii
diferitor aspecte patrimoniale ale activitii autoritilor publice locale.
La randul su, Legea cu privire la bazele autoadministrrii locale [10] in art. 8, referindu-se la
aspectele patrimoniale, stabilete c activitatea economic a organelor autoadministrrii locale se
bazeaz pe proprietatea municipal, adic pe toat averea respectiv a fiecrei comune (sat), ora,
municipiu, jude. Aceast proprietate municipal o constituie proprietatea pe care statul o transmite,
in conformitate cu legislaia Republicii Moldova, organelor autoadministrrii locale (fondul funciar
i alte resurse naturale, gospodria comunal, intreprinderi, instituii, infrastructura social .a.),
proprietatea intreprinderilor, instituiilor i organizaiilor formate de organele autoadministrrii

locale, averea acumulat de ele, inclusiv mijloacele bugetare i extrabugetare.

Astfel, se constat c in cadrul acestui act legislativ, patrimoniul era privit doar prin prisma
laturii active doar ca o totalitate de bunuri proprietate municipal, care constituie o avere, in acest
sens lipsind careva reflectare i a laturii pasive a patrimoniului. Ceea ce, considerm, contravine
concepiei general-acceptate privind coninutul patrimoniului i legtura indispensabil intre activul
i pasivul patrimonial. Adic, in cazul reglementrii laturii active, legislaia urmeaz in mod
obligatoriu s defineasc i s reglementeze i latura pasiv a patrimoniului. In caz contrar, o astfel
47
de reglementare va rmane incomplet i ineficient, cum demonstreaz experiena Republicii
Moldova.
In contextul evoluiei cadrului legal din domeniul asigurrii fundamentului patrimonial al
autonomiei locale i competenelor autoritilor publice locale, trebuie menionate Hotrarea
Guvernului Cu privire la constituirea proprietii municipale [67] i cea Cu privire la
constituirea i transmiterea unor bunuri publice in proprietatea municipal [66], care pentru prima
dat recunosc intr-o manier mai clar necesitatea inzestrrii administraiei publice locale cu resurse
patrimoniale necesare pentru realizarea funciilor i obligaiilor sale fa de colectivitile locale pe
care le administreaz, precum i dreptul autoritilor publice locale de a participa in procesul dat.
In mod special, aceste acte normative prevedeau:
se transmit in proprietate municipal o serie de obiecte i patrimoniul lor (cele ce se afl in
gestiunea organelor autoadministrrii locale, intreprinderilor de stat, organizaiilor i instituiilor
care satisfac nemijlocit necesitile populaiei i gospodriei locale, inclusiv fondul locativ, fondul
de spaii nelocuite etc.;
obiectele, intreprinderile, organizaiile i patrimoniul lor, aflate in subordinea ministerelor i
departamentelor de stat, se vor transmite in proprietate municipal printr-o hotrire a Guvernului;
Ministerul Economiei i Finanelor coordoneaz activitatea comisiilor de transmitere a
obiectelor, intreprinderilor, organizaiilor de stat cu intreg patrimoniul lor in proprietate municipal,
care vor fi instituite cu cooptarea reprezentanilor unitilor supuse transmiterii;
obiectele, intreprinderile i organizaiile transmise in proprietate municipal se
reinregistreaz conform actelor normative in vigoare. Iar privatizarea proprietii municipale se
efectueaz de ctre organele autoadministrrii locale conform articolului 8 al Legii "Cu privire la
privatizare";
in proprietate municipal pot fi transmise obiecte de menire social-cultural (deserviresocial,
invmant, ocrotirea sntii, culturii i sportului, fondului locativ), obiecte de deservire
comunal-locative, alte obiecte ce in nemijlocit de indeplinirea atribuiilor administraiei publice
locale;
Adoptarea Constituiei Republicii Moldova [3] a reprezentat o etap foarte important pentru
instituirea unor garanii juridice supreme ale autonomiei locale in general i a celei patrimoniale in
special.
Prevederile constituionale privind autonomia local (art. 109-113) i proprietatea unitilor
administrativ-teritoriale (art. 126-127) au jucat i joac un rol deosebit in stabilirea i aprarea
drepturilor i intereselor colectivitilor locale, inclusiv celor patrimoniale, constituind pan in
48
prezent o barier important in faa diferitor acte abuzive adoptate in ultinii ani de ctre autoritile
centrale. [68-72]
Urmtoarea etap in dezvoltarea conceptului raporturilor patrimoniale ale autoritilor publice
locale reprezint adoptarea Legii privind administraia public local [11], unde pentru prima dat
se incearc a defini noiunea de patrimoniu municipal (art. 66), domeniu public de interes local i

modurile i condiiile de administrare a patrimoniului municipal de ctre autoritile publice locale

(art. 67-72).
Adoptarea acestui act legislativ in general, si mai ales in ceea ce privete raporturile
patrimoniale, in special, a constituit o prim incercare de a se conforma prevederilor Constituiei
recent adoptate, in domeniul autonomiei locale.
Acest act legislativ, de acum reflect atat latura activ, cat i pe cea pasiv a patrimoniului
unitilor administrativ-teritoriale. In acest sens, art. 66 prevedea c patrimoniul satelor
(comunelor), oraelor (municipiilor), raioanelor este constituit din bunuri mobile i imobile, ce
aparin domeniului public de interes local, inclusiv unitilor economice, precum i din drepturi i
obligaii cu caracter patrimonial.
Astfel spre deosebire, de actul legislativ anterior, Legea privind administraia public local din
1994 conine o definire mai complet a patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale, fiind
menionate i obligaiile cu caracter patrimonial.
Totodat, un neajuns al unei astfel de definiri, a constituit lipsa de finalitate i neglijarea
realizrilor doctrinare in ceea ce privete coninutul activului patrimonial al unitilor
administrativteritoriale,
care este format din dou categorii de bunuri care se deosebesc esenial prin regimurile
juridice aplicabile: bunuri ale domeniului public i bunuri ale domeniului privat.
In acest sens, Legea dat, incluzand in cadrul patrimoniului municipal bunurile domeniului
public, in acelai timp, uit s menioneze i bunurile domeniului privat al unitilor
administrativ-teritoriale in calitate de parte component i indispensabil a patrimoniului municipal.
Ceea ce, pe de o parte, era in contradicie cu conceptul proprietii domeniale, menionat mai sus i
preluat din doctrina roman. Iar pe de alt parte, fcea ca aceste prevederi s fie inaplicabile i
generatoare de confuzii i incertitudini. Deoarece, cum s-a demonstrat mai sus, din patrimoniul
unitilor administrativ-teritoriale fac parte nu numai bunuri ale domeniului public (de interes
general), dar i bunuri care nu prezint un interes public bunurile domeniului privat, care, de
asemenea formeaz obiectul proprietii municipale. Iar excluderea lor din coninutul patrimoniului
municipal, face ca o categorie destul de numeroas de bunuri proprietate municipal, s rman in
afara reglementrii juridice fr un statut juridic bine determinat.
49
O alt etap important, pentru dezvoltarea de mai departe a unor raporturi patrimoniale
eficiente i in conformitate cu principiile constituionale ale autonomiei locale intre autoritile
locale i alte subiecte de drept (inclusiv autoritile centrale), a constituit ratificarea de ctre
Parlamentul Republicii Moldova a Cartei Europene a Autonomiei Locale [2].
Ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale (in continuare - CEAL) a dus la apariia,
alturi de prevederile constituionale respective, a unor garanii juridice in plus pentru protecia
autonomiei locale in Republica Moldova, in general, i aprarea intereselor patrimoniale ale
colectivitilor locale, in special: definirea sensului autonomiei locale, dreptul la resurse proprii i
suficiente ale autoritilor locale, accesul la justiie etc. (art. 2,3,911 ).
In afar de cele menionate mai sus, un aspect actual i foarte important pentru garantarea unei
autonomii patrimoniale reale i funcionale reflectat in CEAL, reprezint recunoaterea dreptului
colectivitilor locale la acces direct i liber la justiie in cazul inclcrilor drepturilor i intereselor
sale venite din partea oricror subiecte de drept, inclusiv celor venite din partea statului.
In acest sens, in art. 11 al Cartei se menioneaz c autoritile publice locale trebuie s posede
dreptul de a se adresa instanelor judectoreti, in scopul asigurrii liberului exerciiu al
competenelor lor i al respectului principiilor de autonomie local, prevzute de Constituie sau de
legislaia intern. Aceasta inseamn c trebuie asigurat posibilitatea autoritilor publice locale de

a se adresa in instana de judecat nu numai contra subiectelor de drept privat (persoane fizice i
juridice), dar i contra organelor administraiei publice centrale (Guvernului), cand ele incalc
drepturile i interesele legale ale colectivitilor locale prin diferite aciuni (inaciuni).
Trebuie de menionat c in prezent, accesul la justiie a autoritilor publice locale din
Republica Moldova in sensul Cartei este limitat, mai ales in cazurile cand drepturile i interesele lor
constituionale, in special cele patrimoniale, sunt inclcate prin Hotrarile de Guvern cu caracter
normativ. [87, p. 22, 32 ]
In opinia noastr, aceast tendin s-a accentuat in mod deosebit dup ce prin Legea nr. 726-XV
din 7 decembrie 2001, a fost modificat art. 4 din Legea privind contenciosul administrativ, unde
printre actele exceptate de la controlul judectoresc, au fost introduse i o astfel de acte
administrative, precum sunt Hotrarile de Guvern cu caracter normativ, care sunt supuse controlului
constituionalitii. Astfel guvernul central fiind asigurat cu posibilitatea de a adopta acte
administrative cu caracter normativ, fr ca autoritile publice locale i reprezentanii societii
civile, care nu sunt subiecte cu drept de sesizare la Curtea Constituional (cu excepia UTA
Gguzia), s poat in mod efectiv i direct s conteste in justiie actele ce incalc drepturile i
interesele lor legale. i aceasta in condiiile Republicii Moldova unde actualmente majoritatea
50
actelor ce incalc drepturile i interesele patrimoniale ale comunitilor locale sunt adoptate prin
hotrari de guvern cu caracter normativ.
In continuare, sub aspectul reglementrii raporturilor patrimoniale ale unitilor
administrativteritoriale,
cadrul legal adoptat in perioada anilor 1998-2000, in opinia noastr, nu a adus careva
imbuntiri eseniale i chiar constituie un regres evident in comparaie cu actele legislative
adoptate anterior.
In acest context, Legea privind administraia public local nr. 186/1998 (in continuare Legea
nr. 186/1998 [12] conine mai multe definiri confuze i contradictorii ale patrimoniului unitilor
administrativ-teritoriale. In primul rand, art. 1 stabilete c patrimoniul public local este constituit
din bunuri mobile i imobile, aparinand domeniului public de interes local. Iar, art. 78, de acum
stabilete, c constituie patrimoniu al unitii administrativ-teritoriale bunurile mobile i imobile
care aparin domeniului public de interes local, inclusiv unitilor economice, precum i drepturile
i obligaiile cu caracter patrimonial.
In acest sens, pe de o parte, nu este clar care a fost importana i utilitatea practic a folosirii
unor astfel de definiri (in opinia noastr, incomplete i incorecte) a patrimoniului in preambulul
legii (art. 1), dac ulterior, in textul legii este folosit o alt definire (art. 78), cu mult mai larg i
mai acceptabil. Pe de alt parte, se constat, c accepiunea patrimoniului din Legea nr. 186/1998,
in linii generale, corespunde celei din Legea privind administraia public local nr. 310/1994, fr
a o imbunti i pstrand aceleai greeli conceptuale privind neincluderea bunurilor domeniului
privat in coninutul patrimoniului municipal.
Considerm c la timpul respectiv, legiuitorul nostru, neacceptand noiunea de domeniu privat,
a comis o greeal important care a dus, in cele din urm, la apariia unor confuzii i contradicii,
inacceptabile sub aspect teoretic, i, mai ales, sub aspect practic, in ce privete regimul juridic ce
urmeaz a fi aplicat ansamblului de bunuri proprietar al crora este unitatea administrativteritorial.
De exemplu, conform art. 80 din Legea nr. 186/1998, bunurile domeniului public sunt
inalienabile, imprescriptibile i insesizabile. Ins in art. 82 se admite instrinarea (alienarea) acestor
bunuri, astfel contrazicandu-se dispoziia legal precedent cu privire la inalienabilitatea
domeniului public.
In opinia noastr, in acest caz a avut loc confundarea regimului juridic de drept public cu cel de

drept privat, deoarece conform regulii generale (menionate in repetate randuri mai sus), bunurile
din domeniul public, datorit importanei i interesului pe care-l reprezint pentru societate, nu pot
fi instrinate decat in cazurile cand sunt declasate, adic trecute, prin proceduri speciale, in
domeniul privat. Fr o astfel de declasare, bunurile publice sunt inalienabile i, in nici un caz, nu
pot fi instrinate de stat, i de unitile administrativ-teritoriale.
51
O astfel de confundare de regimuri juridice aplicabile bunurilor domeniale nu ar avea loc dac
s-ar utiliza noiunea de domeniu privat, care, de altfel, este inclus in textele legislative din care sau
inspirat autorii legii menionate. [136, p.200-220]
La randul su, Legea privind proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale [16] (in
continuare Legea nr. 523/1999), care a fost adoptat anume in scopul reglementrii complexe i
adecvate a diferitor aspecte legate de administrarea proprietii municipale de ctre autoritile
publice locale, totui, cum se constat actualmente, nu a reuit s devin un fundament juridic solid
i suficient in ceea ce privete asigurarea bazei patrimoniale ale autonomiei locale.
In acest sens, pe de o parte, Legea dat conine o serie de prevederi pozitive i importante
privind:
intregirea coninutului conceptului privind patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale,
prin introducerea in circuitul juridic de la noi, alturi de noiunea de domeniu public, i a noiunii de
domeniu privat, fr de care conceptul proprietii domeniale, este incomplet i chiar inutil (art. 1);
declararea proprietii unitilor administrativ-teritoriale asupra tuturor bunurilor care ce afl
pe teritoriul unitilor administrativ-teritoriale i care nu aparin statului sau persoanelor fizice i
juridice;
stabilirea unei liste destul de cuprinztoare a obiectelor ce pot fi in proprietatea unitilor
administrativ-teritoriale;
stabilirea regulii conform creia bunurile pot fi transmise in/din proprietatea unitilor
administrativ-teritoriale in/din proprietatea statului sau altor uniti administrativ-teritoriale numai
cu acordul autoritilor publice locale deliberative (art. 8);
stabilirea dreptului autoritilor publice locale de a cere de la cele centrale transmiterea
bunurilor de interes local ce se afl pe teritoriul su in proprietatea unitii administrativ-teritoriale
respective; iar refuzul de a le transmite s poat fi contestat in instana de judecat (art. 8);
instituirea unor garanii in privina aprrii dreptului de proprietate public local;
obligativitatea inventarierii, delimitrii i evidenei proprietii unitilor administrativteritoriale;
Pe de alt parte, actualmente se constat c, in mare parte, legea dat contravine prevederilor
Codului Civil i a Legii privind administraia public local in vigoare, la capitolul conceptul
proprietii municipale i modului de reglementare a raporturilor patrimoniale ale autoritilor
publice locale.
De asemenea, se constat, caracterul limitat, incomplet i selectiv de reglementare in aceast
lege a diferitor aspecte patrimoniale ale autoritilor publice locale. Ceea ce nu exclude
52
incertitudinile i confuziile existente in prezent in domeniul competenelor autoritilor publice
locale i asigurrii fundamentului material al autonomiei locale.
Astfel, art. 1 alin. 2 stabilete c proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale se
constituie din patrimoniul ce aparine unitilor administrativ-teritoriale respective: satului,
comunei, oraului, municipiului, raionului, unitii teritoriale autonome Gguzia..
Ins, intr-o astfel de accepiune sunt folosite i abordate in mod absolut greit noiunile de
proprietate i patrimoniu. De fapt, in cazul dat, lucrurile fiind inversate nejustificat i greit
totalmente din punct de vedere teoretic. Deoarece, nu poate proprietatea fi constituit din

patrimoniu, ci invers - patrimoniul este compus din diferite categorii de bunuri proprietate a
unitilor administrativ-teritoriale (activul patrimonial), precum i din obligaiile patrimoniale
respective (pasivul patrimonial). Patrimoniul este o noiune mai larg, iar proprietatea este doar un
element al patrimoniului, alturi de alte drepturi i obligaii patrimoniale.
De asemenea, in opinia noastr, nici definirea patrimoniului ca fiind compus doar din bunurile
domeniului public i bunurile domeniului privat (art. 1 alin 3), de asemenea este incomplet i
greit, deoarece lipsete o alt latura indispensabil a patrimoniului unitilor
administrativteritoriale
latura pasiv (obligaiile/datoriile patrimoniale).
O alt problem constituie, definirea in textul legii a noiunilor de domeniu public i privat al
unitilor administrativ-teritoriale, care sunt incomplete i confuze in comparaie cu Codul Civil
(art. 194 i 296) i Legea privind administraia public local nr. 123/2003 (art. 81-84).
Astfel, conform art. 1 alin. 4 al Legii nr. 523/1999 privind proprietatea public a unitilor
administrativ-teritoriale, domeniul public reprezint totalitatea bunurilor mobile i imobile,
destinate satisfacerii intereselor generale ale colectivitii din unitatea administrativ-teritorial.
Ins, aceast definiie este prea general, confuz i absolut inutil, deoarece in principiu, toate
bunurile care sunt in proprietatea unitilor administrativ-teritoriale (nu numai cele din domeniul
public dar i cele din domeniul privat), intr-o form sau alta, se folosesc pentru satisfacerea
intereselor generale.
In acest sens, cu mult mai corect, clar i acceptabil este definirea domeniului public stabilit
de Legea privind administraia public local nr. 123/2003 in art. 82: Din domeniul public al
unitilor administrativ-teritoriale fac parte bunurile determinate de lege, precum i bunurile care,
prin natura lor, sant de uz sau de interes public local. Interesul public implic afectarea bunului la
un serviciu public sau la orice activitate care satisface necesitile colectivitii, fr a presupune
accesul nemijlocit al acesteia la utilizarea bunului, conform destinaiei menionate.
53
La randul su, conform alin. 5 art. 1 din Legea nr. 523/1999, domeniul privat este definit ca o
totalitate de bunuri mobile i imobile aflate in patrimoniul public al unitilor administrativteritoriale,
care au o destinaie strict determinat, alta decat satisfacerea intereselor generale.
Aceast definire a domeniului privat de asemenea este incorect i confuz din urmtoarele
motive: prin utilizarea neadecvat a termenilor proprietate public a unitilor
administrativteritoriale
i patrimoniu public al unitilor administrativ-teritoriale la elaborarea acestui act
legislativ, s-a insistat asupra termenelor proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale
i patrimoniul public al unitilor administrativ-teritoriale i s-a comis o greeal fundamental
sub aspect teoretico-practic, care a dus la apariia unor contradicii majore, care in prezent fac ca
aceast lege s fie practic inaplicabil.
In special, bunurile proprietate privat (domeniul privat) ale unitilor administrativ-teritoriale
formeaz o categorie de bunuri care se afl in circuitul civil i crora li se aplic un regim juridic de
drept comun (de exemplu: calculatoare, mobilier, diferite tipuri de tehnic, terenuri i edificii care
nu sunt utilizate in interes public sau de instituii publice etc.). Adic, aceste bunuri nu se deosebesc
de bunurile care aparin oricrei persoane fizice i juridice i care pot fi instrinate liber i direct in
condiiile legii.
Din aceast cauz, bunurile domeniului privat al unitilor administrativ-teritoriale nu pot face
parte din patrimoniul public (proprietate public) care, este format absolut din alt categorie de
bunuri bunuri destinate in exclusivitate satisfacerii interesului public: bunurile domeniului public
(de exemplu: drumurile publice, edificiile ocupate de coli, biblioteci, organizaii i instituii

publice, obiective acvatice, pdurile publice etc.).

Datorit interesului public deosebit al acestor bunuri pentru viitorul colectivitii respective, ele
sunt inalienabile adic nu pot nicidecum fi instrinate (privatizate).
De aceea, dreptul de proprietate public poate fi exercitat numai asupra bunurilor domeniului
public, i nicidecum asupra domeniului privat, care formeaz obiectul proprietii private. Altfel,
apar confuzii fundamentale in ceea ce privete regimurile juridice aplicabile bunurilor domeniale,
fiind confundat regimul de drept public cu cel de drept privat. Ceea ce se constat analizand
experiena Republicii Moldova, unde adoptarea actelor normative i diferitor decizii administrative
privind instrinarea terenurilor i altor bunuri proprietate public este o practic obinuit, in pofida
caracterului inalienabil al proprietii publice stabilit expres de Codul Civil (art. 296) i Legea
privind administraia public local nr. 123/2003 (art.81 - 84).
Lipsa delimitrii intre bunurile publice i private ale unitilor administrativ-teritoriale, a
condus la aceea c insui denumirea acestei legi este confuz i nu corespunde coninutului real al
patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale, deoarece de fapt, analizand coninutul ei,
54
constatm c ea reglementeaz statutul juridic atat al bunurilor domeniului public local (proprietate
public a unitilor administrativ-teritoriale, bunuri care sunt inalienabile), cat i cel al domeniului
privat local (proprietate privat a unitilor administrativ-teritoriale).
De menionat c, probabil, autorii legii date au fost influenai de conceptul susinut de prof. Ion
Filipescu si ali autori, care consider, ca domeniul public i domeniul privat sunt dou categorii de
bunuri care formeaz obiectul proprietii publice. [195, p.75-83; 201, p.36; 146, p. 177; 141, p.
242-243]
In opinia noastr, acest concept este confuz i contradictoriu, deoarece dreptul de proprietate
public poate fi exercitat numai asupra bunurilor domeniului public, i nicidecum asupra
domeniului privat, care formeaz obiectul proprietii private domeniale. Aceast contradicie
genereaz confuzii fundamentale in ceea ce privete regimurile juridice aplicabile bunurilor
domeniale, fiind confundat regimul de drept public cu cel de drept privat.
De aceea, considerm c denumirea corect a Legii nr. 523/1999 ar fi: Legea cu privire la
proprietatea unitilor administrativ-teritoriale.
Printre alte probleme ce fac aceast lege practic inaplicabil pot fi menionate:
lipsa conceptului proprietii private al unitilor administrativ-teritoriale, fiind in acest sens
in contradicie cu Codul Civil (art. 194);
regimul juridic al bunurilor proprietatea unitii administrativ-teritoriale este reglementat
intr-un mod confuz: pe de o parte bunurile proprietate public sunt inalienabile, imprescriptibile i
insesizabile, asupra lor nu se pot constitui garanii reale, pe de alt parte, art. 5 prevede posibilitatea
privatizrii proprietii publice. Aceast prevedere este in contradicie i cu Legea privatizrii [17]
conform creia se pot privatiza nu obiectele proprietii publice(domeniului public), ci cele ce
formeaz domeniul privat proprietatea privat a unitilor administrativ-teritoriale.
lipsa unor norme clare privind modul i criteriile de delimitare a bunurilor proprietatea
unitilor administrativ-teritoriale de cele ale statului;
lipsa unor reguli privind procedurile i criteriile de delimitare de ctre autoritile publice
locale a bunurilor domeniului public de cele ale domeniului privat;
lipsa reglementrii diferitor regimuri juridice aplicabile dup caz bunurilor domeniului
public i celor ale domeniului privat.
caracterul limitat i incomplet al regimului juridic aplicabil bunurilor proprietate public;
lipsa definirii i a regulilor clare privind formele de constituire, exercitare i incetare a
dreptului de proprietate al unitilor administrativ-teritoriale.

55
Un alt act legislativ cu o semnificaie deosebit pentru edificarea unui concept actual al
raporturilor patrimoniale reprezint Codul Civil [4], care in art. 194 menioneaz termenul de
proprietate privat al statului i unitilor administrativ-teritoriale, iar in art. 296, definete intr-un
mod adecvat realizrilor doctrinare noiunile de bunuri ale domeniului public i bunuri ale
domeniului privat, precum i regimul lor juridic.
De asemenea, este foarte important c in Codul civil, pe lang faptul introducerii noiunilor de
domeniu public i privat al statului i unitilor administrativ-teritoriale, se menioneaz c, de
regul, bunurile care aparin statului i unitilor administrativ-teritoriale fac parte din domeniul
privat dac, prin lege sau in modul stabilit de lege, nu sunt trecute in domeniul public (alin. 1 art.
296). Aceast dispoziie avand o semnificaie practic deosebit deoarece reflect norma de baz a
unei economii de pia moderne, potrivit creia proprietatea privat constituie regula, iar cea
public este o excepie, care trebuie prevzut expres in acte legislative.
La randul su, Legea privind administraia public local 123/2003 [13], la capitolul
reglementarea raporturilor patrimoniale, conine un ir de prevederi importante i pozitive pentru
edificarea unui sistem al raporturilor patrimoniale ale colectivitilor locale efectiv i corespunztor
principiilor autonomiei locale. In special, se definete i menioneaz in calitate de parte
component a patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale bunurile domeniului public i cele
ale domeniului privat; stabilete regimul lor juridic (art. 81-82); stabilete unele criterii de plasare a
bunurilor in domeniul public local (art. 82); se prevede o noutate absolut i important conform
creia consiliul local poate decide, potrivit legii, transferarea bunurilor din domeniul privat al
unitii administrativ-teritoriale in domeniul public de interes local al acesteia, precum i invers: din
domeniul public in domeniul privat (art. 84); pentru prima dat practica juridic din R. Moldova
recunoate direct c numai bunurile domeniului privat ale unitilor administrativ-teritoriale pot fi
instrinate i nicidecum cele ale domeniului public (proprietate public) cum prevd greit unele
acte normative in vigoare etc.
Totodat, se constat c nici autorii Legii in cauz, la capitolul noiunea i coninutul
patrimoniului local, nu au reuit s depeasc mai multe contradicii i confuzii menionate mai
sus.
In acest sens, pe de o parte, iari se stabilete c patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale
se constituie din bunurile care aparin domeniului public i privat al acestora, fr a meniona i
obligaiile patrimoniale (pasivul) ca element indispensabil al patrimoniului. (art. 81)
Pe de alt parte, legea folosete in mod inadecvat termenele de patrimoniu i bunuri,
confundand patrimoniul public i bunurile publice, cu noiunea de patrimoniu i bunurile proprietate
a unitii administrativ-teritoriale.
56
Astfel, in art. 10 se stabilete c in competena proprie a unitilor administrativ-teritoriale intr
doar gestionarea patrimoniului public local (bunurile domeniului public, n.a.). Iar, in art. 18,
stabilete c consiliul local administreaz numai bunurile publice (domeniului public n.a.) ale
satului, comunei, oraului, municipiului. Ceea ce contravine, cat art. 81-84 ale aceleai Legi, atat i
conceptului actual privind coninutul patrimoniului.
In acest sens, menionm, c in competena unitilor administrativ-teritoriale intr nu numai
patrimoniul public (bunurile publice, de interes general), cum se menioneaz greit in lege, dar in
general - intregul patrimoniu municipal, inclusiv bunurile domeniului public i cele ale domeniului
privat proprietatea unitilor administrativ-teritoriale. Considerm c anume aceast accepiune
complex i adecvat realizrilor doctrinare a patrimoniului, trebuie s fie reflectat in legislaia de
specialitate in vederea reglementrii explicite i eficiente a raporturilor patrimoniale ale unitilor

administrativ-teritoriale.
57
Capitolul II
Forme speciale de constituire a patrimoniului unitilor
administrativ-teritoriale
Seciunea 1 Delimitarea patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale de cel al statului
1 Consideraii generale privind constituirea patrimoniului unitilor administrativteritoriale
In diferite ri, modalitile de constituire a patrimoniului municipal se afl intr-o legtur
strans cu conceptul i sistemul de proprietate municipal acceptat i aprobat de legislaia in
vigoare.
In sistemele de drept unde se recunoate doar o singur form a proprietii: proprietate privat,
modalitile de dobandire a proprietii sunt identice pentru toate subiectele de drept - atat pentru
persoanele fizice i juridice, cat i pentru stat i unitile administrativ-teritoriale municipale, cu
unele excepii (Austria, Polonia, Lituania i Letonia). La randul su, in sistemele de drept unde sunt
recunoscute dou forme ale proprietii statului i a unitilor administrativ-teritoriale: public i
privat (Frana, Romania, Estonia, Spania, Portugalia etc.), proprietatea municipal este dobandit
pe de o parte prin modalitile prevzute de dreptul comun (drept privat) i comune pentru toate
subiectele de drept: construcie, producere, cumprare, schimb, donaie, prescripie achizitiv etc.
[115, p. 12]
Pe de alt parte, in aceste sisteme de drept exist i o serie de modaliti specifice de dobandire
a proprietii municipale precum sunt: exproprierea, rechiziia, confiscarea, bunurile fr stpan,
comoara sau tezaurul, succesiunea vacant, bunurile rmase dup lichidarea unei persoane juridice
in anumite condiii etc., modaliti care pot fi aplicate doar de persoanele juridice de drept public:
statul i unitile administrativ-teritoriale. De asemenea o particularitate a acestui sistem reprezint
faptul c pentru dobandirea proprietii municipale este necesar s fie adoptat o decizie a organului
deliberativ, s fie organizat licitaie, iar in privina bunurilor proprietate public, s fie respectat o
procedur special: declararea legii (Spania) sau o decizie administrativ (Portugalia). [115, p. 13]
Republica Moldova, face parte din grup statelor care recunosc dualitatea dreptului de
proprietate municipal: proprietatea municipal privat i proprietatea municipal public.
Conform legislaiei in vigoare, proprietatea municipal poate fi dobandit atat prin modaliti
de drept comun prevzute in art.320-326 al Codului Civil, cat i prin modaliti specifice:
expropriere, transmiterea din proprietatea statului in proprietatea unitilor administrativ-teritoriale,
rechiziie etc.
58
In special, conform art. 2 al Legii privind proprietatea public a unitilor administrativteritoriale
[16], autoritile publice locale pot dobandi bunuri in proprietate municipal prin
urmtoarele modaliti:
pe cale natural;
prin achiziii publice, realizate in condiiile legii;
prin transmitere in proprietatea public a unitii administrativ-teritoriale a proprietii
publice a statului sau prin transmiterea proprietii publice a unei uniti administrativ-teritoriale in
proprietatea public a alteia;
prin expropriere pentru cauz de utilitate public local;
in baza hotrarii instanei judectoreti;
prin donaii sau prin legate acceptate de consiliul unitii administrativ-teritoriale;
prin obinerea de venituri i bunuri in condiiile legii.
Totui, actualmente, se poate constata, c constituirea patrimoniului separat i distinct al

unitilor administrativ-teritoriale, mecanismul i modalitile juridice de inzestrare a autoritilor

publice locale cu resurse patrimoniale necesare realizrii sarcinilor i atribuiilor sale, in contextul
intririi autonomiei locale, reprezint una din cele mai complexe i controversate probleme
teoretico-practice din Republica Moldova. [91, p. 4-36; 92, p. 31-36]
Pe de o parte, din partea autoritilor publice centrale are loc o recunoatere formal a
necesitii asigurrii colectivitilor locale cu resurse patrimoniale i financiare proporionale
competenelor sale (recunoaterea legal a UAT in calitate de persoane juridice care dispun de
patrimoniu distinct). In acest sens, fiind chiar transferate anumite categorii de complexe
patrimoniale in proprietatea unitilor administrativ-teritoriale[45, 46, 47].
Pe de alt parte, modalitile i formele aplicate in cadrul acestui proces, caracterul
contradictoriu i depit al cadrului legal ce reglementeaz raporturile patrimoniale ale autoritilor
publice locale, ridic mari probleme, fiind constatate mai multe abuzuri i desconsiderri ale
drepturilor i intereselor autoritilor publice locale din partea autoritilor centrale.
In special, politicile statului in domeniul proprietii municipale se caracterizeaz prin
amestecuri in competena autoritilor locale, transmiteri abuzive i forate de bunuri i datorii ctre
autoritile locale; exproprieri i lipsiri ale colectivitilor locale de bunurile proprietate municipal;
delegarea de competene fr acoperire financiar; adoptarea deciziilor ce vizeaz patrimoniul local
fr consultarea autoritilor locale; limitarea accesului la justiie in vederea aprrii drepturilor i
intereselor patrimoniale; atentarea la autonomia administrativ etc.
59
Una din cauzele principale ale acestei situaii const in desconsiderarea realizrilor teoretice din
domeniul dat, lipsa unei viziuni clare asupra competenelor autoritilor publice locale in domeniul
dat i in contextul autonomiei locale, precum i datorit lipsei de consecven in procesul de
corelare i adaptare a cadrului legal la standardele europene in domeniul reglementrii raporturilor
patrimoniale ale UAT.
Actualmente la elaborarea unui concept clar asupra competenei autoritilor publice locale in
cadrul procesului de constituire a fundamentului material al autonomiei locale, trebuie de pornit de
la o premiz general recunoscut: in cadrul raporturilor patrimoniale, unitile administrativteritoriale
pot avea o dubl calitate - subiect de drept public i subiect al dreptului privat.
Astfel, autoritile publice locale, in procesul constituirii patrimoniului local, pot folosi, pe de o
parte, modaliti de drept comun (drept privat), utilizate i de alte subiecte ale dreptului privat:
vanzarea-cumprarea, schimb, donaii, legate etc. Pe de alt parte, in calitate de subiecte ale
dreptului public, autoritile publice locale, conform legii, dispun i de o serie de mijloace speciale
i exclusive de formare a patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale, pe care alte subiecte de
drept nu le pot utiliza: delimitarea, transferarea bunurilor din proprietatea statului in proprietatea
UAT, expropriere pentru cauz de utilitate public de interes local, trecerea bunurilor din domeniul
privat local; dezafectarea bunurilor domeniului public local; dobandirea bunurilor fr stpan,
abandonate sau rtcite; dobandirea bunurilor vacante, succesiunea legal, comoara, confiscrile de
orice fel.
De asemenea, este necesar de a face delimitare clar intre modalitile i procedurile de
constituire de ctre autoritile publice locale a domeniului public local i a domeniului privat local,
care difer in mod principial.
2 Importana separrii clare a patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale de
patrimoniul statului
Una din problemele fundamentale i actuale in cadrul procesului de stabilire a fundamentului
material al autonomiei locale din Republica Moldova, reprezint efectuarea unei delimitri explicite
i adecvate (in conformitate cu principiile autonomiei locale) a patrimoniului unitilor

administrativ-teritoriale de cel al statului, precum i a competenei autoritilor publice locale in

cadrul acestui proces.
Delimitarea reprezint o totalitate de aciuni indreptate spre identificarea i formarea
proprietii unitilor administrativ-teritoriale i a proprietii statului.
Importana juridic a delimitrii const in faptul c dup efectuarea tuturor aciunilor prevzute
de lege, ea poate fi interpretat ca o modalitate de recunoatere (i chiar dobandire) a dreptului de
60
proprietate municipal asupra anumitor bunuri, statutul juridic al crora este incert nu se cunoate
dac sunt proprietatea statului sau a unitilor administrativ-teritoriale (terenuri, edificii, bunuri
mobile etc.).
Astfel, de exemplu, in cazul cand se face delimitarea terenurilor proprietate public, prin
identificarea suprafeelor de terenuri proprietate municipal dintr-o localitate i aprobarea lor
ulterioar in modul stabilit de lege de ctre consiliul local i Guvern, are loc, pe de o parte,
acceptarea din partea consiliului local a identificrii (delimitrii) efectuate in comun acord cu
reprezentanii autoritilor centrale. Iar, pe de alt parte, are loc recunoaterea din partea statului a
dreptului de proprietate al colectivitii date asupra suprafeelor de teren in cauz.
In consecin, are loc clarificarea statutului juridic al terenurilor de pe teritoriul unitii
administrativ-teritoriale i apariia dreptului autoritilor locale de a perfecta documentele ce
confirm dreptul de proprietate, precum i de a gestiona aceste bunuri independent ca i orice
proprietar in limitele stabilite de lege.
Luand in consideraie experiena Republicii Moldova, se constat c anume in acest domeniu,
autoritile publice locale intampin obstacole serioase. In special:
nu sunt stabilite i aplicate in modul corespunztor criteriile i modalitile de delimitare a
proprietii unitilor administrativ-teritoriale;
nu este clar stabilit competena autoritilor publice locale in procesul de delimitare;
nu exist norme i instruciuni metodologice de efectuare a delimitrii;
delimitrile care se efectueaz, sunt abuzive (din partea autoritilor centrale), confuze i nu in
cont de prevederile legislaiei in vigoare, de interesele patrimoniale ale colectivitilor locale i
in general, de principiile autonomiei locale;
Necesitatea efecturii unei delimitri clare, rezult din faptul c conform legislaiei in vigoare,
titularul dreptului de proprietate asupra domeniului public sau privat (dup caz: statul sau unitatea
administrativ-teritorial), obine dreptul de a adopta decizii privind administrarea patrimoniului
respectiv precum i de a acumula toate veniturile pe care le pot aduce bunurile respective. Aceast
concluzie rezult din analiza prevederilor art. 17/1 al Legii cu privire la privatizare[17], art. 20 din
Codul Funciar[6], art. 24-25 al Codului Apelor[5], art. 5 al Legii finanelor publice locale (2003) etc.
Ceea ce este foarte important pentru autoritile publice locale in condiiile actuale de
insuficien i lips de resurse bugetare pentru realizarea atribuiilor sale legale i necesitilor
colectivitilor locale.
Trebuie de menionat c actualmente in R. Moldova exist mai multe repere legislative
(normative) in baza crora se pot stabili criteriile i procedura de delimitare a patrimoniului statului
61
de cel al unitilor administrativ-teritoriale, care vor fi menionate i analizate in mod special in
continuare.
Ins, lipsa in Republica Moldova a unei viziuni teoretico-practice clare i general acceptate
privind delimitarea patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale, face ca criteriile respective de
delimitare s fie dispersate printre mai multe acte normative i practic s nu fie luate in consideraie
in cadrul procesului de formare a fundamentului patrimonial al autonomiei locale.

