UNIVERSITATEA DE STAT DIN MOLDOVA Facultatea

Relaii Internaionale, tiine Politice i

Administrative Catedra tiine Administrative

Aurei SMBOTEANU

TEORIA ADMINISTRAIEI PUBLICE

SUPORT DE CURS

Aprobat de Consiliul
Facultii Relaii Internaionale,
tiine Politice i Administrative

CHIINU 2008
CEP USM

Aurel Smboteanu, 2008

USM, 2008

CZU 35(075.8) $96/f

Lucrarea este recomandat spre editare de Catedra tiine

Administrative i de Comisia de Asigurare a Calitii din cadrul Facultii
Relaii Internaionale, tiine Politice i Administrative a Universitii de Stat
din Moldova

Recenzeni:
Valeriu Moneaga, doctor habilitt n tiine politice, profesor universitar
Sergiu Cornea. doctor n tiine politice, confereniar universitar

Teoria Administariei Publice: Suport de curs / Aurel Smboteanu, Univ.de

Stat din Moldova. Fac. Relaii Internaionale, tiine Politice i Administrative.
Catedra tiine Administrative. - Chiinu: CEP al USM, 2008.-221 p.
Bibliogr.: p.193-199 (110 tit.). - 50 ex. + 100 ex. ISBN
978-9975-70-727-5

ISBN 978-9975-70-727-5
CUPRINS
Prefa.............................................................................................................. 7
Foreword.........................................................................................................- 9
................................................................................................... 11
I. Obiectul de studiu i izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice....................................................................................................... 13
1.1. Originea i evoluia administraiei ca fenomen social. Particularitile
administraiei publice i administraiei private................................................. 14
1.2. Rolul teoriei administraiei n studierea fenomenului administrativ. Teoria
Administraiei Publice ca tiin i obiect de studiu......................................... 16
1.3. Metodele de cercetare i analiz a fenomenului administrativ....
17
1.4. Izvoarele
disciplinei
Teoria
Administraiei
Publice
..................................................................................................................18
II. Locul i rolul administraiei publice n sistemul social-global 25
2.1. Conceptul de societate i sistem social. Sistemul social-global
i administraia public.................................................................................... 26
2.2. Interaciunea dintre administraia public i stat. Premisele de apariie a
statului i a administraiei publice.................................................................... 27
2.3. Funciile statului. Administraia public i exercitarea funciei executive a
statului.............................................................................................................. 29
2.4. Rolul administraiei publice n exercitarea puterii de stat........................ 31
3

Biblioteca wivstsiiarj

. Evoluia viziunilor conceptuale privind administraia public 33

3.1. Viziuni privind guvernarea comunitilor umane n gndirea politic a
naintailor din lumea antic............................................................................
3.2. Gndirea politic privind viziunile asupra actului de guvernare
din epoca Renaterii i din cea a Iluminismului..............................................
3.3. Problemele exercitrii guvernrii n doctrinele politice: liberal,
conservatoare, marxist, social-democrat......................................................
3.4. Esena i coninutul viziunilor conceptuale privind organizarea
funcionarea guvernrii i administraiei publice n sec. al XX-lea
i tendinele acestor viziuni n etapa actual....................................................
IV. Constituirea i dezvoltarea tiinei administraiei...................'.............
4.1. Condiiile istorice i premisele constituirii tiinei administraiei.
Precursorii tiinei administraiei.....................................................................
44
4.2. Preluarea i dezvoltarea tiinei administraiei n spaiul
romnesc...........................................................................................................
4.3. Dezvoltarea tiinei administraiei n etapa actual..................................
4.4. Caracterul interdisciplmar al tiinei administraiei, interaciunea
ei cu alte tiine.................................................................................................

6.2. Sistemul adminisfraiei publice centrale i raporturile ei cu puterea executiv

"

34

6.3. Sistemul administraiei publice locale, particularitile organizrii i

35

funcionrii lui.................................................................................................. 74
6.4. Forme de organizare a administraiei publice: centralizarea, concentrarea,
desconcentrarea, descentralizarea, esena i limitele lor .... 76

38
i
40
43

46
48
52

V. Teoriile clasice i contemporane privind administraia public 55

5.1. Teoria birocraiei a lui Max Weber. Birocraia ca form superioar de
organizare a activitii instituiei...................................................................... 56
5.2. Managementul tiinific a lui Frederick Taylor, rolul lui n conceperea
administraiei ca proces..................................................................................... 58
5.3. Principiile de organizare i funcionare a administraiei publice
n concepiile lui Henry Fayol.......................................................................... 60
5.4. Teoriile
contemporane
privind
administraia
public:
teoria
resurselor umane; teoria dezvoltrii organizaionale; teoria contingenei ............................................................................................................ 62
V I . Organizarea

administraiei

publice

(Structura

administra-

67

(lei publice).........................................................................................

VII. Sistemul de relaii n administraia public........................................ 81

7.1. Natura i tipurile de relaii n care snt implicate organele administraiei
publice.............................................................................................................. 82
7.2. Relaii n cadrul sistemului de administraie public............................... 84
7.3. Relaiile organelor administraiei publice cu elemente exterioare sistemului
de administraie................................................................................................. 87
7.4. Interdependena dintre formele de organizare a administraiei publice, gradul
de democratizare a societii i tipurile de relaii existente n administraia public
90
VIII. Principiile i funciile administraiei publice.................................... 93
8.1. Noiunea de principiu. Suporturile i tipologia principiilor administraiei
publice.............................................................................................................. 94
8.2. Principiile generale ale administraiei publice......................................... 96
8.3. Principiile speciale ale administraiei publice...........................................
103
8.4. Funciile administraiei publice, clasificarea i coninutul lor ....
106
IX. Sisteme (modele) internaionale de administraie public ...
111
9.1. Factorii influenabili asupra formrii sistemelor de administraie public i
suporturile lor doctrinare.................................................................................
112
9.2. Sistemul continental (francez) de administraie public..........................
114
9.3. Sistemul de administraie anglo-saxon (britanic).....................................
116

6.1. Noiunea de sistem al administraiei publice. Criteriile de organizare a

administraiei publice.......................................................................................

68
4

9.4. Particularitile sistemului mixt (german) de administraie

public..............................................................................................................
118
X. Organizarea administrativ a teritoriului..............................................
123
10.1. Politica de stat n domeniul organizrii teritoriului - parte component a
organizrii administraiei publice....................................................................
124
10.2. Criteriile de organizare administrativ-teritorial a statului....................
126
10.3. Clasificarea unitilor administrativ-teritoriale......................................
127
10.4. Influena organizrii administrativ-teritoriale asupra eficienei
administraiei publice.......................................................................................
130
XI. Autonomia local, locul i rolul ei n sistemul administraiei
publice.............................................................................................................
135
11.1. Esena i coninutul autonomiei locale. Mecanismele delegrii
de atribuii........................................................................................................
.........................................................................................................................136
11.2. Autonomia local - expresie a capacitilor comunitilor locale de a se
administra de sine stttor................................................................................
139
11.3. Carta european: exerciiul autonom al puterii locale document
reglatoriu privind autonomia local.................................................................
141
11.4. Fundamentarea constituional i legal a autonomiei locale ...
144
XII. Resursele administraiei publice..........................................................
147
12.1. Ansamblul resurselor necesare pentru funcionarea adminis-traieijmblice,
interdependena dintre ele................................................................................
148

12.2. nsemntatea resurselor materiale n funcionarea administraiei publice

149

12.3. Resursele financiare ale administraiei publice......................................

12.4. Rolul i funciile resurselor informaionale ale administraiei publice. .

151
153

XIII. Serviciul public i politica de personal n administraia

i
c
n
1J/

public.............................................................................................................
13.1. Rolul i funciile resurselor umane n administraia public.................. 158
13.2. Structura Serviciului public i raporturile lui cu administraia
public..............................................................................................................
..........................................................................................................................1^9
13.3. Statutul juridic al funcionarului public.................................................
162
13.4. Coninutul i nsemntatea politicii de personal n administraia public
166
XIV. Controlul n sistemul administraiei publice......................................
173
14.1......................................................................................... Esena,
misiunile controlului n sfera administraiei publice l cerinele fa de exercitarea
lui ..........................................................................................................174
14.2.
'F
ormele i metodele controlului de stat n administraia public
176
14.3............................................................................................... Instit
uiile i structurile specializate de control.........................................................
181
14.4. Natura i particularitile controlului obtesc n sfera administraiei publice...................................................................................
183
XV. Administraia
public
i
integrarea
european
187
15.1. Dimensiunile i prospectarea administraiei publice.............................. 188
5

15.2. Conceptul de reorganizare, reformare i modernizare a administraiei

publice n contextul tranziiei i al proceselor integra-ioniste......................
15.3. Caracteristicile i tendinele n evoluia modelului european
de administraie................................................................................................
192
15.4. Planul de Aciuni: Uniunea European - Republica Moldova
i prevederile de ajustare a administraiei publice la standardele
europene............................................................................................................
195
Bibliografie......................................................................................................
201
Anex...............................................................................................................
209
PREFA
Evoluia democratic a sistemului politic, instituionalizarea noilor raporturi
sociale n condiiile statului independent, transformrile din administraia public
desfurate n aceast perioad, aspiraiile proeuropene ale Republicii Moldova
impun necesitatea unei preocupri adecvate privind pregtirea cadrelor pentru
administraia public, menite s asigure eficientizarea activitii administrative i
a procesului de modernizare a rii.
nc la nceputul anilor nouzeci ai secolului trecut, o dat cu demararea, n
contextul evoluiilor de ordin politic din Republica Moldova, a reformei adminis-

traiei publice, era clar c succesul transformrilor n toate sferele vieii sociale va
depinde de nivelul de competen al cadrelor din administraia public.
Printre msurile de edificare a unui sistem nou de pregtire a cadrelor pentru
administraia public se nscrie, n primul rnd, deschiderea n anul 1993 a
Academiei de Studii n Domeniul Administrrii Publice pe lng Guvernul Republicii Moldova, redenumit n 1998 Academia de Administrare Public, iar n
2003 reorganizat n Academia de Administrare Public pe lng Preedintele
Republicii Moldova. Anume n cadrul acestei instituii de nvmnt, n calitate de
Centru naional de promovare a politicii de stat n domeniul administraiei publice,
de instruire a personalului din serviciul public i de asigurare tiinific i
metodic a activitii autoritilor publice, a fost constituit un sistem nou de
instruire iniial i continu a cadrelor pentru administraia public, de care nu am
dispus n trecut.
Procesele transformatoare din administraia public, permanent impun
necesitatea formrii unei generaii noi de funcionari, capabili s promoveze
insistent tehnologiile manageriale modeme i s asigure continuitatea i
ireversibilitatea proceselor democratice din societate. n acest context se nscrie i
extinderea procesului de pregtire a cadrelor cu studii superioare pentru administraia public, preluarea lui, n ultimul deceniu, de ctre alte instituii superioare
de nvmnt din Republica Moldova, inclusiv de ctre Universitatea de Stat din
Moldova, ponderea creia n formarea specialitilor pentru acest domeniu este
semnificativ.
Aderarea la 19 mai 2005 a Republicii Moldova la Procesul Bologna presupune
o reconceptualizare de structur, coninuturi i finaliti a nvmntului superior.
In scopul ealonrii judicioase a coninutului, din perspectiva logicii interne de
formare profesional n domeniul administraiei publice, precum i a rigorilor
procesului de instruire i a consecutivitii formrii competenelor necesare unui
funcionar public, a fost elaborat ^Standardul academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice'", care are menirea s

Vezi: Caietul tiinific al Institutului de tiine Administrative din Republica

Moldova, 2008, nr.2.

asigure adaptarea parametrilor nvmntului superior din acest domeniu la exigenele europene. Aceasta se asigur printr-o temeinic pregtire teoretic a specialitilor, precum i prin cultivarea, la viitorii specialiti, a unor aptitudini practice.
Cursul normativ Teoria Administraiei Publice", propus n continuare, este o
disciplin fundamental, prevzut de Standardul nominalizat i de Panul de
nvmnt pentru studenii specialitii Administraie public". Cursul este menit
s contribuie, alturi de alte uniti de curs, la pregtirea teoretico-conceptual i la
fonnarea sistemului de competene a specialistului pentru domeniul administraiei
publice, care i permit abordarea sistemic a procesului administrativ, conceperea
locului i rolului administraiei publice n sistemul social-global.
Cursul este elaborat n conformitate cu Curriculumul disciplinei respective i
conine formularea i realizarea obiectivelor cursului n ansamblu: la nivel de
cunoatere, de aplicare, de integrare, precum i al obiectivelor fiecrei teme n parte.
Coninutul temelor este expus n aa fel ca studenii s cunoasc originea i
evoluia administraiei publice ca fenomen social, s conceap legitile ei de
evoluie i dezvoltare, s explice factorii care contribuie la eficientizarea activi-i.iin
administrative. Cunotinele acumulate i competenele formate n cadrul cur- lului
n .ii"1'1 Specialistului s coneeptualizeze procesele din administraia public, s
Influeneze benefic asupra sporirii eficienei activitii administrative actuale.
Dup8 flecare tem8 1 cursului Snt formulate subiectele de evaluare i autoevaluare care i permit studentului s se antreneze n verificarea cunotinelor
nsuite .i aplicarea competenelor formate la tema respectiv, precum i s se
pregteasc de orele practice, de probele de evaluare curent i final la disciplina
respectiv. Fiecare tem conine lista literaturii recomandate studenilor pentru
consultare, analiz i studiere n cadrul lucrului individual i n vederea pregtirii
ctre seminare i ctre activitile de evaluare.
Fiind predestinat, n primul rnd, pentru studenii specialitii Administraie
publica" din sistemul nvmntului superior din Republica Moldova, cursul
respectiv poate fi de real folos i pentru funcionarii publici n exerciiu, n cadrul
procesului de instruire continu a acestora, precum i pentru toi acei, pentru care
tematica abordat prezint interes.
Autorul
FOREWORD
The democratic evolution of the political system, the institutionalization of the
new social relationships in the independent state conditions, public administration

transformations in this period, pro-European aspirations of the Republic of Moldova, impose the necessity of the adequate concern regarding the training of the
public servants, designated to assure efficient administration and the country modernization process.
From the early nineties of the last century, in the Republic of Moldova political
evolution framework, mcludinhg the public administration reform, it was evident
that transformations success in all social life's areas will depend on the public
servants' competence level.
Among the measures of public administrators' new training building system are
included, first of all, the Academy of Public Administration Studies under trie
Government of the Republic of Moldova opened in 1993, and reorganized in 2003
in Academy of Public Administration, office of the President of the Republic of
Moldova. Namely, in this institution there was created a national Center of public
adrninistration state policy, the training of public service staff and the providing of
the methodological and scientific background for public authorities activity, there
was created a new initial and continuous training system for the public servants,
which was not before.
Public administration transformation processes, continuously impose the
necessity for a new civil servant generation formation, able to insistently promote
modern managerial technologies and to assure continuity and irreversibility of the
democratic process in society. This framework includes public administration staff
naining extension, followed in the last decade, by other universities in the Republic
of Moldova, including Moldova State University, which plays an important role in
this area.
The Republic of Moldova joined the Bologna Process on 19 May 2005, which
implies a reconceptualization of the structures, contents and results in the high
education area. In order to phase reasonably contents, from the logical point of view
of the professional formation in the public administration area, as well as the
training process requirements and consecutive competence formation necessary for
a civil servant, there was elaborated "The professional and academic standard of
the specialist with a university degree in public administration" 2, which must meet
the requirements of the European university education levels. It is assured tlirough a
solid theoretic teaching, as well as the cultivation of the practical abilities of the
future specialists.
The normative course Public Adminisnation Theory" is a fundamental subject
stipulated by the mentioned Standard and Education Plan for the students
8

Ibidem.

who specialize in ..Public Administration". The course is designated to contribute,

besides other courses, to the theoretic preparation and competence system formation
for the specialist in public administration, conceiving the place and the role of public
administration in the socio-global system.
The course was elaborated in concordance with the subject Curriculum and
contains all the course's objectives: on the level of knowledge, application, integration, as well as each topic's objectives.
The topic's content shows to students the origins of public administration as a
social phenomenon, helps them to understand its development and evolution mies,
the factors that contribute to make public administration more efficient. The obtained
knowledge and competence will be helpful for the specialists to understand public
administration's processes, will positively influence the present day of public
administration.
At the end of each unit there are overviews and test papers which help students to
train themselves in revising his/her knowledge after the unit, which comes out of the
three levels: knowledge, application and integration, as well as to prepare for
practical lessons, current test papers and the final test on this very subject.
Also, at the end of each unit there is a bibliography list to be consulted, analyzed
and studied individually for check-ups and test papers.
Being addressed, first of all, to the public administration students from the
Republic of Moldova universities, this course can be really helpful for public
servants in office, in the framework of continuing the education process, as well as
for everybody who are really interested in this topic.
Author

Ibidem.
10

, -
,
, ,
, ,
.
,
, ,
-
.

, 1993
,
2003
.

,
-
.
,
.

,
, .
19 2005
,
.

, ,,
"

_4

11

 ,
.

,
. , ,

.

,
.
,
, ,
, .
,
,
; . 1 .
11 ,
-; . - . 1 , .
,

, ,
.

1. OBIECTUL DE STUDIU I IZVOARELE DISCIPLINEI TEORIA

ADMINISTRAIEI PUBLICE

Ibidem.
11

,, Teoria este o form a cunoaterii raiona/e, un ansamblu de

cunotine conceptuale ordonate sistematic, decurgnd din unul
sau mai multe principii generale i oferind o descriere i o
explicaie a unui domeniu al realitii"
Dicionarul enciclopedic romn,
Editura Politic, Bucureti, 1966
Obiective:
Studierea temei privind obiectul de studiu i izvoarele disciplinei Teoria
Administraiei Publice va contribui la:

- cunoaterea factorilor care au condiionat apariia si evoluia administraiei

publice ca fenomen social i identificarea particularitilor administraiei publice
i private;

- perceperea misiunilor Teoriei Administraiei Publice n calitate de tiin i

obiect de studiu, evidenierea rolului ei n cercetarea i cunoaterea fenomenulu i

adm in istra tiv;

- identificarea metodelor de cercetare i analiz a fenomenului administrativ i

aplicarea lor ulterioar n procesul de studii i n activitatea practic;

- familiarizarea cu izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice, utilizarea

lor n activitatea de studii, n procesul de cercetare i n activitatea administrativ
practic.

11

1.1. Originea i evoluia administraiei ca fenomen social.

Particularitile administraiei publice i administraiei private
Administraia ca fenomen social i are originea n adncurile istoriei. O perioad
ndelungat oamenii au trit n lipsa unei administraii instituional izate. Evoluia
societii umane, sub influena diferiilor factori, a contribuit la apariia
administraiei. Printre factorii care au influenat apariia administraiei au fost:
Factorul economic - dezvoltarea societii umane de la gospodria natural la
gospodria (economia) bazat pe schimbul de mrfuri. Aceasta a condus la
stratificarea societii i la apariia diferenierii de avere, care la rndul su a dat
natere unor proprietari care i asum cu timpul rolul de conductori.
Factorul social - dezvoltarea economic a condus la unele schimbri de ordin
social, cum ar fi apariia oamenilor bogai i sraci, mprirea lor dup genul de
ocupaii n agricultori, meteugari, negustori ca rezultat al diviziunii muncii. Toate
acestea ne vorbesc despre o nou organizare social.
Factorul politic - schimbrile de ordin economic i social atrag dup sine i
schimbri n organizarea politic a societii, apar clasele i statul ca instituie
politic. Apariia statului presupune existena administraiei chemat s participe la
realizarea funciilor acestuia.
Astfel, cu timpul, pe msura evoluiei sociale administraia se constituie ntr-un
sistem bine conturat de instituii, norme i mecanisme de conducere cu societatea.
Administraia presupune o activitate organizat. Prin organizare nelegem un sistem
planificat de eforturi comune n care fiecare participam arc un rol recunoscut, cu
sarcini i atribuii concrete i a u urmeaz sa Ic ndeplineasc.
12

Din punct, de vedere etimologic termenul de administraie provine de latinescul

administer" care nseamn servitor, ajutor, ngrijitor. Prefixul ; subliniaz
direcia spre un scop, spre realizarea unui obiectiv. Dicionarul limbii romne
explic verbul a administra" prin: a conduce, a crmui, iar termenul
administraie" ca totalitatea autoritilor administrative existente ntr-un stat,
secie sau serviciu, care se ocup de problemele administrative ale unei instituii
sau agent economic. In literatura de specialitate se ntlnesc i alte definiii ale
acestui termen.
Administraia ca fenomen social poate fi clasificat n mai multe tipuri. O prim
clasificare este mprirea administraiei n administraie privat i administraie
public. Aceast clasificare se face n baza criteriilor care prevd scopul urmrit de
administraie, mecanismele de exercitare a administraiei.
Administraia privat urmrete un scop, un avantaj personal al proprietarului.
De regul, el se reduce Ia cptarea unor profituri din activitile desfurate. O
atare administraie este realizat fie n mod direct de ctre proprietar, fie de ctre un
grup de manageri care pun n aplicare scopurile proprietarului.
Administraia public urmrete realizarea interesului general, comun al
societii, adic ndeplinirea doleanelor oamenilor ca o comunitate, fie la nivel
naional, fie la nivel regional ori local. Pornind de la aceasta, pentru realizarea
administraiei publice, comunitatea uman respectiv (naional, regional, local)
formeaz unele instituii, organe, autoriti, abilitate cu dreptul de a conduce din
numele comunitii i de a realiza scopul comun, general al su.
Intre administraia privat i cea public exist att asemnri, precum i
deosebiri. Dintre asemnri menionm c att administraia privat, ct i cea
public realizeaz un proces administrativ. Ambele tipuri de administraie se
15

conduc n activitatea lor de un cadru legislativ determinat de stat. Abilitile

angajailor din administraia privat i administraia public snt aceleai.
Vorbind despre deosebiri vom sublinia, n primul rnd, scopurile diferite pe care
le urmresc aceste dou tipuri de administraie, i anume: scopul realizrii unui
avantaj particular de ctre administraia privat i scopul satisfacerii interesului
general al comunitii, urmrit de ctre administraia public. n afar de aceasta,
angajaii din administraia public au statut de funcionar public, pe cnd cei din
administraia privat nu posed acest statut. Finanarea instituiilor administraiei
publice se face din finanele publice (de stat ori locale), iar a instituiilor private din
finanele proprii.
Noi vom fi preocupai n cadrul prezentului curs de administraia public, adic de
acea administraie care are ca scop realizarea i satisfacerea interesului general al
societii. Administraia public poate fi examinat sub mai multe accepiuni 1.
Administraia ca structur reprezint modul n care snt ordonate elementele
constitutive ale ei i relaiile care se stabilesc ntre acestea. In acest sens administraia
ca structur semnific organizarea ei.
Administraia ca instituie reprezint o organizaie social, un aparat instituional,
adic un aparat de funcionari care au anumite sarcini i atribuii. Instituiile
administrative interacioncaz ntre ele.
Administraia ca activitate reprezint procesul n care snt implicate instituiile
administrative, activitile de zi cu zi ale administraiei publice pentru a satisface
interesul general al membrilor comunitii umane.
Prin urmare, administraia public reprezint o varietate de activiti ale unui
ansamblu de organe nvestite prin legislaie, n regim de putere public, s aduc la
ndeplinire legile, s realizeze valorile politice, sociale i economice care exprim
interesul general al societii.
1.2. Rolul teoriei administraiei n studierea fenomenului administrativ.
Teoria Administraiei Publice ca tiin i obiect de studiu
Dup cum se cunoate, oriice domeniu de activitate poate fi abordat din dou
dimensiuni: teoretic (sau conceptual) i practic (sau aplicativ). Administraia nu

1
MihaiT. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, Cernia, 1996, pag.2540.
13

este o excepie. Pe parcursul evoluiei administraiei ca fenomen social omenirea a

acumulat o bogat experien practic privind administraia public.
Dar n acelai timp omenirea a acumulat i un bogat arsenal teoretic sub form
de teorii, concepte, doctrine, care au ncercat s explice fenomenul administrativ,
s identifice legitile lui de apariie, evoluie i dezvoltare, s argumenteze
avantajele ori dezavantajele diferitelor sisteme de administraie, s prognozeze i s
modeleze cile de sporire a eficienei administrative.
Toate acestea au fcut posibil apariia unei tiine speciale menit s cerceteze
i s studieze procesele administrative. Aceasta este tiina administraiei i
componenta ei Teoria Administraiei Publice, care se prezint n dou ipostaze: ca
tiin i ca obiect de studiu.
Teoria Administraiei Publice ca tiin are ca sarcin efectuarea
investigaiilor tiinifice privind organizarea i funcionarea administraiei publice,
identificarea legitilor de evoluie a ei i a factorilor care i determin dezvoltarea,
abordarea altor aspecte conceptuale i doctrinare privind administraia public.
Teoria Administraiei Publice ca obiect de studiu presupune nsuirea
rezultatelor investigaiilor tiinifice de ctre persoanele antrenate n activitatea
administrativ ntr-o strns legtur cu practica administrativ. Gsirea unei
proporii optime ntre teoria i practica administrativ constituie o sarcin
important pentru eficientizarea procesului de administrare. Ca obiect de studiu,
Teoria Administraiei Publice se axeaz pe urmtoarele componente:
- Identificarea rolului i locului administraiei publice n sistemul so-cial-global i,
respectiv, n sistemul politic al societii;
- Geneza i evoluia viziunilor conceptuale clasice i contemporane pivtnd
administraia public;
- Organizarea administraiei publice i sistemul de relaii n care snt implicate
autoritile administraiei publice;
- Sisteme internaionale de administraie public, aspecte comparate ntre diferite
modele administrative i suporturile lor teoretico-concep-tuale;
- Resursele administraiei publice, mecanismele de administrare n condiiile
centralizrii, descentralizrii administrative i autonomiei locale;
- Locul i rolul controlului n activitatea administrativ i misiunile acestuia n
sporirea eficienei administraiei publice;
- Administraia public n contextul proceselor de globalizare i de integrare
european, pronosticarea administraiei publice.
15

Ca tiin i obiect de studiu Teoria Administraiei Publice are urmtoarele

funcii: de cunoatere (cognitiv), de analiz (analitic), de prog-nozare
(pronosticare), de educare, de dirijare. Funcia de dirijare nglobeaz n sine toate
celelalte funcii i reprezint aciunea integratoare a administraiei publice.
1.3 Metodele de cercetare i analiz a fenomenului administrativ
Oriice tiin, alturi de obiectul de studiu, mai posed i metodele sale proprii de
cercetare. Pornind de la specificul administraiei publice ca fenomen social, n

14

practica investigaional se utilizeaz o multitudine de metode, printre cele mai

importante fiind urmtoarele:
- metoda structural-organizatoric permite efectuarea analizei administraiei ca
structur i instituie. Esena acestei metode const n studierea elementelor
constitutive ale administraiei n scopul perfecionrii lor
Universitatea de Stat din Moldova I

Biblioteca Central Universitar j

15

17

i, respectiv, optimizrii parametrilor de structur i organizare a sistemului de

administraie public;
- metoda funcional presupune analiza funciilor i atribuiilor organelor
administraiei publice, corespunderea lor structurii i misiunilor acestor organe, ntro strns conexiune cu solicitrile sociale care permanent formuleaz noi exigene
fa de activitatea administrativ;
- metoda istorico-evolutiv prevede analiza proceselor i instituiilor
administrative n aspect evolutiv, de transformare i dezvoltare a lor sub influena
diferiilor factori care n dependen de mediul economic, social, juridic i politic n
care funcioneaz administraia public i determin structura i misiunile activitii
acesteia;
- metoda comparativ se utilizeaz n cazurile n care snt necesare analize
comparative ale unor sisteme de administraie, fie din diferite ri sau din diferite
regiuni ale uneia i aceleiai ri i are menirea s identifice laturile comune, precum
i particularitile caracteristice pentru subiecii administrativi analizai n scopul
optimizrii activitii desfurate;
- metoda sistemie asigur analiza n complex a administraiei publice, ca
structur, i a proceselor administrative, ca activitate, prin examinarea administraiei
ca fiind un sistem integru de funcionare n baza principiilor interdisciplinaritii.
Pot fi utilizate i alte metode de cercetare i analiz a administraiei publice. De
regul, metodele de cercetare se folosesc n unitatea i ansamblul lor, astfel aducnd
rezultate mai bune. n totalitatea lor, acestea alctuiesc suportul metodologic al
cercetrii administraiei publice.
1.4. Izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice
Studierea administraiei publice, n ansamblu, i a teoriei administraiei publice,
n particular, presupune folosirea diferitelor izvoare. Ele snt de mai multe categorii:
- izvoarele doctrinare clasice alctuiesc o prim grup de izvoare privind
studierea problemelor teoretico-conceptuale ale administraiei publice. Acestea snt,
n primul rnd, operele gnditorilor clasici lsate motenire posteritii. Anume n
baza lor i din ele aflm despre concepiile filosofilor antici privind guvernarea,
18

concepiile gnditorilor din epoca Renaterii, cea a Iluminismului i a lumii

modeme Aceste izvoare servesc ca suport metodologic pentru analiza i explicarea
structurilor i proceselor administrative n evoluia lor istoric, inclusiv a
proceselor actuale din administraia public;
- izvoarele bibliografice contemporane constituie literatura de specialitate care
elucideaz diferite aspecte teoretico-conceptuale privind administraia public. O
particularitate a acestor izvoare const n faptul c, valorificnd doctrina clasic, ele
adapteaz dezvoltarea tiinei administraiei la condiiile actuale de organizare i
funcionare a administraiei publice.
In cadrul prezentului curs vor li analizate, la temele respective, mai multe
izvoare bibliografice care elucideaz diferite aspecte teoretico-conceptuale privind
administraia public. Ceea ce ne propunem pentru moment este prezentarea
succint i introductiv doar a unor izvoare bibliografice care constituie iniierea
unor abordri n acest domeniu.
In acest sens, vom meniona lucrarea lui Mi hai Oroveanu Tratat de tiina
Administraiei'*'. Este o lucrare fundamental care dezvluie toate aspectele
administraiei, ncepnd de la definirea noiunii de administraie, analiza mediului
n care activeaz administraia, identificarea principiilor tiinei administraiei,
caracteristica structurii i tipologiilor administraiei i tenrhnnd cu evaluarea
importanei resurselor administraiei i descrierea menirii documentrii
administrative.
Aceast lucrare^unic n felul su, cuprinde cercetarea aprofundat i sintetic,
n mod unitar, a ntregii pri generale a tiinei administraiei. Din coninutul su
rezult c o administraie legal, raional, eficient i moral se poate realiza dac
structura i activitatea sa snt fundamentate n mod teoretic i conceptual i
adaptate permanent la evoluia vieii sociale.

O alt surs de referin privind aspectele teoretice ale

administraiei este lucrarea lui oan Alexandru ..Administraia public"2.
Este o lucrare care are n subtitlu, precizrile: teorii, realizri, perspective. n
aceast lucrare snt descrise, analizate i apreciate teoriile clasice privind

2 Ioan Alexandru, Administraia publica, Bucureti, Lumina Lex, 1999.

15
5

Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucurti, Cerma, 1996.

administraia public. Un compartiment aparte este dedicat teoriei cercetrii

administraiei publice, se elucideaz aspectele generale privind instrumentele de
investigare i tipurile de analiz a fenomenului administrativ, importana
interdisciplinaritii n cercetarea administraiei publice.
Lucrarea nominalizat mai este util i prin faptul c n ea se analizeaz modelele
de administrare din diferite ri ale lumii, din perspectiva instituiilor i a
mecanismelor de funcionare a administraiei publice, se conin unele viziuni privind
perspectivele administraiei publice, inclusiv cele interferene cu procesul de
integrare european.
n lucrarea autorului Ioan Vida, ntitulat Puterea executiv i administraia
public"3, se mbin reuit abordarea problemelor teoretice ale administraiei, cum ar
fi formele de organizare ale administraiei, esena puterii executive i raporturile ei
cu administraia public, cu analiza unor aspecte practice ale activitii unor instituii
administrative. Aceasta permite de a concepe rolul metodologic al abordrilor
teoretice n organizarea i desfurarea activitii administrative.
Printre izvoarele bibliografice autohtone vom evidenia, n primul rnd, cele
elaborate de Mihail Platon. n acest context vom meniona c la nceputul anilor
nouzeci ai secolului douzeci, n condiiile democratizrii ascendente a societii,
se cerea elaborarea unei noi viziuni asupra dezvoltrii mai departe a administraiei
publice. Acestea puteau fi realizate pe calci iniierii, alturi de pregtirea cadrelor, a
unor cercetri tiinifice menite S argumenteze teoretic locul i rolul administraiei
publice n noul context politic condiionat de procesele democratice din societate i
din condiiile funcionrii statului independent.
Iniiativa n acest domeniu i aparine lui Mihail Platon, fondatorul Academiei de
Studii n Domeniul Administrrii Publice pe lng Guvernul Republicii Moldova,
reorganizat ulterior n Academia de Administrare Public pe lng Preedintele
Republicii Moldova. Studiile elaborate n aceast instituie cu ncepere din 1993 au
pus bazele tiinei autohtone a administraiei publice, de care n prezent snt
preocupate i alte centre tiinifice i de nvmnt din ar.
Lucrarea lui Mihail Platon Introducere n tiina administraiei publice " s
este una dintre primele lucrri autohtone privind analiza complex a administraiei
publice. Fiind elaborat n baza studierii experienei altor ri i avnd un bogat

3 Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994.

18
8

Mihail Platon. Introducere ntiina administraiei publice, Chiinu, 1999.

16

suport documentar i bibliografic, n lucrare se d rspuns la multe ntrebri privind

natura i organizarea administraiei publice, funciile ei, structura organelor
administraiei publice centrale i locale, locul i rolul acestora n sistemul
administraiei publice. Vom meniona c cercetrile efectuate de autor n aceast i
alte investigaii4 servesc drept surse utile de referin pentru studierea
administraiei publice, inclusiv a afjpectelor ei teoretico-conceptuale.

Un domeniu investigational important referitor la sfera proceselor

transformatoare din societate l constituie problemele reformrii administraiei
publice i ajustrii ei la mediul democratic de funcionare. n acest sens se nscriu i
unele studii ale subsemnatului5. Astfel, lucrarea Reforma administraiei publice n
Republica Moldova" este consacrat fundamentrii conceptuale a reformei
administraiei publice, analizei esenei i etapelor de desfurare a ei, caracteristicii
particularitilor administraiei publice aflate n tranziie, argumentrii rolului
personalului n realizarea reformei. Tematica reformrii administraiei publice din
Republica Moldova, ajustrii ei la rigorile europene le elucidm i n alte studii.
tiina autohton a administraiei publice mai are n vizorul su studierea
problemelor istorico-conceptuale privind organizarea i funcionarea administraiei

4 Mihail Platon, Teoria i practica administraiei publice, Chiinu, 1999;

Serviciul public n Republica Moldova, Chiinu, 1997; Administraia public n
Republica Moldova: probleme actuale ale reformei, Chiinu, 1998.
5 Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova,
Museum, 2001; Evoluia reformei administraiei publice n contextul Planului de
Aciuni: Uniunea European - Republica Moldova II Analele tiinifice ale
Universitii de Stat din Moldova, voi. 2, 2006; Cincisprezece ani de independen: dimensiunile ajustrii administraiei publice din Republica Moldova la standardele europene II Materialele Sesiunii tiinifice ISAM, Caiet tiinific, 2007,
nr.l; Capacitatea administrativ n contextul descentralizrii i autonomiei locale
II Revist de Filosofie, Sociologie i tiine Politice, AM, 2007, nr.2.

publice n diferite etape istorice. n acest domeniu se evideniaz studiile efectuate de

Sergiu Cornea6, Alexandru Roman7,

6 Sergiu Cornea, Organizarea administrativ a Basarabiei (1812-1818), Cahul,

2003; Unele consideraii privind organizarea administrativ a teritoriului statului II
Administrarea public, 2004, nr. 1-2 .a.
7 Alexandra Roman, Evoluia universal a sistemelor de administrare public,
Chiinu, 1998; Controversele sistemului sovietic de administrare II Administta-rea
public, 1997, nr. 1-2 .a.
17
18

Elena Aram8 i alii. Studierea aspectelor istoriceconceptuale ale administraiei

publice din perspectiva principiului obiectivismului istoric servete drept o bun
baz metodologic pentru conceperea proceselor actuale din administraia public.
Problemele ce vizeaz aspectele de drept, cele teoretico-aplicative, precum i
democratizarea administraiei publice, ntreinerea unor relaii publice eficiente,
modernizarea administraiei publice locale snt elucidate n elaborrile cercettorilor
Mria Orlov9, Victor Popa10, Ion Creang'11, Tatiana aptefrai12, Vasile Cioaric13,
Valeriu Didenco14, Teodor Popescu , Tudor Deliu15 i alii.
De menionat c cercetrile autorilor autohtoni snt realizate ntr-o manier
tiinific original, se bazeaz pe concepiile doctrinare ale tiinei administraiei i
in seam de particularitile administraiei publice din Republica Moldova, aflat n
proces de reformare. Dar ele nici pe departe nu acoper toate necesitile n
investigarea fenomenului administrativ i a proceselor desfurate astzi n
administraia public. Amplificarea i diversificarea cercetrilor tiinifice n
domeniul administraiei publice alctuiesc un deziderat al zilei de azi, de la
realizarea cruia ar avea de c-tigat att teoria, ct i practica administraiei publice.
n concluzie vom meniona c rolul teoriei administraiei n studierea
fenomenului administrativ este de o prim necesitate. Folosind metodele de analiz
i cercetare a administraiei se poate dobndi o abordare siste-mic att a aspectelor
teoretico-conceptuale, precum i a celor aplicative ale administraiei publice.

Subiecte de evaluare:

1. Nominalizai i caracterizai factorii care au condiionat apariia administraiei

ca fenomen social.
2. Identificai particularitile administraiei publice i administraiei private.
3. Analizai administraia public din perspectiva celor trei accepiuni: ca structur;
ca instituie; ca proces.
4. Evideniai misiunile Teoriei Administraiei Publice ca tiin, argumentai
necesitatea efecturii investigaiilor tiinifice i utilitatea lor pentru practica
administrativ.
5. Formulai obiectul de studiu al Teoriei Administraiei Publice i identificai rolul
metodologic ai ei n studierea fenomenului administrativ.
6. Comparai metodele de cercetare i analiz a fenomenului administrativ,
evideniind mecanismele i potenialul investigational al fiecreia dintre ele.
7. Argumentai avantajele metodei sistem ice n investigarea administraiei publice.
8. Clasificai izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice.
9. Expunei coninutul principalelor izvoare doctrinare clasice i identificai interferenele conceptuale cu izvoarele bibliografice contemporane.
10. Efectuai o succint descriere i analiz a izvoarelor bibliografice
contemporane consacrate aspectelor teoretice ale administraiei publice.
Literatura recomandat:

911 Mana ()ilov. Drept administrativ, Chiinu, 2001; Descentralizare administra

10tivii in baza autonomiei locale n Republica Moldova II Administrarea public,

8 Elena Aram. Din istoria administraiei publice in Moldova medieval II

Administrarea
public,
1994,
nr.3-4; 1995,
nr.l.
Teodor Popescu,
Unele
probleme
n organizarea
administrativ II Administra18
rea public, 1997, nr.3.
20

revista metodico-tiinific, 2000, nr.3-4.

11' ' Victor Popa, Autoritile publice ale Republicii Moldova, Chiinu, 2004. '"'
Ion Creang, Curs de drept administrativ, voi.1-2, Chiinu, 2005.
12 Tatiana aptefrai, Concepii cu privire la teoriile clasice i contemporane de
administrare ii Administrarea public, 2000, nr.3-4; Concepii i teorii privind
dezvoltarea administraiei ii Administrarea public, 2003, nr,4*
13 Vasile Cioaric, Relaiile publice: istorie, teorie, practic, Chiinu, 2003; Gestionarea crizelor de imagine, Chiinu, 2005.
14 Valeriu Didenco, Democraie i administraie public local, Chiinu, 1998.
15 Tudor Deliu, Administraia public local, Chiinu, 1998.
23

1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti 1999 pac 95-114-127-140;

181 -203.
2. Marian Jalencu, Semnificaia i sfera de cuprindere a managementului n
administraia public// Materialele conferinei tiinifico-practiee Chiinu, AAP,
2001, pag. 102-112.
3. Boris Negru, Alina Negru, Teoria general a dreptului si stalului Chiinu,
2006, pag.38-53.
4. Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti 1996, pag.2552, 95-104.
1. Maria Orlov, Drept, administrativ, Chiinu, 2001, pag.3-27.
2. Herbert A.Simon, Victor A. Thomson, Donald W.Smithburg,
Administraia publica, Chiinu, 2003, pag.27-53.
7. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica
Moldova, Chiinu, Museum, 2001, pag.7-14.
II. LOCUL I ROLUL ADMINISTRAIEI PUBLICE N SISTEMUL
SOCIAL-GLOBAL
Ceea ce contribuie cel mai mult la asigurarea independenei
individului n secolele aristocratice este c suveranul nu se
nsrcina singur cu guvernarea i administrarea cetenilor, era
obligat s lase n parte aceast grij membrilor aristocraiei n aa
fel nct puterea social, fiind ntotdeauna mprit, s nu apese
niciodat n ntregime i n acelai fel pe fiecare om"
Alexis de Tocqueville
Obiective:
La identificarea locului i rolului administraiei publice n sistemul socialglobal v va ajuta:

- definirea conceptului de societate i sistem social, din perspectiva

funcionrii acestuia sub aciunea factorilor de putere, inclusiv prin realizarea
misiunilor administraiei publice;

19

- identificarea genezei, cilor i mijloacelor de interaciune dintre

administraia public i stat, conceperea interferen a premiselor de apariie a
statului i a administraiei publice;
- perceperea funciilor complexe ale statului, evidenierea particularitilor
manifestate n exercitarea funciei executive ale acestuia prin intermediul i cu
participarea nemijlocit a administraiei publice;
- cunoaterea structurilor, mecanismelor i instituiilor prin care
administraia public particip la exercitarea puterii n stat la nivel local, regional
i naional.
2.1. Conceptul de societate i sistem social. Sistemul social-global
i administraia public
Studierea sistemic a fenomenului administrativ presupune utilizarea unor
noiuni i concepte. Printre acestea snt noiunile i conceptele fundamentale n
aceast materie, cum ar fi: societate, sistem social, stat, putere executiv,
administraie public, instituie administrativ.
Societatea nu este altceva dect un mod organizat de existen a vieii
oamenilor. Ea presupune existena comunitar a unor indivizi. Sociologia, tiina
despre societate, indic formele existenei comunitare, cum ar fi: familia,
proprietatea, ierarhia, teritoriu comun, interese comune, ntrajutorare, altruism,
precum i forme de exercitare a administraiei n comunitatea uman.
Nucleul unei societi este ordinea normativ comportamental prin care viaa
unei populaii este organizat n mod colectiv. Aceasta necesit existena unor
valori i norme care constituie regulile de convieuire comunitar. Pot fi valori i
norme morale i valori i norme de drept ori juridice. Aceasta este necesar din
cauza c dincolo de consens i de ntreptrundere a intereselor mai exist nevoia
unui mecanism de constrngerc, adic de interpretare autoritar a obligaiunilor
normative instituional izate.
nainte de examinarea noiunii de sistem social s clarificm pentru nceput
noiunea de sistem, n general. Sistemul reprezint o totalitate dc clemente care,
luate mpreun, formeaz un tot ntreg. Conform teoriiloi sistemelor (Bogdanov,
Bertalanfi) societatea const din mai multe sisteme. Acestea snt sistemul
23

economic, politic, spiritual, fiecare din ele avnd funciile sale. Aceste sisteme
formeaz n totalitatea lor sistemul social-global, adic sistemul care integreaz toate
prile constitutive ale societii.
Administraia public este i ea o parte component a sistemului social-global.
Ea reprezint acel element al sistemului politic, care const din ansamblul
structurilor, mecanismelor i instituiilor cu activitate executiv. Deasupra
instituiilor administraiei publice snt instituiile politice (autoritatea legislativ,
guvernamental, a efului statului). Astfel, administraia public apare ca o structur
intermediar ntre autoritile politice i societatea civil.
Instituii politice
(Decizii politice)
Administraia public
(Executarea deciziilor politice)
Societatea civil
(Beneficiari)

In aa fel, administraia public asigur sub autoritatea puterii politice executarea

deciziilor politice avnd ca scop satisfacerea nevoilor membrilor societii, adic a
beneficiarilor. Prin urmare, administraia public deine locul de executor n sistemul
social-global.
2.2. Interaciunea dintre administraia public i stat. Premisele de
apariie a statului i a administraiei publice
Intre administraia public i stat exist legturi strnse. nainte de a examina
interferena dintre aceste dou instituii s analizm succint premisele apariiei
statului i, respectiv, a administraiei publice prin prisma mai multor teorii.
Teoria teologic promoveaz ideea c statul a provenit datorit unei fore divine.
n conformitate cu aceast teorie la originea statului stau nite fore supranaturale,
care determin apariia i dezvoltarea lui.
Teoria patriarhal consider c statul este rezultatul unirii familiilor n gini, a
ginilor n triburi, apoi a triburilor n organizaii statale.
Teoria violenei promoveaz ideea c statul este rezultatul supunerii grupurilor
mici i mai slabe de oameni grupurilor mari i mai puternice.
20

Teoria psihologic deduce geneza statului din genialitatea omului de ai

organiza viaa social. Conform acestei teorii unii oameni snt psihologic predispui
s conduc, iar ali oameni s fie condui.
Teoria contractului social mprtete ideea c statul este rezultatul unui
contract ncheiat ntre guvernai i guvernani n conformitate cu care cei guvernai
cedeaz o parte din drepturile lor naturale guvernanilor care exercit puterea.
In fiecare din aceste teorii se face o ncercare de a identifica factorii care au
contribuit la formarea statului i, respectiv, a administraiei publice. De fapt, asupra
acestui proces complicat i ndelungat au influenat un ansamblu de factori
economici, sociali, politici care au condiionat organizarea societii umane n stat.
Parcurgnd calea de la gospodria natural spre relaiile economice bazate pe
schimbul de mrfuri, societatea uman a fost supus unei diferenieri sociale
pronunate, care a atras dup sine schimbri n organizarea politic a societii i, n
cele din urm, a dus la apariia statului.
Se ntlnesc foarte multe definiii date noiunii de stat. ntr-o formul sau alta
toate conin ideea c statul este forma instituionalizat de organizare politic a
unei colectiviti umane, constituite istoric i localizate geografic pe un anumit
teritoriu, n care un grup de indivizi definind puterea ca expresie a voinei
suveranitii poporului i-o impune acestuia ca voin general-obligatorie.
Altfel spus, statul apare ca o colectivitate uman istoricete constituit i
organizat pe un anumit teritoriu, care se structureaz politic n grupul de
guvernani i restul populaiei. Din definiiile de mai sus putem cu uurin deduce
elementele constitutive ale statului, i anume: teritoriul, populaia, puterea politic
suveran.
Teritoriul reprezint forma geografic a vieii sociale, adic constituie
dimensiunea spaial a statului. Teritoriul este acel element care permite situarea
statului n spaiu i delimitarea lui de alte state. In acest sens, teritoriul constituie
una dintre premisele materiale, naturale ale existenei statului.
Populaia este o form superioar de comunitate uman, produsul unui
ndelungat proces istoric, avnd la baz comunitatea etnic, de limb, de cultur, de
religie. Din acest punct de vedere pot fi state naionale i state multinaionale.
Puterea politic suveran ori autoritatea politic exclusiv este o form
superioar de organizare social i de funcionare a organismului social. Aceasta
nseamn c n interiorul frontierelor sale statul exercit o putere exclusiv, deine
dreptul de a comanda, controla i sanciona n mod suveran.
23

Vorbind despre interferena dintre stat i administraia public vom meniona, c

o dat cu edificarea statului se edific i administraia public, drept expresie a
autoritii politice exclusive a statului. Administraia public, n acelai timp, nu
poate fi confundat cu statul nsui. Misiunile administraiei nu snt niciodat
primare, ele snt secundare n raport cu puterea politic. Ele constau n a ndeplini
sarcinile pe care organele fundamentale ale statului i le ncredineaz.

Prin urmare, schema propus ne permite s evideniem acele categorii i noiuni

ale sistemului social-global care trebuie parcurse pentru a nelege ce este
administraia public, care este locul i rolul acesteia n societate, care snt relaiile
cu celelalte pri componente ale sistemului.

2.3. Funciile statului. Administraia public i exercitarea funciei

executive a statului
O parte component a sistemului social-global este sistemul politic, alturi de cel
economic i cel spiritual.
Sistemul politic cuprinde: instituiile politice, relaiile politice i cultura politic.
Aceste elemente ale sistemului politic snt ntr-o legtur indisolubil.
De la faptul cum acestea interacioneaz, sistemul politic capt anumite
caracteristici. O caracteristic a sistemului politic este regimul politic, care
reprezint un mod concret de organizare i funcionare a acestuia, exprimnd
raportul dintre organele de conducere din societate i ceteni. O alta caracteristic
este puterea politic, care reprezint capacitatea unor grupuri de oameni de a-i
impune voina n organizarea i conducerea de ansamblu a societii.
Deci, sistemul politic are un rol de conducere a societii i n aceast calitate
servete interesele generale ale societii i cele individuale. Una dintre instituiile
principale ale sistemului politic este statul, care n cadrul acestui sistem i are
funciile sale concrete. Am putea demonstra aceasta analiznd schema 1 de la
pagina 30.
Dup cum vedem din schem, administraia public se afl ntr-o complexitate de
relaii cu ntregul sistem politic n realizarea valorilor prin care se exprim interesele
generale ale societii organizate n stat.
Statul la rndul su are trei funcii de baz: legislativ, executiv i
judectoreasc. Cele mai ample i complete relaii exist ntre administraia public
i puterea executiv, puterea care asigur conducerea i controlul ntregului sistem al
administraiei publice n scopul realizrii puterii statului. Din aceasta rezult c
administraia public particip prin instituiile sale la exercitarea puterii executive a
statului. Altfel spus, administraia public este o aciune a puterii executive.
Sarcinile ei snt determinate de destinaia acesteia pentru satisfacerea necesitilor n
ansamblu i la nivelul individual al membrilor societii.
21

23

Schema

2.4. Rolul administraiei publice n exercitarea puterii de stat

Organizaii obteti
Puterea Regimul
politic politic

Puterea executiv
Relaii politice

Puterea
judectoreasc

Cultura politic

Partide politice

Puterea legislativ
Sistemu! social-global

Sistemul politic
De stat

ZEZZ

Statul
Instituii politice

30

Administraia public

Local
Administraia public, dup cum a fost menionat deja, nu poate ft confundat
cu statul nsui. Aciunile administraiei publice snt secundare, primatul aparinnd
puterii politice care i determin sarcinile, i asigur resursele financiare, i creeaz
cadrul normativ. Administraia public particip la exercitarea puterii de stat prin
filiera" sa executiv folosind urmtoarele modaliti:
- executarea n direct a deciziilor politice prin aciuni care duc la ndeplinirea
unor activiti coninute n deciziile politice;
- organizarea executrii deciziilor politice de ctre instituiile subordonate,
ageni economici cu diferite tipuri de proprietate, precum i de ctre populaie.
Deci, administraia public n realizarea valorilor politice care exprim
interesele generale ale ntregii societi organizate n stat este strns legat de
puterea de stat. Ea ntreine relaii cu puterea legislativ, executiv i
judectoreasc.
Administraia public, astfel, i are locul i rolul su n societate, n sistemul
politic, n puterea de stat. n dependen de regimul politic existent n societate, se
formeaz i activeaz o anumit putere politic, exercitat prin instituiile statului,
inclusiv de ctre instituiile administraiei publice.
22

4. Demonstrai geneza statului i administraiei publice din perspectiva diferitelor

Subiecte de evaluare

1. Definii conceptul de societate, sistem social i

sistem social-global.
2. Nominalizai i clasificai valorile i normele de
convieuire comunitar.
3. Elaborai o schem prin care s se identifice rolul
administraiei publice ca intermediar ntre instituiile
politice i societatea civil.