In consecin, aceast situaie servete drept condiie prielnic pentru inclcarea intereselor
patrimoniale ale autoritilor publice locale i adoptarea de ctre autoritile publice centrale a
actelor normative abuzive care nu iau in consideraie sistemul actual de raporturi patrimoniale intre
diferite nivele de administraie public, precum i principiile constituionale ale autonomiei locale7.
De aceea, actualmente se impune o analiz minuioas a realizrilor doctrinare i cadrului legal
in vigoare, in vederea identificrii criteriilor ce trebuie s stea la baza delimitrii patrimoniului UAT
de cel al statului; stabilirii unor reguli clare care trebuie s guverneze raporturile intre autoritile
publice locale i cele de alte nivele, in cadrul procesului de delimitare; stabilirii i eliminrii
greelilor comise de ctre autoritile publice centrale i locale in procesul de delimitare.
In acest sens, in lipsa unor realizri doctrinare autohtone, considerm c o valoare i importan
teoretico-practic deosebit reprezint practica Curii Constituionale a Republicii Moldova, care in
domeniul autonomiei locale i raporturilor patrimoniale intre autoritile publice locale i cele
centrale, inclusiv la capitolul modalitatea efecturii delimitrii clare a patrimoniului unitilor
administrativ-teritoriale de patrimoniul statului.
3 Criteriile de delimitare a bunurilor proprietate a unitilor administrativ-teritoriale de
cele ale statului
La 4 august 2003 prin Hotrarea Guvernului nr. 959 din 04.08.2003 cu privire la delimitarea
terenurilor proprietate public in unele uniti administrativ-teritoriale ale Republicii Moldova au
fost aprobate terenurile proprietate public a statului in raioane i UTA Gguzia in conformitate cu
anexele nr. 1 - 60 din hotrarea respectiv. [44]
7. Un exemplu actual in acest sens poate servi Hotrarea Guvernului nr. 342/06.04.2006 cu privire la
modul de vanzarecumprare
a obiectelor din fondul de imobile nelocuibile date in locaiune [55], care dei se refer la toate
bunurile imobile
nelocuibile date in arend (inclusiv cele ce sunt in proprietatea UAT), neglijeaz evident drepturile
autoritilor publice
locale i contravine evident in totalmente sistemului actual de proprietate bazat pe delimitare clar a
proprietii statului i
cea a unitilor administrativ-teritoriale, precum i respectiv a competenei Guvernului i autoritilor
publice locale in
administrarea patrimoniului respectiv. Analizand acest act normativ, se constat c autoritile
publice locale sunt practic
excluse din procesul decizional privind categoria de bunuri respective. Iar intreaga competen este
atribuit Ageniei
privatizrii de pe lang Ministerul Economiei i Comerului.
62
Acest act normativ, a generat mai multe probleme teoretico-practice in domeniul stabilirii
criteriilor de delimitare a patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale i a atribuiilor
autoritilor publice locale.
In opinia noastr, prin adoptarea acestui act normativ au fost inclcate drepturile i interesele
patrimoniale ale colectivitilor locale, in categoria terenurilor proprietate public a statului, fiind
incluse majoritatea suprafeelor de terenuri cu diferit destinaie (din fondul apelor, agricole, etc.),
contrar prevederilor legale speciale in vigoare la acel moment i fr ca s se ia in consideraie
principiile autonomiei locale i realizrile teoretico-practice menionate mai sus privind modul i
criteriile de delimitare a patrimoniului statului i unitilor administrativ-teritoriale.
In special, conform art.1 al Legii privind terenurile proprietate public i delimitarea lor,
proprietatea public asupra terenurilor poate fi: (a) de interes naional - in acest regim de drept,

proprietatea aparine statului (proprietate public a statului) i (b) de interes local - in acest regim de
drept, proprietatea aparine satului, comunei, oraului, municipiului, raionului, unitii teritoriale
autonome Gguzia (proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale). [21]
Iar conform art. 2 al aceleeai legi, delimitarea terenurilor proprietate public se efectueaz prin
aciuni de identificare i formare a terenurilor proprietate public a statului i a terenurilor
proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale, in modul stabilit de legislaie. In cazul in
care terenurile proprietate public a statului se mrginesc cu terenurile proprietate public a
unitilor administrativ-teritoriale, reprezentanii statului i reprezentanii unitilor
administrativteritoriale
coordoneaz hotarele acestor terenuri. Dac reprezentanii prilor nu convin asupra
hotarelor, acestea sant determinate de Guvern la propunerea Ageniei Naionale Cadastru,
Resurse Funciare i Geodezie.
Prin urmare, Guvernul era imputernicit doar s aprobe rezultatele delimitrii terenurilor
proprietate public in modul stabilit de lege in baza anumitor criterii stabilite de legislaia in
vigoare i fr a face abuz de imputernicirile acordate.
Totodat, considerm c Guvernul nu poate include in mod unilateral, inclusiv printr-un act
normativ, in categoria terenurilor proprietate public a statului, terenurile care conform criteriilor
stabilite de legislaia in vigoare i reieind din principiile constituionale privind autonomia local,
pot fi doar in proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale.
De aceea, in scopul stabilirii criteriilor de delimitare a terenurilor proprietate public a statului
i unitilor administrativ-teritoriale, Legea menionat mai sus, prevedea anumite criterii de
delimitare a terenurilor proprietate public, care merit a fi reinute in continuare.
Astfel, conform art. 4 se prevedea c formarea fondului terenurilor proprietate public a statului
este condiionat de factori economici, ecologici, istorico-culturali i de necesitatea de a asigura
63
securitatea statului. Iar conform art. 7, formarea fondului terenurilor proprietate public a unitilor
administrativ-teritoriale este condiionat de necesitatea utilizrii eficiente a terenurilor in interesul
deintorilor de terenuri, in interesul satului, comunei, oraului, municipiului, raionului, unitii
teritoriale autonome Gguzia.
Deci, in proprietatea statului pot fi numai terenurile de o importan naional deosebit
(suprafaa crora este destul de limitat in R. Moldova), celelalte terenuri fiind de interes local i
constituind proprietatea unitilor administrativ-teritoriale. Ins prin adoptarea Hotrarii Guvernului
cu privire la delimitarea terenurilor proprietate public in unele uniti administrativ-teritoriale ale
Republicii Moldova [44], Guvernul neintemeiat a inversat starea de fapt a lucrurilor - majoritatea
terenurilor fiind incluse arbitrar in categoria bunurilor proprietate public a statului in detrimentul
drepturilor i intereselor legale ale colectivitilor locale.
In acelai sens, Legea privind administraia public local (2003)de asemenea conine nite
criterii clare i explicite de delimitare, indicand in art. 82 c din domeniul public al unitilor
administrativ-teritoriale fac parte bunurile determinate de lege, precum i bunurile care, prin natura
lor, sunt de uz sau de interes public local. La categoria bunurilor ce fac parte din domeniul public
de interes local pot fi raportate terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public local,
poriunile de subsol, drumurile, strzile, pieele, obiectele acvatice separate, parcurile publice,
cldirile, monumentele, muzeele, pdurile, zonele de protecie i zonele sanitare; alte obiective care,
conform legii, nu aparin domeniului public al statului. [13]
Prin prevederile date se stabilete prima regul important i general acceptat: in proprietatea
statului pot fi doar obiectele de interes naional i care sunt expres prevzute in aceast calitate de
lege.

Alte reguli speciale i fr posibilitate admiterii oricror interpretri i dubii in privina

criteriilor de delimitare a proprietii statului de proprietate unitilor administrativ-teritoriale, au
fost stabilite in Codul Apelor [5].
In acest sens, art. 2/2 al Codului Apelor in redacia actual, prevede, pe de o parte, c in
proprietatea public a statului pot fi doar bazinele acvatice (inclusiv terenurile subacvatice ca parte
integrant i indivizibil) care: a) sunt situate pe teritoriul a dou sau mai multor raioane; b)
obiectivele acvatice situate pe teritoriul unui raion, destinate satisfacerii necesitilor aprrii,
sistemului energetic, domeniului transporturilor, obiectivelor de telecomunicaii, serviciului
meteorologic i altor sisteme de stat; c) obiectivele acvatice de frontier; d) obiectivele acvatice
declarate ca arii naturale protejate de stat; e) obiectivele acvatice parte a staiunilor balneare de
importan naional .
64
Iar pe de alt parte, indic c in proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale se afl
obiectivele acvatice care sant situate integral in limitele unitii administrativ-teritoriale respective
i care nu sunt atribuite in proprietatea public a statului i nici nu constituie obiect al proprietii
private a persoanelor juridice sau fizice.
Deci, in proprietatea statului pot fi doar obiectele acvatice care corespund criteriilor menionate
mai sus. De asemenea, luand in consideraie prevederile art. 1/3 (care menioneaz terenurile
subacvatice in calitate de element inseparabil al obiectivului acvatic) i alineatului 3 al art. 1/2 din
Codul Apelor conform crora obiectivele acvatice nu se pot afla concomitent in proprietatea mai
multor subiecte de proprietate public, trebuie dedus c toate obiectivele acvatice (inclusiv terenul
subacvatic) proprietate public care nu corespund criteriilor stabilite de art. 2/2, constituie
proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale. Ins, in realitate, prin Hotrarea
Guvernului in cauz, in categoria terenurilor fondului apelor proprietate public a statului au fost
introduse o mare parte a terenurilor, contrar regulilor i criteriilor menionate mai sus.
La randul su, Legea cu privire la resursele naturale [9] de asemenea conine dispoziii privind
dreptul de proprietate asupra resurselor naturale i criteriile de raportare a lor.
Astfel, conform art.4 al legii menionate, resursele naturale care au importan pentru intreaga
populaie a rii (condiioneaz direciile strategice ale dezvoltrii ei social-economice) sunt
resurse naturale naionale, iar resursele naturale care au importan pentru populaia unui teritoriu
mai limitat sant resurse naturale locale. Criteriile de atribuire a resurselor naturale la resurse
naionale sau la resurse locale sunt valoarea economic i importana lor pentru dezvoltarea
municipiului, raionului sau rii, constituirea lor ca obiect al unor contracte internaionale,
rspandirea lor pe teritoriul a dou sau mai multe raioane, folosirea lor pentru amplasarea
sistemelor energetice, sistemelor de transport i altor sisteme de stat, obiectelor de telecomunicaii
i ale serviciilor meteo, valoarea lor tiinific, istoric, cultural i natural. Art.8 al acestei legi
prevede c resursele naturale naionale proprietate public aparin statului, iar resursele naturale
locale aparin unitilor administrativ-teritoriale.
In acelai context, trebuie de menionat i prevederile Regulamentului cu privire la modul de
transmitere a intreprinderilor de stat, organizaiilor, instituiilor, a subdiviziunilor lor, cldirilor,
construciilor, mijloacelor fixe i altor active [50], care in punctul 13 stabilete o serie de criterii de
o importan deosebit pentru realizarea unei delimitri adecvate i eficiente a patrimoniului
unitilor administrativ-teritoriale. In special, se stabilesc urmtoarele criterii:
1) pentru obiectele cu destinaie social-cultural, locativ-comunal, de comer i prestri
servicii, de transport i construcii - utilizarea preponderent de ctre populaie i agenii
economici din teritoriul in cauz a serviciilor (lucrrilor) prestate de acestea, cu excepia obiectelor
65

patrimoniului naional sau de importan naional, finanarea activitii crora se efectueaz din
contul mijloacelor bugetului public i fondurilor extrabugetare;
2) pentru obiectele de telecomunicaie i transport, drumuri i obiectele din domeniul
drumurilor-localizarea lor pe teritoriul in cauz, cu excepia obiectelor de telecomunicaie a
operatorilor naionali, drumurilor naionale, obiectelor transportului feroviar, aviatic, fluvial i prin
conducte, precum i obiectelor intreprinderilor-monopol;
3) pentru obiectele din agricultur-apartenena lor teritorial, cu excepia obiectelor incluse in
programele de stat in domeniul producerii seminelor de culturi agricole i de selecie i
reproducere a animalelor i psrilor de prsil;
4) pentru obiectele din industrie-utilizarea preponderent de ctre populaie i agenii
economici din teritoriul respectiv a produciei fabricate;
Aadar, din prevederile legale menionate mai sus rezult cu certitudine c criteriile principale
de delimitare a bunurilor proprietate public sunt importana i interesul, dup caz naional sau
local pe care-l reprezint aceste bunuri. Numai bunurile (terenurile) de o importan naional
(istoric, economic, cultural, militar etc.) deosebit pot fi atribuite la categoria bunurilor
proprietate public a statului.
In rest toate bunurile ce se afl pe teritoriul unitilor administrativ-teritoriale (cu excepia celor
ce aparin persoanelor fizice i juridice private) sunt de interes local, fiind considerate proprietate a
satului (comunei) i oraului (municipiului), i puse la dispoziia autoritilor publice locale.
Mai mult ca atat, considerm c in cazul bunurilor de pe teritoriul unitilor administrativteritoriale
(cu excepia celor ce aparin cu titlu de proprietate altor subiecte de drept) trebuie s
acioneze prezumia proprietii municipale. Adic, toate bunurile respective se consider
proprietate municipal, dac altceva nu este dovedit in modul stabilit de lege.
Prin urmare, trebuie de constatat c la adoptarea Hotrarii cu privire la delimitarea terenurilor
proprietate public in unele uniti administrativ-teritoriale ale Republicii Moldova [44], Guvernul
nu a luat in consideraie criteriile legale menionate mai sus i a introdus in mod abuziv in calitate
de proprietate public a statului majoritatea terenurilor fondului apelor care, cu unele excepii, dup
importana lor sunt de interes local i de aceea pot fi doar in proprietate public a unitilor
administrativ-teritoriale. De aceea, considerm c in cazul dat a fost inclcat dreptul de proprietate
public al unitilor administrativ-teritoriale (art. 127 al Constituiei), principiile autonomiei locale
i competena Parlamentului (unica autoritate abilitat cu dreptul a stabili prin lege organic
terenurile care rman in proprietate public a statului, precum i regimul juridic al proprietii).
66
4 Soluionarea litigiilor n cadrul procesului de delimitare a patrimoniului unitilor
administrativ-teritoriale de cel al statului
O alt problem teoretico-practic actual, important din domeniul delimitrii patrimoniului
unitilor administrativ-teritoriale de cel al statului, reprezint modul de soluionare al litigiilor i
divergenelor care apar intre autoritile publice locale i cele centrale la diferite etape ale
procesului de identificare i aprobare a categoriilor de bunuri care rman in proprietatea unitilor
administrativ-teritoriale.
In acest sens, Legea privind terenurile proprietate public i delimitarea lor in art. 2 alineatul 3
stabilea: In cazul in care terenurile proprietate public a statului se mrginesc cu terenurile
proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale, reprezentanii statului i reprezentanii
unitilor administrativ-teritoriale coordoneaz hotarele acestor terenuri. Dac reprezentanii prilor
nu convin asupra hotarelor, acestea sunt determinate de Guvern la propunerea Ageniei Naionale
Cadastru, Resurse Funciare i Geodezie. [21]
In opinia noastr, sintagma:Dac reprezentanii prilor nu convin asupra hotarelor, acestea

sunt determinate de Guvern la propunerea Ageniei Naionale Cadastru, Resurse Funciare i

Geodezie., din art. 2 alineatul 3 al Legii in cauz constituie o inclcare a principiilor autonomiei
locale i limitare a accesului autoritilor publice locale la justiie in vederea aprrii drepturilor i
intereselor sale patrimoniale in cadrul raporturilor sale cu autoritile publice centrale.
Astfel, conform art. 109-113 ale Constituiei, organizarea activitii administraiei publice
locale in Republica Moldova, precum i raporturile intre autoritile publice de diferite nivele se
bazeaz pe principiile autonomiei locale.
Totodat, un element indispensabil al autonomiei locale reale reprezint faptul c intre
autoritile publice locale i cele de alte nivele (raionale i centrale), nu exist raporturi de
subordonare, toate problemele i litigiile aprute intre ele fiind soluionate in baza principiilor de
colaborare i legalitate. In acest sens, putem meniona prevederile art. 113 ale Constituiei i art. 6
al Legii privind administraia public local [13], care expres stabilesc cele menionate mai sus.
Prin urmare, se poate constata c datorit faptului c autoritile locale nu se afl in
subordonarea autoritilor centrale, toate problemele i litigiile aprute intre ele in procesul
gestionrii treburilor publice trebuie soluionate in baza principiilor de egalitate, transparen,
colaborare i legalitate.
Autoritile locale in calitate de reprezentani ai persoanelor juridiceunitilor
administrativteritoriale,
sunt abilitate in problemele de interes local s negocieze i s apere interesele
colectivitilor locale la egal cu reprezentanii statului autoritile centrale, fr ca cele din urm
s poat impune pe cale administrativ vreo soluie anumit. In acest sens, in caz de apariie a
67
litigiului intre autoritile publice locale i cele centrale, unica soluie legal i echitabil reprezint
adresarea in instana judiciar care este unica instituie dintr-un stat de drept, abilitat cu dreptul s
soluioneze litigiile intre diferite subiecte de drept aflate pe picior de egalitate.
In caz contrar, apare un dezechilibru intre autoritile publice de diferite nivele, ceea ce face ca
principiile de autonomie i legalitate in contextul autonomiei locale, s rman fr relevan
practic.
Deci, nu poate o parte in conflict s dein dreptul de a adopta decizia final. Orice conflict de
drept trebuie s se decid de ctre o parte dezinteresat abilitat prin lege cu atribuii jurisdicionale.
Ins, prin sintagma in cauz, Guvernul avand in toate cazurile calitatea de reprezentant al
statului in raport cu autoritile locale, este abilitat cu dreptul de a adopta decizia final in cazul
cand exist un conflict intre autoritile locale i reprezentanii statului (autoritile centrale) privind
delimitarea terenurilor proprietate public. Ceea ce este inacceptabil din punct de vedere a statului
de drept i a principiilor autonomiei locale.
O astfel de situaie nu garanteaz obiectivitate din partea autoritilor centrale i servete in
calitate de condiie favorabil pentru comiterea abuzurilor i desconsiderarea drepturilor i
intereselor colectivitilor locale.
Drept exemplu elocvent in acest sens poate servi modul cum s-a efectuat delimitarea in cazul
terenurilor prin Hotrarea Guvernului nr. 959 din 4 august 2003 [44] majoritatea terenurilor
subacvatice au fost incluse in mod nejustificat in categoria terenurilor proprietate public a statului,
fr a ine cont de drepturile i interesele colectivitilor locale, precum i fr ca cele din urm s
poat contesta pe cale judiciar o hotrare de guvern cu caracter normativ.
De asemenea, prin sintagma in cauz considerm c a fost inclcat art. 6 al Constituiei conform
cruia in Republica Moldova puterea legislativ, executiv i judectoreasc sant separate i
colaboreaz in exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituiei.
In cazul dat, este evident c Guvernul a fost abilitat cu atribuii judectoreti, astfel fiind comis

o ingerin a puterii executive in competena puterii judectoreti. Intr-un stat de drept competena
in ceea ce privete judecarea litigiilor i infptuirea justiiei aparine in exclusivitate instanelor
judectoreti. Iar Guvernul in conformitate cu prevederile art. 19 al Legii cu privire la Guvern [29],
in raport cu autoritile publice locale este abilitat doar cu dreptul de a contesta deciziile i actele
autoritilor locale, dac ele contravin legislaiei. Ins, Guvernul nu poate avea dreptul de a decide
in cazul litigiilor autoritilor centrale cu autoritile locale, deoarece cele din urm nu sunt
subordonate lor i activeaz in baza principiilor de autonomie i legalitate. De aceea, in cazul unor
divergene i conflicte juridice intre autoritile publice locale i cele centrale, unica instituie
68
jurisdicional neutr i competent s decid i soluioneze conflictele respective poate fi doar o
instan de judecat.
In afar de aceasta, prin astfel de prevederi sunt inclcate i dispoziiile art. 11 ale Cartei
Europene a Autonomiei Locale privind accesul liber la justiie (dreptul la recurs) conform cruia
colectivitile locale trebuie s dispun de un drept jurisdicional de recurs pentru a asigura liberul
exerciiu al competenelor lor i respectul principiilor de autonomie local care sunt consfinite in
Constituie sau in legislaia intern. [2] Ins, in cazul dat, autoritile locale au fost i sunt in
continuare lipsite de accesul la justiie i de dreptul la recurs jurisdicional.
In practica juridic din Republica Moldova se constat c Guvernul, de regul, adopt acte
abuzive, inclusiv privind delimitarea terenurilor proprietate public a statului i unitilor
administrativ-teritoriale, prin Hotrari cu caracter normativ, care nu sunt supuse controlului
legalitii in conformitate cu articolul 4 al Legii contenciosului administrativ. Iar in situaia, cand
conform legislaiei in vigoare, autoritile locale nu sunt subiecte cu drept de sesizare a Curii
Constituionale, suntem in faa unor ingrdiri a dreptului la aprare, a drepturilor i intereselor
colectivitilor locale - autoritile locale neavand acces direct la vreo cale de atac a actelor
administrative normative abuzive ale Guvernului.
5 Forme speciale de limitare a drepturilor patrimoniale ale autoritilor publice locale
In rezultatul declarrii de ctre Curtea Constituional drept neconstituionale unele prevederi
din Hotrarea Guvernului privind reglementarea utilizrii bazinelor acvatice, nr. 1202 din 8
noiembrie 2001 i luand in consideraie recomandrile Curii Constituionale din Adresa inaintat
cu aceast ocazie Guvernului i Parlamentului Republicii Moldova [70] la 13 noiembrie 2003 prin
Legea nr. 446, au fost adoptate o serie de modificri la Codul Apelor i alte acte legislative. [27]
Prin modificrile respective, in Codul Apelor a fost introdus art. 2/3 care prevedea c In
proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale se afl obiectivele acvatice care sant
situate integral in limitele unitii administrativ-teritoriale respective, ale cror construcii
hidrotehnice se afl la balana primriilor i care nu sant atribuite in proprietatea public a statului i
nici nu constituie obiect al proprietii private a persoanelor juridice sau fizice. [5]
In opinia noastr, sintagma ... ale cror construcii hidrotehnice se afl la balana primriilor...
din art. 2/3 al Codului Apelor introdus prin Legea nr. 446/2003, a generat mai multe probleme i
confuzii teoretico-practice importante, reprezentand o form special de ingrdire a autonomiei
locale, dreptului de proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale i a competenelor
autoritilor publice locale, fapt confirmat i prin Hotrarea Curii Constituionale nr. 12. din
21.04.2005, prin care sintagma respectiv a fost declarat neconsituional. [68]
69
Totodat, din punct de vedere teoretico-practic i aplicabilitii pentru alte situaii similare ce
vizeaz raporturile patrimoniale ale autoritilor publice locale, in opinia noastr prezint interes
deosebit argumentele care au stat la baza sesizrii Curii Constituionale.
Astfel, pentru asigurarea fundamentului patrimonial al autonomiei locale, in art. 127 al

Constituiei, unitile administrativ-teritoriale sunt recunoscute ca titulari autonomi (de rand cu

statul) ai dreptului de proprietate public i c statul ocrotete proprietatea, precum i garanteaz
realizarea dreptului de proprietate in formele solicitate de titular, dac acestea nu vin in contradicie
cu interesele societii.
La randul su, Legea cu privire la proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale in
art. 10 stabilete c in Republica Moldova, dreptul de proprietate public a unitilor
administrativteritoriale
este recunoscut i aprat de lege, precum i c statul garanteaz condiii juridice pentru
exercitarea dreptului de proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale egale condiiilor
juridice de exercitare a dreptului in orice alt form de proprietate. [16]
Deci, legea pe de o parte, recunoate dreptul de proprietate public a unitilor
administrativteritoriale,
iar pe de alt parte, oblig statul s creeze condiii juridice egale i non-discriminatorii
pentru toate formele de proprietate in raport cu proprietatea statului.
Ins prin sintagma ... ale cror construcii hidrotehnice se afl la balana primriilor... din art.
2/3 din Codul Apelor, introdus prin Legea nr. 446/2003, a avut loc o discriminare a unitilor
administrativ-teritoriale in raport cu statul i s-a instituit o limitare a dreptului de proprietate public
a unitilor administrativ-teritoriale. Deoarece, atunci cand reglementeaz dreptul de proprietate
public a statului asupra obiectelor acvatice, Codul Apelor (art. 2/2) nu prevede astfel de limitri.
In acest sens apar mai multe intrebri de ordin teoretico-practic: Dar dac i obiectele acvatice
(sau anumite pri indivizibile ale acestora) care conform legii trebuie s fac parte din categoria
obiectelor proprietate public a statului, nu se afl la balana Guvernului (organelor publice centrale
respective), atunci in cazul dat ele de asemenea trebuie s fi excluse din lista obiectelor proprietate
de stat ? De ce in cazul cand se refer la obiectivele proprietate public a statului, legea nu instituie
o astfel de limitare (ingrdire), iar in privina obiectivelor acvatice care, conform tuturor criteriilor
legale (inclusiv cele menionate mai sus) pot fi numai in proprietatea public a unitilor
administrativ-teritoriale, a fost introdus o astfel de ingrdire? Oare prin introducerea sintagmei
respective din art. 2/3 al Codului Apelor nu se incalc art. 127 al Constituiei i art. 10 din Legea
privind proprietatea public a unitilor administrativ teritoriale, care expres recunosc i garanteaz
dreptul de proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale; egalitatea tuturor formelor de
proprietate; obligaia statului de a institui condiii juridice pentru exercitarea dreptului de
proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale egale condiiilor juridice de exercitare a
70
dreptului in orice alt form de proprietate? Considerm c inclcarea prevederilor constituionale
menionate in acest caz este evident.
Sintagma menionat din art. 2/3 reprezint din start o ingrdire a dreptului de proprietate
public, deoarece conform art. 127 al Constituiei i art. 1/2 al Codului Apelor, titulari ai dreptului
de proprietate public pot fi numai statul i unitile administrativ-teritoriale, iar conform art. 10-11
ale Legii cu privire la proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale, nimeni nu este in
drept s retrag in mod forat patrimoniul proprietarului public i s cear comasarea bunurilor
acestuia cu bunurile altui proprietar. De asemenea, se stabilete c proprietatea public a unitilor
administrativ-teritoriale este imprescriptibil; ea nu poate fi supus exproprierii i nu poate constitui
obiectul unor garanii reale, iar toate actele juridice incheiate cu inclcarea prevederilor date sant
lovite de nulitate absolut.
Ins, de fapt, prin sintagma contestat s-a comis o ingrdire a drepturilor proprietarului
patrimoniului public local (unitii administrativ-teritoriale respective), deoarece un bun de interes
public (obiectivul acvatic) nu este recunoscut in calitate de proprietate public din simplu motiv c

o mic poriune a lui (construciile hidrotehnice), care a ajuns in proprietatea privat din cauza unor
erori i confuzii legislative, nu se afl la balana autoritilor publice.
Prin urmare, considerm c obiectele proprietate public situate pe un anumit teritoriu, de
regul, formeaz obiectul proprietii unitilor administrativ-teritoriale (deoarece sunt de interes
public local), iar in proprietatea statului pot fi doar cele expres prevzute de lege (de exemplu, cele
de interes public naional, menionate in art. 2/2 al Codului Apelor). Acest drept de proprietate
public nu poate fi condiionat i limitat prin nimic, inclusiv prin aflarea la balana altor persoane
fizice i juridice a construciilor hidrotehnice.
O alt confuzie i problem important aprut in legtur cu sintagma menionat mai sus,
reprezint modul de utilizare impropriu i semnificaia confuz a termenului de a se afla la
balan.
Astfel, referindu-se la cazurile excepionale in care obiectele acvatice nu pot fi in proprietatea
unitilor administrativ-teritoriale, art. 2/3 al Codului Apelor introdus prin Legea nr. 446/2003, pe
lang situaiile juridice cand un obiect acvatic se afl in proprietatea altor subiecte decat unitatea
administrativ-teritorial (stat sau persoane fizice i juridice), prevede i cazul cand construciile
hidrotehnice nu sunt la balana primriilor.
Mai mult ca atat, actualmente se constat c in cadrul raporturilor patrimoniale ale autoritilor
publice (locale i centrale) nu se face distincie intre termenul contabil a se afla la balan i
termenul juridic (instituie juridic) dreptul de proprietate. In practic, ele fiind de regul
confundate.
71
In special, menionm faptul c conform practicii juridice actuale, majoritatea actelor
administrative translative de bunuri adoptate de ctre Guvern i alte autoriti publice, de regul,
opereaz doar cu termenul de transmiterea la balan i nu specific dac are loc transmiterea
dreptului de proprietate sau doar de folosin. Ceea ce conduce la apariia incertitudinii privind
statutul juridic al bunurilor respective. [57-61]
Ceea ce este incompatibil atat din punct de vedere practic, cat i teoretic cu conceptul actual al
proprietii publice intre noiunile de a se afla la balan (la eviden) i dreptul de
proprietate, precum i efectele juridice care se produc intr-un caz sau altul, existand o distincie
fundamental.
Astfel, termenul contabil aflare la balan, (la eviden) nu este echivalent cu termenul
juridic - proprietate(posesie, folosin i dispoziie). In acest sens, in cadrul raporturilor
patrimoniale i circuitul economic sunt foarte des intalnite situaii cand anumite bunuri (poriuni de
bunuri) se transmit la balana unor subiecte de drept (persoane fizice i juridice), in baza diferitor
acte juridice i in scopul gestionrii lor mai eficiente.
Mai ales aceste situaii sunt intalnite in procesul de administrare a proprietii statului i
unitilor administrativ-teritoriale, unde autoritile publice competente decid infiinare de persoane
juridice (intreprinderi, organizaii, instituii etc.) de stat i municipale, inzestrandu-le cu o baz
patrimonial in componena creia intr i diferite bunuri proprietate de stat sau a unitilor
administrativ-teritoriale (terenuri, edificii, echipament etc.). Aceste bunuri, de regul, fiind
transmise doar in posesie i folosin (administrare sau gestiune economic), i sunt, conform
regulilor contabilitii, luate la balana subiectelor respective. Ins, aceast dare-primire la balan,
nicidecum nu poate afecta dreptul de proprietate asupra unor obiecte complexe (in special cum sunt
obiectivele acvatice) titular al cruia rmane statul sau unitile administrativ-teritoriale, dup caz.
Aceeai situaie poate fi constatat i in cadrul raporturilor juridice intre autoritile publice
(centrale sau locale, dup caz) abilitate cu administrarea patrimoniului public i subiectele de drept
privat (persoanele fizice i juridice). In lipsa de mijloace necesare pentru intreinerea lor i in scopul

gestionrii mai eficiente a anumitor bunuri proprietate public (in special obiectele acvatice,
terenurile fondului silvic etc.), ele pot fi transmise in posesia i/sau folosina diferitor persoane
fizice i juridice, care, fr a deveni proprietari, le iau la eviden contabil la balan. [63]
In acest sens, practica i teoria juridic cunoate mai multe modaliti juridice prin care un
proprietar public (statul sau unitile administrativ-teritoriale) transmite bunurile sale in posesia
i/sau folosina altor persoane fizice i juridice, care la randul su inregistreaz (iau la balan)
aceste bunuri in registrele sale contabile acte administrative, locaiunea, arenda, administrarea
fiduciar, comodatul, administrarea i gestiunea economic etc.
72
Ins, aceast transmitere de folosin i/sau posesie, precum i aflarea la balana altor persoane
decat proprietarul, nicidecum nu poate fi interpretat ca imposibilitate (limitare) altor subiecte de
drept (de ex. unitile administrativ-teritoriale) s fie considerate titulari ai dreptului de proprietate,
chiar dac bunurile in cauz din anumite motive nu se afl la balana autoritilor publice locale
respective.
Din contra, transmiterea de la balan la balan a anumitor bunuri, cum s-a menionat mai sus,
reprezint un procedeu obinuit in practica de activitate a autoritilor publice. Cu atat mai mult,
calitatea de proprietar nu poate inceta odat cu transmiterea unui bun de la balan la alt balan.
Dreptul de proprietate poate inceta doar in cazurile i modurile stabilite prin lege (act juridic,
contract, distrugere etc.), iar transmiterea de la balan la balan reprezint o operaiune contabil
dar nicidecum o modalitate de incetare (apariie) a dreptului de proprietate.
Totodat in cazul obiectivelor acvatice proprietate public, in general, nu poate fi nici o
indoial privind apartenena unuia sau altui obiectiv obiectivele acvatice proprietate public pot fi
doar in proprietatea statului sau a unitilor administrativ-teritoriale conform art. 127 al Constituiei
i art. 1/2 al Codului Apelor, indiferent de faptul dac construciile hidrotehnice se afl sau nu la
balana autoritilor publice.
In afar de faptul c, contravine prevederilor constituionale menionate mai sus, sintagma ...
ale cror construcii hidrotehnice se afl la balana primriilor... din art. 2/3 din Codul Apelor,
introdus prin Legea nr. 446/2003, contravine logicii, sensului i literei intregului sistem de norme
juridice care reglementeaz in prezent statutul juridic al bazinelor acvatice fiind in contradicie cu
insui Codul Apelor in redacia Legii nr. 446/2003. [5]
In special, conform art. 1/3 al Codului Apelor, obiectul acvatic natural sau artificial este un
obiect unic i indivizibil constituit din ap, terenul aflat sub ap, faiile riverane de protecie i
construciile hidrotehnice. In calitate de obiect unic i indivizibil, obiectivul acvatic se inregistreaz
in modul stabilit de lege. Iar in conformitate cu art. 1/1 al Codului Apelor, obiectivele acvatice in
Republica Moldova pot aparine, cu drept de proprietate public, statului sau unitilor
administrativ-teritoriale ori, cu drept de proprietate privat, persoanelor juridice sau fizice.
Astfel, rezult c, sub aspectul dreptului de proprietate, obiectivele acvatice trebuie privite
numai ca un tot intreg (unice i indivizibile), care pot aparine atat statului i unitilor
administrativ-teritoriale, cat i persoanelor fizice i juridice, in condiiile stabilite de lege.
De asemenea, din prevederile menionate mai sus, se desprinde concluzia c instalaiile
hidrotehnice constituie (atunci cand exist) doar un element neinsemnat in comparaie cu alte
componente ale obiectivului acvatic i deacea, aflarea lor la balana altor subiecte de drept decat
proprietarul obiectivului acvatic nu poate servi motiv pentru refuzul de a recunoate dreptul de
73
proprietate al proprietarului respectiv, in modul stabilit de lege. Mai ales atunci cand este vorba de
obiective acvatice proprietate public titulari ai crora, conform alineatului 3 art. 127 al
Constituiei, pot fi doar statul i unitile administrativ-teritoriale.

Ins, anume o astfel de situaie confuz a fost creat prin introducerea sintagmei respective din
art. 2/3 al Codului Apelor pe de o parte, conform Constituiei i art. 2/2 i 2/3 obiectivele acvatice
de interes public, de regul, pot fi doar in proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale,
iar pe de alt parte, dreptul de proprietate public respectiv este limitat i ingrdit prin sintagma in
cauz.
Mai mult ca atat, prin introducerea sintagmei respective din art. 2/3 al Codului Apelor s-a creat
o confuzie i contradicie juridic fundamental din domeniul reglementrii relaiilor de proprietate
din Republica Moldova.
In special, analizand prevederile art. art. 1/1; 1/2; 1/3; 2/2; 2/3 i 2/4 ale Codului Apelor se
constat c in Republica Moldova in afar de bazinele acvatice care pot fi in proprietatea public i
privat (unicele forme posibile de proprietate asupra obiectivelor acvatice), mai exist i alte tipuri
de obiective acvatice publice cele care nu se afl in proprietatea nimnui, ceea ce in condiiile
actuale reprezint un non-sens juridic.
Astfel, conform art. 2/3 al Codului Apelor cu modificrile introduse prin Legea nr. 446/2003,
obiectivele acvatice care se afl pe teritoriul unitilor administrativ-teritoriale nu sunt la balana
primriilor, atunci ele nu constituie proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale. Ins,
ele nu pot fi nici in proprietatea public a statului, deoarece nu corespund criteriilor stabilite in art.
2/2 (in special, ele nu sunt de importan naional). Plus la aceasta, aceste obiective acvatice nu pot
fi nici in proprietate privat a persoanelor fizice i juridice, deoarece nu corespund art. 2/4, care
stipuleaz c in proprietatea privat pot fi doar obiectivele acvatice care au fost construite pe
terenurile proprietate privat.
Ins, in cazul dat (precum i in majoritatea altor cazuri), obiectele respective au fost construite
i se afl in continuare pe terenurile proprietate public. In aceast situaie apare intrebarea: Cui
aparine un astfel de obiectiv acvatic? i Care-i scopul introducerii unor astfel de ingrdiri i
incertitudini ale dreptului de proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale?
In opinia noastr, inand cont de prevederile legale in vigoare privind autonomia local i
proprietatea public, majoritatea obiectivelor acvatice proprietate public care nu prezint interes
public naional (deci cele care nu corespund art. 2/2) trebuie considerate drept proprietate public a
unitilor administrativ-teritoriale, fr oricare limitri de ordinul sintagmei contestate.
O alt problem teoretico-practic fundamental a aprut in legtur cu instrinarea unor pri a
obiectivelor acvatice proprietate public prin includerea lor in programele de privatizare.
74
In acest sens, considerm c pe de o parte a fost inclcat caracterul de inalienabilitate al
dreptului de proprietate public, iar pe de alt parte, aceast situaie a condus la recunoaterea
indirect a existenei dreptului de proprietate public comun i includerea in categoria subiectelor
de proprietate public a subiectelor de drept privat. Ceea ce, contravine cat realizrilor teoretice din
domeniul proprietii, atat i art. 127 al Constituiei, privind subiectele dreptului de proprietate.
In special, menionm c obiectivele acvatice proprietate public fiind obiecte unice i
indivizibile nu pot fi divizate in pri separate (terenuri, ape, construcii hidrotehnice etc.), sunt
excluse din circuitul civil i prin urmare, nu pot fi instrinate (privatizate) sub nici o form datorit
faptului c conform legislaiei in vigoare, proprietatea public este inalienabil, insesizabil i
imprescriptibil.
In acest sens, este exclus existena dreptului de proprietate comun asupra bunurilor care,
datorit caracterului lor unic i indivizibil (obiective acvatice) formeaz obiectul exclusiv al
proprietii publice. Obiectul acvatic proprietate public nu poate avea in acelai timp doi
proprietari publici (art. 2/1 al Codului Apelor), cu atat mai mult aceast interdicie se refer la
posibilitatea existenei proprietii comune intre subiecte de drept public i privat in privina

obiectelor proprietate public. Deoarece, potrivit naturii sale juridice, bunurile proprietate public
(ale domeniului public naional sau local) sunt inalienabile ele nu pot fi instrinate i nu ajung in
proprietate privat sub nici o form.
De aceea, dreptul de proprietate comun asupra obiectivelor acvatice care de facto se constat
actualmente in cazul cand construciile hidrotehnice se afl in proprietate privat, iar restul
elementelor obiectivului acvatic in proprietate public, reprezint o confuzie i non-sens juridic,
fiind in contradicie cu art. 127 al Constituiei care stabilete c doar statul i unitile
administrativteritoriale
pot fi proprietari asupra bunurilor proprietate public.
De asemenea, considerm c construciile hidrotehnice in calitate de pri componente i
inseparabile a obiectivului acvatic proprietate public nu puteau fi privatizate nicidecum, intre
noiunea de obiectiv acvatic i construcie hidrotehnic (teren subacvatic, ap etc.) existand relaia
ce exist intre intreg i parte. Deci, regimul juridic de drept public aplicabil intregului obiectiv
acvatic proprietate public (inalienabilitate, insesizabilitate i imprescriptibilitate) este aplicabil i
construciilor hidrotehnice, ca parte integrant a obiectivului acvatic.
Conform reglementrilor actuale statul i unitile administrativ-teritoriale pot instrina numai
bunurile care fac parte din domeniul su privat. [17] Numai dup schimbarea statutului juridic al
obiectivelor acvatice i transferarea lor din domeniul public in domeniul privat, se poate admite ca
subiectele de drept privat s dobandeasc dreptul de proprietate asupra lor. Ins pentru aceasta, va fi
necesar de a modifica art. 127 din Constituie i a efectua astfel declasarea bunurilor publice.
75
Nerespectarea principiilor i regulilor menionate mai sus, in practic a condus la aceea c
dreptul de proprietate public al unitilor administrativ-teritoriale asupra obiectelor acvatice este in
permanen ingrdit i contestat de diferii ageni economici care privatizand construciile
hidrotehnice (figurile, barajurile) i folosindu-se de incertitudinea existent actualmente in privina
dreptului de proprietate public asupra obiectivului acvatic, acioneaz in detrimentul
colectivitilor locale obinand profituri mari din urma folosirii proprietii publice i refuz s
incheie contractele respective de dare in folosin (arend, concesiune, locaiune) cu autoritile
locale competente, lipsind in acest mod colectivitile locale de venituri suplimentare.
De aceea, considerm necesar de a supune controlului jurisdicional actele normative prin care
s-a admis privatizarea (instrinarea) construciilor hidrotehnice ale obiectivelor proprietate public
de ctre persoanele fizice i juridice[18], in vederea anulrii lor i eliminrii problemelor
teoreticopractice
menionate mai sus.
Seciunea 2 Transmiterea bunurilor din patrimoniul unor subiecte de drept public in
patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale
1. Importana procedurii transmiterii bunurilor n proprietatea unitilor
administrativteritoriale
In contextul descentralizrii i realizrii principiilor autonomiei locale, transmiterea bunurilor
(patrimoniului) in proprietatea unitilor administrativ-teritoriale din proprietatea statului i a altor
uniti administrativ-teritoriale (de nivelul I sau II), actualmente constituie una din cele mai des
utilizate modaliti de asigurare cu baz economic i material a autoritilor locale in scopul
realizrii funciilor sale.
Totodat, modul cum a avut loc transmiterea patrimoniului in proprietatea UAT, precum i
rolul autoritilor publice locale in cadrul acestui proces, ridic mai multe probleme de ordin
teoretico-practic, la care ne vom opri in continuare.
In special, se constat c autoritile publice locale au fost, pe de o parte, obligate de ctre

autoritile publice centrale i raionale s primeasc la balan anumite bunuri (intreprinderi,

instituii publice etc.) cu datorii enorme pe care ulterior tot ele erau obligate s le achite din contul
bugetelor locale. [45-47] Pe de alt parte, autoritile centrale impun autoritile publice locale s
transmit cu titlu gratuit anumite bunuri proprietate municipal in proprietatea (la balana) diferitor
instituii, intreprinderi de stat i ageni economici.[64]
In acelai timp, autoritile centrale refuz s transmit in proprietatea unitilor
administrativteritoriale
bunuri care sunt de interes local i care pot aduce venituri importante la bugetele locale
(bazine acvatice, terenuri, pduri, intreprinderi etc.). Aceast situaie influeneaz negativ
76
capacitatea financiaro-material a autoritilor publice de a acorda servicii calitative colectivitilor
pe care le conduc i practic reduce la zero realizarea in practic a autonomiei locale, deoarece cum
se cunoate bine fr baz material suficient autonomia local rmane un principiu teoretic i fr
aplicabilitate in practic.
Trebuie de menionat c in cadrul asigurrii fundamentului material al autonomiei locale prin
intermediul transmiterii bunurilor in proprietatea UAT , pot fi menionate mai multe situaii i
raporturi juridice cu participarea autoritilor publice locale:
Transmiterea bunurilor din proprietatea statului in proprietatea unitilor administrativteritoriale;
Transmiterea bunurilor din proprietatea unitilor administrativ-teritoriale de nivelul I in
proprietatea statului;
Transmiterea bunurilor din proprietatea unitilor administrativ-teritoriale de nivelul II in
proprietatea unitilor administrativ-teritoriale de nivelul I.
2 Transmiterea patrimoniului statului n proprietatea unitilor administrativ-teritoriale
De la bun inceput trebuie de menionat c necesitatea aplicrii procedurii de transmitere in
proprietatea unitilor administrativ-teritoriale, apare doar atunci, cand exist dovezi clare c
bunurile respective sunt in proprietatea statului. In caz contrar, considerm c bunurile respective,
care se gsesc pe teritoriul unitilor administrativ-teritoriale respective trebuie considerate din
oficiu proprietate a colectivitilor locale respective. In acest sens, cum s-a menionat mai sus, in
privina bunurilor care nu sunt proprietatea statului i nici a subiectelor de drept privat, acionand
prezumia proprietii unitii administrativ-teritoriale respective. De aceea, in cazurile date, nu este
nevoie de un proces suplimentar transmiterea bunurilor respective in proprietatea UAT, dar se
cere aplicarea procedurii privind recunoaterea dreptului de proprietate a UAT asupra bunurilor
respective.
De asemenea, trebuie de menionat c pot fi transmise in proprietatea UAT, doar bunurile din
domeniul privat al statului. Bunurile domeniului public fiind inalienabile.
Totui, luand in consideraie faptul c procesul de descentralizare in Republica Moldova este in
desfurare i c lipsete inc o delimitare clar intre bunurile domeniului public naional i local,
considerm c in cadrul procesului de delimitare, actualmente se poate admite, in calitate de
excepie, transferul in proprietatea UAT a unor bunuri din domeniul public al statului. In condiiile
actuale, un astfel de transfer, din punct de vedere juridic, ar reprezenta mai degrab un act de
recunoatere din partea statului a dreptului de proprietate public al unitilor administrativteritoriale
asupra unor bunuri de interes public local, decat un act propriu zis de transfer.
77
Astfel, conform art. 1 alin.6 al Legii privind proprietatea public a unitilor administrativteritoriale
se declar proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale toate bunurile mobile
i imobile, aflate pe teritoriul lor pan la intrarea in vigoare a Legii privind organizarea
administrativ-teritorial a Republicii Moldova, cu excepia bunurilor ce se aflau in proprietatea

statului i in proprietate privat. Aceste bunuri pot fi transmise unitilor administrativ-teritoriale in

proprietate public in condiiile legii. [16]
In dezvoltarea prevederilor menionate mai sus, Legea privind proprietatea public a unitilor
administrativ-teritoriale in art. 8 prevede c bunurile ce se transmit in proprietatea public a
unitilor administrativ-teritoriale se stabilesc, la solicitarea autoritilor administraiei publice
locale, de ctre organele centrale de specialitate corespunztoare. Iar, transmiterea patrimoniului din
proprietatea statului in proprietatea public a unitii administrativ-teritoriale se face prin hotrare a
Guvernului, cu acordul consiliului local respectiv.
La randul su, Regulamentul cu privire la modul de transmitere a intreprinderilor de stat,
organizaiilor, instituiilor, a subdiviziunilor lor, cldirilor, construciilor, mijloacelor fixe i altor
active aprobat prin Hotrarea Guvernului nr. 688/1995 (in continuare Regulament), stabilete mai
multe reguli importante privind transmiterea bunurilor din proprietatea statului in proprietatea
unitilor administrativ-teritoriale, care trebuie luate in consideraie. [50]
In special, cum s-a menionat mai sus, conform pct. 13 al Regulamentului sunt menionate
criteriile in baza crora autoritile publice locale i cele centrale urmeaz s selecteze
intreprinderile, subdiviziunile lor, alte obiecte i active separate, care urmeaz s fie transmise in
proprietatea unitilor administrativ-teritoriale.
In continuare, analizand dispoziiile art. 8 al Legii privind proprietatea public a unitilor
administrativ-teritoriale i pct. 14 al Regulamentului aprobat prin Hotrarea Guvernului nr.
688/1995, se poate concluziona c decizia privind transmiterea intreprinderilor, subdiviziunilor lor
i a unor obiecte aparte din gestiunea autoritilor centrale de specialitate in proprietatea unitilor
administrativ-teritoriale in toate cazurile se adopt prin hotrare de Guvern.
Mai mult ca atat, Regulamentul dat prevede c pentru efectuarea transmiterii bunurilor
proprietate de stat (intreprinderi, obiecte separate i alte active), intreinerea crora este finanat
integral ori parial sau, care dup transmiterea lor, vor fi finanate din bugetul public, este necesar
acordul Ministerului Finanelor (pct. 15).
Subiectele care pot iniia procedura transmiterii patrimoniului din proprietatea statului in
proprietatea UAT pot fi cat autoritile publice centrale, atat i cele locale, de nivelul I sau II.
In acest sens, dei Regulamentul prevede doar un termen general autoriti publice, totui
considerm c in cazul dat prioritate au dispoziiile art. 8 alin. 6 al Legii privind proprietatea
78
public a unitilor administrativ-teritoriale, care stabilete c autoritile administraiei publice
locale au dreptul de a solicita transmiterea in proprietatea public a unitii administrativ-teritoriale
respective bunurilor imobile, situate pe teritoriul ei i care pot fi folosite pentru satisfacerea
nemijlocit a necesitilor colectivitii respective.
Totodat, in opinia noastr, este inaplicabil fa de autoritile publice locale, prevederea pct.
18 alin. 2 al Regulamentului prin care se stabilete c in cazul dezacordului uneia sau ambelor pri
(intreprinderi de stat) cu transmiterea proprietii, organul de stat imputernicit este in drept s
adopte decizia de transmitere i s aprobe actul de primire-predare fr acordul uneia sau ambelor
pri.
Deoarece, in primul rand, ea contravine principiilor constituionale ale autonomiei locale i
insui Legii privind proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale, care in art. 8 stabilete
c orice transmitere a bunurilor din proprietatea statului in proprietatea unitilor
administrativteritoriale
poate avea loc doar cu acordul lor, exprimat prin decizia autoritilor publice deliberative
respective. In al doilea rand, prevederea respectiv, pct. 18 alin 2 din Regulament, trebuie s fie
interpretat in sens ingust - in cazul dat poate fi vorba doar de raporturile intre autoritile publice

centrale i intreprinderile de stat, intre care pot exista raporturi de subordonare.

Ins, aceste prevederi, sau prevederi analogice, nu pot fi aplicate in cadrul raporturilor intre
autoritile publice centrale i cele locale, deoarece conform art. 6 al Legii privind administraia
public local (2003) raporturile dintre autoritile publice centrale i cele locale, precum i dintre
autoritile publice de nivelul al doilea i cele de nivelul intai, au la baz principiile autonomiei,
legalitii, transparenei i colaborrii in rezolvarea problemelor comune.
Deci, in cazul unor dezacorduri i conflicte legate de refuzul Guvernului de a transmite un
anumit patrimoniu in proprietatea unitilor administrativ-teritoriale sau in caz de refuz al
autoritilor publice locale de a da acordul privind acceptarea transmiterii bunurilor respective in
proprietatea sa, unica soluie legal a acestor litigii reprezint negocierile sau soluionarea litigiilor
pe cale judiciar, in modul stabilit de lege, conform procedurilor contenciosului administrativ sau
de drept comun .
De asemenea, trebuie de menionat c un aspect important al transmiterii adecvate i efective a
patrimoniului din proprietatea statului in proprietatea UAT, constituie aa-numita argumentarea
necesitii transmiterii bunurilor respective. In acest sens, atat autoritile publice centrale, cat i
cele locale trebuie, in baza unor studii, expertize, avize, calcule etc. i luandu-se in consideraie
criteriile menionate mai sus, s prezinte dovezi suficiente privind necesitatea i utilitatea
economic, social, cultural, local etc. a unor astfel de bunuri i transmiterii lor in proprietatea
UAT.
79
Mai mult ca atat, considerm c aceste argumentri pot i trebuie s fie realizate, fiind de o
importan deosebit, mai ales, in cazurile soluionrii litigiilor pe cale judectoreasc. Anume
aceste argumentri, pot servi temei pentru adoptarea deciziilor judectoreti prin care Guvernul sau
autoritatea public local deliberativ, s fie obligate dup caz, fie s transmit anumite bunuri in
proprietatea UAT, sau s accepte transmiterea lor.
Un alt aspect al transmiterii bunurilor din proprietatea statului in proprietatea unitilor
administrativ-teritoriale reprezint nemijlocit modul de predare-primire a bunurilor respective.
Astfel, problema const in faptul c actul normativ special Hotrarea Guvernului nr.
688/1995 [50], nu stabilete cu certitudine, competenele autoritilor publice locale in cadrul
procesului de predare-primire a patrimoniului transmis in proprietatea UAT. In acest sens, la
capitolul componena comisiilor de predare-primire, se opereaz doar cu termenele de reprezentani
ai intreprinderilor care predau sau primesc, i dup caz, reprezentani ai autoritilor publice
interesate (pct. 21).
In opinia noastr, in cazul transmiterii patrimoniului din proprietatea statului in proprietatea
UAT, participarea reprezentanilor autoritilor publice locale in cadrul procesului de inventariere i
predare-primire este obligatorie. Deoarece, cum demonstreaz experiena Republicii Moldova,
greelile i consecinele semnrii i aprobrii actelor de primire-predare, fr participarea
nemijlocit a reprezentanilor APL respectivi i realizarea din partea lor a controlului adecvat
asupra corectitudinii petrecerii procesului dat, pot afecta grav interesele i drepturile patrimoniale
ale colectivitilor locale prin acceptarea i transferarea unor complexe patrimoniale ineficiente
economic i pline de datorii, care urmeaz a fi achitate din contul bugetelor locale.
3 Transmiterea patrimoniului n proprietatea unitilor administrativ-teritoriale din
proprietatea altor uniti administrativ-teritoriale
Conform sistemului actual al administraiei publice locale, instituit prin Legea privind
organizarea administrativ-teritorial [31] i Legea privind administraia public local [13], in
Republica Moldova exist dou tipuri de uniti administrativ-teritoriale: de nivelul I (sate, comune,
orae, municipii) i de nivelul II (raioane). Acestor uniti administrativ-teritoriale le corespund

dou tipuri de autoriti publice locale: de nivelul I (consiliile locale i primarii) i de nivelul II
(consiliile raionale i preedinii de raioane). Autoritile publice locale respective beneficiaz de
competen proprie i autonomie administrativ in raport cu autoritile publice centrale.
In opinia noastr, aceste particulariti ale sistemului de administraie public local prezint
importan deosebit in contextul problematicii abordate in prezenta lucrare i in continuare.
80
Astfel, pot fi evideniate urmtoarele tipuri de raporturi juridice patrimoniale care pot aprea in
legtur cu transmiterea bunurilor in proprietatea unor uniti administrativ-teritoriale din
proprietatea altor uniti administrativ-teritoriale:
raporturi intre autoritile publice de nivelul I;
raporturi intre autoritile publice de nivelul I i cele de nivelul II;
raporturi intre autoritile publice de nivelul II i Guvern .
Transmiterea bunurilor din proprietatea unei uniti administrativ-teritoriale de nivelul I in
proprietatea alteia de nivelul I, in cadrul aceluiai raion, conform art. 8 alin. 4 al Legii privind
proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale, se face la iniiativa oricrei pri interesate,
prin hotrarea consiliului unitii administrativ-teritoriale in a crei proprietate se afl acest bun, cu
acordul consiliului unitii administrativ-teritoriale creia i se transmite bunul respectiv.
In acest sens, datorit faptului c pe de o parte are loc instrinarea bunului transmis din partea
colectivitii respective, iar pe de alt parte are loc o acceptare (dobandire) a bunului respectiv in
proprietate (administrarea patrimoniului), ambele decizii ale consiliilor locale respective de
transmitere i de acceptare, trebuie s fie adoptate in conformitate cu art. 18, 23 i 84 ale Legii nr.
123/2003- s fie adoptate cu votul majoritii consilierilor alei i in temeiul unor expertize.
Totodat considerm c art. 18 i 23 ale Legii privind administraia public local (2003), la
capitolul administrarea bunurilor conine lacune importante, generand confuzii i contradicii.
Astfel, cat art. 18 alin. 2 pct. (x) referindu-se la competena consiliului local in domeniul
administrrii bunurilor, atat i art. 23, referindu-se la numrul de voturi necesare pentru adoptarea
deciziilor in domeniul administrrii bunurilor, menioneaz doar bunurile publice. In aceast form,
se poate concluziona c consiliul local deine competene numai in privina administrrii bunurilor
publice (cele ale domeniului public local), bunurile domeniului privat local (proprietatea privat a
UAT), rmanand in afara competenelor autoritilor publice locale deliberative. Modul de adoptare
a deciziilor in privina administrrii bunurilor domeniului privat local este diferit de cel prevzut
pentru bunurile domeniului public.
Ceea ce este greit i contravine conceptului actual al proprietii municipale din Republica
Moldova, conform cruia in proprietatea (administrarea) autoritilor publice locale sunt dou
categorii de bunuri: bunuri ale domeniului public i bunuri ale domeniului privat local (art. 194 i
296 ale Codului Civil i art. 81-84 ale Legii privind administraia public local nr. 123/2003).
De aceea, considerm c prevederile respective ale art. 18 i 23 din Legea nr. 123/2003 trebuie
aduse in conformitate cu conceptul actual al patrimoniului i proprietii unitilor
administrativteritoriale,
fiind modificate prin utilizarea termenelor adecvate de bunurile domeniului public i
privat local sau patrimoniul satului, comunei, oraului, municipiului.
81
De asemenea, trebuie de menionat c Legea privind proprietatea public a unitilor
administrativ-teritoriale, se refer doar la situaia cand transmiterea bunurilor de la o unitate
administrativ-teritorial de nivelul I la alta de acelai nivel, are loc in cadrul aceluiai raion. Ins,
nimic nu se prevede pentru cazurile cand o astfel de transmitere are loc intre unitile
administrativteritoriale

de nivelul I din diferite raioane.

In rezultatul acestei lacune, poate aprea intrebarea, dac autoritile publice locale pot decide
in astfel de cazuri ?
In opinia noastr, luand in consideraie principiile autonomiei locale i aplicand prin analogie
prevederile legale menionate mai sus, rspunsul la aceast intrebare trebuie s fie afirmativ.
Deoarece, faptul c unitile administrativ-teritoriale de nivelul I se afl in cadrul diferitor raioane,
nu poate servi drept temei pentru ingrdirea dreptului APL de a decide in problema dat in interesul
colectivitilor locale pe care le reprezint. Mai ales atunci, cand este vorba despre bunurile
domeniului privat local. Condiia de baz in cazurile date fiind respectarea procedurilor menionate
mai sus: deciziile consiliilor locale in baza unor expertize i argumentri.
Referitor la transmiterea bunurilor in proprietatea unitilor administrativ-teritoriale de nivelul
I, din proprietatea raioanelor i viceversa, trebuie aplicate, in general, aceleai reguli menionate
mai sus transmiterea se efectueaz in baza deciziei organelor deliberative care transmit i care
primesc bunurile respective.
Totodat, menionm c in privina atribuiilor autoritilor publice locale raionale in domeniul
administrrii patrimoniului raional, Legea privind administraia public local (2003) conine
anumite incertitudini i confuzii.
Pe de o parte, art. 11 stabilete c in competena proprie a unitilor administrativ-teritoriale
intr i gestionarea patrimoniului su (alin 1 pct. j). Pe de alt parte, referindu-se nemijlocit la
atribuiile autoritilor publice locale (consiliului raional i a preedintelui raionului) legea nu
prevede careva atribuii speciale in acest sens (art. 49 i 60).
Ceea ce, in opinia noastr, reprezint o scpare, deoarece pot aprea confuzii intre competena
diferitor autoriti publice locale raionale in domeniul administrrii patrimoniului raionului: cele
deliberative i executive. De aceea, pentru a evita interpretri improprii i nedorite in privina
competenei autoritilor publice locale de nivelul II in domeniul administrrii patrimoniului
raionului, considerm c este necesar de a stabili in art. 49 i 60 ale Legii expres atribuii speciale
pentru autoritatea deliberativ (consiliul raional) i cea executiv (preedintele raionului).
De asemenea, in cadrul raporturilor intre APL de nivelul I i de nivelul II, privind transmiterea
bunurilor din/in proprietatea unitilor administrativ-teritoriale respective, reprezint importana
bunului care urmeaz a fi transmis i argumentarea ei (expertiza) economico, social, cultural etc.
82
In acest sens, prin expertiz trebuie s fie stabilit interesul local sau raional al bunurilor.
Autoritile publice locale de nivelul I trebuie s probeze importana exclusiv local a bunurilor
respective, iar autoritile publice raionale, trebuie s demonstreze, respectiv importana raional.
In caz de refuz al uneia din pri de a transmite bunurile, litigiile urmeaz s fie soluionate pe cale
amiabil sau de ctre o instan judiciar, deoarece, conform legii intre subiectele acestor raporturi
nu exist raporturi de subordonare.
O alt problem important din cadrul problematicii analizate in prezentul studiu, reprezint
transmiterea bunurilor din proprietatea unitilor administrativ-teritoriale de nivelul II in
proprietatea altor uniti de acelai nivel.
In acest sens, art. 8 alin. 5 al Legii privind proprietatea public a unitilor administrativteritoriale
[16], stabilete c transmiterea unui bun din proprietatea public a unei uniti
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea al organizrii administrativ-teritoriale in proprietatea
unei alte uniti de acelai nivel, in cazul in care aceast transmitere nu ine de modificarea Legii
privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova, se efectueaz prin hotrare a
Guvernului, cu acordul autoritilor unitilor administrativ-teritoriale respective.
Considerm c in partea ce se refer la competena Guvernului in cazul dat, legea este

inconsecvent i contravine conceptului de autonomie local i statutului juridic al autoritilor

publice locale de nivelul I i II. Conform prevederilor constituionale (art. 109-113) i celor ale
Legii privind administraia public local nr. 123/2003 (art. 1-7), autoritile publice locale de
nivelul II beneficiaz de acelai statut juridic ca i autoritile publice locale de nivelul I.
In acest sens, autoritile publice raionale sunt subiecte ale autonomiei locale, beneficiaz de
autonomie financiar, au dreptul la iniiativ in tot ceea ce privete administrarea treburilor publice
locale, exercitandu-i in condiiile legii, autoritatea in limitele teritoriului administrat etc. Iar
raporturile dintre autoritile publice centrale i cele locale (raionale), au la baz principiile
autonomiei, legalitii, transparenei i colaborrii in rezolvarea problemelor comune.
Prin urmare, fa de autoritile publice raionale in general urmeaz a fi aplicat, prin analogie,
acelai regim juridic ca i in cazul APL de nivelul I, i in special, in cazul transmiterii bunurilor din
proprietatea unui raion in proprietatea altuia. De aceea, luand in consideraie faptul c transmiterea
bunurilor din/in proprietatea UAT de nivelul I are loc doar in baza deciziilor consiliilor locale
respective, considerm c i in cazul raioanelor, sunt suficiente deciziile respective ale consiliilor
raionale i nu este nevoie ca decizia s fie adoptat de ctre Guvern. Altfel, se denatureaz rolul i
statutul juridic al raioanelor care conform legii de asemenea sunt autoriti publice locale care nu
sunt subordonate Guvernului.
83
Capitolul III
Competena autoritilor publice locale in cadrul procesului de expropriere
a bunurilor pentru cauz de utilitate public local
1. Conceptul actual privind exproprierea. Unitile administrativ-teritoriale n calitate de
subiecte ale exproprierii
Exproprierea pentru cauz de utilitate public reprezint o modalitate special i excepional
prin care statul sau unitile administrativ-teritoriale pot dobandi anumite categorii de bunuri din
proprietate privat in proprietate public. In acest sens, art. 46 al Constituiei Republicii Moldova
stabilete o regul fundamental: nimeni nu poate fi expropriat decat pentru o cauz de utilitate
public, stabilit potrivit legii, cu dreapt i prealabil despgubire.
In doctrin, exproprierea cunoate mai multe accepiuni:
o operaiune mixt administrativ i judiciar - prin care proprietarul unui imobil este
deposedat de ctre o autoritate public, in vederea satisfacerii unui interes general, in schimbul unei
juste i prealabile despgubiri [84 p. 4-6]
un mod originar de dobandire a proprietii constand in trecerea forat a unor bunuri
determinate din proprietatea privat in proprietatea public, in vederea satisfacerii necesitilor de
interes naional sau local, dup o dreapt i prealabil despgubire stabilit prin invoial sau pe baza
unei hotrari judectoreti; [164 p. 83-84; 184, p. 19]
instituie de drept public care const in achiziia forat, cu titlu oneros, pentru cauz de
utilitate public, in condiiile legii i sub controlul judiciar; a unor bunuri imobile proprietate
privat. [202 p. 38]
Astfel, din cele menionate mai sus, rezult urmtoarele elemente definitorii ale exproprierii:
caracterul excepional, transferul forat i unilateral al bunurilor (de regul imobile) proprietate
privat in proprietate public, condiia utilitii publice, caracterul oneros i reglementarea legal,
expres i detaliat a procedurilor de expropriere.
Trebuie de menionat c in prezent, acest concept al exproprierii, este reflectat, in linii generale,
in Legea exproprierii pentru cauz de utilitate (in continuare Legea nr. 488/1999) [15], care in art.
1 stabilete c prin expropriere se inelege transferul de bunuri i de drepturi patrimoniale din
proprietate privat in proprietate public, transferul ctre stat de bunuri proprietate public ce

aparin unei uniti administrativ-teritoriale sau, dup caz, cedarea ctre stat sau ctre o unitate
administrativ-teritorial a drepturilor patrimoniale in scopul efecturii de lucrri pentru cauz de
utilitate public de interes naional sau de interes local, in condiiile prevzute de lege, dup o
dreapt i prealabil despgubire.
84
Totodat, considerm c anumite aspecte ale definiiei in cauz i a altor dispoziii, contravin
conceptului actual de proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale.
De aceea, in contextul raporturilor intre autoritile publice locale i cele centrale, cu persoanele
fizice i juridice, exproprierea ne intereseaz sub mai multe aspecte controversate:
1) stabilirea cert a obiectului exproprierii;
2) competenele autoritilor publice locale in cadrul procesului de expropriere a bunurilor pentru
utilitate public local;
3) raporturile intre autoritile publice locale i cele centrale in cazul exproprierii bunurilor
proprietate a unitilor administrativ-teritoriale.
In acest sens, actualmente se constat mai multe probleme de ordin teoretic i practic care
urmeaz a fi elucidate in continuare luandu-se in consideraie realizrile doctrinare din acest
domeniu.
Prima problem, reprezint faptul c legea nu prevede expres pentru autoritile publice locale
calitatea de expropriator, in cazul exproprierii pentru cauz de utilitate public local.
Conform art. 4 al Legii privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, in calitate de
expropriator este menionat numai statul, cat pentru lucrrile de interes naional, atat i pentru
lucrrile de interes local, prin organele abilitate sau prin persoane special desemnate.
In opinia noastr, aceasta constituie o scpare serioas a legislatorului nostru, care genereaz
anumite confuzii i contradicii teoretico-practice, privind competena autoritilor publice locale in
domeniul dat.8
Considerm c in cazul dat, autorii legii, au comis o greeal conceptual fundamental care se
datoreaz confundrii proprietii statului cu cea a unitilor administrativ-teritoriale. Ceea ce,
actualmente contravine cat Constituiei (art. 127), atat Codului Civil i Legii privind administraia
public local, care recunosc unitile administrativ-teritoriale ca subiecte distincte de stat, cu
patrimoniu propriu i separat de cel al statului i cu o competen proprie i deplin a autoritilor
publice locale in domeniul soluionrii problemelor de interes public local.
In doctrin, in acest sens pe bun dreptate s-a statuat, c expropriatori pot fi statul, judeul,
oraul i comuna prin intermediul organelor sale deliberative (parlament, consilii judeene,
oreneti i comunale). [84 p. 67-68]
Totui, in pofida lipsei prevederilor legale exprese, calitatea de expropriator a unitilor
administrativ-teritoriale din Moldova poate fi dedus din dispoziiile constituionale privind
subiectele dreptului de proprietate public, definiia legal a noiunii de expropriere i chiar din
8. Spre deosebire de Republica Moldova , in Frana calitatea de expropriatori este expres recunoscut
tuturor
persoanelor de drept public: statului, colectivitilor locale i stabilitmentelor publice[102 p. 358]
85
unele prevederi ale Legii privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, care se refer la
obiectul exproprierii i competena autoritilor publice locale in cazul exproprierii pentru utilitate
public de interes local (art. 6 -7).
In acest sens, Constituia in art. 127 stabilete c subiecte ale dreptului de proprietate public
sunt atat statul, cat i unitile administrativ-teritoriale. La randul su, Legea privind proprietatea
public a unitilor administrativ-teritoriale [16], Legea privind administraia public local [13] i

Codul Civil, stabilesc cu certitudine c bunurile proprietate public pot fi de interes naional
(domeniul public naional), cat i de interes local (domeniul public local), care sunt administrate
dup caz de autoritile publice centrale sau cele locale. i Legea privind exproprierea pentru cauz
de utilitate public (in redacia actual), de asemenea, face distincie intre lucrrile de interes
naional i cele de interes local, precum i intre competena autoritilor centrale i cele locale.
Prin urmare, considerm c, in conformitate cu conceptul actual asupra proprietii statului i a
unitilor administrativ-teritoriale i in special cu recunoaterea necesitii delimitrii clare a
proprietii statului de cea a unitilor administrativ-teritoriale, precum i a competenelor
autoritilor publice centrale i celor locale, alturi de stat (in cazul bunurilor de interes naional) in
calitate de expropriator trebuie s fie menionate expres i unitile administrativ-teritoriale (in
cazul exproprierii bunurilor de interes local), care-i exercit drepturile prin intermediul autoritilor
sale publice deliberative i executive.
O alt problem constituie calitatea de expropriat al unitilor administrativ-teritoriale in raport
cu statul. In acest sens, conform art. 1 al Legii nr. 488/1999, statul poate expropria bunurile
proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale. In aceast situaie, unitile
administrativteritoriale
(reprezentate de autoritile publice locale respective) apar in raport cu statul (autoritile
centrale) in calitate de expropriai.
Ins, analizand formulrile legale respective i cazurile care au avut loc in Republica Moldova
in legtur cu transferurile forate de bunuri din proprietatea unitilor administrativ-teritoriale in
proprietatea statului, constatm mai multe probleme i confuzii teoretico-practice. In special: care
bunuri proprietate a unitilor administrativ-teritoriale pot forma obiectul exproprierii ? Poate oare
un bun proprietate public a unitii administrativ-teritoriale s fie expropriat? i dac in cazul
exproprierii de ctre stat a bunurilor proprietate municipal, sunt aplicabile in intregime prevederile
Legii nr. 488/1999, in ceea ce privete modul de compensare a prejudiciului (despgubirilor) i
soluionarea litigiilor.
In opinia noastr, formularea respectiv a legii prin care se admite exproprierea bunurilor
proprietate public a UAT contravine conceptului legal actual privind proprietatea public i
raporturile patrimoniale intre autoritile publice centrale i cele locale, conform crora, proprietatea
86
public (indiferent de titular: stat sau unitate administrativ-teritorial) este protejat in egal msur
i nu poate fi instrinat, inclusiv i prin expropriere. In acest sens, cum s-a menionat mai sus,
proprietatea public fiind inalienabil, insesizabil i imprescriptibil. Astfel, unitile
administrativ-teritoriale pot avea calitatea de expropriai numai in privina bunurilor sale din
domeniul privat i nicidecum in privina bunurilor domeniului public.
De asemenea, considerm c legea nu stabilete careva distincii intre diferite categorii de
expropriai, prevzand o procedur unic pentru toi. De aceea, in cazul colectivitilor locale, de
asemenea urmeaz a fi aplicat prin analogie procedura general - sensul creia se reduce la
trecerea forat a proprietii unitii administrativ-teritoriale in proprietatea statului, ins numai
dup o deplin i prealabil despgubire.
In acest sens, de exemplu, dac in interesele publice naionale este nevoie de expropriat
anumite suprafee de terenuri care sunt in proprietatea anumitei uniti administrativ-teritoriale (de
exemplu, pentru construcia drumurilor, gazoductelor magistrale, reelelor de ap, delimitarea
hotarelor de stat, amplasarea unitilor militare, de grniceri etc.), atunci statul (in persoana
Guvernului sau organelor abilitate) este obligat s ofere in schimb alte terenuri sau un alt echivalent
(bnesc sau material) al bunurilor expropriate. Iar in caz de refuz sau apariie a litigiilor in legtur
cu exproprierea bunurilor proprietate municipal, in privina acestor litigii trebuie s se pronune

instana de judecat, conform regulilor stabilite de lege.