30

abordri teoretico-conceptuale.
5. Caracterizai elementele constitutive ale statului i argumentai interferena lor
cu administraia public.
6. Argumentai rolul de conducere al sistemului politic n societate i mecanismele
de interconexiune cu sistemul economic i spiritual.
7. Identificai funciile statului i demonstrai necesitatea participrii administraiei
publice la exercitarea puterii executive.
8. indicai schematic structura sistemului social-global cu specificarea locului
administraiei publice n acest sistem.

23

9. Explicai esena i motivarea divizrii administraiei publice n administraie public de stat, respectiv central i teritorial, i administraie
public local.
10. Evideniai structurile, mecanismele i instituiile prin care administraia public particip la exercitarea puterii de stat.
Literatura recomandat:

1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.43 -70.

2. Nadejda Durbal, Puterea de stat i administraia public n diferite
regimuri de guvernare // Materialele conferinei tiinifco-practice, Chiinu,
AAP, 2001, pag.87-93.
3. Minai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti,
1996,pag.25-52.
4. Boris Negru, Alina Negru, Teoria general a dreptului i statului,
Chiinu, 2006, pag.102-153.
5. Boris Negru, Statul de drept: concept, exigene //Administrarea public,
revist metodico-tiinific, 2003, nr.2, pag.81-89.
i, Aurel Sniboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova,
Chiinu, Museum, 2001, pag. 15-58.
7. Tatiana aptefrai, Unele aspecte ale organizrii sistemului de conducere
// Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2001, nr.4, pag.25-30.
8. .. , , , 1994..
9. loan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti 1994.
III. EVOLUIA VIZIUNILOR CONCEPTUALE PRIVIND
ADMINISTRAIA PUBLIC
24

Un lucru se poate studia mai bine cnd l

cercetm n devenirea lui continu de la nceput"
Aristotel
Obiective:
Posedarea cunotinelor despre evoluia viziunilor conceptuale privind
administraia public va contribui la:

- identificarea rolului viziunilor conceptuale n gndirea filosofic i politic a

naintailor din lumea antic privind mecanismele de guvernare a comunitilor
umane i influena acestora asupra progresului social:
- contientizarea caracterului progresist al viziunilor privind actul de
guvernare, elaborate n epoca Renaterii i n cea a Iluminismului t contribuia lor
la constituirea administraiei publice moderne;
- familiarizarea cu viziunile controversate privind exercitarea guvernrii n
doctrinele politice: liberal, conservatoare, marxist, social-de-mocrat i
aprecierea rolului fiecreia dintre ele la constituirea sistemelor politice i
administrative contemporane;
- conceperea esenei i coninutului abordrilor conceptuale privind
organizarea i funcionarea guvernrii i administraiei publice n sec.XX i
tendinele acestor viziuni la etapa actual n condiiile societii tranzitorii.
33

3.1. Viziuni privind guvernarea comunitilor umane n gndirea

El pleda pentru monarhie ca form de guvernare, dar era mpotriva tiraniei. n
politic a naintailor din lumea antica lucrarea sa Politica", descriind statul atenian, Aristotel sugereaz ideea separaiei
puterilor n stat. El menioneaz c n orice stat trebuie s funcioneze trei pri, i
Problemele statului, politicii, puterii se conin deja n mitologia egiptean, anume: a) adunarea general, b) corpul funcionarilor; c) corpul judectoresc.
greac, indian, chinez, roman, iudaic. Treptat ele se cristalizeaz n nite
Politica" lui Aristotel realizeaz o adevrat microsociologie a raporturilor de
viziuni filosofice i politice care ncercau s explice procesele care se petreceau n conducere, dovedind o subtil surprindere a fenomenelor specifice statului
societate. Primele viziuni conceptuale privind guvernarea unor comuniti de sclavagist, al crui contemporan era.
oameni i au originea n gndirea politic a naintailor din lumea antic.
Ideile lui Aristotel au fost preluate i dezvoltate de gndirea politica din perioada
Un loc deosebit le revine gnditorilor antici: Confucius (551-479 .Hr.), Platou ulterioara, contribuind substanial la conceperea guvernrii moderne.
(427-347 .Hr.), Aristotel (384-322 .Hr.), Polibiu (201-120 .Hr.), Cicern (106-43
In ansamblul su, gndirea politic din lumea antic constituie un suport
.Hr.) i alii. n lucrrile lor se fac ncercri de a sistematiza i de a descrie formele informaional important, care iniiaz conceptualizarea procesului de guvernare prin
de organizare statal cunoscute ia timpul respectiv. Au fost fcui primii pai de formularea unor viziuni adecvate timpului i perioadei n care au fost expuse.
analiz empiric a realitii politice i administrative din acel timp, iniiindu-se
utilizarea noiunilor de politic, stat, drept, moral, putere, republic, monarhie,
3.2. Gndirea politic privind viziunile asupra actului de guvernare din epoca
aristocraie - noiuni prin care se explic procesele politice i administrative ce se
Renaterii i din cea a Iluminismului
manifestau drept relaii ntre oameni, ntre comuniti de oameni, ntre state.
Un rol aparte le revine lui Platn i Aristotel. Astfel, Platn care era unul dintre
O etap important n dezvoltarea gndirii politice, care, la rndul su, a avut o
discipolii lui Socrate, n lucrarea sa Republica" i expune viziunile sale asupra influen mare asupra actului guvernrii, ine de epoca Renaterii. Dezvoltarea
aa-numitului stat ideal. In viziunea lui statul ideal reprezint o ierarhie a celor trei intens n secolele XIV-XV a relaiilor marfa-bani a dat natere crizei feudalismului
pturi sociale, i anume: a) ranii i meteugarii; b) militarii i funcionarii; c) i, n virtutea acestor procese, societatea capt noi dimensiuni spirituale, inclusiv se
conductorii nelepi. Anume asigurarea unor relaii armonioase ntre aceste pturi constituie o ideologie politic nou, purttoare a creia era burghezia n devenire.
Eliberarea gndirii politice de concepiile scolastice medievale au ca consecin
sociale constituie, n viziunea lui Platou, esena statului ideal.
elaborarea
unor metode noi de cunoatere a societii, politicii, statului i, respectiv,
O motenire preioas a lsat n acest domeniu i Aristotel. Fiind discipol al lui
formelor
de
exercitare a guvernrii.
Platn, el a fost preocupat, alturi de problemele legate de descoperirea logicii, i
Un
reprezentant
de vaz al acestei epoci este Nicolo Machiavelli (1469-1527),
de aspectele organizrii i funcionrii instituiilor de guvernare.
gnditor italian cruia i aparine meritul de a promova ideea necesitii obiective i
legitilor de dezvoltare a societii. Prin aceast prism el examineaz n lucrarea
25
33

sa Principele" termenul de stat, ca o forma de organizare a unui anumit teritoriu i

ca un mod de guvernare.
El mparte statele n republici sau principate ereditare, n state (principate) care
au o form de guvernare civil i state (principate) care au o form de guvernare
absolut". In aceste abordri se conin deja ceea ce am numi astzi mecanisme ale
administrrii, prghii prin care se efectueaz guvernarea comunitilor umane.
Revoluiile burgheze din Olanda (rile de Jos) i Anglia din secolul XVII au
impulsionat dezvoltarea gndirii politice din epoca Iluminismului. Anume n
aceast perioad a fost elaborat doctrina dreptului natural bazat pe ipoteza
contractului social. ntemeiat de ctre olandezul Hugo Grotius, ea a fost preluat,
dezvoltat i amplificat de ali gnditori din perioada ulterioar. Aceast concepie
a influenat substanial evoluia vieii sociale, inclusiv viziunile asupra exercitrii
actului de guvernare. In secolele XVII-XVIII statul era conceput ca rezultat al unui
22
Vezi: Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, vol.I. Bucureti,
2001, pag.64.
pact sau contract social ntre guvernai i grupul minoritar, care este nvestit de
acesta cu prerogative de a-i administra.
In conformitate cu aceast concepie, poporul, care este titularul suveranitii,
deleag exerciiul puterii sale suverane unor indivizi n schimbul acceptrii de ctre
acetia a anumitor condiii. Evident, pactul poate fi desfcut oricnd de popor, dac
acesta este nemulumit de modul n care este guvernat. Printr-un astfel de contract
social, poporul scap de anarhie, tulburri i conflicte sociale, iar guvernanii
capt n schimb dreptul de a administra, n schimbul obligaiei de a impune i a
apra ordinea social n beneficiul egal al indivizilor ntregii comuniti sociale.
26

Cei mai de vaz reprezentani ai doctrinei dreptului natural i teoriei contractului

social au fost: n Anglia, Thomas Hobbes (1588-1679) i John Locke (1632-1704),
n Frana, Jean-Jacques Rousseau (1712-1778). Ei i-au expus viziunile lor n
operele care ie aparin.
Astfel, Thomas Hobbes n lucrarea sa ,JLeviathan" arat c pentru asigurarea i
administrarea pcii ntre oameni trebuie s existe o voin unic a indivizilor,
realizat prin renunarea de ctre fiecare persoan Ia propria voin egoist n
favoarea voinei supreme a unui singur individ sau a unei adunri nzestrate cu
putere de constrngere.
Transferul mutual al dreptului inerent, pe care l are fiecare individ n calitate de
propriu! su arbitru, este calificat de Hobbes ca fiind contractul sau pactul social16.
n concepia lui John Lock, exprimat n lucrarea Al doilea tratat despre
crmuire" se conine ideea, c acolo unde un numr de oameni este reunit ntr-o
societate, nct fiecare s renune la puterea sa executiv ce decurge din legea
natural i s o ncredineze forei obtei, acolo exist o! societate civil sau politic.
Locke mai susinea ideea c nici un individ nu poate fi scos din starea sa natural i
supus puterii politice a altcuiva fr consimmntul su. Singurul mod n care
cineva renun el singur la libertatea sa natural i intr n legturile societii civile
este acela n care se nelege cu ali oameni pentru a se altura i uni ntr-o
comunitate17.
In viziunile lui Jean-Jacques Rousseau expuse n lucrarea Contractul social",
considerat de muli comentatori ca fiind contradictorie, cea mai puternic garanie
a drepturilor individuale este suveranitatea poporului. Poporul, consider Rousseau,

16Ibidem, pag. 79.

17Ibidem.
33

este n drept s limiteze puterea guvernanilor, iar suveranul trebuie s acioneze

numai prin legi care snt acte ale voinei generale.
Doctrina dreptului natural i contractului social a constituit, n pofida tuturor
neajunsurilor sale, un pas nainte n dezvoltarea concepiilor politice privind modul
de convieuire n societate i edificarea unei guvernri acceptate de membrii
societii. Sub influena acestor idei i concepte, s-au desfurat procesele politice
ulterioare. Devenind nite idei-for, aceste concepii au mobilizat gndirea politic
i practica social ulterioar Ia cutarea cilor pentru soluionarea conflictelor
sociale i, prin aceasta, la perfecionarea formelor de guvernare i administrare a
comunitilor umane.
O abordare calitativ nou a procesului de guvernare i administrare i aparine
lui Montesquieu (1689-1755). n lucrarea sa ,uDespre spiritul legilor" el
formuleaz principiul separaiei puterilor n stat. Enunat anterior de ctre Locke,
ideea separaiei puterilor n stat, n formularea pe care i-a dat-o Montesquieu, se
rezum n a sublinia c o concentrare & funciilor legislativ, executiv i
judectoreasc ale statului n minile unei singure persoane sau n ale unui grup de
persoane este de natur s pun n primejdie libertatea indivizilor i s duc la
tiranie. Remediul pentru o asemenea situaie este contrapunerea la putera tiranic.
Aceast soluie dat de Montesquieu a revoluionat gndirea i practica politic i
administrativ a statelor lumii i a fundamentat, de fapt, esena separaiei celor trei
puteri n stat.
Sub influena doctrinei lui Montesquieu, principiul separaiei puterilor n stat ia gsit materializare pentru prima dat n Constituia Statelor Unite ale Americii
din 1787, apoi n Constituia Franei din 1791. Acest principiu a devenit ulteror
generator de modernizare a sistemelor de guvernare n multe ri ale lumii.
Alturi de principiul separaiei puterilor n stat, lui Montesquieu i aparine
meritul de a argumenta prioritile regimului reprezentativ de guvernare. El
27

considera c n statele moderne poporul nu este n stare s exercite el nsui nici

puterea legiuitoare, nici pe cea executiv, el i poate exercita puterea doar prin
reprezentanii su.
Aceste abordri consemnau la timpul lor o expresie a maturitii gndi-rii
politice, pornind de la contextul concret istoric, i constituiau o aciune benefic
pentru procesul de edificare a unei administraii noi, completamente deosebit de
cea din trecut, bazat pe absolutism.

33

3.3. Problemele exercitrii guvernrii sn doctrinele politice: liberal,

conservatoare, marxist, social- democrat

Conservatismul apare n timpul revoluiilor burgheze ca o reacie lai principiile

doctrinei liberale. Fondator se consider Ed. Burke. In lucrarea sa Reflecii
asupra revoluiei franceze" el se pronun n aprarea i pstrarea ordinei sociale
O dezvoltare intens a cunoscut gndirea politic n secolul XIX, fiind tradiionale, mpotriva schimbrilor radicale din; societate impulsionate de
alimentat din mediul unei dezvoltri ascendente a capitalismului. La nceputul revoluionarii francezi. Adepii conservatismului;
acestui secol pe arena istoric apare liberalismul, formulat n doctrinele lui considerau c principiile politice trebuie adaptate, subordonate obiceiurilor,
Constant (1767-1830) i continuate n cele ale lui Spensei (1820-1903).
tradiiilor, instituiilor social-poitice stabilite deja n societate.
Liberalismul a aprut n perioada revoluiilor burgheze ca o alternativ de
Aceasta afecteaz, desigur, procesul de modernizare a mecanismelor de
gndire politic la vechea organizare i conducere politic i administrativ bazat guvernare i administrare a comunitilor umane, mai ales dac are o expresie
pe sistemul monarhiei absolute.
categoric. n rest, conservatismul, ca i liberalismul, are la baz ideile libertii
Esena liberalismului ca doctrin politic const n promovarea uhoi schimbri individului, statului de drept, pluralismului economic. Ideile conservatoare i
care deriv din condiiile istorice noi aprute i vizeaz libertatea politic i neoconservatoare s-au dovedit a fi destul de puternice n perioada ulterioar stnd la
economic a individului, rolul redus al statului n organizarea i conducerea baza exercitrii guvernrii i administrrii n multe ri ale lumii.
societii. Conform doctrinei liberale, statul nu trebuie s intervin n toate sferele
La mijlocul secolului XIX a aprut o nou direcie n gndirea politic care a
de activitate a individului, dar trebuie numai s garanteze respectarea drepturilor i avut o influen mare asupra ntregii istorii politice ulterioare - marxismul,
libertilor lui i s-i asigure participarea activ n viaa comunitar.
fondatori Karl Marx (1818-1883) i Fridrih Enghels (1820-1895). In baza unei
n sfera politic liberalismul se baza pe recunoaterea i garantarea drepturilor analize a gndirii politice, filosofice i economice anterioare, ndeosebi a ideilor
omului, pe separaia puterilor n stat, pe ideile statului de drept. Liberalismul pleda socialiste, Marx i Enghels au naintat concepia n conformitate eu care relaiile
n sfera guvernrii i administrrii pentru monarhia constituional, ceea ce era, politice, statui i dreptul nu pot fi explicate n afara existenei materiale a societii
pentru acel timp, o viziune progresist. Spensei promoveaz n lucrarea sa mprit n clase.
Individul mpotriva statului" ideea primatului individului fa de stat. Prin aceasta
Pornind de la aceast idee, marxismul absolutizeaz esena de clas a relaiilor
se reliefeaz o abordare nou a mecanismelor de exercitare a actului de guvernare a politice, care au o influen nemijlocit i asupra identificrii mecanismelor de
comunitii umane.
guvernare i administrare. Statul este examinat de marxism ca un product al
Conform acestei abordri, prioritate, n raport cu statul, se d libertii nstrinrii muncii n condiiile existenei proprietii private. Din aceasta deriv
individului i participrii lui active n viaa comunitar. Prin aciunile sale individul viziunea destructiva a marxismului privitor la puterea politic i la realizarea ei pe
influeneaz evoluia dezvoltrii societii.
calea instaurrii dictaturii proletariatului. n conformitate cu doctrina marxist,
Ideile liberalismului, n general, i n sfera politic, n particular, erau statul i birocraia, ca form de exercitare a guvernrii i administrrii, treptat vor
incompatibile cu concepiile i ideile conservatismului. Aceasta era o doctrin care dispare, fiind nlocuite cu autoadministrarea poporului.
pleda n sfera organizrii i conducerii societii pentru pstrarea structurilor politice Sub influena ideilor marxiste i n mediul realitilor politice, economice clin a
tradiionale i a mecanismelor vechi de efectuare a guvernrii.
doua jumtate a secolului al XIX-lea ia natere doctrina social democrat. Ideea
principal a acestei doctrine n etapa iniial era prezentat n formularea marxist
28

care susinea c n conformitate cu legitile obiective de dezvoltare a societii

Evoluia gndirii politice i a practicii sociale din secolul al XX-lea ne-;
apare inevitabilitatea nlocuirii capitalismului cu o nou societate, numit demonstrat acest lucru. Fiind unul dintre secolele cele mai ncrcate evenimente,
comunism, avnd o prim treapt de dezvoltare, numit socialism.
fenomene i procese politice, el i-a depnat timpul n conf runtarea celor dou
Pe parcursul timpului, social-democraia devine neomogen, ndeosebi n sisteme social-politice i economice diferite.
problemele stabilirii cilor prin care se poate dobndi organizarea i conducera
Fcnd abstracie de detalii, vom meniona c anume pe parcuri! acestui secol
democratic a societii. La modul general, spre sfritul secolului al XIX-lea, putem istoria a verificat veridicitatea i eficacitatea doctrinelor politice promovate i
vorbi despre dou curente ale social-democraiei.
durabilitatea sistemelor de administrare existente, care avndu-i originea n
Primul curent, vedea atingerea acestui deziderat pe calea reformelor, avnd ca sistemele, democratic sau totalitar, purtau amprent acestor sisteme manifestndu-se
repere oportunismul i pragmatismul. Pe aceast cale a mers social-democraia att structural, ct i funcional ntr-o foi m centralizat ori descentralizat.
occidental, asigurnd o evoluie treptat a societii spre valorile democratice,
Din punct de vedere istoric este demonstrat c sistemele de administrare bazate
general-umane n baza principiilor egalitii i. dreptii sociale. Anume acest curent pe doctrina centralizrii pot aduce unele rezultate pozitive doar n anumite condiii
al social-democraiei, ca nici o alta doctrin, a contribuit nespus de mult la istorice i ntr-un interval de timp limitat. Anume din aceast cauz, la timpul lor, sconstituirea sistemului social-politic al lumii contemporane, avnd la baz autentice au destrmat cele mai mari imperii din lume.
Sistemul centralizat de administrare, avnd la temelie doctrina comunist, nu a
valori democratice.
putut
supravieui i a pierdut competiia n aspect global la sfr-itul secolului ai
Al doilea curent l alctuia gndirea politic din cadrul social-democraiei de
XX-lea,
cednd locul sistemelor descentralizate, bazate pe principii i valori
factur extremist, care vedea atingerea aceluiai deziderat pe calc revoluionar, i
democratice,
care, dup natura lor, snt mai durabile. Sistemele democratice de
care ulterior a format o doctrin distinct - doctrina comunist. Ideologul principal
administrare
presupun
dreptul comunitilor de toate nivelurile de a se administra
al acestei doctrine a fost Lenin, care a materializat n practic aceast doctrin, la
ele
nsele,
pornind
de
la
dreptul natural al acestora de a~i organiza viaa social i
nceputul secolului al XX-lea n Rusia. Dup cel de-al doilea rzboi mondial
de
la
interesele
indivizilor
care formeaz aceast comunitate.
prevederile acestei doctrine au fost implementate i ntr-un ir de ri din Europa,
Gndirea
politic
de
la
nceputul secolului al XXI-lea continu s rmn
astfel punnd temelii unui sistem totalitar de administrare.
neomogen.
Ea
depinde
de
nivelul
dezvoltrii economice a rilor, de potenialul
Prin urmare, doctrinele politice apar n nite condiii concret istorice i sub
intelectual al naiunilor, de realitile concret istorice din care gndirea politic se
influena anumitor factori economici, politici i de alt natur. Ele, la rndul lor,
alimenteaz. Dar ct de multe particulariti nu le -ar avea doctrinele politice
determin coninutul i mecanismele de guvernare i administrare.
contemporane privind modalitile de guvernare i administrare, se observ o
tendin general spre democratizarea i des centralizarea activitii
3.4. Esena i coninutul viziunilor conceptuale privind organizarea i administrative.
Anume aceast cale se ntrevede ca o condiie de elicienlizaie 1 administraiei
funcionarea guvernrii i administraiei publice n sec. al XX-lca i
publice. Pe aceste principii se concep, actualmente, procesele integraioniste la
tendinele acestor viziuni n etapa actual
nivel global i, ndeosebi, european.
Sistemul de guvernare i administrare este ntr-o strns interferen ci gndirea
Subiecte de evaluare:
politic i aciunile de implementare a prevederilor doctrineloi politice. Doctrinele,
1. Definii coninutul i nsemntatea abordrilor mitologice privind problemele
care, dup natura lor, promoveaz valori democratice dau natere la sisteme de guvernrii.
administraie public bazate pe principi democratice, i invers, doctrinele politice de
2. Caracterizai viziunile gnditorilor antici asupra procesului de administrare a
factur extremist dai natere sistemelor totalitare de administrare.
comunitilor umane.
29

3. Evideniai meritele lui PI aton i Aristotel n conceperea actului de 10 Etoussseau, Contractul social, Bucureti, 1957. I I Sergiu Roea,
guvernare.
Filosoful I. Fichte despre om, stat i drept //Admi-nislraica public, revist
4. Analizai coninutul gndirii politice cu referire la guvernarea comunitilor metodico-tiinific, 1996, nr.2, pag.96-102.
umane a reprezentanilor epocii Renaterii.
12. Sergiu Roea, Din istoria filosofiei Greciei antice //Administra5. Descriei aportul reprezentanilor epocii Iluminismului n explicarea rea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.l, pag. 129-141.
problemelor guvernrii.
13. Marin Voiculescu, Istoria doctrinelor politice. Bucureti, 1992.
6. Estimai rolul lui Montesquieu n formularea principiului separaiei puterilor
IV. CONSTITUIREA I DEZVOLTAREA TIINEI
n stat i n aprecierea regimului reprezentativ de guvernare.
ADMINISTRAIEI
7. Comparai viziunile doctrinelor liberale i conservatoare asupra evoluiei
vieii sociale din perspectiva libertii individului i a rolului statului n organizarea
social i administrativ a comunitilor umane.
Atunci vor fi fericite noroadele, cnd filosofii vor
fi mprai sau mpraii vor fi filosofi"
1. Comentai caracterul obstructiv al doctrinei marxiste privitor la puterea
politic i realizarea ei pe calea instaurrii dictaturii proletariatului.
Platon
2. Formulai coninutul principal al viziunilor conceptuale privind organizarea
i funcionarea guvernrii i administraiei publice n sec. a! XX-lea.
10. Argumentai caracterul metodologic al viziunilor conceptuale Obiective:
privind guvernarea i administraia public pentru explicarea i evaluarea
proceselor administrative la etap actual.
Familiarizarea cu procesul de constituire i dezvoltare a tiinei administraiei
Literatura recomandat:

v va permite:

- cunoaterea condiiilor istorice i a premiselor de constituire i evoluie a

1. Aristotel, Politica, Oradea, 1996.
tiinei administraiei cu identificarea aportului precursorilor acesteia n procesul
2. Bagdasar N., Bogdan Virgil, Narly C, Antologie filosofic - filosofii ei de devenire;

strini, Chiinu, 1996.

3. Zinaida Chitoroag, Conceptul de frumos n antichitatea greac!! - perceperea caracterului universal al tiinei administraiei i al
Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1995, nr.4, pag.71-89.
mecanismelor de preluare i dezvoltare a ei n spaiul romnesc;
4. Victor Juc, Cronicarii moldoveni despre puterea de stat // Administrarea
public, revist metodico-tiinilic, 1997, nr.4, pag. 128-132.
- identificarea particularitilor de dezvoltare a tiinei administraiei ia etapa
5. Machiavelli N., Principele, Bucureti, 1960.
actual i antrenarea n activitile investigaionale privind studierea procesului
6. Montesquieu, Despre spiritul legilor, vol. I, Bucureti, 1964.
administrativ;
7. Platou, Opere, vol. I i 11, Bucureti, 1974, 1976.
8. Victor Popa, Regimul reprezentativ - regim democratic // Administrarea - distingerea caracterului interdisciplinar al tiinei administraiei si
public, revist metodico-tiinific, 1995, nr.3, pag.48-54.
cunoaterea formelor de interaciune a ei cu alte tiine.
9. Victor Popa, Rolul autoritilor publice reprezentative locale 11
Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.4, pag.49-63.
30

4.1. Condiiile istorice i premisele constituirii tiinei administraiei.

Precursorii tiinei administraiei

administraiei, de acei reprezentani, care alctuiesc veriga iniial n studierea

specializat ai administraiei publice.

Fenomenul administrativ a fost studiat din momentul n care el i aprut. Pentru

nceput el a cptat aprecieri n gndirea filosofic. Viziunile asupra administraiei
i actului de guvernare au evoluat pe parcursul istoriei. Asupra lor au influenat
condiiile concret istorice de ordin economic, social, politic.
In domeniul economic n secolele XVII-XVIII se resimte un progres al
dezvoltrii forelor de producie, care capt un caracter burghez toi mai pronunat.
Relaiile capitaliste (burgheze) de producie atrag ciupi sine modificri n structura
social a populaiei i n rolul pe care l joaca diferite pturi sociale, cum ar fi:
burghezia, muncitorii salariai, pturile negustoreti, rnimea i altele, n noile
condiii istorice.
Apariia uniunilor profesionale i lupta pentru lrgirea drepturilor economice,
politice i de alt natur duc treptat la apariia i cristalizarea sistemelor electorale.
Aceasta, de rnd cu apariia partidelor politice, care exprimau interesele diferitor
pturi sociale, au influenat mult evoluia actului de guvernare, elaborarea
mecanismelor de formare i funcionare a puterii de stat i, respectiv, modalitile
de funcionare a administraiei publice.
Practica administrativ impunea necesitatea cercetrii fenomenului
administrativ ntr-o abordare complex. Aceast sarcin putea fi realizat de ctre o
tiin specializat, care cu timpul devine tiina administraiei: Ea n-a aprut
simultan i pe un loc gol, dar s-a constituit freptat pe baza arsenalului teoretic i
conceptual acumulat pe parcursul istoriei, privind viziunile asupra actului de
guvernare i administrare. La baza apariiei i dezvoltrii tiinei administraiei stau
viziunile doctrinare anterioare. n acest sens, putem vorbi de precursorii tiinei

In a doua jumtate a secolului al XVIII-lea i pe parcursul secolului al XlX-lea

precursorii tiinei administraiei se manifest prin promovarea tiinelor camerale
sau cameraliste. Acestea erau nite studii speciale despre administrarea finanelor
publice, care ulterior s-au extins i au! cuprins i studierea altor domenii de
activitate a statului. Aceste studii le ntlnim n cadrul nvmmlului universitar din
Germania i Austria.
Unul din cameraliti este Lorenz von Stein (1815-1890), profesor la
universitile din Kein i Viena. In lucrarea sa Teoria administraiei" el concepe
tiina administraiei ca pe o tiin politic, considernd c cercetarea administraiei
numai din punct de vedere juridic este incomplet. Bl pleda pentru o abordare
politico-juridic a administraiei publice. tiinele camerale erau preocupate nu
numai de cercetri pur teoretice, dar efectuau i studii aplicative. Anume datorit
acestui fapt, Austro-Ungaria a avut pe parcursul secolului al XlX-lea o administraie
bine organizat i eficient.
Unul din discipolii lui Lorenz von Stein a fost L. Gumlplowicz (1838-1907),
specialist n domeniul sociologiei i dreptului, care considera c statul este
organizaia stpnirii minoritii asupra majoritii. El extinde cercetrile i asupra
altor aspecte ale administraiei, de rnd cu cele financiare, considernd important
cercetarea complex i interdisciplinar a fenomenului administrativ.
n a doua jumtate i, ndeosebi, spre sfritul secolului al XlX-lea. tiinele
cameraliste sufer un anumit declin. Aceasta s-a ntmplal din cauza c ele au fost,
ntr-o anumit msur, absorbite de tiina politic care se afla la acel timp n
ascensiune, iar pe de alt parte, tiinele cameraliste au fost influenate serios de
ctre concepia francez a dreptului administrativ.

31

45

In acest sens, vom meniona, c un aport considerabil la conceperea

fenomenului administrativ a fost adus de ctre doctrina francez. Reprezentanii ei
au fost: Charles-Jean Boitin i Alexandre-Francois Vivien, care se consider
ntemeietorii tiinei administraiei n Frana. Lui Bonin i aparine lucrarea
Principiile tiinei administraiei", iar lui Vivien lucrarea Studii administrative".
n aceste studii ei calific tiina administraiei drept o tiin a principiilor raionale
ale administraiei. Aceast concepie separ dreptul administrativ de tiina
administraiei care, avnd un caracter pluridisciplinar, cerceteaz administraia n

32

complexitatea i dinamica sa, identificnd regulile i principiile raionale de

desfurare a procesului administrativ.
Reprezentanii doctrinei franceze mbinau lucrul de cercetare cu activitile de
rspndire a cunotinelor privind administraia public. Astfel, graie autoritii lui
Vivien, n Frana s-a nfiinat, n anul 1848. o coal de administraie, care a
contribuit mult la rspndirea ideilor i a cunotinelor administrative n mediul
societii franceze. Activitatea acestei coli

45

a influenat benefic ntregul

amplificarea concepiilor privind
Fondator al tiinei administraiei americane se consider Woodroi iwwa.ounuinoua.twin umainiva vi, umnuiuu va owp 0muuv uuwi iv&uu, Wilson (1856-1924), fost
preedinte al Statelor Unite ale Americii. Dod a unor principii raionale, potrivit crora ar urma sa se desfoare procesul rina american privind tiina administraiei
pornete de la acest autoi de administrare i de gestionare a afacerilor publice.
care promova ideea c administraia public este distinct de puterea poli ntr-o alt concepie, tiina administraiei este considerat drept o tiin
tic. Dezvoltarea tiinei administraiei publice americane s-a produs pri politic. Avndu-i originea sa nc n concepiile lui Stein, aceast abordare a
deschiderea unei reele de coli de administraie public n cadrul siste fost preluat de profesorul Paul Negulescu, care a activat n sistemul unimului de nvmnt universitar. Aceasta a contribuit la nviorarea invesi versitar din Bucureti i care a promovat aceast tiin n sistemul de nvgaiilor tiinifice n domeniul administraiei publice i la mbuntire mnt n perioada interbelic 26. El considera c tiina administraiei nu are
substanial a activitii administrative practice.
un caracter pur juridic, dar urmrete o analiz mai ampl a administraiei
Sub influena, n temei, a doctrinei franceze i acelei americane, ulterio: din punct de vedere al resurselor, mijloacelor i rezultatelor obinute, forcercettorii au formulat diferite concepii privind tiina administraiei mulnd nite reguli, care fiind aplicate n activitatea administrativ s duc
considerate drept contribuie la studiul acestei tiine. n conformitate c. la creterea eficienei acesteia. n concepia lui Negulescu, tiina admiaceste concepii, tiina administraiei este conceput ca o tiin a prind nistraiei are un caracter pluridisciplinar: politic, tehnic, de organizare.
piilor raionale ale administraiei, ca o tiin politic, ca o tiin politia n anul 1925, Paul Negulescu a nfiinat Institutul de tiine Adminisi economic, ca o tiin tehnic, ca o tiin a organizrii administraiei trative din Romnia cu sediul la Bucureti. n cadrul acestui Institut a fost
ca o tiin a eficienei administrative. Aceast multitudine de opinii & elaborat doctrina romneasc unitar a tiinei administraiei, se organiexplic prin complexitatea activitii administrative. Numai luate Zau conferine anuale pe diferite probleme de profil administrativ, au fost
ansamblul lor ele pot explica activitatea administrativ, constituind coni stabilite relaii cu instituii similare din strintate. Institutul dispunea de
nulul tiinei administraiei.
cea mai mare bibliotec de specialitate din Romnia, avnd i o publicaie
trimestrial ntitulat Revista de drept public", care a aprut n perioada
4.2. Preluarea i dezvoltarea tiinei administraiei
anilor 1926-1943. n aceast revist se publicau studii elaborate de autori
n spaiul romnesc
romni, precum i semnate de specialiti recunoscui din alte ri.
Importante pentru spaiul romnesc snt i concepiile profesorului
tiina administraiei chiar de la originea sa poart un caracter univer- Troian Hersenf' . Fiind sociolog, dar beneficiind i de o pregtire juridic sal. Aceasta
rezult din caracterul universal al administraiei publice. Multe temeinic, el promoveaz ideea c valoarea administraiei nu trebuie din concepiile privind admir'
au fost preluate i dezvoltate
O apreciere care este
dat .J I I U I V C I auuuiusuauei nne ae
caimcarea e
uenuie preceuaia uc ccicciaii muiiui^, icAunai&n, ^mwia mm^a^a ...
drept o tiin a principiilor raionale ale administraiei. Ea a fost formuimplementate n practica administrativ. ntruct viaa social este comple
33
47

lat pentru prima dat de ctre doctrinarii francezi i preluat la rscruce;

x i variat de la caz la caz, evolund permanent, se cere o abordare intersecolelor XIX-XX de ctre reprezentanii tiinei romneti. Unui din ei i
disciplinar a fenomenului administrativ. Analiza ampl i aprofundat a
fost profesorul Constantin Dissescu de la facultatea de drept din
fenomenului administrativ efectuat de Traian Herseni constituie o cerecBucureti . In viziunea lui Dissescu, tiina administraiei trebuie tratat________________________________________
20

Ibidem, pag.166.
- Minai T. Oroveanu, Tratat de iina Administraiei, Bucureti, Cerma, 1996, pag.57. 27 Ibidem, pag. 184.
tare valoroas att n domeniul tiinei administraiei, precum i n dome Prima etap const n stabilirea unor concepte, care apar n baza
niul sociologiei administraiei.
explicrii logice a unor activiti administrative practice. In acest sens,
tiina administraiei publice n spaiul romnesc a cunoscut i perioa?utem spune c apariia i dezvoltarea tiinei administraiei se datorete de de declin. Aceasta
s-a manifestat ndeosebi dup cel de-al doilea rzbo|racticii. Anume practica administrativ servete ca punct de pornire n mondial, cnd sub influena sistemului
sovietic de administrare s-au propaliza tiinific.
dus schimbri serioase att n abordrile teoretico-conceptuale priviiM A doua etap n dezvoltarea tiinei administraiei ncepe atunci cnd
administraia public, precum i n practica administrativ. n anul 1948-onstatrile practice acumulate sub form de experien snt preluate de
n condiiile regimului comunist instaurat, Institutul de tiine Administraleoreticieni, care le generalizeaz i, sub diferite forme, le explic i
tive din Romnia a fost desfiinat.
kelora care nu practic activitatea administrativ. Astfel, se extinde raImplementarea sistemului totalitar de administrare era nsoit de ignoionalismu! sub form de recomandri ale reprezentanilor tiinei, adre-rarea principiilor
tiinei administraiei i de nlocuire a lor cu clogmelsate practicienilor.
caracteristice unei guvernri totalitare. Aceasta a diminuat cu mult stipor) A treia etap ine de recunoaterea autonomiei tiinei administraiei
tul tiinific al administraiei publice i a afectat substanial activitatea explicarea fenomenului administrativ. Prin aceasta se recunoate c
practic din administraia public.
tiina administraiei cerceteaz ntreaga complexitate a activitilor
Ctre anii'70 ai secolului al XX-lea n rile occidentale tot mai mult s.dministrative, interacionnd cu o serie de alte tiine, discuta despre rolul tiinei
administraiei n promovarea progresului social Aceast etap, cronologic, coincide cu a doua jumtate a secolului al S u l influena acestor discuii, dar i din
necesitatea practic, avnd expt>XX-lea, cnd se fac pai rapizi privind dezvoltarea tiinei administraiei, riena perioadei interbelice, tiina administraiei a fost
reintrodus n nvAnume n aceti ani s-a contientizat rolul deosebit al studiului adminisi,i ......ml universitar din Romnia. Dup 1989, n Romnia, iar de la nceputitraiei i importana abordrii tiinifice a activitii administrative. In
anilor"9() ai secolului trecut i n Republica Moldova, tiina administraie acest scop se formeaz instituii specializate n domeniul administraiei ocup un loc
important n nvmntul universitar i postuniversitar. Ea ^publice.
aduce aportul la pregtirea cadrelor pentru sistemul administraiei publice i La nivel naional apar instituii de cercetare i de nvmnt n do-la efectuarea
investigaiilor tiinifice n domeniul administraiei publice, (meniul administraiei publice n majoritatea rilor. Astfel n Portugalia,
precta funcioneaz instituii publice specializate de instruire, separat, pentru domeniul administraiei publice centrale i, respectiv, locale. In 4.3. Dezvoltarea
tiinei administraiei n etapa actual
: ^ ^ ma{ maH cum ar fi Fran^ Germania, Spania, de rnd cu insti, . .
,.........................................
.
. , ,
tutiile naionale exist i uniti de instruire i cercetare regionale" .
^ Constituirea tiinei administraiei s-a produs mtr-o perioada destui d Jfl Re b!ica Moidova 0 astfe| de instituie specializat, i anume ndelungat. Discuiile purtate m jurul
autonomiei tiinei adm4nisra.efAcadem1a de Studii n Oomeniul Administrrii Publice pe lng Guver-audesfurat mcepmd cu a doua jumtate a secolului al XlX-Iea i
pmj I , R blicii Moldova30, a fost deschis n anul 1993, din 2003 reorga-mijlocul secolului al XX-lea. In aceast perioad au fost depite i nlti:
rate multe concepii negativiste privind autonomia tiinei administraiei"!
T
^^TTliI,T^lI,0 _
Q+_______+
\

' Public Service Traimng sistems m OECR COUNIRIES. Support Improvement

34
47
]

. x uu,u-ot v * "* e>

t r _
^,
in Guvernance and Management m Central and Eastern European Coutnes. SIOMA
Conform opiniei lui Mito Oroveanu expuse in lucrarea sa Tratat i.pAPARS No>16> 1998; A. smboteanu, Reforma administratei publice n Republica tiina
Administraiei" , tiina administraiei a parcurs n evoluia sa m MoMova> chiinu, Museum, 2001, pag.129-133.
30
multe etape, pentru care snt proprii anumite caracteristici.
vezi Decretul Preedintelui Republicii Moldova din 21 mai 1993 privind pre-----:-------------------------------------gtirea cadrelor pentru organele administraiei de stat si. de autoadministrare loca28
MihailT. Oroveanu, Tratat de tiina Adinislraiei, Bucureti, Cerma, 1996, pag.70-7! l // Administrarea public, revist metodico-tiinific a ASDAP, 1993, nr.l.
In etapa actuala, autonomia acestei tiine este unanim recunoscuta.
r,

rr,

ox

nizat n Academia de Administrare Public pe lng PreedintIPublic de la Maanstricht (Olanda) 33. El a devenit un Centru de promo-Republicii Moldova . Faculti i
specialiti de administraie publicjvare a concepiilor i teoriilor contemporane privind organizarea i func-fost deschise, n ultimul deceniu, i n alte instituii
superioare de nvjionarea administraiei publice n rile Uniunii Europene. In cadrul mnt din ar, cum ar fi; Universitatea de Stat din Moldova, Academia acestui
Institut se generalizeaz practica rilor europene privind activita-Studii Economice din Moldova, Universitatea de Stat B.P.FIasdeu"' (tea administrativ, se efectueaz
cercetri tiinifice i se instruiesc cadrele Cahul. Invmntul n domeniul administraiei publice este nsoit i din domeniul administraiei publice.
efectuarea, n aceste instituii, a cercetrilor tiinifice, fapt confirmat pi La nivel internaional activeaz Institutul Internaional de tiine
mai multe elaborri tiinifice de profil.
Administrative cu reedina la Bruxelles (Belgia), care este preocupat de
De activiti tiinifice n acest domeniu este preocupat, cu ncepere canaliza practicii internaionale privind administraia public. El este orga-anul 2006, i
Institutul de tiine Administrative din Republica Moldova10! multor forumuri tiinifice internaionale n domeniul administraiei care are misiunea, conform
Statutului su de Asociaie Obteasc, s spjpumice> inclusiv a congreselor internaionale de tiine administrative, jine Administraia de stat n vederea promovrii
reformei i asigura Dup cum vedem, m prezent se poate vorbi despre existena unui modernizrii administraiei publice centrale i locale n conformitate (.sistem
naional, european i internaional de cercetare i studii admi-aspiraiile Republicii Moldova de a se integra n structurile europene, Inistrative. Dintre principalele
domenii de preocupare a tiinei administra-consolideze i s extind cadrul participativ al societii n proce't iei la etaPa actual pot fi menionate urmtoarele: decizional,
oferind posibiliti de dezvoltare profesional a funcionarii " reevaluarea rolului statului n procesul de guvernare democratic; din administraia public. n vederea
realizrii acestor misiuni, Institui " problemele administraiei n condiiile globalizrii vieii politice, de tiine Administrative din Republica Moldova organizeaz
conomice
administrative;
anip
sesiuni tiinifice, n cadrul crora se discut cele mai stringente probleij " activitatea administraiei publice i procesele integraioniste din Europa;
din teoria i practica administraiei publice din Republica Moldova " descentralizarea administrativ i creterea rolului autoadministrm;
etapa actual, prin aceasta aducndu-i aportul la elaborarea doctra " interaciunea dintre administraia public i societatea civil;
naionale administrative, menit s contribuie la reconceptuaUzarea " democratizarea procesului decizional n administraia public;
fundamentarea teoretic a transformrilor din administraia public ; " Problemeie sPoririi eficienei activitii administrative, i altele,
contextul proceselor integraioniste din Europa, Ia perfecionarea legi1 tiina administraiei n Republica Moldova este una dintre cele mai
laiei ce reglementeaz organizarea i funcionarea administraiei publidtinere tiine' Ea se afl n proceS de constltuire 51 afirmare. Cercetarea
la ajustarea administraiei publice din Republica Moldova la'standarde! tiinific se mbin Cu Pre8tirea cadrelor pentru sistemul admm.straiei
europene33
publice, dup cum asuperior
fost menionat
maiconstituit
sus, n mai
multe instituii de
din
Sa
La nivel european
funcioneaz
Institutul European de Admimstrafnvamnt
'
' de *semenea> u" ftem de
_____________________________
secionare continu, a cadrelor din administraia public. Cu ncepere din
Vezi:' Decretul Preedintelui Republicii Moldova nr.H13-III din 12 februar
^Academiei de Administrare Public, se editeaz revista
2003 privind reorganizarea Academiei de Administrare Public pe lig ote" t"'^co-metodica Adm.nistrarea publica" Toate acestea influeneaz,
Republicii Modova // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.20-22 din m vlz,unea noastra' beneflC fx,nc*,onarea sistemului de administraie publica,
februarie 2003.
j aflat n proces de reformare i ajustare la rigorile tiinei administraiei.
Vezi: Administraia public n perspectiva integrrii europene II Materiale al
35
47

"V^

sesinii de comunicri tiinifice din 27-28 octombrie 2006, Caietul tiinific, nil 33 Robert Polet, Privire asupra istoriei i dezvoltrii Institutului European de
al ISAM, Chiinu, 2007; Administraia public i buna guvernare II Matern Administraie Public (IEAP) II n culegerea: Continuitate i schimbare n proceale sesiunii de comunicri tiinifice din 27 octombrie 2007, Caietul tiinific nf sul de integrare european, ediie ngrigit de Christofbr Demmke i Christian
al ISAM, Chiinu, 2008.
' Ehgel, Chiinu, 2004.
4.4.CaracternoterdiscipIiar al tiinei administraiei,
Chiar d|n definitia de mai sus rezult destul de reliefat caracter! interiiueraciiunea ei cu alte tiine
disciplinar al tiinei administraiei. Ea mbin n sine analiza juridic, poDnn mm m raifn ^kn
Ai

iitologica, sociologic, economic a administraiei, exercitnd o funcie

XPU
SUS tii la
niscai
T
l
?
ntre
aceste
tiine
i asigurnd o abordare complex, interdis*
:
f
'
'
HntegrtSre
C de COnSt n faptll! c
^c
l
P
Hplinar a fenomenului administrativ, poarta un caractei
interdisciplmar. Prin aceasta, ea asigur interfre
mai multor tiine n explicarea fenomenului administrativ.

^T ^tt^t

n procesul de devenire ca tiin, n jurul tiinei administraiei s-s

Deslriet TonSe istorice i nominalizai premisele constituirii format mai multe opinii.
Intr-o prim viziune, tiina administraiei nu ejtimtei administraiei
recunoscut ca tiin de ctre reprezentanii concepiilor negativiste. $ V Estimai rolul tiinelor cameraliste n procesul de devenire a tiinei motiva prin faptul c ea
se contopete cu dreptul administrativ, al cr, administraiei.
obiect de studiu este analiza relaiilor sociale n sfera puterii executive.
3 Determinai aportul doctrinei franceze a dreptului administrativ n
Intr-o a doua concepie, tiina administraiei era considerat drept, constituirea tiinei administraiei,
tiina politic i era delimitat de dreptul administrativ.
Analizai procesul de preluare i dezvoltare a tiinei administraiei
lntr-o alt viziune, se considera, c tiina administraiei este o tiin st n spaiul romnesc, cial i economic, ntruct ea studiaz condiiile sociale n care se
manifesj 5. Definii tiina administraiei i nominalizai principalele ei componente.
Enumerai etapele de dezvoltare a tiinei administraiei i eviden

8 Caracterizai procesul ae aevemre i <

cxisia in aiara normelor de drept i, 111 acest sens, tiina adm] 0CU
^^Taie^LtafaShitleS n Republica Moldova la etapa actual,
nistraiei analizeaz mediul juridic n care activeaz administraia, dar n' P auimei <x
\ interdisciplinar al tiinei administraiei i
se reduce numai la aceasta.
9. Argumentai caraceri
puaie

36

47

vl
,j
^ PJJ '' .
x

ne em

Administraia, de asemenea, nu poate exista n afara sistemului politii

interaciunea ei cu aJpr0p
perspectivele dezvoltrii tiinei admiaceasta presupunnd i analiza
^'
Y mediului politic n care funcioneaz admr
.
.
.
,
. . . .
, .. :.
nictratiei n
HBU4M
1 Republica Moldova,
nistraia, activitate de care se preocupa i tiina administraiei.
De rnd cu aceasta, administraia activeaz ntr-un mediu social <
, .~
n
r
! 1 Literatura recomandata:
economic concret, cere-i influeneaz structura i funciile. Para cunoate
rea caracteristicilor acestui mediu social-economic, administraia n-ar pi. - Ioan |, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.99-102;
tea s-i ndeplineasc misiunile sale. Astfel, tiina administraiei explic^ 229
procesul administrativ ntr-o strns conexiune cu mediul social i econej ^ Boris Melnic, Coraportul tiin-administraie public n procesul
mic n care funcioneaz administraia.
j ^tirii funcionarilor de stat// Administrarea public, revist metodico-

une ca

VAHUC IIUtl sus am utea

r "
' P
tiina adminii
tranei este o tiin social-politic, care are drept obiect studierea globe
(generala) a actoti&am#a@ma03M^i a colectivitilor locale, <J
toate implicaiile, relaiile acesteia m cdMeeiemen^ah-sistemuMsoM
m scopul realizam funciilor ce-i revin>n cadrul sistemului social-global.\

Generaliznd cele expuse mai sus, am putea spune c tiina adminii

37

ct

tw

^mtific 9001 nr 3 oae 13-16

xandru Negoif, Drept administrativ i tiina administraiei,
Bucure
.7m&I T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti,
19% pag.55_93; 153-197.

;;n ; f i r 3 nr3 nap. 13-16.

t

47

. Privire asupra istoriei i dezvoltrii nstitutitk European

de Administraie Public//In culegerea: Continuitate i schiiis bare n procesul de
integrare european, Chiinu, 2004, pag. 147-168.
6. Mihail Platon, Introducere n tiina administraiei publice, Chiinaj 1999.
7. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice i roiul perse naiului n
desfurarea ei// Administrarea public, revist metodico-tiin ific, 1995, nr.3,
pag.39-47.
8. Tatana aptefrai, Forme i metode n administraia publicai;
Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2003, nr.I, pag.26-31.
9. Tatiana aptefrai, Concepii i teorii privind dezvoltam administraiei
//Administrarea public, revist metodico-tiintific, 2003; nr.4, pag.26-32.

Semnul nelepciunii este ca din cele vzute

i auzite a adulmeca cele nevzute i neauzite
i a socoti cele viitoare din cele trecute "
Dimitrie Cantemir

nsuirea
va c

1-

conceperea birocraiei ca form superioar de organizare a activitii

instituiilor administrative i ca o totalitate de relaii sociale din sfera

| conducerii;

identificarea misiunilor taylorismului ca procedeu al

managementu-| lui tiinific i prghie de eficientizare a activitii administrative;
- cunoaterea principiilor de organizare i funcionare a administraiei ,
publice din perspectiva elementelor constitutive ale procesului de conducere;
38

- estimarea rolului teoriilor contemporane n eficientizarea activitii

administrative i influena acestora asupra calitii guvernrii.