Prin urmare, statul poate expropria pentru cauz de utilitate public i in modul stabilit de lege,
numai bunuri proprietate a unitilor publice locale care fac parte din domeniul privat local. De
asemenea, statul este obligat in cazul exproprierii proprietii municipale, s compenseze integral
pierderile patrimoniale ale colectivitilor locale, prin analogie cu procedurile aplicabile subiectelor
de drept privat in conformitate cu Legea nr. 488/1999.
2. Obiectul exproprierii pentru cauz de utilitate public de interes local
O problem teoretico-practic actual in materia exproprierii i raporturilor intre autoritile
publice locale, centrale i subiecii de drept privat, reprezint stabilirea cert a bunurilor care pot
forma obiectul exproprierii la nivel naional i local.
La acest capitol in literatur sau conturat mai multe principii care, in opinia noastr, trebuie s
fie luate in consideraie la soluionarea problemei in cauz i care, considerm, c sunt valabile i
pentru sistemul de drept din Republica Moldova.
Astfel, intr-o surs doctrinar, s-au propus urmtoarele reguli privind determinarea obiectului
exproprierii:
87
obiectul exproprierii pot forma numai bunurile susceptibile apropriaiune privat
(proprietatea privat). De aceea, nu se pot expropria lucrurile comune (aerul, apa, marea etc.,
lucrurile fr stpan (animale slbatice, apa fluvial, lucrurile abandonate etc.) i dependinele
domeniului public (bunurile domeniului public);
bunurile domeniului public, fiind inalienabile i imprescriptibile, prin natura sa, nu pot fi
expropriate. Totodat bunurile domeniului privat, pot fi expropriate;
numai imobilele pot fi expropriate. In acest sens, se consider c imobilele prin natur pot fi
expropriate fr nici o restricie (terenurile, edificiile etc.). Iar imobilele prin destinaie, nu sunt
expropriabile, decat in cazul cand dobandesc un caracter imobiliar prin afectaiune sau prin
incorporare la un imobil;
din categoria drepturilor patrimoniale asupra imobilelor, alturi de dreptul de proprietate pot
fi expropriate astfel de dezmembrminte ale proprietii ca: uzufructul, uzul i habitaia;
dreptul de locaiune i concesiune nu pot fi expropriate. Ele nu se expropriaz, dar pot fi
rscumprate in conformitate cu legea sau contractul. [84, p. 40-45; 153, p. 67-68]
Totodat, luand in consideraie c unele din regulile menionate mai sus au fost propuse circa
70 de ani in urm, totui considerm c urmeaz a fi reinute ideile valabile actualmente privind
faptul c obiect al exproprierii pot fi doar bunurile proprietate privat (inclusiv cele ale domeniului
privat) i c bunurile domeniului public nu pot fi expropriate.
La randul su, in doctrina i practica juridic actual, se insist asupra urmtoarelor reguli, de
determinare a obiectului exproprierii:
pot fi expropriate bunurile imobile proprietatea persoanelor fizice sau juridice, cu sau fr
scop lucrativ, precum i cele aflate in proprietatea privat a comunelor, oraelor, municipiilor i
judeelor;
nu pot fi supuse exproprierii terenurile proprietate public a statului sau unitilor
administrativ-teritoriale (bunurile domeniului public fiind inalienabile);
nu pot fi supuse exproprierii nici bunurile domeniului privat al statului.
bunurile proprietate privat ale unitilor administrativ-teritoriale pot forma obiectul
exproprierii, dac utilitatea public pentru care aceasta a fost decis este de interes naional. [137,
p.51]
In opinia noastr, marea majoritate a regulilor, menionate mai sus, sunt importante i aplicabile
in condiiile actuale i pentru practica juridic din Republica Moldova, deoarece se incadreaz

perfect in conceptul actual al raporturilor patrimoniale ale statului i unitilor administrativteritoriale

adoptat in ultimii ani.
88
Analizand reglementrile Legii nr. 488/1999 privind obiectul exproprierii (art. 1 i 2), prin
prisma realizrilor doctrinei i practicii juridice menionate mai sus, putem constata c exist
anumite contradicii i neclariti principiale, care pot afecta drepturile i interesele patrimoniale ale
colectivitilor locale.
Astfel, conform art. 1, obiecte ale exproprierii in Republica Moldova pot fi: bunurile i
drepturile patrimoniale proprietate privat sau bunurile proprietate public a unitilor
administrativ-teritoriale. Iar, conform art. 2, pot forma obiectul exproprierii urmtoarele categorii de
bunuri: bunurile imobile (terenurile, subsolul, bazinele de ap, pdurile, cldirile, construciile i
alte obiecte legate de pmant); dreptul de folosin asupra bunurilor imobile pe un termen de
pan la 5 ani, dac prile nu convin asupra unui alt termen; valorile cultural-artistice i istorice de o
importan excepional pentru sentimentele naionale ale poporului, precum i cele care atest
statalitatea rii; dreptul de proprietate asupra reprezentanilor florei i faunei pentru care spaiul
natural al Republicii Moldova este propriu dezvoltrii i reproducerii i care se afl pe cale de
dispariie in lume, in cazul existenei pericolului real de dispariie i de nereproducere a speciei.
Prima confuzie apare in legtur cu menionarea in lege a bunurilor proprietate public a
unitilor administrativ-teritoriale in calitate de obiect al exproprierii de ctre stat. Ceea ce
contravine cat realizrilor doctrinare menionate mai sus, atat i conceptului actual al proprietii
statului i unitilor administrativ-teritoriale.
In acest sens, conform art. 11 al Legii privind proprietatea public a unitilor
administrativteritoriale,
proprietatea public nu poate fi supus exproprierii. Iar conform art. 296 al Codului
Civil i art. 81-82 al Legii privind administraia public local, bunurile domeniului public sunt
inalienabile.
Astfel, nimeni, inclusiv i statul, nu poate expropria bunurile proprietate public (domeniul
public local) a unitilor administrativ-teritoriale. Statul poate expropria numai bunurile proprietate
privat (care fac parte din domeniul privat local) a unitilor administrativ-teritoriale. [104 p.359]
De aceea, considerm c, pe de o parte, legea in cauz, trebuie modificat in sensul excluderii
proprietii publice a UAT in calitate de obiect al exproprierii. Iar pe de alt parte, trebuie expres de
prevzut c statul poate expropria de la UAT numai bunurile ce fac parte din domeniul privat al lor.
De asemenea, in contextul obiectului exproprierii i raporturilor autoritilor publice locale cu
persoanele fizice i juridice, prevederile Legii 488/1999 sunt confuze i neclare la capitolul
drepturilor patrimoniale.
In acest sens nu este clar ce fel de drepturi patrimoniale, pe care le-a avut in vedere legislatorul,
pot fi expropriate de ctre autoritile publice locale: toate drepturile patrimoniale sau numai cele
menionate in art. 2 (alin. 1 lit. b i c); drepturile reale sau i cele de crean.
89
Problema in acest sens este important mai ales din punct de vedere a stabilirii procedurilor de
incetare a drepturilor respective. Intr-un caz, va fi utilizat intreaga procedur de expropriere pentru
utilitate public; iar in alte cazuri, aceast procedur nu se va aplica, incetarea drepturilor respective
avand loc prin rezilierea actelor juridice in baza crora aceste drepturi au aprut i exist.
Astfel, luand in consideraie realizrile doctrinare, considerm c in calitate de obiecte ale
exproprierii, pot fi numai drepturile patrimoniale reale (de proprietate, uzufruct, uz etc.), care,
conform naturii lor sunt nite drepturi absolute, pe care titularul lor le exercit direct i nemijlocit,
fr a fi necesar intervenia altei persoane. De aceea, pentru a dobandi aceste drepturi, in caz de

necesitate, statul i unitile administrativ-teritoriale trebuie nemijlocit s se indrepte contra

titularului dreptului real, respectand anumite proceduri de expropriere. [157 p. 18-20]
La randul su, nu pot fi obiecte ale exproprierii drepturile patrimoniale de crean, deoarece
sunt nite drepturi relative (indirecte): raportul intre creditor i debitor, in cadrul cruia debitorul se
oblig de a da, a face sau a nu face (locaiunea, arenda, comodatul etc.). Pentru a deveni titular al
unui astfel de drept, este necesar intervenia (acordul) unui titular de drept real (de regul de
proprietate). Aceast intervenie se perfecteaz printr-un act juridic special de dare in folosin a
obiectului imobil contracte de arend, locaiune, comodat etc.
Dei, la prima vedere, titularul dreptului de crean de asemenea, obine anumite drepturi
patrimoniale asupra imobilului (dreptul de a se folosi pe o anumit perioad), aceste drepturi se
deosebesc in mod principial de drepturile reale prin natura sa juridic, in special, prin modul de
constituire, exercitare i incetare.
De aceea, drepturile de crean nu sunt expropriabile, in privina lor fiind aplicabil o procedur
special de incetare a drepturilor de crean - procedura rezilierii. In cazul cand obiectul dreptului
de crean (un imobil), este expropriat de la titularul dreptului de proprietate (sau alt drept real, de
exemplu uzufruct), atunci dreptul de crean (locaiune, arend), inceteaz prin rezilierea actului
juridic care a stat la baza apariiei lui.
In susinerea celor menionate mai sus, pot fi aduse mai multe dispoziii legale in vigoare.
Astfel, conform art. 16 al Legii cu privire la arend [30], in cazul retragerii terenurilor i a altor
resurse naturale pentru necesitile statului i ale societii, contractul de arend inceteaz. Iar,
conform art. 901 al Codului Civil, in cazul exproprierii totale a bunului inchiriat, dreptul locatarului
inceteaz din momentul in care expropriatorul (in cazul nostru, autoritatea public local), obine
dreptul de a-l lua in posesie.
In ceea ce privete, includerea in obiectul exproprierii a dreptului de folosin asupra bunurilor
imobile pe un termen de pan la 5 ani, dac prile nu convin asupra unui alt termen (art. 2),
considerm c prevederea dat este confuz i contradictorie. Deoarece, luand in consideraie cele
90
expuse, obiect al exproprierii pot fi doar drepturile reale indiferent de termenul lor, iar drepturile de
crean , in general nu pot fi obiect al exproprierii.
De aceea, pentru a evita confuziile i incertitudinile menionate mai sus, considerm c in lege
trebuie pe de o parte, s fie indicate expres urmtoarele drepturi patrimoniale reale asupra
imobilelor care pot fi expropriate: uz, uzufruct, abitaie, servitute, superficie, precum i aciunile
reale. Pe de alt parte, urmeaz a fi exclus sintagma confuz din art. 2: ... pe un termen de pan
la 5 ani, dac prile nu convin asupra unui alt termen.
In sfarit, considerm c legea nr. 488/1999 trebuie s prevad in calitate de obiecte ale
exproprierii, alturi de valorile cultural-artistice i istorice de interes naional i cele de interes local,
care s poat fi expropriate de ctre autoritile publice locale.
Deoarece, la nivelul colectivitilor pot exista anumite categorii de bunuri imobile sau mobile
care pot prezenta un interes public local deosebit (istoric, cultural, natural etc.), neintrunind in
acelai timp, criteriile unui bun de interes naional (de exemplu, in scopul crerii muzeului local,
pot fi expropriate bunuri imobile i mobile, care reflect istoria i viaa persoanelor renumite dintr-o
localitate; sau in scopul asigurrii accesului publicului i pstrrii unor monumente ale naturii pot fi
expropriate anumite poriuni de obiective acvatice, forestiere etc.).
Prin urmare, luand in consideraie cele menionate mai sus, putem deduce c obiecte supuse
exproprierii de ctre autoritile publice locale in cazul lucrrilor de interes local pot fi:
bunurile imobile: terenurile, subsolul, bazinele de ap, pdurile, cldirile, construciile i
alte obiecte legate de pmant, a cror permutare este imposibil sau le aduce prejudicii

iremediabile;
drepturile reale asupra bunurilor imobile: usufruct, uz, abitaie, superficie, servitute;
bunurile care reprezint valori cultural-artistice i istorice de interes public local i de o
importan excepional pentru localitatea respectiv.
3. Atribuiile autoritilor publice locale la diferite etape ale exproprierii
3.1 Cercetarea prealabil i declararea utilitii publice
Exproprierea reprezint un proces complex, format din mai multe etape obligatorii de a fi
parcurse de ctre autoritile publice locale: cercetarea prealabil i stabilirea utilitii publice a
lucrrilor ce genereaz exproprierea, declararea utilitii, publicitatea declarrii utilitii, inaintarea
propunerii de expropriere (notificarea titularilor drepturilor reale ), i soluionarea intampinrilor
(obieciilor) formulate de ctre titularii drepturilor reale, procedurile judiciare i exproprierea
propriu-zis.
91
Procedura exproprierii incepe cu efectuarea cercetrii (expertizei) prealabile care trebuie s
confirme existena condiiilor i temeiurilor pentru expropriere - utilitatea public a lucrrilor ce
urmeaz a fi efectuate.
La aceast etap, in vederea stabilirii competenei autoritilor publice locale, este important de
a face o distincie clar intre utilitate public de interes naional i utilitate public de interes local.
In acest sens, legea nr. 488/1999 stipuleaz c lucrrile de utilitate public de interes naional
sunt cele care rspund obiectivelor i interesului intregii societi sau majoritii ei, iar cele de
utilitate public de interes local sunt lucrrile care rspund obiectivelor i interesului unei localiti,
ale unui grup de localiti din cadrul unei uniti administrativ-teritoriale.
De asemenea, legea in cauz, stabilete un ir de lucrri (activiti) care se consider de utilitate
public i care pot atrage exproprierea. Analizand totalitatea lucrrilor stipulate in art. 5 alin.1 al
Legii nr. 488/1999 se poate constata c de utilitate public de interes local pot fi considerate
urmtoarele activiti:
a) prospeciunile i explorrile geologice;
b) extracia i prelucrarea substanelor minerale utile, de importan local;
c) instalaiile pentru producerea de energie electric;
d) cile de comunicaii i cldirile aferente lor, trasarea, alinierea i lrgirea strzilor;
e) sistemele de telecomunicaii, de termoficare i de canalizare, de alimentare cu energie
electric, cu ap i cu gaze;
f) instalaiile pentru protecia mediului;
g) indiguirile i regularizrile de rauri, lacurile de acumulri pentru surse de ap i atenuarea
viiturilor;
h) staiile hidrometeorologice, seismice i sistemele de avertizare i de prevenire a fenomenelor
naturale periculoase i de avertizare a populaiei;
i) combaterea eroziunii de adancime, sistemele de irigare i desecare;
j) terenurile necesare construciei de locuine din fondul municipal, edificiilor de invmant,
sntate, cultur, sport, de protecie i asisten social i altor obiective sociale care fac parte
din proprietatea public, precum i construciei de sedii pentru administraia public;
k) terenurile pentru organizarea grdinilor publice i cimitirelor, pentru acumularea i
inmormantarea deeurilor;
l) reconstrucia centrelor urbane, zonelor locative i industriale, a ansamblurilor arhitectonice
existente, conform planurilor urbanistice ale localitii aprobate, in condiiile legii, de consiliul
local;
92

m) salvarea, protejarea i punerea in valoare a monumentelor, ansamblurilor i siturilor istorice,

precum i a parcurilor, rezervaiilor naturale i a monumentelor naturii de interes public local;
n) prevenirea dezastrelor naturale: cutremure, inundaii, alunecri i prbuiri de terenuri, alte
fenomene naturale periculoase;
p) salvarea i protejarea valorilor cultural-artistice i istorice de importan public local;
Alturi de ali autori, considerm c o astfel de enumerare a lucrrilor de utilitate public in
lege, nu poate fi limitativ ci este cu titlu exemplificativ, deoarece in practic este greu de prevzut
toate tipurile de lucrri care pot prezenta interes public. In acest sens, dac apare o necesitate de a
realiza o lucrare care nu este menionat in art. 5 al Legii nr. 488/1999, exproprierea poate avea
loc, cu respectarea procedurilor legale. De aceea, pentru a evita incertitudinea in astfel de cazuri,
este necesar ca art. 5 s fie completat in final cu o prevedere care s admit exproprierea i in alte
cazuri, in baza expertizei de utilitate public i in baza deciziei autoritilor publice
deliberative.[159 p. 65-70]
Astfel, existena condiiilor i temeiurilor pentru declararea utilitii publice trebuie s fie
confirmate in prealabil printr-o expertiz (cercetare prealabil).
Potrivit art. 10 al Legii nr. 488/1999, cercetarea prealabil, trebuie s stabileasc existena
elementelor justificative ale utilitii publice de interes local, premisele economico-sociale,
ecologice sau de alt natur ale necesitii lucrrilor, incadrarea lor in planurile de urbanism i de
amenajare a teritoriului, aprobate conform legii.
Analizand prevederile Legii nr. 488/1999 (art. 6), putem constata c cercetarea prealabil
pentru lucrrile de interes local se face de ctre comisii numite de consiliile unitilor
administrativteritoriale
respective i sunt alctuite din reprezentanii autoritii administrative locale care
gestioneaz domeniul de activitate pentru care se realizeaz lucrarea de utilitate public, ai
administraiei publice locale ce coordoneaz domeniul financiar-bugetar, din reprezentanii
consiliilor respective.
Astfel, luand in consideraie sistemul actual al administraiei publice locale, putem constata, c
in prezent competena in numirea comisiilor respective aparine dup caz, consiliilor locale ale
satelor, comunelor, oraelor, municipiilor, consiliilor raionale i autoritilor publice deliberative
din Unitatea Teritorial Autonom Gguzia.
Totodat, considerm c, atunci cand legea abiliteaz autoritile publice locale deliberative cu
competen in privina numirii comisiilor date, nu se ia in consideraie esena cercetrii prealabile i
nu se face delimitarea intre competena (funciile) autoritilor publice locale deliberative i
executive; intre competene pur tehnice i cele decizionale.
93
In special, efectuarea cercetrii prealabile reprezint o activitate special, ce necesit aplicarea
cunotinelor speciale. De aceea, in opinia noastr, de formarea (numirea) unor astfel de comisii,
trebuie s se ocupe autoritile publice executive cu structurile sale (primarul, preedintele raionului
etc.), iar autoritile publice locale deliberative (consiliul local i raional), la aceast etap, pot
participa doar la aprobarea componenei nominale a comisiilor.
Mai mult ca atat, considerm c cercetarea prealabil, fiind mai mult o procedur tehnic, poate
fi lsat in intregime in competena autoritilor publice locale executive, fr a afecta competena
autoritilor publice deliberative care vor putea s se expun privind rezultatele i concluziile
cercetrii prealabile, prin adoptarea (neadoptarea) deciziei privind declararea utilitii publice.
In acest sens, este semnificativ i faptul c atunci cand este vorba despre numirea comisiei
pentru stabilirea utilitii publice de interes naional, conform legii nr. 488/1999 (art. 7), cu dreptul
de a forma comisia respectiv este abilitat o autoritate public executiv Guvernul, dar nu i cea

deliberativ Parlamentul. In acest context, nu este clar de ce, acelai model nu s-ar aplica prin
analogie i pentru autoritile publice locale in cazul exproprierii pentru cauz de utilitate public
local.
Cercetarea prealabil, se finalizeaz prin elaborarea unor concluzii (rezultate) care se
consemneaz intr-un proces-verbal i se inainteaz autoritilor publice locale care au numit
comisia, pentru a decide in privina declarrii utilitii publice.
Totodat, trebuie de menionat c in pofida prevederilor Legii nr. 488/1999 conform crora
procedurile de efectuare a cercetrii prealabile i de funcionare a comisiilor respective se vor
reglementa printr-un regulament aprobat de Guvern. Pan in prezent, un astfel de regulament nu a
fost aprobat, dei din momentul adoptrii legii au trecut circa 7 ani, fapt ce in practic limiteaz
aplicabilitatea acestui act legislativ important.
Urmtoarea etap in cadrul procesului de expropriere pentru cauz de utilitate public de interes
local, constituie declararea propriu-zis a utilitii publice in baza rezultatelor cercetrii prealabile.
In acest sens, art. 6 al Legii nr. 488/1999 stabilete c competena privind declararea utilitii
publice de interes local aparine dup caz: consiliilor locale, consiliilor raionale i Guvernului. In
special:
a) pentru lucrrile de interes local al unitii administrativ-teritoriale - de ctre consiliul ei;
b) pentru lucrrile de interes comun al mai multor raioane i/sau municipii - de ctre consiliile
lor, iar in caz de divergene - de ctre Guvern;
d) pentru lucrrile de interes comun al mai multor orae i/sau sate din teritoriul unui raion - de
ctre consiliile acestor orae i/sau sate, iar in caz de divergene de ctre consiliul raional.
94
In opinia noastr, atribuiile Guvernului i consiliului raional, in caz de apariie a divergenelor
intre raioane i consiliile locale de nivelul I contravin principiilor de organizare i funcionare a
administraiei publice in Republica Moldova.
Astfel, in primul rand, conform regulii generale i pornind de la esena exproprierii, competena
in problema declarrii utilitii publice poate aparine numai unei autoriti publice deliberative.
Conform sistemului actual aceasta poate fi: parlamentul (in caz de utilitate public naional),
consiliul raional (utilitate public de interes raional), Adunarea Popular a Gguziei i consiliile
locale (steti, comunale, oreneti, municipale). Ins, Guvernul este o autoritate public executiv
i nu se incadreaz nici intr-o categorie de autoriti deliberative menionate mai sus. De fapt,
competenele legale ale Guvernului in cadrul exproprierii se reduc la formarea comisiei pentru
realizarea cercetrii prealabile i adoptarea regulamentului privind procedura cercetrii prealabile.
In al doilea rand, conform sistemului actual de administraie public local, intre autoritile
publice locale (de nivelul I i II) i Guvern nu exist raporturi de subordonare.
In acest sens, conform art. 3-7 i 14 ale Legii privind administraia public local (2003), pe de
o parte, autoritile administraiei publice locale au dreptul la iniiativ in tot ceea ce privete
administrarea treburilor publice locale, exercitandu-i, in condiiile legii, autoritatea in limitele
teritoriului administrat; raporturile autoritilor publice locale i cele centrale se bazeaz pe principii
de colaborare, transparen i legalitate; competena unitilor administrativ-teritoriale de nivelul
intai i a celor de nivelul al doilea nu poate fi pus in cauz sau limitat de nici o autoritate public,
decat in condiiile legii.
Pe de alt parte, conform art. 19 al Legii cu privire la Guvern, in cadrul raporturilor cu
autoritile publice locale Guvernul:
1) promoveaz in via i exercit controlul asupra respectrii i executrii legilor Republicii
Moldova, hotrarilor Parlamentului, decretelor Preedintelui Republicii Moldova, hotrarilor i
ordonanelor Guvernului de ctre organele administraiei publice locale.

2) administreaz, impreun cu organele administraiei publice locale obiectivele i ramurile de

importan statal;
3) coordoneaz activitatea organelor administraiei publice locale in vederea traducerii in via
a politicii de stat in domeniul asistenei sociale, ocrotirii sntii, invmantului public, tineretului
i sportului, culturii i proteciei mediului ambiant;
4) contest hotrarile autoritilor administraiei publice locale, dac ele contravin legislaiei.
Astfel, unicul mecanism i posibilitate pentru Guvern de a soluiona divergenele intre diferite
nivele de autoriti publice in domeniul exproprierii, in prezent, reprezint intermedierea i
facilitarea (in baza principiului de colaborare) negocierilor intre APL de nivelul I i II in cazurile
95
menionate sau atacarea in contencios administrativ a aciunilor (deciziilor) sau inaciunilor
autoritilor publice locale deliberative respective.
Totodat, menionm c cele menionate mai sus, in mare parte sunt valabile i pentru situaia
cand consiliul raional decide in cazul divergenelor aprute intre autoritile publice locale de
nivelul I din unitatea administrativ-teritorial de nivelul II. Consiliul raional, fiind spre deosebire de
Guvern, este o autoritate deliberativ, totui nu poate decide in astfel de cazuri, deoarece autoritile
publice locale de nivelul I nu sunt subordonate celor de nivelul II. i in aceste cazuri, ultimul
cuvant, trebuie s rman dup instanele judiciare.
Prin urmare, considerm c din art. 6 al Legii nr. 488/1999 trebuie de exclus prevederile
conform crora Guvernul i Consiliile raionale, pot decide in privina declarrii utilitii in cazul
apariiei divergenelor. De asemenea, legea trebuie completat printr-o prevedere, conform creia,
competena in soluionarea unor astfel de divergene, aparine instanelor de judecat.
Urmtoarea etap din cadrul exproprierii pentru cauz de utilitate public de interes local,
constituie aducerea la cunotin (informarea) a celor vizai despre declararea utilitii publice.
La aceast etap, conform art. 8 al Legii nr. 488/1999, actul de declarare a utilitii publice de
interes naional i de interes local se aduce la cunotin public prin afiare la sediul consiliului
local in a crui raz este situat obiectul exproprierii i prin publicare in Monitorul Oficial al
Republicii Moldova.
Publicitatea actului de declarare a utilitii publice prezint o importan juridic deosebit,
deoarece, declaraia de utilitate public, fiind adus la cunotina public, intrunete toate condiiile
pentru declanarea procedurii de expropriere. [159, p. 65]
De asemenea, in acest context, s-a ajuns la concluzia c anume din acest moment, actele
administrative prin care se decide declararea utilitii publice sunt supuse controlului
constituionalitii (cand se aprob prin lege) sau controlului legalitii in contencios administrativ,
in caz cand se aprob prin hotrare de guvern (cu caracter individual) sau decizie a consiliilor locale
sau raionale. [202, p. 20]
Totodat, menionm c in formularea actual, art. 8 al Legii nr. 488/1999, genereaz anumite
confuzii la capitolul modalitatea de publicitate.
In acest sens, legea opereaz cu sintagma ...prin afiare la sediul consiliului local in a crui
raz este situat obiectul exproprierii i prin publicare in Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
Din aceast formulare rezult c actul (decizia) privind declararea utilitii publice trebuie s fie in
acelai timp i afiat la sediul consiliului local i publicat in Monitorul Oficial, fiind aplicat atat
pentru actele de utilitate public de interes naional, cat i pentru cele de interes local.
96
Considerm c confuzia se datoreaz pe de o parte, lipsei unei delimitri clare intre utilitatea
public de interes naional i celei de interes local, iar pe de alt parte, se datoreaz, practicii
ineficiente i duntoare de recepionare selectiv i incomplet a unor dispoziii legale din alte

sisteme de drept, fr a le adapta in modul corespunztor. [37]

In opinia noastr, la soluionarea problemei in cauz, trebuie de luat in consideraie faptul c
lucrarea care urmeaz a fi efectuat este destinat satisfacerii unor necesiti publice ale
colectivitilor locale, fiind de importan local i in aceste cazuri nu sunt afectate in nici un fel
interesele altor colectiviti, sau a rii in general. De aceea, in cazul declarrii utilitii publice de
ctre consiliile locale, pentru respectarea condiiei de publicitate, este suficient ca actul respectiv
(decizia) s fie afiat la sediul autoritii publice locale respective i/sau s fie publicat in presa
local.
In acest sens, drept temei juridic poate servi i prevederile art. 34 ale Legii privind administraia
public local (2003), conform cruia deciziile cu caracter normativ intr in vigoare la data aducerii
la cunotin public prin publicare sau prin afiare in locuri publice, iar cele cu caracter individual
- la data comunicrii persoanelor vizate in ele.
La randul su, condiia publicrii in Monitorul Oficial, este valabil doar pentru actele de
declarare a utilitii publice in privina lucrrilor de interes naional, adoptate de ctre Parlamentul
Republicii Moldova.
3.2 Msurile care preced exproprierea
Conform Legii nr. 488/1999, dup declararea utilitii publice, autoritile publice locale trebuie
s intreprind mai multe msuri premergtoare exproprierii propriu-zise: inaintarea propunerii de
expropriere, soluionarea intampinrilor, adoptarea deciziei comisiei respective.
Totodat, in doctrin, s-a menionat pe bun dreptate, inc o msur important (una din
formele eseniale ale exproprierii) care a fost scpat de legislatorul nostru i anume - intocmirea
planului i schielor imobilelor supuse exproprierii (planul parcelar). In acest sens, s-a subliniat
c Planul urmrete s pun pe proprietari in situaiunea de a-i face toate observaiile utile, atat in
ce privete intocmirea lui, cat i a executrii lucrrilor.... El trebuie astfel intocmit, incat
proprietarul s nu se poat inela asupra situaiunii parcelelor, asupra configuraiei sau suprafeei
lor. De aceea, el trebuie s conin sub sanciunea nulitii intregii proceduri, identificarea
proprietilor, cu artarea suprafeelor i construciilor i numele proprietarilor.[84, p. 93]
Astfel, luand in consideraie experiena altor ri (Romania, Frana), considerm c i in
Republica Moldova, dup ce are loc declararea i publicarea deciziei privind declararea utilitii
publice, unitatea administrativ-teritorial prin intermediul primarului i subdiviziunilor specializate
ale primriei, urmeaz, in primul rand s intocmeasc planul imobilelor propuse spre expropriere,
97
cu indicarea proprietarilor i a ofertelor de despgubire, precum i cu asigurarea accesului celor
interesai la informaia privind coninutul planurilor respective (afiarea la sediul APL i/sau
publicarea in mijloacele mass-media locale). In acest sens, administraia public local trebuie s
asigure ca cei afectai sau interesai s poat consulta efectiv aceste documente. [164, p. 86]
In continuare, conform art. 8 al Legii 488/1999, dup declararea utilitii publice, primria
inainteaz (notific) propunerea de expropriere in termen de 10 zile de la publicarea actului de
declarare a utilitii publice. Propunerea (notificarea) de expropriere se adreseaz persoanelor fizice
i juridice titulare de drepturi reale asupra obiectului exproprierii i trebuie s conin: oferta de
despgubire, modalitatea transferului de bunuri i de drepturi patrimoniale sau, dup caz,
modalitatea de cedare a drepturilor patrimoniale.
De asemenea, in cazul exproprierii de locuin sau teren, proprietarului trebuie s i se propun
in proprietate o alt locuin sau un alt teren, iar dac costul locuinei propuse sau al terenului
propus este mai mic decat cel al locuinei expropriate sau al terenului expropriat, expropriatorul
(unitatea administrativ-teritorial respectiv) va plti diferena dintre costul locuinei expropriate
sau al terenului expropriat i cel al locuinei propuse sau al terenului propus.

La aceast etap, expropriatul poate s-i dea acordul pentru o compensare imediat i
echitabil, acest consimmant fiind perfectat in form scris prin incheierea unei convenii,
autentificate notarial.
Totodat, in caz cand expropriatul nu este de acord cu condiiile propuse de expropriator, atunci
legea stabilete dreptul lui de a inainta obieciile sale in form de intampinare, fiind stabilite
anumite termene i proceduri privind inaintarea i soluionarea acestor obiecii.
Astfel conform art. 10 al Legii nr. 488/1999, intampinarea este actul prin care expropriatul
inainteaz exigenele proprii privind condiiile exproprierii. Ea se depune in termen de 45 de zile de
la primirea notificrii, la primrie, in cazul exproprierii pentru cauz de utilitate public de interes
local.
La randul su, primarul (subdiviziunile specializate a primriei) trebuie s inregistreze
intampinarea i s consemneze propunerea de despgubire i alte pretenii ale proprietarului sau ale
titularilor de alte drepturi reale asupra obiectului exproprierii.
Conform art. 11 al Legii nr. 488/1999, intampinrile se soluioneaz in termen de 30 de zile de
ctre o comisie constituit prin hotrare a Guvernului pentru lucrrile de interes naional i prin
decizie a consiliului local, pentru lucrrile de interes local sau prin decizie a consiliilor locale
respective pentru lucrrile de interes comun.
Totodat, considerm c in cazul lucrrilor de interes local, competena privind constituirea
comisiei respective trebuie s aparin autoritii publice executive (primarului, preedintelui
98
raionului), dar nicidecum unei autoriti deliberative. In astfel de situaii, pornind de la statutul
juridic al autoritilor publice deliberative i celor executive, precum i de la natura juridic a
actelor adoptate, se cere de a face o delimitare (separarea puterilor) clar intre atribuiile
autoritilor deliberative i cele executive.
In acest sens, considerm c din punct de vedere al eficienei i operativitii soluionrii
problemelor aprute in legtur cu exproprierea, cum s-a menionat mai sus, in probleme de ordin
tehnic (inclusiv, atunci cand se formeaz o comisie din specialiti) este necesar de a recunoate
dreptul de a decide pentru autoritile publice specializate, in special celei executive.
Nu poate un organ politic i deliberativ, s indeplineasc in acelai timp i funcii tehnice i
executive.
Aceast concluzie, pe de o parte, rezult din dreptul comparat, unde in astfel de cazuri,
competena aparine dup caz: Guvernului, delegaiei (comitetului, comisiei) speciale a consiliului
judeean sau primarului. [164,p. 87]
Pe de alt parte, aceast concluzie poate fi dedus i din analiza procedurii exproprierii in cazul
lucrrilor de interes naional stabilit conform Legii nr. 488/1999 i care prevede c comisiile
respective sunt formate de ctre autoritatea public executiv Guvern, dar nu de cea deliberativ Parlament.
Astfel, nu este clar de ce principiile de formare a comisiei in cazul exproprierii pentru lucrri de
interes naional, nu ar putea fi aplicate i in cazul exproprierii pentru lucrrile de interes local.
In continuare, Legea nr. 488/1999, referindu-se la componena comisiei stabilete c ea se
compune din 3 specialiti din domeniul de activitate in care se execut lucrarea de utilitate public
i acetia aleg, prin vot direct i secret, un preedinte care va organiza activitatea comisiei. De
asemenea, in componena comisiei, de regul se includ i 3 proprietari de imobile alei prin tragere
la sori sau prin vot din numrul proprietarilor de imobile din municipiul, oraul sau satul in care
sant situate imobilele propuse exproprierii.
Atribuiile principale ale comisiei sunt: analiza documentelor i obieciilor prezentate,
ascultarea celor interesai i afectai prin expropriere, consemnarea acordului expropriatului cu

condiiile menionate in propunere, convenirea asupra modalitii transferului de proprietate,

cuantumul i formele despgubirii, reformularea unor condiii i a planurilor imobilelor expropriate,
precum i adoptarea deciziei privind satisfacerea sau nesatisfacerea preteniilor inaintate.
Decizia comisiei respective se ia prin vot secret i se comunic prilor in termen de 5 zile i
servete temei pentru stabilirea cuantumului despgubirilor.
Trebuie de menionat c i la aceast etap, prile pot negocia i ajunge la un acord, privind
cuantumul i forma despgubirilor, precum i modalitatea de transferare a dreptului de proprietate.
99
Acest acord urmeaz a fi autentificat notarial, iar cheltuielile aferente lui sunt suportate de ctre
expropriator.
In acelai timp, considerm c in cazul cand acordul incheiat intre reprezentantul
expropriatorului i expropriat, prevede despgubiri mai mari decat limitele stabilite, acest acord
trebuie s fie mai intai aprobat de ctre autoritatea public local deliberativ, iar mai apoi s fie
autentificat; deoarece, implic cheltuieli bugetare suplimentare, iar competena in ceea ce privete
introducerea modificrilor bugetare aparine in exclusivitate autoritilor deliberative consiliilor
locale. Altfel, se va pune problema viciilor de consimmant al actului juridic (acordului respectiv):
consimmantul unitii administrativ-teritoriale fiind viciat prin faptul c nu a fost manifestat
acordul in forma stabilit de lege in privina depirii limitei de despgubire.
Incheierea acordului intre expropriator i expropriai, in principiu, permite incetarea procedurii
formale a exproprierii fr a se declana procedura judiciar.
Totodat menionm c, spre deosebire de legislaia de referin [37], Legea nr. 488/1999, nu
conine dispoziii privind posibilitatea contestrii deciziei comisiei respective i termenele de
contestare.
In acest sens, considerm c datorit faptului c decizia comisiei reprezint un act
administrativ, care produce anumite efecte juridice constituie temei pentru calcularea
despgubirilor, stabilete modalitatea de transferare a proprietii etc., legea urma s prevad expres
dreptul prilor de a contesta acest act in anumite termene.
Totui, in aceast situaie i in lipsa unor dispoziii speciale, urmeaz a fi aplicate prevederile
Legii contenciosului administrativ [35] atat sub aspectul termenelor, cat i in ceea ce privete
aspectele procedurale. Astfel, prile i cei interesai, avand dreptul de a se adresa in instana de
contencios administrativ in termen de 30 de zile de la data comunicrii deciziei comisiei.
3.3 Procedura judiciar
In cazul in care autoritile publice locale in calitate de expropriatori i proprietarii
(beneficiarii) obiectelor expropriate nu ajung la un acord asupra exproprierii in modul stabilit,
exproprierea pentru cauz de utilitate public nu poate fi finalizat decat prin hotrare
judectoreasc cu dreapt i prealabil despgubire.
In acest sens, din punct de vedere material, Legea nr. 488/1999, stabilete c instana de
judecat examineaz creanele proprietarilor i deintorilor drepturilor reale, stabilind cuantumul
despgubirilor.
Totodat, in literatura de specialitate, se menioneaz c in afar de stabilirea despgubirilor, o
funcie important a instanei reprezint verificarea intrunirii tuturor condiiilor legale (formale)
pentru expropriere; [159, p. 66] aspect, in opinia noastr destul de important pentru stabilirea naturii
100
juridice a litigiului soluionat de ctre instana de judecat in astfel de cazuri, dar care a fost omis de
ctre legislatorul nostru.
De asemenea, in doctrin s-a menionat rolul redus (limitat) al instanelor judectoreti in cadrul
exproprierii de a permite, aproba, omologa lucrrile fcute de autoritile publice sub aspectul

formalitilor cerute de lege. In acest sens, instana de judecat doar verific dac a fost respectat
procedura legal privind declararea utilitii i stabilete valoarea despgubirii. Ins instana de
judecat nu analizeaz problemele de fond: oportunitatea, calitatea i utilitatea bunurilor
expropriate. [153, p. 72-73]
Totui, pornind de la natura juridic a exproprierii, caracterul ei excepional i derogatoriu, de
la principiul garantrii dreptului de proprietate, precum i posibilitatea real din partea
administraiei de a abuza de acest drept, dorim s ne exprimm dezacordul cu ideea caracterului
limitat al competenei instanei de judecat.
In opinia noastr, exproprierea este o modalitate de dobandire a dreptului de proprietate care
poate fi aplicat doar in anumite situaii oportune i urgente, de exemplu: in caz de necesitate
actual i posibilitate real de a construi un drum, gazoduct, apeduct etc. In acest sens, nu poate fi
iniiat exproprierea, pe de o parte, dac nu exist o urgen, iar pe de alt parte, dac nu exist
posibiliti reale de a realiza aceste lucrri (condiii financiare, materiale etc.). Exproprierea unui
bun, pentru ca lucrrile s demareze de exemplu peste o perioad nedeterminat sau 5, 10 etc. ani,
in opinia noastr, reprezint un non-sens i denatureaz esena exproprierii.
De asemenea, considerm c i in cazul stabilirii utilitii publice de ctre autoritile publice
deliberative, este necesar ca la cererea argumentat a celor interesai, instana de judecat s verifice
existena semnelor i condiiilor utilitii publice. Deoarece stabilirea utilitii presupune efectuarea
unor expertize i argumentri, care de regul, pot fi interpretate intr-un mod sau altul (posibil i la
comand), concluziile respective fiind contestabile.
Astfel, considerm c reducerea rolului instanei de judecat, cum s-a menionat mai sus, doar
la verificarea procedurii legale, nu garanteaz apariia abuzurilor din partea administraiei i
inclcarea dreptului fundamental la proprietate.
De aceea, pentru a asigura o soluie obiectiv a problemelor care pot aprea in acest sens,
optm pentru ca instanele de judecat s posede dreptul de a verifica legalitatea exproprierii cat din
punct de vedere procedural, atat i din cel material. In special, instana de judecat trebuie s se
pronune asupra oportunitii i utilitii lucrrilor ce urmeaz a fi executate.
In sfarit, menionm c in lipsa prevederilor exprese privind procedura aplicabil soluionrii
litigiilor intre expropriat i proprietari sau deintorii drepturilor reale, urmeaz a fi aplicat dreptul
comun. Ceea ce presupune, c in caz de dezacord cu hotrarea instanei de judecat, cel interesat
101
poate s foloseasc dou ci de atac: apelul i recursul. Numai dup epuizarea acestor ci de atac,
hotrarea judectoreasc devine definitiv i executorie.
Prin urmare, analizand cadrul legal i sursele teoretice de referin menionate se poate deduce
c in problema implicrii instanelor judectoreti in cadrul procesului de expropriere trebuie de
fcut deosebire intre dou situaii in care poate fi implicat instana de judecat, dup caz fiind
aplicate diferite proceduri: de contencios administrativ sau de drept comun.
Prima situaie se refer la cazul cand un act administrativ precum este decizia comisiei este
atacat in instana de contencios administrativ de ctre cei interesai (deintorii drepturilor reale sau
chiar de expropriator). Trebuie de menionat c anume acest aspect nu este reglementat clar in
Legea nr. 488/1999.
Iar a doua situaie, reprezint procedura judiciar propriu-zis a exproprierii, prevzut in
Legea nr. 488/1999, care este iniiat de ctre expropriator (autoritatea public local) in cazul cand
proprietarii sau ali titulari ai drepturilor reale nu sunt de acord cu exproprierea in general sau cu
condiiile ei. In aceste cazuri, deoarece de regul este vorba despre litigii privind modul transferrii
dreptului de proprietate, mrimea, formele i termenele de compensare a prejudiciului etc., urmeaz
a fi aplicat procedura de drept comun

Astfel, in lege urmeaz a fi stabilit clar distincia intre aceste dou situaii, pe de o parte
indicarea expres a posibilitii contestrii deciziei comisiei conform regulilor contenciosului
administrativ, iar pe de alt parte, c instana de drept comun este competent s soluioneze litigiile
din cadrul procedurii judiciare a exproprierii.
4. Momentul transferului dreptului de proprietate ctre expropriator i punerea lui n posesie
In cazul aplicrii exproprierii pentru utilitate public de ctre autoritile publice locale, este
foarte important de a cunoate pe de o parte, care este momentul transferului dreptului de
proprietate, iar pe de alt parte, momentul cand, expropriatorul poate fi pus in posesie. [188, p. 1419]
Din start, constatm c trebuie fcut deosebire intre doi termeni, care difer dup coninut i
semnificaie juridic: transfer de proprietate i punerea in posesie.
Transferul de proprietate din punct de vedere juridic, inseamn schimbarea titularului dreptului
de proprietate prin trecerea dreptului de posesie, folosin i dispoziie asupra bunului respectiv de
la o persoan (expropriat) la alt persoan (expropriator). In acest sens, in practica juridic sunt
constate situaii cand are loc transferul de proprietate, fr ca bunul respectiv s fie transmis efectiv
in posesie: de exemplu atunci cand cumprtorul dup incheierea contractului de vanzarecumprare
devenind proprietar, las bunul pe o anumit perioad i din anumite motive la vanztor
102
(imposibilitatea de a-l prelua la momentul dat; acordarea unui termen vanztorului pentru a elibera
incperea etc.).
Totodat, reieind din prevederile art. 303 al Codului Civil, posesiunea reprezint stpanirea de
fapt i voit a bunului. Adic, posesiunea este un fapt material prin care se constat c o anumit
persoan deine (stpanete) efectiv un anumit bun. In practica juridic se constat, c nu
intotdeauna cel care posed un bun este i proprietarul lui (de exemplu, concesionarul, locatarul,
arendaul etc.).
Deci, in contextul problematicii analizate, putem concluziona c, intre transferul de proprietate
i punere in posesie, exist o interdependen: punerea in posesie a expropriatorului, poate avea loc,
de regul, doar dup ce a avut loc transferul de proprietate de la expropriat la expropriator.
Dobandirea de ctre expropriator a dreptului de proprietate asupra bunurilor expropriatului, servete
acel temei juridic pentru a iniia procedura de intrare efectiv in posesie a expropriatorului. De
aceea stabilirea cu claritate a acestor momente este de o importan deosebit in cadrul exproprierii.
Trebuie de menionat c, pe parcursul evoluiei practicii juridice din domeniul dat, in doctrin,
au existat mai multe opinii i interpretri privind momentul transferului dreptului de proprietate.
Astfel, in baza legii din 1841 adoptat in Frana, unii autori au susinut ideea c in cadrul
exproprierii dreptul de proprietate se transfer numai odat cu achitarea deplin a despgubirilor, iar
pan atunci drepturile particularului rman intacte i sunt transmisibile. Totodat, in perioada
postbelic, in temeiul art. 20 al Legii din 1864 i a practicii judiciare, s-a ajuns la concluzia c
transferul de proprietate are loc de la data sentinei judectoreti i independent de orice
formalitate. In acest sens, se mai menioneaz c odat cu pronunarea sentinei respective, pe de o
parte particularul din acel moment devine creditor al autoritii expropriante, iar pe de alt parte,
el nu mai poate instrina, constitui ipoteci, uzufruct etc.; riscurile pierderii imobilului trec ctre
expropriator; expropriatul are dreptul s transmit (vand) doar dreptul su de crean i de
folosin temporar asupra imobilului respectiv (pan la punerea in posesie a expropriatorului). [ 84,
p. 138-144]
In sfarit, actualmente se constat, o revenire a practicii juridice la conceptul transferului
proprietii numai odat cu primirea de ctre expropriat a despgubirii integrale a
expropriatului.[153, 70]

In opinia noastr, ultima accepiune este mai acceptabil, deoarece exproprierea constituie un
mod excepional de lipsire a dreptului de proprietate, care in cadrul sistemelor actuale i
democratice de drept este unul din drepturile fundamentale ale omului, fiind protejat de Constituie
i Convenia European a Drepturilor Omului.[1]
103
De aceea, in cazul cand are loc o expropriere, statul prin reglementri clare i precise trebuie s
prevad garanii reale de respectare primordial i real a dreptului de proprietate privat. In acest
sens, legarea transferului dreptului de proprietate de momentul achitrii depline i echitabile de
ctre administraie a despgubirilor reprezint una din garaniile de baz contra abuzurilor.
De asemenea, considerm c, actul de expropriere (acordul prilor sau decizia judectoreasc),
dup natura sa juridic, poate fi considerat un act juridic afectat de condiie condiie suspensiv.
Adic, acest act juridic va produce efectul urmrit (transferul de proprietate) numai dup ce va fi
realizat o anumit condiie - achitarea integral, in forma i termenele stabilite de pri sau
judecat. In caz contrar, transferul proprietii nu poate avea loc.
Astfel, luand in consideraie faptul c in rezultatul exproprierii are loc in primul rand transferul
de proprietate, legea urma s stabileasc in mod obligatoriu expres i explicit momentul din care
dreptul de proprietate asupra bunului expropriat trece ctre expropriator (in cazul nostru unitatea
administrativ-teritorial respectiv)
Ins, analizand prevederile legale respective, constatm c Legea nr. 488/1999 nu stabilete
expres i clar care este momentul transferului dreptului de proprietate, referindu-se i operand doar
cu termenul de punere in posesie. In aceast situaie, luand in consideraie deosebirile eseniale
existente intre transfer de proprietate i punere in posesie, pot aprea incertitudini in privina
stabilirii faptului dac dreptul de proprietate a fost transferat, din ce moment i in ce condiii; dac
punerea in posesie a expropriatorului este posibil fr s fi fost realizat transferul de proprietate;
dac punerea in posesie poate avea loc cind expropriatorul i-a executat obligaiile doar parial etc.
Considerm c pentru a evita problemele menionate mai sus, este necesar de a stabili expres c
transferul dreptului de proprietate de la expropriat la expropriator are loc la momentul in care
expropriatorul i-a executat obligaia de plat a despgubirilor.
Conform art. 16 al Legii nr. 448/1999, plata despgubirilor poate avea loc in baza acordului
intre pri, prin care se stabilete modalitatea, forma i termenele de achitare, iar in cazul lipsei unui
acord, modul de plat se stabilete de ctre instana de judecat.
Totodat, legea in cauz nu stabilete din ce se compune despgubirea i dac este posibil ca
aceast despgubire s fie actualizat (revzut, indexat etc.) in cazul cand dup stabilirea
despgubirii i pan la plata ei efectiv mai trece o anumit perioad de timp.
La acest capitol, in doctrin s-a menionat c despgubirea se compune din valoarea real a
imobilului i din prejudiciul cauzat proprietarului i altor persoane indreptite. De asemenea,
instana de judecat, la cererea prilor va putea actualiza cuantumul despgubirilor in cazurile de
prelungire a perioadei de achitare (contestarea deciziei comisiei, a hotrarii instanei de judecat
etc.). [ 164, p. 88]
104
In dezvoltarea celor menionate mai sus, considerm c pentru a evita inclcarea drepturilor
proprietarilor (altor titulari de drepturi reale) expropriai i pentru ca exproprierea s fie cu adevrat
o dreapt despgubire, in astfel de situaii, legea urmeaz s stabileasc expres i mai precis
componentele despgubirii: valoarea de pia a bunurilor (drepturilor) expropriate, compensarea
prejudiciului integral i deplin, inclusiv i venitul ratat (daune interese) etc.
O alt problem, care a rmas nesoluionat de Legea nr. 488/1999, reprezint faptul c nu se
stabilete modul, competena i forma confirmrii pe de o parte, a faptului c expropriatorul i-a

executat in intregime i conform obligaiile sale privind plata despgubirilor, iar pe de alt parte, a
dreptului expropriatorului de a intra in posesia bunului expropriat.
In opinia noastr, acest aspect este destul de important deoarece nu este suficient doar s fie
incheiat un acord intre pri sau s fie emis o decizie judectoreasc de expropriere. In acest sens,
este necesar s existe o dovad cert c expropriatorul i-a executat obligaiile sale, in special in
ceea ce privete plata despgubirilor. In caz contrar, in lipsa prevederilor exprese privind momentul
transferrii dreptului de proprietate i a momentului punerii in posesie, pot aprea confuzii i
incertitudini privind dreptul expropriatorului de a intra in posesie i finalizarea procedurii de
expropriere.
In unele sisteme de drept, la acest capitol s-a stabilit c pentru a finaliza procedura exproprierii
prin intrarea in posesie, expropriatorul are nevoie de un titlu executoriu care se elibereaz de ctre
instana de judecat i numai in baza unui act procedural distinct incheiere, prin care se constat
indeplinirea obligaiilor privind plata despgubirilor i care se elibereaz intr-un anumit termen de
la data plii efective a despgubirilor (30 de zile). [153, p. 31]
Considerm c, pentru a evita posibilele incertitudini i confuzii, prin analogie, in Legea nr.
488/1999, urmeaz s fie clarificate aspecte legate de momentul transferului dreptului de proprietate
i momentul intrrii in posesie, precum i competena i forma in care se constat realizarea de ctre
expropriator a obligaiilor sale.
105
Capitolul IV
Exercitarea drepturilor patrimoniale ale unitilor administrativ-teritoriale
1. Concesionarea bunurilor i serviciilor publice de interes local
1.1 Accepiunea actual privind concesiunea i subiectele ei
Printre modalitile de exercitare de ctre unitile administrativ-teritoriale a dreptului de
proprietate, prevzute de legislaia in vigoare, un loc deosebit il ocup operaiunea de transmitere
contra plat a bunurilor care se afl in proprietatea unitilor administrativ-teritoriale ctre
persoanele fizice i juridice de drept privat prin intermediul unui contract de concesiune. [124, p.
293-359]
In baza analizei realizrilor doctrinare menionate mai sus i a prevederilor art. 1 ale Legii cu
privire la concesiune (in continuare Legea nr. 534/1995) [22], contractul de concesiune poate fi
definit ca fiind un act juridic prin care statul sau unitatea administrativ-teritorial, dup caz,
transmite (cesioneaz) unei persoane fizice sau juridice (investitor), in schimbul unei redevene
(pli), dreptul de a desfura activitatea de prospectare, exploatare, valorificare sau restabilire a
resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova, de a presta servicii publice, de a exploata
obiecte proprietate de stat sau municipal (ale unitii administrativ-teritoriale) care conform
legislaiei in vigoare sunt scoase integral sau parial din circuitul civil, precum i dreptul de a
desfura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care constituie monopolul autoritilor publice
(centrale sau locale), preluand gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv i rspunderea
patrimonial.
Trebuie de menionat, c referitor la natura juridic a contractului de concesiune, in literatura de
specialitate, pan in momentul actual se duc discuii aprinse, el fiind calificat: ca un contract sui
generis, contract de drept privat incheiat sub autorizaie, contract bilateral de drept public, un
contract mixt sau complex, un contract administrativ etc. [144, p. 104-112; 194, p. 146-120; 152, p.
339-349]
In acest context, majoritatea cercettorilor din domeniul dat, pe bun dreptate, au ajuns la
concluzia c in cazul cand obiect al concesiunii formeaz bunurile i serviciile publice (domeniul
public), atunci suntem in prezena unui contract mixt sau complex (guvernat atat de regulile

dreptului public, cat i de cele ale dreptului privat). Ins atunci cand, obiect al concesiunii este un
bun al domeniului privat, atunci suntem in faa unui contrat de drept privat. [116, p. 154-159]
In ceea ce privete natura juridic a contractului de concesiune, ne raliem la opinia doctrinarilor
care consider acest contract un contract mixt. [93, p. 4]
106
Referitor la subiectele raporturilor juridice de concesionare trebuie de menionat c conform
Legii nr. 534/1995 cu privire la concesiuni, contractul de concesiune se incheie intre o autoritate
public numit concedent (care d in concesiune un bun, un serviciu public sau o activitate) i o
persoan fizic sau juridic privat, numit concesionar (care primete in concesiune un bun, un
serviciu public sau o activitate).
Iar conform art. 4 din Lege se stabilete c in calitate de concedent pot fi:
1) Guvernul, in cazul concesionrii terenurilor i altor resurse naturale. In acest caz contractul
de concesiune se va incheia intre concesionar i organul central de specialitate al administraiei
publice autorizat de Guvern.
2) organele centrale de specialitate, in limitele competenei lor, in cazul concesionrii bunurilor
intreprinderilor de stat (municipale), a altor obiecte economice.
3) autoritile administraiei publice locale, in limita competenei lor, in cazul concesionrii
bunurilor, serviciilor publice i activitilor de interes local.
In numele statului, calitatea de concedent o pot avea: ministerele sau alte organe de specialitate
ale administraiei publice centrale pentru bunurile proprietate a statului, pentru serviciile ori
activitile de interes naional.
La randul su, in numele raionului, oraului i comunei, calitatea de concedent, pentru
concesionarea bunurilor proprietate a unitilor administrativ-teritoriale, a serviciilor i activitilor
de interes local, o au consiliile raionale sau locale.
In acest sens, de exemplu, conform Legii privind administraia public local se prevede c
competena concesionrii bunurilor i serviciilor de interes local i raional aparine respectiv
consiliilor locale sau raionale, dup caz.
Totodat, concesionar, potrivit art. 5 din Legea cu privire la concesiuni, poate fi orice persoan
fizic sau juridic din Republica Moldova i alte state.
1.2 Obiectele care pot fi concesionate de ctre autoritile publice locale
Conform experienei juridice actuale obiecte ale contractului de concesiune pot fi: exploatarea
unui serviciu public, a unei activiti economice de interes naional sau local, ori bunurile
domeniului public i privat naional sau local, dup caz.[211, p. 13-14]
In acest sens, Legea cu privire la concesiuni (art. 3 al. 1) stabilete c concesiunea se admite in
toate ramurile economiei i cuprinde toate genurile de activitate, dac acestea nu contravin
legislaiei.
La randul su, Legea serviciilor publice de gospodrie comunal [32] prevede expres c obiect
al concesionrii pot fi serviciile de gospodrie comunal i administrarea i exploatarea sistemelor
publice tehnico-edilitare.
107
In acelai timp, trebuie de menionat c in practica altor ri in calitate de obiect al concesiunii
sunt admise i bunurile domeniului privat. [38]
Ins, in opinia noastr, pentru a face o delimitare clar intre diferite modaliti de punere in
valoare a bunurilor proprietate a statului i unitilor administrativ-teritoriale (concesiune, locaiune,
arend, administrare etc.), obiect al contractului de concesiune trebuie s rman doar bunurile de
interes public general bunurile domeniului public. Acesta deoarece, datorit importanei deosebite
a bunurilor respective (destinaiei i caracterului public), fa de aceste categorii de bunuri urmeaz

a fi aplicate proceduri i mecanisme mai stricte i eficiente de control, in procesul de punere a lor
in valoare (dare in folosin). Iar in acest sens, anume contractul de concesiune i ofer aceast
posibilitate, asigurand autoritile publice, intr-o msur mai mare decat in alte cazuri, cu parghii
eficiente de control i influen asupra utilizatorilor domeniului public.
In acelai timp, pentru valorificarea bunurilor domeniului privat, pot fi aplicate alte forme
juridice decat concesiunea: locaiunea, arenda, comodatul, etc.
De aceea, considerm c bunurile domeniului privat local, in calitate de obiecte separate,
urmeaz a fi excluse din obiectul concesionrii. Totodat, ele pot fi admise in calitate de obiect al
concesionrii doar atunci cand fac parte dintr-un complex patrimonial care se d in intregime in
concesiune.
Prin urmare, autoritile publice locale pot concesiona:
servicii publice de interes local;
bunurile domeniului public local;
anumite activiti.
In dependen de obiectul transmis in concesiune, se disting urmtoarele tipuri ale contractului
de concesiune cu participarea autoritilor publice locale: concesiunea de servicii publice,
concesiunea de bunuri i concesiunea de activiti economice.
1) Concesiunea serviciilor publice de interes local
Una din atribuiile de baz a administraiei publice locale este de a asigura direct sau indirect
colectivitile locale cu servicii publice.
In literatura de specialitate, serviciul public este definit ca o activitate sau activiti de
satisfacere a necesitilor de interes general (public) fie prin intermediul unui organism
administrativ (autoritate public sau persoan juridic creat de aceasta) infiinat prin lege sau pe
baza legii, fie de ctre o persoan juridic privat autorizat de o autoritate public competent
conform legii, activitate care se caracterizeaz prin continuitate, egalitate a tuturor beneficiarilor in
faa acestui serviciu. [149, p. 89; 125, p. 442; 110, p. 61-70]
108
De asemenea se constat c, in prezent nu exist o list exhaustiv a activitilor ce intr in
sfera serviciului public. Determinarea acestora, constituie in exclusivitate competena statului sau a
unitilor administrativ-teritoriale, care prin acte de putere public pot constata existena unui
interes general i drept consecin, de a organiza un serviciu public, stabilindu-i condiiile de
funcionare. [211, p.6-7]
Actualmente, exist mai multe clasificri ale serviciilor publice [110, p. 61-71], ins in vederea
stabilirii serviciilor care pot forma obiectul contractului de concesiune, o importan deosebit
prezint clasificarea lor in:
1) servicii publice industriale i comerciale, care presupun realizarea unor activiti in schimbul
crora utilizatorul sau beneficiarul este obligat s plteasc o tax prestatorului de servicii i
2) servicii publice administrative, care prezint un interes general (public) deosebit,
satisfacerea acestui interes fiind singurul scop, iar resursele financiare fiind asigurate de la bugetul
de stat sau, dup caz, de la bugetele locale.[211, p.6-7]
Serviciile publice pot fi administrate atat direct i nemijlocit de ctre autoritile publice locale,
cat i indirect prin intermediul transmiterii lor in gestionarea subiectelor de drept privat.
Concesiunea reprezint o modalitate indirect de administrare a bunurilor i serviciilor publice.
[102, p.667-683]
Astfel, concesiunea de servicii publice locale poate fi definit ca fiind o modalitate de
gestionare a unui serviciu public local, prin care un particular (persoan fizic sau juridic de drept
privat), in baza unui act juridic (contract), preia riscurile conducerii unui serviciu public, sub

controlul autoritii publice locale, in schimbul dreptului de a percepe de la utilizatorii sau

beneficiarii serviciului public taxele pentru serviciile prestate in regim juridic dominat de regulile
dreptului public. [116, p.154-169]
Obiect al contractului de concesiune de servicii publice locale pot fi, de regul, numai serviciile
publice locale industriale i comerciale, cele administrative rmanand, de regul, in competena
exclusiv a autoritilor publice locale.
In special, conform art. 3 al Legii serviciilor de gospodrire comunal, pot fi concesionate
urmtoarele tipuri de servicii:
alimentarea cu ap;
alimentarea cu energie termic;
canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale;
salubrizarea, inverzirea localitilor;
asigurarea cu transport public local;
109
administrarea fondului locativ public i privat.
Totodat, legea nu interzice concesionarea i altor servicii publice instituite de ctre autoritile
publice locale, in afara celor menionate mai sus.
Trebuie de menionat c in practica juridic a altor ri sunt menionate i alte servicii publice
locale care pot fi concesionate: construcia i intreinerea drumurilor; construcia i exploatarea
hidrocentralelor; deservirea i exploatarea autostrzilor, podurilor i tunelurilor cu taxa de trecere;
colectarea, depozitarea i valorificarea deeurilor etc. Mai mult ca atat, in unele cazuri, ca o
derogare de la regula general i cu titlu de excepie prevzute de lege, se admite chiar
concesionarea anumitor servicii publice administrative precum sunt: bazele sportive, locurile de
recreare, instituiile profesioniste de spectacole, activiti legate de punerea in valoare a
monumentelor i a siturilor istorice, activitatea de sntate public (unitile medico-sanitare) etc.
Regula general, in baza creia toate aceste servicii publice administrative pot fi admise in calitate
de obiect al contractului de concesiune, const in aceea c nu trebuie s existe in acest sens
interdicii expres prevzute de lege. [38]
2) Concesionarea de bunuri proprietate a unitilor administrativ-teritoriale
Concesionarea de bunuri, alturi de inchiriere i dare in administrare (gestiune economic), este
o modalitate de utilizare a domeniului public local.
In acest sens, de ex. Legea nr. 123/2003 privind administraia public local in art. 84 stabilete
c consiliile locale decid ca bunurile ce aparin domeniului public de interes local, dup caz, s fie
date in administrarea unitilor economice i instituiilor publice, s fie concesionate, inchiriate sau
arendate.
In literatura de specialitate, contractul concesiunii de bunuri este definit ca fiind contractul prin
care autoritatea public competent conform legii, permite unei persoane fizice sau juridice private
s posede i s foloseasc in condiiile legii i a contractului de concesiune, un bun aparinand
domeniului public sau privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale. [211, p. 10]
Cum menioneaz unii autori, intre concesionarea serviciilor i concesionarea bunurilor
proprietate municipal trebuie fcut o distincie clar. In special, concesionarea de servicii publice,
are ca obiect principal gestionarea unui serviciu public, iar concesionarea de bunuri proprietate
municipal, permite unei persoane desfurarea prin intermediul acestor bunuri a unei activiti care
nu este neaprat un serviciu public. [211, p. 11]
In cazul cand contractul de concesiune de bunuri are ca obiect bunuri necesare desfurrii unui
serviciu public, acesta apare ca un accesoriu la contractul de concesiune de servicii publice, fiind
guvernat de regulile contractului principal. Ins dac concesionarea bunurilor domeniului public sau

110
privat se face in vederea desfurrii unei activiti ce nu constituie un serviciu public, acesta apare
ca un contract principal, fiindu-i aplicabile regulile contractului de concesiune de bunuri.
Printre bunurile care pot forma obiectul contractului de concesiune, conform art. 3 al 2 al Legii
cu privire la concesiuni, sunt menionate: terenurile i alte resurse naturale; bunurile mobiliare i
imobiliare ale organizaiilor i intreprinderilor de stat (municipale). De asemenea, in al. 3 al art.3 se
stipuleaz c se admite concesionarea concomitent a mai multor obiecte in scopul exploatrii lor in
complex.
In opinia noastr, aceste prevederi normative sunt insuficiente pentru a avea o imagine clar i
complet asupra totalitii de bunuri care pot fi date in concesiune.
In teoria i practica juridic de specialitate, exist o enumerare exemplificativ, destul de
semnificativ in vederea stabilirii bunurilor ce pot forma obiectul concesiunii. In special sunt
menionate urmtoarele categorii de bunuri: infrastructurile rutiere, feroviare, portuare i
aeroportuare civile, reelele de transport prin conducte i de distribuie a gazelor combustibile;
reelele de transport i de distribuie a energiei electrice i termice; reelele de transport i distribuie
pentru telecomunicaii; terenurile proprietate public, plajele etc. [38]
Considerm c, in legislaia ce reglementeaz regimul juridic al concesiunilor din Republica
Moldova este necesar de asemenea de a stabili, cel puin exemplificativ, o list de bunuri care pot
forma obiectul contractului de concesiune, inandu-se cont de modificrile legislative de ultima or
(adoptarea noului cod civil care prevede nite criterii de delimitare mai clare a domeniului public de
cel privat; privatizarea reelelor electrice etc.).
3) Concesionarea de activiti de interes local
Contractul de concesiune a activitilor este definit ca fiind acel contract, prin care o unitate
administrativ-teritorial (reprezentate de autoriti publice competente conform legii) confer unei
persoane private dreptul de a desfura o anumit activitate de interes naional sau local, in
condiiile legii i a contractului de concesiune.[211, p. 13]
Conform art. 1 al Legii Republicii Moldova cu privire la concesiuni, in calitate de obiecte ale
contractului de concesiune de activiti pot fi: dreptul de a desfura activitatea de prospectare,
exploatare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova,
precum i alte genuri de activiti, inclusiv cele care constituie monopolul exclusiv al statului.
De asemenea, in sensul stabilirii tipurilor de activiti care pot forma obiectul contractului de
concesiune, trebuie de reinut i prevederile al. 1 al art.3, unde se menioneaz c concesiunea se
admite in toate ramurile economiei i cuprinde toate genurile de activiti, dac acestea nu contravin
legislaiei.
111
In acelai timp, reieind din natura i scopul contractului de concesiune, in doctrin, pe bun
dreptate, s-a menionat c contractul de concesiune a activitilor trebuie deosebit de o simpl
autorizaie administrativ necesar pentru desfurarea unei anumite activiti. In acest sens s-a
stabilit c, de exemplu, activitile de prospeciune i explorare (cercetri in scopul stabilirii
limitelor, condiiilor, structurii etc. diferitor categorii de zcminte) a resurselor naturale, se face in
baza unor permise (autorizaii) emise de autoritatea public abilitat cu acest drept. Ins,
concesionarea activitilor de exploatare (totalitatea lucrrilor de punere in valoare, de extragere a
substanelor minerale utile, a ieiului, gazului sau altor resurse naturale) se face in temeiul unui
contract de concesiune. [211, p. 14 ]
In rezultatul celor expuse, se poate de concluzionat, c obiect al contractului de concesiune de
activiti, trebuie s fie nu pur i simplu o activitate de prospectare i explorare, ci, in primul rand
desfurarea unei activiti de exploatare, in acest caz, activitile de prospectare i explorare, fiind

nite elemente secundare, accesorii. In caz contrar, nu este necesar incheierea unui contract de
concesiune i este suficient o autorizaie eliberat in modul i forma stabilit de lege.
Considerm c aceast deosebire intre concesionarea i autorizarea administrativ de activiti
trebuie reflectat i in legislaia Republicii Moldova.
Astfel, in prezent, obiect al concesiunii de activiti la nivel local poate fi:
exploatarea resurselor naturale de interes local (apele, pdurile, pmanturile etc.). In acest
sens, de exemplu, Legea R. Moldova cu privire la resursele naturale in art. 10, prevede expres c
resursele naturale pot fi date in folosin pe termen lung in condiii de arend sau de concesiune,
dac faptul nu contravine legislaiei in vigoare;
alte activiti, concesionarea crora nu este interzis de lege.
1.3 Procedura ncheierii contractului de concesiune
De la bun inceput, menionm c din prevederile capitolului II al Legii R. Moldova cu privire la
concesiuni nu este clar dac aceast procedur de acordare a concesiunilor se aplic tuturor tipurilor
de concesiuni sau numai concesionrii bunurilor, activitilor i serviciilor de interes naional. Oare
i in cazul concesionrii bunurilor proprietate a unitilor administrativ-teritoriale, activitilor i
serviciilor de interes local sunt necesare: avizul Departamentului Privatizrii i Administrrii
Proprietii de Stat, confirmarea de Guvern i aprobarea de ctre Parlament ? Dar cum rmane, in
acest caz, cu principiul constituional al autonomiei locale i cu garantarea dreptului de proprietate
(de a poseda, folosi i dispune liber dar in condiiile legii, de bunurile proprii) ale unitilor
administrativ-teritoriale ?
112
In acest sens, considerm c procedura de acordare a concesiunilor prevzut in art. 9-12 ale
Legii cu privire la concesiuni trebuie aplicat in exclusivitate concesionrii bunurilor proprietate
public a statului i activitilor i serviciilor publice de interes naional.
In special, conform reglementrilor actuale, procesul de concesionare este compus din
urmtoarele etape:
pregtirea propunerilor de concesionare cu includerea i intocmirea listei obiectelor propuse
pentru concesionare;
elaborarea studiului de fundamentare tehnico-economic a oportunitii concesionrii i
clauzelor obligatorii ale contractului de concesiune.
lista obiectelor propuse pentru concesionare i clauzele obligatorii ale contractului de
concesiune se prezint i aprob de Guvern;
aprobarea de ctre Parlament a listei obiectelor propuse pentru concesionare i a clauzelor
obligatorii ale contractului de concesiune;
publicarea in presa local i in cea din strintate a listei obiectelor propuse pentru
concesionare i clauzele obligatorii ale contractului de concesiune;
organizarea tenderului i incheierea contractului de concesiune in baza rezultatelor
tenderelor internaionale.
Totodat, considerm c aceast procedur contravine sistemului actual de organizare i
funcionare al administraiei publice locale (descentralizrii i autonomiei locale), lipsind o
delimitare clar intre competena i procedura concesionrii bunurilor i serviciilor de interes
naional i cele de interes local. Iar pe de alt parte, a generat mai multe probleme pentru
reprezentanii APL i a fcut ca legea respectiv, practic s nu poat fi aplicat de ctre autoritile
publice locale.
De aceea, pentru concesionarea bunurilor i serviciilor de interes local, trebuie s fie stipulat
expres o procedur distinct i simplificat, unde rolul principal decizional s aparin autoritilor
publice locale.

 2 Transmiterea bunurilor proprietate municipal n administrare

2.1 Consideraii generale privind dreptul de administrare
In temeiul alin. 2 al art. 84 al Legii privind administraia public local (2003), consiliile locale
pot decide ca bunurile domeniului public local s fie date in administrare instituiilor publice sau
intreprinderilor municipale.
113
Astfel, putem constata, pe de o parte, c dreptul de administrare este o modalitate legal de
exercitare a dreptului de proprietate municipal. Pe de alt parte, in procesul exercitrii acestui
drept, apar o serie de raporturi juridice speciale intre subiecii abilitai cu dreptul de a da in
administrare anumite bunuri municipale (consiliile locale) i subiecii care dobandesc acest drept
special (instituii publice i intreprinderile municipale).
Totodat, trebuie de menionat c, in pofida utilizrii frecvente in practica juridic i in
legislaie a termenului drept de administrare, in realitate totui se constat o lips total a
conceptului clar asupra acestui drept in ceea ce privete subiectele, coninutul, natura juridic etc. In
acest sens, lipsind cu desvarire careva studii i cercetri tiinifice care ar sta la baza clarificrii
statutului juridic al dreptului de administrare i aplicrii lui corecte in practic.
Mai mult ca atat, accepiunea actual a dreptului de administrare a proprietii publice in
legislaia Republicii Moldova este confuz i greit, fiind confundat cu dreptul proprietarului de a
dispune, cu drept de administrare fiduciar, administrare economic, operativ etc. [14, 4]
Aceast situaie, in prezent, genereaz incertitudini i confuzii in privina raporturilor juridice
care apar intre autoritile publice locale i beneficiarii dreptului de administrare. In special, in ceea
ce privete coninutul lor, natura juridic a dreptului de administrare, limitele rspunderii pentru
obligaii in faa creditorilor, modalitile de incetare, forma juridic de perfectare a relaiilor ce apar
in baza dreptului de administrare etc.
De aceea, in contextul prezentului studiu i folosind realizrile teoretico-practice din domeniul
dat, in continuare vom supune analizei raporturile juridice ce apar intre autoritile publice locale i
beneficiarii dreptului de administrare a proprietii municipale.
In practica i teoria juridic actual, termenul de administrare a bunurilor proprietate a statului
i unitilor administrativ-teritoriale este analizat sub dou aspecte: administrarea general (direct)
i administrarea special (indirect). [78, p.52-57; 139, p.125-219]
Administrarea general a bunurilor proprietate de stat i a unitilor administrativ-teritoriale,
este realizat dup caz de ctre Guvern (autoritile publice centrale) sau de ctre autoritile
publice locale, care conform legii, organizeaz exercitarea dreptului de proprietate (a statului sau
unitilor administrativ-teritoriale) in limitele competenei legale.
Astfel, de exemplu, art. 18 al Legii nr. 123/2003 stabilete c consiliile locale administreaz
bunurile publice ale satului (comunei), oraului (municipiului), iar primarul, conform art. 34
efectueaz inventarierea bunurilor din domeniul public i cel privat al satului (comunei), oraului
(municipiului) i le administreaz in limitele competenei.
In acest sens, cum se menioneaz pe bun dreptate in doctrin, consiliul local i primarul, in
activitatea lor de administrare general a bunurilor publice acioneaz exclusiv in calitate de
114
autoriti publice subiecte ale dreptului administrativ sau public. Iar drepturile i obligaiile lor,
care alctuiesc coninutul activitii de administrare general, constituie doar atribuii cuprinse in
sfera competenei pe care o confer legea. De aceea, rezult c noiunea de administrare general
d expresie exercitrii atributelor de putere care revin acestor autoriti i nicidecum unui drept real,
de natur civil. [171, p. 69]
Deci, ceea ce, in opinia noastr, urmeaz a fi reinut in mod special, este c autoritile publice

(centrale sau locale, dup caz) nu sunt proprietari ai bunurilor respective, chiar dac ele posed
calitatea de persoane juridice. In acest sens, ele sunt reprezentani ai statului sau unitilor
administrativ-teritoriale i doar dein un drept de administrare general, pe care-l exercit in limitele
stabilite de lege, iar proprietari sunt in toate cazurile doar statul sau unitile administrativteritoriale.
[171, p. 70]
Aceast concluzie este important in mod deosebit pentru practica i teoria juridic din
Republica Moldova, unde deseori se confund titularii dreptului de proprietate (statul sau unitile
administrativ-teritoriale) cu titularul dreptului de administrare general (autoritile publice
respective). De exemplu, conform practicii actuale de eviden realizat de Agenia Relaii Funciare
i Cadastru in privina terenurilor i obiectivelor acvatice, se indic proprietatea administraiei
publice locale, in timp ce ar fi mai corect de a spune c proprietar este unitatea
administrativteritorial
respectiv (satul, comuna, oraul, municipiul).
Totodat, dei in sursele doctrinare menionate mai sus, in calitate de obiect al administrrii
generale sunt indicate doar bunurile domeniului public (naional sau local), totui, considerm c
in obiectul administrrii generale trebuie incluse i bunurile domeniului privat, care formeaz o
categorie indispensabil al activului patrimonial al unitilor administrativ-teritoriale.
Ceea ce rezult din faptul c autoritile publice respective (centrale sau locale) administreaz
intreg patrimoniu statului sau unitilor administrativ-teritoriale, care conform art. 296 al Codului
Civil i art. 84 al Legii nr. 123/2003, este compus din bunuri ale domeniului public i ale
domeniului privat.
In caz contrar, apare intrebarea fireasc: Dar cine administreaz bunurile domeniului privat al
statului i unitilor administrativ-teritoriale? Exist oare deosebire in ceea ce privete subiectele
care administreaz bunurile domeniului public i cele care administreaz domeniul privat:
autoritile locale deliberative sau executive ?
Considerm c reieind din realitile juridice existente in prezent, la nivel local, unica
autoritate public abilitat cu dreptul de a adopta decizii in privina patrimoniului local (indiferent
de faptul dac bunul face parte din domeniul public sau privat local) este consiliul local.
115
Astfel, din cele menionate mai sus, considerm c dreptul de administrare general trebuie
definit ca fiind o totalitate (ansamblu) de atribuii ale autoritilor publice (centrale sau locale;
decizionale sau executive), care le permite, in limitele stabilite de lege, s realizeze anumite aciuni
in vederea posedrii, folosirii i dispunerii de bunurile proprietate public i/sau privat a statului
i/sau a unitilor administrativ-teritoriale.
In aceast accepiune, administrarea reprezint o competen general a anumitor subiecte
(autoriti publice locale, dup caz deliberative sau executive), care in conformitate cu legea i in
numele persoanei juridice (unitii administrativ-teritoriale, colectivitii locale) pot exercita
drepturile patrimoniale respective.
In opinia noastr, o astfel de accepiune a administrrii generale, se incadreaz adecvat, in
ansamblul atribuiilor autoritilor publice locale din domeniul gestionrii patrimoniului unitilor
administrativ-teritoriale, prevzute de legislaia actual. Iar printre formele juridice principale de
administrare general stabilite de lege, pot fi menionate: darea in administrare instituiilor
publice i intreprinderilor municipale, concesionarea, inchirierea, darea in arend, schimbul i
instrinarea, privatizarea etc. dup caz a bunurilor domeniului public sau domeniului privat al
statului sau unitilor administrativ-teritoriale.
In acelai timp, administrarea general (direct), in calitate de un set de atribuii patrimoniale
ale autoritilor publice locale, urmeaz a fi delimitat clar de dreptul de administrare propriu-zis al

instituiilor publice i intreprinderilor municipale, care, cum se va vedea in continuare, este doar una
din formele indirecte de gestionare a proprietii municipale, fiind un drept real, revocabil, cu titlu
gratuit etc.
In acest sens, in doctrina actual exist dou accepiuni de baz ale dreptului de administrare
propriu-zis, care, in opinia noastr, se completeaz reciproc i urmeaz a fi luate in consideraie la
analiza naturii juridice a raporturilor care apar in legtur cu darea bunurilor proprietate municipal
in administrare.
Conform primei accepiuni, dreptul de administrare este una din modalitile de exercitare a
dreptului de proprietate public de ctre persoane, altele decat titularii dreptului statul i unitile
administrativ-teritoriale - posibilitate creat de lege unor titulari determinai in mod special in actele
normative, de a exercita dreptul de proprietate public. [210 p. 93-97]
Intr-o alt opinie, dreptul de administrare reprezint o form de valorificare i antrenare in
circuitul social i juridic a bunurilor proprietate public. [153, p. 146]
Prin urmare, din cele menionate mai sus, putem defini dreptul de administrare ca fiind un drept
real principal, derivat din dreptul de proprietate public, o modalitate special de valorificare si
116
exercitare a dreptului de proprietate public de ctre unele subiecte strict determinate, care este
supus regimului juridic de drept public.
In sfarit, trebuie de menionat, c conform regulii generale, dreptul de administrare poate fi
exercitat direct i nemijlocit de ctre autoritile publice respective sau de ctre instituiile publice
existente sau infiinate in acest scop.
Ins, cum s-a observat pe bun dreptate, in practic cazuri de administrare direct de ctre
autoritile publice locale sunt destul de rare. De aceea, gestionarea bunurilor proprietate
municipal, de regul, este incredinat unor alte subiecte de drept decat APL: instituiilor publice i
regii autonome, care sunt subiecte de drept public i se afl in raporturi juridice de drept
administrativ (de subordonare) cu autoritile publice locale subordonate. [210 p.52-53]9.
2.2 Constituirea, obiectul i titularii dreptului de administrare a patrimoniului municipal
Cum s-a menionat mai sus, bunurile proprietate municipal, de regul, nu sunt gestionate direct
de ctre autoritile publice locale. In cele mai multe cazuri, administrarea lor este incredinat prin
acte administrative sau contracte unor altor subiecte de drept. Astfel, avand loc administrarea
bunurilor municipale in mod indirect.
In acest sens, conform art. 84 al Legii nr.123/2003, alturi de concesionare, inchiriere i
arendare, darea bunurilor in administrare de ctre autoritile publice locale, reprezint una din
principalele modaliti de gestionare indirect a bunurilor proprietate a unitilor
administrativteritoriale.
Ins, spre deosebire de alte modaliti, darea in administrare este mai puin studiat i cunoscut
in practica i teoria juridic din Republica Moldova. De aceea, este destul de complicat de a stabili
natura juridic, modalitatea de constituire, obiectul i titularii dreptului de administrare.
In mod special, analiza dreptului de administrare prezint un interes deosebit din punct de
vedere al obiectului, subiectelor si coninutului raporturilor juridice ce se stabilesc intre autoritile
publice locale i beneficiarii acestui drept.
Analizand realizrile doctrinare i unele prevederi legale, totui pot fi evideniate mai multe
particulariti privind constituirea, obiectul i titularii dreptului de administrare, care pot fi utilizate
la stabilirea i clarificarea regimului juridic al acestei modaliti de exercitare a dreptului de
proprietate al unitilor administrativ-teritoriale.
Astfel, se constat c dreptul de administrare se constituie printr-un act administrativ al
autoritii publice in administrarea general a creia se afl bunurile respective. In funcie de