39

5.1. Teoria birocraiei a Sui Weber. Birocraia ca form superioar de

organizare a activitii instituiei
Progresul social, politic, economic i cultural-tiinifc al unui stat esi
determinat, n mare msur, de calitatea administraiei sale. Formele di exercitare a
administraiei publice au evoluat ntr-o strns legtur ci gndirea politic.
Fenomenul administrativ a fost influenat pe parcuri! secolelor de diferite curente
i viziuni doctrinare, care i-a diversificat for mele i i-a stimulat dezvoltarea.
Un rol aparte n dezvoltarea viziunilor asupra organizrii administraiei aparine
teoriilor clasice, prin care subnelegem teoriile aprute n a dout jumtate a
secolului al XlX-lea i nceputul secolului al XX-lea.
Un reprezentant de vaz al acestei perioade este Weber (1864-19201
sociolog german. n concepiile lui, un rol deosebit l ocup problema bit rocraiei
ntr-o strns legtur cu exercitarea puterii politice. Dup Mal Weber, birocraia se
manifest ca o form superioar de organizare a activitii instituiei bazate pe
principiu! raionalitii i pe cel al analizei tiiil i . In acest sens, birocraia
reprezint o totalitate de relaii sociale cm < < >iu Inc vrii, .stabilite ntre
structurile care conduc i masele conduse.
Pentru ca acest proces s se efectueze conform unui tip ideal al birocnl iei, el
trebuie, n viziunea lui Weber, s corespund anumitor ceriu e, i anume:
- n activitatea de conducere s se in seam de faptul c exist norme juridice
concrete determinate de legi sau de reguli administrative; |
- organizarea i activitatea administrativ se bazeaz pe diviziunea muncii,
asigurnd prin aceasta sporirea capacitilor de administrare;
- autoritatea care dispune de dreptul de a comanda i de a da sarcini este
stabilit dinainte i nu poate fi arbitrar;
- managementul birocratic se bazeaz pe documente scrise care siii pstrate
sub form de dosare n formele lor originale;
- organizarea activitii administrative i a funcionarilor este bazai pe
ierarhie, fiecare funcionar fiind supus astfel controlului din partel unui funcionar
de rang superior;
- personalul ncadrat n procesul de administrare este selectat pe critm rii de
calificare profesional i recrutarea se bazeaz pe examinare sa diplome de
absolvire a instituiilor ce pregtesc cadre de profilul respectivi

56

Aceste elemente luate n ansamblu, consider Max Weber, constituie coninutul

birocraiei ca form de organizare a conducerii. Utilizarea ei trebuie s conduc la
sporirea activitii omului prin aciuni clare, precise care ar asigura continuitatea
procesului de administrare, reducerea costurilor materiale i de personal i crearea
unui climat productiv n condiiile unei subordonri stricte.
Dup cum putem observa, organizarea birocratic este un sistem bine ordonat,
bazat pe subordonare, control i aciuni desfurate ntr-o bun consecutivitate, care
au capacitatea s asigure eficiena procesului administrativ.
Modelul weberian de administrare are la baz conceptul de dominaie legitim
care, dup Weber18, este de trei tipuri: dominaia tradiional, bazat pe cutur i pe
obiceiul nrdcinat al omului de a o respecta; dominaia carismatic, bazat pe
valoarea exemplar a unei persoane; dominaia raional, bazat pe regulile
stabilite n mod raional i care este caracteristic pentru statul modern.
nc o caracteristic a modelului weberian de administrare este exprimat n
necesitatea supunerii administraiei fa de puterea politic. Apa rtul birocratic
trebuie s acioneze ntru realizarea voinei puterii politice. Se impune, n viziunea
lui Weber, o divizare a funcionarilor n dou categorii: funcionari de carier, pe de
o parte, i funcionari politici, pe de alt parte, ultimii deosebindu-se de primii prin
faptul c pot fi mutai sau pui n disponibilitate oriend.
Modelul weberian de organizare i funcionare a administraiei a jucat un rol
esenial n cercetarea i practica administrativ, contribuind la constituirea unor idei
pe care s-a ntemeiat tiina administraiei. Aceste idei au jucat un rol determinant
nu numai n explicarea teoretic a fenomenului administrativ, dar i n stabilirea
unor reguli concrete n aciunea practic a administraiei.
Anume pornind de la aceasta, modelul weberian constituie un important punct
de referin n evoluia studiului i practicii administraiei publice, chiar n ciuda
opiniilor critice ale unor cercettori din domeniu! tiinelor sociale, care consider
c Weber a analizat numai aspectele formale ale birocraiei, neinnd seam de
elementele disfuncionale ce pot aprea n activitatea practic a administraiei.
5.2. Managementul tiinific a lui Frederick Taylor, roiu lui n
conceperea administraiei ca proces

18 Max Weber, Le savant ei la politique, Pion, 1959, pag. 113-114, Citat dup:
Ioan Alexandra, Administraia public. Bucureti, 1999, pag.172-173.
40

Un alt reprezentant al flosofiei formaliste privind organizarea adm nistraiei

este Frederick Taylor (1856-1915). La sfiritul secolului al XDt-le i nceputul
secolului al XX-lea n SUA, ara de batin a Iui Taylor, 1 devenit foarte active
preocuprile de raionalizare i de organizare tehnico tiinific a muncii.
Aciunile respective erau impuse din necesitatea de a spori randameJ tul muncii
i de a influena, prin aceasta, asupra utilizrii raionale a resul selor naturale i
asupra ameliorrii vieii social-economice i politice a i rii, care era afectat de
multe procese negative, care i aveau originea imoralitatea politic, n gradul nalt
de rspndire a corupiei, n ineficient; activitii administrative.
In baza analizei realitilor existente, fiind, totodat i inginer de profesie Taylor
a lansat unele idei care snt axate pe aspectele tehnice ale procesulu de administrare
i care au cptat denumirea de taylorism. Aceste idei i-a. gsit reflectare n
lucrarea sa Principiile managementului tiinific publicat n 1911 la New-York.
In viziunea lui Taylor un management sistemic este bazat pe reguli, legi i
principii obligatorii pentru toi angajaii, pe o activitate bine planificat, pJ aciuni
de cooperare n activitatea de munc, pe necesitatea angajrii unof oameni cu
caliti organizatorice i capabili s aplice managementul sistemic!
Metodele propuse de Taylor n vederea atingerii eficienei a primit dej numirea
de management tiinific, care presupune aplicarea contient i raionalismului n
munca oamenilor, avnd n vedere, n primul rnd, activ vitatea lor n munca
industrial.
In efectuarea managementului, Taylor considera important necesitatea analizei
postului i studierea lui n evoluie, folosind pentru analiza activii taii umane
tehnici similare, folosite pentru obiectele fizice. Aceast abordare mecanicist
privind activitatea angajailor a cptat aprecieri control versate din partea unor
manageri i reprezentani ai sindicatelor.
Analiznd doctrina lui Taylor din punct de vedere al tiinei administl raiei,
putem meniona c ea prevedea urmtoarele:
- nlocuirea empirismului prin organizarea sistemic a fiecrui element al
muncii, ce face ca managementul s capete substrat tiinific i s influent teze
benefic activitatea angajailor;
- cooperarea voluntar a oamenilor n procesul muncii, privit ca un mijloc de
eficientizare a muncii oamenilor;
- divizarea muncii, pornind de la particularitile fiecrei activiti, inclusiv
separarea funciilor de execuie de funciile de organizare pentru sporirea calitii,

56

specializarea, pregtirea i instruirea permanent a angajailor prin cele mai

avansate metode, n scopul meninerii i amplificrii performanelor de munc;
- analiza sistemic a randamentului maxim al oamenilor i mainilor pentru a
interveni n vederea mbuntirii lui;
- remunerarea stimulativ a angajailor i acordarea de nlesniri financiare
pentru a lucra mai eficient i pentru o mai bun selectare a personalului, sporind
motivarea angajailor pentru munca prestat;
- acordarea prioritilor n efectuarea managementului subdiviziunilor
funcionale i crearea unor state-majore de specialiti, care intervin direct pe lng
persoanele de execuie.
Prin cele expuse n doctrina sa, Taylor a artat c birocraia poate influena i
manipula angajatul, astfel reducnd gradul de ineficient zilnic n activitatea
oamenilor. Meritul lui const n propunerile i inteniile de raionalizare a muncii,
aciune care face munca angajailor mai eficient.
Concepiile lui Taylor au avut parte i de critic. Oponenii lui considerau c
managementul tiinific promovat de el este un instrument al patronului, este o
metod care limiteaz manifestarea iniiativei angajatului n activitatea sa. Alii
considerau, c metodele promovate de Taylor provoac omaj, nu ofer siguran
angajailor i face ca munca lor s devin monoton.
n pofida acestor critici, taylorismul reprezint o doctrin care a influenat foarte
mult dezvoltarea gndirii teoretice i aciunilor practice privind raionalizarea
activitii administrative, punnd bazele managementului tiinific.
Discipoli ai lui Taylor i adepi ai micrii de raionalizare a muncii au fost
Frank C. Gilbreth i Henry Ford. Primul, n studiile sale, a acordat o mai mare
atenie omului, marcnd, de fapt, o nou etap n dezvoltarea managementului i o
abordare psihotehnic n organizarea tiinific a muncii. Cel de-al doilea a
recomandat o organizare raional a muncii, ntemeiat pe principiile
productivitii, intensificrii i economisirii, idei preluate de tiina administraiei i
dezvoltate n continuare de ea. Managementul tiinific, elaborat de Taylor i
dezvoltat de discipolii si, a jucat i continu s joace un rol important n sfera
efecturii unei conduceri eficiente. El este un serios punct de referin pentru tiina
administraiei i pentru practica administrativ actual.
5.3. Principiile de organizare i funcionare a administraiei publice
n concepiile lui Henry Fayol
41

O concepie care a exercitat o influen mare asupra dezvoltrii teoriei; i

practicii administraiei publice i aparine lui Henry Fayol (1841-1925).! Locuind
n Frana i fiind preocupat de activitatea ntreprinderilor, elf adaug Ia funciile
tehnice, comerciale financiare, de securitate i contabile, exercitate de
acestea.,funcia administrativ, considernd-o ca fiind cea; mai complex.
Principiile lui Fayol privind activitatea ntreprinderilor pot fi utilizate i in
administraia public. Abordrile ntreprinse de Fayol n tiina admi-j nistraiei se
bazeaz pe cinci elemente, i anume: planificare previzional, organizare,
comunicare (comand), coordonare i control.
Planificarea previzional iniiaz oriice proces de administrare. Putem spune
c noiunea de administrare este inseparabil de cea de prevedere i; planificare.
Cunoscnd finalitatea la care trebuie s ajung i posibilitile sale, ntreprinderea
(instituia) dobndete ncredere n activitatea sa. Exist [ previziuni pe termene
scurte i pe termene lungi. Prin programul de aciuni? se traseaz cile de dobndire
a celor planificate prin participarea agenilor cointeresai n aceasta.
Organizarea reprezint un element principal n procesul de administ-rare. Fayol
pune accent pe schema organizrii, care reprezint o expunere| grafic a
organizaiei (instituiei) i prin care se identific modul de inte- raciune dintre
diferite structuri ale organizaiei i din care rezult respon-| sabilitile acesteia.
Organizarea presupune, de asemenea, asigurarea ntreprinderii (instituiei}! cu
resurse umane, financiare, materiale, folosirea lor raional pentru do-J bndirea
unei mai bune performane. Activitatea administrativ, n sens def organizare, mai
presupune stabilirea programului de aciune, selectarea! personalului i definirea
precis a atribuiilor lui, ncurajarea iniiativelor! respectarea disciplinei i alte
activiti desfurate n cadrul instituiei.
Comunicarea (comanda) presupune punerea n micare, n funciune al
organizaiei. n exercitarea acestei activiti un rol aparte i revine condul ctorului.
Fiind adeptul conceptului de comand, conform cruia fiecare^ angajat primete
ordine numai de la superiorul su ierarhic, Fayol consi-| der c conductorul
trebuie s-i cunoasc temeinic personalul, s fie lai curent cu raporturile de munc
din colectiv, s aib un personal auxiliari pentru coresponden i planificare.
innd seama de importana administraiei n activitatea uman, Fayol consider
necesar nfiinarea nvmntului administrativ, care ar trebui s cuprind mai
multe trepte. Toat lumea, sublinia Fayol, trebuie s aib noiuni de doctrin
administrativ, aceasta contribuind la organizarea unei activiti administrative
raionale.

56

Coordonarea nsemn, n viziunea lui Fayol, aciuni de armonizare a activitii

administrative. Aceasta mai semnific unificarea i sincronizarea eforturilor tuturor
subdiviziunilor ntreprinderii (instituiei) i orientarea lor la atingerea scopului
formulat n previziune. Coordonarea ca atribut al conducerii se regsete aproape la
toate nivelurile structurilor administrative i reprezint un element al dirijrii care
asigur interaciunea subdiviziunilor structurale ale organizaiei.
Controlul ca element al conducerii reprezint aciunea de verificare a
ndeplinirii programului organizaiei. Controlul trebuie s semnalizeze la timp
erorile comise n procesul de administrare i s fie urmat de sanciuni. In aa fel,
controlul asigur ndeplinirea sarcinii trasate i este exercitai pentru o mai bun
desfurare a procesului de administrare de ctre Lin personal bine pregtit n acest
scop.
Deci, noiunea de administraie se compune, dup Fayol, din cele cinci funcii
principale: planificarea previzional, organizarea, comunicarea, coordonarea i
controlul. Viziunile lui Fayol au mult comun cu cele ale lui Taylor, dar totodat i
au particularitile lor, i anume, snt concentrate pe problemele psihologiei umane,
pe necesitatea spiritului de coeziune a structurilor unei organizaii. Aceste viziuni
au contribuit esenial la conceperea coninutului funciei administrative a
ntreprinderii (instituiei), ca una care i asigur dezvoltarea i mobilitatea.
Tot de filosofia formalist aparin i concepiile lui Luther Gulick i Lyndal
Urwick, reprezentani ai concepiei praxiologice de administraie eficient.
Abordarea praxiologic presupune studiul activitii eficiente a administraiei prin
analiza structurii generale a aciunilor umane i a condiiilor eficacitii lor.
Concepia de la care pornete praxiologia const n afirmarea c exist unele cerine
generale pentru realizarea oricrei activiti administrative eficiente.
In cartea autorilor menionai, denumit Documente asupra tiinei
administraiei" snt definite cerinele care contribuie Ia exercitarea unei
administraii eficiente. Printre aceste cerine snt nominalizate: planificarea ca
mijloc de stabilire a sarcinilor care urmeaz s fie realizate, organizarea ca aciune
ce presupune stabilirea structurii formale a instituiei i punerea ei n aplicare,
selectarea personalului ca o condiie de asigurare i asistenei generale i de
specialitate, conducerea ca aciune ce asigur bunul mers al administrrii,
coordonarea ca un mijloc de interaciune; informare i autoinformare privind
activitatea desfurat, elaborarea bu-getului ca o sintez a optimizrii aciunilor
desfurate i condiie de asigurare a eficienei activitii administrative.
42

Reprezentanii conceptului de administrare eficient au contribuit s

completarea elaborrilor teoretice privind exercitarea administraiei i, n] special, a
aspectelor ei praxiologice.
n generai, reprezentanii abordrii formalist-raionaliste: Weber, Tayloii
Gilbreth, Ford, Fayol, Gulick, Urwick au contribuit esenial la studiul administraiei
publice, aduendu-i aportul la conceperea administraiei car o funcie important a
comunitilor umane. n acelai timp, se cere dej: menionat c concepiile lor
reflect realitile timpului n care ei au trit; i au activat, astfel fiind marcate i de
unele deficiene, legate n temei def insuficiena abordrii iniiativei i activismului
angajailor n exercitarea!, administraiei.
Astfel, teoriile clasice privind administraia public s-au format i aif evoluat
sub influena realitilor social-economice i politice din care ac fost alimentate. Ee
servesc drept punct de plecare n constituirea i dezvoltarea tiinei administtaiei i
au contribuit esenial asupra evol-uiie, administraiei publice.
5.4. Teoriile contemporane privind administraia public: teoria
resurselor umane; teoria dezvoltrii organizaionale; teoria
contingenei
Dezvoltarea tiinei administraiei este ntr-o strns legtur cu evolu- lia
social i dinamica vieii politice i economice. Condiiile concret ista rice, formate
n urma celui de-al doilea rzboi mondial, au influenat simitor dezvoltarea
tiinelor social-politice, inclusiv tiina administraiei! Polarizarea lumii n cele
dou sisteme social-economice i politice diametrali opuse a influenat ntregul
mers al istoriei ulterioare, lsndu-i amprenM i asupra conceperii, n mod diferit, a
sistemelor de administraie public. i
In linii mari, putem vorbi de dou abordri ale administraiei. Una estet
caracteristic pentru rile lagrului socialist, care concepeau administraia! public
ca o aciune a statului sub forma dictaturii proletariatului, bazatal

principiul separaiei puterilor n stat i pluralismului politic. Aceast, din urm,

abordare este rezultatul evoluiei fireti a societii i are la baz oportunismul
reformist, prin adaptarea sarcinilor administraiei la satisfacerea ct mai deplin a
nevoilor celor administrai.
Ctre mijlocul secolului al XX-iea n rile occidentale ia amploare dezvoltarea
pragmatismului i a realismului politic, concepii promovate, n primul rnd, de
reprezentanii tiinelor politice, dar care influeneaz, n virtutea utilitii lor,
viziunile privind administraia public.
Se evideniaz, n acest sens, concepiile Iui Chars Merriam (\ 874-1953),
fondatorul tiinei politice americane, GaroldLassouell (1902-1979), continuatorul
acestei coli i adeptul abordrii behavioriste a proceselor politice i administrative,
Gans Morghentau (1904-1980), fondatorul colii americane a pragmatismului i
realismului politic. Concepiile acestor trei mari reprezentani ai tiinei politice
americane se bazau pe postulate pragmatice, care reieeau din noile realiti socialeconomice i politice i promovau utilizarea activ n procesele politice i
administrative a prghii-lor comportamental-psihologice.
Aceasta a consemnat iniierea unei abordri noi, contemporane a activitii
politice i administrative. Ea se baza, n temei, pe analiza factorului uman i
influena lui asupra caracterului i naturii activitii politice i administrative.
Putem evidenia, n acest sens, cteva teorii contemporane privind abordarea
administraiei publice.
Teoria resurselor umane prin esena sa exprim i accentueaz rolul deosebit
pe care l are n activitatea administrativ personalul implicat n procesul de
exercitare a funciilor publice. La intersecia anilor cincizeci-aizeci ai secolului
trecut, se face observat intensificarea reevalurii relaiilor umane din societate, n
general, i din cadrul activitii administrative, n particular. Aceasta influeneaz i
dezvoltarea cercetrilor tiinifice n domeniul respectiv, care se axeaz pe
investigarea noilor raporturi de munc, a sistemelor de evaluare i apreciere a
activitii oamenilor.
Important este de menionat, c cercetrile efectuate de reprezentanii acestei
teorii, cum ar fi C. Arghziis, M. Gregor, R. Lickert au scos n eviden opiunile pe
care le exprim oamenii ca participani la procesul de administrare.

pe principiul centralismului democratic, desfurat ntr-o unitate absolut cu

activitatea partidului unic, care i stabilete sarcinile i nfptuiete controlul asupra
ndeplinirii lor.
Una din aceste opiuni const n faptul c oamenii aspir ca prin munca, prestat
A doua abordare este caracteristic pentru rile occidentale dezvoltate, care s nu le fie satisfcute doar necesitile fizice i financiare, dar if recunoaterea
concepeau administraia public n condiiile existenei statului de drept, bazat pe public a meritelor sale, a potenialului de care d dovad n exercitarea funciei. In

56

43

acest sens, adepii acestei teorii acord un loc i uni rol deosebit conductorilor de
colective umane. Acetia au menirea s apre-l cieze obiectiv activitatea angajailor,
implicndu-i n procesul de adoptare[ a deciziilor i de control asupra realizrii lor,
prin aceasta oferindu-le posi-[. bilitatea de a se manifesta.
Din aceasta deriv nc un component al acestei teorii, i anume, pro-l movarea
conceptului de management participativ. Aceasta presupune asi-1 gurrea unei
cooperri productive dintre conductori i subordonai, att lai etapa stabilirii
obiectivelor, repartizrii responsabilitilor, precum i nI activitile de realizare
practic a sarcinilor.
O alt idee promovat de aceast teorie const n aceea de a vedea o cale de
sporire a eficienei muncii n cultivarea unui spirit de echip dezvoltat, cate e
considerat un atribut important al managementului participativ.
( onccpiile promovate de teoria resurselor umane snt utilizate destul de larg n
activitatea administrativ actual i se nscriu n modalitile care | asigura
activitii administrative mai mult eficien.
Teoria dezvoltrii organizaionale constituie o continuare, o dezvoltare a
concepiei privind resursele umane. Ea concretizeaz i identific unele'' ci
concrete de eficientizare a activitii administrative.
Printre reprezentanii acestei teorii i putem nominaliza pe W.Bennh,I R.Black,
I.S. Moiiton, P.Lawrence, J.W. Lorsch. n conformitate cu pre-l vederile acestei
teorii, oriice activitate trebuie s fie asigurat, de rnd cui altele, i de o susinere
organizaionai. Aceast susinere are menirea si dea procesului administrativ un
caracter procedural bine determinat, prinl promovarea unor schimbri planificate i
logic ornduite. Aceasta se referai att la activitatea resurselor umane, precum i la
asistena tehnic a activi-1 taii administrative.
O caracteristic a acestei teorii const n faptul c ea abordeaz schim-l brile
att la nivelul primar al organizaiei, ct i la nivelul sistemului il subsistemelor
organizaionale, ca o necesitate permanent de perfecionare| a lor, n scopul
mbuntirii calitii vieii indivizilor administrai, precum| i a performanelor
organizaiei, instituiei, n ansamblu.
Pentru ca aceasta s devin o realitate, teoria respectiv promoveaz! ideea
asigurrii flexibilitii i adaptabilitii organizaiilor i instituiilor!
administrative la schimbrile intervenite n societate. Iar pentru aceasta este necesar
de a diagnostica i de a analiza problemele cu care se confrunt sistemul

56

administrativ de ctre experi versai n materie de a observa tendinele de

dezvoltare a instituiilor administrative.
n aa fel, teoria dezvoltrii organizaionale abordeaz sistemic activitatea
administrativ prin planificarea aciunilor, adaptarea lor la schimbrile sociale,
utilizarea posibilitilor organizaionale ale sistemului administrativ, pentru o mai
bun funcionare a lui.
Teoria contingenei concepe procesul administrativ ca fiind un proces generat
nu numai de nite circumstane sociale generale, dar i n funcie de circumstane
specifice. Aceasta se refer att la problemele resurselor umane, ct i la problemele
organizaionale ale unei instituii (organizaii).
In acest sens, se consider c nu exist forme unice de organizare, conducere a
instituiei i de motivare a activitii administrative. Din aceasta rezult, c modul
de abordare a oricrei probleme urmeaz s fie adecvat mediului n care activeaz
instituia, contingentului de colaboratori ai si i, desigur, trsturilor specifice i
particularitilor fiecrui tip de activitate prestat de instituia respectiv.
Aceasta presupune promovarea n activitatea administrativ a descentralizrii, ca
mijloc de urgentare a adoptrii deciziilor, delegarea de atribuii de la nivelele
superioare ale structurilor organizaionale spre nivelurile mai inferioare, pentru a
stimula creativitatea i motivarea funcionarilor subordonai. De rnd cu aceasta,
promotorii acestei teorii susin c trebuie s fie un coraport optim ntre sarcinile
instituiei, numrul angajailor ei i posibilitile exercitrii unei conduceri eficiente
a personalului.
In aa fel, teoria contingenei, prin ceea ce promoveaz, faciliteaz soluionarea
eficient a problemelor cu care se confrunt oriice instituie administrativ n
procesul su de funcionare, sporete gradul de participare activ n procesul
administrativ a angajailor i mrete gradul de motivare i responsabilitate a lor n
activitatea administrativ.
Teoriile contemporane, privind funcionarea organizaiilor, instituiilor,
constituie n ansamblul lor o baz metodologic pentru activitatea organelor
administraiei publice, contribuind, prin aceasta, la identificarea cilor de sporire a
eficacitii activitii administrative, oferindu-le funcionarilor publici logica
raionamentelor n activitatea practic. Ele au prin natura lor un caracter universal
i prevederile lor se implementeaz n toate sistemele democratice de administrare,
lundu-se n vedere particularitile i trsturile specifice ale fiecrei ri.
Subiecte de evaluare:
44

1. Nominalizai i clasificai teoriile clasice i contemporane privind

VI. ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE (STRUCTURA
administraia public i sistemele de guvernare.
ADMINISTRAIEI PUBLICE)
2. Definii noiunea de birocraie din perspectiva viziunilor lui Max Weber i
determinai principalele exigene fa de conducerea birocratc.
Libertatea politic nu se gsete decl n
3. Caracterizai taylorismul i misiunile managementului tiinific din
guvernrile moderate, dar ea nu exist
perspectiva asigurrii unui proces administrativ eficient.
ntotdeauna nici n statele moderate decit
4. Expunei i analizai componentele procesului de conducere reieincl din
atunci cndnu se abuzeaz de putere"
concepiile lui Henry Fayol.
5. Elaborai un tabel n baza unor criterii proprii, prin care ai putea identifica
Montesquieu
asemnrile i deosebirile dintre teoriile clasice privind administraia public.
6. Evideniai esena i coninutul teoriei, resurselor umane, precum i influena Obiective:
acesteia asupra eficienei administrative contemporane.
7. Estimai rolul teoriei dezvoltrii organizaionale n asigurarea flexibilitii i Studierea organizrii administraiei publice n complexitatea ei va da
adaptabilitii instituiilor administrative la evoluia social.
posibilitate s cunoatei structura acesteia i va contribui la:
8. Analizai teoria contingenei din perspectiva circumstanelor specifice ale
instituiilor administrative.
- definirea i nelegerea noiunii de sistem al administraiei publice,
9. Comparai i identificai interferenele dintre teoriile clasice i teoriile cunoaterea criteriilor de organizare i funcionare a ei;
contemporane privind administraia public.
10. Argumentai rolul metodologic al teoriilor clasice i contempora- identificarea caracteristicilor sistemului administraiei publice centrale i
ne pentru activitatea administrativ actual.
conceperea raporturilor ei cu puterea executiv;
Literatura recomandat:

- cunoaterea sistemului administraiei publice locale i evidenierea

1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag. 107-114.
particularitilor de organizare i funcionare a lui;
2. loan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol.l.
Bucureti 1996, pag.74-81.
- nsuirea formelor de organizare a administraiei publice, cum ar fi:
3. Minai T. Oroveanu, Tratat, de tiina Administraiei, Bucureti, 1996, centralizarea, concentrarea, des concentrarea, descentralizarea, estimarea esenei
pag.55-74.
i. stabilirea limitelor acestora.
4. Elvira Perju, Evoluia doctrinei cu privire la funcia public n Republica
Moldova //Materialele conferinei tiinifico-practice, Chiinu, A AP, 2004,
pag.132-135.
5. Alexandru S. Roea, Raportul, dintre libertate i justiie social (Gndirea i
practica anglo-saxon), lai, 2003.
6. Tatiana aptefrai, Dezvoltarea teoriilor administrative //Materialele
conferinei tiinifico-practice, Chiinu, A AP, 2002, pag.36-44.
7. Tatiana apteUVal, Concepii cu privire la teoriile clasice i contemporane de
administrare // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2000, nr.3-4,
pag. 13-20.
56

45

6.1. Noiunea de sistem al administraiei publice. Criteriile de organiza-i torice. Ele difer de la ar la ar, iar cteodat chiar de la o regiune la
alta, n cadrul aceleiai ri.
organizare a administraiei publice
Pentru organizarea raional a administraiei publice, trebuie s se in seama de
urmtoarele
cerine19:
Prin sistem se subnelege o totalitate de elemente care, luate mpreun, |
- crearea unor organe ale administraiei publice strict necesare pentru
formeaz un tot ntreg. Noiunea de sistem poart un caracter universali Exist
ndeplinirea sarcinilor care stau n faa comunitii umane;
sisteme fizice, biologice, sociale.
- corelarea instituirii organelor administraiei publice cu posibilitile
Administraia public aparine de sistemul social. Sistemul social, lai rndul su,
const din mai multe subsisteme, cum ar fi cel economic, celf politic, cel spiritual. financiare i materiale ale comunitii umane;
- optimizarea organizrii (structurii) administraiei publice n dependen de
Fiecare subsistem privit n forma sa iniial, originalI formeaz un sistem separat. In
acest sens, administraia public este ol parte component a sistemului politic, iar evoluia social, prin adaptarea ei la schimbrile de ordin politic, social, economic
i de alt natur;
privit n forma sa iniial for-l meaz un sistem aparte.
- apropierea administraiei i a serviciilor prestate de ea de locuitorii
Prin sistem al administraiei publice se subnelege totalitatea autorit-l ilor
administraiei publice, care au sarcini comune de a satisface interese-1.' le generale circumscripiilor administrativ-teritoriale n scopul cunoaterii i satisfacerii
ale oamenilor organizai n societate. Din sistem mai fac parte \ relaiile existente cerinelor acestora.
Organizarea administraiei publice se efectueaz n baza anumitor criterii. Primul
ntre autoritile administraiei publice i normele care j" reglementeaz relaiile din
cadrul sistemului. Adic pentru un sistem al \ administraiei publice snt caracteristice l constituie criteriul teritorial. In conformitate cu acest criteriu, administraia
existena: autoritilor administraiei publice; relaiilor dintre aceste autoriti; public se divizeaz n dependen de raza teritorial de aciune i colectivitatea de
oameni deservit de aceast adminiS traie. Pornind de la aceasta, administraia
normelor care reglementeaz \ activitatea lor i relaiile dintre ele.
n afar de aceste elemente de baz ale sistemului, mai snt i unele I elemente public se mparte n administraie public central i administraie public local.
suplimentare ale lui, cum ar fi: cultura administrativ; programe i proiecte de
Administraia public central, prin organele sale, i extinde atribuiile asupra
activitate; tehnologii administrative; modaliti de pregtire | i perfecionare a ntregului teritoriu a! statului i activeaz n interesul colectivi-. taii naionale,
cadrelor din administraia public i altele. Toate aceste | elemente (componente) adic tuturor locuitorilor statului. Acest tip de administraie se mai numete
luate n ansamblu formeaz sistemul administra- 1 iei publice, care prin esena sa administraie de stat. Deci, administraia de stat acioneaz n raza hotarelor
constituie structura sau organizarea admi-l nistraiei publice.
ntregului stat i contribuie la satisfacerea interesului general al comunitii
Sistemul administraiei publice se constituie n scopul ndeplinirii! unor sarcini
naionale.
sociale. Pentru a satisface ct mai bine aceste sarcini sociale,! administraia public se
Administraia public local, prin organele sale, i extinde atribuiile doar
organizeaz, adic ia nite forme structuralei concrete. Spre deosebire de organizarea asupra unei pri din teritoriul rii, numit unitate administrai v-teri-torial. Snt
sistemelor fizice sau biologicei organizarea (structura) administraiei publice este
uniti administrativ-teritoriale primare, sau de primul nivel, i uniti administrativstabilit prin acte nor- mative. De aici provine o diversitate de sisteme ale
teritoriale intermediare, de nivelul doi. In unele ri, cu un teritoriu mai extins, pot fi
administraiei publi-j ce cu diferite organizri i structuri, adic cu diverse structuri

19 Mihai T. Oroveanu, Opera citat, pag.215.

68

46

i uniti administrativ-teritoriale intermediare de nivelul trei sau chiar de nivelul

patru.
n diferite ri aceste uniti administrativ-teritoriale se numesc n mod diferit,
cum ar fi: la nivel primar - sate, comune, parohii, orae, municipii, iar la nivelul
intermediar - districte, regiuni, judee, raioane, inuturi, comitate, voievodate . a.

68

47

Schema 2

Autoritile administraiei publice, care activeaz n aceste uniti! administrativteritoriale i au ca scop satisfacerea intereselor populaiei ce. locuiesc n ele,
constituie sistemul administraiei publice locale. n unele] ri administraia public
din unitile administrativ-teritoriale intermedia-} re mai este calificat drept
administraie public regional, sau de nivel? intermediar, i nu este inclus n
sistemul administraiei publice locale. j
Al doilea criteriu, n conformitate cu care are loc organizarea administraiei
publice, este criteriul funcional sau al competenei materiale. In conformitate cu
acest criteriu, administraia public se divizeaz n depen-l den de funciile
exercitate i competenele cu care este abilitat. Reieind din acest criteriu,
autoritile administraiei publice se mpart n autoriti cu competen general i
autoriti cu competen special szu de specialitate.
Autoritile administraiei publice cu competen general activeaz att la nivel
central, ct i la nivel local. Ele se caracterizeaz prin faptul c n sfera lor de
competen intr problemele generale ale comunitii, fie naionale, dac este vorba
de administraia public central, fie locale, dac este vorba de administraia public
din unitile administrativ-terito-riale. Aceste autoriti snt preocupate de toate
domeniile vieii comunitare i snt abilitate cu dreptul de a decide asupra lor.
La nivel central acesta este Guvernul, iar la nivel local acestea snt f organele
deliberative i executive din unitile administrativ-teritoriale (cu I denumiri diferite
n diferite ri: consilii, asamblee, dume, primari, burgo-1 misiri si altele).
Autoritile administraiei publice cu competen special sau de spe- I cialitate
activeaz, de asemenea, att la nivel central, ct i la nivel local. I Sfera lor de
competen ine de un anumit domeniu sau ramur de activi- I tate, cum ar fi:
industria, agricultura, nvmntul, cultura, protecia socia- I l, telecomunicaiile i
altele. Ele gestioneaz afacerile publice i decid i doar n domeniul n care snt
abilitate prin lege, sub conducerea organelor 1 cu competen general.
La nivel central acestea snt ministerele, departamentele, ageniile, I serviciile,
birourile naionale, alte autoriti ale administraiei publice I centrale de specialitate,
iar la nivel local acestea snt serviciile publice | ale autoritilor administraiei publice
locale din unitile administrativ- I teritoriale.
Schematic, sistemul administraiei publice ar putea fi reprezentat n * felul
urmtor:

Dup cum putem observa, n sistemul administraiei publice se disting cteva

subsisteme, i anume:
a) administraia public central, cu autoritile cu competen general
i special;
b) administraia public local, cu autoritile cu competen general i
special;
c) administraia public cu competen general de nivel central i nivel local;
d) administraia public cu competen special de nivel central t nivel local.
O alt clasificare a organelor administraiei publice ine de mprirea lor n
organe: unipersonale i colegiale; deliberative i executive; alese i numite.
n cazul organelor unipersonale, deciziile se adopt pe calea manifestrii de
voin a unei singure persoane, iar n cazul organelor colegiale deciziile se adopt
pe cale deliberativ, adic prin discuii, dezbateri i vot.

70

48

Administraia
central

public

Administraia public local

Organele deliberative snt organe colegiale, iar cele executive pot fi colegiale ori
unipersonale, care pun n aplicare i organizeaz ndeplinirea deciziilor adoptate de
organele deliberative.

70

49

Clasificarea organelor administraiei publice n organe alese i organelzarea puterii executive a efului statului. Un exemplu clasic de monocraie numite se face
dup criteriul modului de formare a lor. Organele alese pol: prezidenial snt Statele Unite ale Americii;
fi unipersonale sau colegiale, deliberative ori executive, desemnate prin] - executivul dualist presupune deinerea funciei executive de ctre
vot a unui corp electoral, iar organele numite snt desemnate de o autori-jdou entiti statale, i anume, de ctre un organ unipersonal, cum ar fi
tate ierarhic superioar, abilitat cu aceast funcie.
[eful Statului, i de ctre un organ colegial, cum ar fi Guvernul, care are n
Prin urmare, sistemul administraiei publice reprezint totalitatea auto-|fruntea sa un premier i care exercit funcia de ef al executivului. Aceste ritifor
administraiei publice de nivel central i local, cu competen geforgane au atribuii distincte pe care le exercit n mod relativ autonom. Un neral i de specialitate,
unipersonale ori colegiale, alese ori numite, care|aa executiv mai poart denumirea de executiv bicefal. Executivul dualist au sarcina de a executa legile i de a
satisface interesele generale ale colori bicefal este caracteristic mai mult pentru regimurile parlamentare.
munitii respective.
Sub conducerea direct a executivului, de regul n subordinea nemijlocit a
Guvernului, activeaz cel de-al doilea grup al autoritilor administraiei publice
centrale, care reprezint administraia public central de specialitate.
6.2. Sistemul administraiei publice centrale i raporturile ei cu
Autoritile administraiei publice centrale de specialitate, spre deosebire de cele
puterea executiv
cu competen general, snt n putere s exercite atribuii numai ntr-un anumit
domeniu sau ramur de activitate.
Dup cum a fost menionat anterior, administraia public reprezint o aciune
La modul general, putem spune c organele administraiei publice centrale de
a puterii executive. Totodat menionm c administraia nu este Lintea sarcin a
specialitate snt o parte component a aparatului de stat, care snt abilitate cu
puterii executive, dar este o sarcin exclusiv a acesteia. Aceasta nseamn c dreptul de a efectua din numele statului o activitate economic, social-cultural ori
puterea executiv ndeplinete i o serie de sarcini extraadministrative sau politice,
politico-administrativ. Deci autoritile admi-|nistraiei publice centrale de
exercitate n raporturile constituionale cu parlamentul sau n relaiile
specialitate snt n exclusivitate autoriti ale administraiei de stat.
internaionale.
i Reieind din dimensiunile teritoriale ale statelor i din particularitile ^dezvoltrii
Vorbind despre sistemul administraiei publice centrale, vom meniona, c el social-economice a rilor respective, sistemul acestor autoriti reprezint o
se constituie din autoritile puterii executive, n msura n care acestea exercit diversitate de organe, att dup atribuiile exercitate, pre-cum i dup denumirile pe
funcii administrative, i din organele administraiei publice centrale de care le poart. De regul, la originea acestor ; autoriti st recunoaterea existenei
specialitate, care activeaz sub conducerea nemijlocit a puterii executive.
unei ramuri a vieii social-economiIn sensul cel mai larg, puterea executiv, fiind una din ramurile puterii delce care necesit un management separat n virtutea importanei pe care o stat, exercit
anumite funcii care alctuiesc la nivel central obiectul acti-tdeine n sistemul social.
vitii unor autoriti publice distincte, cum ar fi eful Statului i Guvernul.1. Principalul organ al administraiei publice centrale de specialitate n
Autoritile puterii executive alctuiesc primul grup al autoritilor jjnulte ri este ministerul. Ministerul este un organ central de specialitate,
administraiei publice centrale, mputernicite cu competen general i.care se nfiineaz n condiiile legii pentru a pune n aplicare politica
care mai poart denumirea de executivul central. n aspect universal si guvernului. Dar, n afar de ministere, mai activeaz i alte organe ale
cunoscute dou forme ale executivului, i anume:
ladministraiei publice centrale de specialitate, care poart denumiri diferi- executivul monocratic presupune deinerea funciei executive delte, cum ar fi: departamente, agenii, servicii, birouri, centre, camere, ctre o singur entitate
statal. Acesta poate purta denumirea de rQgMnspectorate i alte tipuri de organe de acest nivel. Din punct de vedere mprat,
50 preedinte, entiti unipersonale, sau
72
directorat care, cu toate clstructural, aceste organe au n componena lor diferite subdiviziuni, cum este colegial, reprezint o singur entitate statal, cum ar fi, de
exemplu,!;^ fi: direciile, seciile, sectoarele, responsabile de anumite sfere concrete Consiliul Federal Elveian. Monocraia presupune un rol deosebit n reali-1 de
activitate din cadrul lor.

Indiferent de tipologia organelor administraiei centrale de specialita; i de a) primar - include interesele comunitilor locale din sate, comune, orae i din
locul pe care ele l ocup n sistemul administraiei publice, acesi organe au nite alte uniti teritoriale care exist la nivelul iniial de delimitare a cadrului spaial al
misiuni comune, i anume:
statului;
- elaborarea politicii de stat n domeniul de care se preocup, care ;<: gsete b) regional - include interesele comunitilor din unitile administra-tivreflectare n diferite concepii i strategii de dezvoltare a ramul respective;
- organizarea realizrii politicii de stat coninut n legi i n alte adj teritoriale intermediare, situate ntre nivelul primar i administraia central a
statului.
normative referitoare la domeniul de activitate ncredinat;
- asigurarea organizatoric, normativ, tehnico-material i de aii natur a Ambele niveluri i au particularitile lor, sferele prioritare de activitate, au
organelor i instituiilor subordonate i efectuarea controlul asupra activitii lor; structuri ale puterii care trebuie s reflecte interesele locale. Evidena i realizarea
- prestarea nemijlocit ori organizarea prestrii de servicii prin institui, iile intereselor locale ocup un loc important n politica intern a oricrui stat. Interesele
locale constituie, astfel, baza politico-soeial a organizrii i funcionrii
subordonate ctre populaie ori ctre alte instituii i organizaii.
In funcie de particularitile i de tradiiile administrative existentei anumite administraiei publice locale.
ri, pot exista i alte misiuni ale organelor administraiei public de specialitate.
Funcionarea sistemului de administraie public local, la modul general, este
Aadar, sistemul administraiei publice centrale const din instituii efului reglementat de Constituia statului, iar la modul concret de o lege ori de un set de
Statului i instituia Guvernului, ca autoriti executive centrai! care, alturi de legi privind administraia public local. Att la nivelul primar al comunitilor
funciile politice, exercit i funcii administrative, i autoritile administraiei locale, precum i ia nivelurile intermediare, se formeaz un sistem de organe care
publice centrale de specialitate care activeaf sub conducerea puterii executive.
asigur gestionarea afacerilor publice din unitatea administrativ-teritorial
respectiv. Ele snt de mai multe categorii, i anume:
- organe deliberative care snt alese n condiiile legii prin sufragiu electoral
6.3. Sistemul administraiei publice locale,
universal i n sarcina crora snt puse asigurarea conducerii comunitii respective.
organizrii i
Aceste organe se convoac periodic n edine i dein dreptul de a decide i de a
Administraia public local este o parte component a oricrui sisteif naional soluiona, n urma dezbaterilor, cele mai importante probleme ale comunitii. Ele
de administraie public. El se deosebete de sistemul administrai' iei publice snt responsabile n activitatea lor fa de sursa de nvestire, adic fa de electorat,
centrale prin faptul c este constituit dintr-un sistem de organi distinct de organele care poate, n condiiile legii, s le revoce n caz de necesitate.
de stat. Nici un stat nu este singurul gestionar al servil ciilor publice. O parte din
- organe executive care snt formate, fie direct prin scrutin electoral \ (cazul
serviciile publice snt luate sub gestiunea colecl tivitilor locale.
primarului n Republica Moldova), fie alese ori numite de ctre
Organizarea i funcionarea sistemului de administraie public local are la
organul deliberativ (cazul preedintelui raionului n Republica Moldova). Organele
originea sa existena intereselor locale, care deriv din caracterul natural al
executive locale pot fi unipersonale ori colegiale (primar, comitet executiv) i au
comunitilor locale ca entiti anterioare apariiei statului, aceasta rezult dreptul sarcina de a executa nemijlocit ori de a organiza executarea deciziilor organelor
lor de a se administra ele nsele.
deliberative locale i a organelor ierarhic superioare.
De regul, se evideniaz dou niveluri ale intereselor locale, i - servicii publice locale de specialitate care snt formate de ctre organele
anume35!
36
'
Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldovi
Chiinu, 2001, pag.79-80.

72

deliberative i executive din unitatea administrativ-teritorial respectiv, activeaz

51

sub conducerea lor nemijlocit i poart rspundere n faa acestora. Sarcina

Organizarea centralizat a administraiei publice reprezint un sistem
principal a lor este organizarea i prestarea nemijlocit a serviciilor publice administrativ, n cadrul cruia autoritile administraiei publice ierarhic inferioare
pentru comunitatea local respectiv.
snt supuse unui grad mare de subordonare fa de organele ierarhic superioare.
Organizarea administraiei publice locale n Republica Moldova corespunde Aceasta presupune un control riguros asupra autoritilor administraiei publice
acestor rigori organizatorice i funcionale. Sistemul administraiei publice locale locale din partea autoritilor administraiei publice centrale.
este organizat pe dou niveluri:
n cazul organizrii centralizate, autoritile administraiei publice centrale pot
- nivelul unu l constituie autoritile administraiei publice ale satelor suspenda sau chiar anula actele adoptate de autoritile administraiei publice locale,
(comunelor), oraelor (municipiilor). Acestea snt consiliile locale, ca autoriti pot recurge la aplicarea sanciunilor disciplinare, inclusiv la revocarea din funcie a
deliberative, i primarii, ca autoriti executive;
unui angajat sau a organului local n ntregime. Gradul de dependen a
- nivelul doi l constituie autoritile administraiei publice ale raioanelor, ale administraiei publice locale de administraia public central reprezint criteriul
municipiului Chiinu i ale UTA Gguzia, respectiv, Consiliile raionale,
care deosebete sistemele centralizate de cele descentralizate.
Consiliul municipal i Adunarea Popular, ca autoriti deliberative, i
Centralizarea se nfptuiete n dou forme, i anume:
preedintele raionului, primarul general i guvernatorul (bacanul), ca autoriti
concentrarea administrativ presupune gruparea tuturor autoritilor
executive.
administraiei publice centrale la sediul puterii executive centrale, adic n capitala
Att la nivelul unu, ct i la nivelul doi al administraiei publice locale snt
organizate servicii publice, pentru satisfacerea intereselor membrilor comunitilor rii. Toat activitatea de dirijare se nfptuiete direct din acest centru, iar a avea
organe intermediare. Un astfel de sistem suprancarc sarcinile administraiei
respective, care poart rspundere fa de autoritile deliberative i executive.
Prin urmare, sistemul administraiei publice locale reprezint un sistem de publice centrale i genereaz tensiuni ntre administraia public central i
autoriti deliberative, executive i instituii de prestri servicii care funcioneaz administraia public local;
n unitile administrativ-teritoriale de nivelurile primar i intermediar i care au ca - desconcentrarea administrativ reprezint un pas spre recunoaterea
diversitii intereselor locale. Ea presupune existena unor autoriti ale
sarcin satisfacerea intereselor comunitilor umane respective.
administraiei publice centrale n unitile administrativ-teritoriale, de regul, la
nivel intermediar.
6.4. Forme de organizare a administraiei publice: centralizarea,
Aceste autoriti reprezint autoritile centrale ale statului, dar snt desconcentrarea, desconcentrarea, descentralizarea, esena i limitele
concentrate, adic plasate n teritoriu. De aici i provine pentru acest tip de
lor
administraie denumirea de administraie de stat teritorial. Ea este realizat n unele
ri prin instituia reprezentantului efului statului ori a guvernului n teritoriu, prin
Sub form de organizare a administraiei publice se subnelege modalitatea de
serviciile desconcentrate ale autoritilor administraiei publice centrale de
structurare a ei i de interaciune ntre diferite niveluri ale administraiei publice,
precum i modul de plasament al administraiei de stat la nivelurile intermediare i specialitate, precum i prin alte autoriti publice.
Aceasta d posibilitate s se evite, ntr-o oarecare msur, consecinele negative
primare ale administraiei publice.
ale
unei stricte centralizri, dar, cu toate acestea, organizarea des-concentrat a
Raporturile dintre autoritile administraiei publice centrale i locale se
caracterizeaz prin grade diferite de dependen fa de centru. Din acest punct de administraiei publice pstreaz caracteristicile unui sistem centralizat, deoarece
aceste autoriti snt o prelungire a administraiei centrale.
vedere se cunosc mai multe forme de organizare a administraiei publice:
b) Organizarea descentralizat a administraiei publice
a) Organizarea centralizat a administraiei publice
72

52

Esena descentralizrii administraiei publice const n transferarea unor administraie. Aceasta corespunde cu tendina global spre descentralizarea
competene i atribuii ale autoritilor administraiei publice centrale ctre administrativ i sporirea rolului administraiei publice locale n satisfacerea
autoritile administraiei publice locale. O astfel de organizare a administraiei intereselor comunitilor umane.
publice genereaz creterea rolului autoritilor administraiei publice locale n
Subiecte de evaluare:
exercitarea funciilor sale privind gestionarea afacerilor publice din unitatea
1. Definii noiunea de sistem al administraiei publice i identificai
administrativ-teritorial respectiv. Prin aceasta administraia public devine mai
componentele lui.
operativ i mai eficient.
2. Nominalizai i caracterizai criteriile n baza crora se efectueaz
Descentralizarea, la rndul su, cunoate dou forme, i anume,!
organizarea (structurarea) administraiei publice.
descentralizarea administrativ i descentralizarea tehnic.
3. Demonstrai, elabornd o schem, sistemul administraiei publice, evideniind
Descentralizarea
administrativ
nseamn
recunoaterea
dreptului
principalele lui componente pornind de la principiile: teritorial i funcional.
comunitilor locale de a se administra ele nsele. O colectivitate local efe
4. Clasificai organele administraiei publice dup modalitile de investire i
consider descentralizat cnd ea beneficiaz de titlul de persoan juridic, | adic
competenele
decizionale.
are capacitatea i posibilitatea de a fi o entitate distinct, cndl dispune de autoriti
administrative proprii, formate n condiiile legii, dar! nu numite de ctre stat, cnd 5. Identificai tipologia organelor administraiei publice centrale i formulai
colectivitatea local este supravegheat des administraia public central numai principalele lor misiuni.
6. Specificai raporturile dintre sistemul administraiei publice centrale i
prin intermediul unor forme stabilitep de lege.
Descentralizarea administrativ nu nseamn independena total a col puterea executiv.
lectivitilor locale fa de statul n care snt organizate. Statul i rezer-l veaz 7. Evideniai particularitile organizrii administraiei publice locale.
dreptul de efectuare a controlului asupra activitii administraiei! publice locale n 8. Caracterizai forma de organizare centralizat a administraiei publice prin
strict conformitate cu prevederile legale. n evoluia! administraiei publice, manifestarea concentrat i desconcentrat a acesteia.
descentralizarea administrativ reprezint o tendin spre realizarea autonomiei 9. Expunei i estimai esena organizrii descentralizate a administraiei
publice.
locale.
10. Evaluai formele de organizare a administraiei publice din RepubDescentralizarea tehnic se realizeaz prin acordarea unor instituii de?
lica Moldova la etapa actual i formulai unele propuneri privind optimiutilitate public, din sfera serviciilor publice, a dreptului de persoan juridic i
zarea lor.
scoaterea lor de sub controlul ierarhic superior, cu plasarea] acestora sub tutela
administrativ.
Dup cum vedem, n condiiile organizrii descentralizate a adminis-1 traiei
Literatura recomandat:
publice, pe calea delegrii de atribuii de la administraia public | central spre
1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.236administraia public local, se creeaz condiii mai favorabile pentru
248;
330-422.
eficientizarea activitii administraiei publice.
n Republica Moldova, cu ncepere din 1990, are loc o tranziie treptat de la
2. Ion Creang, Curs de Drept administrativ, Chiinu, 2005, pag.59-94.
organizarea centralizat a administraiei publice, caracteristic pentru sistemul 3. Andrei Cuc, Centralizarea, desconcentrarea i descentralizarea totalitar, la forma de organizare descentralizat a administraiei publice, cu modaliti de dezvoltare a administraiei publice //Materialele conferinei
folosirea desconcentrrii, caracteristice pentru sistemele democratice de tiinifico-practice, Chiinu, AAP, 2004, pag.l 16-121.
72