9. Totodat, trebuie de menionat c spre deosebire de practica i teoria Roman, in Republica

Moldova, nu exist regii autonome,
echivalentul lor relativ, fiind intreprinderile municipale. Ins, luand in considerare statutul juridic
actual al intreprinderilor
municipale, totui, considerm c exist mai multe semne distinctive care nu permit de a-l asimila in
totalmente cu cel al regiilor
autonome.
117
apartenena bunurilor (proprietate de stat sau a unitilor administrativ-teritoriale), aceasta poate fi
dup caz i in dependen de titularul dreptului de proprietate: o hotrare a Guvernului sau o decizie
a autoritilor publice locale deliberative de nivelul I sau II.
In special, aceasta rezult din art. 18 i 84 ale Legii nr. 123/2003, care stabilesc c decizia
privind darea in administrare a bunurilor domeniului public local o adopt consiliul local. Iar
conform art. 23, o astfel de decizie poate fi adoptat doar cu votul majoritii consilierilor alei.
Referitor la bunurile care pot fi date in administrare de ctre autoritile publice locale, in marea
majoritate de surse doctrinare, specificate mai sus, se menioneaz c obiectul dreptului de
administrare propriu-zis, pot fi doar bunurile domeniului public, dup caz, naional sau local.
Deci, in acest sens, se consider c pot fi date in administrare numai bunurile proprietate
public.
Aceast regul rezult i din prevederile art. 84 ale Legii 123|2003, care stabilete c in
administrare se dau doar bunurile domeniului public local.
Totui, luand in consideraie realitile existente i analiza bunurilor care au fost sau sunt
transmise in administrare de ctre autoritile publice din Republica Moldova, pot fi constatate
unele abateri de la regula menionat mai sus.
In acest sens, exist situaii cand in administrare, deopotriva cu bunurile domeniului public pot
fi transmise i bunuri ale domeniului privat.
In special, ne referim la situaiile cand in administrare sunt transmise complexe patrimoniale
(intreprinderi, servicii publice etc.), care, conform art. 284 al Codului Civil, reprezint o totalitate a
drepturilor si obligaiilor patrimoniale, privite ca o sum de valori active i pasive strans legate intre
ele, aparinand unor persoane fizice i juridice determinate.
In aceast accepiune, partea activ a complexelor patrimoniale respective ale unitilor
administrativ-teritoriale, de regul este compus dintr-un ansamblu de bunuri care pot fi cit bunuri
ale domeniului public (proprietate public municipal), atit i bunuri ale domeniului privat
(proprietate privat municipal).
De exemplu, atunci cand in administrarea unei intreprinderi municipale i se transmite in
gestiune un serviciu ( de ex. Ap-canal), de rand cu bunuri ale domeniului public (de exemplu:
terenuri publice, reele de apeduct etc.) sunt transmise i bunurile domeniului privat local (de
exemplu: utilaje, edificii, combustibil etc.).
Astfel, luand in consideraie cele menionate mai sus, considerm c doctrina i practica
juridic, cu titlu de excepie, trebuie s admit in categoria obiectelor dreptului de administrare, i
bunurile domeniului privat, in special atunci cand ele formeaz un tot intreg (complex patrimonial)
cu bunurile domeniului public.
118
Subiecte ale dreptului de administrare a bunurilor proprietate municipal, reieind din articolul
84 al Legii nr. 123\2003, pot fi doar instituiile publice i intreprinderile municipale, care posed
mai multe particulariti in ceea ce privete constituirea i raporturile sale cu fondatorii.
Totodat, trebuie de menionat c in teoria i practica juridic din alte sisteme de drept, in

calitate de subiecte ale dreptului de administrare se menioneaz dup caz i autoritile publice
locale i centrale, precum i prefecturile.[206, p.16; 36] Ceea ce, in opinia noastr, este pe deplin
justificat, deoarece in practic sunt cazuri cand anumite bunuri sunt transmise autoritilor publice
locale de ctre cele centrale doar cu titlu de administrare i invers, cele locale, pot transmite
anumite bunuri, autoritilor i intreprinderilor de stat, doar cu titlu de administrare (fr a transmite
dreptul de proprietate). De aceea, considerm c numrul de subiecte ale dreptului de administrare
trebuie extins.
Conform art. 183 al Codului Civil, instituia este organizaia necomercial constituit de
fondator (fondatori) pentru exercitarea unor funcii de administrare, sociale, culturale, de
invmant i altor funcii cu caracter necomercial, finanat parial sau integral de acesta (acetia).
Calitatea de fondator al instituiei o pot avea, cit persoanele fizice i juridice de drept privat, atat i
persoanele juridice de drept public (inclusiv, autoritile publice locale). De asemenea, legea
stabilete c instituiile pot fi publice si private. [4]
Instituia public se constituie in baza unui act emis de autoritatea public i este finanat,
integral sau parial, de la bugetul acesteia din urm. In acest sens, conform art. 18 al. 2 pct. k) al
Legii nr. 123/2003, autoritatea public local competent s adopte actul de constituire a instituiei
publice de interes local este consiliul local.
Astfel, putem constata c in contextul studiului dat, instituia public este o persoan juridic
infiinat de ctre autoritile publice locale in scop de realizare a unor activiti fr caracter
comercial: muzee, instituii de invmant, spitale, cmine culturale, coli i cluburi sportive etc.
Referitor la asigurarea patrimonial a activitii instituiei publice, menionm c conform art.
184 al Codului Civil, instituia public este inzestrata cu patrimoniu i finanat, de regul, de ctre
fondator. Patrimoniul se consider transmis de fondator instituiei cu drept de proprietate dac actul
de constituire nu prevede altfel.
Aceasta inseamn c autoritile publice deliberative locale, in decizia privind fondarea unei
instituii publice de interes local, trebuie in mod special s specifice c patrimoniul respectiv este
transmis in administrare sau cu alt titlu.
Altfel, conform art. 184 al Codului Civil, se va aplica prezumia proprietarii instituiei asupra
bunurilor transmise de ctre fondator.
119
De asemenea, trebuie de menionat c autoritile publice locale fondatoare, rspund pentru
obligaiile instituiei in msura in care patrimoniul acesteia nu este suficient pentru stingerea lor.
Adic, suntem in prezena unei rspunderi patrimoniale subsidiare a APL fat de creditorii
instituiei. Totui, trebuie de menionat, c i in aceste cazuri este necesar de a lua in considerare
categoria bunurilor pe care le pot urmri creditorii instituiei i a autoritilor publice locale.
In acest sens, dac patrimoniul in cauz face parte din categoria bunurilor domeniului public
local, atunci aceste bunuri nu pot fi urmrite de creditori deoarece, cum s-a menionat mai sus ele
sunt inalienabile (de exemplu, edificiul sau terenurile instituiilor de invmant).
De aceea, in astfel de cazuri, pot fi urmrite doar bunurile domeniului privat local sau
insuficiena de mijloace ale instituiilor publice se acoper din contul bugetului local.
Un alt subiect special al dreptului de administrare constituie intreprinderile municipale.
Conform art. 179 al Codului Civil i art. 20 al Legii cu privire la antreprenoriat si intreprinderi
[4, i 33], intreprinderile municipale se fondeaz i se doteaz cu bunuri de ctre autoritile
administraiei publice locale. Intreprinderile municipale sant persoane juridice i rspund pentru
obligaii cu tot patrimoniul lor.
In acelai timp, referitor la sfera de activitate a intreprinderii municipale, mai multe detalii ne
ofer Regulamentului-model al intreprinderii municipale, care in pct. 1 stabilete c intreprinderea

municipal este agentul economic cu personalitate juridic, constituit in exclusivitate pe baza

proprietii municipale, care, prin utilizarea ei judicioas, produce anumite tipuri de mrfuri
(producie), execut lucrrile i presteaz serviciile, necesare pentru satisfacerea cerinelor
fondatorului (ale unitii administrativ-teritoriale fondatoare) i pentru realizarea intereselor sociale
i economice ale colectivului de munc. In acest sens, intreprinderea municipal este in drept s
practice orice gen de activitate exceptand cele interzise de legislaie. [65]
De asemenea, trebuie de menionat c conform actelor normative menionate, unitile
administrativ-teritoriale nu poart rspundere pentru obligaiile intreprinderilor municipale, iar
aceste intreprinderi nu poart rspundere pentru obligaiile statului i ale unitilor
administrativteritoriale.
Totodat, menionm c in practica juridic se constat o desconsiderare a acestei reguli, in
special de ctre autoritile centrale i instanele judectoreti, autoritile publice fiind obligate s
achite datoriile intreprinderilor municipale din contul mijloacelor proprii ale bugetelor locale.
Conform sistemului actual de administraie public local, pot exista intreprinderi municipale
de interes local i cele de interes raional, care sunt create (fondate) dup caz: prin decizia consiliilor
locale sau a consiliilor raionale. Iar efii intreprinderilor municipale sunt desemnai de ctre
consiliul local la propunerea primarului (art. 18 i 49 al Legii nr123/203).
120
2. 3. Drepturile i obligaiile titularilor dreptului de administrare al patrimoniului municipal
Statutul incert i confuz al dreptului de administrare in Republica Moldova, se datoreaz in
principal lipsei unei clariti in ceea ce privete natura juridic a dreptului de administrare.
In acest sens, in calitate de punct de reper pentru analiza ulterioar a problemei in cauz,
considerm c merit atenie deosebit opinia profesorului Liviu Pop, valabil i pentru practica
juridic din Republica Moldova, care a constatat c, in problema stabilirii naturii juridice a
dreptului de administrare, exist dou intrebri principiale, la care doctrina i legislaia actual pan
in prezent nu a dat un rspuns clar i explicit: Ce este dreptul de administrare i care este natura lui
juridic? Este dreptul de administrare un drept real sau doar o competen (atribut, drept) de
gestionare a bunurilor domeniului public? Totui, rspunzand la intrebrile respective, Liviu Pop a
statuat c dreptul de administrare este un drept real principal derivat din dreptul de proprietate
public, care este premiza naterii, existenei i exercitrii dreptului de administrare. In acest sens,
intre aceste dou drepturi reale (de proprietate public i de administrare) exist o strans unitate i
interdependen. Pe de o parte, ca drept real derivat, dreptul de administrare depinde in fiina sa de
existena dreptului de proprietate public, pe de alt parte, dreptul de proprietate public poate fi
exercitat i valorificat practic, de regul, de regiile autonome i instituiile publice, numai in temeiul
dreptului de administrare. Prin urmare, dreptul de administrare este o modalitate juridic de
exercitare, in plan civil, a insui dreptului de proprietate public. [171 p. 73]
Astfel, intre dreptul de administrare i dreptul de proprietate public exist o legtur strans i
indispensabil dreptul de administrare fiind un drept derivat din dreptul de proprietate public, iar
obiect al dreptului de administrare sunt bunuri ale domeniului public (art. 84 al Legii privind
administraia public local nr. 123/2003). Caracterele dreptului de proprietate public sunt in
acelai timp i caractere juridice ale dreptului de administrare, in acest sens, dreptul de administrare
fiind inalienabil, imprescriptibil i insesizabil.
Iar drept consecin:
bunurile care formeaz obiectul dreptului de administrare, in cazul reorganizrii regiilor
autonome in societi comerciale, nu pot fi aduse ca aport in capitalul social al societilor
comerciale respective. Totodat, ele pot fi concesionate societilor comerciale respective, pe un
termen stabilit in actul de reorganizare;

 creditorii beneficiarului dreptului de administrare nu pot cere executarea silit asupra

bunurilor proprietate public (domeniului public) aflate in administrarea lor;
titularii dreptului de administrare nu pot constitui garanii de orice fel asupra bunurilor
proprietate public respective. Adic, aceste bunuri nu pot fi gajate, ipotecate etc. [159, p. 108-109]
121
In afar de aceasta, se constat c, in principiu, dreptul de administrare, ca drept real, cuprinde
i toate caracterele juridice generale ale dreptului de proprietate i ale tuturor drepturilor reale
principale: absolut, exclusiv, opozabil erga omnes.[171 p. 74]
Totodat, exist i o serie de particulariti eseniale i importante ale dreptului de administrare,
care-l deosebesc de drepturile reale civile i il plaseaz pe o poziie deosebit in cadrul sistemului
de drepturi reale un drept real cu caracter administrativ (public) pronunat i obiect de
reglementare al dreptului administrativ.
Astfel, prima particularitate rezult din faptul c in cadrul exercitrii de ctre titularii dreptului
de administrare a atribuiilor sale, apar dou tipuri diferite de raporturi juridice: raporturi intre
beneficiarii dreptului de administrare i autoritile publice locale prin decizia crora acest drept a
fost constituit (raporturi administrative, de drept public) i raporturi intre titularii dreptului de
administrare i alte subiecte de drept civil (persoane fizice i juridice), care sunt nite raporturi de
drept privat.
In acest sens, beneficiarii dreptului de administrare sunt in raporturi de subordonare fa de
autoritile publice locale care l-au constituit. Iar aceasta, inseamn c indiferent de modalitatea de
dobandire sau constituire a dreptului de administrare, consiliul local, prin decizia sa (care reprezint
un act de putere), poate retrage sau revoca oricand acest drept, fr ca titularul dreptului de
administrare s poat s se opun. [152, p. 148]
Astfel, dreptul de administrare al instituiilor publice i intreprinderilor municipale, nu este
opozabil autoritilor publice care l-au constituit ( consiliilor locale i raionale).
In acest sens, majoritatea autorilor, intr-o form sau alta, menioneaz c natura juridic de
drept public a raporturilor dintre autoritile publice competente i beneficiarii dreptului de
administrare (in cazul Republicii Moldova: intreprinderile municipale i instituiile publice),
exclude, in mod firesc, opozabilitatea dreptului de administrare fa de titularul dreptului de
proprietate public (in cazul dat, unitile administrativ-teritoriale). [171, p. 75]
Prin urmare, suntem in prezena unei devieri de la caracterul absolut i erga omnes caracteristic
tuturor drepturilor reale civile i care inseamn c drepturile reale respective sunt opozabile tuturor
subiectelor de drept (inclusiv celor care le-au constituit, titularilor dreptului de proprietate), care
sunt obligate s respecte aceste drepturi.
La randul su, raporturile beneficiarilor dreptului de administrare cu alte subiecte de drept civil,
conform regulilor dreptului civil, se bazeaz pe principiul de egalitate, fiind un drept real i
opozabil tuturor subiectelor de drept civil. In acest sens, raporturile titularilor dreptului de
administrare cu alte subiecte de drept civil nu cad sub incidena reglementrilor de drept
administrativ, dar sunt in sfera exclusiv a dreptului privat.
122
Drept consecin a dualitii raporturilor in cadrul exercitrii dreptului de administrare
menionate mai sus, in literatura de specialitate, s-a susinut ideea, la care ne subscriem, c dreptul
de administrare are natur juridic mixt, este un drept real, de natur administrativ, in raport cu
titularii dreptului de proprietate public i un drept real de administrare, de natur civil, in raport
cu subiectele de drept civil. [160, p. 56]
In opinia noastr, aceast accepie a naturii juridice a dreptului de administrare, pe de o parte,
ofer o viziune complex i multilateral asupra esenei acestui drept, iar pe de alt parte, reflect

pe deplin dualitatea raporturilor care apar intre beneficiarii lui cu subiectele, dup caz, de drept
public i cele de drept privat.
Un alt aspect deosebit al naturii juridice al dreptului de administrare, reprezint faptul c dei
acest drept este inopozabil autoritilor publice locale care l-au constitui, totui aceasta nu inseamn
c el ar putea fi inclcat sau neglijat oricand i de orice autoritate public fondatoare.
In acest sens, teoria i practica juridic de specialitate, s-a referit la subiectele indreptite i
cazurile cand poate avea loc retragerea i revocarea dreptului de administrare. Astfel, retragerea sau
revocarea dreptului de administrare poate avea loc in exclusivitate numai de ctre autoritile
publice deliberative care au adoptat actul administrativ de constituire a lui (in cazul nostru:
consiliile locale sau raionale). Deci, in cazul cand retragerea sau revocarea dreptului de administrare
are loc printr-un act administrativ emis de ctre o alt autoritate decat cea care l-a constituit, atunci
beneficiarii (titularii) dreptului de administrare (instituiile publice i intreprinderile municipale
respective), pot s-i apere dreptul su printr-o aciune in contencios administrativ, cerand anularea
actului respectiv. Iar cand inclcarea dreptului de administrare vine din partea unei autoriti
publice care acioneaz ca subiect de drept civil (privat), atunci in aceste cazuri, beneficiarii
dreptului de administrare pot s se apere inclusiv prin mijloace speciale de drept civil.[171, p. 76]
Totodat, referitor la cazurile i condiiile cand, titularul dreptului de proprietate public poate
retrage sau revoca dreptul de administrare, se menioneaz urmtoarele situaii:
dac beneficiarii dreptului de administrare nu-i exercit drepturile i nu-i execut obligaiile
nscute din actul de constituire i transmitere;
in cazurile redistribuirii bunurilor proprietate public de la un subiect al dreptului de
administrare la altul (de exemplu, transmiterea unor edificii de la o instituie public de invmant
ctre o alt instituie de invmant);
in cazul transmiterii bunurilor respective in concesiune sau locaiune;
in legtur cu trecerea bunului din domeniul public in domeniul privat local. [153, p.136-137;
36]
123
Aadar, revocarea i retragerea dreptului de administrare nu poate fi abuziv i este posibil
numai in cazurile i condiiile menionate mai sus. In acest sens, considerm c legislaia in vigoare,
trebuie s prevad expres i limitativ cazurile cand titularii dreptului de administrare sunt
indreptii s retrag sau revoce dreptul de administrare, precum i mijloacele juridice de aprare
de ctre beneficiarii dreptului de administrare a atribuiilor sale.
Un alt aspect important privind natura juridic a dreptului de administrare, reprezint faptul c,
cum rezult din art. 12 al Legii Romaniei privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia,
pe de o parte, in litigiile privitoare la dreptul de administrare, titularii acestui drept vor sta in proces
in nume propriu. Iar pe de alt parte, se subliniaz c aceste subiecte nu sunt abilitate cu dreptul de
a reprezenta, dup caz, statul sau unitile administrativ-teritoriale. Totodat, beneficiarii dreptului
de administrare (instituiile publice i intreprinderile municipale) nu sunt in drept s reprezinte
interesele titularilor dreptului de proprietate public (statului sau unitilor administrativ-teritoriale),
in litigiile referitoare la dreptul de proprietate asupra bunurilor respective. [36]
In acest sens, din analiza legislaiei Republicii Moldova in vigoare, rezult c dreptul de a
exercita i apra dreptul de proprietate public in litigiile privind proprietatea public a statului,
aparine Ministerului Economiei i Comerului, iar in cazul litigiilor privind proprietatea public a
unitilor administrativ-teritoriale, competena de a reprezenta interesele colectivitilor locale
aparine in exclusivitate autoritilor publice locale sau persoanelor imputernicite de ele in mod
special. [62]
Astfel, putem constata necesitatea unei delimitri clare intre statutul juridic, competena i

atribuiile procesuale ale titularilor dreptului de proprietate public de cele ale titularilor dreptului
de administrare, aprarea dreptului de administrare fiind in competena instituiilor publice i
intreprinderilor municipale in favoarea crora a fost constituit respectivul drept. Iar, in cazul
dreptului de proprietate, aprarea lui fiind o prerogativ a altor subiecte, dup caz: autoriti publice
centrale sau locale.
La randul su, un aspect deosebit pentru stabilirea raporturilor juridice ale autoritilor publice
i titularilor dreptului de administrare, reprezint cunoaterea i aplicarea adecvat a coninutului
juridic al dreptului de administrare.
In teoria i practica juridic se menioneaz c coninutul dreptului de administrare este alctuit
din atributele de posesie, folosin i dispoziie, in condiiile i limitele stabilite in actul de
constituire i transmiterea acestui drept (in cazul dat, decizia consiliului local). [171, p. 76-77]
La prima vedere i in opinia unor doctrinari, coninutul juridic al dreptului de administrare este
identic sau similar cu cel al dreptului de proprietate. [206, p. 17]
124
Ins la o analiz mai profund se ajunge la o concluzie pe care o imprtim i noi, conform
creia coninutul dreptului de administrare este asemntor dar nicidecum identic sau similar cu cel
al dreptului de proprietate i de aceea este necesar o delimitare intre aceste dou drepturi reale
supuse regimului juridic de drept public. [159, p. 109]
Astfel, dreptul de administrare difer de dreptul de proprietate in ceea ce privete elementul
intenional sau psihologic al posesiei. In acest sens, titularul dreptului de administrare stpanete
material bunurile domeniului public local cu intenia a se considera doar ca titular al dreptului
respectiv i fr a se comporta ca proprietar. Deci, beneficiarul dreptului de administrare, este
contient de faptul c posed bunul domeniului public nu in calitate de proprietar, ci in calitate de
administrator. [171, p. 77]
La randul su in baza atributului de folosin, titularul dreptului de administrare obine
posibilitatea de a utiliza (intrebuina) bunurile domeniului public transmise i s-i realizeze prin
intermediul lor scopurile pentru care-i desfoar activitatea.
Ins o astfel de intrebuinare, este destul de limitat i specializat, fiind in strict dependen
de destinaia bunurilor publice care pot fi utilizate doar in scopul de utilitate public, deoarece
bunurile domeniului public care formeaz obiectul dreptului de administrare prezint un interes
public deosebit.
Totodat, o form de exercitare a atributului de folosin, reprezint dreptul titularului de a
culege fructele naturale, industriale i civile, care pot fi produse de bunurile proprietate public date
in administrare.
Ins, in privina fructelor civile, in literatura de specialitate s-a propus de a face o distincie
intre statutul juridic al lor in dependen de titularii dreptului de administrare.
In acest sens, s-a constatat c regiile autonome (in cazul nostru intreprinderile municipale)
pot insui toate tipurile de fructe care pot fi produse de bunul dat in administrare, deoarece ele sunt
la autogestiune i trebuie s-i acopere toate cheltuielile efectuate, inclusiv dobanzile, amortizarea
investiiilor, rambursarea creditelor, plata impozitelor etc. i s mai obin i venit. Iar, instituiile
publice, pot pretinde sau valorifica, doar fructele naturale i industriale care apar din activitatea
proprie, in timp ce fructele civile i sumele de bani nefolosite se intorc in bugetul de stat sau local.
[159, p. 109; 171, p. 77]
Referitor la atributul de dispoziie al titularului dreptului de administrare, el poate fi material i
juridic.[159 p. 40-44]
Trebuie de menionat, c in privina dispoziiei juridice, in doctrin nu exist careva
controverse, considerandu-se pe bun dreptate, c titularul dreptului de administrare (instituia

public sau intreprinderea municipal) nici intr-un caz nu poate dispune juridic de bunul domeniului
125
public administrat (s-l instrineze), deoarece datorit caracterului juridic de inalienabilitate a
bunurilor proprietate public, acest drept, in principiu, nu aparine nici titularului dreptului de
proprietate public (statului sau unitilor administrativ-teritoriale), iar conform regulii generale de
drept, titularul unui drept derivat (dreptul de administrare) nu poate avea mai multe prerogative in
privina bunului respectiv, decat titularul dreptului de proprietate public.
Totodat, in privina dispoziiei materiale a titularului dreptului de administrare, in literatura de
specialitate exist mai multe opinii.
Astfel, conform opiniei unor doctrinari, titularii dreptului de administrare nu pot dispune
material de bunurile transmise in administrare, deoarece obiectul dreptului de administrare
constituie bunuri care prin natura lor sunt individual determinate i neconsumptibile, iar dup
utilizarea lor in momentul incetrii sau retragerii dreptului de administrare, aceste bunuri trebuie s
fie restituite in starea respectiv, luandu-se in consideraie uzura normal. [153 p.141]
In opinia altora, titularii dreptului de administrare totui pot dispune material de bunurile date in
administrare, dar numai in anumite limite i forme. In acest sens, in calitate de dispoziie material a
titularului dreptului de administrare se consider: obinerea produselor din exploatarea terenurilor i
cldirilor, efectuarea unor lucrri ce afecteaz substana bunului administrat (tierea arborilor,
exploatarea subsolului etc.). [116, p. 153]
In opinia noastr, la soluionarea problemei in cauz, trebuie luate in consideraie atat natura
bunurilor care pot forma obiectul dreptului de administrare cat i caracterele juridice ale dreptului
de proprietate public.
In acest sens, analizand ansamblul bunurilor care pot forma obiectul dreptului de proprietate
public (domeniului public), trebuie de recunoscut veridicitatea argumentelor reprezentanilor
primei opinii, conform creia obiect al proprietii publice i respectiv al dreptului de administrare
pot fi doar bunuri neconsumptibile i individual determinate: terenuri, construcii, obiective
acvatice, cldiri, reele de alimentare cu ap, parcuri publice, piee etc. De aceea, titularii dreptului
de administrare pot doar utiliza (folosi) in anumite limite aceste bunuri, dar nicidecum s dispun
material de ele. Dispoziia material, insemnand in accepiunea noastr distrugerea, degradarea i
schimbarea esenial in alt mod a substanei bunului transmis in administrare.
Prin urmare, considerm c titularii dreptului de administrare nu pot dispune material i, cu atat
mai mult, juridic de bunurile domeniului public transmise lor in administrare
126
3 Rolul autoritilor publice locale n procesul de schimbare a destinaiei terenurilor
In prezent, conform Codului Funciar, prin schimbarea destinaiei terenurilor agricole se poate
inelege:
excluderea terenurilor din categoriile de terenuri cu destinaie agricol i ale fondului silvic,
precum i din circuitul agricol, i de atribuire a lor la alte categorii de terenuri;
schimbarea modului de folosin a terenurilor agricole-terenuri arabile, livezi, vii, puni,
fanee, sere, a suprafeelor pe care se afl construcii i instalaii agrozootehnice, drumuri de
exploatare agricol;
casarea viilor i livezilor.
Conform art. 71 al Codului Funciar, schimbarea destinaiei terenurilor agricole, de regul, se
efectueaz prin hotrare de Guvern, la propunerea consiliilor unitilor administrativ-teritoriale de
nivelul intai sau, respectiv, de nivelul al doilea, in temeiul cererii proprietarului i cu acordul
organelor pentru protecia mediului.
Iar conform, art. 1114 ale Legii p rivin d p reul normativ i m od ul de v an zare-cump rare a

pman tu lui, excluderea terenurilor din categoriile de terenuri cu destinaie agricol i ale fondului
silvic, precum i din circuitul agricol, i atribuirea lor la alte categorii de terenuri (pentru a fi
folosite in alte scopuri) se efectueaz in baza Hotrarii Guvernului in termen de o lun dup
transferarea de ctre persoanele fizice sau persoanele juridice la contul menionat a mijloacelor
bneti echivalente cu pierderile cauzate de excluderea terenurilor din circuitul agricol. [20]
Trebuie de menionat, c art. 71 al Codului Funciar in redacia menionat mai sus, genereaz
confuzie in privina competenei autoritilor publice locale de nivelul I i II, privind inaintarea
propunerii de schimbare a destinaiei, deoarece, se admite evitarea i desconsiderarea opiniei unei
sau altei autoriti publice locale, in dependen de interesele subiectelor vizate. Astfel, de exemplu,
dac autoritile publice locale de nivelul I nu sunt de acord cu schimbarea destinaiei terenului
agricol, atunci cei interesai pot s se adreseze autoritilor publice locale de nivelul II in acest sens.
De aceea, pentru a elimina astfel de confuzii i situaii de conflict, considerm c legea trebuie
s stabileasc c in privina terenurilor proprietatea unitilor administrativ-teritoriale de nivelul I,
dreptul de a inainta propunerea privind schimbarea destinaiei terenurilor agricole aparine in
exclusivitateconsiliului local respectiv, iar in cazul terenurilor proprietate a raionului consiliilor
raionale.
La randul su, art. 71 alin 2 al Codului Funciar stabilete c schimbarea destinaiei terenurilor
agricole cu gradul de evaluare a fertilitii naturale mai mic de 40, in cazul trecerii acestora in
fondul silvic, se efectueaz prin decizia consiliilor unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al
127
doilea, la propunerea consiliilor unitilor administrativ-teritoriale de nivelul intai, in temeiul
cererii proprietarului.
Astfel, se constat c competena autoritilor publice locale in domeniul schimbrii destinaiei
terenurilor agricole este limitat: inaintarea propunerilor ctre Guvern i schimbarea destinaiei,
numai in cazul menionat mai sus i numai de ctre consiliul raional.
In acest sens, considerm c sub aspect decizional competena in privina schimbrii
destinaiei terenurilor in general (iar celor agricole in special) trebuie s aparin, in dependen de
importana lor (raional sau local), dup caz, consiliilor locale sau raionale. Iar, luand in
consideraie importana trenurilor agricole i in vederea asigurrii unui control i evitrii unor
abuzuri, in lege se pot prevedea anumite condiii i cerine speciale obligatorii, cu respectarea
crora autoritile publice locale ar putea adopta deciziile respective.
Schimbarea categoriei terenurilor destinate industriei, transporturilor, telecomunicaiilor i altor
scopuri, conform legislaiei in vigoare, de asemenea se aprob prin hotrarea Guvernului.
Totodat, schimbarea modului de folosin a terenurilor agricole (arabile, livezi, vii, puni,
fanee, sere), a suprafeelor pe care se afl construcii i instalaii agrozootehnice, drumuri de
exploatare agricol, conform legii se face cu acordul proprietarului funciar i numai cu autorizarea
autoritilor administraiei publice locale. Considerm c o astfel de autorizaie trebuie s fie
aprobat prin decizia autoritii publice locale decizionale de nivelul I, cu excepiile stabilite expres
in lege.
La randul su, casarea viilor i livezilor se face cu autorizarea autoritilor administraiei
publice locale in modul stabilit de Guvern.
De asemenea, trebuie de menionat c conform art. 74 al Codului Funciar autoritile publice
locale aprob, cu acordul deintorilor de terenuri, retragerea temporar a unor terenuri din circuitul
agricol sau silvic pentru executarea unor lucrri de prospeciuni geologice, de instalare a unor linii
de telecomunicaii, de transport electric sau conducte de gaz, apeducte i alte instalaii similare.
Plus la aceasta, in caz de necesitate a lichidrii urmrilor avariilor i a executrii lucrrilor de
urgen pentru intreinerea obiectivelor prevzute mai sus, ocuparea terenurilor respective se face

cu acordul deintorilor de terenuri, iar in caz dac acetia refuz - cu autorizaia autoritilor
administraiei publice locale. Insa, in toate aceste cazuri, deintorii de terenuri au dreptul la
despgubiri.
Prin urmare, dorim s menionm c art. 74 al Codului Funciar (precum si intreg cadru legal
special), trebuie s fie revizuit i adus in conformitate cu sistemul i principiile de funcionare a
administraiei publice locale. In acest sens, in dependen de titularul dreptului de proprietate, s fie
recunoscut competena deplin a autoritilor publice respective; s fie fcut o delimitare clar
128
intre diferite nivele de autoriti publice locale, precum i competena autoritilor decizionale sau
executive.
4. Formele speciale de nstrinare a bunurilor proprietate a unitilor administrativ-teritoriale
4.1 Privatizarea proprietii municipale
Privatizarea reprezint una din modalitile principale de transmitere a proprietii statului i a
unitilor administrativ-teritoriale in proprietate privat.
Ins, trebuie de constatat, c i la capitolul dat, cadrul legal special in vigoare, este depit i nu
corespunde sistemului i principiilor de funcionare a administraiei publice locale prevzute de
Constituia Republicii Moldova, Carta European a Autonomiei Locale, Codul civil, Legea privind
administraia public local etc.
In special, contradiciile i confuziile vizeaz bunurile proprietate municipal care pot forma
obiectul privatizrii i competena autoritilor publice locale de nivelul I i II in cadrul procesului
de privatizare a bunurilor proprietate a statului i a unitilor administrativ-teritoriale.
Astfel, pe de o parte, in preambulul Legii cu privire la privatizare se menioneaz c aceast
lege stabilete mecanismul juridic de reglementare a procesului de transformare a proprietii
statului i a unitilor administrativ-teritoriale in proprietate privat i determin noiunile de baz,
scopurile i modalitile de privatizare, atribuiile organului abilitat cu efectuarea privatizrii i
particularitile activitilor post privatizare. Mai mult ca atat, art. 1 stipuleaz c privatizarea este
un proces de transmitere a bunurilor ce constituie domeniul privat al statului sau al unitilor
administrativ-teritoriale, denumite in continuare bunurile statului sau ale unitilor
administrativteritoriale,
in proprietate privat, prin modalitile prevzute de prezenta lege. Iar in art. 3, printre
obiectele supuse privatizrii sunt menionate bunurile unitilor administrativ-teritoriale, inclusiv:
terenuri, valorile mobiliare, fondul de locuine, obiecte nefinalizate etc. [17]
Pe de alt parte, in tot cuprinsul legii, i in special in partea ce se refer la organizarea i
derularea procesului de privatizare, nu se menioneaz nimic despre competenele autoritilor
locale de nivelul I in ceea ce privete participarea la procesul decizional respectiv.
Se primete o situaie paradoxal cand unitile administrativ-teritoriale de nivelul I, ca
proprietari ai bunurilor ce urmeaz a fi supuse privatizrii, sunt practic lipsite de dreptul de a decide
in privina acestor bunuri i de a beneficia in urma vanzrii(privatizrii) proprietii municipale.
In practic, aceste prevederi genereaz nite contradicii enorme intre actele normative ce
garanteaz autonomia local i prin care se prevede dreptul exclusiv al autoritilor locale de a
decide in privina bunurilor proprietate a unitilor administrativ-teritoriale. In special, trebuie de
constatat c Legea privatizrii (art. 6) contravine la acest capitol Legii privind proprietatea public a
129
unitilor administrativ-teritoriale (art. 4, 5 i 9) i Legii privind administraia public local (art.
84), care stabilesc c toat competena in domeniul posesiei, folosinei i dispoziiei bunurilor
proprietate a unitilor administrativ-teritoriale aparine in exclusivitate autoritilor publice locale
respective - de nivelul I sau nivelul II.

Plus la aceasta, Legea privatizrii nu face distincie intre proprietatea unitilor

administrativteritoriale
i proprietatea statului, precum i intre competena (proprie sau delegat) diferitor nivele
de autoriti publice: centrale, raionale i locale. In special, sunt desconsiderate drepturile i
interesele autoritilor publice locale de nivelul I.
Astfel, in contextul prezentului studiu, considerm c este util de a analiza in mod separat,
situaia actual i natura juridic a competenelor diferitor nivele ale autoritilor publice in
domeniul privatizrii patrimoniului statului i/sau al unitilor administrativ-teritoriale.
In special, conform art. 6 (al. 1) al Legii privatizrii Departamentul Privatizrii (in prezent,
Agenia privatizrii) realizeaz politica statului in domeniul privatizrii i exercit, in perioada de
privatizare, in numele Guvernului, funciile de proprietar al patrimoniului ce aparine statului, in
modul stabilit i in limitele competenelor atribuite.
Astfel, putem concluziona c Departamentul (Agenia) privatizrii este organul abilitat s
efectueze privatizarea numai in numele Guvernului i numai in privina patrimoniului ce aparine
statului.
Totodat, luand in consideraie prevederile Constituionale (art. 109 i 127 al. 3), prevederile
Codului Civil (art. 194 i 296) i prevederile Legii privind administraia public local (art. 81 - 84),
se poate de constatat c in privina patrimoniului proprietate a unitilor administrativ-teritoriale (de
nivelul I sau II), intreaga competen, in ceea ce privete privatizarea lui, trebuie s aparin in
exclusivitate autoritilor locale deliberative respective, care nu au abilitat alte organe centrale cu
efectuarea privatizrii patrimoniului ce revine unitii administrativ-teritoriale respective.
Un alt aspect al problemei in cauz constituie prevederea art. 6 alin 5 a Legii privatizrii, prin
care consiliile raionale, ale municipiilor Chiinu i Bli, precum i Comitetul executiv al
Gguziei au fost abilitate cu dreptul de a privatiza fondul de locuine proprietate a statului i
unitilor administrativ-teritoriale.
La prima vedere, aceste prevederi constituie un pas pozitiv in descentralizarea i consolidarea
competenelor autoritilor publice locale. Ins, in opinia noastr, ele nu rezolv in fond problemele
menionate mai sus, dar din contra duc la apariia unor probleme noi.
Astfel, in primul rand, cu dreptul de a efectua privatizarea au fost abilitate doar consiliile
municipale, raionale i comitetul executiv al Gguziei, din acest proces fiind excluse, in mod
130
arbitrar i nejustificat, autoritile publice locale de nivelul I, care in mod firesc sunt cele mai
aproape de ceteni i cele mai interesate in efectuarea efectiv a procesului de privatizare.
In al doilea rand, apare o contradicie intre Legea privatizrii i Legea administraiei publice
locale (2003), privind obiectele care pot fi privatizate de ctre autoritile publice locale ale
unitilor administrativ-teritoriale de nivelul II.
In acest sens, pe de o parte, Legea privatizrii stabilete c domeniul competenei autoritilor
publice locale raionale, municipale i ale Gguziei, este foarte limitat ele pot decide in privina
privatizrii fondului locativ proprietate a statului i unitilor administrativ-teritoriale. Iar pe de alt
parte, conform art. 13 al Legii privind administraia public local, unitile administrativ-teritoriale
de nivelul II (raioanele) mai decid in privina privatizrii patrimoniului intreprinderilor agricole
proprietate a statului, terenurilor aferente intreprinderilor (altor obiective) private, a terenurilor
aferente intreprinderilor privatizate sau supuse privatizrii, a cror valoare nu este inclus in
capitalul social al acestora, a fondului de locuine proprietate a statului sau a unitilor
administrativ-teritoriale, a obiectivelor din fondul de imobile cu alt destinaie decat cea locativ cu
excepia obiectivelor date in competena altor autoriti ale administraiei publice.
De asemenea, trebuie de menionat c Legea privind administraia public local (2003) in art.

13 opereaz cu termenul de proprietate a unitilor administrativ-teritoriale, fr a face distincie

intre proprietatea unitilor administrativ-teritoriale de nivelul I (satelor, comunelor, oraelor i
municipiilor) i celor de nivelul II (raioanelor). Ceea ce iari, genereaz confuzii in privina
competenei autoritilor publice locale de nivelul I sau II de a decide in privina bunurilor
proprietate a unitilor administrativ-teritoriale de nivelul I.
In privina privatizrii altor categorii de bunuri, cum rezult din Legea privatizrii, competena
decizional aparine numai Departamentului (Ageniei) privatizrii, chiar dac bunurile respective
sunt proprietatea unitilor administrativ-teritoriale i nu a statului.
In al treilea rand, lipsete o delimitare a competenei proprii de cea delegat, in dependen de
titularul dreptului de proprietate (al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale).
In acest sens, din prevederile art. 13 al Legii privind administraia public local (2003), rezult
c competena autoritilor publice locale de nivelul II este numai o competen delegat, indiferent
dac bunurile care se privatizeaz sunt proprietate a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale.
Ceea ce, in opinia noastr, este greit i contravine principiilor autonomiei locale.
Considerm c, pornind de la prevederile Crii Europene a Autonomiei Locale, competena
autoritilor publice (inclusiv in domeniul administrrii patrimoniului su), trebuie s fie deplin.
De aceea, dreptul de a decide in privina privatizrii bunurilor proprietate a unitilor
administrativ131
teritoriale, trebuie s fie inclus in categoria atribuiilor proprii ale autoritilor publice locale
respective.
Totodat, in competena delegat a unitilor administrativ-teritoriale, poate fi inclus doar
dreptul de a privatiza patrimoniul (bunurile) proprietate a statului. Ceea ce rezult din esena
competenelor delegate transmiterea ctre autoritile publice locale a unor atribuii care aparin
statului (in cazul dat, ca proprietar al anumitor bunuri) i exercitarea crora, in anumite condiii
(asigurarea obligatorie cu capaciti funcionale i financiare), pot fi transmise pe o anumit
perioad de timp, autoritilor publice locale.
Prin urmare, pentru a elimina contradiciile menionate, considerm c este necesar de a
modifica cadrul legal menionat, in vederea corelrii lui cu sistemul i principiile de funcionare ale
administraiei publice locale, delimitrii clare a competenei autoritilor publice locale de nivelul I,
de nivelul II i cele ale statului in domeniul privatizrii patrimoniului respectiv i in dependen de
titularii dreptului de proprietate. In acest sens, fiind acceptat regula conform creia, numai
proprietarul bunurilor respective (in cazul dat, autoritile publice locale) are dreptul de a decide in
privina instrinrii (inclusiv prin privatizare) patrimoniului su, aceasta constituind o competen
proprie i obligatorie lui.
4.2 Vnzarea terenurilor proprietate municipal
Terenurile formeaz unul din elementele de baz ale activului patrimonial al unitilor
administrativ-teritoriale, constituind una din sursele principale de venit propriu bugetelor locale
(mai ales in localitile rurale). Darea in folosin contra plat i vanzarea de terenuri constituie cel
mai des intalnite operaiuni juridice, prin intermediul crora unitile administrativ-teritoriale obin
resurse financiare in scopul acoperirii diferitor cheltuieli bugetare i soluionrii diferitor probleme
social-economice curente.
In proprietate municipal se gsesc diferite categorii de terenuri: terenuri arabile, vii i livezi,
puni, terenuri subacvatice, terenuri impdurite, terenuri ocupate de diferite organizaii i instituii
publice, terenuri ocupate de diferii ageni economici i organizaii (instituii) private.
Vanzarea terenurilor reprezint una din modalitile importante de incetare (stingere) a
proprietii unitilor administrativ-teritoriale, reglementat de mai multe acte normative speciale.
Totodat, trebuie de menionat c alturi de aspectele pozitive, cadrul legal menionat, la capitolul

competena autoritilor publice locale, conine cateva confuzii i contradicii importante din punct
de vedere practic i teoretic.
Prima problem constituie faptul c legislaia in vigoare nu este corelat cu prevederile Codului
Civil i ale Legii privind administraia public local, in ceea ce privete delimitarea clar a
132
terenurilor proprietatea statului i proprietatea unitilor administrativ-teritoriale, a bunurilor
domeniul public i privat, precum i a regimului juridic diferit aplicabil lor.
In acest sens, pe de o parte, Legea privind preul normativ i modul de vanzare-cumprare a
terenurilor nr. 1308/1997 (in continuare Legea nr. 1308/1997), in multe cazuri vorbete doar despre
terenurile proprietatea statului, fr a meniona deopotriv i cele ale unitilor
administrativteritoriale.
[20]
Pe de alt parte, se prevede c autoritile publice locale au dreptul s vand terenurile
proprietate public, ceea ce contravine art. 296 al Codului Civil i art. 81-84 ale Legii privind
administraia public local, care stabilesc expres c bunurile domeniului public sunt inalienabile.
In consecin, aceast necorelare, a condus la aceea c in prezent marea majoritate a deciziilor
consiliilor locale care prevd instrinarea diferitor categorii de terenuri sunt, in principiu, anulabile
deoarece se refer la instrinarea terenurilor proprietate public.
De aceea, ar fi corect s vorbim nu despre vanzarea terenurilor proprietate public (bunurile
domeniului public) - proprietatea public fiind inalienabil, dar despre vanzarea terenurilor
proprietate privat (bunurile domeniului privat) a statului sau unitilor administrativ-teritoriale.
O alt problem constituie, prevederea art. 4 a Legii nr. 1308/1997 conform creia
vanzareacumprarea
terenurilor proprietate public se efectueaz de ctre autoritile administraiei publice
locale cu autorizarea Guvernului sau a autoritii imputernicite de el.
In acest sens considerm c, prevederea dat este neclar i confuz, fiind in contradicie cu
sistemul actual de raporturi intre autoritile publice locale i cele centrale, raporturi bazate pe
principiile colaborrii i legalitii, dar nicidecum pe principiul subordonrii.
Astfel, in primul rand, pentru a stabili competena decizional a autoritilor publice la
instrinarea terenurilor, este nevoie de menionat c terenurile proprietate public se impart in
proprietatea statului i a unitilor administrativ-teritoriale (art. 127 al Constituiei i 4 al Legii nr.
1308/1997). De asemenea, dei legea nu stabilete expres, totui trebuie de fcut delimitare i intre
terenurile proprietate a unitilor administrativ-teritoriale de nivelul I i cele de nivelul II.
In al doilea rand, terenurile proprietate public nu pot fi instrinate, ele fiind inalienabile,
insesizabile i imprescriptibile.
Iar in al treilea rand, considerm c autorizaia Guvernului este necesar numai in cazul
vanzrii de ctre autoritile publice locale a terenurilor proprietate de stat, ins nu i in cazul
vanzrii terenurilor proprietate a unitilor administrativ-teritoriale. In acest caz autoritile publice
locale neavand nevoie de careva autorizaii, deoarece sunt proprietari asupra acestor terenuri i de
aceea sunt unicele care pot adopta decizia privind instrinarea lor, in condiiile legii.
133
O problem actual i de rezonan, constituie stabilirea cazurilor cand instrinarea terenurilor
proprietate a statului i unitilor administrativ-teritoriale, poate fi realizat fr organizarea
licitaiei i cand, in mod obligatoriu numai prin licitaie.
In acest sens, trebuie de menionat c cadrul legal este destul de confuz i contradictoriu.
Pe de o parte, Legea privind administraia public local (2003) in art. 84, conine o norm
general, stabilind c (orice) instrinarea bunurilor proprietate municipal se face doar prin licitaii

publice. Totodat, nefiind stipulate careva excepii, ceea ce in opinia noastr a fost o greeal
enorm i a fost (i este in continuare) combtut pe de o parte de experiena juridic actual, iar pe
de alt parte de cadrul legal special (sectorial), care totui prevede situaii cand licitaia pur i
simplu nu poate fi petrecut i nu are nici un rost.
Cum s-a menionat mai sus, art. 84. alin. 3 al Legii privind administraia public local (2003),
a generat mai multe probleme, fiind interpretat, in opinia noastr eronat, in sens foarte restrans
(stricto sensu) de ctre organele de supraveghere i control asupra actelor administraiei publice
locale, servind temei pentru anularea mai multor decizii privind instrinarea terenurilor i invinuirea
reprezentanilor APL in comiterea de fapte ilegale.
Pe de alt parte, Legea cu privire la preul normativ i modul de vanzare-cumprare a
pmantului, stabilete o regul special cu referire la instrinarea terenurilor: Vanzareacumprarea
terenurilor proprietate public aferente obiectivelor privatizate sau care se privatizeaz,
aferente obiectivelor private, precum i construciilor nefinalizate, se efectueaz la preul normativ
al pmantului. Celelalte terenuri destinate construciilor se vand prin concurs sau la licitaie, cu
excepiile prevzute de lege.
Din aceast redactare, care in opinia noastr este mult mai explicit i reuit, pot fi deduse mai
multe concluzii.
In primul rand, rezult c prevederea art. 84 alin 3 a Legii privind administraia public local,
este imprecis i incorect, deoarece prin norme speciale se stabilete expres c sunt mai multe
situaii de drept cand terenurile pot i trebuie s fie vandute de ctre autoritile publice locale unor
subiecte de drept strict determinate, fr organizarea licitaiei: terenurile aferente obiectelor
privatizate sau care se privatizeaz, terenurile aferente obiectelor private i celor aferente
construciilor nefinalizate. Mai mult ca atat, licitaia nu se aplic, in cazul schimbului de terenuri, in
cadrul consolidrii terenurilor conform Codului Funciar; schimbului in cazul exproprierii pentru
cauz de utilitate public; in cazul vanzrii cumprrii in baza dreptului de preemiune, atribuirea
in proprietate a terenurilor pentru anumite categorii de persoane (familii tinere) pentru construcia
caselor de locuit sau unor organizaii filantropice etc.
134
In al doilea rand, vanzarea (instrinarea) poate avea loc nu numai prin procedura licitaiei, dar i
prin concurs.
In al treilea rand, pe bun dreptate, legea special admite existena i altor excepii de la regula
instrinrii terenurilor prin concurs sau licitaie.
In sfarit, trebuie menionat i problema lipsei delimitrii clare intre autoritile publice locale
de nivelul I i a celor de nivelul II, deliberative sau executive, care sunt competente in domeniul
adoptrii deciziilor privind instrinarea terenurilor proprietate a unitilor administrativ-teritoriale,
precum i confuziile existente in acest sens.
Astfel, pe de o parte, dei Legea nr. 1308/1997, la capitolul competena APL, folosete in mod
inconsecvent dup caz termenele de autoriti publice i primrie, totui printr-o analiz sistemic i
complex, se poate concluziona c competena in ceea ce privete instrinarea terenurilor
proprietate a unitilor administrativ-teritoriale (inclusiv celor aferente) aparine autoritilor
publice locale ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul I (consiliului local i primarului).
Pe de alt parte, conform art. 13 al Legii privind administraia public local (2003),
competena in ceea ce privete privatizarea (instrinarea) terenurilor aferente obiectivelor private,
privatizate, care se privatizeaz sau construciilor nefinalizate, constituie o competen delegat a
unitilor administrativ-teritoriale de nivelul II (raioanelor).
Astfel, apare confuzia i contradicia in privina competenei diferitor nivele ale autoritilor
publice locale privind instrinarea terenurilor aferente.

In opinia noastr, problema in cazul dat este generat de faptul c legislatorul la adoptarea
actelor normative, pan in prezent nu face distincie clar intre proprietatea statului i unitilor
administrativ-teritoriale (inclusiv intre cea a UAT I i UAT II), precum i nu atrage atenia asupra
necesitii delimitrii competenei autoritilor publice de diferite nivele, in contextul principiilor
autonomiei locale i descentralizrii.
De aceea, este necesar dup efectuarea unei delimitri clare a patrimoniului UAT de cel al
statului, a bunurilor domeniului public i privat, de a indica expres in legislaie autoritile publice
locale dup caz deliberative i executive, de nivelul I i cele de nivelul II , competente s realizeze
anumite acte in cadrul procesului de instrinare a terenurilor. In acest sens, autoritile publice
locale de nivelul I fiind responsabile de instrinarea bunurilor proprietate a unitilor
administrativteritoriale
de nivelul I, iar cele raionale instrinarea bunurilor proprietate a unitilor
administrativ-teritoriale de nivelul II. Plus la aceasta, cat ctre APL I, atat ctre APL II, pot fi
delegate atribuii ale statului in ceea ce privete instrinarea terenurilor (patrimoniului) proprietate a
statului.
135
Incheiere:
Sinteza rezultatelor obinute:
1. A fost studiat i analizat evoluia teoriei domenialitii prin prisma experienei juridice din
Republica Moldova, fiind depistate inadvertenele, confuziile i contradiciile teoretico-practice
principiale care impiedic aplicarea deplin i efectiv a acestei teorii in practic;
2. A fost demonstrat i argumentat teoretico-practic, caracterul declarativ al principiilor autonomiei
locale in lipsa unui suport financiar i material adecvat;
3. In baza studiilor de caz a fost argumentat caracterul abuziv al unor acte normative i legislative
adoptate de ctre autoritile centrale cu inclcarea principiilor autonomiei locale i a drepturilor
i intereselor colectivitilor locale;
4. A fost fundamentat teoretic i practic locul i importana elementului material al autonomiei
locale i necesitii includerii lui in obiectul de studiu al dreptului public;
5. Prin prisma realizrilor doctrinare i a principiilor autonomiei locale, a fost realizat un studiu i
comentariu al actelor legislative i normative de baz care reglementeaz diferite raporturi
patrimoniale ale autoritilor publice locale;
6. A fost fundamentat teoretic i practic necesitatea efecturii unei delimitri clare a patrimoniului
unitilor administrativ-teritoriale de cel al statului, precum i intre bunurile domeniului public i
privat, de interes naional sau local, dup caz;
7. Au fost identificate criteriile i procedura de efectuare a clasrii i declasrii bunurilor
domeniului public;
8. Au fost depistate lacunele i contradiciile de baz ale cadrului normativ in vigoare, care
limiteaz autonomia patrimonial local i competenele autoritilor publice locale in procesul
administrrii patrimoniului local;
9. Au fost inaintate propuneri de lege ferenda, in vederea perfecionrii cadrului legal actual i
intririi fundamentului material al autonomiei locale.
Concluzii:
1. Conceptul autonomiei locale i a descentralizrii reprezint un element indispensabil al unui
stat democratic modern i de drept.
2. Fr asigurarea fundamentului material i financiar al autonomiei locale in baza unor
concepte teoretico/practice clare i un cadru legislativ explicit, dezvoltat i bine corelat principiile
autonomiei locale poart un caracter formal i declarativ.

3. Raporturile patrimoniale ale statului i unitilor administrativ-teritoriale in cadrul teoriei i

practicii juridice din Republica Moldova s-au aflat in afara obiectului de studiu i cercetare al
136
dreptului public, fiind considerate ca prerogativ doar a dreptului privat; ceea ce a condus la
importante probleme de ordin conceptual i la adoptarea unui cadrul legal confuz, contradictoriu i
practic inaplicabil din domeniul raporturilor patrimoniale ale subiectelor de drept public din
Republica Moldova.
4. Preluarea mecanic, selectiv i parial a unor concepte (noiuni, reglementri etc.) din
domeniul raporturilor patrimoniale ale subiectelor de drept public reprezint una din sursele
principale pentru apariia contradiciilor teoretico-practice fundamentale, care limiteaz considerabil
aplicabilitatea lor.
5. Teoria domenialitii, constituie un fundament teoretic important i necesar care permite
edificarea i dezvoltarea unor raporturi juridice clare intre diferite nivele de administraie public
(autoritile publice locale, raionale i centrale), precum i alte subiecte de drept (public i privat) in
cadrul procesului de administrare a diferitor categorii de bunuri (domeniul public sau privat)
proprietate a unitilor administrativ-teritoriale sau a statului;
6. In Republica Moldova, cadrul legal sectorial in vigoare care reglementeaz competena i
diferite aspecte a raporturilor patrimoniale ale autoritilor publice locale, este confuz, nefiind
adaptat i corelat la sistemul actual al administraiei publice locale i la conceptul proprietii
municipale i raporturilor patrimoniale ale APL prevzut de Codul civil, Legea privind
administraia public local i Legea privind descentralizarea administrativ;
7. Definirea patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale stabilit in Legea privind
proprietatea publica a unitilor administrativ-teritoriale este incomplet i reflect doar partea
activ, fr s menioneze i latura pasiv (obligaiile);
8. Actualmente in Republica Moldova se constat o confundare a proprietii de stat cu
proprietatea unitilor administrativ-teritoriale, ceea ce conduce la limitarea rolului i competenei
APL in cadrul raporturilor patrimoniale, amestecul autoritilor publice de alte nivele in competena
APL i la adoptarea de ctre autoritile centrale a diferitor acte abuzive, prin care se incalc
drepturile i interesele patrimoniale ale comunitilor locale.
9. Competena autoritilor locale in domeniul administrrii patrimoniului UAT este incert,
confuz i contradictorie, lipsind o delimitare clar a competenei decizionale intre diferite nivele
ale administraiei publice dup criteriul apartenenei bunurilor;
10. Autoritile publice locale sunt limitate in dreptul de a decide in privina diferitor forme de
administrare a patrimoniului municipal: instrinrii (privatizrii), concesionrii, exproprierii,
atribuirii i schimbrii destinaiei diferitor categorii de bunuri proprietate a unitilor
administrativteritoriale;
137
11. In Republica Moldova atat la nivel naional, cat i la nivel local, actualmente, nu exist i
nu se face delimitare a bunurilor domeniului public de bunurile domeniului privat a proprietii
unitilor administrativ-teritoriale i regimurilor juridice aplicabile bunurilor respective;
12. In cadrul legal al Republicii Moldova lipsete un concept i reglementare precis a
termenelor i coninutului clasrii i declasrii bunurilor domeniului public.
13. In practica i teoria juridic din Republica Moldova se constat o lips total a unui concept
clar asupra dreptului de administrare i naturii lui juridice.
14. In practic nu se face distincie strict intre diferite categorii de bunuri proprietate
municipal (ale domeniului public i privat); se confund i nu se face delimitare intre termenele de
balan i proprietate.

15. Actualmente lipsete un act normativ complex i unitar, care ar reglementa regimul juridic
al proprietii statului i unitilor administrativ-teritoriale in conformitate cu spiritul i prevederile
Cartei Europene, Codului Civil i Legii administraiei publice locale.
16.Accesul la justiie al autoritilor publice locale in cazurile inclcrilor drepturilor i
intereselor lor patrimoniale aduse prin adoptarea Hotrarilor de Guvern cu caracter normativ, este
limitat.
17.Guvernul in raport cu autoritile publice locale, in mai multe situaii deine atribuii
jurisdicionale, ceea ce contravine principiilor separaiei puterilor in stat i constituie o ingerin in
competena puterii judectoreti;
Recomandri:
In temeiul rezultatelor prezentului studiu i in scopul asigurrii unei reglementri juridice
eficiente i adecvate a raporturilor patrimoniale ale autoritilor publice locale, propunem
urmtoarele recomandri:
1. Raporturile patrimoniale ale statului i unitilor administrativ-teritoriale trebuie s fie
cuprinse in obiectul de studiu al dreptului public, deoarece, in mare parte, ele sunt nite raporturi
complexe i nu pot fi separate de activitatea administraiei publice i normele de drept public care o
reglementeaz;
2. Actualmente in Republica Moldova se impune impulsionarea procesului de descentralizare
patrimonial i asigurare a fundamentului material real al autonomiei locale prin:
asigurarea unei delimitri clare intre proprietatea statului i a unitilor administrativteritoriale,
precum i intre bunurile domeniului public i privat;
asigurarea competenei decizionale depline i exclusive a APL in privina tuturor formelor
de administrare a bunurilor proprietate a unitilor administrativ-teritoriale respective;
delimitarea clar intre competena APL deliberativ i executiv;
138
excluderea interferenei i atribuiilor decizionale ale autoritilor publice centrale in privina
administrrii proprietii UAT prin delimitarea clar a competenelor decizionale in funcie de
apartenena bunurilor.
transferarea din proprietatea statului in proprietatea UAT a tuturor bunurilor de interes local;
3. Este necesar de a introduce in cadrul legal o definiie complet i adecvat a patrimoniului
UTA. In special, propunem urmtoarea definiie: Constituie patrimoniu al unitii
administrativteritoriale
bunurile mobile i imobile proprietate a satului (comunei), oraului (municipiului),
raionului i unitii teritoriale Gguzia, precum i drepturile i obligaiile lor cu caracter
patrimonial.
4. Realizarea in practic a delimitrii precise i obiective a bunurilor proprietate a statului de
cele ale unitilor administrativ-teritoriale in baza urmtoarelor reguli:
(a) Delimitarea vizeaz evidena separat, competena decizional exclusiv a autoritilor
publice locale privind administrarea patrimoniului respectiv i modul de repartizare a veniturilor
rezultate din valorificarea acestuia;
(b)Criteriile principale de delimitare a patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale de cel al
statului sunt:
criteriul interesului i importanei dup caz: locale, raionale, regionale sau naionale a
bunului respectiv. Importana bunului se stabilete in baza unor studii, avize i expertize
specializate;
valoarea economic i importana lor pentru dezvoltarea satului (comunei) oraului
(municipiului), raionului sau rii;

 folosirea lor pentru amplasarea sistemelor energetice, sistemelor de transport i altor sisteme
de stat, obiectelor de telecomunicaii i ale serviciilor meteo;
valoarea tiinific, economic, social, istoric, cultural i natural a bunurilor respective.
(c) Bunurile ce se gsesc pe teritoriul unitilor administrativ-teritoriale se consider
proprietatea lor, dac nu exist prevederi legale contrare, cu excepia bunurilor ce aparin cu titlu de
proprietate persoanelor fizice i juridice de drept privat;
(d)Bunurile care rman in proprietatea statului se stabilesc prin lege organic, in temeiul unor
expertize i avize de specialitate prin care se demonstreaz interesul naional al bunurilor
(activitilor) respective;
(e) Aceast distincie se reflect in modul respectiv in cadrul normativ general i special,
precum i in registrele de eviden a patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale.
139
5. In scopul clarificrii regimului aplicabil diferitor categorii de bunuri proprietate municipal,
este necesar efectuarea delimitrii bunurilor domeniului public de cele ale domeniului privat a
unitilor administrativ-teritoriale, conform criteriilor: declaraia expres a legii i interesul public al
bunurilor respective;
6. Efectuarea delimitrii clare intre proprietatea public i proprietatea privat a statului i
unitilor administrativ-teritoriale, precum i intre diferite categorii de bunuri care pot constitui
obiectul de reglementare a lor.
7. Introducerea pe larg in circuitul juridic din Republica Moldova a noiunii de proprietate
privat a statului i unitilor administrativ-teritoriale ca expresie a unui regim juridic de drept
privat aplicabil anumitor categorii de bunuri care aparin unor astfel de subiecte complexe cum sunt
statul i unitile administrativ-teritoriale;
8. Revizuirea cadrului legal special in vederea stabilirii competenei decizionale depline i
exclusive a autoritilor publice locale in privina tuturor formelor de administrare a patrimoniului
unitilor administrativ-teritoriale, precum i nominalizarea autoritilor publice locale deliberative
i executive, de nivelul I sau II, in conformitate cu tipul de proprietate (al statului, raionului,
oraului etc.) i in dependen de categoria de bunuri administrate (domeniul public sau domeniul
privat);
9. Introducerea in practica juridic a noiunilor de clasare i declasare, precum i adoptarea
unor acte normative (regulamente, instruciuni etc.) care expres i detaliat s stabileasc criteriile i
procedurile de cuprindere (excludere) a bunurilor in (din) domeniul public local;
10. Asigurarea delimitrii i utilizrii adecvate in practica juridic a termenelor de proprietate i
de transmitere la balan;
11. Stabilirea in cadrul legal actual a obligativitii elaborrii argumentrilor economice,
financiare, sociale etc., modalitile de soluionare a datoriilor obiectivelor transmise, precum i
dreptul autoritilor publice locale de a refuza primirea valorilor patrimoniale in cazul nesoluionrii
problemelor legate de pasivul patrimonial acumulat pan la transmiterea bunurilor respective in
proprietatea UAT sau in alte cazuri temeinic motivate;
12. Legea exproprierii pentru utilitate public urmeaz s reglementeze explicit rolul i
competena deplin i exclusiv a autoritilor publice locale in calitate de expropriator i expropriat
in cadrul procedurii exproprierii bunurilor pentru utilitate public, fcand o delimitare clar intre
procedurile aplicabile lucrrilor de interes naional i cele de interes local.
13. Legea privatizrii, trebuie s conin reglementri conform crora competena decizional
in tot ceea ce privete privatizarea proprietii unitilor administrativ-teritoriale, aparine in
exclusivitate autoritilor locale deliberative, iar Agenia privatizrii este organul abilitat s
140

efectueze privatizarea numai in numele Guvernului i numai in privina patrimoniului ce aparine

statului.
14. Adoptarea unei legi organice in vederea delimitrii terenurilor proprietate a statului i
unitilor administrativ-teritoriale, dup ce rezultatele delimitrii au fost aprobate de consiliile
locale sau in baza deciziilor instanelor judectoreti care au soluionat litigiile aprute in legtur
cu dezacordul intre autoritile locale i organele ce efectueaz delimitarea;
15.Legea cu privire la preul normativ i modul de vanzare-cumprare a pmantului trebuie s
stabileasc urmtoarele:
pot fi instrinate doar terenurile domeniului privat al statului i unitilor administrativteritoriale;
in urma vanzrii terenurilor-proprietate privat municipal, toate mijloacele obinute sunt
transferate in bugetul local;
autorizaia Guvernului este necesar numai in cazul vanzrii-cumprrii terenurilor - proprietate
de stat, ins nu i in cazul vanzrii-cumprrii terenurilor - proprietate a unitilor
administrativteritoriale.
16. Legea cu privire la concesiune este necesar s fie modificat in vederea:
delimitrii obiectelor i serviciilor proprietate public de stat i cele proprietate public a
unitilor administrativ-teritoriale;
stabilirii competenei decizionale depline i exclusive a autoritilor publice locale in cadrul
procesului de dare in concesiune a obiectelor i serviciilor de interes public local.
17. In practica juridic din Republica Moldova trebuie s se fac distincie clar intre darea in
folosin (termen general) i formele juridice prin care se perfecteaz darea in folosin a
obiectivelor acvatice i resurselor naturale: arend, concesiune, locaiune etc.
18. Introducerea in circuitul juridic a noiunii de prezumia proprietii unitilor
administrativ-teritoriale, in privina bunurilor ce se gsesc pe teritoriul colectivitii respective i
nu aparin statului sau persoanelor fizice i juridice, in baza titlurilor de proprietate;
19. Adoptarea unui act normativ privind organizarea i desfurarea licitaiilor, concursurilor i
negocierilor directe care s reglementeze clar procedurile i competena APL in ceea ce privete:
organizarea i desfurarea licitaiilor, concursurilor i negocierilor directe; procedura privatizrii
proprietii municipale; procedura concesionrii i drii in folosin a proprietii municipale;
20. Excluderea din legislaia in vigoare a prevederilor care ofer dreptul autoritilor publice
centrale sau Guvernului in raporturile cu autoritile publice locale, de a exercita funcii
jurisdicionale.
141
21. Asigurarea accesului liber la justiie a autoritilor publice locale in raporturile cu
autoritile centrale prin excluderea din legea contenciosului administrativ a interdiciei de a ataca
in judecat hotrarile guvernului cu caracter normativ sau de a acorda autoritilor locale dreptul de
a sesiza Curtea Constituional in cazul actelor legislative i normative care vizeaz drepturile i
interesele colectivitilor locale respective.
22. Adoptarea unei Legi noi privind proprietatea statului i a unitilor administrativ-teritoriale
care luand in consideraie teoria domenialitii, s reglementeze regimul juridic al diferitor categorii
de bunuri proprietate a statului i unitilor administrativ-teritoriale, s stabileasc criteriile i
procedura de delimitare a proprietii statului de cea a UAT, precum i criteriile de delimitare a
bunurilor domeniului public i privat naional i local; s stabileasc explicit i exhaustiv
modalitile i procedurile de dobandire, folosire i incetare a proprietii statului i unitilor
administrativ-teritoriale; s stabileasc clar noiunea i natura juridic a dreptului de administrare;
s stabileasc competena autoritilor publice centrale sau locale, dup caz etc.
142

BIBLIOGRAFIE:
I. Acte normative i documente internaionale, regionale i naionale.
1. Co n venia European a Drep turilor Omului pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor
fundamentale din 04.11.1950. Tratate internaionale, vol. 1, 1998, p. 341.
2. Carta European a Autonomiei locale din 15.10.1985. Ratificat prin Hotrarea Parlamentului nr.
1253XIII din 16.07.1997. Tratate internaionale, vol.14, 1999, p.14.
3. Constituia Republicii Moldova din 29.07.1994. Monitorul Oficial al Republicii Moldova,
12.08.1994,
nr.1.
4. Codul Civil al R epublicii Moldo va: nr.1 107 -X V din 06.06.20 02. Monito rul Oficial al R ep
ublicii
Moldova, 2 2.06.2002, nr.82 -86/661.
5. Codul Apelor al Republicii Moldova: nr.1532-XII din 22.06.1993. Monitorul Parlamentului
Republicii
Moldova, 30.10.1993, nr.10/287, cu modificrile ulterioare.
6. Codul Funciar al R epublicii Moldova: nr.828 -X II din 25.12.19 91. R epublicat in Monitorul
Oficial al
Republicii Moldova, 04.09.2001, nr. 107/817.
7. Codul subsolului al Republicii Moldova: nr.1511-XII din 15.06.1993. Monitorul Parlamentului
Republicii Moldova, 30.11.1993, nr. 11/325.
8. Codul silvic al Republicii Moldova: nr.887-XIII din 21.06.1996. Monitorul Oficial al Republicii
Moldova,
16.01.1997, nr. 4-5/36.
9. Legea cu privire la resursele naturale: nr.1102-XIII din 06.02.1997. Monitorul Oficial al
Republicii
Moldova, 19.06.1997, nr. 40/337.
10. Legea cu privire la bazele autoadministrrii locale: nr. 635-XII din 10.07.1991. Monitorul
Parlamentului Republicii Moldova, 1991, nr. 6.1 abrogat.
11. Legea privind administraia public local: nr.310 XIII din 07.12.1994. Monitorul Oficial al
Republicii
Moldova, 14.01.1995, nr.3-4/43 abrogat.
12. Legea privind administraia public local (in vigoare pin la data fixrii alegerilor locale): nr.
186
XIV din 06.11.1998. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 12.02.1999, nr.14-15/60 abrogat.
13. Legea privind administraia public lo cal: nr. 1 23 -X V din 18.03.20 03. Mon itorul Oficial al
R epu blicii
Moldova, 19.03.2 003, nr. 4 9/211.
14. Legea cu privire la proprietate: nr. 459-XII din 22.01.1991. Monitorul Parlamentului Republicii
Moldova, 30.06.1991, nr.3-4-5-6/22.
15. Legea e xpro prierii pentru cauz de utilitate public: nr.488 -X V d in 0 8.0 7.1999. Mo nitorul
Oficial al
R epub licii Moldova, 20.0 4.2000, nr.42 -44/311.
16. Legea cu privire la pro prietatea p ublic a un itilor administrativ-teritoriale: nr. 523-X IV din
16.07.19 99. Monitorul Oficial al R epublicii Moldova, 11.11.1999, nr. 124-125/6 11.
17. Legea cu privire la privatizare: nr.627 -X II din 0 4.07.199 1. R epublicat in Monitorul Oficial al
R epu blicii Mold o va, 16.04.2004, nr.61-63/337.

143
18. Legea cu privire la programul de stat de privatizare pentru anii 1995 -1996 : nr.3 90 -X III din
15.0 3.199 5. Mo nitorul Oficial al R ep ublicii M oldo va, 05.0 5.1995, nr.24/283 .
19. Legea cu privire la Pro gramul de privatizare pentru anii 19 97 -1 998: nr. 1217 -X III din
25.06.1997.
M onitorul Oficial al R epub licii Moldova, 11.09.1997, nr.59 -60/518.
20. Legea privind preul normativ i mo dul d e van zare-cump arare a p amintului: nr.1 308 -X III
din
25.07.1997 . R epublicat in Monitorul Oficial al R epublicii Moldo va, 06.12.2 001, nr. 1 47 -1 49.
21. Legea privind terenurile proprietate public i delimitarea lor: nr.981-X IV din 1 1.05.2000 .
Monitorul
Oficial al R ep ublicii Moldova, 03.0 8.2 000, nr. 94 -97 /672 abrogat.
22. Legea cu privire la concesiuni: nr. 534 -X III din 13.07.1995. Monitorul Oficial al R ep ublicii
Moldo va,
30.11.19 95, nr. 67/752.
23. Legea privind Statutul-cadru al satului (comunei), oraului (municipiului): nr.436-XV din
06.11.2003.
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 12.12.2003, nr. 244-247/972.
24. Legea cu privire la arenda in agricultur: nr.198-XV din 15.05.2003. Monitorul Oficial al
Republicii
Moldova, 01.08.2003, nr. 163-166/650.
25. Legea cadastrului bunurilor imobile: nr.1543-XIII din 25.02.1998. Monitorul Oficial al
Republicii
Moldova, 21.05.1998, nr. 44-46/318.
26. Legea privind reglementarea de stat a regimului proprietii funciare, cadastrul funciar de stat i
monitoringul funciar: nr.1247-XII din 22.12.1992. Monitorul Parlamentului Republicii Moldova,
30.12.1992, nr. 12/366.
27. Legea pentru modificarea i completarea unor acte legislative: nr. 446-XV din 13.11.2003.
Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, 01.01.2004, nr.6-12/40.
28. Legea privind fondul ariilor naturale protejate de stat: nr.1538-XIII din 25.02.1998. Monitorul
Oficial al
Republicii Moldova, 16.07.1998, nr. 66-68/442.
29. Legea cu privire la Guvern: nr. 64-XII din 31.05.1990. Republicat in Monitorul Oficial al
Republicii
Moldova, 26.09.2002, nr. 131-133/1018.
30. Legea cu privire la arend: nr. 861-XII din 14.01.1992. Monitorul Parlamentului Republicii
Moldova,
30.01.1992, nr. 1/12.
31. Legea privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova: nr.764 XV din
27.12.2001.
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 29.01.2002, nr.16/53.
32. Legea serviciilor publice de gospodrie comunal: nr. 1402-XV din 24.10.2002. Monitorul
Oficial al
Republicii Moldova, 07.02.2003, nr.14-17/49.
33. Legea cu privire la antreprenoriat i intreprinderi: nr.845 XII din 03.01.1992. Monitorul
Parlamentului

Republicii Moldova, 28.02.1994, nr. 2/33.

34. Legea cu privire la resursele naturale: nr.1102-XIII din 06.02.1997. Monitorul Oficial al
Republicii
Moldova, 19.06.1997, nr. 40/337.
35. Legea contenciosului administrativ: nr.793-XIV din 10.02.2000. Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, 18.05.2000, nr. 57-58/375.
144
36. Legea privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia: nr.213/1998. Monitorul Oficial
al
Romaniei, Partea I , 1998, nr. 448.
37. Legea Romaniei privind exproprierea pentru cauz de utilitate public: nr.33/1994. Monitorul
Oficial al
Romaniei, Partea I, 1994, nr.139.
38. Legea privind regimul concesiunilor: nr. 219 din 25.11.1998. Monitorul Oficial al Romaniei,
1998,
nr.459.
39. Legea privind descentralizarea administrativ, Legea privind administraia public local in noua
redacie i Modificri la Legea finanelor publice locale, adoptate la 28.12.2006 in redacia final,
www.parlament.md
40. Hotrarea Parlamentului cu privire la aprobarea Programului calendaristic al aciunilor legislative
in
conformitate cu Rezoluia i Recomandrile Comisiei pentru respectarea obligaiilor i
angajamentelor
statelor membre ale Consiliului Europei: nr. 284 din 11.11.2005. Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, 25.11.2005, nr.157-160/788.
41. Hotrarea Parlamentului cu privire la constituirea Comisiei speciale pentru elaborarea proiectelor
de
acte legislative privind consolidarea autonomiei locale: nr.69 din 30.03.2006. Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 07.04.2006, nr.55-58/229.
42. Hotrarea Guvernului cu privire la unele msuri pentru reglementarea utilizrii bazinelor
acvatice: nr.
1202 din 08.11.2001.Monitorul Oficial al republicii Moldova, 15.11.2001, nr. 136-138/1257.
43. Hotrarea Guvernului cu privire la crearea Serviciului de Asisten Medical Urgent din
Moldova: nr.
891 din 17.07.2003. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 25.07.2003, nr. 155-158/932.
44. Hotrarea Guvernului cu privire la delimitarea terenurilor proprietate public in unele uniti
administrativ-teritoriale ale Republicii Moldova: nr. 959 din 04.08.2003. Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 19.08.2003, nr.182-185/1019 abrogat.
45. Hotrarea Guvernului cu privire la transmiterea intreprinderilor locativ-comunale in proprietatea
public a unitilor administrativ-teritoriale: nr. 439 din 10.05.2000. Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, 12.05.2000, nr.54-56/514.
46. Hotrarea Guvernului cu privire la transmiterea patrimoniului public al statului in proprietatea
public a
U.T.A. Gguzia: nr. 660 din 11.07.2000. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 21.07.2000,
nr.8487/745.
47. Hotrarea Guvernului cu privire la reorganizarea Asociaiei Republicane de Producie

"Termocomenergo": nr. 438 din 10.05.2000. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 12.05.2000,
nr.
54-56/513.
48. Hotrarea Guvernului despre unele msuri privind delimitarea terenurilor proprietate public:
nr.837
din 14.08.2001. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 24.08.2001, nr.104-105/894 abrogat.
49. Hotrarea Guvernului despre unele msuri privind inventarierea bunurilor imobile proprietate a
unitilor administrativ-teritoriale i a statului: nr.162 din 19.02.2004. Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, 27.02.2004, nr.35-38/290.
145
50. Hotrarea Guvernului despre aprobarea Regulamentului cu privire la modul de transmitere a
intreprinderilor de stat, organizaiilor, instituiilor, a subdiviziunilor lor, cldirilor, construciilor,
mijloacelor fixe i altor active: nr. 688 din 09.10.1995. Monitorul Oficial al Republicii Moldova,
15.02.1996, nr.10/45.
51. Hotrarea Guvernului privind implementarea Legii cu privire la arenda in agricultur: nr.72 din
30.01.2004. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 13.02.2004, nr.26-29/213.
52. Hotrarea Guvernului pentru aprobarea Regulamentului cu privire la vanzarea-cumprarea
terenurilor
aferente: nr.562 din 23.10.1996 (cu completrile i modificrile ulterioare). Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 21.11.1996, nr.75-76/610.
53. Hotrarea Guvernului despre aprobarea Regulamentului cu privire la atribuirea terenurilor:
nr.246 din
03.05.1996 (cu modificrile ulterioare). Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 11.06.1996, nr. 3537/268.
54. Hotrarea Guvernului cu privire la vanzarea-cumprarea terenurilor: nr.192 din 20.02.1998.
Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, 09.04.1998, nr.30-33/225.
55. Hotrarea Guvernului cu privire la modul de vanzare-cumprare a obiectelor din fondul de
imobile
nelocuibile date in locaiune: nr.342 din 06.04.2006. Monitorul Oficial al Republicii Moldova,
14.04.2006, nr. 59-62/384.
56. Hotrarea Guvernului cu privire unele msuri pentru reglementarea utilizrii bazinelor acvatice:
nr.
1202 din 08.11.2001. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 15.11.2001, nr.136-138/1257.
57. Hotrarea Guvernului cu privire la transmiterea unor instituii de asisten social la finanarea de
la
bugetul de stat: nr. 693 din 14.07.2000. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 28.07.2000, nr.8890/792.
58. Hotrarea Guvernului cu privire la transmiterea unei cldiri de la balana Consiliului municipal
Chiinu la balana Ministerului Afacerilor Interne: nr.351 din 20.03.2002. Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 28.03.2002, nr. 43-45/422.
59. Hotrarea Guvernului cu privire la transmiterea parial a patrimoniului intreprinderii afiliate
"Sanatoriul Moldova", or. Odesa: nr.707 din 12.06.2003. Monitorul Oficial al Republicii Moldova,
20.06.2003, nr.123-125/750.
60. Hotrarea Guvernului cu privire la transmiterea unor imobile: nr.591 din 31.05.2004. Monitorul
Oficial
al Republicii Moldova, 11.06.2004, nr. 91-95/740.