53

4. Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, 1996, - definirea noiunii de relaii n administraia public, conceperea naturii i
familiarizarea cu tipurile de relaii n care snt implicate organele administraiei
pag.107-121; 213-225.
publice;
5. Mria Orlov, Drept administrativ, Chiinu, 2001, pag.40-45.
6. Mihail Platon, Introducere n tiina administraiei publice, Chiinu, 1999,
- sistematizarea tipurilor de relaii din cadrul sistemului de administraie
pag.23-68.
public,
i conceperea lor n calitate de mecanisme de realizare a procesului admin
7. Victor Popa, Autoritile publice ale Republicii Moldova, Chiinu, 2004,
istrativ;
pag.8-17.
8. Teodor Popescu, Unele probleme n organizarea administrativ II
- perceperea relaiilor organelor administraiei publice cu elemente exterioare
Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.3, pag. 17-24.
sistemului de administraie ca prghii de exercitare a colaborrii ntre ramurile
9. Aurel Smboteanu, Administraia public central, Chiinu, 1998.
10. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice: aspecte puterii de stat;
instituionale i funcionale // Administrarea public, revist metodico-tiinific,
- contientizarea interdependenei dintre formele de organizare a
2001, nr.l, pag. 19-30.
administraiei publice, gradul de democratizare a societii i tipurile de reiaii
11. Aurel Smboteanu, Coraportul dintre reformarea administraiei publice existente n administraia public.
n Republica Moldova i procesele de globalizare a descentralizrii
administrative // Materialele conferinei tiinifico-practice, A AP, 2002, pag.5-14.
12. K.A. , , , 1995, .82-158.
13. oan Vida, Puterea executiv i administraia public. Bucureti,
1994, pag.9-26.
VII. SISTEMUL DE RELAII IN ADMINISTRAIA PUBLICA
Administraia nu exist dectprin diferenele care se
manifest n interiorul ei, ntre elementele care o
constituie i ntre aceste elemente i mediul lor.
Administraia nu este dect un sistem de relaii"
Gerard Timsii
Obiective:
Cunoaterea sistemului de relaii n administraia public va permite
conceperea administraiei publice ca proces i va contribui la:

72

54

7.1. Natura i tipurile de relaii n care snt implicate organele administraiei

publice
Relaiile administrative i au originea n procesul de constituire a administraiei
publice. O dat cu apariia diferitelor entiti administrative apar i anumite relaii
ntre ele. n acest sens, putem spune c administraia constituie un sistem de relaii.
Acest sistem cuprinde, pe de o parte, relaiile din cadrul sistemului de administraie public, dintre elementele constitutive ale lui, iar pe de alt parte, relaiile
dintre sistemul administraiei publice i alte sisteme exterioare acestuia.
Existena administraiei n afara anumitor relaii nu poate fi conceput, pentru c
administraia, n aa caz, nu ar produce activitate, nu ar fi proces. Relaiile n care
snt implicate organele administraiei publice snt, dup natura lor, de mai multe
categorii, cum ar fi relaii le fundamentale i rcla|iilc derivate.
Relaiile fundamentale reprezint acele relaii care asigur n ansamblu
interaciunea administraiei publice, ca sistem, cu principalele instituii ale statului.
In viziunea lui loan Alexandru la relaiile fundamentale pot fi atribuite relaiile
administraiei publice cu instituiile politice, instituiile economice, societate,
precum i cu instituiile administrative nsei37.
Prin instituii politice se subnelege ansamblu! instanelor unipersonale ori
colegiale care dispun n stat de o putere iniial, legislativ ori guvernamental, cum
ar fi Parlamentul, instituia efului Statului, Guvernul.
Prin instituii economice se subnelege ansamblul agenilor, organizaiilor i a
altor entiti care snt preocupate de viaa economic sau intervin n ea i care
contribuie 3a satisfacerea intereselor materiale spirituale ale comunitii.
Prin societate, n nelesul relaiilor ntreinute cu aceasta de ctre organele
administraiei publice, se subnelege ansamblul indivizilor, grupurilor sau
asociaiilor umane asupra crora statul i exercit autoritatea sa.
Prin instituii administrative se subnelege ansamblul organelor administraiei
publice, a funcionarilor, agenilor publici, colectivitilor organizate n uniti
administrativ-teritoriale, care dispun doar de o putere executiv.
Relaiile derivate reprezint acele reiaii care deriv, rezult din relaiile
fundamentale . Altfel spus, derivarea const n descompunerea relaiei fundamentale n relaii de ordin mai concret din sfera ori domeniul respectiv.
y

loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.250. "s

Ibidem, pag. 258.
Se cunosc dou feluri de derivaii: derivaia liniar ori sintagmatic, care const
n fragmentarea relaiei fundamentale n secvene mai mici, care ntrunesc instituii

55

de acelai tip ca i relaia fundamental de la care ea pornete; i derivaia n cerc

ori paradigmatic, care unete instanele asociate n relaia fundamental cu instane
de tip diferit.
Deci, dup natura lor, relaiile n care snt implicare organele administraiei
publice snt relaiile fundamentale i relaiile derivate, ultimele specificndu-se n
relaii derivate liniare (sintagmatice) i relaii derivate n cerc (paradigmatice).
n procesul realizrii funciilor sale organele administraiei publice snt implicate
n mai multe tipuri de relaii, cum ar fi:
Relaii de autoritate ce snt determinate de structura ierarhic a autoritilor
administraiei publice. Stuctura organizational i funcional a sistemului
autoritilor administraiei publice este alctuit prin subordonarea din treapt n
treapt a diverselor autoriti pn la organul de vrf, cum este Guvernul care
exercit conducerea general a administraiei publice.
Relaii de cooperare ce se realizeaz prin prghiile de colaborare i cooperare a
activitii agenilor publici competeni n realizarea unor scopuri comune. Relaiile
de cooperare pot fi formalizate, adic stabilite prin acte normative, sau
neformalizate, crora li se mai zice facultative. Cooperarea, n sensul relaiilor
existente ntre diferii ageni, este o aciune de colaborare n exercitarea atribuiilor
cu care snt abilitate autoritile administraiei publice. Acest tip de relaii presupune
o nalt cultur politic i administrativ.
Relaii de reprezentare realizate pe calea stabilirii reciproce sau unilaterale a
unor reprezentani ai unei autoriti publice ntr-o alt autoritate public. De regul,
relaiile de reprezentare iau natere n raporturile cu elementele exterioare
sistemului de administraie public, dar se practic i ntre autoritile administraiei
publice din cadrul sistemului.
Relaii de control ce presupun dreptul unei autoriti a administraiei publice de a
efectua controlul activitii altei autoriti a administraiei publice. Controlul poate
fi efectuat ca urmare a subordonrii ierarhice sau funcionale ori determinat de
funciile de control specializat, exercitat de o autoritate public. Controlul constituie
o parte component a procesului de conducere.
Relaii de prestri servicii ce se realizeaz prin acordarea unor servicii, prestate
de ctre o autoritate a administraiei publice altei autoriti sau, dup cum este foarte
rspndit, acest tip de relaii se realizeaz n relaiile cu cetenii, prin prestarea de
servicii ctre populaie. Administraia publica, n acest sens, organizeaz o reea
larg de servicii publice prestate populaiei, fie direct, fie prin ageni specializai de
a presta aceste servicii.
83

Dup cum vedem, n administraia public se folosesc mai multe tipuri de

relaii, cum ar fi: cele de autoritate, de cooperare, de reprezentare, de control i de
prestri servicii. Sistemul de relaii n care snt implicate autoritile administraiei
publice se realizeaz att n cadrul sistemului de administraie public, precum i cu
elemente exterioare lui.
7.2. Reiaii n cadrul sistemului de administraie public
Dup cum a mai fost menionat, sistemul administraiei publice reprezint
totalitatea autoritilor administraiei publice centrale i autoritilor administraiei
publice locale cu competen general i cu competen de specialitate, precum i
relaiile dintre aceste autoriti care se stabilesc n procesul lor de funcionare. Intre
elementele sistemului administraiei publice se realizeaz ntreg spectrul de relaii
examinate mai sus. Pentru o mai clar nelegere a relaiilor din cadrul sistemului de
administraie public;', le vom clasifica n cteva grupe de relaii.
a) Relaii n sfera administraiei publice centrale
Sfera administraiei publice centrale reprezint un segment al sistemului dc
administraie public, n cadrul cruia se utilizeaz o gam larg de relaii.
Un prim grup de relaii la acest nivel snt relaiile dintre autoritatea de vrf a
administraiei publice centrale, cum ar ft Guvernul i autoritile administraiei
publice centrale de specialitate, ministerele, ageniile, serviciile, birourile i alte
autoriti centrale de specialitate. Aceste relaii snt relaii de autoritate, deoarece
Guvernul este abilitat cu funcia de a exercita conducerea general a administraiei
publice, inclusiv a administraiei publice centrale de specialitate, i n exercitarea
acestei funcii emite acte juridice obligatorii pentru aceste instituii. Aceasta
presupune subordonarea autoritilor administraiei publice centrale de specialitate
fa de Guvern i dreptul acestuia de a controla activitatea acestor instituii. Din
aceasta rezult c aceste relaii mai snt i relaii de control.
Un al doilea grup de relaii la acest nivel snt relaiile dintre ministere i dintre
celelalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate. In virtutea
faptului c aceste instituii snt de acelai tip, relaiile ntre ele snt relaii de
cooperare.
Lund n considerare c autoritile administraiei publice centrale de
specialitate promoveaz politica de stat ntr-o anumit ramur, ele snt abilitate i cu
unele funcii de control n ramura dat, care se rsfrng, n anumite condiii, i

84

asupra relaiilor dintre autoritile administraiei publice centrale de specialitate.

Cooperarea interramural determin i existena, ntre aceste instituii, a relaiilor de
reprezentare i a relaiilor de prestri servicii.
b)Relaii n sfera administraiei publice locale
Administraia public local reprezint un subsistem autonom din cadrul
sistemului administraiei publice i aceasta determin, n mare msur, i sistemul
de relaii existente ntre autoritile administraiei publice ele acest nivel.
Un prim grup de relaii la acest nivel l reprezint relaiile dintre autoritile
deliberative i executive, cum ar fi, de exemplu, relaiile dintre consiliul local i
primar, consiliul raional i preedintele raionului.
Lund n vedere c consiliul local este o autoritate deliberativ, iar primarul una
executiv, am putea vorbi, ntr-un anumit sens, de existena, ntre cele dou
autoriti, a relaiilor de autoritate. Aceasta se confirm i prin faptul c deciziile
consiliului local snt obligatorii pentru executare de ctre primar. Intre aceste dou
autoriti mai exist relaii de control, precum i relaii de colaborare, care rezult
din atribuiile exercitate de ctre ele. Asemntoare cu acestea snt i relaiile dintre
consiliul raional, ca autoritate deliberativ, i preedintele raionului, ca autoritate
executiva.
Un al doilea grup de relaii l constituie relaiile dintre autoritile
administraiei publice locale cu competen general, de primul i dc al doilea nivel,
adic dintre consiliul local, consiliul raional, primar, preedintele raionului, pe de o
parte, i serviciile locale descentralizate de specialitate, pe de alt parte. Aceste
relaii snt de autoritate, dat fiind faptul c serviciile nominalizate snt subordonate
ierarhic instituiilor respective, care le stabilesc sarcinile i le controleaz
activitatea.
Al treilea grup de relaii din administraia public local snt relaiile dintre
autoritile administraiei publice locale de nivelul unu i de nivelul doi. ntruct
aceste autoriti activeaz n baza principiului autonomiei locale, ntre ele exist
relaii de cooperare. Ele colaboreaz n soluionarea problemelor ce in de
satisfacerea intereselor comunitilor din unitile administrativ-teritoriale primare
i intermediare, respectnd prevederile legale i executnd deciziile autoritilor
ierarhic superioare.
c) Relaii dintre administraia public central i administraia public local
56

Relaiile dintre administraia public central i administraia public local

reprezint raporturile care determin forma de organizare a administra-

84

57

iei publice, fie centralizat ori descentralizat. n sistemele centralizate | aceste

relaii snt n exclusivitate relaii de autoritate, bazate pe o subordona- I re strict a
autoritilor administraiei publice locale fa de autoritile I administraiei publice
centrale. n sistemele descentralizate aceste relaii I reprezint o varietate de
raporturi care rezult din particularitile funcio- I nrii n regim de autonomie a
autoritilor administraiei publice locale. Ele | pot fi de autoritate, de control, de
cooperare, precum i de reprezentare.
Astfel, relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice centrale, cum
este Guvernul, i autoritile administraiei publice locale cu competen general,
de nivelul unu i nivelul doi, snt relaii de autoritate, generate de competena pe care
o are Guvernul de a exercita conducerea general a administraiei publice.
n aceast calitate Guvernul emite acte juridice obligatorii pentru autoritile
locale respective i efectueaz, prin Direciile teritoriale control administrativ ale
Ministerului Administraiei Publice Locale, controlul de legalitate, iar n cazul
atribuiilor delegate, prin organele abilitate, i controlul de oportunitate a deciziilor
adoptate de autoritile administraiei publice locale. Vom sublinia, c autoritatea
Guvernului asupra organelor locale cu competen general trebuie exercitat strict
n limitele legii i cu respectarea ntocmai a prevederilor autonomiei locale. Aceasta
nseamn c relaiile de autoritate, n cazul dat, poart un caracter limitat.
Asemntoare snt i relaiile dintre Guvern i autoritile administraiei publice
locale de specialitate. Relaiile de autoritate, n acest caz, snt determinate de
structura unitar a administraiei publice i de dreptul de control general pe care l
are autoritatea de vrf a administraiei publice, exercitat direct sau prin organele sale
desconcentrate n teritoriu.
Un alt grup de relaii l reprezint relaiile dintre autoritile administraiei
publice centrale de specialitate, cum ar fi: ministerele, ageniile, serviciile, birourile
i alte autoriti de acest tip i autoritile administraiei publice locale cu
competen general. ntruct aceste autoriti snt situate n subsisteme diferite,
determinate de criteriul fundamental al competenelor, relaiile dintre ele snt relaii
de cooperare. n unele cazuri aceste relaii pot fi relaii de control, determinate de
delegarea pe care o au unele autoriti ale administraiei publice centrale de
86

specialitate de a controla o anumit activitate exercitat de autoritile

administraiei publice locale respective.
Dup cum putem observa, att la nivelul administraiei publice centrale, ct i la
nivelul administraiei publice locale, precum i n procesul de interaciune dintre
administraia public central i administraia public local se folosete ntreaga
gam a tipurilor de relaii: de autoritate, de cooperare, de control, de reprezentare,
de prestri servicii. Aceasta depinde de locul i rolul fiecrei autoriti n sistemul
administraiei publice i de modalitile de interaciune cu alte autoriti publice.
7.3. Relaiile organelor administraiei publice cu elemente exterioare
sistemului de administraie
Alturi de relaiile din cadrul sistemului, autoritile administraiei publice mai
snt implicate i n relaii cu elemente exterioare acestui sistem. La ele se refer
relaiile cu autoritile publice care exercit puterea legislativ, relaiile cu
autoritile publice care exercit puterea judectoreasc, relaiile cu organizaiile
nonguvernamentale, relaiile autoritilor administraiei publice cu cetenii. S
examinm fiecare dintre aceste categorii de relaii.
a) Relaiile administraiei publice cu autoritile publice care exercit puterea
legislativ
Relaiile administraiei publice cu autoritile publice care exercit puterea
legislativ trebuiesc examinate prin prisma principiului separaiei i colaborrii
puterilor n stat. n acest sens, relaiile respective au particularitile lor.
Astfel, Guvernul ca autoritate de vrf a puterii executive i responsabil de
conducerea general a administraiei publice, n virtutea principiului separaiei i
colaborrii puterilor n stat, nu poate s se afle n relaii de autoritate ierarhic cu
autoritatea care exercit puterea legislativ. Aceste relaii snt, n primul rnd, de
cooperare i au ca obiectiv realizarea politicii interne i externe a rii.
Ele mai snt i relaii de control, determinate de dreptul Parlamentului de a
exercita controlul parlamentar asupra activitii Guvernului i de a-i retrage, n
58

anumite circumstane prevzute de Constituie, ncrederea acordat, ceea ce

nseamn, de fapt, demiterea lui.
Un al doilea grup de relaii din aceast sfer snt relaiile dintre autoritile
administraiei publice centrale de specialitate i autoritile care exercit puterea
legislativ. Aceste relaii, de asemenea, snt relaii de colaborare i de control,
realizate fie direct ntre aceste instituii, fie indirect, adic prin Guvern. Ele mbrac
o gam ntreag de modaliti, cum ar fi ntrebrile, interpelrile adresate de ctre
Parlament acestor autoriti, precum i drile de seam care pot fi prezentate de ele
n faa Parlamentului la solicitarea acestuia.
Al treilea grup de relaii la acest compartiment l reprezint relaiile dintre
autoritile administraiei publice locale prin care se realizeaz autonomia local la
nivelul unitilor administrativ-teritoriale i autoritile care exercit puterea
legislativ. Pornind de la esena autonomiei locale realizat n condiiile
descentralizrii administrative, aceste relaii snt reiaii de colaborare i de control.
b) Relaiile administraiei publice cu autoritile care exercit puterea judectoreasc
Relaiile dintre autoritile administraiei publice i autoritile care exercit
puterea judectoreasc deriv, de asemenea, din principiul separaiei i colaborrii
puterilor n stat. Avnd funcii diferite, dar contribuind, prin aciunile desfurate la
satisfacerea intereselor oamenilor, aceste dou tipuri de autoriti, n activitatea
practic de zi cu zi, i conjung eforturile ntru asigurarea legalitii i crerii unui
mediu favorabil de convieuire uman.
iu virtutea acestui fapt, relaiile dintre aceste autoriti snt relaii de COlaborarCi
Intre ele pot interveni i relaii de control, care rezult din dreptul unor autoriti ale
administraiei publice de a efectua controlul unei autoriti judectoreti, cum ar fi,
de exemplu, controlul activitii financiare a acesteia. Controlul poate fi efectuat, n
condiiile legii, i din partea unei autoriti judectoreti de contencios administrativ
asupra activitii unei autoriti a administraiei publice privind asigurarea legalitii
deciziilor adoptate de aceast autoritate.
c) Relaiile administraiei publice cu organizaiile nonguvernamentale
In condiiile de democratizare a societii i de amplificare a iniiativei
civice un rol tot mai mare revine organizaiilor nonguvernamentale, care i asum
anumite responsabiliti privind organizarea vieii comunitare. In virtutea
86

caracterului nonstatal al acestora, autoritile administraiei publice ntrein cu

aceste organizaii relaii de cooperare i de reprezentare.
Relaiile de cooperare presupun excluderea subordonrii organizaiilor
nonguvernamentale autoritilor administraiei publice. In condiiile prevzute de
lege, autoritile administraiei publice colaboreaz cu organizaiile
nonguvernamentale pe principii de partencriat, folosind pe larg posibilitile
acestora de a se include n soluionarea multor probleme ale comunitii.
d) Relaiile administraiei publice cu cetenii
Misiunea administraiei publice este de a satisface, prin ceea ce face, interesele
membrilor comunitii umane. n exercitarea acestei misiuni, administraia public
ntreine cu cetenii tot ansamblul de relaii: de autoritate, de cooperare, de control,
de prestri servicii, de reprezentare.
Relaiile de autoritate, de exemplu, snt determinate de dreptul autoritilor
administraiei publice de a-i impune voina sa unilateral cetenilor prin
adoptarea deciziilor obligatorii pentru acetia. Aceste aciuni ale autoritilor
administraiei publice rezult din atribuiile cu care ele snt abilitate prin lege.
Relaiile de cooperare dintre administraia public i ceteni snt cele mai
voluminoase. Prin aceste relaii se asigur, de fapt, participarea cetenilor la
realizarea afacerilor publice, inclusiv la procesul decizional. Relaiile de cooperare
cu cetenii pot fi realizate pe cale direct, cnd cetenii n mod individual ori
grupai n anumite echipe particip la realizarea unor sarcini promovate de
administraia public, sau pe cale indirect, cnd cetenii sprijin aciunile
administraiei publice tar a participa nemijlocit la aceste aciuni.
Relaiile de control deriv din dreptul autoritilor administraiei pub lice de a
controla executarea de ctre ceteni a prevederilor legislaiei, precum i a
propriilor decizii, care prevd participarea cetenilor n anumite aciuni. Aceasta
se refer Ia achitarea de ctre ceteni ctre administraia public a anumitor
prestaii, cum ar fi, de exemplu, plata diferitelor categorii de impozite, taxe i
altele.
Relaiile de prestri servicii presupun organizarea de ctre autoritile
administraiei publice a unor servicii, care, fiind puse la dispoziia cetenilor, le
satisface unele necesiti materiale i spirituale. Acest tip de relaii se realizeaz
ntre toate autoritile administraiei publice i ceteni, dar ndeosebi se manifest
la nivelul administraiei publice locale, n special, a celui de nivelul unu, care este
situat cel mai aproape de ceteni i cunoate cel mai bine doleanele acestora.
59

Relaiile de reprezentare dintre autoritile administraiei publice i ceteni se

realizeaz prin mai multe forme. Cetenii pot delega, n anumite circumstane,
reprezentanii lor, fie direct n autoritile administraiei publice, fie n diferite

86

formaiuni de lucru, create regulamentar de ctre autoritile administraiei publice,

n scopul soluionrii anumitor probleme. Aceasta permite membrilor comunitii
de a promova mai hot-

60

Hi

rit interesele cetenilor, iar autoritilor administraiei publice - de a ine seama

mai bine de doleanele acestora.
Prin urmare, relaiile dintre administraia public i ceteni au o gam larg de
manifestare i snt o expresie de conjugare a eforturilor pentru satisfacerea
reciproc a intereselor promovate de autoritile administraiei publice, pe de o
parte, i de ctre ceteni, pe de alt parte. In condiiile democratizrii societii i
instituirii statului de drept are loc armonizarea acestor interese, ceea ce constituie i
o cale de sporire a eficienei activitii administrative.
7.4. Interdependena dintre formele de organizare a administraiei
publice, gradul de democratizare a societii i tipurile de relaii existente
n administraia public
Sistemul i tipurile de relaii examinate mai sus prin esena lor snt universale,
adic snt caracteristice pentru oriice sistem administrativ. Dar raporturile
proporionale dintre diferite tipuri de relaii depind de mai muli factori.
n primul rnd, aceast proporie depinde evident de forma de organizare a
administraiei publice. Pentru organizarea centralizat a administraiei publice este
caracteristic folosirea cu preponderen a relaiilor de autoritate i a relaiilor de
control. Aceasta genereaz sisteme autoritare sau chiar totalitare de administraie,
cnd totul se decide de un centru prestabilit, cruia i se subordoneaz rigid toate
verigile administraiei publice.
Pentru organizarea descentralizat a administraiei publice este proprie folosirea
cu preponderen a relaiilor de cooperare, de reprezentare, astfel sporind rolul i
iniiativa fiecrei verigi administrative, mai ales a celei de nivel local i a celei de
nivel intermediar. Aceasta genereaz sisteme mai eficiente de administraie public,
bazate pe delegare de atribuii de la autoritile administraiei publice centrale spre
autoritile administraiei publice locale.
n al doilea rnd, proporia dintre diferite tipuri de relaii depinde i de gradul de
democratizare a societii. ntr-o societate cu un grad redus de democratizare, care
i gsete expresie n imperfeciunea instituiilor politice i administrative, ntr-un
90

activism insuficient al societii civile, accent se pune pe relaiile de autoritate,

ignorndu-se relaiile de cooperare.
ntr-o societate cu un grad nalt de democratizare, accent se pune pe includerea
activ n procesul administrativ, pe celea abilitrii cu competene i atribuii largi, a
autoritilor administraiei publice din unitile administraiv-teritoriale, ndeosebi
din cele primare. Nucleul relaiilor ntr-un aa sistem de administraie l constituie
relaiile de colaborare, reprezentare i prestri servicii.
Sistemul administraiei publice se afl permanent n evoluie i dezvoltare.
Modificrile din sistemul politic influeneaz implicit organizarea administraiei
publice i, respectiv, sistemul de relaii din administraia public.
Cile de armonizare a relaiilor din administraia public, att n cadrul
sistemului, precum i cu elemente exterioare lui, in de: democratizarea sistemului
politic al societii; implementarea principiilor democratice de administrare;
susinerea tendinelor de descentralizare administrativ; sporirea culturii politice i
administrative a angajailor din administraia public; ajustarea legislaiei
administrative la standardele europene; reevaluarea rolului statului n exercitarea
puterii i creterea rolului administraiei publice locale n procesul administrativ;
consolidarea societii civile capabile s coopereze cu autoritile administraiei
publice n exercitarea administraiei.
Prin urmare, sistemul de relaii n administraia public este destul de complex
i constituie un component-cheie al sistemului. De felul cum se utilizeaz tipurile
de relaii, n cadrul sistemului i cu elemente exterioare lui, depinde, n mare
msur, gradul de eficien a administraiei publice.
Subiecte de evaluare:
1. Definii noiunea de sistem de relaii n care snt implicate organele
administraiei publice.
2. Clasificai tipurile de relaii din sfera administraiei publice.
3. Exemplificai i explicai tipurile de relaii din sfera administraiei publice
centrale.
61

Hi

4. Enumerai i comentai tipurile de relaii din sfera administraiei publice

locale.
5. Numii n ordinea prioritii tipurile de relaii practicate ntre autoritile
administraiei publice centrale i locale n condiiile descetralizrii i
desconcentrrii administrative.
6. Identificai tipurile de relaii ale administraiei publice cu elemente exterioare
sistemului de administraie.

8. Ion Sptari, Considerente privind relaiile Prefectului cu alte autoriti

publice // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2000, nr.2, pag.l 11116.
9. loan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994.
VIII. PRINCIPIILE I FUNCIILE ADMINISTRAIEI PUBLICE
Administraia public se cere a fi organizat fundamentat, pe
principii i metode ale bunei guvernri, consacrate
internaional n rile democratice i prospere "

3. Caracterizai particularitile relaiilor administraiei publice cu autoritile

publice care exercit puterea legislativ.
4. Analizai relaiile administraiei publice cu organizaiile nonguvernamentale.
5. Evideniai i enumerai n ordinea, prioritii tipurile de relaii ale
administraiei publice cu cetenii.
10. Argumentai interdependena dintre formele de organizare a administraiei publice, gradul de democratizare a societii i tipurile de relaii
existente n administraia public.
Literatura recomandat:

1. loan Alexandru, Administraia publica, Bucureti, 1999, pag.249-272.

2. Io an Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol.I,
Bucureti, 1996, pag.99-109.
3. Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, 1996,
pag.258-274.
4. M i h a i l Platou, Introducere n tiina administraiei publice, Chiinu,
1999, pag.243-260.
5. Aurel Smboteanu, Administraia'public central, Chiinu, 1998, pag.2124.
6. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice: aspecte instituionale
i funcionale //Administrarea public, revist metodico-tiini-fic, 2001, nr.i,
pag.19-30.
7. Aurel Smboteanu, Cincisprezece ani de independen: dimensiunile
ajustrii administraiei publice din Republica Moldova la standardele
europene //Caietul tiinific nr.l al ISAM, Chiinu, 2006, pag.92-99.

90

Traian Herseni
Obiective:
Organizarea i funcionarea administraiei publice are loc n baza anumitor
principii sub form de idei cluzitoare, cunoaterea crora va contribui la:

- perceperea legitilor de organizare i funcionare a administraiei

publice,clasificarea i specificarea principiilor dup sfera i modalitile lor de
manifestare;
- contientizarea proceselor ce deriv din aplicarea principiilor generale ale
administraiei publice ca baz metodologic a activitii administrative;

- identificarea particularitilor principiilor speciale ale administraiei

publice utilizate n domeniile de organizare i conducere, metodele de activitate
folosite n sfera administrativ;
- clasificarea funciilor administraiei publice, explicarea i argumentarea
coninutului acestora i analiza prghiilor de implementare a lor.

62

8.1. Noiunea de principiu. Suporturile i tipologia principiilor

administraiei publice
Administraia public este organizat i funcioneaz n baza anumitor principii.
Prin noiunea de principiu se subnelege o tez iniial, o idee cluzitore,
conductoare, o regul fundamental de organizare i activitate.
Principiile de organizare i funcionare a administraiei publice constituie, n
acest sens, acele teze iniiale, cluzitoare, conductoare i reguli fundamentale
care i asigur eficiena. Principiile actuale ale administraiei publice au la baz
cteva suporturi.
In primul rnd, principiile de organizare i funcionare a administraiei publice
decurg din spiritul valorilor generale ale democraiei. Valorile-principii universale
cum snt libertatea, egalitatea, suveranitatea poporului au Fost acumulate i formate
pe parcursul secolelor, o dat cu evoluia istoric a popoarelor. Multe concepii
contemporane tlmcesc aceste valori mai pe larg, adugind la ele aa valori ca
drepturile omului, supremaia legii, echitatea social, pluralismul. Alctuind n
totalitatea lor o viziune modern a dezvoltrii societii, valorile general-umane
servesc drept suport esenial al principiilor administraiei publice.
Un alt suport important al principiilor actuale ale administraiei publice este
tradiia istoric naional a administraie? 9. Evoluia formelor istorice de
administrare n Moldova ne mrturisete c, dei destul de convenional pentru
etapa iniial a statului moldovenesc, totui putem defini dou domenii ale
sistemului de administrare ce se constituia pe parcurs - administraia central a
statului i sistemul de administraie local. Satele ca cele mai vechi uniti
teritoriale erau administrate de persoane alese de steni (juzi). Administrarea
oraelor (trgurilor) se efect u a de consilii alese anual. Caracterul eligibil al acestor
organe ne vorbete despre tradiiile democratice naionale, avnd, desigur,
specificul perioadelor istorice respective.
Structurile administraiei publice locale i centrale din Moldova istoric
foloseau n activitatea lor i alte elemente care prin natura lor aveau caracter
democratic. Esena problemei abordate rezid n faptul c cele mai progresiste
modele de administrare din lume au la baz, de rnd cu ali
ifi

M. Platon, S.Roea, A. Roman, T. Popescu, Istoria administraiei publice din

Moldova, Chiinu, 1999.
63

factori, i tradiia istoric. n aceast ordine de idei, un suport al principii lor actuale
de organizare i funcionare a administraiei publice l constituie tradiia istoric
naional.
Un alt suport al acestor principii l constituie experiena ailor state, acumulat n
sfera de organizare i funcionare a administraiei publice. Dac e s vorbim despre
raporturile dintre diferitele niveluri ale administraiei publice, atunci aceast
experien i gsete expresie n Carta european: exerciiul autonom al puterii
locale, adoptat de Consiliul Europei n 198520. Acest document dezvluie esena
autonomiei locale, prevede atribuirea drepturilor administrrii comunitilor locale,
organelor reprezentative ale acestora, recunoaterea colectivitilor locale ca subiecte
ale administrrii, acordarea competenelor exclusive organelor administraiei locale,
posedarea mijloacelor financiare de ctre aceste organe pentru exercitarea atribuiilor
ce le revin. Principiile administraiei publice locale din ara noastr decurg din
coninutul Cartei europene i aceasta nseamn c ele reflect nivelul modern al
democraiei n sfera puterii, dirijrii, drepturilor omului.
Administraia public trebuie s serveasc relaiile sociale pornind de la dinamica
lor concret. n acest sens, menionm c fiecare popor trebuie s-i fureasc o
administraie public proprie, iar limitele i caracterul acestei administraii vor
depinde de regimul politic al statului respectiv, de relaiile economice dominante i,
desigur, dup cum a fost menionat mai sus, de istoria i tradiiile poporului, care i
gsesc reflectare n principiile administraiei.
Formularea principiilor administraiei publice contribuie la determinarea, la
modul general, a direciilor concrete ale politicii de stat n domeniul respectiv. Acest
fapt reprezint utilitate teoretic i practic, deoarece formularea i aplicarea
principiilor asigur dezvoltarea tiinei administraiei, precum i o judicioas
organizare i funcionare a administraiei publice.
ntruct administrarea nu este un scop n sine, formularea principiilor
administraiei publice i implementarea lor adecvat n fiecare situaie st la baza
rezolvrii sarcinilor ei concrete i trebuie s faciliteze realizarea obiectivului
fundamental al satisfacerii interesului general. Pe de alt parte, activitatea
administraiei publice, fiind dup natura sa o activitate complex. presupune i
existena unor trsturi specifice ale diferitor domenii de activitate. Pornind de la

20 Carta european: exerciul autonom al puterii locale, Versiunea romn, german i ungar, Strasburg, 1993.
95

aceasta, formularea principiilor administraiei publice trebuie s faciliteze

realizarea acestor obiective specifice i satisfacerea intereselor generate de ele.
Re ieind din cele expuse mai sus, deosebim dou categorii de principii:
- principii generale sau fundamentale, care stau la baza ntregii activiti
administrative a statului i a colectivitilor locale i au ca scop facilitarea realizrii
obiectivului fundamental al satisfacerii interesului general;
- principii speciale, care se aplic numai n anumite domenii de activitate ale
administraiei publice, cum ar fi organizarea, conducerea, utilizarea metodelor de
activitate, sau snt aplicate n organizarea i funcionarea administraiei publice de
diferite niveluri, cum ar fi, de exemplu, administraia public local.
n continuare vom examina aceste dou categorii de principii evideniind
particularitile fiecreia din ele.
8.2. Principiile generale ale administraiei publice
Activitatea administraiei publice, care, de fapt, este subordonat realizrii
doleanelor i necesitilor omului, este organizat i funcioneaz n baza
principiilor generale ale tiinei administraiei ce stau la baza ntregii activiti
administrative a statului i a colectivitilor locale. Aceste principii formeaz un
cadru teoretic i metodologic pentru administraia public, permit abordarea
complex a oricror probleme din aceast sfer i snt utile n activitatea practic a
autoritilor administraiei publice.
Principiul suveranitii naionale este unul din principiile fundamentale care
reiese din articolul 2 al Constituiei Republicii Moldova i prevede c suveranitatea
naional aparine poporului i se exercit n mod direct i prin organele sale
reprezentative. Nici o persoan particular, nici o parte din popor, nici un grup
social, nici un partid politic sau o alt formaiune obteasc nu poate exercita
puterea de stat n numele propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai grav
crim mpotriva poporului.
Dac primele dou elemente definitorii ale statului, teritoriul i populaia,
consider Ioan Alexandru21, au un caracter obiectiv-material, atunci cel de-al treilea
element esenial, suveranitatea naional, are un caracter subiectiv-voliional i
nseamn c dreptul de comand aparine naiunii. Dac n cazul referendumului

sntem n prezena unei forme de guvernare direct de ctre popor, apoi n cazul
exercitrii suveranitii naionale prin organele sale reprezentative putem vorbi de o
guvernare indirect, ceea ce nseamn c poporul deleag dreptul de guvernare unor
organe reprezentative.
Dreptul delegat de a fi reprezentat ofer organului reprezentativ un aspect
colectiv. Aceasta decurge din caracterul electiv al autoritilor publice
reprezentative. Prin alegeri autoritile nvestite cu dreptul de a guverna n numele
poporului obin calitatea de a fi reprezentative i publice.
Autoritile publice reprezentative se mai evideniaz i printr-o competen
material absolut. Acest caracter este i el legat indisolubil de noiunea de
suveranitate, deoarece pentru a realiza dreptul poporului de a dispune de el nsui, de
a fi stpn pe soarta sa, autoritile care-1 reprezint trebuie s dispun de
plenitudinea atribuiilor, fiind limitate doar de constituie i de lege. La aceasta se
cere de adugat c organele reprezentative trebuie s exercite atribuiile lor
permanent. Aceasta este posibil numai asigurndu-se stabilitatea autoritilor
reprezentative prin reglementare constituional, legitimndu-se astfel actul de
exercitare a puterii publice.
Principiul separaiei i colaborrii puterilor este fixat n art.6 al Constituiei
Republicii Moldova. El se deduce i din delimitarea competenelor i atribuiilor
ntre autoritile publice att pe orizontal, n puterea legislativ, executiv i
judectoreasc, ct i pe vertical, ntre autoriti ale administraiei publice centrale i
autoriti ale administraiei publice locale.
Separaia puterilor n stat este considerat o necesitate a democratizrii vieii
politice n orice sistem de guvemmnt, fie monarhic, fie republican. Privind la
evoluia istoric a acestui principiu pn la formularea definitiv i aplicarea lui, se
pot evidenia mai multe etape. Problema separaiei puterilor n stat i raporturile
dintre ele s-a pus deja din antichitate de istoricii Herodot, Tucidide, Xenofon,
filosofii Platon, Euripide, care ne-au lsat dovezi i reflecii despre organizarea
puterilor i nceputurile divizrii ei n Sparta i Atena.
Aceste probleme le ntlnim la Aristotel (384-322 .Hr.), care a sugerat ideea
separaiei puterilor n stat descriind statul atenian. n lucrarea sa

21 Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol I

Bucureti
64

95

,,Politica " el menioneaz c n orice stat snt trei pri: adunarea general, corpul
magistrailor i corpul judectoresc" 22.
O concepie mai conturat i aparine filosofului englez John Locke (16321704), care n lucrarea ,,Schi privind guvernarea civil" meniona c n stat snt
trei puteri: puterea legislativ, puterea executiv i cea federativ 4 .
Printele principiului separaiei puterilor n stat este considerat filosoful francez
Charles Louis Montescquieu (1689-1755). In cartea sa Despre spiritul legilor"
arat c n fiecare stat snt trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc, care
trebuie s fie separate n scopul nlturrii despotismului, asigurrii echilibrului i
armonizrii forelor sociale44.
Acest principiu a fost considerat ca generator de liberti politice, constituind
unul din principiile de baz ale Constituiei SUA din 1787, Constituiei franceze
din 1791. Mai trziu, acest principiu a fost preluat i de alte rtate. Aplicarea lui a
suferit cu timpul unele modificri, treendu-sc de la separaia rigid a puterilor la
separarea lor prin colaborare.
Vom meniona, c sistemul sovietic de administraie n-a recunoscut principiul
separaiei i colaborrii puterilor n stat, contrapunndu-i acestuia principiul
unicitii puterii, care a i generat un sistem totalitar de administrare.

mecanismul de verificare reciproc ntre puteri i de asigurare a unui echilibru

funcional ntre ele23.

In prezent, principiul separaiei i colaborrii puterilor n stat a fost preluat i se

implementeaz n toate rile care i-au ales calea democratic de dezvoltare.
Astfel, Constituia Republicii Moidova n titlul III numit Autoritile publice"
reglementeaz puterile publice, competena lor i raporturile dintre ele. El este
structurat n deplin conformitate cu principiul separaiei celor trei puteri:
legislativ, executiv i judectoreasc. Fiecare dintre aceste trei puteri este
nvestit cu anumite prerogative, nici una din ele n-are posibilitatea de a uzurpa
atribuiile celorlalte puteri. ntre organele care exercit prerogativele unei anumite
puteri exist o legtur funcional, o colaborare strns, menit s asigure armonia
procesului de conducere a societii i c mpiedice abuzul unei puteri fa de alt
putere. Din aceste considerente, la baza principiului separaiei puterilor se afi

Principiul legalitii presupune supremaia Constituiei i legalitii. Anume

legea fundamental stabilete principiile, modul de organizare i funcionare a
autoritilor administraiei publice, i raporturile dintre aceste autoriti i ceteni.
Toate organele publice., ct i funcionarii care activeaz n ele, snt obligai nu
numai ei nii s respecte legile, dar s asigure respectarea lor dc ctre ceteni.
ntreaga activitate a administraiei publice, inclusiv aplicarea principiilor sale,
unneaz s se efectueze ntr-un cadru legal i s decurg din celelalte acte normative
pe care ea le execut. Acest principiu formeaz cadrul activitii autoritii statului
n limita legilor, asigur stabilitatea juridic, drepturile i libertile omului i
nseamn subordonarea tuturor activitilor autoritilor publice voinei supreme a
naiunii consemnat n principiile i normele pactului fundamental statuat n
Constituie.
Dac pentru puterea legislativ voina juridic suprem n care trebuie s se
ncadreze propria activitate este Constituia, pentru celelalte activiti ale statului
exercitate prin puterea executiv i cea judectoreasc, cadrul de legalitate peste
care nu se poate trece, l constituie att Constituia, ct i legile.
Intr-un stat de drept, aplicarea acestui principiu este obligatorie, n acest mod
asigurndu-se legalitatea i realizarea unei administrri raionale i eficiente, la un
nivel calitativ superior, n interesul cetenilor i ntregii societi.
E de menionat c n perioada de tranziie de la un stat totalitar la un stat
democratic, etap prin care trece actualmente Republica Moldova, aplicarea
principiului legalitii se confrunt cu multe dificulti. Este foarte rspndit
nihilismul juridic. Administraia public sufer nu numai din cauza lipsei de legi,
dar i din cauza necunoaterii legislaiei n vigoare i, respectiv, depirii foarte
lente, n legtur cu aceasta, a dificultilor de aplicare a lor. Necunoaterea
prevederilor legilor, pe de o parte, i ne-dorina unora de a le aplica, pe de alt parte,

22
1996,pag.56.Politica, Cartea VI: Despre democraie i oligarhie. Despre cele trei
" Aristotel,

23 Boris Ncgni, Caracterul autoritilor publice II Administrarea public, 1997,

puteri n stat, Capitolul XI, pag.204, Oradea, Editura ANTET, 1996.

65

nr

.l, pag.23-27.

creeaz o situaie care duce la scderea eficienei activitii din partea autoritilor
administraiei publice.
Pentru a avea o administraie public raional i eficient, se cere a aplica n
ntregime principiul legalitii. Aplicarea lui ine s asigure egalitatea n drepturi a
cetenilor n faa legilor i a autoritilor publice, fr privilegii i discriminri.
Autoritile administraiei publice snt chemate s asigure deplina egalitate n
drepturi n toate domeniile vieii economice, politice, juridice, sociale i culturale
pentru toi cetenii rii far deosebire de naionalitate, de origine etnic, de limb,
de religie, de sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau origine social. n
acest fel se garanteaz posibilitatea participrii tuturor cetenilor la viaa politic,
economic, social i cultural.
Principiul prioritii i garantrii drepturilor personalitii prevede c
activitatea administraiei publice trebuie s fie fundamentat pe baze morale, ca
ceva obligatoriu, dar nu facultativ. Drepturile omului snt o valoare suprem, toate
autoritile administraiei publice poart rspundere fa de ceteni pentru
respectarea lor. Aceasta decurge din prevederile constituionale, conform crora
demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a
personalitii umane, dreptatea reprezint valori supreme i snt garantate.
Enunarea acestui principiu are menirea s duc la mbuntirea activitii
administraiei publice, dat fiind faptul c n fiecare moment admi- nistraia public
este expus unei mari tentaii, i anume, de a se considera pe ea nsi ca propriul
su scop, sistemul administrativ neavnd alte justificri, n faa acelora care-1 pun
n micare, dect perfecionarea funcionrii i armonia mecanismelor sale.
Democratizarea administraiei trebuie s curme amplificarea acestei tentaii, care
are24tendina de a deveni echivalentul administrativ al raiunii de stat, deprtndu-se
astfel de interesul oamenilor care trebuie servii.
De aceea, administraia public i angajaii su nu trebuie s uite c existena
lor const n a servi. Dezvoltarea administraiei publice nu poate fi conceput far
democraie, dreptate i moral n serviciul omului. Aceasta constituie prima
misiune i obligaie a administraiei publice. De aceea, orice funcionar public n
activitatea sa trebuie s fie animat de acest principiu general al administraiei

24-' Bagdasar N., Bogdan Virgil, Narly C, Antologie filosofic -filosofii strini
Chiinu, 1996, pag.282. Marin Voiculescu, Istoria doctrinelor politice, Bucureti,
1992, pag.95-97.

publice, de a servi omul, pe care urmeaz s-1 aplice cu onestitate, n profunda sa

semnificaie.
Incepnd cu anul 1997, n Republica Moldova funcioneaz instituia Avocatului
parlamentar care are menirea s promoveze i s apere drepturile i libertile
omului n conformitate cu tratatele i conveniile internaionale la care statul nostru
este parte25.
Administraia public are misiunea de a servi fiecare om, precum i colectivitatea
n ntregime, astfel satisfacnd interesul public. Desigur, suma intereselor
individuale care compun interesul general are mai mare importan dect interesul
unui singur om. De aceea, n activitatea sa administraia public este obligat s
satisfac interesul general, chiar sacrificnd drepturile i interesele individuale
atunci cnd interesul genera! impune o asemenea soluie. Ierarhizarea satisfacerii
cerinelor sociale de ctre administraia public nu ncalc semnificaia i finalitatea
principiului c administraia public este n serviciul omului, deoarece tocmai interesul acestuia impune s se dea prioritate satisfacerii interesului general.
Principiul unitii poporului i integritii teritoriale reiese din adevrul c
unitatea este generat de egalitatea ntre ceteni i servete ca un fundament al
statului care recunoate i garanteaz, prin Constituie, dreptul tuturor cetenilor la
pstrarea, dezvoltarea i exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i
religioase. Recunoaterea pluralismului n societate servete drept o condiie i n
acelai timp este o garanie a democraiei. Manifestarea pluralismului politic,
cultural, religios trebuie s se desfoare n condiiile legii. Partidele politice,
asociaiile culturale, comunitile religioase snt chemate s contribuie la definirea i
la exprimarea voinei cetenilor, n domeniu! respectiv, dar numai n condiiile
respectrii suveranitii naionale, a integritii teritoriale, a ordinii de drept,
principiilor democraiei, asigurrii unitii poporului ca fundament al statului.
Alineatul unu al articolului 30 al Constituiei stabilete c Republica Moldova
este patria comun i indivizibil a tuturor cetenilor ci. Aceasta presupune att
teoretic, ct i practic integritatea teritorial a rii. Asigurarea integritii teritoriale
este o datorie a fiecrui cetean i o sarcin important n activitatea autoritilor
publice. Analiza trecutului istoric ne mrturisete c spiritul integritii teritoriale a
fost permanent prezent n evoluia statalitii noastre. Acest principiu are pentru
Republica Moldova o semnificaie deosebit la etapa actual de dezvoltare cnd

25Legea cu privire la avocaii parlamentari II Monitorul Oficial al Republicii

Moldova, 1997, nr. 82-83.

66

problemele depirii tendinelor de dezmembrare teritorial i asigurrii unitii

poporului continu s persiste n activitatea autoritilor publice.
Garantul unitii i integritii teritoriale a rii, conform articolului 77 al
Constituiei, este Preedintele Republicii Moldova. Realizarea acestei funcii este

67

ntr-o strns legtur cu exercitarea funciei de reprezentare i depinde n mare

msur de modul utilizrii unor aa posibiliti cum ar fi contracararea pe plan
intern i extern a aciunilor care pot pune n pericol

atributele suverane ale rii. Evoluia conflictului i situaia actual din partea de
Est a Republicii Moldova, necesitatea soluionrii problemelor existente n aceast
zon demonstreaz despre actualitatea principiului unitii poporului i integritii
teritoriale.
Principiu! publicitii i transparenei presupune asigurarea unei informri
largi a cetenilor despre activitatea organelor administraiei publice i ntreinerea
unor legturi strnse ntre ceteni i aceste organe. Articolul 34 al Constituiei
prevede dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public.
Autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, snt obligate s asigure
informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de
interes personal. Norma constituional mai prevede c dreptul la informaie nu
trebuie s prejudicieze msurile de protecie a cetenilor sau sigurana naional.
Foarte important este ca mijloacele de informare public, de stat sau private, s
asigure informarea corect a opiniei publice. Problemele transparenei
administrative se cer a fi rezolvate astfel, nct s asigure un grad nalt de
imparialitate i obiectivitate. Numai n aa fel transparena va contribui la
soluionarea corect a sarcinilor atribuite acestor autoriti. Principiul respectiv mai
are i a doua latur de aplicare. Desigur, este foarte important ca cetenii s fie
informai despre activitatea autoritilor publice. Dar nu mai puin important este
i informarea autoritilor publice despre nzuinele i doleanele cetenilor.
Aceasta se asigur m variate moduri, cum ar fi efectuarea sondajelor de opinii pe
diverse probleme de interes comun, generalizarea propunerilor, sugestiilor expuse
de ceteni pe diferite ci, inclusiv folosirea dreptului constituional de a se adresa
autoritilor publice prin petiii formulate n numele semnatarilor sau dreptul
organizaiilor legal constituite de a se adresa cu petiii exclusiv n numele
colectivelor pe care le reprezint.
Prin aceste mijloace cetenii, colectivitile umane contribuie la verificarea
ndeplinirii deciziilor organelor administraiei publice. n caz de necesitate, sub
influena opiniei publice, poate avea loc corectarea deciziilor organelor
administraiei publice, aducerea lor n concordan cu realitile sociale aflate n

continu schimbare. Totodat, opinia public poate s influeneze asupra iniierii,

pregtirii i adoptrii unor noi decizii n scopul soluionrii problemelor aprute.
Realizarea principiului publicitii i transparenei n deplina sa predes tinare
presupune un nalt nivel de cultur a cetenilor, a colectivitilor umane, a
autoritilor publice, precum i a reprezentanilor mijloacelor de informare n mas.
Prin urmare, principiile generale ale administraiei publice, analizate mai sus,
constituie un ansamblu de reguli fundamentale care determin modalitile de
organizare i funcionare a administraiei publice n condiiile unei societi
democratice i a statului de drept.
8.3. Principiile speciale ale administraiei publice
Principiile speciale ale administraiei publice, spre deosebire de cele generale, se
aplic numai n anumite domenii de activitate26, cum ar fi organizarea, conducerea,
metodele de activitate i altele. Ele au ca suport principiile generale ale tiinei
administraiei, se bazeaz pe ele i se aplic n domeniile respective conform
particularitilor acestor domenii de activitate.
Primul grup al principiilor speciale vizeaz organizarea administraiei publice.
Diversitatea formelor n activitatea de organizare a determinat cerina elaborrii
unei concepii de organizare unitar a administraiei publice. Utilitatea teoretic i
practic a unui asemenea principiu const n faptul c evit tendinele divergente ce
pot aprea n domeniul organizrii din cauza numrului mare i variat al instituiilor
administraiei publice. Elaborarea i aplicarea acestui principiu reiese din cerinele
sociale, dat fiind faptul c o diversitate de organizare prezint deficiene n
efectuarea proceselor de dirijare.
Pe de alt parte, nu putem absolutiza concepia de organizare unitar a
administraiei publice, deoarece instituiile ei pot i trebuie s beneficieze de o
anumit autonomie relativ, fiind capabile de autoreglare. Iat de ce n cadrul i n

26 MihaiT. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, 1996, pag.137152.

102

68

concordan cu principiul de organizare unitar a administraiei publice mai

acioneaz principiul autonomia de organizare. Dac instituiile administraiei
publice n-ar avea o anumit autonomie, nu ar putea fi raional organizate. La
nfiinarea ori reorganizarea unei instituii a administraiei publice, trebuie s se in
seam de particularitile funciilor pe care urmeaz s le exercite, de caracteristica
i capacitatea subst-ructurior de a fi autoreglabile.
Respectarea principiului autonomiei n domeniul organizrii tiinifice presupune
stimularea caracteristicilor de autoreglare a organelor administraiei publice. Numai
o corelare optim a acestor dou principii - de organizare unitar a administraiei
publice i autonomia de organizare - poate crea condiii favorabile pentru o
activitate raional i eficient a administraiei publice.
Al doilea grup al principiilor speciale se refer la conducerea administraiei
publice. In concordan cu organizarea unitar se mai evideniaz un principiu
special al administraiei publice - conducerea unitar. n administraia public,
organizarea i conducerea urmeaz a fi nfptuit n mod unitar. Realizarea unei
concepii de conducere unitar este o cerin obligatorie n orice condiii i la toate
nivelurile activitii sociale.
Unitatea de gndire i de aciune nu este incompatibil cu un schimb liber de
preri n cadrul cruia pot s apar i puncte de vedere diferite. Mai mult ca att, n
faza de elaborare a orientrilor i deciziilor trebuie asigurate condiii pentru
dezbaterea ampl i aprofundat a problemelor, pentru realizarea unei largi
confruntri a opiniilor i propunerilor pentru o fUndamcntare ct mai temeinic a
soluiilor ce urmeaz a fi adoptate. Dar o data ce 8-a ajuns la o concluzie i s-a
adoptat o decizie, aceasta devine obligatorie pentru toi, chiar i pentru cei care au o
alt prere. Aceast procedura corespunde principiilor fundamentale de organizare
i conducere.
Pe de alt parte, conducerea unitar nu neag participarea funcionarilor la
conducerea instituiilor administraiei publice, ba, dimpotriv, o presupune. Pornind
de la aceasta, se poate formula principiul participrii funcionarilor la conducerea
instituiilor. El presupune consultarea sistematic a acestora asupra stabilirii
sarcinilor ce le revin. Pentru a crea un asemenea climat de colaborare, un
conductor eficient cere, ori de cte ori are posibilitatea, sugestii i propuneri de la
subalterni. Aceast metod are efecte psihologice profunde. Dac funcionarii
particip la elaborarea programului sau la adoptarea deciziilor, le consider ca fiind
personale i n consecin se simt rspunztori i de ndeplinirea lor.

102

In legtur cu aplicarea acestui principiu, se cere de menionat c funcionarii

publici i mbuntesc rezultatele cu att mai mult cu ct snt mai bine informai
asupra problemelor referitoare la realizarea sarcinilor. Comunicarea d un sens att
aciunilor realizate, ct i colaborrii dintre conducere i funcionari.
Al treilea grup al principiilor speciale ine de metodele de activitate n
administraia public. In domeniul metodelor adecvate, utilizate pentru a satisface
cerinele administrailor, precum i interesul general, un loc deosebit l ocup
principiul special definirea prealabil a problemei de rezolvat. E bine cunoscut c
n administraia public nu se poate ajunge la o decizie raional i eficient dect
dac problema care urmeaz a fi rezolvat este mai nti exact definit. Metoda
definirii prealabile constituie un imperativ, deoarece nu se poate rezolva judicios o
problem insuficient cunoscut sau eronat expus. Aceasta nseamn c, nainte de
a se lua o decizie, trebuie s se formuleze precis definiia problemei respective
pentru a ti ce anume urmeaz a fi rezolvat.
Dinamica vieii sociale pune n faa administraiei publice noi probleme, din ce
n ce mai complexe i mai imprevizibile, care nu mai pot fi rezolvate prin
procedeele tradiionale orict au fost ele de valoroase sau de eficiente la timpul lor.
Astfel, se impune n mod necesar principiul special c orice problem nou cere
metode noi. Acest principiu este foarte actual n timpul de fa cnd administraia
public trece prin nite procese reformatoare foarte profunde, care cer o mare
flexibilitate de gndire i atitudine, o mentalitate nou, curajoas i inventiv.
Pentru a se aplica o asemenea metod modern de administrare, este necesar o
concepie fundamentat pe democraie, dreptate i moral, orientat la satisfacerea
interesului general.
n condiiile n care n organele administraiei publice se implementeaz metode
noi de activitate, ele numaidect trebuie s se refere i la raporturile dintre diferitele
niveluri ale administraiei. Optimizarea acestor raporturi se face pe calea delegrii
atribuiilor i evitrii unei supravegheri prea riguroase.
Delegarea atribuiilor de ctre nivelurile de vrf creeaz un climat favorabil
pentru activitatea autoritilor administraiei publice i reprezint un principiu
special util pentru toate nivelurile ierarhice ale structurilor administrative. Prin
posibilitatea acordat funcionarilor de a lua msuri, n cadrul atribuiilor lor,
acetia devin mult mai interesai i mai responsabili, fa de ei i colectiv, pentru
obinerea unor rezultate bune.
Metoda delegrii atribuiilor trebuie neleas ca o form de colaborare a
funcionarilor publici situai pe diferite trepte ierarhice. O asemenea metod are
69

avantajul de a-1 degreva pe conductor de o serie se sarcini, dndu-i posibilitatea

s-i utilizeze timpul mai raional, pentru studierea unor probleme care solicit o
pregtire superioar n cadrul instituiei. Totodat, delegarea atribuiilor constituie o
metod de a stimula

102

70

pe tinerii funcionari, de a Ie descoperi capacitile n domeniul de organizare i a-i

pregti pentru funcii de conducere.
Un alt grup de principii l reprezint principiile administraiei publice locale,
care stau ia baza organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice de
acest nivel. n acest sens, ele pot fi atribuite la pincipiile speciale ale administraiei
publice, dar care snt fundamentate constituional.
Astfel, articolul 109 al Constituiei Republicii Moldova prevede c administraia
public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe urmtoarele principii:
autonomia local; descentralizarea serviciilor publice; eligibilitatea autoritilor
administraiei publice locale; consultarea cetenilor n problemele locale de
interes deosebit.
Principiile nominalizate presupun c competenele ncredinate colectivitilor
locale trebuie s fie n mod normai depline i integre. Ele nu pot fi puse n cauz
sau limitate de ctre o autoritate central sau regional dect. numai n cadrul legii.
Colectivitile locale trebuie s fie consultate,, pe ct posibil, n timp util i de o
manier apropiat n cursul procesului de planificare i de luare a deciziei pentru
toate chestiunile care le privesc direct.
Dup cum observm, principiile speciale ale administraiei publice se aplic n
organizarea, conducerea, precum i n utilizarea metodelor de activitate a organelor
administraiei publice. Numai aplicarea lor concomitent poate asigura un nivel
eficient de activitate a administraiei publice. Ele snt recomandabile att pentru
administraia public central, ct i pentru administraia public local.
In concluzie, vom meniona c edificarea unui sistem nou de administraie este
de neconceput far elaborarea i implementarea unor principii noi de organizare i
funcionare a administraiei publice. Aceste principii reflect o stare calitativ nou a
societii bazate pe democraie, pluralism, diversitate. Att principiile generale ale
administraiei publice care stau la baza ntregii activiti administrative a statului i
a colectivitilor locale, precum i cele speciale, inclusiv principiile administraiei
publice locale, formeaz n totalitatea lor baza metodologic de activitate a
administraiei publice i de edificare a unui sistem modern de administraie.
8.4. Funciile administraiei publice, clasificarea i coninuii! lor
ntr-o strns legtur cu principiile snt i funciile administraiei publice. Prin
noiunea de funcie se subnelege un cerc de obligaiuni, sarcini pe care le exercit

10
6

o autoritate a administraiei publice ori sistemul administraiei publice luat n

ansamblu. Ele reiese din sarcinile care stau n faa administraiei publice, care la
rnclul lor snt determinate de destinaia ei pentru realizarea valorilor politice n
scopul satisfacerii necesitilor membrilor societii. Se disting dou grupuri de
funcii: funcii de conducere i organizare, i funii de prestaie.
Funciile de conducere i organizare snt consecine ale funciei tradiionale a
statului de a reglementa activitatea membrilor societii i constituie o activitate cu
caracter de dispoziie prin care se organizeaz executarea legilor n diferite domenii
ale vieii sociale. Ele presupun elaborarea politicilor publice, administrarea acestor
politici, precum i exercitarea funciilor cu caracter reglatorii! i de control asupra
realizrii lor.
Funciile de prestaie deriv din funciile statului menite s asigure membrii
societii cu diferite servicii pentru satisfacerea necesitilor materiale i spirutuale.
Ele presupun activiti de suport tehnic, informaional, metodic, documentar,
precum i activiti de prestri servicii n diferite domenii.
Funciile menionate pe care le exercit administraia public snt ntr-o strns
legtur cu locul pe care ea l ocup n sistemul social. Caracteri-znd administraia
public drept o activitate n primul rnd organizatoric, putem meniona poziia de
intermediar pe care o are ntre planul conducerii politice i planul unde aceste valori
politice se realizeaz48. Aceast poziie intermediar nu exclude activitatea de
conducere a administraiei publice, ci dimpotriv, o presupune n anumite domenii
i direcii de activitate. Pornind de la aceasta, vom afirma c activitatea de
conducere realizat de ctre administraia public se desfoar la un nivel
subordonat conducerii din Parlament, dar superior conducerii ce se realizeaz la
nivelul agenilor de diferite profiluri.
Funciile care in de poziia pe care o au autoritile administraiei publice n
48

loan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol., Bucureti,

1996, pag.45-50.
raport cu puterea politic n calitate de mecanism intermediar de execuie snt:
- Funcia de pregtire a deciziilor politice i de participare la adoptarea lor. n
exrcitarea acestei funcii, Guvernul, ca organ care nfptuiete conducerea general
a adminisraiei publice, are dreptul la iniiativ legislativ pregtind proiecte de legi
pe care le propune Parlamentului

10
7

Al doilea grup de funcii, cele de prestaii, snt funcii derivate, care se refer n
sensul cel mai larg al cuvntului la organizarea i coordonarea aciunilor desfurate
de toate organele administraiei publice n vederea ndeplinirii deciziilor politice i
efecturii controlului, executrii legilor i actelor normative, ct i activitatea
prestatore a. administraiei publice.
In aa fel, funciile administraiei publice in de elaborarea politicilor publice,
administrarea acestor politici, efectuarea controlului asupra realizrii lor, precum i
prestarea unei game largi de servicii ctre populaie.

pentru adoptare. n aa fel, Guvernul particip la elaborarea politicilor publice. De

regul, reprezentanii Guvernului particip la procesul de discutare a proiectelor de
legi prezentate, exprimndu-i opiniile. Aceast modalitate de pregtire a deciziilor
politice lrgete posibilitile de participare n acest proces de mare rspundere a
acelor organe care urmeaz s organizeze ulterior implementarea lor.
- Funcia de organizare i asigurare a executrii deciziilor politice.
Menionm c aceasta, fiind una din cele mai voluminoase funcii ale administraiei
publice, se realizeaz folosind o mulime de metode i forme de activitate, ncepnd
cu planificarea previzional, continund cu organizarea i coordonarea activitilor
desfurate i terminnd cu exercitarea controlului. Este necesar ca un asemenea
coninut complex de activitate a autoritilor administraiei publice s se realizeze
pe baze tiinifice. Numai n aa fel ele pot satisface exigenele mereu crescnde ale
oamenilor, s reduc costul activitii sale, rmnnd n permanen sub controlul
opiniei publice.
In realizarea acestei funcii, autoritile administraiei publice folosesc im jir
de mijloace i prghii (fie prin convingere, fie prin constrngere), care pun n
micare i n regim de execuie organele administraiei publice Ierarhic inferioare.
Menionm aici c executarea direct, la concret, a deciziilor politice de ctre
organele administraiei publice centrale, de exemplu, servesc ca model de
soluionare a problemelor vizate pentru celelalte organe ale administraiei publice.
Iat de ce la toate nivelurile organelor administraiei publice se cere competen,
clarviziune i consecutivitate n aciuni.
- Funcia de purttor al cererilor, dorinelor i necesitilor membrilor
societii i de ntreprindere a msurilor de satisfacere a lor. La etapa sa actual,
se observ o cretere continu a sarcinilor administraiei. Aceasta se explic prin
complexitatea vieii sociale i prin cerinele din ce n ce mai crescnde ale
oamenilor. Sporirea sarcinilor administrative se observ ndeosebi n perioada de
tranziie, dat fiind faptul c cetenii se confrunt cu un ir de obstacole economice,
sociaf-culturale i psihologice. Organele administraiei publice snt chemate s
soluioneze operativ problemele cu care se confrunt populaia. Multe din ele cer
analize profunde i adoptarea unor decizii, care ar pune o baz organizatoric,
material, financiar pentru soluionarea lor. Funcia de purttor al cererilor,
dorinelor i necesitilor membrilor societii presupune nu numai cunoaterea
cerinelor sociale actuale, dar i prevederea cerinelor viitoare. Numai n aa fel
organele administraiei publice vor putea realiza o activitate raional i eficient.
108

Subiecte de evaluare:
1. Definii noiunea de principiu, n general, i principiu al administraiei
publice, n particular.
2. Nominalizai i caracterizai suporturile principiilor actuale ale administraiei
publice.
3. Clasificai tipologia principiilor administraiei publice, specificnd
caracteristicile fiecrei categorii de principii.
4. Explicai istoricul apariiei i formulrii principiilor generale actuale ale
administraiei publice.
5. Enumerai n ordinea prioritii i importanei lor, din punctul de vedere
propriu, principiile generale ale administraiei publice, argumen-tnd alegerea
fcut.
6. Specificai categoriile principiilor speciale ale administraiei publice i
nominalizai domeniile lor de aplicare.
7. Formulai denumirea principiilor administraiei publice locale i explicai
succint coninutul i semnificaia lor teoretico-conceptual.
8. Comparai principiile generale ale administraiei publice cu principiile
speciale ale administraiei publice din perspectiva interdependenei dintre ele.
9. Argumentai caracterul i nsemntatea metodologic a principiilor generale
i speciale ale administraiei publice pentru activitatea practic.
10. Clasificai funciile administraiei publice i analizai mecanismele de implementare a lor.
Literatura recomandat:

72

3. Minai T. Oroveanu, Tratat de

tiina Administraiei, Bucureti,
1996, pag.123-151.
4. MiSiai Paton, Introducere n
tiina
administraiei
publice,
Chiinu, 1999,pag.267-284.
5. Alexanter Turk, Transparena
i comitologia //In culegerea: Continuitate i schimbare n procesul de
integrare european, Chiinu, 2004,
pag. 185-210.
6. Aurel Smboteanu, Principiile
autoadministrar n contextul democraiei locale II Administrarea
public, revist metodico-tiinific,
1995,nr.3,pag.39-47.
7. Aurel Smboteanu, Reforma
administraiei publice n Republica
Moldova, Chiinu, Museum, 2001,
pag.42-58.
IX. SISTEME (MODELE)
INTERNAIONALE DE
ADMINISTRAIE
PUBLIC

1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.8295; 103-107.

2. Ion Creang, Curs de Drept, administrativ, Chiinu, 2005, pag.73-88.

Cu
toate
c sa
pstr
at o
influ
en
a
gndi
rii
juridi
108

73

ce
engle
ze
asupr
a
celei
ameri
cane,
se
obser
v o
evolu
ie
comu
n a
celor
dou
siste
me
admi
nistra
tive,
dar i
anum
ite
parti
cular
iti"
V.D. Zlatescu
Obiective:
Studierea sistemelor (modelelor)
internaionale
de
administraie
public va contribui la;

- cunoaterea
factorilor
influenabili
asupra
formrii
sistemelor
(modelelor)
de
administraie public i identificarea
suporturilor doctrinare ale acestora;

- conceperea
esenei
i
coninutului
sistemului
de
administraie anglo-saxon (britanic)
i rolului acestuia n evoluia i
dezvoltarea
autoadministrar
comunitilor locale;

- familiarizarea cu condiiile
istorice de apariie i evoluie a. sistemului continental (francez) de
administraie public i analiza
caracteristicilor lui la etapa actual;

- identificarea
particularitilor
sistemului mixt (german) de administraie public i influena lui asupra
modernizrii administraiei publice
europene.

108

74

1
111111

Factorul (mediul) juridic reprezint o totalitate de norme, fie cutu-miare, fie scrise care
reglementeaz ntreaga via social, inclusiv

I I I I I I I I 11

organizarea i funcionarea administraiei publice. Aceasta face ca aciunea

administrativ s nu s se efectueze n mod arbitrar, dar n cadrul unor reguli care
garanteaz obiectivitate n funciune.
Factorii nominalizai influeneaz asupra modului de organizare i funcionare a
administraiei din fiecare ar n parte i, n virtutea interferenei lor, contribuie la
formarea unor sisteme mai mult sau mai puin omogene de administraie, cu multe
caracteristici comune, care cu timpul devin i snt recunoscute ca sisteme (modele)
internaionale de administraie.
Aceste sisteme posed i anumite suporturi, doctrinare. Subiectul-c'heie de la
care pornete constituirea unui sistem distinct de administraie este sistemul de
relaii care se stabilete ntre administraia public central i administraia public
local. n acest sens se cunosc mai multe abordri i viziuni doctrinare.
Doctrina etatist promoveaz ideea conform creia rolul decisiv n soluionarea
tuturor problemelor dintr-o comunitate, fie naional ori teritorial, trebuie s-1
joace statul. Adepii acestei doctrine minimalizeaz rolul individului i, respectiv,
al comunitilor locale n efectuarea administraiei. Aceste idei i au originea n
viziunile lui Aristotel, Machiavelli, Hobbes, Heghel care ddeau, la timpul lor,
prioritate statului n raport cu societatea civil.
Doctrina individualist promoveaz ideea restrngerii sferei de activitate a statului. Potrivit
acestei doctrine, statul trebuie s acorde individului deplina i nengrdita libertate de dezvoltare. Iar
individul se manifest n cadru! unei comuniti primare de oameni. De aici, deci, rezult rolul
decisiv al comunitii locale n raport cu statul. Aceste idei i au originea n viziunile lui
Montescquieu, Rousseau, Marx, Bacunin care ddeau prioritate societii civile n raport cu statul.
rile care au mers pe aceast cale au format i dezvoltat sisteme descentralizate de administraie,
care s-au dovedit a fi destul de eficiente.
Doctrina dualist promoveaz ideea mbinrii rolului statului i al comunitilor locale n
exercitarea administraiei comunitilor umane. Ea reprezint o simbioz ntre abordarea etatist i
cea individualist i presupune ndeplinirea de ctre autoritile locale, de rnd cu atribuiile proprii,
i a unor atribuii statale. Adepii acestei doctrine snt nclinai a recunoate drepturile indivizilor i,
respectiv, al comunitilor locale de a participa la procesul de administraie, dar tar diminuarea
rolului firesc pe care trebuie s-1 joace statul n acest proces.
Sub influena factorilor analizai supra i n baza suporturilor doctrinare examinate, n procesul
de evoluie a administraiei publice tot mai mult se contureaz nite sisteme de administraie care
ntrunesc n sine numeroase caracteristici comune, fapt ce le identific ca sisteme distincte de

. Factorii iniluenabili asupra formrii sistemelor de

i suporturile lor doctrinare
Pe parcursul istoriei, n procesul de evoluie a vieii sociale, se acumuleaz o
anumit experien de organizare i funcionare a administraiei publice. n acest
proces se observ att acumularea unor caracteristici comune, precum i a unor
caracteristici diferite a administraiei publice din anumite ri luate n parte ori a
unui grup de ri. Cu timpul aceste caracteristici se cristalizeaz n nite sisteme
distincte de administraie public. Asupra formrii unui sistem de administraie sau
altuia au influenat un ansamblu de factori, cum ar fi cel geografic, social, politic,
juridic etc.
Factorul (mediul) geografic i gsete expresie n spaiul teritorial pe care se
formeaz i funcioneaz administraia public, fie nchis, numit i insular, ori n
spaiul teritorial deschis, numit i continental. Deosebirea dintre aceste dou tipuri
de spaii geografice const, n primul rnd, mii un grad diferit de influen
informaional din exterior i un grad difei ii de acces la valorile din afara spaiului
teritorial respectiv. Aceasta Influeneaz ntreaga via social a comunitilor
umane de pe aceste teritorii, inclusiv organizarea administraiei publice.
Factorul (mediul) social influeneaz formarea sistemului de administraie
public n sensul c acest sistem este un produs al evoluiei societii. Mediul social
al administraiei este ansamblul factorilor exteriori ai si, care i influeneaz
structura, formele i coninutul aciunii sale, psihologia i comportamentul celor
care administreaz i celor care snt administrai. Aceti factori in de componena
demografic a populaiei, de mijloacele de comunicare, de gradul de dezvoltare a
localitilor urbane i rurale, de ali indicatori ai vieii sociale.
Factorul (mediul) politic influeneaz organizarea i funcionarea administraiei
publice prin mecanismele pe care i le creeaz. Administraia, dup cum cunoatem,
acioneaz sub conducerea instituiilor politice care, la rndul lor, evolueaz i se
dezvolt. O dat cu evoluia i dezvoltarea instituiilor politice ale statului, se
modific, se adapteaz, se reorganizeaz i sistemul de administraie public. Acest
sistem reflect gradul de maturitate politic a societii.
112

75

administraie. Din multitudinea de sisteme cele mai caracteristice Smt: sistemul

continental (francez), sistemul anglo-saxon (britanic) i sistemul mixt. (german).
Fiecare din aceste sisteme de administraie are particularitile sale de
organizare i funcionare. n continuare vom face analiza fiecrui din aceste trei
sisteme de administraie.

a statului i administraia public teritorial i local. Reforma a fost continuat n anii urmtori. n
conformitate cu prevederile acestei reforme s-au lrgit cu mult libertile, drepturile i competenele
unitilor administrativ-teritoriale: a comunelor, departamentelor, regiunilor. In total n Frana exist
26 de regiuni, 100 departamente i 36 559 de comune (municipaliti).
Cadrul legislativ adoptat n timpul acestei reforme a prevzut o delimitare clar a competenelor
ntre aceste uniti administrativ-teritoriale, modalitatea de alegere a organelor administraiei publice
teritoriale i locale, formele de finanare a lor, reglementarea privind lucrul cu cadrele, participarea
cetenilor n procesul decizional, dezvoltarea i cooperarea regional i altele.
Ca rezultat al acestei reforme a avut loc o redimensionare a rolului statului n conducerea i
administrarea comunitilor teritoriale i locale. Temelia sistemului de administraie n Frana o
constituie comuna, care este condus de un Consiliu ca organ deliberativ, ales prin scrutin universal.
Consiliul alege din rndurile sale primarul (le maire), care este organ executiv i care poart
responsabilitate n activitatea sa fa de organul care 1-a nvestit. La nivel de comun se soluioneaz
cele mai importante probleme referitoare la satisfacerea intereselor membrilor ei.
Noi dimensiuni au cptat n cadrul reformei i autoritile administraiei publice din unitile
administrativ-teritoriale intermediare, adic din regiuni i departamente. Aceste uniti
administrativ-teritoriale, de asemenea, snt conduse de Consilii alese prin sufragiu universal direct.
Aceste autoriti publice teritoriale beneficiaz de o democraie legitim, care i gsete expresie n
absena ierarhiei unei colectiviti teritoriale asupra alteia. Regiunile nu au putere ierarhic asupra
departamentelor,

9.2. Sistemul continental (francez) de administraie public

Sistemul de administraie continental i are originea n sistemul fran-Cez de

administraie, care a nceput s se contureze ca sistem cu nite ca-racteristici proprii
la sfritul secolului al XVIII-lea i nceputul secolului al XlX-lea.
Istoria dezvoltrii constituionale a Franei, n general, i a dezvoltrii sistemului
administrativ francez, n particular, reprezint un interes deosebit, deoarece pe
parcursul istoriei s-au perindat succesiv mai multe forme de guvernmnt, cum sunt:
monarhia absolut, monarhia constituional, imperiul, republica parlamentar, iar
n prezent -- republica semiprezidenial.
Pentru sistemul administrativ francez, ncepnd cu Marea Revoluie Francez de
la 1789, era caracteristic existena unei administraii centralizate. Aceasta se
exprima prin aceea c organele centrale ale statului, pornind de la ideea ca Frana
reprezint o naiune unitar, idee lansat n cadrul revoluiei, supuneau unui control
total activitatea autoritilor administraiei locale. Mijloacele prin care aceasta se
realiza erau: anularea sau suspendarea actelor adoptate de organele administraiei
locale; dizolvarea organelor administraiei locale; numirea i revocarea cadrelor din
aceste organe i altele. Acestea erau nite relaii de autoritate i aveau ca scop
subordonarea strict a organelor locale celor centrale.
O instituie-cheie n sistemul francez de administraie devine Prefectul, care
avea un rol dublu: era, pe de o parte, reprezentantul statului n departament (unitate
administrativ-teritorial intermediar - A.S.), iar pe de alt parte, era autoritatea
executiv a Consiliului departamental. n aceast calitate el efectua un control rigid
asupra activitii organelor administraiei locale i promova interesele statului n
unitatea administrativ-teritorial respectiv.
Acest sistem centralizat a existat n Frana aproape dou sute de ani. Pe
parcursul acestui timp s-au fcut mai multe ncercri de a schimba raportul de fore
dintre administraia central a statului i administraia local, dar, n virtutea
tradiiei nrdcinate, sistemul francez de administraie continua s rmn unul
centralizat.
O reform radical n acest sens s-a produs n anul 1982, cnd s-a purces la
efectuarea unor schimbri de esen privind raporturile dintre administraia central
112

76

m m m

acestea, la rndul lor, nu au avantaje asupra autoritilor comunale (municipale).

Toate problemele privind elaborarea, adoptarea i realizarea politicilor publice
teritoriale au la baz relaiile de cooperare dintre autoritile administraiei publice
respective.
Msurile ntreprinse n cadrul reformei ne vorbesc despre o evident politic de
descentralizare administrativ. Efectund aceast reform a descentralizrii
administrative, statul i-a pstrat, n acelai timp, dreptul de a avea reprezentantul
su n unitile administrativ-teritoriale intermediare n persoana Prefectului. Dar
reforma descentralizrii a pus capt atotputerniciei tradiionale a acestei instituii n
ealonul teritorial. Funciile Prefectului au devenit mult mai limitate dect erau n
trecut i, n temei, se reduc la controlul legalitii actelor adoptate de autoritile
administraiei teritoriale i locale i la conducerea serviciilor desconcentrate ale
statului din teritoriul respectiv.
Dup cum vedem, sistemul francez de administrare, care a cptat de n u m i i c;i
de sistem continental, a evoluat de la o form centralizat spre o form
descentralizat cu pstrarea funciei de control a statului, exercitat pfhl insitilia
Prefectului asupra autoritilor administraiei teritoriale i locale. Esena acestui
sistem de administraie const n mbinarea formelor descentralizate cu cele
desconcentrate de administraie public.
Acest sistem a fost preluat de mai multe ri europene ca Italia, Portugalia,
Romnia, Republica Moldova i altele.
9.3. Sistemul de administraie anglo-saxon (britanic)
Ca tip istoric de stat, statul englez s-a format ntr-un spaiu geografic nchis
datorit despririi Angliei de continent, care era convulsionat de lupte politice i cu
un nivel relativ sczut al forelor de producie. Condiiile geografice i politice n
care s-a format statul englez i, respectiv, sistemul su de guvernare i administrare
au fost insularitatea i izolarea relativ de alte influene i practici administrative.
Aceti factori au influenat filosofa i practica politic i administrativ britanic.
77

nc n secolul al XIV-lea instituiile politice britanice erau deja conturate, iar spre
sfritul secolului al XVl-lea ele capt un contur definitiv, fiind rodul unei foarte
dezvoltate gndiri politice n acest spaiu pentru acea vreme.
Se poate spune c sistemul britanic de administraie s-a format i a funcionat
sub domnia legii", n sensul existenei unor reguli de convieuire, fie cutumiare ori
scrise. De rnd cu aceasta, se mai cere menionat o trstur proprie sistemului de
guvernare britanic, i anume absena unei constituii scrise n sensul formal al
cuvntului. Dar aceasta nu nseamn lipsa unei constituii n sens material.
Constituia britanic reprezint un ansamblu de cutume la care se adaug i unele
texte juridice referitoare la procesul de guvernare i adminstrare.
Procesul de formare a instituiilor de guvernare a fost ndelungat. Mai nti s-a
format Coroana ca simbol al autoritii publice. Mai trziu apare Parlamentul ca o
reacie a burgheziei mpotriva absolutismului regalitii I manifestat deseori n forme
violente. Se consider c regimul parlamentar britanic s-a format n secolul al XVIIIlea i s-a consolidat pe parcursul secolului al XLX-lea.
Spre deosebire de sistemul continental (francez), sistemul anglo-saxon
(britanic) are la originea sa principiul descentralizrii i a unei largi autonomii a
comunitilor locale. El mai este cunoscut sub denumirea de self-government",
ceea ce nseamn autoguvernare sau auto-administrare.
Parlamentul britanic s-a ngrijit de faptul i a adoptat pe parcursul secolelor,
ndeosebi n secolul al XIX-lea, mai multe legi care creeaz suportul juridic al
autoadministrrii britanice. Ele asigur municipalitilor (comunitilor locale)
autonomia autoritilor administrative, stabilesc relaiile dintre autoritile
administraiei publice centrale i cele locale, modalitatea de exercitare a controlului
din partea instituiilor statale asupra organelor reprezentative locale. Legislaia
prevede delimitarea competenelor ntre organele centrale ale administraiei i
organele I locale ale municipalitilor.
Ca unitate administrativ-teritorial primar n Marea Britanie este considerat
parohia (comuna). Avndu-i originea deja n perioada medieval, parohiile aveau
pentru nceput unele elemente de organizare religioas, iar ulterior, o dat cu
convertirea Angliei la catolicism, are loc disocierea funciilor religioase ale
acestora de cele laice i constituirea unor structuri administrative distincte, cum ar

117

Rzboaiele napoleoniene au grbit unificarea Germaniei produs n 1871 n cadrul

Prusiei, iar prbuirea Imperiului Habsburgic n 1918 a avut ca urmare constituirea
Germaniei ca stat independent cu o form de guvernmnt republican. Toate aceste
procese au avut o influen direct asupra formrii sistemului de administraie, care s-a
constituit treptat i care a cptat ulterior denumirea de sistem mixt (german) de administraie.
Sistemul mixt (german) de administraie i are originea n reformele administrative
efectuate n Prusia de ctre baronul Lorenz von Stein cu cepere din anul 1807. Esena
acestei reforme consta n promovarea i dezvoltarea sistemului de autoadministrare a
comunitilor locale. Aceasta presupunea existena n comunele urbane, alturi de un
organ reprezentativ, i a unui organ executiv colegial, care se numea magistrat, n
frunte cu un burgomistru, care era concomitent i preedinte al organului
reprezentativ.
De acuma n aceast reform se ntrevedea, ideea de a nltura paralelismul dintre
organele de stat i organele de autoadministrare local prin unificarea lor ntr-un
singur sistem. Aceasta nsemna c organele de autoadministrare local urmau s
soluioneze dou grupe de sarcini, i anume: sarcini locale proprii i sarcini delegate
de stat, ceea ce nsemna c ele snt abilitate cu funcii duble, sau mixte.
Aceast abordare, n linii generale, s-a pstrat i pn n ziua de astzi. Conform
doctrinei germane actuale, organele federale i organele landurilor (16 la numr) nu
snt unicele organe ale administraiei de stat. Funcii i sarcini statale ndeplinesc i
organele de autoadministrare din comune, districte i circumscripii.
Din aceasta deriv i sistemul de relaii dintre autoritile administraiei publice de
diferite niveluri. Astfel, autoritile publice federale exercit controlul legal i
supravegherea administrativ privind aplicarea legii de ctre autoritile publice din
landuri. n acelai timp, landurile, conform Constituiei federale, se bucur de
autonomie n domeniul activitii legislative, executive i judectoreti.
Comunele, districtele i circumscripiile snt plasate sub tutela autoritilor publice
ale landurilor. De rnd cu aceasta, autoritile landurilor acord autonomie comunelor,
districtelor i circumscripiilor n conformitate cu legea.
9.4. Particularitile sistemului mixt (german) de administraie
Pornind de la structura federal a statului, se mai evideniaz o parti cularitate a
sistemului german de administraie, i anume - organizarea administraiei nu este
public
uniform pentru toate landurile. Aceasta se ntmp-l din cauza c n Germania nu
O particularitate a sistemului politic i administrativ german este organizarea exist o lege federal privind organizarea i funcionarea administraiei publice locale.
statal federal, ca o reminiscen a sttuleelor (principatelor) independente din O astfel de lege are fiecare land n parte, care ine seama de specificul i tradiiile
Evul Mediu. n epoca modern continu farmiarea teritorial, fiecare sttule avnd comunitilor locale din landul respectiv. Aceasta are drept rezultat existena mai
multor modele de organizare administrativ a comunelor, cum ar fi: modelul
un conductor local independent care exercita o conducere autoritar.
fi consiliile de parohie alese prin scrutin direct i responsabile de toate serviciile
locale.
Ca uniti administrativ-teritoriale intermediare ntre parohii (comune) i stat
snt considerate districtele i comitatele. Att n districte, care urmeaz direct
dup parohii, precum i n comitate, ca uniti administraiv-teritoriale
intermediare de nivel superior, administraia este exercitat de consilii alese,
fiecare din ele fiind abilitate cu competene proprii. Astfel, de competena
consiliilor de comitat ine planificarea strategic, rutele auto, traficul, serviciile
sociale, nvmntul, protecia consumatorilor i altele, iar de competena
consiliilor de district -urbanismul local, asigurarea cu locuine, igiena public,
serviciile de agrement, turismul i alte servicii.
O particularitate a sistemului de administraie anglo-saxon este absena la
nivelul intermediar al reprezentanilor organelor centrale de stat cu funcii de
exercitare a tutelei administrative (de tipul Prefectului din Frana). Aceasta nu
nsemn c lipsete controlul efectuat de stat a activilii autoritilor administraiei
publice locale. Cu unele funcii de control asupra administraiei locale snt abilitate
ministerele i departa-mentele centrale. n ultimele dou decenii se observ chiar o
intensificare a acestui control. Au fost formate birourile regionale ale guvernului
central cu funcii de coordonare a politicilor guvernamentale la nivel regional. Dar
toate aceste activiti se fac n limitele respectrii principiului autonomiei locale.
Pornind de la particularitile organizrii statale, n Marea Britanie se observ o
diversitate a structurilor administraiei locale i de nivel intermediar n fiecare din
cele patru componente ale ei: Anglia, Irlanda de Nord, Scoia i ara Galilor.
Natura fragmentar a sistemului britanic de administraie nu afecteaz cu nimic
elementul su de esen, i anume mecanismul de autoadmi-nistrare a comunitilor
locale. Avnd tradiii adnci, autoadminstrarea reprezint cracteristica de referin a
sistemului anglo-saxson (britanic) de administraie. Acest sistem (model) a cptat
rspndire n Statelele Unite ale Americii, Canada, Australia i n alte ri.

78

117

Consiliului din Germania de Nord, modelul burgomistrului din Germania de Sud,

modelul magistratului. .
Un astfel de sistem de administraie cum este cel mixt (german) corespunde
doctrinei dualiste, n conformitate cu care organele municipale n exercitarea
administraiei depesc dimensiunile intereselor locale i, respectiv, acioneaz ca
instrumente ale administraiei de stat. El este caracteristic pentru Austria, Japoniai
pentru alte ri.
Anali/.nd cele trei sisteme de administraie: continental (francez), anglo saxon
(britanic) i mixt (german) vom sublinia c n condiiile actuale de dezvoltare a
administraiei publice, cnd au loc procese ntegfaionlste foarte pronunate, aceste
sisteme nu se mai regsesc n stare pur. Ele s-au influenat reciproc i au preluat
unul de la altul multe elemente. De exemplu, sistemul administrativ actual al
Republicii Moldova aparinnd, n temei, sistemului continental (francez) are i
unele elemente din cel anglo-saxon (britanic), dnd prioritate autonomiei locale,
precum i din cel mixt (german), cum ar fi exercitarea de ctre autoritile
administraiei publice locale a unor atribuii delegate de stat.
Prin urmare, omogenizarea sistemelor de administraie este un proces obiectiv i
este condiionat de procesele integraioniste care se manifest tot mai activ n
ultimele decenii i care i las amprenta asupra dezvoltrii umane, n general, i
asupra dezvoltrii i evoluiei administraiei publice, n particular.

5. identificai dimensiunile actuale ale sistemului continental (francez) de

administraie public.
6. Evideniai etapele de constituire i evoluie a sistemului anglo-saxon (britanic)
de administraie public.
7. Analizai coninutul autoadministrar ca o caracteristic de referin a sistemului
anglo-saxon (britanic) de administraie public.
8. Estimai particularitile sistemului mixt (german) de administraie public.
9. Explicai procesul de integrare i de interferen dintre cele trei sisteme (modele)
internaionale de administraie public.
10. Comportai sistemul actual de administraie public din Republica Moldova la procesele interferene dintre cele trei sisteme (modele)
de administraie public.
Literatura recomandat:

1. Albert Grard, Sistemele internaionale administrative, i transparena II

Administrarea public, revist metodico-tiinifc, 1996, nr.l, pag.70-75.
2. Georg Haibach, Sven Serong, Structura i sarcinile Landurilor i districtelor
administrative n structura politic federal a Germaniei // n culegerea: Nivelul
intermediar al administraiei n rile europene, Chiinu, 2002, pag.87-118.
3.,Steve Martin, Administrarea nivelului intermediar n Regatul Unit sau
fragmentarea nivelului mediu // n culegerea: Nivelul intermediar al administraiei n
Subiecte de evaluare:
rile europene, Chiinu, 2002, pag.409-434.
1. Definii noiunea de sistem (model) internaional de administraie public.
4. Franck Petiteville, Regiunile, departamentele, prefecii, inter-comunitife:
2. Clasificai factorii care au influenat formarea sistemelor (modelelor)
reeaua administraiei teritoriale n Frana //In culegerea: Nivelul intermediar al
internaionale de administraie public.
administraiei n rile europene, Chiinu, 2002, pag.197-220.
3. Caracterizai suporturile doctrinare ale sistemelor (modelelor) internaionale
5. Alexandru Roman, Controversele sistemului sovietic de administrare II
de administraie public.
Administrarea public, revist metodico-tiinifc, 1997, nr.3, pag.35-46; nr.4,
4. Descriei geneza i evoluia sistemului continental (francez) de administraie pag.35-48.
public.

79

117

4. Aurel Smboteanu, Sistemul administraiei publice n Portugalia

Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.4, pag.65-76.

5. Aurel Smboteanu, Sistemul de guvernare i administraie public n
Suedia // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2002, nr.2, pag.123131.

X, ORGANIZAREA ADMINISTRATIV A TERITORIULUI

Experiena trebuie s ne nvee dou lucruri: unul, c
multe din cele efectuate trebuie schimbate, i doi, c nu
trebuie schimbate prea multe"

E.
Delacrois

- definirea politicii de stat n domeniul organizrii teritoriului ca parte component a

organizrii administraiei publice i determinarea componentelor ei;
- determinarea criteriilor i a principiilor de organizare administra-{ tiv-teritorial a
statului conform prioritii lor;

- clasificarea unitilor administrativ-teritoriale, pornind de la interesele comunitilor

reprezentate n aceste uniti administrativ-teritoriale;
- evaluarea organizrii, administrativ-teritoriale, analiza impactului ei asupra eficienei
administraiei publice i elaborarea soluiilor de modernizare a organizrii teritoriului.

administraie i puterea public. Dezvoltarea acestor cunotine a dus ulterior la

conceperea mai complex a raporturilor dintre stat i teritoriu.
Conform doctrinei contemporane, puterea statului asupra teritoriului este o
manifestare a dreptului pe care poporul aezat pe acest teritoriu l are asupra lui,
adic o expresie a suveranitii poporului respectiv. n aa fel, teritoriul capt o
valoare politic, independent de valoarea sa economic sau militar.
In acest sens, statul exercit asupra ntregului su teritoriu autoritatea sa
manifestat n trei aspecte generale:
- plenitudine, ceea ce nseamn c statul exercit n limitele sale teritoriale
ntreaga putere prin organele sale centrale i teritoriale;
- exclusivitate, ceea ce semnific c pe teritoriul su statul exercit n mod liber
ntreaga sa autoritate, fiind exclus intervenia sau amestecul altui stat;
- opozabilitate fa de orice alt stat, care rezult din legitimitatea i
recunoaterea internaional a constituirii unui stat pe un anumit teritoriu.
Importana stabilirii teritoriului unui stat implic i o delimitare precis a
frontierelor sale. Alturi de alte caracteristici, teritoriul statului mai are dou
caracteristici, i anume, el este inalienabil, adic nu poate fi nstrinat altui stat, i
indivizibil, aceasta semnificnd unitatea lui. Deci teritoriul, fiind un element
constitutiv al statului, nu poate fi divizat i nstrinat altor state.
Indivizibilitatea teritoriului statului nu se refer ia organizarea admi-nistrativteritorial intern, care se efectueaz ca un rezultat al manifestrii de voin a
statului conform politicii promovate de el n acest domeniu. Esena acestei politici
const n organizarea teritoriului statului pe calea mpririi lui n uniti
administrativ-teritoriale, n scopul exercitrii conducerii eficiente a statului.
Aceasta se produce din cauza c este imposibil ca organele centrale ale statului s
ndeplineasc singure, direct i operativ pe ntreg teritoriul statului, activitile de
satisfacere a tuturor necesitilor populaiei rii. De aceea este necesar s se creeze
n cadrul teritoriului statului un numr de uniti administrativ-teritoriale, nzestrate
cu organe proprii chemate s exercite administraia public la nivelul comunitilor
respective i s asigure n ele buna desfurare a vieii publice.
Deci, prin organizarea administrativ a teritoriului se subnelege delimitarea
teritoriului statului n uniti administrative n scopul ndeplinirii pe teren a
sarcinilor statului. n acest sens, organizarea teritoriului se prezint ca o parte
component a organizrii administraiei publice.
10.2. Criteriile de organizare administrativ-teritorial a statului

10.1. Politica de stat n domeniul organizrii teritoriului - parte

component a organizrii administraiei publice
Administrarea colectivitilor umane presupune, alturi de altele, i promovarea
unei anumite politici n domeniul organizrii administrative a teritoriului. Dup
cum cunoatem, statul are trei pri constitutive, una din ele fiind teritoriul, alturi
de populaie i de puterea politic exclusiv.
Teritoriul statului este spaiul geografic alctuit din sol, subsol, ape, precum i
din coloana aerian aflat deasupra solului i apelor, asupra cruia statul i exercit
suveranitatea sa exclusiv i deplin. Deci teritoriul constituie una dintre premisele
materiale ori naturale ale statului.
Intruct organele statului i exercit autoritatea n limitele unui spaiu
determinat, este necesar de a preciza natura raporturilor dintre stat i teritoriu. Au
existat mai multe teorii privind raporturile dintre stat i teritoriu. Ele au evoluat o
dat cu evoluia societii i au reflectat aceste raporturi reieitul din nivelul
conceperii generale a raporturilor sociale i pornind de la gradul de dezvoltare a
societii. Printre aceste teorii, n literatura de specialitate, se nomilializez
urmtoarele27:
Teoria teritoriului-obiect promova ideea c teritoriul statului nu este altceva
dect proprietatea de drept a suveranului, adic a monarhului care avea dreptul ca
dup moartea sa s-1 mpart ntre urmai. Teritoriul n acest caz era considerat ca
un obiect exterior statului.
Teoria teriloriului-subiect considera c teritoriul nu este un obiect exterior
statului, dar un element care alctuiete personalitatea juridic a statului. Deci
teritoriul este, n viziunile reprezentanilor acestei teorii, un subiect, un element
indisolubil legat de puterea public.
Teoria teritoriului-limit afirma c teritoriul statului nu este nici obiectul unui
drept real al statului, nici o parte component a personalitii juridice a acestuia, ci
pur i simplu un cadru spaial, n limitele cruia statul i exercit puterea de
comand asupra voinei individuale a locuitorilor.
Aceste teorii aprute pe parcursul timpului explicau raporturile dintre stat i
teritoriu reieind din stadiul respectiv de dezvoltare a cunotinelor despre stat,

27Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Bucureti, 1998,

pag.195-196.
124

82

Organizarea administrativ a teritoriului reprezint un element esenial n

politica oricrui stat. Administrarea comunitilor umane presupune existena unor
prghii de influen i control asupra lor. Una dintre aceste prghii este organizarea
administrativ a teritoriului prin care statul i realizeaz politica sa.
Organizarea administrativ a teritoriului statului nu trebuie s se fac n mod
arbitrar. Politica de stat n domeniul organizrii teritoriului presupune utilizarea n
acest scop a unor criterii care ar asigura optimizarea efectelor produse n rezultatul
implementrii unei astfel de politici i ar mbunti gestionarea autonom a
treburilor publice de nivel local. Experiena acumulat n plan global ne vorbete
despre oportunitatea utilizrii unui complex de criterii, cum ar fi28:
- criteriul economic prevede analiza posibilitilor unitilor administrativteritoriale de a asigura dezvoltarea economic a teritoriului prin: amplasarea
raional a forelor de producie i folosirea eficient a resurselor naturale i umane;
crearea bazei impozabile care are menirea s asigure partea de venituri a bugetelor
publice a unitilor administrativ-teritoriale; asigurarea dezvoltrii n complex a
teritoriului, inclusiv a infrastructurii sociale ce corespunde tendinelor
descentralizrii; crearea condiiilor favorabile de cooperare economic cu alte
uniti administrativ-teritoriale din ar i de peste hotare pe baz de parteneriat i
relaii reciproc avantajoase;
- criteriul demografic are la baz analiza indicilor referitori la numrul
populaiei ce locuiete n unitatea administrativ-teritorial, densitatea ei ia un
kilometru ptrat, structura social a populaiei dup vrst, ocupaii i ali indicatori,
prognoza pivind dinamica de cretere ori de descretere a populaiei, procesele
migraioniste;
- criteriul geografic presupune o amplasare n aceeai unitate administrativteritorial a comunitilor compact dislocate n spaiul nvecinat i existena cilor
de comunicare ntre localitile ce fac parte din unitatea administrativ-teritorial
respectiv;
- criteriul istoric prevede respectarea tradiiilor i asigurarea continuitii n
organizarea administrativ-teritorial bazat pe factorii obiectivi de apartenen
istoric a comunitii date la o anumit unitate administrativ-teritorial;

28Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova,

- criteriul etnic presupune oportunitatea i utilitatea amplasrii n aceeai unitate

administrativ-teritorial a comunitilor compact aezate n care locuiete populaie
de aceeai etnie.
In afar de aceste criterii, n organizarea administrativ a teritoriului mai pot fi
folosite i alte criterii, cum ar fi: luarea n considerare a opiniei publice; mbinarea
intereselor naionale i locale; folosirea experienei altor ri i altele.
In organizarea administrativ-teritorial trebuie s se aplice concomitent toate
criteriile enunate mai sus, reieind din unitatea lor i din capacitatea acestora de a se
completa unul pe altui i de a interaciona ntre ele. Nici unul din criterii nu trebuie
s ocupe o poziie dominant ori s fie nlturat. Aceasta poate s provoace erori
serioase, care pot da natere unor tensiuni sociale cu consecine negative.
In acelai timp, criteriile nominalizate nu trebuie aplicate mecanic i ntr-un mod
dogmatic. Ele trebuie aplicate creator, pornind de la contextul relaiilor istorice
concrete, din condiiile care, n fiecare caz aparte, influeneaz procesul de
optimizare i de modernizare a organizrii administrativ-teritoriale .
O alt cerin fa de organizarea administrativ-teritorial const n faptul c ea
trebuie efectuat nu numai pentru a nlesni exercitarea conducerii din partea
autoritilor publice, dar, n primui rind, pentru a mbunti funcionalitatea
societii i a satisface mai deplin necesitile oamenilor.
Prin urmare, delimitarea cadrului spaial al statului n uniti administrativteritoriale nu este un scop n sine. Aceste uniti administrative snt organizate n
interesul unei mai bune deserviri a intereselor colectivitilor de oameni.
10.3. Clasificarea unitilor administrativ-teritoriale
Organizarea administrativ-teritorial a oriicrui stat este fundamentat, n primul
rnd, constituional, n virtutea faptului c anume legea fundamental a rii
stabilete organizarea teritoriului statului sub aspect administrativ la modul cei mai
general, care apoi i gsete concretizare n stipulrile legale chemate s
reglementeze detaliat problemele organizrii administrativ-teritoriale a rii.
Numrul i tipologia unitilor administrativ-teritoriale va depinde de
dimensiunile teritoriale ale statului, de forma de organizare a lui, de politica de stat
promovat n acest domeniu, de tradiiile existente n statul respectiv privind
organizarea teritoriului i de ali factori.

Chiinu, 2001, pag.78-79.

124

8351 Torbjom Larsson, Organizarea administraiei intermediare n rile europene II

n culegerea: Nivelul intermediar al administraiei n rile europene. Democraie n
pofida complexitii, Institutul European de Administraie Public, Maastricht,
Olanda, 1999, pag. 11-28.

Oraul este o unitate administrativ-teritorial mai dezvoltat dect satul din punct
de vedere economic i social-cultural, care cuprinde populaia urban, cu structuri
edilitar-gospodreti, industriale i comerciale corespunztoare, a crei populaie n
mare parte este ncadrat n industrie, n sfera deservirii publice i n diferite
domenii de activitate intelectual, n viaa cultural i politic. n condiiile legii
unele orae pot fi declarate municipii.
Municipiul este o localitate de tip urban, cu un rol deosebit n viaa economic,
socal-cultural, tiinific, politic i administrativ a rii, cu importante structuri
industriale, comerciale i instituii din domeniu! nvmntului, ocrotirii sntii i
culturii. Toate unitile administrativ-teritoriale primare au personalitate juridic,
dispun de patrimoniu, au dreptul la iniiativ n ceea ce privete administrarea
treburilor publice locale, exercitndu-i, n condiiile legii, autoritatea n limitele
administrativ-teritoriale.
Totalitatea autoritilor administraiei publice din unitile administrativteritoriale primare constituie sistemul administraiei publice locale de nivelul unu.
Unitile administrativ-teritoriale intermediare snt acele formaiuni care se
instituie la nivelurile situate ntre unitile administrativ-teritoriale primare i stat.
Unitile administrativ-teritoriale intermediare, ca i cele primare, poart diverse
denumiri n diferite ri, cum ar fi: comitate, departamente, provincii, regiuni,
voievodate, judee, raioane, districte. n dependen de dimensiunile teritoriului
statului, unitile administrativ-teritoriale intermediare pot fi de un singur nivel, ca
n Romnia, Lituania, Republica Moldova, de dou niveluri, ca n Frana, Ucraina,
sau chiar de trei niveluri, cum snt, de exemplu, n Federaia Rus.
Difer i modalitatea de formare a autoritilor administraiei publice din unitile
administrativ-teritoriale intermediare. n rile europene se observ, de exemplu, trei
modaliti mai pronunate de instituire a acestor autoriti31.