61. Hotrare cu privire la transmiterea unor obiecte ale sistemului de aprovizionare cu ap: nr.670
din
11.07.2005. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 15.07.2005, nr. 95-97/730.
62. Hotrarea Guvernului privind aprobarea Regulamentul Ministerului Economiei i Comerului: nr.
908
din 25.08.2005. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 02.09.2005, nr.117-118/977.
63. Hotrarea Guvernului cu privire la transmiterea unor terenuri: nr.759 din 06.07.2004. Monitorul
Oficial
al Republicii Moldova, 09.07.2004, nr.108-111/911.
64. Hotrarea despre aprobarea Regulamentului privind modul de transmitere a reelelor de gaze
146
intreprinderilor de gaze ale Societii pe Aciuni "Moldovagaz" la deservire tehnic: nr.683 din
18.06.2004. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 25.06.2004, nr.100-103/830.
65. Hotrarea Guvernului cu privire la aprobarea Regulamentului-model al intreprinderii municipale:
nr.
387 din 06.06.1994. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 02.09.1994, nr.2/16.
66. Hotrarea Guvernului cu privire la constituirea i transmiterea unor bunuri publice in proprietate
municipal: nr.730 din 30.12.1996, nepublicat, abrogat.
67. Hotrarea Guvernului cu privire la construirea proprietii municipale: nr.477 din 09.07.1992.
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 30.07.1992, nr.7/183 abrogat.
II. Decizii jurisdicionale
68. Hotrarea Curii Constituionale pentru controlul constituionalitii unor dispoziii legale i
normative
privind terenurile proprietate public i delimitarea lor: nr. 12 din 21.04.2005. Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 06.05.2005, nr. 67-68/10.
69. Hotrarea Curii Constituionale, privind controlul constituionalitii Legii nr. 1367-XIV din 10
noiembrie 2000 "Pentru completarea unor acte legislative": nr.11 din 15.02.2001. Monitorul Oficial
al
Republicii Moldova, 01.03.2001, nr.25-26/10.
70. Hotrarea Curii Constituionale, pentru controlul constituionalitii punctelor 4, 6 i 10 din
Hotrarea
Guvernului nr.1202 din 8 noiembrie 2001 "Cu privire la unele msuri pentru reglementarea utilizrii
bazinelor acvatice": nr.17 din 05.08.2003. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 15.08.2003,
nr.177181/15.
71. Hotrarea Curii Constituionale cu privire la controlul constituionalitii Hotrarii Guvernului
nr.454
din 14 mai 1997 "Privind unele inclcri ale legislaiei de ctre Primria municipiului Chiinu":
nr.36
din 08.12.1997. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 25.12.1997, nr.86-87/39.
72. Hotrarea Curii Constituionale cu privire la controlul constituionalitii unor prevederi din
Legea nr.
781-XV din 28 decembrie 2001 "Pentru modificarea i completarea Legii nr. 186-XIV din 6
noiembrie
1998 Privind administraia public local": nr. 13 din 14.03.2002. Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, 04.04.2002, nr.46-48/8.
73. Hotrarea Curii Constituionale Pentru controlul constituionlitii unor prevederi din Legea

contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2004, cu modificrile i completrile

operate
prin Legea nr.726-XV din 7 decembrie 2001 i Legea nr.833-XV din 7 februarie 2002: nr.46 din
21.11.2002. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 13.12.2002, nr.170-172/30.
III. Monog rafii, tratate, manuale
XXX
Doctrina de drept public:
74. Apostol, Dana Tofan. Drept administrativ. Vol.1. Bucureti : ALL BECK, 2003. - 321p.
75. Apostol, Dana Tofan. Puterea discreional i excesul de putere al autoritilor publice. Bucureti:
ALL
BECK, 1999. 396 p.
147
76. Arseni, Alexandru . Crean g, Ion. Gurin, C orneliu. C onstituia R ep ublicii M oldo va com
entat articol
cu articol. Vol. 1. Titlul I. Principii gen erale.Chiinu: C IV ITA S, 200 0. - 176 p.
77. Auby Jan-Mary, Bon Pierre. Droit administratif de biens. Dalloz, 2003. 634 p.
78. Blan, Emil. Domeniul administratif. Bucureti: Lumina Lex, 1998. 278 p.
79. Brezoianu, Dumitru.Drept administrativ. Partea special. Bucureti: Titu Maiorescu, 2002.- 452
p.
80. Chapus, Rene. Droit Administrativ General. Tom 1. 3-e edition. Paris: Montchrestient, 1987. 667 p.
81. Chapus, Rene. Droit administratif general.Vol.1. Ed. a 10-a. Paris, 1996. - 1299p.
82. Chapus, Rene. Droit administratif general. Vol.1. Ed. A 9-a. Paris, 1995. - 1251p.
83. Constantinescu, Mihai. Deleanu, Ion. Iorgovan, Aantonie. Constituia Romaniei, comentat i
adnotat.
Bucureti: Lumina Lex, 1992. 363 p.
84. Crutzescu, Alfred. Vantu, I.G. Tratat de expropriere pentru cauz de utilitate public, cu o prefa
de
Paul Negulescu. Bucureti: Atelierile Grafice Voevodul Mihai, 1931. 464 p.
85. Creang, Ion. Curs de drept administrativ. Vol.1. Chiinu: Epigraf, 2004. - 335p.
86. Creang, Ion. Curs de drept administrativ. Vol.II. Administraia public local. Chiinu:
EPIGRAF,
2005. - 346 p.
87. Creang, Ion. Controlul actelor administraiei publice locale. Chiinu: TISH, 2004. 36 p.
88. Chiriac, Liubomir. ABC-ul dezvoltrii locale. Chiinu: TISH, 1999. - 46 p.
89. Furdui, Viorel. Ghidul juridic al alesului local. Chiinu: TISH, 2004. 240 p.
90. Furdui, Viorel. Autonomia patrimonial a unitilor administrativ-teritoriale in Republica
Moldova
(aspecte teoretice i practice). Chiinu: TISH, 2003. 56 p.
91. Furdui, Viorel. Statutul actual al proprietii unitilor administrativ-teritoriale in Republica
Moldova.
Chiinu: TISH, 2004. 60 p.
92. Furdui, Viorel. Probleme i conflicte juridice actuale din domeniul APL. Chiinu: TISH, 2004.
66 p.
93. Furdui, Viorel. Concesiunea o modalitate eficient de gestionare a proprietii municipale.
Chiinu:
TISH, 2004. 39 p.

94. Giurgiu, Liviu. Domeniul public. Repere juridice. Bucureti: Tehnica, 1997.
95. Ghidul Primarului. Coordonatori de ediie: Victor, Popa. Liubomir, Chiriac. Victor, Mocanu.
Chiinu:
Tehnologii intelectuale, 2006. 318 p.
96. Iorgovan, Antonie. Drept administrativ. Tratat elementar. Vol.1. Bucureti: Hercules, 1993. 342
p.
97. Iorgovan, Antonie. Drept administrativ i tiina administraiei. Bucureti: Tipografia
Universitii,
1989.
98. Iorgovan, Antonie. Tratat de drept administrativ. Vol.1. Bucureti: Nemira, 1996. 537 p.
99. Iorgovan, Antonie. Tratat de drept administrativ. Vol.1. Bucureti: All Beck, 2001. 624 p.
100. Iorgovan, Antonie. Tratat de drept administrativ. Vol.2. Bucureti: All Beck, 2002. 680 p.
101. Ivan, Stelian. Bdescu, Mihai. Neagu, Aurel. Administraia public. Bucureti: Lumina Lex,
2002. 465 p.
148
102. Laubadere, Andre. Venezia, Jean-Claude. Gaudement, Yves. Droit administratif. 12-edition.
Paris:
L.G.D.J., 1988. 863 p.
103. Laubadere, Andre. Venezia, Jean-Claude. Gaudement, Yves. Traite de droit administratif.. Tome
1.
Paris: L.G.D.J.., 1992. 623 p.
104. Laubadere, Andre. Venezia, Jean-Claude. Gaudement, Yves. Droit administratif, 15-edition.
Paris:
L.G.D.J., 1995. - 419 p.
105. Manda, Corneliu. Banciu, Doina. Manda, Cezar. Administraia public i ceteanul: Structuri.
Autoriti. Informaie public. Bucureti: Tehnica, 1997. 119 p.
106. Manda, Corneliu. Drept administrativ. Tratat elementar. Bucureti: Lumina Lex, 2001. 511 p.
107. Manda, Corneliu. Manda, Cezar C. Administraia public local din Romania. Bucureti:
Lumina Lex,
1999. 395 p.
108. Manda, Corneliu. Manda, Cezar C. Dreptul colectivitilor locale. Bucureti, 2002. 418 p.
109. Manole,Tatiana. Finane publice locale. Teorie i aplicaii. Chiinu: Cartier, 2000. -262 p.
110. Mocanu, Victor. Descentralizarea serviciilor publice. Concepte i practici. Chiinu:
TISH,2001. 216p.
111. Mocanu,Victor. Standarde de performan in administraia public local. Chiinu: TISH,
2004.-47 p.
112. Morand -D eviller, Jacq u eline. C ours de droit administratif d es biens: Licence. Dom aine
public,
expropriation, travaux publics. P aris: Mo ntchrestien , 2005. 880 p.
113. Munteanu, Igor. Local Development in Moldova. Concepts and Practices. Budapest: Open
Society
Institute, 1999. 59 p.
114. Munteanu, Igor. Analiza funcional a puterilor locale: metod i concept. Chiinu: TISH,
2004.-64 p.
115. Municipal property in the light of the principles of the European Charter of Local SelfGovernment.

Explanatory memorandum. Strasbourg, 2003. - 124 p.

116. Negulescu, Paul. Tratat de drept administrativ. Vol..1. Bucureti: Marvan, 1934. 631 p.
117. Orlov, Maria. Dreptul administrativ. Chiinu: Epigraf, 2001. 216 p.
118. Orlov, Maria. Boris, Negru. Cunechi, Tatiana. Administraia public: Quo vadis Moldova.
Chiinu:
Tipografia Central, 2002. 224 p.
119. Petrescu, Rodica Narcisa. Drept administrativ. Cluj-Napoca: Cordial Lex, 2001. 288 p.
120. Peterri, Gabor. From usage to ownership. Transfer of Public Proprety to Local Governments in
Central
Europe. Budapest: Open Society Instituite, 2003. 148 p.
121. Popa, Eugen. Autonomia local in Romania. Bucureti: All Beck, 1999.- 214 p.
122. Popa, Eugen. Corelarea principiului autonomiei locale cu alte principii de drept. Arad: ServoSat,
1999. 267 p.
123. Popa, Eugen. Elemente de drept administrativ, Arad: Servo-Sat, 2000. 186 p.
124. Popa, Eugen. Mari instituii ale dreptului administrativ. Bucureti: Lumina Lex, 2002. 472 p.
125. Popa, Victor. Drept public. Chinu, 1998. 460 p.
126. Popa, Victor. Mocanu, Victor. Munteanu, Igor. Ghidul primarului. Chiinu: ARC, 2001. 252
p.
149
127. Popa, Victor. Manoli, Tatiana. Mihailu, Ion. Administraia public local a Republicii
Moldova.
Comentarii legislative. Chiinu: Museum, 2000. 288 p.
128. Popa, Victor. Munteanu, Igor. Mocanu, Victor. De la centralism spre descentralizare. Chiinu,
1998.
219 p.
129. Popa, Victor. Cadrul legal al administraiei publice locale in Republica Moldova. Cartea alb.
Situaia
autonomiei locale in Republica Moldova. Chiinu: Cartier, 2000. - 215 p.
130. Popa, Victor. Leciile descentralizrii. Chiinu: TISH, 2003. 32 p.
131. Popa, Victor. Regandirea procesului de reform al administraiei publice locale in Moldova prin
politici
publice i aciuni participative. Chiinu: TISH, 2003. 46 p.
132. Popa, Victor. Autoritile publice ale Republicii Moldova. Compendiu privind structura,
organizarea i
funcionarea lor. Chiinu: TISH, 2004. 255 p.
133. Preda, Mircea. Curs de drept administrativ (partea special). Bucureti: Casa Editorial
,,Calistrat
Hoga, 1995. - 545 p.
134. Preda, Mircea. Drept administrativ: Partea general. Bucureti: Lumina Lex, 2000. 399 p.
135. Preda, Mircea. Drept administrativ: Partea special. Bucureti: Lumina Lex, 2001. 479 p.
136. Preda., Mircea. Cozmanc, Octav. Legea administraiei publice locale. Explicaii teoretice i
practice.
Bucureti: Lumina Lex, 1996. 463 p.
137. Priscaru,Valentin I. Tratat de drept administrativ roman. Partea general. Bucureti: Lumina
Lex,
1993. 482 p.

138. Priscaru, Valentin. Tratat de drept administrativ roman. Bucureti: ALL, 1996. 601 p.
139. Prisacaru, Valentin I. Actele i faptele de drept administrativ. Bucureti, 2001. 404 p.
140. Prisacaru, Valentin I. Tratat de drept administrativ roman: Partea general. Bucureti: Lumina
Lex,
2002. 915 p.
141. Rusu, Ion. Drept administrativ. Bucureti: Lumina Lex, 2001. - 414 p.
142. Tarangul, Diti Ernest. Tratat de drept administrativ roman. Cernui: Glasul Bucovinei, 1944.
683 p.
143. Teodorescu, Anibal. Tratat de drept administrativ. Vol.1. Bucureti, 1929. 322 p.
144. Trilescu, Anton. Actele administraiei publice locale. Bucureti, 2002. 270 p.
145. Trilescu, Anton. Drept administrativ. Tratat elementar. Bucureti: ALL Beck, 2002. 400 p.
146. Tigame, Emelian. Gheorghe, Stelian Savu. Drept administrativ i elemente de tiin a
administraiei.
Iai: Sedcom Libris, 2003. 486 p.
147. Vedina, Verginia. Drept administrativ i instituii politico-administrative. Bucureti: Lumina
Lex,
2002. - 655 p.
148. Vedina, Verginia. Drept administrativ i instituii administrativ-politice. Bucureti: ALL BECK,
2000. - 647 p.
149. Vararu, M. Tratat de drept administrativ roman. Bucureti: Editura Librriei Sosec, 1928. 423
p.
150. Zubco, Valeriu. Pascari, Anastasia. Creu, Gheorghe. Contenciosul administrativ. Chiinu:
Cartier,
2004. - 231 p.
150
151. axpax, . H. . Moc: , 2000. 626 p.
152. , . . . : , 2002. - 734 p.
XXX
Doctrina de drept privat:
153. Ad am, Io an. Drept civil. D rep turile reale. B u cureti: A LL B ECK, 200 2. 816 p.
154. Alexandresco, Dimitrie. Explicaiunea teoretic i practic a dreptului civil roman. Tom. III.
Partea I.
Bucureti, 1909
155. Aub i, Jean-M arie. Bon, Pierre. Aubi, R ean -B ern ard. D om aine public et privee. Travaux et
ouvrages
publics. E xpropriation. 4 edition, P aris: Ed . D allo z, 2003. - 634 p.
156. Colin, Ambroise. Capitant, Henri. Curs elementar de drept civil francez. Vol. I. Ed. Monitorului
Oficial, 1940. - 983 p.
157. Baie, Sergiu. Drept Civil. Drept de proprietate. Chiinu: TONER, 1995. 195 p.
158. B aie, Sergiu. Volcin schi, Victor. Bieu, A urel. C ebo tari, V alentina. Drept C ivil. Drepturile
reale.
T eoria gen eral a obligaiilor. V ol. II. Chiin u: CA R T IER juridic, 2 005. - 5 28 p .
159. Barsan, Corneliu. Drept Civil. Drepturile reale principale. Bucureti: ALL Beck, 2001.- 384 p.
160. Barsan, C. Gai, M. Pivniceru, M. Drepturile reale. Iai: Institutul European, 1997 467 p.
161. Cosmo vici, P aul Mircea. Drept civil. Drep turi reale, obligaii, legislaie. Bu cureti: A LL, 199
6.
501 p.

162. Cojocari, Eu genia. Drept C ivil. Drepturi reale. B li: Biznes-Elita, 200 3. - 180 p.
163. Dicionarul Explicativ al Limbii Romane. Bucureti: Univers Enciclopedic, 1998. -1192 p.
164. Dogaru, Ion. Sevastian, Cercel. Teoria general a drepturilor reale. Bucureti: ALL Beck,
2003.392 p.
165. Durac, Gheorghe. Manoliu, Julieta. Drept civil. Drepturile reale principale. Iai: Ed. Fundaiei
Chemarea, 1994. - 260 p.
166. Filipescu, Ion P. Filipescu, Andrei I. Drept civil. Dreptul de proprietate i alte drepturi reale.
Bucureti:
ALL, 2000 416 p.
167. Filipescu, Ion P . Filipescu, A ndrei. I. Drept civil: dreptul de proprietate i alte dreptu ri reale. E
d.
Revizuit i comp letat. B ucureti: U niversul juridic, 2 004. 4 47 p.
168. H amangiu, C. Rosetti-B lnescu, I. B aicoianu, Al. Tratat de drept civil rom an. V ol. II. Bu
cureti: A LL
B eck , 19 96. - 796 p.
169. Lupulescu, Dumitru. Drept civil. Drepturi reale. Bucureti: Lumina Lex, 1997. 270 p.
170. Pascari, Anastasia. Cojocari, Eugenia. Dreptul de proprietate public in Moldova. Ghidul
judectorului
in materie civil i comercial a Republicii Moldova. Chiinu: Editura Rolsi Media SRL, 2004.
245 p.
171. Pop, Liviu. Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale. Bucureti: Lumina Lex, 1996.-319
p.
172. Sttescu, Constantin. Drept civil. Persoana fizic. Persoana juridic. Drepturile reale. Bucureti:
Ed.
Didactic i Pedagogic, 1970. - 879 p.
173. Sttescu, Constantin. Barsan, Corneliu. Drept Civil. Teoria General a drepturilor reale.
Bucureti:
Univers, 1988. 647 p.
151
174. S afta-R omano, Eu geniu. D reptul de proprietate privat i public in R om nia. Iai: Ed.
Graphix, 1993.
- 233 p.
175. Urs, Iosif. Angheni, Smaranda. Drept civil. Vol. II. Bucureti: Oscar Print, 1998. 375 p.
176. Vlahide, P. S. Repetiia principiilor de drept civil. Bucureti: Europa Nova, 1994. 146 p.
177. : 2 . 1: / . . . . . 2 - .
.
. : , 1 998 - 816 p.
178. : / . . . ; . . . .1 - : , 1 99 6 . - 55 2 p.
179. , . O. .
:
-, 1997.- 777 p.
180. , B. C. . : , 1998. - 647 p.
IV
Studii, articole, publicaii i rapoarte :
181. Adam, Ion. Noiunile i natura domeniului public, domeniului privat i proprietii private.
Dreptul,

1994, Nr. 8, p. 35-54

182. B aie, S ergiu. Proprietatea public i cea privat o realitate indiscutabil. Analele U n
iversitii
de Stat din Mold ova, tiine juridice, S erie N ou , C hiin u, 1 999, N r. 3, p. 61 -6 6 .
183. B aie, S ergiu. Modurile de apariie i stingere a dreptului de proprietate. Analele tiinifice ale
Universitii de Stat din Moldova, 1998, Nr. 1, p. 22-24.
184. B aias, Flaviu s. D umitrache, Bogdan . Discuii pe m arginea Legii nr.33 /199 4 privind
exproprierea
pentru cau z de utilitate public. Dreptul, 199 5, Nr.4, p.18 -2 8.
185. B elu-M agdo, M. L. E xproprierea pentru utilitate public i efectele exproprierii. Revista de
Drept
Comercial. S erie noua, 19 95, Nr. 4, p. 83 -91.
186. Cojocaru, Apazia. Discuii cu privire la dreptul de proprietate public i privat a statului i
unitilor
administrativ-teritoriale. Dreptul, 1998, Nr.11, p. 42-46.
187. Climov, Ala. Domeniul public i domeniul privat al proprietii, probleme i reglementare
juridic.
Revista naional de drept, 2000, Nr.2, p. 18-19.
188. Chelaru, E. Efectele juridice ale exproprierii pentru utilitate public. Dreptul, 1998, Nr.4, p. 1420.
189. Chibac, Gh. Chiriac, A. Noiunea dreptului de proprietate public. Analele tiinifice ale
Universitii
de Stat din Moldova, 1999, Nr.3, p. 83-91.
190. Cumir, Carolina. Asigurarea constituional la proprietate: aspecte comparate. Tez de doctor,
www.cnas.md;
191. Cumir, Carolina. Asigurarea dreptului la proprietate in constituiile statelor ex-socialiste. Legea
i
viaa , 2005, Nr.12, p.52-54.
192. Cumir, Carolina. Smochin, A. Interdependena relaiilor de proprietate ca baz a sistemului
economic i a regimului constituional. Legea i viaa, 2005, Nr.11, p. 50-56.
193. Cumir, Carolina. Consideraii privind formele dreptului constituional de proprietate. Legea i
viaa,
152
2006, Nr.2, p. 40-47.
194. Dron, Ion. Rusu, Ion. Aspecte controversate din legea contenciosului administrativ. Revista de
drept
privat, 2001, Nr.2, p. 120-139.
195. Filipescu, Ion. Domeniul public i privat al statului i unitilor administrativ-teritoriale.
Dreptul,
1994, Nr.5-6, p.75-83.
196. Furdui, Viorel. Unele aspecte privind regimul juridic al domeniului public i privat al statului i
al
unitilor administrativ-teritoriale. Revista de drept privat, 2002, Nr.2, p. 89-113.
197. Furdui, Viorel. Noiune de domeniu i bunuri domeniale. Sympozia Proffessorum, Seria Drept,
ULIM,
Chiinu, 2001, p.123-125.

198. Furdui, Viorel. Dreptul de proprietate privat a statului i unitilor administrativ-teritoriale.

Sympozia
Proffessorum, Seria Drept, ULIM, Chiinu, 2002, p.278-287.
199. Furdui, Viorel. Unele consideraii privind statutul juridic actual al obiectivelor acvatice.
Sympozia
Proffessorum, Seria Drept, ULIM, Chiinu, 2005, p. 156-165.
200. Furdui, Viorel. Inclcarea drepturilor i intereselor colectivitilor locale, la delimitarea
terenurilor
proprietate a statului i unitilor administrativ-teritoriale. Sympozia Proffessorum, Seria Drept,
ULIM,
Chiinu, 2005, p. 165-177.
201. Giurgiu, Liviu. Consideraii in legtur cu domeniul public. Dreptul, 1995, Nr.8, p. 32-40.
202. Giurgiu, Liviu. Consideraii in legtur cu legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz
de
utilitate public. Dreptul, 1995, Nr.2, p.17-23.
203. Iorgovan, Antonie. Noua lege a administraiei publice locale i personalitatea de drept public a
unitilor administrativ-teritoriale. Dreptul, 2001, Nr.9, p. 26-41.
204. Mocanu, Victor. Raportul dintre interesul naional i interesul local in procesul descentralizrii
serviciilor public, Tez de doctorat. Chiinu, 2001, 138 p.
205. Nicolae, Marian. Consideraii asupra legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul
juridic
al acesteia. Dreptul, 1999, Nr.6, p.3-22.
206. Oprian, Constantin. Regimul general al proprietii in Romania. Studii de drept
romanesc,1995, Nr.1,
p. 5-35.
207. Popa, Eugen. Consideraii privind aspecte terminologice ale definirii principiului autonomiei
locale. Revista de drept public, 1998, Nr.1, p.40-45.
208. Popa, Eugen. Noiunea de gestionare a intereselor colectivitilor pe care le reprezint
autoritile
locale. Dreptul, 1995, Nr.3, p.52-54.
209. Rizoiu, R.A. Unele consideraii asupra condiiei juridice a domeniului public i a criteriilor de
domenialitate. Dreptul, 2001, Nr.9, p. 58-82.
210. Romoan, I. Regimul juridic al bunurilor aparinand domeniului public i privat al unitilor
administrativ-teritoriale. Revista de drept public, 1995, Nr.1, p.93-97
211. Sebeni, Aldar. Noiunea contractului de concesiune i incheierea acestuia. Dreptul, 1999, Nr.8,
p.3-20.
212. Societatea pentru Protecia Drepturilor Intreprinztorilor din R.Moldova, Carta european a
153
autonomiei locale. Raport explicativ. Monitorul Oficial, 22.11.2001, Nr. 141-143/341,
213. Raportul privind situaia autonomiei locale in Republica Moldova (martie 2003 ianuarie
2004).
Chiinu, IDIS Viitorul, 2004, 33 p.
214. Interim report on the situation of Local and Regional Democracy in the Republic of Moldova CG (4)
20 Part II, Rapporteurs: Mr George LYCOURGOS, Cyprus and Mr Xavier MULLER, France and
Recommendation 38 (1998) on the situation of local and regional self-government in the Republic of
Moldova. Discussed and adopted by the Standing Committee of the Congress on 6 March 1998 (see

doc. CG (4) 20, draft Recommendation, presented by Mr G. Lycourgos and Mr X. Muller,

Rapporteurs)
www.vcd.coe.int
215. Report on the situation of local and regional democracy in Moldova - CG (9) 6 Part II
Rapporteurs:
Claude CASAGRANDE (France) and Yavuz MILDON (Turkey). Recommendation 110 (2002) on
local and regional democracy in Moldova. Debated and adopted by the Congress on 5 June 2002,
2nd
Sitting, (see Doc. CG (9) 6, draft recommendation, presented by Mr C. Casagrande and Mr Y.
Mildon,
rapporteurs) www.vcd.coe.int
216. Local Democracy in Moldova - CPL (12) 9 Part II Rapporteur: Pascal MANGIN, France,
Chamber of
Local Authorities Political Group: EPP/CD. Recommendation 179 (2005) on local democracy in
Moldova. Debated and approved by the Chamber of Local Authorities on 8 November 2005 and
adopted by the Standing Committee of the Congress on 9 November 2005 see doc. CPL (12) 9, draft
recommendation presented by Mr P. Mangin (France, L, EPP/CD), rapporteur), www.vcd.coe.int
154
ADNOTARE
Furdui Viorel
Teza prezentat pentru obinerea gradului tiinific de doctor in drept
Tema: Raporturile autoritilor publice in administrarea patrimoniului unitilor
administrativteritoriale
Specialiatea : - 12.00.02 Drept public (administrativ);
Universitatea Liber Internaional din Moldova (ULIM).
Chiinu, 2007, Manuscris.
A ceast investigaie tiinific constituie o analiz a realizrilor doctrinare, reglementrilor
normative
i practicii jurisdicionale din domeniul asigurrii fundamentului material al autonomiei locale din
Republica Moldova; este un studiu al nivelului de conform are a legislaiei n aionale la cea
internaional
in dom eniul autonomiei locale; este o analiz a opiniilor i studiilor referitor la tem a abordat,
realizate de
ctre savani din diferite state.
Lucrarea dat se profileaz a fi drept una dintre prim ele lucrri autohtone, care, in cadrul dreptului
public, cerceteaz aprofundat problem a raporturilor patrimoniale ale autoritilor publice de diferite
nivele
prin prism a principiilor constituionale ale descentralizrii i autonomiei locale. In lucrare s-a
intreprins o
abordare complex a conceptului i coninutului patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale; s-a
efectuat elucidarea esenei i coninutului teoriei domenialitii cu referire la practica juridic din
Republica Moldova; au fost stabilite i analizate criteriile de delimitare a patrimoniului statului de cel
al
unitilor administrativ-teritoriale, precum i criteriile de delimitare a bunurilor domeniului public i
privat
local; au fost identificate i analizate lacunele, confuziile i contradiciile legale principale din
domeniul

constituirii patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale, exproprierii pentru cauz de utilitate

public
de interes local i realizrii drepturilor sale patrimoniale de ctre autoritile publice locale prin
diferite
forme juridice speciale: concesiune, administrare, privatizare etc.
C ercetarea raporturilor patrimoniale ale autoritilor publice prin prisma principiilor autonomiei
locale
este im pus de situaia actual din domeniul autonomiei locale din Republica Moldova i
insuccesele
multiplelor reforme ce au avut loc in domeniul administraiei publice locale; de existena unui cadrul
legal
contradictoriu, depit i ineficient care reglementeaz in prezent diferite aspecte patrimoniale ale
activitii administraiei publice locale; de lacunele existente in legislaie, precum i de nivelul
neindestultor de fundam entare teoretic i expunere a subiectului in literatura de specialitate.
In prezenta lucrare s -a relevat c asigurarea unui fundament financiaro patrimonial reprezint o
condiie fundamental in vederea dezvoltrii sistemului de administraie public local i asigurrii
unei
autonomii locale reale i funcionale. Iar neglijarea aspectelor patrimoniale i financiare ale
autonomiei
locale in teoria i practica juridic din Republica Moldova a condus la denaturarea i transformarea
principiilor descentralizrii i autonomiei locale in nite principii declarative i fr relevan
practic.
In prezenta lucrare sant propuse o serie de recom andri de ordin conceptual care pot s contribuie la
am eliorarea situaiei in domeniul raporturilor patrimoniale ale autoritilor publice locale. De
asemenea, au
fost elaborate propuneri de lege ferenda relativ la perfecionarea i modificarea legislaiei naionale
in
R epublica M oldova i ajustarea ei la rigoriile de facto a acesteia la standardele internaionale.
155

: -

- .
: 12.00.02 ().
, , 2007.
,

, ,

()

. ,

, ,

. , -

;

;

;
,

,
:

;
,

;
. , ,
,

,
. ,

,

,

.
,

.
156
SUMMARY
Furdui Viorel.

The thesis on competition for the award of the scientific degree of PhD in Law.
Subject: Relations between public authorities in the process of administration of the patrimony
of
administrative-territorial unities.
Specialization - 12.00.02. Public Law (Administrative Law).
International Free University of Moldova (ULIM).
Chiinu, 2007
The present scientific research constitutes an analysis of doctrinaire realizations, a regulation mode
and
constitutional jurisdictional practice in the area of providing m aterial a nd economical basis of local
autonom y in R epublic of Moldova. It is a study of the grade of conform ation of national legislation
to the
international one in the field of local autonom y; it is an analysis of opinions and studies which refer
to the
broached topic carried out by scientists from different states.
The given work is outlined to be one of the first autochthon study which, in the framework of public
law,
profoundly studies the theoretical and practical problem s of patrimonial relations between diverse
levels of
public administration through angle of the constitutional principals of decentralization and local
autonomy.
Especially in this study is accomplished a complex approach of the concept and content of patrimony
of local
administrations; was studied and elucidated the essence and main elements of theory of domeniality
in regard
to the legislative experience of Moldova; were established and analyzed the criteria of delimitation
between
the patrimony of state and administrative - territorial units, as well the criteria of the delimitation of
the de
different categories of goods belonging to local communities (public domain and private domain);
were
identified and analyzed the main legislative confusions, contradictions and gaps in the process of
constitution
of the patrimony of local communities and realization of the own patrimonial rights by local public
authorities
through diverse juridical forms: concession, administration, selling, privatization etc.
The necessity of analyzing of the patrimonial relations between different levels of public authorities
through the angle of principals of local autonomy is imposed by the actual deficiencies existing in
the
functioning of system of local public administration, failures of multiples reforms carried out in this
field in
Moldova, an old legal framework full of confusions and gaps and lack of theoretical researches on
this
subject.
Analyzing the phenom enon under discussion it w as pointed out that the providing of financial and
m aterial resources is one of the most important elem ents which is necessary for building and
developing an

effective system of local public administration and real local autonom y. N eglecting of conclusion
and fa ct in
the theory and legislative practice from Moldova, led to misrepresenting and transforming of the
principals
of decentralizations and local autonom y in som ething declarative and form al, without any practice
relevance.
In the present research some recom m endations are proposed regarding the am elioration of the
situation
in the field of providing the material basis of local autonomy form Moldova. Also, are elaborated a
number
of proposals of lege ferenda relative to im provem ent and modification of national legislation in the
Moldova
R epublic and adjustm ent de facto of it to international standards.
CUVINTELE -CHEIE ALE TEZEI
Roman: Constituie, drept public, subiecte de drept public, stat, uniti administrativ-teritoriale,
administraie public, autoriti publice centrale i locale, guvern, primar, consiliu local, colectiviti
locale, autonomie local, descentralizare, patrimoniu, autonomie patrimonial, domeniu, domeniu
public,
domeniu privat, clasare i declasare, proprietate administrativ, proprietate public, proprietate
privat,
drepturi patrimoniale, competena exclusiv, competena deplin, constituirea patrimoniului local,
delimitarea patrimoniului, criterii de delimitare, interes naional i local, expropriere, concesiune,
drept de
administrare, privatizare, vanzare, schimbarea destinaiei, standarde europene.
Rus: , , , ,
, , , ,
,
- , ,
(
), , , ,

, ,
,
, ,
,
, , ,
, , , ,

.
Englez: Constitution, public law, subjects of public law, public administration, central and local
public administration, Government, mayor, local council, state, administrative territorial units,
local
collectivities, local autonomy, patrimonial autonomy, patrimony, public dom ain, private dom ain,
administrative propriety, public and private propriety, patrimonial rights, exclusive competence,
constitution of local collectivities patrimony, delimitation of patrimony, the criteria of delimitation,
national and local interest, expropriation, concession, right of administration, privatization, European
standards.

157
Anexa nr. 1 Locul proprietii unitilor administrativ-teritoriale in sistemul general i
actual al proprietii din Republica Moldova
158
SISTEMUL ACTUAL
AL PROPRIETTII DIN
REPUBLICA MOLDOVA
Proprietatea public Proprietatea privat
Subiecte:
1. Statul
2. Unitile administrativ-teritoriale
Subiecte:
1. Persoane fizice i juridice
2. Statul
3. Unitile administrativ-teritoriale
Obiectul proprietii publice:
Totalitatea bunurilor care sunt in
proprietatea statului i unitilor
administrativ-teritoriale i care prezint un
interes public naional sau localdomeniul
public
Obiectul proprietii private
Totalitatea bunurilor care aparin
persoanelor fizice i juridice, inclusiv
statului i unitilor administrativteritoriale,
i care nu au fost expres
incluse prin lege in domeniul public
Domeniul
public al
statului
Domeniul public
al unitilor
administrativ
teritoriale
Bunurile
proprietate
privat a
persoanelor
fizice i
juridice
Bunurile domeniului
privat al statului i
unitilor
administrativteritoriale
Regimul juridic aplicabil
bunurilor publice regim
de drept public. Bunurile

publice sunt:
1. Inalienabile;
2. Insesizabile;
3. Imprescriptibile;
Regimul juridic aplicabil
bunurilor private - regim de
drept privat. Bunurile private
sunt:
1. Alienabile;
2. Sesizabile;
3. Prescriptibile.
Anexa nr. 2 Sistemul actual al proprietii unitilor administrativ teritoriale din Republica
Moldova
159
Sistemul actual al
proprietii unitilor
administrativ teritoriale
Proprietatea public a
unitilor administrativ-teritoriale
Proprietatea privat a
unitilor administrativ-teritoriale
Obiectul proprietii publice a unitilor
administrativ-teritoriale - bunurile
domeniului public: totalitatea bunurilor
care sunt in proprietatea unitilor
administrativ-teritoriale i care prezint un
interes public local
Obiectul proprietii private a
unitilor administrativ teritoriale
bunurile domeniului privat:
totalitatea bunurilor care aparin
unitilor administrativ-teritoriale, i care
nu au fost expres incluse prin lege sau
prin decizia consiliului local, in modul
stabilit de lege, in domeniul public local
Regimul juridic aplicabil
proprietii publice a unitilor
administrativ-teritoriale regim de
drept public. Bunurile publice sunt:
4. Inalienabile;
5. Insesizabile;
6. Imprescriptibile;
Regimul juridic aplicabil bunurilor
proprietate privat a unitilor
administrativ-teritoriale - regim de drept
privat. Bunurile private sunt:
1. Alienabile;

2. Sesizabile;
3. Prescriptibile.
Anexa nr. 3 Model de raporturi patrimoniale ale unitilor administrativ-teritoriale
160
Anexa nr. 4 Proiectul Legii cu privire la descentralizarea administrativ, capitolul
descentralizarea i autonomia patrimonial
Capitolul V.
Descentralizarea i autonomia patrimonial
Articolul 14. Autonomia patrimonial
Autoritile publice locale au dreptul efectiv i deplin la deinerea i dispunerea de resurse
patrimoniale proprii, distincte i suficiente, pe care s le administreze in mod autonom, in
conformitate cu legislaia.
Articolul 15. Delimitarea patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale de
patrimoniul statului
(1) Patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale se delimiteaz i separ clar de patrimoniul
raionului i a statului, potrivit legii sau in modul stabilit de lege.
(2) Delimitarea vizeaz evidena separat, competena decizional exclusiv a autoritilor
publice locale privind administrarea patrimoniului respectiv i modul de repartizare a veniturilor
rezultate din valorificarea acestuia.
(3)Criteriile principale de delimitare a patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale de cel al
statului sunt:
a) criteriul interesului i importanei dup caz: locale, raionale, regionale sau naionale
a bunului respectiv. Importana bunului se stabilete in baza unor studii, avize i expertize
specializate;
b) valoarea economic i importana lor pentru dezvoltarea satului (comunei), oraului
(municipiului), raionului sau rii;
c) folosirea lor pentru amplasarea sistemelor energetice, sistemelor de transport i
altor sisteme de stat, obiectelor de telecomunicaii i ale serviciilor meteo;
d) valoarea tiinific, economic, social, istoric, cultural i natural a bunurilor
respective.
(4)Bunurile ce se gsesc pe teritoriul unitilor administrativ-teritoriale se consider
proprietatea lor, dac nu exist prevederi legale contrare i cu excepia bunurilor ce aparin cu titlu
de proprietate privat persoanelor fizice i juridice de drept privat.
(5)Bunurile care rmin in proprietatea statului se stabilesc prin lege organic, in temeiul unor
expertize i avize de specialitate prin care se demonstreaz interesul naional al bunurilor
(activitilor) respective.
(6) Intreaga competen decizional privind posesia, folosina i dispoziia bunurilor proprietate
a unitilor administrativ-teritoriale aparine organelor reprezentative ale administraiei publice
locale
(7)Guvernul i autoritile publice centrale pot decide, in condiiile legii, numai in privina
bunurilor proprietate a statului.
161