Prin unitate administraiv-teritorial se subnelege o parte a teritoriului statului

delimitat prin lege ca entitate distinct n scopul efecturii mai eficiente a
administraiei pe teritoriul respectiv. Sintagma administrativ-teritorial semnific
c partea respectiv de teritoriu are o administraie proprie, adic organele sale de
administraie snt distincte de cele ale starului.
Unitile administrativ-teritoriale pot fi clasificate n: a) uniti administrativteritoriale primare i b) uniti adminstrativ-teritoriale intermediare.
Unitile administrativ-teritoriale primare snt acele formaiuni care se
organizeaz la nivelul iniial de delimitare spaial a teritoriului. Pornind de la
aceasta, ele se mai numesc uniti administrativ-teritoriale de baz. n diferite ri
ele poart denumiri diferite, cele mai rspndite fiind comunele (rurale ori urbane),
satele, oraele, municipalitile, parohiile. Procedurile dc formare a acestor uniti
administrativ-teritoriale, de asemenea, difer de la ar la ar, dar ceea ce poate fi
considerat comun este c prin lge sc stabilete numrul de populaie necesar
pentru formarea unei astfel de unitii administrativ-teritoriale i c la formarea lor
se ine seama de criteriile examinate mai sus.
n general, fiecare din unitile administrativ-teritoriale are semnele sale
distincte cantitative i calitative care identific apartenena lor la un anumit grup de
subieci administrativi. Aceasta este ntr-o strns legtur cu urmtorii indici
caracteristici pentru unitatea administrativ-teritorial:
- gradul de dezvoltare economic i sociai-cuitural;
- prezena structurilor edilitar-gospodreti, industriale i comerciale;
- ncadrarea populaiei n diferite sfere i domenii de activitate cum ar fi:
industria, agricultura, prestrile de servicii, activitatea intelectual, tiinific i
politic.
Pornind de la aceste semne distincte, vom defini n continuare unitile
administrativ-teritoriale primare din Republica Moldova, care se caracterizeaz
dup cum urmeaz:
Satul este o unitate adminisfrativ-teritorial care cuprinde populaia rural unit
prin teritoriu, condiii geografice, relaii economice, social-culturale, tradiii i
obiceiuri. Dou sau mai multe sate, n funcie de condiiile economice, socialculturale, geografice i demografie, se pot uni, formnd o singur unitate
administrativ-teritorial, numit comun. n aa caz, satul n care i au sediul
autoritile administraiei publice locale ale comunei se numete sat-reedin.
124

84

ntr-un caz, nivelul intermediar poate fi instituit i controlat de ctre guvernul

central, n alt caz, el poate fi controlat de ctre nivelul de baza, adic de
colectivitile locale i, n al treilea caz, aceste autoriti de nivel intermediar pot
primi un mandat direct de la populaia din unitatea administratJv-teritorial
respectiv. n unele ri aceste modaliti i principii de instituire a autoritilor
administraiei publice de nivel intermediar se combin.
Dup cum a fost menionat, n Republica Moldova exist un singur nivel
intermediar, reprezentat de unitile administrativ-teritoriale de nivelul doi, acestea
snt raioanele, municipiul Chiinu i UTA Gguzia.
Raionul este o unitate administrativ-teritorial alctuit din sate (comune),
orae, unite prin teritoriu, relaii economice i social-culturale. Hotarele
administrative ale raionului reprezint perimetrul suprafeei localitilor incluse n
componena acestuia i care coincide cu hotarele dintre localitile raionului dat i
localitile raionului limitrof.
Ca uniti administrativ-teritoriale de nivelul doi snt, de rnd cu raioanele,
municipiul Chiinu i UTA Gguzia care au n componena lor uniti
administrativ-teritoriale primare, de nivelul unu. Totalitatea autoritilor publice din
unitile administrativ-teritoriale intermediare constituie sistemul administraiei
publice locale de nivelul doi.
In aa fel, unitatea administrativ-teritorial, fie primar ori intermediar, devine
dimensiunea spaial a administraiei publice, iar comunitatea uman din aceast
unitate administrativ-teritorial constituie baza social a ei.

Dup cum a fost menionat supra, organizarea administrativ-teritorial nu este

un scop n sine, ea este un mijloc prin care se influeneaz calitatea administraiei
publice. In acest sens, nu putem vorbi despre un sistem administrativ eficient dac
el nu are la baz o organizare judicioas a teritoriului.
In aspect universal, organizarea administrativ-teritorial a cunoscut i continu
s cunoasc diferite dimensiuni cantitative i calitative. Multe ri au trecut prin
perioade de farmiare a unitilor administrativ-teritoriale, att de nivel primar, ct
i intermediar, ca apoi s purcead la consolidarea lor prin extinderea dimensiunilor
85

teritoriale, majorarea numrului de populaie ce locuiesc n ele i, respectiv,

creterea potenialului economic i financiar al lor. Toate aceste aciuni s-au fcut n
scopul sporirii eficienei administraiei publice.
Acest proces s-a petrecut, de exemplu, n Suedia care, avnd o populaie de 8,5
mln. locuitori, avea n 1952 un numr de 2500 de comune, 53% dintre care aveau un
numr mai puin de 1000 locuitori. Dup prima etap de reorganizare, numrul
comunelor a fost redus pn la 1037, iar la cea de-a dou etap, ctre 1976, pn la
278 comune, din care 52% din comune au o populaie de 12 mii locuitori, 13% - de
la 15 pn la 20 mii locuitori, 25% - de la 20 pn ia 50 mii locuitori i 9% cu o
populaie de mai mult de 50 mii locuitori52.
Acelai lucru s-a produs n Danemarca care, avnd o populaie de 5 mln.
locuitori, a redus n 1975 numrul comunelor de la 1388 pn la 275 uniti. Pe calea
reducerii numrului de comune a mers i Belgia care, avnd o populaie de 9,9 mln.
locuitori, a redus numrul de comune care n 1961 constituia 2663 uniti pn la
589 uniti n 1980, media pentru o comun alctuind 16 mii locuitori.
Un alt grup al rilor europene, cum ar fi Frana, Elveia, Austria, Italia, Spania,
n virtutea anumitor cauze bazate n temei pe tradiii au o atitudine mai moderat
fa de unificarea comunelor n uniti mai mari. De exemplu, Frana, avnd o
populaie de 58 mln. locuitori, are trei niveluri de administraie, fiind divizat n 26
regiuni, 100 departamente i aproape 37000 de comune. Un numr de 32000 de
comune sau 86% l constituie comunele cu o populaie sub 2000 locuitori. n ultimii
douzeci de ani s-a reuit s se reduc doar un numr de 2000 de comune . Un
mijloc de a remedia farmiarea comunelor franceze este cooperarea inter-comunal
care este destul de rspndit.
Dup cum observm, organizarea administrativ-teritorial depinde foarte mult de
tradiiile rii, de particularitile etapei concret istorice prin care trece ara, de
situaia economic i, desigur, de posibilitile financiare.
Aceste condiii snt caracteristice i pentru Republica Moldova. Dobn-direa
independenei i-a gsit expresie n toate sferele vieii sociale, inclusiv n dreptul de
a decide organizarea administrativ-teritorial. Evoluia organizrii teritoriului rii
noastre s-a desfurat destul de contradictoriu i ntr-o strns legtur cu gradul de
democratizare a societii, cu dina52
New Trends in Local Government in Western and Eastern Europe, Edited by
Gerald Marcon and Imre Verebelji, Brussels, 1993, pag.38-39.
53
An introduction to French Administration, Paris, 1996, pag.121-123.
131

86

mica relaiilor economice, complexitatea i profunzimea schimbrilor n viaa

social, precum i cu evoluia mentalitii ca factor de contientizare a
oportunitilor de schimbare. De Sa dobndirea independenei au avut loc trei
organizri administrativ-teritoriale.
Prima s-a produs n anul 1994, prin care de fapt a fost reconfirmat sistemul
precedent de organizare administrativ a teritoriului, format din 40 de raioane i
care era raportat la condiiile unei economii de planificare centralizat i a
mecanismului de repartizare, caracteristic pentru aceast economie. Acest sistem
din start venea n contradicie cu evoluia democratic a societii care impunea
necesitatea adaptrii structurii administrativ-teritoriale la noile condiii29.
A doua organizare administrativ-teritoriai a avut loc n anul 1998 30, cnd n
locul celor 40 de raioane au fost create 12 uniti administrriv-teritoriale de nivelul
al doilea, inclusiv 30 judee, municipiul Chiinu i UT A Gguzia. Numrul
unitilor administrativ-teritoriale de primul nivel s-a micorat de la 826 pn la 644
uniti pe calea comasrii localitilor cu o populaie mai mic de 2500 de locuitori.
n noile dimensiuni teritoriale, comensurabile cu cele europene, a nceput s se
implementeze i noi mecanisme de administrare, folosindu-se prghiile
desconcentrrii administrative, prioritile descentralizrii i autonomiei locale.
Acesta a fost: un pas real de ajustare a organizrii administrative a teritoriului la
standardele europene i la cele de creare a condiiilor favorabile de efi-cientizare a
activitii autoritilor administraiei publice.
A treia organizare administrativ-teritoriai a avut loc n anul 2003, cnd, mai
mult din considerente politice, s-a revenit la instituirea a 32 de raioane i s-a mrit
numrul unitilor administrativ-teritoriale de nivelul unu de la 644 pn la 915
uniti31. Aceasta s-a produs din cauza micorrii numrului minim de populaie
necesar pentru formarea unei uniti administrativ-teritoriale de nivelul unu, de la

2934 Vezi: Legea privind organizarea administrativ-teritoriai a Republicii

Moldova din 07 noiembrie 1994II Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1995,
nr.3-4.
30 Vezi: Legea privind organizarea administrativ-teritoriai a Republicii Moldova
din 12 noiembrie 1998II Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1998, nr.l 16118.
31 Vezi: Legea privind organizarea administrativ-teritoriai a Republicii Moldova
nr.764-XV din 27 decembrie 2001 li Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.
16/53 din 29 ianuarie 2002.

132

2500 la 1500 locuitori. Aceste aciuni de fragmentare administrativ-teritoriai au

diminuat substanial bazele economice i financiare ale autonomiei locale i au
adus prejudicii procesului de ajustare a administraiei publice la rigorile europene.
Toate aceste modificri n organizarea administrativ-teritoriai au influenat
asupra eficienei activitii administrative. Gsirea unei structuri optime de
organizare administrativ-teritoriai reprezint pentru fiecare stat o premiz
important de sporire a eficienei administraiei publice.
Subiecte de evaluare: .

1. Definii noiunea de politic de stat n domeniul organizrii teritoriului, ca

parte component a organizrii administraiei publice.
2. Caracterizai prile constitutive ale statului din perspectiva organizrii
administrative a teritoriului.
3. Argumentai n ce const valoarea politic a teritoriului, independent de
valoarea economic sau militar.
4. Nominalizai criteriile de organizare administrativ a teritoriului, n ordinea
prioritii i importanei lor.
5. Clasificai unitile administrativ-teritoriale ale statului n baza indicilor
caracteristici privind dezvoltarea economic, structurile edilitar-gos-podreti,
activitatea intelectual, tiinific i politic a populaiei.
6. Identificai particularitile unitilor administrativ-teritoriale de nivel primar.
7. Analizai misiunile unitilor administrativ-teritoriale intermediare.
8. Argumentai influena organizrii administrativ-teritoriale asupra eficienei
administraiei publice.
9. Estimai gradul de eficien a evoluiei organizrii administrativ-teritoriale a
Republicii Moldova n condiiile statului independent.
Literatura recomandat:

1. Valeriu Bulgari, Reforma administrativ-teritoriai, aspect important al

reformei administraiei publice // Administrarea public, revist metodicotiintific, 1997, nr.4, pag.7-20.
2. Sergiu Cornea, Consideraii privind organizarea administrativ a teritoriului
statului // Administrarea public, revist metodico-tiintific, 2004, nr. 1-2, pag.2633.
87

3. Ion Creang, Oleg Uica, Organizarea administrativ a teritoriului, Chiinu,

2001.

1. Ion Creang, Curs de Drept administrativ, Chiinu, 2005, pag. 11-58.

2. Mihail Platon, Aurel Smboteami, Teodor Popescu, Tudor Deliu,
Reforma administraiei publice n Moldova: realizri .i perspective, Chiinu,
AAP, 2001, pag.68-99.
6. New Trends in Local Goverment in Western and Eastern Europe, Edited by
Gerard Marcon and Imre Verebelji, Brussels, 1993, pag.31-48.
7. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova,
Chiinu, Museum, 2001, pag.75-90.
8. .,
-

, , 1984.
9. Ion Ungureanu, Gguz-Yeri este o parte a unui tot ntreg // Administrarea
public, revist metodico-tiinific, 1995, nr.l, pag.18-21.
XI. AUTONOMA LOCAL, LOCUL I ROLUL EI N
SISTEMUL ADMINISTRAIEI PUBLICE
Prin autonomie local se nelege dreptul i
capacitatea efectiv a colectivitilor locale de a
rezolva i de a ger a n cadrul legii, sub propria lor
rspundere i n favoarea populaiilor, o parte
important din treburile publice"
Carta european: exerciiul autonom al puterii locale
Obiective:
Studierea autonomiei locale creia i revine un loc deosebit n sistemul
administraiei publice presupune:

- cunoaterea esenei i a. coninutului relaiilor sociale exprimate sub forma

autonomiei locale i perceperea mecanismelor de delegare a atribuiilor n sfera
administraiei publice;
- conceperea autonomiei locale ca expresie a capacitilor comunitilor
locale de a se administra de sine stttor n cadrul legal stabilit de stat;
132

- familiarizarea cu prevederile Cartei europene: exerciiul autonom al

puterii locale" ca document reglatoriu al relaiilor sociale din sfera autonomiei
locale;
- recunoaterea necesitii fundamentrii constituionale i legale a
autonomiei locale n scopul asigurrii durabilitii i ireversibilitii proceselor ce
deriv din condiiile autonomiei locale.
Statul, la rndul su, n condiiile unei societi democratice, descentralizeaz
procesul de exercitare a puterii publice delegnd o parte din competenele sale
administraiei publice locale care, la rndul ei, ncredineaz statului o parte din
mputernicirile primite de la ceteni.
Gsirea unei proporii optime n procesul de delegare a competenelor constituie
condiia care determin gradul de eficien a administraiei publice.
Experiena multor state n domeniul delimitrii competenelor ntre
administraia de stat i administraia public local mrturisete despre faptul c
delegarea competenelor, ca proces, trebuie s corespund anumitor reguli, i
anume:
- delegarea competenelor nu este un act de o singur manifestare, dar un
proces permanent i continuu n activitatea statului, reieind din dinamica i
evoluia vieii sociale;
- delegarea competenelor nseamn nu numai transmiterea drepturilor, dar i
acordarea mijloacelor materiale, financiare, organizatorico-juridice necesare pentru
realizarea acestor drepturi;
- delegarea competenelor se face numai n cazul cnd n urma acestui proces
comunitile locale au de ctigat n dezvoltarea social-economic i asigurarea
unui nivel de via decent;
- competene se acord numai comunitilor permanente, care au condiii
stabile de via, precum i resurse suficiente pentru realizarea lor;
- delegarea competenelor poate fi efectuat pe durata unui timp nelimitat ori
pentru o perioad de timp concret cu indicarea termenelor de iniiere i de
finalizare a lor;
- delegarea competenelor poate s decurg n dou etape. n prima etap,
printr-un act legislativ comun, se clelegheaz competenele pentru toate organele
administraiei publice locale. Pe msura acumulrii experienei de ctre organele
administraiei publice locale i crerii condiiilor favorabile, statul poate s acorde
88

mputerniciri suplimentare unor organe ale administraiei publice locale din unele
uniti administrativ-teritoriale;
- delegarea competenelor de sus n jos, precum i de jos n sus, se efectueaz
benevol n baza intereselor reciproce ale comunitilor locale i comunitii
naionale n persoana statului.
Prin urmare, mecanismul delegrii competenelor este un procedeu prin care se
creeaz condiiile necesare de realizare a autonomiei locale. Gsirea unor proporii
optime n procesul de delegare a competenelor constituie condiia care determin
gradul de centralizare ori descentralizare a administraiei publice i nivelul de
eficien a ei.
11.2. Autonomia local - expresie a capacitilor comunitilor locale de a
se administra de sine stttor
Dicionarul explicativ al limbii romne lmurete sensul termenului de
autonomie" ca drept al unui stat, al unei regiuni, al unei naionaliti sau al unei
minoriti naionale de a se administra n mod autonom, n cadrul unui stat condus
de o putere central.
Prin autonomie local, n conformitate cu Carta european: exerciiul autonom al
puterii locale, se subnelege drepul i capacitatea efectiv a colectivitilor locale
de a rezolva i de a ger a n cadrul legii, sub propria lor rspundere i n favoarea
populaiilor, o parte important din treburile publice"51 Aceasta presupune
satisfacerea intereselor comunitilor locale fr amestecul organelor administraiei
centrale, n condiiile organizrii descentralizate a administraiei publice.
Din definiia expus mai sus, deducem cteva componente ale autonomiei locale
asupra caracteristicii crora intenionm s ne oprim succint n continuare.
n primul rnd, autonomia local dup cum reiese din definiie prevede c
colectivitile locale posed dreptul de a rezolva i de a gera treburile publice.
Aceasta provine din calitatea comunitilor locale, ca entiti anterioare statului,
care locuiesc n unitile administrativ-teritoriale primare. Acest drept este exercitat
de consilii sau adunri compuse din membri alei, prin vot liber, secret, direct i
universal, care pot dispune de organe executive responsabile n faa lor.
n al doilea rnd, autonomia local prevede nu numai dreptul, dar i ca-!
pacitatea de a rezolva i de a gera treburile publice. Aceasta presupune | existena
resurselor proprii suficiente colectivitilor locale pentru exerci-j tarea
competenelor cu care snt abilitate. Resursele financiare ale colecti-\ vitilor locale

132

trebuie s fie proporionale cu competenele prevzute de legislaie. Colectivitile

locale trebuie s aib, n acelai timp, acces, conform legii, la piaa naional de
capitaluri.

n al treilea rnd, att dreptul, precum i capacitatea

colectivitilor locale de a rezolva i a gera treburile publice
urmeaz s fie realizate n cadrul legii. Aceasta nseamn c autonomia

local nu poate fi acceptat ca un regim de o total independen, ca o izolare a

organelor administraieipublice locale de organele centrale ale administraiei
57
Carta european: exerciiul autonom al puterii locale, Varianta romn, ungar
i german, art.3, Strasbourg, 1993, pag.25.
publice. Ea este conceput ca o putere de decizie liber, ca o facultate prevzut
strict de legislaie i desfurat n cadrul legislaiei, de a decide ntr-o anumit
sfer de atribuii locale.
In al patrulea rnd, activitile de soluionare i de gestionare a treburilor locale
trebuie s se desfoare sub propria rspundere a colectivitilor locale i n
favoarea lor. Aceasta nseamn c autonomia local nu constituie numai o totalitate
de drepturi, dar i de responsabiliti pentru ceea ce ntreprind autoritile
administraiei publice locale, activnd n regim de autonomie local. Exerciiul
responsabilitilor publice trebuie s revin de preferin acelor autoriti care snt
cele mai apropiate de ceteni, adic din unitile administrativ-teritoriale primare.
In al cincilea rnd, autonomia local prevede rezolvaea i gestionarea la nivelul
unitilor administrativ-teritoriale a unei pri importante din tre-burile locale.
Aceasta nseamn, c nu toate-treburile, dar numai o parte a loi", apreciate ca fiind
importante i reflect pe deplin interesele locale. 0 alt parte 1 treburilor publice
de interes naional pot fi n gestiunea autoriti loi centrale ori regionale.
In caz di- mputernicire de ctre o autoritate central sau regional,
colectivitile locale trebuie s dispun, pe ct posibil, de libertatea de a adapta
aciunea lor la condiiile locale. Colectivitile locale trebuie, de asemenea, s fie
consultate, pe ct posibil, n timp util i de o manier apropiat, vis-a-vis de
procesul de planificare i de adoptare a deciziilor pentru toate chestiunile care
privesc direct activitatea lor.
Autonomia local nu poate avea numai atribuii strict locale, deoarece
colectivitile locale snt integrate n cadru! statului, care i realizeaz funciile sale
89

att direct, prin instituiile administraiei publice centrale, precum i indirect, prin
autoritile administraiei publice locale. Autonomia local nu poate nfia
independena acordat unei colectiviti politice, de aceea este vorba nu de o
autonomie politic, dar de o autonomie administrativ32.
Deci, autonomia local este un fenomen complex i destul de complicat, avnd
substrat de voin politic, capacitate financiar, valen dimensional, suport
juridic, manifestri de responsabilitate.
11.3. Carta european: exerciiul autonom al puterii locale - document
reglatoriu privind autonomia local
Autonomia local ca fenomen administrativ i are originea n procesele de
afirmare a relaiilor democratice i liberale manifestate n perioada luptei cu
absolutismul. Afirmarea legalitii i a democraiei n statele europene au fcut
posibil, ndeosebi dup cel de-al doilea rzboi mondial, s se conceap n mod
distinct i fenomenul autonomiei locale.
Desfurarea acestor procese este legat de activitatea Consiliului Europei,
organizaie format n anul 1949 i care are ca scop promovarea democraiei, a
drepturilor i libertilor omului, omogenizarea dezvoltrii politice a rilor
europene. La ziua de astzi Consiliul Europei ntrunete 45 de state. Republica
Moldova a devenit membr a acestei organizaii europene la 13 iulie 1995.
De la nfiinarea sa, Consiliul Europei a elaborat i a adoptat un ir de Convenii,
Declaraii i alte documente prin care i expune ataamentul pentru dezvoltarea
democraiei i a valorilor politice i administrative benefice pentru evoluia
ascendent a proceselor democratice din Europa.
Printre aceste documente se nscrie i Carta european: exerciiul autonom al
puterii locale. Pregtirea i adoptarea acestui document i are istoria sa. Ca o
instituie prodemocratic Consiliul Europei a recunoscut nc din primii ani de
existen a sa importana colectivitilor locale, instituind un organ reprezentativ la
nivel european, numit Convenia Permanent a Puterilor Locale i Regionale din
Europa. Deja n anii '60-70 ai secolului al XX-lea Consiliul Europei a ncercat, prin
intermediul Conveniei Permanente a Puterilor Locale i Regionale, s adopte o
Declaraie a principiilor autonomiei locale. Dar din cauza unor viziuni divergente

32Victor Popa, Tatiana Manole, Ion Mihilu, Administraia public local a

Republicii Moldova, Comentarii legislative, Chiinu, Museum. 2000, pag.8-9.

132

asupra problemei nominalizate, exprimate de reprezentanii rilor-membre, aceste

intenii bune nu i-au gsit realizare la acel timp.
n anul 1981 Consiliul Europei revine la acest subiect, de data aceasta prin
intermediul Congresului Puterilor Locale i Regionale din Europa (aa a fost
redenumit ntre timp Convenia Permanent a Puterilor locale i Regionale - A.S.),
care a decis s se refuze de la o simpl Declaraie de principii privind autonomia
local, accent punndu-se pe necesitatea adoptrii unor angajamente obligatorii
pentru rile contractante. Astfel a aprut proiectul documentului Carta european:
exerciiul autonom al puterii locale", care dup traversarea tuturor procedurilor, a
fost adoptat de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985. Carta a intrat n vigoare
pentru rile semnatare la 01 septembrie 1988 dup ratificarea ei de ctre statelemembre ale Consiliului Europei.
Republica Moldova a semnat Carta autonomiei locale la 02 mai 1996, a
ratificat-o conform procedurii la 02 octombrie 1997, iar la 02 februarie 1998, dup
expirarea unei perioade de trei luni de la data depunerii instrumentului de ratificare,
ea a intrat n vigoare pentru ara noastr.
Acest document, prin coninutul su, compenseaz lipsa normelor comunitare
pentru protecia drepturilor colectivitilor locale, care snt cele mai aproape de
ceteni i care ofer posibilitatea de a participa electiv la adoptarea deciziilor
referitoare la viaa lor cotidian. Carta autonomiei locale promoveaz ideea c unul
din mijloacele prin care se poate realiza o uniune mai strins ntre membrii
Consiliului Europei este ncheierea ntre ei a acordurilor n domeniul administrativ.
Aceste acorduri trebuie s reias din dreptul cetenilor de a participa la
gestiunea treburilor publice ca opiune comun pentru toate statele-membre, din
convingerea c acest drept poate fi exercitat n modul cel mai direct la nivelul local
i din contientizarea faptului, c aprarea i consolidarea puterii locale n rile
europene reprezint o contribuie important la edificarea unei Europe fondate pe
principiile democraiei i ale descentralizrii puterii.
Carta european expune conceptul de autonomie local, care a fost examinat de
noi n tema precedent, determin raza de aciune a autonomiei locale. n acest din
urm sens se subliniaz, c colectivitile locale dispun n cadrul legii de toat
latitudinea de a lua iniiativa pentru orice chestiune care nu este exclus din cmpul
competenelor lor sau care este atribuit unei alte autoriti. Competenele
ncredinate colectivitilor locale trebuie s fie n mod normal depline i ntregi.
Ele nu pot fi puse n cauz sau limitate de ctre o alt autoritate central sau
regional dect numai n cadrul legii. Aceasta se refer i la protecia limitelor
90

teritoriale ale colectivitilor locale. Pentru orice modificare a limitelor teritoriale

locale. Carta prevede necesitatea consultrii n prealabil, eventual unde legea 0
permite, pe cale de referendum a colectivitilor locale n cauz.
O prevedere important a Cartei europene a autonomiei locale se refer la
potrivirea structurilor .i mijloacelor administrative cu misiunile colectivitilor
locale.
Conform ei, colectivitile locale trebuie s poat defini ele nsele structurile
administrative interne de care ele au nevoie i s aib dreptul de a le adapta la
necesitile lor specifice, avnd ca scop dobndirea unei gestiuni eficiente a
treburilor publice. Acest lucru se examineaz ntr-o strns legtur cu statutul
personalului din autoritile administraiei publice locale, care trebuie s fie recrutat
pe principiile de merit i de competen, sa reuneasc condiiile adecvate de
formare, de remunerare i de perspectiv n cariera profesional.
Stabilind n linii generale statutul aleilor locali, Carta european a autonomiei
locale indic condiiile de exercitare a responsabilitilor acestora la nivel local. Se
pune accentul pe faptul c aleilor locali trebuie s le fie asigurat liberul exerciiu al
mandatului lor, s li se acorde compensaia financiar adecvat cheltuielilor cauzate
n exerciiul mandatului de ales local i o asigurare social corespunztoare.
O problem important privind autonomia local se refer la efectuarea
controlului administrativ al aciunii colectivitilor locale. In aceast privin, Carta
prevede c orice control administrativ asupra colectivitilor locale nu poate fi
exercitat dect potrivit cu formele i n cazurile prevzute de Constituie i lege.
Acest control trebuie s fie orientat la asigurarea respectrii legalitii i a
principiilor constituionale. n acelai timp, controlul administrativ poate s
cuprind i un control de oportunitate exercitat de autoritile de nivel superior n
ceea ce privete sarcinile a cror execuie este delegat colectivitilor locale. i
ntr-un caz, i n altul, controlul administrativ al colectivitilor locale trebuie s fie
exercitat respectnd raportul dintre amploarea interveniei autoritii care exercit
controlul i importana intereselor pe care ea nelege a le prezerva.
Autonomia local este de nerealizat tar asigurarea colectivitilor locale cu
resursele financiare necesare. In acest sens, Carta prevede c colectivitile locale
au dreptul n cadrul politicii economice naionale la resurse proprii suficiene pentru
exercitarea competenelor ce le revin. O parte cel puin din resursele financiare ale
colectivitilor locale trebuie s provin din impozitele locale, a cror rat poate fi
fixat, n limitele legii, de ctre autoritile administraiei publice locale. Carta
prevede i posibilitile de sprijin al colectivitilor locale mai slabe, pe calea

132

punerii n aplicare a procedurilor de repartizare financiar just sau de msuri

echivalente efectuate n scopul corijrii efectelor repartiiei inegale a resurselor
financiare. Se subliniaz ideea, c asemenea proceduri i msuri, inclusiv atribuirea
de subvenii, nu trebuie s aduc prejudicii libertii fundamentale a colectivitilor
locale n domeniul lor propriu de responsabilitate.
Carta european: exerciiul autonom al puterii locale mai prevede i dreptul de
asociere a colectivitilor locale. In acest sens se stipuleaz c colectivitile locale
au dreptul, n exerciiul competenelor, de a coopera n cadrul legii, de a se asocia
cu alte colectiviti locale pentru realizarea de sarcini de interes comun. Carta
accentueaz faptul c dreptul colectivitailor locale de a adera la o asociaie pentru
promovarea intereselor comune i acelea de a adera la o asociaie internaional de
colectiviti locale trebuie s fie recunoscut n fiecare stat.
In prile a doua i a treia a Cartei se conin prevederi procedurale privind
adoptarea, semnarea, ratificarea i intrarea n vigoare a Cartei, precum i
reglementri privind anularea apartenenei la ea.
Adoptarea de ctre Consiliul Europei n anul 1985 a Cartei europene: exerciiul
autonom al puterii locale i implementarea prevederilor ei n majoritatea rilor
europene a jucat i continu s joace un rol important n organizarea i funcionarea
administraiei publice n baza principiului descentralizrii.
Carta a devenit un document-cadru al autonomiei locale pentru rile care au
aderat Ia ea. Acest document servete drept o surs de referin n procesul de
elaborare a legislaiilor naionale privind administraia public local i activitatea
ei n condiiile descentralizrii i autonomiei locale. Carta reprezint o expresie a
aprecierii obiective privind democratizarea relaiilor dintre administraia public
central i administraia public local.
11.4. Fundamentarea constituional i legal a autonomiai locale

< organizarea descentralizat a administraiei publice sub forma autono miei

locale cere s aib la baz anumite garanii care i-ar asigura o dezvol tare fireasc
reieind din evoluia vieii sociale. Aceasta presupune respectarea anumitor
principii, cum ar fi cel al continuitii, al consecutivitii i al imparialitii. Astfel
de garanii pot fi asigurate doar prin fundamentarea constituional i legal a
autonomiei locale, lat de ce Carta european a autonomiei locale acord o mare
importan acestui lucru, stipu-lnd n articolul doi c principiul de autonomie
local trebuie s fie recunoscut n legislaia intern i, pe cit posibil, n Constituie
".
91

Aceasta nseamn c autonomia local capt o protecie constituional i

legal. Majoritatea rilor semnatare a Cartei europene a autonomiei locale au fixate
prevederi constituionale privind autonomia local. Aceste prevederi constituionale
i gsesc apoi continuare n diferite legi, care concretizeaz diverse aspecte ale
autonomiei locale i faciliteaz toate schimbrile din administraia public. Ele se
refer la aspectele structural-organice i funcionale ale administraiei publice, la
relaiile din cadrul administraiei, precum i la raporturile dintre administraia
public i celelalte elemente ale sistemului politic al societii.
Adoptarea Constituiei Republicii Moldova la 29 iulie 1994 i punerea ei n
aplicare la 27 august 1994 a constituit o condiie foarte important pentru edificarea
unui sistem nou de administraie public, bazat pe principii moderne.
In primul rnd, adoptarea Constituiei a dat posibilitate ca toate schimbrile
intervenite n sistemul politic, n condiiile statului independent, s-i gseasc
reglementare constituional, astfel devenind o premis pentru schimbrile din
administraia public, n general, i administraia public local, n particular.
n al doilea rnd, adoptarea Constituiei a fost un pas real pe calea crerii cadrului
legislativ al statului de drept, iniiindu-se, ntr-o strns legtur cu aceasta,
elaborarea suportului legislativ, inclusiv n domeniul administraiei publice.
Consfinind principiile de organizare i funcionare a administraiei publice,
Constituia asigur un echilibru real al puterilor i creeaz condiii favorabile pentru
evoluia democratic a administraiei publice.
n al treilea rnd, pe acest fundament juridic i n spaiul politic condiionat de
adoptarea Constituiei au nceput s se edifice instituii noi, specifice unei
administraii publice moderne i, n consecin, s se contientizeze prioritile pe
care le ofer autonomia local. Dup cum vedem, pe msura constituirii noului
sistem politic bazat pe democraie i diversitate se creeaz premise adecvate pentru
implementarea autonomiei locale.
Astfel, articolul 109 al Constituiei Republicii Moldova prevede c administraia
public local se bazeaz pe urmtoarele principii: al autonomiei locale; al
descentralizrii serviciilor publice; al eligibilitii autoritilor publice locale; al
consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Aceste principii snt
prevzute i n Legea privind administraia public local, precum i n alte acte
normative. Deci, fiind fundamentate constituional i legal, acestea rezult din
filosofia Cartei europene a autonomiei locale i semnific o corespundere de iure a
administraiei publice locale cu rigorile europene.
Subiecte de evaluare:

132

1. Definii noiunea de autonomie local i evideniai esena ei ca form de

exercitare a relaiilor sociale n sfera conducerii.
2. Descriei regulile crora trebuie s le corespund procesul de delegare a
competenelor n sfera administraiei publice.
3. Enumerai componentele autonomiei locale i caracterizai coninuturile
acestora.
4. Exprimai-v asupra dimensiunilor autonomiei locale i referitor la limitele ei
n condiiile unei societi democratice.
1. Expunei istoricii! elaborrii i adoptrii Cartei europene: exerciiul
autonom al puterii locale".
2. Estimai prevederile Cartei europeane: exerciiul autonom al puterii locale"
i coraportai-le la gradul de democratizare a relaiilor sociale n sfera conducerii.
3. Argumentai necesitatea fundamentrii constituionale i legale a autonomiei
locale.
4. Comparai organizarea i funcionarea administraiei publice n rile
europene din perspectiva evoluiei autonomiei locale.
5. Apreciai gradul de implementare a autonomiei locale n sistemul de
administraie public din Republica Moldova.
10. Elaborai unele propuneri privind accelerarea procesului de implementare a autonomiei locale n administraia public din Republica Moldova.
I literatura recomandat:

1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.375-418.

2. Sergiu Cornea, Rolul autonomiei locale n afirmarea democraiei II
Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2002, nr.4, pag.35-39.
3. Sergiu Cornea, Nkoae Cornea, Autonomia local - instrument de
garantare i realizare a drepturilor omului // Materialele conferinei tiinifice
internaionale, Chiinu, AAP, 2004, pag.l 13-120.
4. Anatol Chetraru, Autonomia local real - factor important al reformei
//Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2000, nr.2, pag.33-38.
5. Carta european: exerciiul autonom ai puterii locale // Versiunea
romn, german i ungar, Strasburg, 1993 // Administrarea public, revist
metodico-tiinific, 1997, nr.4, pag.77-84.
6. Mria Orlov, Descentralizare administrativ n baza autonomiei locale n
Republica Moldova // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2000,
nr.3-4, pag.97-104.
92

7. Mihail Platn, Introducere n tiina administraiei publice. Chiinu.

1999,pag.285-312.
8. M . Platou, A.Ssnboteanu, T. Popescu, T. Deliu, Reforma administraiei
publice n Moldova: realizri i perspective, Chiinu, AAP, 2001.
9.
// Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1996, nr.l,
pag.21-23; nr.4, pag. 123-132.
10. Aurel Smboteanu, Capacitatea administrativ n contextul descentralizrii i autonomiei locale // Revist de Filosofie, Sociologie i
tiine Politice, AM, 2007, nr.2, pag.59-68.
XII. RESURSELE ADMINISTRAIEI PUBLICE
Instituiile Administraiei pot realiza o activitate raional i
eficient, dac pe ling un personal temeinic pregtit
profesional dispun i de mijloace materiale i financiare
necesare, precum i de o fundamentare documentar
organizat pe baze tiinifice
Mihai T. Oroveanu

Obiective:
Activitatea administraiei publice este de neconceput fr anumite resurse,
studierea crora va contribui la:

- cunoaterea ansamblului resurselor necesare pentru funcionarea

administraiei publice i a procesului de interdependen dintre ele;
- conceperea nsemntii deosebite a resurselor materiale n funcionarea
adminisraiei publice i influenei lor asupra procesului de modernizare a ei;
- contientizarea misiunilor resurselor financiare pentru asigurarea eficienei
administraiei publice i dezvoltrii durabile a comunitilor umane;
- identificarea rolului i funciilor resurselor informaionale, ca mediu de
asigurare documentar i transparent de reformare a administraiei publice.

132

12.1. Ansamblul resurselor necesare pentru funcionarea

administraiei publice, interdependena dintre ele
Administraia public reprezint, dup cum cunoatem, totalitatea autoritilor
formate n scopul satisfacerii interesului general ai oamenilor, fie n dimensiunile
teritoriale ale ntregului stat, fie n dimensiunile unei uniti administrativteritoriale. Pentru a-i exercita atribuiile sale, administraia public are nevoie de
anumite mijloace. Prin mijloace se subneleg acele resurse care permit autoritilor
administraiei publice, utilizndu-le, s satisfac necesitile populaiei administrate.
tiina administraiei evideniaz un ansamblu de resurse, care au capacitatea de
a interaciona ntre ele i de a forma prin aceasta substratul organizatoricofuncional, material, financiar i informaional-documentar al autoritilor
administraiei publice. Ansamblul resurselor administraiei publice const din
urmtoarele pri componente:
a) resursele umane reprezint totalitatea angajailor din administraia public,
care n virtutea funciilor deinute asigur funcionalitatea administraiei publice i
contribuie la ndeplinirea sarcinilor ei;
b) resursele materiale constituie totalitatea bunurilor mobiliare i imobiliare
de care dispune administraia public i care formeaz mijloacele necesare pentru
funcionarea administraiei publice i pentru satisfacerea necesitilor populaiei;
c) resursele financiare subsumeaz totalitatea mijloacelor bneti ale statului
i ale unitilor administrativ-teritoriale acumulate n ordinea stabilit i
predestinate pentru acoperirea cheltuielilor de menire public ntru satisfacerea
necesitilor vitale ale membrilor comunitii;
d) resursele informaionale nglobeaz totalitatea mijloacelor documentare,
legislative, normative, bibliografice, mediatice, tehiiico-electro-nice utilizate n
scopul formrii unui spaiu informaional lucrativ pentru autoritile administraiei
publice, precum i n relaiile acestora cu cetenii.
Acest ansamblu de resurse are capacitatea de a interaciona ntre ele. n acest
sens, se poate spune c numai aciunea lor conjugat, luat mpreun, poate s
asigure activitatea eficient a administraiei publice. Toate tipurile de resurse snt
importante, lipsa sau limitarea mcar a unui component al lor duce Ia dificulti n
exercitarea normal a funciilor de ctre autoritile administraiei publice.
Lund n considerare c resursele umane vor fi analizate ntr-o tem aparte, n
continuare vom examina resursele materiale, financiare i informaionale.

93

12.2. nsemntatea resurselor materiale n funcionarea administraiei

publice
Eficiena activitii instituiilor administraiei publice depinde de mai muli
factori, inclusiv de gradul de asigurare al lor cu mijloace materiale. Mijloacele
materiale reprezint bunurile de care dispune administraia public i pe care le
gestioneaz. Fr mijloace materiale activitatea administraiei este de neconceput.
Putem vorbi de resurse materiale n sens ngust i n sens larg. Prin resurse
materiale n sens ngust se subneleg acele resurse materiale care aparin nemijlocit
autoritilor administraiei publice centrale, intermediare ori locale i care le asigur
acestora funcionalitatea n exercitarea competenelor deinute.
Prin resurse materiale n sens larg se subneleg acele resurse materiale care cad
sub gestiunea autoritilor administraiei publice i care alctuiesc proprietatea
public, fie a statului, fie a unitilor administrativ-teritoriale.
n general, administraia public utilizeaz un ir de bunuri imobile i mobile
numeroase i diversificate. Prin termenul de bun nelegem un lucru care este
susceptibil de a satisface anumite nevoi ale oamenilor i a crui valoare poate fi
exprimat n bani33.
Prin bunuri imobile nelegem bunurile care au o situaie fix i stabil, cum ar
fi: cldirile administrative, blocurile locative, edificiile social-culturale, cile de
comunicaie, pieele i parcurile publice, terenurile cu destinaie forestier,
autostrzile i altele. Bunurile imobile, dup proveniena lor, snt de dou tipuri:
bunuri imobile naturale, cum ar fi terenurile forestiere, spaiile acvatice, i bunuri
imobile artificiale, ca autostrzile, cldirile, mijloacele de transport i altele.
Prin bunuri mobile nelegem acele bunuri care pot fi deplasate prin fora proprie
sau cu concursul unei energii strine. La aceste bunuri se refer documentele de
arhiv, crile, tablourile, utilajele, automobilele, combustibilul, mobilierul i altele.
Totalitatea acestor bunuri imobile i mobile constituie resursele materiale ale
administraiei publice. Progresul tiinific i tehnic a determinat introducerea, n
administraie, a unor maini moderne capabile s preia un nsemnat volum de
activitate material, calcule, care erau ndeplinite anterior n mod manual de ctre
funcionari. O asemenea evoluie determin, n perspectiv, modificri ale
metodelor de administrare i o mai mare eficien a activitii administrative.

33Emil Poenaru, Introducere n dreptul civil, Editura Europa Nova, 1996, pag.51
132

Noiunea de resurse materiale e strns legat de noiunea de proprietate. Privite

prin prisma proprietii, resursele materiale ale administraiei iau forma de
apartenen ia proprietatea public, care poate aparine statului ori unitilor
admmistrati v-teritoriale. Aceasta nseamn c autoritile administraiei publice
centrale gestioneaz proprietatea public, care aparine statului, iar autoritile
administraiei publice locale i intermediare de toate nivelurile gestioneaz
proprietatea public care aparine unitilor administrativ-teritoriale respective. Din
acest punct de vedere trebuie s nelegem c proprietatea public a unitilor
administrativ-teritoriale este o parte a proprietii publice i nu se confund cu
proprietatea de stat.
In aceast calitate, resursele materiale ca proprietate public, n totalitatea lor,
formeaz domeniul public, fie ori al statului, ori al unitii administrativ-teritoriale.
Bunurile domeniului public alturi de bunurile domeniului privat constituie
patrimoniul statului sau al unitii administrativ-teritoriale.
tiina administraiei promoveaz ideea utilizrii raionale a resurselor
materiale proprii i aflate n gestiunea autoritilor administraiei publice. Aceasta
presupune:
- folosirea raional i eficient a cldirilor administrative prin crearea
condiiilor optime de lucru pentru angajai. Este necesar ca ncperile s fie
luminoase, nclzite, protejate mpotriva zgomotelor, imobilul avnd toate
instalaiile indispensabile igienei i salubritii;
- elaborarea i folosirea n activitatea practic a unor norme privind utilizarea
diferitor resurse materiale, cum ar fi mobilierul, mainile, utilajele, consumabilile.
Normele reprezint nite reguli tehnice cu ajutorul crora se urmrete unificarea i
simplificarea, n materia resurselor materiale, cu scopul obinerii unui mai mare
randament n activitatea instituiilor administrative;
- administrarea corect a resurselor materiale ca mijloc de efcienti-zare a
activitii administrative. Administraia urmeaz s se adapteze la posibilitile
materiale ale statului i ale unitilor administrativ-teritoriale. Aceasta nseamn c,
fr a pretinde la resurse materiale pe care nu le poate obine, ea urmeaz s se
adapteze la posibilitile de care dispune pentru soluionarea sarcinilor avute.
Prin urmare, resursele materiale ale administraiei publice reprezint un
fenomen complex de valori imobiliare i mobiliare, care interacionea-z cu forma
de proprietate, cu statutul i nivelul autoritilor administraiei publice care dispun
de aceste resurse materiale i pe care le gestioneaz.
12.3, Resursele financiare ale administraiei publice
94

Alturi de resursele materiale, pentru funcionarea eficient a administraiei

publice, mai snt necesare i resurse financiare. Ele reprezint mijloacele bneti
necesare pentru satisfacerea necesitilor membrilor comunitilor umane.
Resursele financiare ale administraiei publice snt prevzute n bugetele anuale.
In condiiile organizrii descentralizate a administraiei publice i funcionrii reale
a autonomiei locale se ntlnesc mai multe tipuri de bugete, i anume:
a) Bugetul de stat care reprezint actul juridic i politic prin care autoritatea
legislativ, n numele cetenilor contribuabili, prevede sumele i autorizeaz
organele administraiei publice s utilizeze resursele financiare pe care i le acord n
scopul ndeplinirii sarcinilor sale. EI prevede sumele alocate pentru autoritile
administraiei de stat pe anul respectiv n conformitate cu politica bugetar
existent, coninut n actele normative respective;
b) Bugetul unitilor administrativ-teritoriale este actul normativ prin care
organele deliberative ale unitilor administrativ-teritoriale de toate nivelurile
stabilesc mrimea alocaiilor financiare pentru anul respectiv, pentru diferite
domenii de activitate, cum ar fi: ntreinerea aparatului administrativ, nvmntul,
cultura, asistena social, deservirea comunal, dezvoltarea durabil a localitilor
urbane i rurale i alte domenii de menire public.
n condiiile Republicii Moldova acestea snt bugetele satelor (comunelor),
oraelor (municipiilor, cu exepia municipiului Chiinu), ca uniti administrativteritoriale de nivelul nti,i bugetele raionale, bugetul municipal Chiinu i bugetul
central al UTA Gguzia, ca uniti administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.
Bugetele tuturor unitilor administrativ-teritoriale, conform prevederilor legale,
prezint elemente idependente, elaborate, aprobate i executate n condiiile
autonomiei financiare. Ministerul Finanelor i asum doar responsabilitatea pentru
a promova metodologia elaborrii bugetului, principiile de baz ale politicii statului
n domeniul veniturilor i cheltuielilor bugetare pe anul viitor i unele reguli
specifice de determinare a relaiilor interbugetare.
Aceste dou tipuri de bugete, i anume, bugetul de stat i bugetul unitilor
administrativ-teritoriale, formeaz mpreun Bugetul consolidat al rii;
c) Bugetul asigurrilor sociale este aprobat anual de Parlament i stabilete sumele alocate pentru asigurarea social a populaiei prin fondul de
pensii ce se formeaz din impozitele contribuabililor la acest fond. Organele abilitate ale administraiei publice centrale i locale gestioneaz aceste

132

resurse financiare n condiiile prevzute de legislaie i de alte acte normative n vigoare;

d) Fondurile extrabugetare reprezint acele resurse financiare ale
administraiei care se formeaz din donaii, granturi, depuneri benevole
ale persoanelor juridice i fizice, venituri provenite din desfurarea diferitor activiti de binefacere. Aceste fonduri se formeaz att de ctre organele administraiei publice centrale, precum i de ctre organele administraiei publice locale n scopul susinerii unor programe de interes naional
ori local, cu respectarea prevederilor legale. La nivel central fondul extrabugetar este un fond n care se colecteaz veniturile pentru Guvern i din
care se efectueaz cheltuieli din partea acestuia, la nivel local fondurile
respective snt administrate de autoritile administraiei publice locale.
Totalitatea acestor resurse financiare enumerate mai sus formeaz n ansamblul
lor Bugetul public naional, ceea ce constituie toate resursele financiare prevzute
pe perioada unui an i aflate n gestiunea autoritilor administraiei publice. De
gestionarea corect a resurselor financiare depinde eficiena activitii
administraiei publice i bunstarea membrilor comunitii.
Activitile privind acumularea, distribuirea i administrarea resurselor bugetare
poart denumirea de proces bugetar, care prevede urmtoarele etape: elaborarea
proiectului de buget; aprobarea bugetului de ctre organele abilitate; executarea
bugetului prin complexul de msuri desfurate de organele administraiei publice;
ncheierea i aprobarea exerciiului bugetar n ordinea stabilit; controlul bugetar ca
aciune de verificare a utilizrii resurselor financiare.
Legalitatea gestiunii administrative a resurselor financiare n organele
administraiei publice este organizat prin separarea atribuiilor n materie de
resurse financiare dintre conductorul instituiei administrative, care este
ordonatorul principal de credite i dispune efectuarea plilor, i serviciul
contabilitii, care are n funciile sale gestiunea operaiunilor privind utilizarea
resurselor financiare i poart rspundere de corectitudinea operaiunilor
procedurale privind cheltuielile resurselor financiare.
Utilizarea raional i eficient a resurselor financiare ca i a resurselor
materiele este o sarcin major a autoritilor administraiei publice. Optimizarea
cheltuielilor publice se face i pe calea stabilirii unor relaii inter-bugetare normale
ntre bugetul de stat i bugetul unitilor administrativ-teritoriale, de toate
nivelurile, prin stabilirea unui sistem de transferturi.
95

12.4. Rolul i funciile resurselor informaionale ale administraiei

publice
Activitatea administraiei publice se bazeaz i pe resurse informaionale, care
ntr-o abordare tradiional mai poart denumirea de documentare administrativ.
Soluionarea oriicrei probleme n administraia public, ndeosebi n procesul
decizional, nu poate fi efectuat fr anumite studii prealabile.
Astfel de studii snt posibile, dac exist un material documentar suficient, adic
anumite resurse informaionale care s asigure cercetarea evolutiv a activitii
administrative. n acest sens, resursele informaionale ale administraiei, ori
documentarea ei, se consider memoria administraiei34. Documentarea
administrativ servete ca temei pentru clarificarea n anumite probleme cu care se
confrunt administraia public i drept argument pentru alegerea unui mod concret
de soluionare a acestor probleme n condiii noi.
Sub noiunea de document sau informaie, n nelesul examinat de noi, se
subnelege orice obiect ce cuprinde elemente de cunoatere i care poate fi
conservat, adic pus la pstrare, transmis, consultat i care servete drept izvor de
iniiere a unei analize, care, la rndul su, semnific o nou treapt de cunoatere.
Majoritatea documentelor conin mai multe elemente de cunoatere, fiecare putnd
fi studiat din diferite puncte de vedere. Uneori, ele reprezint modele sau
precedente bune de urmat n cazuri similare cu care se confrunt administraia.
Resursele informaionale pot fi primare ori secundare. De regul, ele se clasific
dup coninut, dup form, dup dat, mai ales pentru actele normative, dup
alfabet, dup limba n care ele snt expuse. Astfel, dup coninut ele se codific
conform unor nomenclatoare, care specific domeniul de care ine documentul
(informaia) respectiv(), fie administraia public central ori local, activitatea
cadrelor din administraie, procesul decizional, relaiile cu publicul, exercitarea
controlului n administraia public i altele.
Ca izvoare informaionale i documentare pot servi actele normative, culegerile
statistice, planurile de activitate ale autoritilor administraiei publice, diferite
strategii i concepii de dezvoltare a anumitor ramuri, rapoarte de activitate pentru
anumite perioade de timp, lucrri tiinifice de specialitate, reviste tematice, precum
i materialele din mijloacele mass-mediei scrise, audiovizuale i electronice.

34MihaiT. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, Cerma, 1996,

pag.353.

132

Pentru ca aceste izvoare documentare i informaionale s poat fi folosite

eficient, ele trebuie acumulate i sistematizate n oriice instituie administrativ.
Profesorul romn Mihai Oroveanu specific urmtoarele etape ale documentrii
administrative35:
a) identificarea i colectarea documentelor i informaiei, care impune
cunoaterea i valorificarea tuturor resurselor existente privind problemele ce
intereseaz activitatea instituiilor administrative;
b) conservarea documentelor, care const n procedee i mijloace materiale i
are rolul de a asigura pstrarea documentelor, prin utilizarea regulilor de clasificare
care faciliteaz utilizarea lor;
c) difuzarea documentelor administrative ca o activitate de o importan
deosebit, care asigur operativitate n desfurarea procesului administrativ;
d) utilizarea documentelor i a informaiei care constituie scopul final al
documentrii administrative i care influeneaz eficiena activitii practice a
funcionarilor publici i organelor administraiei publice, n general.
Respectarea acestor etape n documentarea administrativ presupune existena
n aparatele autoritilor administraiei publice a unor funcionari specializai n
documentarea administrativ i cultivarea calitilor de a poseda deprinderi n acest
domeniu la toi funcionarii publici utilizatori i beneficiari de informaie.
n ultimele decenii se observ implementarea tot mai activ n documentarea
administrativ a realizrilor tehnico-tiinifice moderne. i aceasta se datoreaz
progresului obinut n acest domeniu, ndeosebi n legtur cu dezvoltarea
sistemelor electronice de utilizare a informaiei.
n lumea modern informaia este o surs la fel de important n activitatea
organelor administraiei publice ca i resursele umane, financiare i materiale.
Crearea unui sistem informaional modern constituie o prghie de modernizare a
administraiei publice. Acest sistem prevede o utilare tehnic modern cu reele
informaionale i baze de date pe diferite domenii de activitate. Cu ct este mai
amnunit i mai veridic informaia, cu att mai operative i mai depline, dup
coninut, vor fi deciziile adoptate de organele administraiei publice.
Informaia trebuie s fie operativ, veridic, deplin i s reflecte situaia real
la moment. Ea trebuie s circule att de la organele ierarhic superioare ctre
organele ierarhic inferioare, ct i invers, precum i ntre organele administraiei
publice de acelai nivel. Foarte important este asigurarea accesului liber la

35 Ibidem, pag. 362.

96

informaie al cetenilor, care pot i au dreptul legitim s participe, s colaboreze, n

modul stabilit de lege, la elaborarea deciziilor organelor administraiei publice.
In acest sens, n ultimii ani s-au produs schimbri eseniale i n Republica
Moldova. Aceasta se refer la crearea unor reele informaionale computerizate i la
folosirea unor tehnologii informaionale moderne n domeniul documentrii
administrative. Din anul 2005 funcioneaz Ministerul Dezvoltrii Informaionale,
care are ca obiectiv elaborarea politicii de stat n domeniul tehnologiilor
informaionale, n general, i al tehnologiilor informaionale n domeniul
administraiei publice, n particular.
Prin urmare, activitatea administraiei publice se desfoar n condiiile unui
ansamblu de resurse informaionale care se afl ntr-o permanent modernizare i de
care depinde asigurarea unei activiti eficiente a administraiei publice.
Subiecte de evaluare:
1. Definii noiunea de ansamblu al resurselor administraiei publice.
2. Clasificai sistemul de resurse necesare pentru funcionarea administraiei
publice.
3. Argumentai necesitatea interaciunii tuturor categoriilor de resurse ale
administraiei publice pentru asigurarea unei activiti eficiente.
4. Estimai nsemntatea resurselor materiale n funcionarea administraiei
publice.
5. Caracterizai domeniul public ca totalitate a resurselor materiale pentru
administraia public.
6. Analizai, ia modul general, resursele financiare ale administraiei publice i
argumentai necesitatea lor.
7. Efectuai clasificarea resurselor financiare ale administraiei publice i
caracterizai fiecare element al acestora.
8. Elaborai unele sugestii privind consolidarea resurselor financiare
ale administraiei publice.
9. Identificai rolul i funciile resurselor informaionale ale administraiei publice.

132

10. Formulai unele propuneri privind optimizarea utilizrii ansamblului de resurse necesare pentru funcionarea administraiei publice n
Republica Moldova.
Literatura recomandat:

1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.476-479.

2. Pavel Chirev, Informatizarea societii n Republica Moldova /1
Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1999, nr.l, pag.131-134.
3. Vasile Dvornic, Noi tehnologii informaionale: probleme i perspective //
Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1998, nr.4, pag.157-162.
4. Albert Gard, Public Finance Management In. Countries Re-organising
Their Public Administration // Administrarea public, revist metodico-tiinific,
1998, nr.4, pag.35-40.
5. Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, 1996,
pag.347-365.
6. Scrgiu Stnic, Edificarea societii informaionale n Republica Moldova //
Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2003, nr.2, pag.131-136.
7. Nadejda Vacarov, Factori decisivi n crearea i gestionarea sistemelor
informaionale //Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2004, nr.4,
pag. 117-132.
XIII. SERVICIUL PUBLIC I POLITICA DE PERSONAL N
ADMINISTRAIA PUBLIC
Organele de stat din ar vor obine o autoritate bine meritat
numai atunci cnd n dezvoltarea structurilor statale se va sesiza
importana factorului uman "
Mihai! Paton

Obiective:
Examinarea Serviciului public i a politicii de personal n administraia
public va contribui la:

97

- cunoaterea rolului i funciilor resurselor umane n administraia public,

mecanismelor de participare a acestora n procesul de modernizare a
administraiei publice;
- nsuirea structurii Serviciului public i identificarea raporturilor lui cu
administraia public din perspectiv dimensional i funcional;
- familiarizarea cu statutul juridic al funcionarului public i cu mecanismele
lui de aplicare din perspectiva ajustrii acestuia la standardele europene;
- formarea unei viziuni noi asupra politicii de personal n condiiile
institutionalizrii Serviciului public i proceselor de democratizare din
administraia public.

132

98

13.1. Rolul i funciile resurselor umane n administraia public

Din cele mai vechi timpuri, chiar de la apariia ei, administraia public a
dispus, alturi de alte resurse, i de resurse umane care i-au asigurat activitatea. O
administraie dotat bine cu mijloace materiale, financiare i informaionale de
mare valoare, dar care nu dispune de resurse umane pregtite la nivelul exigenelor
timpului, nu i poate ndeplini sarcinile care stau n faa ei. Din aceasta reiese rolul
deosebit al resurselor umane n activitatea administraiei publice.
Constituind totalitatea angajailor autoritilor administraiei publice, resursele
umane ndeplinesc urmtoarele funcii:
- funcia organizatoric care const n aciunile de organizare a activitii
autoritilor administraiei publice prin planificarea acestor activiti i
ntreprinderea de msuri privind realizarea celor planificate. Aceasta presupune
asigurarea consecutivitii, continuitii i ireversibilitii n desfurarea activitii
administrative;
- funcia de conducere rezid n faptul c aciunile resurselor umane
influeneaz direct procesul administrativ prin promovarea sarcinilor care stau n
faa administraiei i prin contribuia la ndeplinirea lor. ndeosebi aceasta se refer
la acei reprezentani ai resurselor umane, care exercit aciuni manageriale prin
care influeneaz i asigur realizarea sarcinilor administraiei publice;
- funcia de executare deriv din faptul c administraia public este o aciune a
puterii executive i activitatea angajailor ei ine de punerea n aplicare a deciziilor
instituiilor politice ale statului. n acest scop funcionarii desfoar o vast
activitate de executare a prevederilor legilor i a altor acte normative;
- funcia analitic const n efectuarea de ctre angajaii administraiei publice
a analizei permanente a procesului de administrare n scopul unei mai bune
organizri i funcionri a autoritilor administraiei publice i, respectiv, a
mbuntirii efectelor activitii acestora. Exercitarea acestei funcii presupune
necesitatea prezenei aptitudinilor creative ia funcionarii publici;
- funcia de pregtire a proiectelor de decizii care se manifest sub dou
modaliti. Pe de o parte, personalul din administraia public particip la
elaborarea proiectelor de decizii politice, n special a proiectelor de legi, ulterior
adoptate de legislativ, iar pe de alt parte, funcionarii din administraia public
pregtesc proiecte de decizii ale organelor administraiei publice pentru punera n
aplicare a prevederilor legale. Prin aceasta funcionarii particip Ia formarea
cadrului normativ de activitate a administraiei publice;
99

- funcia de control prin care personalul particip la verificarea executrii

deciziilor adoptate i ndeplinirea sarcinilor care stau n faa autoritilor
administraiei publice, asigurnd continuitatea i consecutivitatea activitii
administrative. n urma activitilor de control se fac modificri i completri n
aciunile planificate, folosind posibilitile procesului decizional.
- funcia de asisten informaional const n folosirea posibilitilor
documentrii administrative pentru asigurarea informaional a activitii
autoritilor administraiei publice, dndu-i acestei activiti, prin aceasta, un
caracter argumentat. Personalul din administraia public urmeaz s posede o bun
pregtire teoretic i deprinderi practice de utilizare n activitatea prestat a
tehnologiilor informaionale modeme;
- funcia tehnic i de asigurare logistic este exercitat de o parte a angajailor
din administraia public care snt preocupai de activitile de ntreinere adecvat
a edificiilor, utilajului, mijloacelor tehnice i de transport, reelelor informaionale,
precum i de asigurarea tehnico-material a activitii autoritilor administraiei
publice.
Funciile enumerate mai sus nu trebuie privite izolat i separat unele de altele.
Prin esena lor, ele constituie un proces unic n care snt antrenai angajaii din
administraia public. n virtutea existenei unor specializri, unii angajai exercit
o grup de funcii, ali angajai - o alt grup de funcii. Dar numai luate mpreun
aceste funcii pot asigura o activitate eficient a administraiei publice.
13.2. Structura Serviciului public i raporturile lui cu administraia
public
Procesul administrativ n aspect universal ntotdeauna a fost realizat de un corp
de funcionari care erau n subordinea conductorilor autoritilor publice
respective. Aceti funcionari au avut statute diferite care prevedeau modalitile de
ncadrare n serviciu, regulile de exercitare a obligaiunilor funcionale, formele de
remunerare a muncii prestate, precum i alte componente privind activitatea lor.
Istoricete acest corp de funcionari a evoluat purtnd diferite denumiri i avnd
diferite semnificaii. n a doua jumtate a secolului al XlX-lea inceputul secolului
al XX-lea n rile occidentale acest corp administrativ formeaz n totalitatea sa
aa numitul serviciu civil (sivii service), ceea ce semnifica deosebirea lui de
serviciul militar, care avea alte principii de organizare i funcionare. Ulterior se
mai iniiaz utilizarea unui termen, i anume - serviciul public (public service), ca o
159

totalitate a funcionarilor care activeaz n autoritile publice, deosebindu-se de

acei funcionari care activau n sectorul privat.
In sistemul sovietic de administraie aceti termeni n-au fost utilizai. Sensul lor
era exprimat prin noiunea de aparat de stat, avndu-se n vedere totalitatea
funcionarilor angajai n organele conducerii i administraiei de stat. Acest aparat
de stat, care i avea modalitatea sa de organizare ierarhic i regulile sale de
formare i funcionare, constituia resursele umane ale administraiei de tip sovietic.
n contextul transformrilor democratice care au cuprins sfera politic,
economic, social i spiritual a vieii din ara noastr, iniiate n a doua jumtate a
anilor optzeci ai secolului trecut i continuate n anii urmtori, ndeosebi dup
dobndirea independenei, s-a produs o reevaluare a Statutului i a activitii
angajailor din aparatul de stat. Aceasta i-a gsit expresie n mai multe aciuni,
printre ele fiind i instituionalizarea serviciului public.
Apariia acestei noiuni este sincronic cu celelalte transformri care s-au
desfurat n administraia public din ara noastr. n mbinare cu aplicarea noilor
principii de administrare, schimbarea structurilor i funciilor" autoritilor publice
i implementarea noilor metode i tehnici de administrare, instituionalizarea
serviciului public alctuiete un component important al modernizrii activitii
administrative i o condiie care faciliteaz sporirea calitii ei.
Suportul juridic al acestor schimbri 1-a constituit adoptarea la 04 mai 1995 a
Legii Serviciului public36. n conformitate cu aceast lege Serviciul public
nseamn totalitatea autoritilor publice i activitatea persoanelor ce ocup posturi
n aparatul acestor organe, ndreptat spre realizarea mputernicirilor acestor
autoriti n scopul dezvoltrii economiei, culturii, sferei sociale, promovrii
politicii externe, aprrii ordinii de drept i asigurrii securutii naionale, ocrotirii
drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale cetenilor".
Cum putem observa din definiia de mai sus, structura serviciului public are trei
componente: a) autoritile publice; b) personalul angajat n ele; c) activitatea
acestui personal orientat la exercitarea atribuiilor.
Personalul angajat n autoritile administraiei publice constituie resursele
umane ale administraiei, care asigur, printr-o activitate desfurat,
funcionalitatea autoritilor publice respective. Fr resursele umane, autoritile
publice respective, fiind chiar nzestrate cu resurse materiale, financiare i
informaionale suficiente, nu ar putea s-i exercite atribuiile.

3601 Legea Serviciului public din 04 mai 1995 II Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, 1995, nr.61.
100

O ntrebare important care apare n contextul noilor reglementri a activitii

resurselor umane ine de determinarea raportului dintre semnificaia noiunilor de
serviciu public i administraie public. Acese dou institute sociale au multe laturi
comune, dar au i unele deosebiri.
Comun ntre ele este faptul c att serviciul public, ct i administraia public
reprezint o totalitate de autoriti publice, care asigur funcionarea statului.
Natura public a acestor autoriti reprezint elementul comun al lor, care le
distinge de alte institute sociale.
Deosebirea dintre serviciul public i administraia public rezult, n primul
rnd, din raportul dimensional al lor. Dac administraia public reprezint n
exclusivitate activitatea autoritilor publice executive, apoi serviciul public
reprezint, n afar de aceasta, i aparatele autoritilor publice legislative i
judectoreti, dat fiind faptul c personalul clin aceste autoriti ndeplinete funcii
publice i cade sub incidena reglementrilor prevzute de legea nominalizat.
Deci, dup cum observm, serviciul public este, din punct de vedere dimensional, o
noiune mai larg dect administraia public.
n ceea ce privete coninutul i natura activitilor desfurate de ele, se cere de
menionat c administraia public are n sfera sa activitatea multidimensional i
complex a autoritilor publice, cuprinznd aciunile de organizare, conducere,
coordonare, control a ndeplinirii deciziilor politice, ct i activiti de prestri
servicii ctre populaie, pe cnd serviciul public nseamn, n primul rnd,
activitatea personalului i totul ce este legat de mecanismele i procedurile lucrului
cu cadrele.
Instituionalizarea serviciului public i aciunile care deriv din aceasta au
contribuit, ntr-o anumit msur, la redimensionarea activitii resurselor umane
din administraia public prin iniierea implementrii unor noi mecanisme de
activitate n acest domeniu.
13.3. Satutul juridic al funcionarului public
Tn toate rile administraia public este realizat de un ansamblu de organe,
structurile crora snt ntocmite ntr-un mod n care funciile publice snt exercitate
de un aparat administrativ. Acest aparat a fost constituit treptat, scopul de baz
fiind asigurarea funcionalitii societii i satisfacerea necesitailor care apar ca
rezultat al vieii n comun a oamenilor.
Trecerea la un nou sistem de administraie n condiiile statului de drept implic
o nou viziune asupra activitii funcionarilor angajai n serviciul public. In
159

scopul satisfacerii interesului general, profesia de funcionar public se cere

reglementat prin norme juridice speciale care, n totalitatea lor, ar constitui un
statut juridic al funcionarului public. Anume prin acest statut funcionarii publici
urmeaz s primeasc garania juridic a faptului c efortul realizat de ei se
valorific n interesul societii i n interesele lor.
Elaborarea i implementarea unui astfel de statut care ar prevedea drepturile,
obligaiunile, responsabilitile funcionarului public, exigenele fa de pregtirea
lui profesional, promovarea unei politici de personal adecvate noilor realiti de
activitate a organelor administraiei publice, stabilirea i implementarea unor
garanii sociale pentru funcionarul public care i-ar permite s-i menin nivelul
profesional, bunstarea material, stabilitatea n funcie, ct i crearea altor condiii
care i determin locul i rolul Iui n societate, este o sarcin major n lucrul cu
resursele umane din administraia public.
Aceasta decurge din sarcinile generale ale serviciului public care constau n
executarea prevederilor Constituiei i legislaiei, aprarea drepturilor i intereselor
legitime ale persoanelor fizice i juridice, asigurarea unei activiti a autoritilor
publice n conformitate cu scopurile, sarcinile i competenele lor, perfecionarea
activitii funciilor publice, pregtirii profesionale a funcionarilor publici.
Funcia public semnific unitatea primar a autoritii publice, care determin
locul i rolul cetenilor n munca social n sistemul serviciului public, drepturile
i obligaiunile, exigenele fa de pregtirea profesional a angajatului. Angajailor
care dein funcii publice li se ofer calificativul de funcionar public.
Funcionarul public este persoana care ocup o funcie public remunerat i
care dispune de ranguri i grade, stabilite n conformmitate cu principiile legii.
Remarcm c noiunea de funcionar public n reglementarea legal din
Republica Moldova se deosebete dimensional de tratarea acestei noiuni n multe
din rile de peste hotare. De exemplu, n Frana, Belgia, Olanda, Portugalia i alte
ri, pe lng persoanele de conducere, calificativul de funcionar public este deinut
de oriice angajat din sfera nvmntului, ocrotirii sntii, serviciilor comunale
i de agrement, din alte sfere de deservire a populaiei i de prestri servicii 37.
Aceasta determin clasificarea funcionarilor publici n funcionari superiori, medii,
inferiori i alte categorii de calificare. O atare abordare a noiunii de funcionar
public face ca ea s cuprind un numr mult mai mare de angajai.
n Republica Moldova, noiunea de funcionar public este conceput n primul
rnd ca ocuparea unei funcii fie n aparatele autoritilor publice centrale, fie n

aparatele autoritilor publice locale. Aceasta face ca numrul angajailor din

domeniul public, deintori ai calificativului de funcionar public s fie cu mult mai
restrns dect n rile europene.
Transformrile ce au loc astzi n administraia public, alimentate din inteniile
de ajustare la rigorile europene, implementarea principiilor noi de organizare i
funcionare a administraiei publice, presupun o viziune nou asupra drepturilor,
obligaiunilor, responsabilitilor funcionarilor publici, precum i asupra
exigenelor fa de pregtirea lor profesional. Aceasta reiese din complexitatea
proceselor caracteristice pentru administraia public la etapa actual n legtur cu
implementarea noilor metode i tehnici de administrare, instituirea unor relaii,
bazate pe prghii manageriale moderne.
Trebuie de menionat c statutul juridic al funciei publice de regul se stabilete
n dependen de:
- nivelul autoritii publice care angajeaz funcionarul;
- rolul acestei funcii n structura autoritii publice;
- caracterul i nivelul de competen profesional care se cer pentru ocuparea
acestei funcii.
n scopul unificrii cerinelor pentru implementarea prevederilor statutului
juridic al funciei publice, n ultimii ani au fost introduse un ir de msuri care
integreaz activitatea personalului n mecanismul de sporire a eficienei organelor
administraiei publice. Printre aceste msuri, eviden-

37 Astrid Aner, Christoph Demmke, Robert Polet, La fonction publique dans

101

159

iem elaborarea la nivel naional a unui clasificator unic al funciilor publice i

caracteristicilor-model de calificare a lor. Aceasta se face n scopul perfecionrii
sistemului de formare, selectare i repartizare a cadrelor din serviciul public, al
organizrii raionale i sporirii muncii lor, diferenierii salariilor n raport cu
complexitatea activitii n funcia dat. Toate funciile publice din toat reeaua
autoritilor publice trebuie s fie elaborate n temeiul acestui clasificator, ntruct
legea prevede doar lista autoritilor publice, dar nu concretizeaz care sfat
funciile publice n fiecare din ele. Att clasificatorul, ct i caracteristici le-model
ale funciilor publice snt aprobate de Guvern. Astfel, prin Hotrrea Guvernului
Republicii Moldova nr.151 din 23 februarie 2001 a fost aprobat Clasificatorul unic
al funciilor publice n care se concretizeaz aceste funcii pentru ministere, alte
autoriti publice centrale de specialitate, precum i pentru autoritile
administraiei publice locale38.
La mbuntirea activitii funcionarilor publici, iar prin aceasta i la sporirea
eficienei organelor administraiei publice n ansamblu, contribuie Stabilirea
rangurilor i gradelor de calificare a funcionarilor publici. Rangul prevede o
anumit poziie ocupat de funcionarul public n structura ierarhica a autoritilor
publice.
Rangul iutii include funciile de conducere din autoritile publice centrale,
funciile de conducere din autoritile administraiei publice a unitilor teritoriale
autonome cu statut special: viceminitrii; conductorii autoritilor publice centrale
de specialitate care nu snt membri ai Guvernului; membrii Curii de Conturi;
conductorii Aparatului Guvernului i adjunctul su; rectorul i vicerectorii
Academiei de Administrare Public pe lng Preedintele Republicii Moldova;
conductorul de autoritate al administraiei publice a unitii teritoriale autonome
cu statut special, care nu este membru al Guvernului; consilierii Preedintelui
Republicii Moldova, Preedintelui Parlamentului, Primului Ministru, Preedintelui
Curii Supreme de Justiie.

38l'Europe de 15 Realits et Perspectives, Institut Europen d'Administration

Publique, 1966.

164

Rangul doi include funciile de conducere i de execuie din unitile

autoritilor publice centrale i funcionari de conducere din autoritile
administraiei publice locale: conductori de uniti i adjuncii lor n aparatul
Preedintelui Republicii Moldova, Parlamentului, Guvernului; conductori de
departamente, direcii, secii, servicii i alte funcii echivalente din ministere, alte
autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate, instane judectoreti,
procuraturi, organele de interne, organele aprrii a cror activitate nu este
reglementat prin acte legislative speciale privind statutul juridic al acestor
autoriti publice.
Rangul trei include celelalte funcii din autoritile publice.
Pentru fiecare rang snt stabilite trei grade de calificare a funcionarilor publici:
pentru rangul nti - consilier de stat al Republicii Moldova de clasa I, 11 i III;
pentru rangul doi - consilier de stat de clasa 1, I i III; pentru rangul trei - consilier
de clasa I, II i III.
Gradul de calificare se confer de autoritatea public unde este angajat
funcionarul, conform unui Regulament adoptat de Parlament63, de regul, o dat la
doi ani, n urma unei atestri. Pentru ndeplinirea unor misiuni deosebite,
funcionarul public poate fi trecut nainte de termen n urmtorul grad. Gradele se
confer pe via. Funcionarul public poate fi degradat sau retrogradat numai prin
hotrre judectoreasc.
n scopul formrii unui aparat de funcionari eficieni i cu o inut moral nalt
legea prevede stabilirea anumitor restricii pentru anumite persoane, care nu pot
ocupa o funcie public. Printre ele snt persoanele cu antecedente penale i cele
care snt considerate prin hotrre judectoreasc incapabile de a exercita o aa
funcie din motive de sntate sau din alte cauze. Snt restricii i pentru
funcionarii publici angajai deja. Funcionarul public nu are dreptul s dein dou
funcii, s desfoare nemijlocit activitate de ntreprinztor, s aib conturi n
bncile din strintate, s plece peste hotare din contul persoanelor fizice i
juridice, s participe la greve.
ntr-o strns legtur cu aceasta se stabilesc i unele exigene speciale fa de
funcionarii publici, care prevd c la ncadrarea n serviciul public i ulterior n
fiecare an funcionarul este obligat s prezinte, n modul stabilit de lege, o
102

declaraie privind veniturile, averea imobiliar i mobiliar de valoare, depunerile

bancare i hrtiile de valoare, angajamentele financiare, inclusiv n strintate.
Hotrrea Guvernului Republicii Moldova despre aprobarea Clasificatorului
unic al funciilor publice nr.151 din 23 februarie 2001 // Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, nr. 25-26/186 din 01 martie 2001.

164

Declaraia trebuie s cuprind i bunurile care aparin soiei (soului), precum i

copiilor minori.
65

Legea despre Regulamentul de conferire a gradelor de calificare funcionarilor

publici ni. 1263-XIII din 17 iulie 1997 //Monitorul Oficial al Republicii Moldova,
ni.63/528 din 25 septembrie 1997.

103

Eficacitatea organelor administraiei publice n mare msur depinde de

formularea drepturilor i obligaiunilor funcionarului public. Printre drepturile
legale poate fi numit dreptul de a examina probleme i a lua decizii n limitele
mputernicirilor, a primi informaia necesar, a avansa n serviciu, a perfeciona
pregtirea profesional, a se asocia n sindicate, a fi remunerat conform funciei, a
beneficia de protecie juridic n corespundere cu statutul. Obligaiunile
funcionarului public prevd executarea Ia timp a deciziilor, respectarea strict a
drepturilor i libertilor cetenilor, pstrarea secretului de stat, studierea opiniei
publice i luarea ei n considerare n activitate, respectarea legislaiei n vigoare n
exercitarea atribuiilor.
O dat cu delimitarea competenelor ntre administraia de stat i administraia
public local, pe de o parte, ntre autoritile administraiei publice locale de
primul nivel i de nivelul al doilea, pe de alt parte, precum i c a rezultat al
modificrilor instituionale i funcionale ale automailor administraiei publice,
activitatea funcionarilor publici capt un nou coninut, impunndu-se o
responsabilitate mai mare n exercitarea funciei publice.
Aceasta presupune noi exigene fa de statutul funcionarului public, al crui
coninut trebuie s evolueze o dat cu cerinele cresende ale societii fa de el. In
aceast ordine de idei, considerm oportun actualizarea coninutului statutului
juridic al funcionarului public, sincronizarea lui cu procesele complexe care
cuprind astzi administraia public, adaptarea lui mai adecvat la rigorile europene,
cerin care deriv din preferinele proeuropene ale rii noastre.
Aceasta vizeaz, n primul rnd, asigurarea stabilitii n funcie a personalului
din administraia public, imparialitatea lui politic, precum i identificarea unor
noi exigene fa de pregtirea profesional a funcionalului public, precum i fa
de calitile i inuta moral i deontologic a lui.
13.4. Coninutul i nsemntatea politicii de personal n
administraia public
Pentru funcionarea normal a serviciului public este nevoie de promovarea unei
politici de stat a personalului, care reprezint o totalitate de aciuni i norme ce
reglementeaz pregtirea, recrutarea, promovarea cadrelor, precum i evaluarea
activitii cadrelor din serviciul public.
Elabornd i realiznd politica de stat a personalului, trebuie de obinut c a ea s
corespund anumitor criterii. n primul rnd, ea trebuie s aib un caracter unitar
104

pentru toate autoritile publice, deoarece autoritile propriu-zise ale administraiei

publice formeaz un sistem. Aceasta nu vine n contradicie cu principiile
descentralizrii i autonomiei locale, ba. dimpotriv, presupune respectarea lor, or,
caracterul unitar al politicii de personal nu exclude luarea n considerare a
particularitilor de organizare i funcionare a oricrei autoriti publice.
In al doilea rnd, politica de cadre trebuie s se bizuie pe raionalitate i
continuitate, adic pe nite msuri treptate de schimbare i prefacere. Msurile
radicale i prea frecvente pot provoca o instabilitate a personalului din administraie
sau chiar o slbire a ncrederii funcionarilor i a cetenilor n administraia
public. Din aceasta reiese necesitatea elaborrii unei politici de personal care ar
asigura continuitatea i stabilitatea relativ n funcii a angajailor din administraia
public. Politica de personal este tratat de ctre tiina administaiei n sens ngust
i n sens larg.
In sens ngust, politica de personal se limiteaz la rezolvarea problemelor
referitoare la funcia public, ncepnd cu recrutarea i selectarea funcionarilor,
continund cu ncadrarea i promovarea lor n serviciu i terminnd cu etapa n care
nceteaz raportul de munc.
n sens larg, politica de personal mai cuprinde i asigurarea unui climat favorabil
i a condiiilor pentru realizarea raional i eficient a sarcinilor ce revin organelor
administraiei publice. n acest sens, politica de personal cuprinde ansamblul
sarcinilor i mijloacelor de realizare a lor, cu asigurarea unei poziii optime a
funcionarului i mbuntirea relaiilor dintre funcionari n colectivul de munc,
respectul demnitii personalului, amplificarea sentimentului de rspundere pentru
ndeplinirea misiunilor.
Dup cum observm, n aceast accepiune personalul este conceput ca factor
important i determinativ n activitatea organelor administraiei publice.
Politica de personal n administraia public are cteva componente:
a) planificarea resurselor umane presupune c fiecare autoritate a administraiei
publice, reieind din problemele dezvoltrii de perspectiv a comunitii i din
sarcinile pe care urmeaz s le rezolve, i n baza analizei contingentului existent de
personal, planific resursele umane pentru perspectiv;
b) formarea (pregtirea) personalului se efectueaz n cadrul nvmntului
superior. Oriice absolvent al unei instituii de nvmnt superior de profil
economic, tehnic, cultural, agricol, pedagogic i altele poate
167

pretinde, n ordinea stabilit de legislaie i cu condiia ntrunirii anumitor caliti

profesionale, la deinerea unei funcii publice n instituiile administrative de
profilul respectiv.
Totodat, unele funcii publice, ndeosebi cele de conducere, cer o pregtire
special, care poate fi asigurat de instituii i faculti specializate n studiul
aprofundat al administraiei publice. Vom meniona c n ntreaga activitate de
formare a personalului pentru administraia public trebuie s se in cont c pe
lng pregtirea profesional, personalul din administraia public trebuie s
ntruneasc o serie de nsuiri i trsturi, cum ar fi: receptivitate activ la nou,
independen n gndire, iniiativ, curaj, principialitate, exigen, responsabilitate,
tact, inut moral i deontologic i altele;
c) recrutarea personalului presupune atragerea i ncadrarea unui personal
pregtit profesional pentru ocuparea funciilor publice vacante. Procesele actuale
din administraia public condiioneaz folosirea unor metode noi de recrutare a
personalului. Aceste metode rezult din contextul general de democratizare a
administraiei publice, din rolul care i revine personalului n aceste procese.
De regul, aceast activitate se face n mod planificat prin elaborarea unui
program de recrutare a personalului care cuprinde mai multe etape, cum ar fi
prognozarea necesarului de funcionari, recrutarea intern din cadrul aceleiai
instituii administrative, recrutarea extern, din afara instituiei administrative. n
sensul larg al cuvntului, politica de recrutare a personalului presupune adoptarea
de ctre organele administraiei publice a unor reguli generale care ar prevedea
condiiile recrutrii, precum i metodele de recrutare. Dup atragerea personalului
temeinic pregtit profesional, se procedeaz la selectarea acestuia. Cele mai
rspndite metode de selectare snt: convorbirile cu solicitanii, cercetarea
referinelor i calificrilor, corespunderea unor criterii formale, organizarea
diferitelor probe. Fiecare din aceste metode poate fi folosit aparte, izolat sau
combinat cu celelalte.
Dup selectarea candidailor, urmeaz ncadrarea lor n funciile vacante.
Ocuparea funciilor publice se face prin angajare, numire, alegere, concurs. De
exemplu, funciile de conducere se ocup prin numire, alegere i concurs, cele de
specialiti - prin angajare i concurs. Ocuparea funciilor publice prin numire se
168

efectueaz de autoritatea public ierarhic superioar, iar prin angajare i concurs de autoritatea public n cadrul creia persoana urmeaz s lucreze.
Ca un moment pozitiv se poate meniona c, o dat cu democratizarea ntregii
activiti a organelor administraiei publice, se folosete tot mai pe larg metoda de
concurs la ncadrarea n serviciu a funcionarilor publici39. Aceasta d procesului de
selectare i ncadrare un caracter competitiv, ceea ce contribuie benefic Ia
completarea organelor administraiei publice cu cadre bine pregtite. Totodat, se
mai resimte lipsa experienei de organizare a concursurilor, este foarte restrns baza
metodologic privind organizarea lor, nu este depit subiectivismul n selectarea
concurenilor ca rezultat al imperfeciunii metodelor actuale de organizare a
concursurilor;
d) promovarea cadrelor este o etap important a politicii de personal i unul din
instrumentele cele mai eficiente de stimulare a activitii angajailor, care produce
efectul repartizrii lor ntr-o funcie n care i pot realiza mai eficient abilitile
personale n interesul su, al instituiei i al societii.
n promovarea cadrelor este foarte important sistemul de apreciere i evaluare a
activitii lor. Aprecierea personalului din administraia public este necesar a fi
realizat nu numai n cazul promovrilor, dar i periodic, pentru cunoaterea continu
a calitii activitii acestora. Foarte important este cine urmeaz s efectueze
aprecierea. Se consider util ca funcionarii de conducere care acord calificativele
i compar meritele funcionarilor de execuie s fie pregtii teoretic, s cunoasc
tiina problematic a managementului resurselor umane, s posede metodele de
analiz a caracterizrilor, s organizeze dezbateri pe marginea lor, s in seama de
opinia public, s dea dovad de principialitate i obiectivitate.
Funcionarii publici, cu excepia celor care dein funcii de rangul 1, snt supui
atestrii periodice, o dat la 3 ani. Mecanismul atestrii prevede c autoritile
publice centrale i autoritile administraiei publice locale creeaz comisii de
atestare care acioneaz n baza unui regulament aprobat de aceste autoriti.
Comisia de atestare apreciaz activitatea funcionarului public, competena lui

39 Vezi: Regulamentul cu privire la organizarea concursului pentru ocuparea

funciei publice vacante n autoritile publice II Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, 1997, nr.84-85.

profesional, cultura juridic, capacitatea de a lucra cu oamenii i corespunderea

funciei pe care o deine. n conformitate cu rezultatele atestrii, autoritatea public
decide asupra corespunderii funcionarului cu funcia deinut, asupra conferirii
gradului de calificare, retribuirii muncii, ct i includerii n rezerva de cadre care
presupune o eventual avansare;
e)perfecionarea profesional continu reprezint o etap a politicii de personal
prin care se asigur permanentizarea instruirii. Alturi de pregtirea (formarea)
personalului pentru organele administraiei publice, conform unui program de lung
durat,perfecionarea se impune ca o activitate de instruire periodic i de ridicare
a nivelului profesional al personalului n termene reduse i are ca obiectiv
amplificarea cunotinelor, dezvoltarea aptitidinilor i a deprinderilor practice de
activitate administrativ a cadrelor.
In acest sens, perfecionarea profesional este un proces sistematic de instruire,
prin intermediul cruia angajaii serviciului public i solicitanii se pregtesc pentru
exercitarea activitii de munc pe calea asimilrii i dezvoltrii aptitudinilor i
capacitilor profesionale. mbinarea i integrarea acestor aptitudini i capaciti fac
posibil adoptarea unui comportament corespunztor performanelor profesionale.
Pornind de la acest deziderat i innd seam de evoluia administraiei publice,
crete simitor rolul perfecionrii profesionale a funcionarilor ncadrai n serviciul
public. Viaa a demonstrat c orict de nalt ar fi gradul de pregtire a funcionarilor
la nceputul carierei, pe parcursul exercitrii profesiei este necesar mbuntirea
pregtirii profesionale, amplificarea cunotinelor n concordan cu cerinele
naintate mereu de via. Aceasta se realizeaz prin instruirea profesional care are
o anumit periodicitate i care, de fapt, asigur pregtirea permanent a
funcionarilor publici.
Prin urmare, instituionalizarea serviciului public atrage dup sine un ir de
procese care influeneaz dezvoltarea administraiei publice. Stabilirea statutului
juridic al funcionarului public, identificarea exigenelor fa de pregtirea lui
profesional, instituirea n baza clasificatorului funciilor publice a rangurilor
pentru funcionarii publici, noile cerine naintate fa de politica de personal,
formularea i implementarea garaniilor sociale pentru funcionarii publici
formeaz n totalitatea lor acel mecanism care schimb radical rolul i locul
serviciului public n evoluia social.
Serviciul public este un produs al activitilor de reformare i modernizare a
administraiei publice, iar, pe de alt parte, anume personalul, n virtutea locului pe
168

care l ocup n cadrul acestor procese transformatoare, devine principalul suport al

acestor transformri, dat fiind faptul c toate celelalte schimbri din administraia
public depind de activitatea personalului.
Subiecte de evaluare:
1. Definii noiunea de resurse umane n administraia public.
2. Expunei n ordinea nsemntii lor i caracterizai funciile resurselor umane
din administraia public.
3. Analizai procesul de instituionalizare a Serviciului public n Republica
Moldova, evideniind factorii care au condiionat acest proces.
4. Desemnai structura Serviciului public i indicai coraportui lui cu
administraia public.
5. Numii componentele statutului juridic al funcionarului public i descriei
coninutul acestuia.
6. Explicai esena acordrii gradelor de calificare funcionarilor publici i
semnificaia acestora n ierarhia administrativ.
7. Formulai obiectivele politicii de personal n administraia public i
identificai cile de realizare eficient a ei.
8. Caracterizai componentele politicii de personal n administraia pubiic i
indicai consecutivitatea derulrii lor.
9. Argumentai necesitatea permanentizrii instruirii continue a personalului din
administraia public.
10. Identificai locul i rolul Serviciului public n cadrul reformei
administraiei publice din Republica Moldova.
Literatura recomandat:
1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.423-476.

2. Carles E.Lindblom, Edward J. Woodhouse, Elaborarea politicilor, Chiinu,

2003, pag.5-91.
3. Herbert A.Simon, Victor A. Thomson, Donald W.Smithburg, Administraia
public, Chiinu, 2003, pag.210-323; 457-490.
4. Mihai T. Oroveanu, Tratai de tiina Administraiei, Bucureti, 1996,
pag.227-344.
5. Mria Qrlox, Drept administrativ, Chiinu,2001, pag.80-93.
6. Mihail Platon, Serviciul public n Republica Moldova, Chiinu, 1997.

7. Mihail Platon, Corneliu Moroanu .a., Funcionarul public: principii i

norme comportamentale, Chiinu, AAP, 1995.
8. F.F. Ridley, For a Democratic Civil Service //n Public Adminis-traion in
Transition, Bled, 1995, pag. 12-21.
9. Torbjorn N. Larsson, Rolurile diverse ale funcionarilor publici naionali n
cadrul comitetelor europene II n culegerea: Continuitate i schimbare n procesul
de integrare european, Chiinu, 2004, pag. 169-184.
7. Aurel Smboteanu, Pregtirea personalului - suport important al
reformei administraiei publice // Materialele conferinei tiinifico-prac-tice, AAP,
1998,pag.99-113.
8. Aurel Smboteanu, Perfecionarea profesional a funcionarilor publici
- mijloc de efcientizare a reformei administraiei publice // Administrarea public,
revist metodico-tiinific, 1998, nr.4, pag. 13-21.
9. Aurel Smboteanu, Rolul personalului n realizarea reformei
administraiei publice, Chiinu, AAP, 2001.
10. Aurelia epordei, Interdependena dintre organizarea, evaluarea i
eficiena procesului de perfecionare a personalului din administraia public //
Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2004, nr.1-2, pag.185-192.
XIV. CONTROLUL N SISTEMUL ADMINISTRAIEI PUBLICE
Cu ajutorul controlului se realizeaz o intens
desfurare a lucrrilor, care s asigure ndeplinirea
programelor stabilite, se asigur o legtur invers cu
scopurile funciile i factorii din cadrul procesului
general de administrare "
Paul Negulescu

Obiective:
Studierea sistemului de control n sfera administraiei publice i cunoaterea
mecanismelor de realizare a acestuia va permite:

- definirea esenei i a misiunilor controlului n sfera administraiei publice i

identificarea cerinelor fa de exercitarea lui;
168

- familiarizarea cu formele i metodele controlului de stat n administraia

public i utilizarea mecanismelor de realizare a acestora;
- evidenierea instituiilor i structurilor specializate de control i analiza
activitii acestora n condiiile institutionalizrii sistemului democratic de
administraie public;
- identificarea naturii, esenei i particularitilor controlului obtesc n sfera
adminisraiei publice la etapa actual.
14.1. Esena, misiunile controlului n sfera administraiei publice i cerinele
fa de exercitarea lui
Dup Henry Fayol, procesul de conducere are mai multe componente, i anume:
planificarea previzional, organizarea, coordonarea, comunicarea, controlul. Deci,
controlul este un element necesar n activitatea autoritilor administraiei publice,
constituie o verig a procesului de conducere avnd ca obiectiv principal respectarea
i executarea ntocmai a legislaiei.
Controlul este mijlocul prin care se analizeaz n ce mod organele administraiei
publice i ndeplinesc sarcinile, verificnd dac activitatea lor este n conformitate
cu normele de referin stabilite de misiunile
administrative.
Nu este suficient a avea legi i alte acte administrative bune. Un factor foarte
important este organizarea ndeplinirii lor Statul n acest scop trebuie s asigure
ordinea i disciplina, n general, i n sfera administraiei publice, n particular.
n societate a fost depit deja prerea precum c democraia i economia de
pia nu au nevoie de nici un control, c aceste valori se autoregleaz. Viaa a
demonstrat c procesul de democratizare n societate, trecerea la noile relaii
economice nu numai c nu neag existena controlului, ba, dimpotriv, presupune
intensificarea lui.
Controlul este o totalitate de msuri orientate nu numai la supravegherea
funcionrii obiectului controlat n scopul nlturrii devierilor de la obiectivele
trasate, ci i la elaborarea propunerilor de soluionare a deficienelor depistate.
Esena controlului n sfera administraiei publice const n faptul c att organele
de stat cu competene de control (legislative, executive, judectoreti), ct i
organizaiile obteti, folosind mijloace organizato-rico-juridice, clarific, anaiznd

activitatea autoritilor controlate, problema legalitii i oportunitii msurilor

efectuate de aceste autoriti.
Din aceasta deriv misiunile controlului, care snt multiple i diverse. Una din
misiunile controlului const n a verifica, dac snt utilizate toate mijloacele
juridico-organizatorice de care dispun organele administraiei publice pentru
ndeplinirea funciilor exercitate i dac sarcinile ndeplinite se realizesz ntr-un
cadru democratic. n legtur cu aceasta, controlul realizeaz descoperirea i
scoaterea n eviden a celor mai adecvate metode de lucru utilizate de ctre
organele administraiei publice, spre a fi generalizate, precum i de a stabili cauzele
care frneaz activitatea lor i a propune msuri pentru nlturarea acestora.
O alt misiune a controlului const n a cunoate exact calitatea personalului ce
activeaz n organele administraiei publice n scopul aprecierii aptitudinilor i
posibilitilor acestuia i unei optime plasri a funcionarilor publici n cmpul
muncii. In temeiul constatrilor controlului, conducerea instituiei poate proceda Ia
o alt organizare a activitii personalului, Ia promovarea funcionarilor de valoare,
poate ntreprinde msuri adecvate fa de acei angajai care nu-i ndeplinesc sarcinile ce stau n faa lor.
nc o misiune a controlului const n a colabora la procesul decizional. In acest
scop controlul contribuie la verificarea nemijlocit a ndeplinirii deciziilor
organelor administraiei publice. n caz de necesitate, controlul mai contribuie i Ia
corectarea deciziilor organelor administraiei publice, la aducerea lor n
concordan cu realitile sociale care se afl n continu micare. Totodat,

168

controlul poate s iniieze pregtirea i adoptarea unor noi decizii n scopul

soluionrii problemelor care se pun permanent n faa organelor administraiei
publice. Astfel, controlul constituie punctul de plecare n procesul decizional.
Pentru a asigura o activitate eficient a organelor administraiei publice, nsui
controlul trebuie s corespund unui ir de cerine, i anume:
- dat fiind fptui c funcia controlului este inseparabil de funcia de
conducere, este solicitabil ca la procesul de control s participe nii conductorii
organelor administraiei publice i subdiviziunilor asces-tora. innd seam, c a
conduce nseamn a organiza i verifica realizarea celor trasate, ndeplinirea acestei
obligaii de serviciu asigur eficiena conducerii. Controlul efectuat de funcionarii
de conducere trebuie s aib un caracter permanent, deoarece nu implic
ntreruperea activitii funcionarilor controlai i nici resurse financiare
suplimentare;
- controlul trebuie efectuat operativ i de un personal temeinic pregtit
profesional. Operativitatea controlului d posibilitate de a corecta la timp, n caz de
necesitate, laptele negative depistate, deoarece funcia de control nu se reduce la un
act contemplativ, dar implic i o contribuie nemijlocit a organului de control la
soluionarea problemelor existente n organele administraiei publice controlate.
Acest lucru poate fi realizat numai n cazul cnd n aparatul de control vor fi
ncadrai funcionari pregtii profesional, care s cunoasc activitatea practic i
prob-


lemee de tehnic administrativ pentru a putea descoperi la timp deficienele,
facnd posibil operativitatea msurilor de remediere luate de conducere;
- organele i funcionarii care efectueaz controlul nu se pot limita la simple
constatri, rar a propune soluii de corectare a situaiei n caz de descoperire a
deficienelor, lat de ce o cerin a controlului este, ca acesta s contribuie practic la
rezolvarea problemelor aprute, deoarece misiunea sa se mbin cu aciunea de
organizare a executrii sarcinilor. Organele de control nu trebuie s urmreasc
numai scopul descoperirii erorilor, dar i s propun soluii concrete remedierii
deficienelor constatate;
- rolul preventiv i stimulativ al controlului este legat de caracterul su
sistematic, adic de regularitatea sa. Un control efectuat n mod sistematic d
posibilitate conducerii organelor administraiei publice s ia msurile de rigoare
nainte ca deficienele s se amplifice, genernd efecte negative. Erorile se pot
preveni prin ndrumri concrete date n procesul activitii practice. n legtur cu
aceasta se cere accentuat i faptul c un control trebuie s aib, plus la toate, un
caracter principial, s urmreasc exclusiv satisfacerea intereselor generale, s fie
efectuat n mod temeinic, s fie imparial, s reflecte situaia aa cum este n
realitate;
- controlul trebuie efectuat n mod organizat. Aceasta presupune c, nainte de
nceperea controlului, este necesar s se examineze toate materialele referitoare la
activitatea ce urmeaz a fi verificat, inclusiv actele normative n vigoare. Aceast
documentare asupra problemelor existente, rezultatelor activitii din trecut,
deficienele constatate i msurile luate de organul de control anterior permite
ntocmirea unui plan operativ de control care ulterior urmeaz a fi realizat.
Numai urmrind realizarea misiunilor i onorndu-i obligaiunile prin prisma
cerinelor i exigenelor fa de el, controlul poate s contribuie la ridicarea
eficienei activitii organelor administraiei publice.

109

177

domeniu de activitate a organelor administraiei publice face aprecieri a

controlului. Controlul poate fi efectuat asupra
organizrii resurselor umane, materiale, financiare ori informaionale a organelor
administraiei publice, precum i asupra activitii generale a acestor autoriti.
n tiina administraiei snt cunoscute trei forme principale de control, i anume:
controlul politic, controlul administratuv i controlul judectoresc. Aceste forme de
control n totalitatea lor constituie controlul de stat i snt realizate de organele
legislative, executive i judectoreti.
Controlul politic este realizat de organul legislativ ai statului i dup natura lui
este extern, suprem i general asupra activitii tuturor autoritilor publice, inclusiv
asupra autoritilor executive i organelor administraiei publice. Caracterul politic al
controlului parlamentar i sursa de legitimitate a lui asupra puterii executive i
asupra administraiei publice deriv din modul de formare a Parlamentului prin
scrutin universal i prin calitatea sa de organ reprezentativ ai poporului, cruia i
aparine suveranitatea naional.
n condiiile Republicii Moldova, controlul parlamentar n raport cu Guvernul,
care exercit conducerea general a administraiei publice i este responsabil n faa
Parlamentului, se efectueaz prin mai multe modaliti:
Informarea deputailor are rolul de a determina atitudinea parlamentarilor fa de
guvern i fa de activitatea administraiei publice n general. Informarea poate fi
prezentat ntregului Parlament, comisiilor parlamentare sau unor deputai aparte. n
faa ntregului Parlament se prezint aa informaii ca rapoarte i declaraii cu privire
la programul de activitate a Guvernului, informaii cu privire la proiectele de legi
propuse spre examinare Parlamentului de ctre Guvern.
Comisiile parlamentare pot fi informate de membrii Guvernului oricnd prin
participarea lor sau a reprezentanilor organelor administraiei publice ia lucrrile
acestor comisii. n afar de aceasta, comisiile parlamentare pot solicita informaiile i
documentele de care au nevoie n exercitarea controlului parlamentar. Guvernul i
celelalte organe ale administraiei publice snt obligate s prezinte informaiile i
documentele solicitate. La aceasta se cere de adugat c exercitarea controlului

parlamentar nu este un atribut personal al deputatului, el se realizeaz fie prin

edina comisiei parlamentare, fie prin edina plenar a Parlamentului.
ntrebrile adresate de Parlament Guvernului i fiecrui membru al acestuia pe
diferite probleme care prezint interes major pentru societate. Reglementrile
constituionale prevd obligaia acestora de a rspunde la ntrebrile formulate de
ctre deputai. Parlamentul practic n activitatea sa ora Guvernului" consacrat
ntrebrilor i rspunsurilor din partea minitrilor i altor factori de decizie ai
Guvernului la solicitrile deputailor.
Interpelrile reprezint, de asemenea, un mijloc constituional de control
parlamentar. Interpelarea, spre deosebire de ntrebare, este o cerere adresat
Guvernului de un grup parlamentar, de unul sau mai muli deputai, prin care se
solicit explicaii asupra politicii Guvernului n probleme importante ale vieii sale.
De regul, interpelarea se face n scris, se citete n edina public, rspunsul fiind
ascultat la o alt edin.
Anchetele parlamentare ca form de control se efectueaz de ctre nite comisii
de anchet nfiinate de Parlament pentru examinarea unor probleme de o
importan deosebit, care necesit o cercetare suplimentar. De regul, activitatea
comisiilor de anchet este o activitate de documentare i informare asupra unor
direcii de activitate a Guvernului sau a autoritilor administraiei publice i ea se
finalizeaz cu elaborarea unui raport care se supune dezbaterii n Parlament.
In aa fel, controlul parlamentar asupra puterii executive i administraiei
publice se realizeaz prin nite modaliti concrete prevzute de legislaie. Pornind
de la faptul c obiectul activitii autoritilor administraiei publice l constituie
organizarea executrii efective a legii, este evident ca legislativul s aib dreptul de
a controla modul n care actele sale snt aplicate de ctre autoritile administraiei
publice centrale i locale.
Controlul administrativ este realizat de organele administraiei publice asupra
propriei sale activiti n conformitate cu subordinea ierarhic i se exercit asupra
actelor i faptelor administrative efectuate de subordonai, analizndu-se legalitatea
i oportunitatea deciziilor i msurilor luate de acestea prin examinarea drilor de
seam despre activitatea organului respectiv, verificarea ndeplinirii obligaiunilor
funcionale, expertiza anumitor direcii de activitate, supravegherea activitii organului controlat, examinarea petiiilor i cererilor cetenilor i altele.
Pornind de la complexitatea sistemului administraiei publice i de la
diversitatea funciilor pe care ea le exercit, controlul administrativ se efectueaz
prin mai multe modaliti. Din punctul de vedere al poziiei pe care o ocup organul
de control fa de organul controlat, controlul poate fi intern sau extern.
110

177

Controlul administrativ intern se efectueaz de funcionarii de conducere sau de

nite comisii formate de acetia, din interiorul instituiei, a crei activitate este
verificat. El poate fi un control intern general, n cadrul cruia se controleaz
ntreaga activitate desfurat de subdiviziunea respectiv sau de ctre funcionarul
supus controlului, ori poate fi un control intern specializat, prin care se verific
anumite direcii de activitate, cum ar fi, de exemplu, controlul financiar. Controlul
intern se exercit asupra actelor i faptelor administrative efectuate de subordonai,
analizndu-se legalitatea i oportunitatea deciziilor i a msurilor luate de acetia.
Controlul administrativ intern, general i specializat, se practic att n cadrul
autoritilor administraiei publice centrale, precum i n cadrul autoritilor
administraiei publice locale, de nivelul nti i n cele intermediare.
Controlul administrativ extern este exercitat de organe sau funcionari publici
superiori din afara instituiilor supuse controlului. O astfel de form a controlului
extern mai poart denumirea de control administrativ ierarhic, n cadrul cruia ntre
organul de control i organul controlat exist un raport de subordonare
administrativ. Obiectul controlului ierarhic cuprinde ntreaga activitate a organelor
subordonate, fiind un control de legalitate i oportunitate. n cazul controlului ierarhic, organul ierarhic superior poate suspenda sau chiar abroga o msur a organului
ierarhic inferior, poate aplica msuri de stimulare ori sancionare a conductorilor
organului subordonat.
n cazul Republicii Moldova, Guvernul, n conformitate cu prevederile
constituionale, exercit conducerea general a administraiei publice. Din aceasta i
rezult funciile de control ale Guvernului asupra organelor subordonate ale
administraiei publice. De exemplu, Guvernul este n drept s efectueze controlul
activitii autoritilor administraiei publice centrale de specialitate n vederea
respectrii legilor, ndeplinirii hotrrilor i ordonanelor Guvernului i s decid, n
limitele competenelor sale, asupra rezultatelor controlului, ncurajnd activitatea
acestor instituii ori, dup caz, aplicnd sanciunile respective.
n ceea ce privete efectuarea controlululi autoritilor administraiei publice
locale, care activeaz n condiiile descentralizrii i autonomieilocale, acest control
i are particularitile sale, cptnd forma tutelei administrative. El trebuie s fie
expres prevzut de lege i compatibil cu principiul autonomiei locale.
Controlul judectoresc asupra administraiei publice const n controlul actelor
i faptelor autoritilor administraiei publice, ale serviciilor publice i ale
funcionarilor publici din aceste structuri de ctre instanele judectoreti. Aceasta
este necesar pentru a asigura legalitatea procesului de administraie i a nu admite
nclcarea drepturilor persoanelor fizice i juridice prin acte administrative ilegale.
Controlul judectoresc asupra executrii ntocmai a legii de ctre organele
administraiei publice poart denumirea de contencios administrativ.

Scopul contenciosului administrativ ca instituie juridic const n contracararea

abuzurilor i exceselor de putere ale autoritilor publice, aprarea drepturilor
persoanei n spiritul legii, ordonarea activitii autoritilor publice, asigurarea
ordinii de drept. n acest sens, orice persoan care se consider vtmat ntr-un
drept al su, recunoscut de lege, de ctre o autoritate public, printr-un act
administrativ sau prin nesoluio-narea n termenul legal a unei cereri, se poate
adresa instanei de contencios administrativ competente pentru a obine anularea
actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat.
Astfel, instanele judectoreti snt n drept s efectueze controlul jurisdicional
al actelor emise de organele administraiei publice, n conformitate cu procedurile
prevzute de legislaie.
ntr-o strns legtur cu formele de control n sfera administraiei publice,
examinate mai sus, tiina administraiei evidenieaz i cteva metode de control.
n dependen de faptul la care etap se desfoar controlul, se disting aa
forme de control, cum ar fi: preventiv (prealabil), curent (concomitent), ulterior
(posterior). Controlul mai poate fi prevzut, cnd nu se urmrete att descoperirea
erorilor din activitatea unui organ al administraiei publice, ct analiza aprofundat a
activitii lui. Fiind prevenii asupra controlului, funcionarii din instituia a crei
activitate urmeaz, a fi analizat pot s fac eforturi pentru nlturarea deficienelor
existente. Cu totul alt situaie se creeaz n cazul controlului inopinat, care urmrete scopul s scoat n relief deficienele organului verificat. Controlul inopinat
constituie un avertisment pentru anumii funcionari, n sensul c oricnd pot fi
controlai, astfel nct s nu svreasc erori n activitatea lor.
Se mai distinge controlul pe eantion, n cadrul cruia se examineaz cazuri
individuale care se generalizeaz, i controlul exhaustiv, care presupune studierea
tuturor elementelor ce urmeaz a fi analizate, pentru cptarea unui rezultat deplin.
Prin urinare, controlul de stat, pornind de la principiul separaiei i al colaborrii
puterilor n stat, se efectueaz de ctre organele legislative, executive i
judectoreti n conformitate cu funciile pe care le ndeplinesc. El cuprinde
ntreaga activitate a autoritilor administraiei publice, pornind de la instituirea
acestor organe, planificarea activitii i funcionarea lor, evoluia relaiilor dintre
autoritile administraiei publice i terminnd cu examinarea petiiilor i cererilor
cetenilor de ctre autoritile administraiei publice.

Controlul administraiei publice este forma de verificare a statului, prin organele

sale, asupra activitii autoritilor administraiei publice n vederea stabilirii
gradului de exercitare a funciilor din partea acestora, existenei sau inexistenei
nclcrii normelor legale, precum i restabilirea legalitii nclcate, iar n unele
cazuri i obligarea restituirii pagubelor cauzate. Dup cum a fost menionat. n tema
precedent, acest control se efectueaz folosindu-se formele controlului parlamentar,
administrativ i judectoresc. Aceste forme de control snt exercitate, respectiv, de
organul legislativ, organele executive i cele judectoreti.
Aceste organe i au fiecare funciile sale, conform principiului separaiei
puterilor n stat, dar funciile acestor instituii nu se reduc doar la efectuarea
controlului. Ele snt mult mai voluminoase i diverse, controlul constituind doar una
din multiplele funcii exercitate de aceste organe.
Concepia controlului de stat adoptat prin hotrrea Parlamentului Republicii
Moldova la 19 iulie 199440, prevederile creia ulterior au fost implementate, numete
n calitate de subieci ai controlului i unele instituii specializate de control.
Specializarea controlului reiese din

14.3. Instituiile i structurile specializate de control

111

40Vezi: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994, nr.6.

177

necesitatea mbuntirii eficienei lui i are scopul s urmreasc, n principal,

manifestarea unei anumite categorii de deficiene, propunnd soluii pentru
remedierea lor. Specializarea instituiilor administrative ale statului determin i
specializarea funciunilor de control. De aceea se creeaz anumite instituii i
structuri de control intern i extern, avncl ca scop s apere att pe administrai, ct i
administraia de nenumrate riscuri generate de specializarea exesiv a activitilor.
Acest control se efectueaz n cele mai diverse domenii i sectoare de activitate.
Controlul specializat nu se extinde asupra ntregii activiti a organelor controlate,
dar numai asupra anumitor aspecte precis determinate i care se ncadreaz n
specificul activitii organului de control. Instituiile i structurile specializate de
control snt de mai multe categorii.
Organul suprem de control financiar este Curtea de Conturi, instituit de ctre
Parlament. Aceasta i exercit funciile independent, n conformitate cu prevederile
constituionale i legale. Controalele ei se iniiaz din oficiu i nu pot fi sistate dect
de Parlament i numai n cazul depirii competenelor stabilite prin lege. Curtea de
Conturi exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de
ntrebuinare a resurselor publice, precum i asupra modului de gestionare a patrimoniului public. Prin controalele efectuate, ea urmrete respectarea legilor i
aplicarea principiilor de economicitate, raionalitate i eficien n gestionarea
mijloacelor materiale i financiare ale statului. Curtea de Conturi prezint anual un
raport asupra administrrii i ntrebuinrii resurselor financiare publice.
O alt categorie de instituii i structuri specializate de control activeaz fie n
subordinea direct a Guvernului, fie n cadrul organelor administraiei publice
centrale de specialitate, fie ntr-un regim relativ autonom. Acestea snt diferite
servicii, oficii, inspecii i inspectorate de stat, centre, agenii i alte structuri
administrative prin care se exercit controlul de specialitate asupra acelor acte i
aciuni ale organelor controlate ce se ncadreaz n profilul organului de control. De
ctre aceste instituii i structuri se efectueaz controlul vamal, fiscal, financiar,
ecologic, sanitar, veterinar, antiincendiar, proteciei muncii, calitii in construcii
i alte categorii de control specializat n sfera administraiei publice.
In cazul exercitrii controlului de ctre aceste instituii i structuri specializate
de control, organele controlate nu snt subordonate, din punct de vedere
112

administrativ, organelor de control. Controlul specializat exercitat de aceste

instituii are ca obiective verificarea legalitii activitii controlate, respectrii
normelor i prevederilor regulamentelor corespunztoare.
Instituiile i structurile administrative respective, n temeiul prevederilor legale,
dispun de dreptul de a sesiza organele competente despre nclcrile depistate, ori
de a aplica ele nsele sanciuni administrative. Mijloacele specifice de care dispun i
sanciunile ce le pot aplica snt prevzute n actele normative ce reglementeaz
organizarea i funcionarea lor.
O problem important care apare n activitatea practic a acestor instituii i
structuri specializate de control, este necesitatea coordonrii activitii lor pentru a
evita dublrile posibile n efectuarea controalelor n unele i aceleai organe i
stabilirea unei periodiciti rezonabile a acestor controale. Absena unei astfel de
coordonri poate provoca anumite disfuncionaliti n activitatea de control.
14.4. Natura i particularitile controlului obtesc n sfera
administraiei publice
O parte component a controlului n sfera administraiei publice l constituie
controlul obtesc. El este extern fa de instituiile administraiei publice i este
realizat de organizaiile obteti, precum i de ceteni. Organizaiile obteti snt
forme organizatorice nestatale, de asociere a cetenilor, create pe baza unirii liber
consimit a acestora, n vederea satisfacerii n comun a diferitelor interese
specifice, n concordan cu interesele generale ale societii.
n conformitate cu articolul 39 al Constituiei Republicii Moldova cetenii au
dreptul s participe la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum i prin
reprezentanii lor. Att teoretic, ct i practic aceasta presupune controlul obtesc
asupra organelor administraiei publice i funcionarilor publici.
Subiecii controlului obtesc snt: partidele politice, sindicatele, organizaiile
neguvernamentale, mijloacele de informare n mas, colectivele de munc, cetenii
ca persoane particulare. Societatea civil exercit o influen mare asupra
183

autoritilor administraiei publice asigurnd reprezentarea i aprarea intereselor

diferitelor categorii de grupuri sociale.
Aceasta se nfptuiete prin expunerea opiniei lor n pres, la mitinguri, prin
sesizri, reclamaii i sugestii pe care cetenii le formuleaz i le propun n legtur
cu desfurarea procesului de administrare.
In acelai timp, toi aceti subieci de control reprezint organizaiile obteti,
dar nu statui. Deci, competenele lor de control nu snt mputerniciri de autoritate a
puterii, dar au doar o influen obteasc, exprimat prin luarea anumitor msuri de
influen asupra activitii autoritilor administraiei publice.
Implicarea cetenilor n procesul de administraie este o consecin logic a
procesului de democratizare a societii i reiese din principiile publicitii i
transparenei, precum i a garantrii drepturilor ceteneti. Prin semnalarea
prompt a deficienelor din instituiile administrative, controlul obtesc contribuie la
ntrirea legalitii i mbuntirea general a activitii autoritilor administraiei
publice. Controlul obtesc asupra activitii aparatului administrativ face ca
funcionarii s pstreze legturi strnse cu societatea civil.
In efectuarea controlului obtesc un rol deosebit le revine sindicatelor. Ele
controleaz respectarea de ctre autoritile administraiei publice, de ctre
administraiile organizaiilor i ntreprinderilor a legislaiei muncii i snt n drept s
cear nlturarea neajunsurilor depistate. Autoritile publice snt obligate s trimit
organizaiilor sindicale, pentru informare i expunere de opinii, proiecte de
programe, proiecte de legi sau de alte acte normative referitoare la problemele
remunerrii muncii, asigurrilor sociale, ocrotirii sntii, securitii muncii i s
in seam de propunerile expuse de sindicate asupra lor. Sindicatele, de asemenea,
exercit controlul asupra realizrii contractelor colective de munc i au dreptul de a
cere destituirea funcionarilor care s-au fcut vinovai de nclcarea legislaiei n
acest domeniu.
In concluzie putem meniona c controlul obtesc este o form democratic a
controlului extern fa de administraie, are particularitile sale de realizare i
ocup un loc important, alturi de controlul de stat, n sistemul de control exercitat
asupra administraiei publice.
Subiecte de evaluare:
1. Definii noiunea de control din sfera administraiei publice.
113

2. Formulai misiunile controlului din sistemul administraiei publice

i caracterizai cerinele fa de exercitarea lui.
3. Clasificai formele i metodele controlului de stat realizate n administraia
public.
4. Expunei modalitile exercitrii controlului politic asupra activitii
administraiei publice.
5. Evideniai nsemntatea controlului administrativ pentru eficien-tizarea
activitii sistemului administraiei publice.
6.'Analizai modalitile efecturii controlului judectoresc n scopul asigurrii
legalitii procesului de administrare public.
7. Demonstrai necesitatea instituiilor i structurilor specializate de control din
sfera administraiei publice,
8. Descriei natura i particularitile controlului obtesc n sfera administraiei
publice.
9. Argumentai interdependena dintre efectuarea controlului i eficiena
activitii administrative.
10. Identificai locul i rolul controlului n cadrul reformei actuale a
administraiei publice din Republica Moldova.
Literatura recomandat:

1. Ioan Alexandra, Administraia public. Bucureti, 1999, pag.508-518; 563615.

2. Elena Aram, Supremaia Constituiei i controlul constituionalitii

legilor // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.3, pag.25-34.
3. Dumitru Baltag, Controlul exercitat de stat n condiiile aplicrii
principiului autonomiei locale n administraia public // Materialele conferinei
tiintifico-practice internaionale, Chiinu AAP, 2005, pag.74-78.
4. tefan Belecciu, Nadejda Durbal, Controlul specializat ca modalitate de
asigurare a legalitii n administraia public /7 Materialele conferinei tiinificopractice, Chiinu AAP, 2002, pag.80-92.
5. Ion Creang, Curs de Drept administrativ, Chiinu, 2005. pag.251-264.
6. Yehezkel Dror, Orientarea guvernrilor din Europa Central i de Est spre
furirea viitorului prin rupturi n istorie II In culegerea: Dezvoltarea capacitilor
183

de guvernare: Provocri pentru rile din Europa Central i de Est, Chiinu, 2005,
pag. 17-26.

114

183

1. Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti. 1996,

pag.412-414; 431-446; 463-467.
2. Maria Oriov, Drept administrativ, Chiinu,2001, pag. 169-212.
3. Mihail Poalelungi, Ordinea legal - imperativ al statului de drept li
Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2003, nr.l, pag.39-45.
10. Aure! Smboteanu, Controlul - component de reformare a administraiei publice // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997,'nr.l,
pag.75-84.
11. Verginia Vedina, Drept administrativ (Capitolul IX: Teoria general a
controlului exercitat asupra administraiei publice), Bucureti, 2006, pag. 120-130.
XV. ADMINISTRAIA PUBLIC I INTEGRAREA EUROPEAN
Sistemul administrativ specific statului totalitar s-a prbuit sub
defeciuni de construcie, iar administraia public, construit pe
principii democratice ale statulu de drept, s-a dovedit a fi
superioar, astfel c ipoteticul model al unei administraii publice
europene nu poate avea n vedere, dect administraia public de tip
occidental"
loan Alexandru
Obiective:

115

In condiiile aspiraiilor proeuropene ale Republicii Moldova studierea temei

privind administraia public i integrarea european va contribui la:

- identificarea dimensiunilor i cilor de prospectare a administraiei publice n

contextul proceselor integraioniste din Europa;

- definirea conceptelor de reorganizare, reformare i modernizare a

administraiei publice n contextul societii tranzitorii;

- familiarizarea cu caracteristicile i tendinele integraioniste n evoluia,

modelului european de administraie ca rezultat al proceselor interferene din
mediul politic i administrativ european;

- evaluarea implementrii Planului de Aciuni: Uniunea European -Republica

Moldova privind eforturile de ajustare a administraiei publice la standardele
europene.
15. . Dimensiunile i prospectarea administraiei publice
Administraia public prin esena sa are mai multe dimensiuni. Prin dimensiune
a administraiei publice se subnelege un anumit coninut al activitii sale.
Procesul de evoluie a administraiei publice ntrunete un sistem complex de
activiti prin coninutul i modalitile lui de manifestare. Complexitatea
coninutului deriv din caracterul schimbrilor care se produc n societate.
187

Aceasta determin i modalitile de realizare a procesului de prospectare a

administraiei pentru care snt caracteristice diversitatea, multidi-mensionalitatea,
interdependena factorilor politici, economici, sociali, pe de o parte, i influena
vdit asupra acestor procese a factorilor subiectivi, pe de alt parte, care se
manifest preponderent prin activitatea personalului din organele administraiei
publice, ndeosebi a factorilor de decizie.
Coninutul activitilor organelor administraiei publice pasibile prospectrii, ca
rezultat al evoluiei vieii sociale aflat mereu n schimbare i dezvoltare, constituie
dimensiunile administraiei publice. Administrarea afacerilor publice a unei
societi n dezvoltare are cel puin trei dimensiuni analitice distincte, i anume:
tehnic, programatic i politic41.
Dimensiunea tehnic include aa funcii ale autoritilor administraiei publice,
cum sunt: meninerea ordinii publice i proteciei populaiei, colectarea taxelor,
prestarea unui minimum de faciliti pentru populaie ca ngrijirea i exploatarea
drumurilor, prestarea serviciilor potale i altele. Aceasta este o sfer tradiional
de activitate a administraiei publice existent n domeniul public al oriicrei
societi cu diferite niveluri de eficien i rafinament.
Dimensiunea programatic este axat pe dezvoltarea socioeconmica a
comunitilor i include dezvoltarea nvmntului, edificarea infrastructurii
sociale, promovarea i dezvoltarea diferitelor sectoare ale industriei, agriculturii,
dezvoltarea rural i urban n scopul asigurrii unei evoluii durabile a societii.
Dimensiunea politic are n vizorul su schimbarea locului i rolului
administraiei i personalului ce activeaz n cadrul ei, dezvoltarea societii,
creterea iniiativei membrilor societii, n formularea i implementarea variatelor

41Hahn Been Lee, Systematization. of Knowledge on Public. Administration: The

Perspective of Development Administration I! In Development Administration in
Korea, editors Gerald E, Caiden, Bun Wood Kim, West Hartford, Connecticut.
USA, 1991,pag.3.
116

programe de dezvoltare social i economic a rii i presupune o cretere a

interaciunii politice ntre toate nivelurile organelor administraiei publice.
Administraia public n dezvoltare (reformare A.S.) ine de ultimele dou
dimensiuni, cea programatic i cea politic, i pledeaz neaprat pe schimbri
eseniale, care pot fi direeionate n patru domenii:
a) Formularea politicii i planificarea rezult din schimbrile rapide i
complexe ale mediului de guvernare care, la rndul su, nainteaz necesitatea
elaborrii de noi politici. Pregtirea deciziilor politice i prezentarea lor pentru a fi
adoptate de organele abilitate cu acest drept este o funcie distinctiv a organelor
administraiei publice.
b) Managementul proiectelor i programelor de dezvoltare pornete de la
dezideratul c pentru a obine rezultate pozitive n dezvoltare, politicile i planurile
elaborate trebuie sa-i gseasc reflectare n nite programe i proiecte concrete
care, la rndul lor, pot fi implementate cu condiia unui management eficient pe care
pot i trebuie s-1 efectueze organele administraiei publice, ncadrate cu un
personal bine pregtit.
c) Dirijarea schimbrilor i modificrilor din administraia public, cum ar t
introducerea inovaiilor i tehnicilor noi de administrare, reorganizarea sistemului
bugetar, serviciului public, alte schimbri ce vizeaz organizarea i funcionarea
organelor administraiei publice.
d) Edificarea instituional are ca scop aducerea n corespundere cu necesitile
dezvoltrii administraiei publice a reelei instituionale, acordarea sprijinului
necesar prin aceasta la implementarea programelor i proiectelor elaborate, precum
i introducerea n circuitul managementului public a noi valori i norme, forme i
metode de activitate, avnd ca suport noi principii i norme comportamentale.
Acestea fiind funciile-cheie ale administraiei publice n dezvoltare, menionm
c ele snt supuse influenei factorilor timpului, prin care administraia public
trece. Realizarea acestor funcii la etapa actual se efectueaz pe fondul influenei
187

proceselor democratice din societate, orientarea lor spre valorile general-umane i

edificarea statului de drept, desfurarea unor procese active de socializare a
personalitii.
In acelai timp, sntem i martori ai unor tendine negative, cum ar fi nivelul
sczut, deocamdat, al parametrilor contiinei politice i culturii politice a
populaiei, instabilitatea politic, care se intercaleaz cu criza economic,
dezechilibrul demografic, nerespectarea ordinii de drept, creterea far precedent a
corupiei, fenomene care snt n atenia autoritilor administraiei publice.
15.2. Conceptul de reorganizare, reformare i modernizare a
administraiei publice n contextul tranziiei i al proceselor
integraioniste
Coninutul i modalitile de dezvoltare a administraiei publice capt
asemenea dimensiuni n timp i spaiu care ordoneaz desfurarea proceselor
reformatoare ntr-o anumit consecutivitate i n anumite arii geografice cu
intensiti diferite, aceasta determinnd natura evolutiv a proceselor.
In aceast ordine de idei, evoluia procesului de transformare a administraiei
publice este o desfurare succesiv a schimbrilor structural-organice i
funcionale ale administraiei publice cu implementarea treptat a inovaiilor.
De regul, transformrile profunde din administraia public au loc concomitent
la cteva niveluri, dat fiind faptul c procesele care se desfoar ntr-un stat snt
subordonate legitilor cu caracter naional, precum .i unor legiti ce se manifest
la nivel regional-i local. Pornind de la aceasta, deosebim transformri la
macronivel, mezonivel i micronivel-fonnnd astfel o triad ce constituie temelia
mediului social, politic i juridic al statului, asigurndu-i unitatea lui. Aceast
abordare este valabil pentru oriicare stat, cci luarea n considerare a intereselor

117

naionale regionale i locale este o condiie obligatorie n procesul de transformare

a administraiei publice, implicnd schimbri profunde n relaiile sociale n general.
Cu toate acestea, mecanismele de realizare a acestor transformri la nivelurile
menionate au particularitile lor pentru fiecare ar, reieind din specificul
statului, tradiiile lui n sfera administraiei publice, receptivitatea la experiena
acumulat de alte ri, precum i din gradul de contientizare a oportunitii
abordrii n complex a transformrilor att n aspectul derulrii lor n timp, ct i
desfurrii acestora n anumite spaii geografice, ele gsindu-i reflectare n
organizarea administrativ-terito-rial a statului respectiv.
Toate acestea ne permit s vorbim despre o perioad de tranziie ca o stare
deosebit a organismului social n care au loc nite transformri profunde
economice i politice, se desfoar nite procese sociale rapide i contradictorii, au
loc schimbri serioase n administraia public.
Perioada de tranziie, dup prerea lui B. Rakitschi, e considerat timpul pe
parcursul cruia se parcurge distana de la punctul iniial al strii calitative a
societii pn la o nou stare calitativ a ei . Pentru aceste perioai;

., , , 1990, . 264.
de, de regul, snt caracteristice instabilitatea social, schimbarea rapid a
situaiilor i scenariilor de dezvoltare, constituirea unor structuri i inslitu-j ii
politice i economice noi cu o credibilitate joas din partea populaiei.
Perioada de tranziie n sfera administraiei publice reprezint o stare I deosebit
a ntregului sistem al administraiei, cuprinznd reeaua organelor administraiei
publice, atribuiilor acestor organe, raporturile existente ntre organele
administraiei publice de diferite niveluri, pe de o parte, i organele administraiei
publice i celelalte elemente ale sistemului politic, pe de alt parte.
Administraia public din perioada de tranziie ntrunete elemente ale noului
influenate de procesele democratice din societate i de dorina de ajustare a
187

administraiei publice la realizrile atinse de statele avansate n acest domeniu dar,

totodat, persist i elementele trecutului care i g-] sesc expresie n structuri i
metode nvechite de activitate, reprezentri i norme de mentalitate perimate,
exprimmd, n totalitatea lor, ineria puterii.
Esena perioadei de tranziie n sfera administraiei publice const n trecerea de la
administraia public care a servit sistemul administrativ de comand i care
funciona n baza principiului centralismului democratic, j la administraia public
chemat s serveasc un sistem democratic al ' societii ce funcioneaz n baza
altor principii, avnd ca repere valorile general-umane i reprezentrile despre
idealurile unei societi moderne. Aceasta presupune nu numai crearea noilor
structuri ale puterii i orgam-\ zarea funcionrii lor, dar i depirea contradiciilor
dintre sarcinile de < edificare a administraiei moderne i motenirea
nedemocratic ce se mai "l manifest n activitatea instituiilor respective.
Dezvoltarea administraiei publice cunoate mai multe ci, cum ar fi:
- reorganizarea care presupune nite schimbri minore de ordin orga-4 nizatoric
i funcional n activitatea administraiei ce se refer, n temei, la ; adaptarea
administraiei la anumite rigori sociale aflate n schimbare;
- reformarea care nseamn nite schimbri radicale structural-orga-| nice i
funcionale n activitatea administraiei, n baza unor principii noi ] de organizare i
desfurare a activitii administraiei publice n scopul j sporirii eficienei ei;
I - modernizarea care presupune reorganizarea i reformarea dimensiu-1 nilor
programatice i politice ale administraiei, adic schimbarea locului I i rolului
administraiei publice n sistemul social prin implementarea unor I principii
moderne de administraie i ajustarea ei la inovaiile timpului. | Deci, modernizarea
administraiei publice poate avea loc numai pe calea I reorganizrii i reformrii ei,
reieind din procesele integraioniste n domeniu.
Prin urmare, edificarea unui sistem nou de administraie public i organizarea
funcionrii lui constituie o sarcin major a societii democratice chemat s
118

nlture din administraia public elementele perimate, nvechite, neeficiente,

depite de timp i s ajusteze administraia public la cerinele actuale de
organizare i funcionare ce ar corespunde plenar doleanelor i nzuinelor
poporului care i-a ales calea democratic de dezvoltare a societii.
Aceste procese se desfoar n condiiile unui mediu integraionist foarte
pronunat, condiionat n ultimul timp de tendinele de aderen la modelul
european de administraie public i de interferen a tehnologiilor administrative
moderne, bazate pe atragerea tot mai larg n exercitarea administraiei publice a
membrilor comunitii.
15.3. Caracteristicile i tendinele n evoluia modelului european de
administraie
n perioada postbelic n Europa au avut loc un ir de schimbri de ordin politic,
economic, social i de alt natur. Aceste schimbri, dup natura lor, cu caracter
integraionist, au avut o influen mare i asupra evoluiei administraiei publice,
care devine cu timpul mai omogen, cu toate c rnai continu s existe i foarte
multe deosebiri. Factorii de aderen ai administraiei publice din rile europene
snt de ordin politic, istoric, geografic care au contribuit la constituirea unor
elemente, care, examinate n toalitatea lor, ar putea forma nite caracteristici i ar
evidenia nite tendine n evoluia modelului european de administraie public.
Aceste elemente, n viziunea noastr, ar putea fi urmtoarele:
Reevaluarea rolului administraiei de stat n gestionarea treburilor publice.
Dup cum cunoatem, au fost perioade cnd se resimea un rol exagerat al statului
n gestionarea afacerilor publice. Aceasta a i constituit baza formrii sistemelor
centralizate de administraie public, condi-ionnd abilitarea administraiei de stat
cu unele atribuii improprii acesteia, care ar fi putut fi exercitate, prin metoda de
187

delegare, de alte autoriti publice, cum ar fi, de exemplu, autoritile administraiei

publice locale. Descentralizarea funciilor statului i transmiterea unei pri a
acestor funcii autoritilor locale constituie o caracteristic i o tendin n evoluia
modelului european de administraie public.
Creterea rolului comunitilor locale n exercitarea administraiei.
Comunitile locale nu snt nite simple circumscripii umane. Ele posed un bogat
coninut de competene, derivat din funciile noi care i snt proprii, din drepturile i
obligaiunile pe care le are, precum i din capacitatea i posibilitatea de a participa
la exercitarea puterii. Cu ct este mai intens viaa public la nivelul comunitilor
locale, cu att devine mai puin posibil impunerea fa de comunitile locale a
voinei organelor centrale ale puterii, de a activa dup scheme unice, far a ine
seam de particularitile i interesele acestor comuniti teritoriale. Acest lucru
este contientizat i se implementeaz n rile europene.
Funcionarea n condiii reale a autonomiei locale. Calea spre autonomia local
autentic a fost ndelungat, anevoioas i parcurs n mod diferit de rile
europene. Chiar i n prezent, ea are un spectru larg de manifestare. Dar, datorit
eforturilor comune, au fost stabilite nite reguli generale, care i-au gsit expresie
n Carta european: exerciiul autonom al puterii locale i care servesc drept repere
de asigurare uniform i omogen a autonomiei locale n rile europene.
Implementarea autonomiei locale este unul dintre factorii importani n evoluia
modelului european de administraie public i una din caracteristicile sale de
referin, care i asigur mobilitate i atractivitate.
Delimitarea clar a competenelor dintre administraia public central i
administraia public local. Problema delimitrii competenelor dintre diferite
niveluri ale administraiei publice ntotdeauna a strnit multe dispute i opinii. i
aceasta din cauza c fiecare din pri, statul i unitile administrativ-teritoriale
primare i intermediare, doresc s posede ct mai multe competene n exercitarea
administraiei. Experiena acumulat n rile europene n acest domeniu, dei
119

difer de la ar la ar, vorbete n favoarea ideii c numai o delimitare optim i

clar a competenelor, care ar ine seam att de realizarea interesului naional, dar
i a intereselor locale, mai ales n materie financiar i relaii interebugetare, este o
precondiie de asigurare a unei administraii eficiente.
Relaii benefice de colaborare cu societatea civil. Eficiena administraiei
publice depinde de foarte muli factori, printre ei se numr i relaiile benefice cu
societatea civil. Recunoaterea n societatea civil a unui partener activ n
exercitarea administraiei este o trstur proprie pentru administraia public din
majoritatea rilor europene. Acest parteneriat se realizeaz prin stabilirea unor
relaii de cooperare i de reprezentare n soluionarea multor probleme ale
comunitilor umane. O modalitate foarte rspndit este participarea
reprezentanilor societii civile n procesul decizional al autoritilor administraiei
publice, ceea ce asigur adoptarea unor decizii favorabile comunitilor umane.
Consultarea comunitilor locale n problemele de interes deosebii. Aceasta
este o valoare general a democraiei, care se realizeaz i de autoritile
administraiei publice. Studierea opiniei publice n soluionarea problemelor legate
de viaa comunitar a oamenilor ese prevzut n multe acte normative ale dreptului
comunitar, inclusiv n Carta european a autonomiei locale. Acest procedeu
democratic se folosete pe larg n rile europene i servete drept un barometru al
opiniei publice.
Dimensiuni optime ale unitilor administrativ-teritoriale. Organizarea
teritoriului rii din punct de vedere administrativ este o condiie care influeneaz
substanial calitatea exercitrii administraiei n unitile administrativ-teritoriale
respective. n evoluia organizrii teritoriului, rile europene au trecut prin mai
multe etape, dar n cele din urm au fost depite, n linii mari, tendinele
organizrii farmiate a teritorilui, n unele din ele - prin trecerea la organizarea
unitilor administrativ-teritoriale de dimensiuni mai mari. Raportate la numrul
populaiei, unitile administrativ-teritoriale primare, de nivelul unu, ntrunesc de la
187

cteva mii pn la cteva zeci de mii de locuitori, iar unitile administrativteritoriale intermediare ntrunesc de la trei, patru sute de mii de locuitori pn ia un
milion i mai muli locuitori fiecare. Mrirea dimensiunilor unitilor
administrativ-teritoriale contribuie la consolidarea capacitilor lor umane,
materiale i financiare.
Grad nalt de profesionalism al angajailor din administraia public. Aceasta
se dobndete pe calea delimitrii funciilor politice de cele administrative n
promovarea politicii de personal. Procednd n aa fel, se creeaz condiii
favorabile pentru asigurarea stabilitii n funcii a angajailor din administraia
public, ceea ce influeneaz substanial calitatea activitii administrative.
Caracteristic pentru lucrul cu personalul din administraia public n rile
europene este promovarea permanentizrii instruirii profesionale a funcionarilor
publici, fapt ce contribuie la actualizarea cunotinelor necesare pentru exercitarea
activitii administrative.
Sistem informaional dezvoltat, inclusiv cel electronic. n lumea modern
informaia este o surs la fel de important n activitatea administraiei publice ca i
resursele umane, financiare i materiale. Sistemul informaional din administraia
public european are o utilare tehnic modern cu reele informaionale i baze de
date n diferite domenii de activitate. Tehnologiile informaionale folosite permit
soluionarea operativ i calitativ a problemelor de care snt preocupate
autoritile administraiei publice.
Acestea snt doar cteva din caracteristicile i tendinele n evoluia modelului
european de administraie public. Desigur, acest model are o anumit doz de
convenionalitate, dat fiind faptul c el are particularitile sale pentru fiecare ar
n parte, dar n acelai timp se manifest i ca o tendi general-european.

120

15.4. Planul de Aciuni: Uniunea European - Republica Moldova i

prevederile de ajustare a administraiei publice
la standardele europene
Pornind pe calea evoluiei democratice, Republica Moldova a iniiat deja la
nceputul anilor nouzeci ai secolului trecut unele relaii cu Uniunea European.
Un prim pas n aceast direcie a fost solicitarea nc n anul 1993 de ctre
conducerea de atunci a Republicii Moldova a ncheierii unui Acord de Parteneriat i
Cooperare cu Uniunea European. Dup un proces de negocieri a fost pregtit
Acordul de Parteneriat i Cooperare care a fost semnat la 28 noiembrie 1994.
Semnarea acestui Acord a semnificat un semnal de atitudine a Republicii Moldova
fa de valorile europene i demararea unui proces de apropiere dintre Republica
Moldova i Uniunea European42.
Actualmente, cnd valabilitatea Acordului de Parteneriat i Cooperare expir, iar
ultimul val de extindere a Uniunii Europene, de la nceputul anului 2007, o dat cu
aderarea Romniei i Bulgariei, a fcut ca Republica Moldova s devin vecin de
hotar cu Uniunea European, a aprut necesitatea de a revedea cadrul normativ al
relaiilor dintre Republica Moldova i Uniunea European.
Astfel, n cadrul Politicii de Vecintate promovat de Uniunea European a fost
elaborat i semnat la 22 februarie 2005 Planul de Aciuni: Uniunea EuropeanRepublica Moldova43. Acest document a constituit o nou etap de colaborare ntre
Uniunea European i Republica Moldova, de data aceasta n cadrul Politicii de
Vecintate. Moldova a avut posibilitate s stabileasc cu Uniunea European relaii

42 Stavil Ion, Ungureanu Anatol, Evoluii recente n promovarea integrrii europene a Republicii Moldova II Administrarea public, 2003, nr.4, pag.48-55.
43 Planul de Aciuni: Republica Moldova - Uniunea European II Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.65-66.
187

politice, de securitate, economice i culturale mai intense, s sporeasc cooperarea

transfronta-

121

187

mm
lier i s mprteasc responsabilitatea pentru prevenirea i soluionarea
conflictelor.
Planul a fost prevzut pentru o perioad de trei ani i a avut ca obiectiv
ndeplinirea prevederilor Acordului de Parteneriat i Cooperare i ncurajarea
realizrii, n viitor, a aspiraiilor Republicii Moldova de integrare n Uniunea
European. Alturi de alte componente, cum ar fi: cooperarea politic, economic,
convergena legislaiei, integrarea sistemului de nvmnt i altele, Planul de
Aciuni a prevzut i un ir de msuri ce vizeaz administraia public.
n compartimentul Dialogul politic i reformele" Planul de Aciuni a prevzut
ca o direcie de consolidare a stabilitii i eficacitii instituiilor care garanteaz
democraia i supremaia legii continuarea reformei administrrii i consolidarea
autoadministrar locale n conformitate cu standardele europene, n special cele ce
se conin n Carta european a autoguvernrii locale i acordarea unei atenii
speciale expertizei i recomandrilor Congresului Autoritilor Locale i Regionale
din Europa, inclusiv n ceea ce privete manajamentid bugetelor locale de ctre
administraiile locale i atribuirea competenelor bugetare (resurse care sa
corespund responsabilitilor). Consolidarea supremaiei legii prin sporirea
eficienei puterii judectoreti i a organelor de drept, respectarea corespunztoare
a hotrrilor Curii constituionale ".
Din prevederile Planului de Aciuni viznd administraia public putem distinge
cel puin cinci poziii, asupra soluionrii crora autoritile Republicii Moldova
urmau sa-i concentreze eforturile n perioada de valabilitate a Planului de Aciuni.
n primul rnd, se accentueaz necesitatea continurii reformei administrative i
consolidarea autoadministrm locale n conformitate cu standardele europene.
Aceasta nseamn c Uniunea European recunoate faptul c n Republica
Moldova se desfoar reforma administraiei publice, dar n acelai timp consider
c autoadministrarea local nu corespunde standardelor europene. Dup cum
observm, ntr-o form concentrat, se d apreciere unui component prioritar al
reformei administraiei publice, i anume strii de lucruri n administraia public
local, unde ntr-adevr mai persist o sumedenie de probleme nerezolvate.
n al doilea rnd, se accentueaz ideea c, n special, trebuie s se atrag atenie
standardelor europene ce se conin n Carta european a autoguvernrii locale.
196

122

Dup cum cunoatem, Republica Moldova a semnat i a ratificat Carta

european: exerciiul autonom al puterii locale deja n anul 1997. Multe din
prevederile Cartei europene au cptat concretizare n legislaia rii noastre,
inclusiv principiile administraiei publice locale, care i-au gsit att fundamentare
constituional, precum i legal, ntocmai cum prevede Carta european. Dar,
totodat, unele prevederi ale Cartei, cum ar fi necesitatea consultrii cetenilor pe
problemele de interes deosebit, participarea lor la procesul decizional, asigurarea
plenitudinii autonomiei locale i altele, nu se realizeaz n deplina lor prevedere.
n al treilea rnd, se sublinieaz oportunitatea acordrii unei atenii speciale
expertizei i recomandrilor Congresului Autoritilor Locale i Regionale din
Europa, adresate cu diferite ocazii autoritilor Republicii Moldova. Instituia
respeciv care promoveaz n plan european interesele comunitilor locale i
regionale este abilitat cu dreptul de a face expertiza proiectelor de legi i a altor
acte normative i care se refer la domeniul organizrii i funcionrii administraiei
publice locale i intermediare. Ca rezultat al efecturii acestor expertize, Congresul
Autoritilor Locale i Regionale formuleaz recomandri pentru autoritile
naionale viznd corespunderea lor cu rigorile europene.
n cazul Republicii Moldova au fost unele situaii cnd autoritile moldoveneti
nu au inut seam de recomandrile acestei instituii europene, cum a fost cazul
revizuirii organizrii administrativ-teritoriale produs n 2003, unele recomandri
privind relaiile interbugetare dintre autoritile administraiei publice centrale i
cele locale, asigurarea stabilitii n funcii a angajailor din administraia public
local i altele. Aceasta a i servit, probabil, ca temei pentru formularea expus n
compartimentul respectiv al Panului de Aciuni.
n al patrulea rnd, se vede necesar atribuirea competenelor bugetare care ar
corespunde responsabilitilor organelor locale ale puterii. Problemele asigurrii
autonomiei financiare snt cele mai dificile din complexul de probleme existente n
administraia public local. Cadrul legal prevede aceast autonomie financiar a
unitilor administrativ-teritoriale de toate nivelurile, dar n realitate nu toate
competenele cu care snt abilitate organele locale ale puterii au o acoperire
financiar suficient, din care cauz se ntlnesc multe disfuncionaliti. Pentru

soluionarea acestor probleme se cer efectuate un ir de msuri de ordin

organizatoric, fiscal, de perfecionare a relaiilor interbugetare i multe altele.
n al cincilea rin, se atrage atenia asupra necesitii consolidri: supremaiei
legii n toate sferele de activitate. Aceast prevedere a Planului de Aciuni reiese din
obiectivele constituirii statului de drept, far de care nu putem vorbi de standardele
europene. Perioada de tranziie prin care trece Republica Moldova genereaz
anumite deficiene n implementarea acestui principiu constituional. In societate
este destul de rspndit nihilismul juridic, iar pe de alt parte sntem n prezena
unor procese negative, cum ar fi corupia, abuzul de putere i altele, care pot fi
curmate ori micorat ponderea lor doar prin promovarea legalitii i a ordinii de
drept.
Dup cum vedem, Planul de Aciuni: Uniunea European - Republica Moldova
a prevzut, alturi de alte domenii de activitate, i un complex.de msuri privind
ajustarea administraiei publice din Republica Moldova la standardele europene. O
parte din aceste obiective au fost realizate prin eforturile conjugate ale autoritilor
administraiei publice i societii civile i cu concursul instituiilor politice ale
statului. Asupra unei alte pri de aciuni planificate se cere de continuat activitatea
n scopul realizrii lor depline.
n legtur cu expirarea, la 22 februarie 2008, a termenului de valabilitate a
Pianului de Aciuni: Uniunea European - Republica Moldova, n prezent se
examineaz posibilitatea de elaborare a unui nou document, care ar reglementa n
continuare relaiilie Republicii Moldova cu Uniunea European, inclusiv n
domeniul administraiei publice. Necesitatea unui astfel de document este vizibil,
elaborarea cruia i punerea lui n aplicare ar asigura continuitatea proceselor
iniiate n acest domeniu.

Subiecte de evaluare:
1. Definii noiunea de dimensiune a administraiei publice.
2. Clasificai dimensiunile administraiei publice din perspectiva valorilor
europene.
3. Evideniai domeniile dezvoltrii administraiei publice n dimensiunile sale
programatice i politice.
4. Explicai conceptele de reorganizare, reformare i modernizare a
administraiei publice n contextul societii n tranziie i al proceselor
integraioniste.
5. Argumentai interdependena dintre procesele de reorganizare, reformare i
modernizare a administraiei publice.
123
196

6. Nominalizai i caracterizai succint factorii de aderen ai administraiei

publice din rile europene.
7. Enumerai n ordinea prioritii i importanei lor, reieind din viziunile
proprii, factorii de aderen ai administraiei publice din rile europene.
8. Descriei istoricul adoptrii Planului de Aciuni: Uniunea European Republica Moldova i selectai din coninutul lui prevederile cu referire ia
administraia public.
9. Estimai aportul Planului de Aciuni: Uniunea European - Republica
Moldova n procesul de ajustare a administraiei publice la standardele europene.
10. Formulai unele soluii care, n propria viziune, ar amplifica i ar
urgenta procesul de ajustare a administraiei pubiice la standardele europene.
Literatura recomandat:
1. Ioan Alexandru, Administraia'public, Bucureti, 1999, pag.563- 615.

2. Administraia public n perspectiva integrrii europene //Materiale ale

sesiunii de comunicri tiinifice, Chiinu, ISAM, 2007.
3. Yehezkel Dror, Orientarea guvenrilor din Europa. Central i de Est spre
furirea viitorului prin rupturi n istorie // In culegerea: Dezvoltarea capacitilor de
guvernare: Provocri pentru rile din Europa Central i de Est, Chiinu 2005,
pag. 17-26.
4. Christian Engel, Dimensiunea european a administraiei publice // n
culegerea: Continuitate i schimbare n procesul de integrare european, Chiinu
2004, pag.243-274.
5. Mihai T. Oroveanu, Tratai de tiina Administraiei, Bucureti,
1996,pag.463-467.
6. Planul de Acuni: Uniunea European - Republica Moldova, Hotrrea
Guvernului Republicii Moldova nr.356 din 29 decembrie 2005 //Monitorul Oficial
al Republicii Moldova, 2006, nr.5-8.
7. Aurel Smboteanu, Unele aspecte strategice privind reformarea administraiei
publice i crearea unui consens pentru asigurarea contu-nuittii i ireversibilitii
reformei // Administrarea public, revist meto-dico-tiinific, 2003, nr.3, pag.821.
8. Aurei Smboteanu, Evoluia reformei administraiei publice n contextul
Planului de Aciuni: Uniunea European - Republica Moldova //Analele tiinifice
ale USM, vol.II, 2006, pag.140-144.

7.

9. Aurel Smboteanu, Cincisprezece ani de independen: dimensiunile

ajustrii administraiei publice din Republica Moldova la standardele europene
//Caietul tiinific nr.l al ISAM, Chiinu, 2006, pag.92-99.
^ 10. Allan Thatham, Eugen Osmochescu, Dreptul Uniunii Europene (Capitolul
XX: Republica Moldova i Uniunea European), Chiinu 2003, pag.476-496.
BIBLIOGRAFIE

1.

Alexandru Ioan, Administraia public, Bucureti, 1999.

Alexandru Ioan, Structuri, mecanisme i instituii administrative, volumele I i
II, Bucureti, 1996.
3. Aristotel, Politica, Oradea, 1996.
4. Aram Elena, Supemaia Constituiei i controlul constituionalitii
legilor // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.3.
5. Astrid Aner, Christoph Demmlce, Robert Polet, La Fonction publique
dans l'Europe de 15, Realits et Perspectives // Institut Europen d'Administration
Publique, 1966.
6. Administraia public n perspectiva integrrii europene // Materiale ale
sesiunii de comunicri tiinifice, Caietul tiinific nr.l al ISAM, Chiinu, 2007.

2.

196

124

Bagdasar N. Bogdan Virgil, Narly C, Antologie fdosofic -filosofii strini,

Editura Uniunii Scriitorilor, 1966.
8. Berco Jean Loup, Serviciul public n Frana // Administrarea public,
revist metodico-tiinific, 1996, nr.3.
9. Banto Anatol, Noiunea i conceptul Serviciului public n Republica
Moldova: realizri i perspective II Administrarea public, revist metodicotiinific, 1999, nr.l.
10. Bulgari Valeriu, Reforma administrativ-teritorial, aspect important al
reformei administraiei publice locale II Administrarea public, revist metodicotiinific, 1997, nr.4.
11. Bulgaru Oleg, Probleme de instruire n informatic a funcionarilor
publici // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1996, nr.4.
12. Bulgaru Maria, Constantin Negruzzi: sisteme de guvernmnt //
Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.2.
13. Belecciu tefan, Durbal Nadejda, Controlul specializat ca modalitate de
asigurare a legalitii n administraia public //^ Materialele conferinei tiinifcopractice, Chiinu, AAP, 2002.
14. Baltag Dumitru, Controlul exercitat de stat n condiiile aplicrii principiului
autonomiei locale n administraia public // Materialele conferinei tiinificopractice internaionale, Chiinu, AAP, 2000.

1. Yehezkel Dror, Orientarea guvernrilor din Europa Central i de Est.

spre furirea viitorului prin rupturi n istorie // In culegerea: Dezvoltarea
capacitilor de guvernare: Provocri pentru rile din Europa Central i de Est,
Chiinu 2005.
2. Zbrciog Valeriu, Aspecte teoretice privind ajustrile structurale
economice //Administrarea public, revist metodico-tiinifc, 1996, nr.l.
3. Zbrciog Valeriu, Discrepane i decalaje n obiectivele procesului de
restructurare a administraiei publice II Administrarea public, revist metodicotiinifc, 2000, nr.2.

ANEX

STANDARDUL

208

125

Elaborat n conformitate cu prevederile Standardului

academic i profesional al specialistului cu studii superioare n
domeniul administraiei publice"

208

126

n conformitate cu Standardul academic i profesional al specialistului cu

studii superioare din domeniul administraiei publice", cursul universitar Teoria
Administraiei Publice " reprezint o disciplin fundamental din planul de
nvmnt la specialitatea Administraie public", care contribuie substanial la
fonnarea specialitilor pentru acest domeniu. Specialistul din administraia public
trebuie s posede o nalt pregtire teoretic i aptitudini practice, cunoscnd
originea i evoluia administraiei publice ca fenomen social, legitile ei de
dezvoltare, factorii care contribuie la efcientizarea activitii administrative.
Aceasta se poate dobndi prin studierea viziunilor teoretico-conceptuale i
doctrinare acumulate pe parcursul evoluiei istorice, precum i prin analiza practicii
administrative la diferite etape istorice n contextul mediului politic, juridic i
social n care a funcionat administraia public.
Cunoaterea acestor procese din perspectiva teoriei administraiei publice
creeaz o baz metodologic adecvat pentru activitatea administrativ actual.
Posedarea capacitilor de adaptabilitate a elaborrilor teoretico-conceptuale la
practica administrativ i ajut specialistului s se orienteze mai bine n procesele
actuale din administraia public, s influeneze benefic asupra sporirii eficienei
activitii administrative i orientrii ei la o mai deplin satisfacere a intereselor
comunitilor umane.

Studierea cursului normativ Teoria Administraiei Publice " i familiarizarea

cu coninutul toretico-conceptual i metodologic al activitii administrative
contribuie la formarea specialitilor de nalt calificare, care vor f n msur:
2.1. La nivel de cunoatere i nelegere:

- s cunoasc abordrile conceptuale privind administraia public i rolul

teoriei administraiei n studierea i analiza fenomenului administrativ;
- s defineasc conceptele, teoriile clasice i contemporane privind organizarea
i funcionarea administraiei publice;
- s contientizeze caracterul interdisciplinar i misiunea tiinei administraiei
n investigarea i explicarea proceselor administrative;

- s perceap formele de organizare a administraiei publice, sistemul de relaii n

care snt implicate instituiile administrative, principiile i funciile administraiei
publice;
- s conceap ansamblul resurselor necesare pentru funcionarea administraiei
publice, rolul personalului n procesul de administrare i a controlului ca o modalitate
de eficientizare a activitii administrative.
2.2. La nivel de aplicare :

- s poat folosi cunotinele nsuite n cadrul cursului pentru activitatea ulterioar

de studii, asigurnd astfel continuitatea i permanentizarea procesului de cunoatere
n domeniul teoriei i practicii administrative;
- s identifice principalele repere teoretico-conceptuale i s le utilizeze n aspect
metodologic n viitoarea activitate n calitate de actor a procesului administrativ;
- s stabileasc legturi de interdependen ntre abordrile teoretice privind
administraia public i aciunile practice ale acesteia n condiiile de evoluie
democratic, a procesului administrativ;
- s compare diferite sisteme de administraie i s poat argumenta avantajele i
dezavantajele lor, precum i posibilitile de utilizare a acestora n condiiile
activitii administrative din Republica Moldova;

- s demonstreze utilitatea principiilor democratice de organizare i funcionare a

administraiei publice i s contribuie la implementarea lor practic;
- s analizeze i s determine prin comparare avantajele i dezavantajele
organizrii centralizate i descentralizate a administraiei publice i s poat promova
i susine procesele pozitive ce deriv din acestea;
- s demonstreze necesitatea ajustrii administraiei publice din Republica
Moldova la standardele europene i s contribuie la implementarea acestui proces.
2.3. La nivel de integrare:

- s posede capacitatea analizei interdisciplinare i abordrii sistemice a

activitii administrative influennd astfel mbuntirea calitii acesteia;
- s evalueze utilizarea n activitatea administrativ actual, a prevederilor ce
deriv din teoriile clasice i contemporane privind administraia public i s
formuleze propuneri privind materializarea lor n practic;

127

- s estimeze gradul de implementare n administraia public din Republica

Moldova a conceptelor privind administraia public performant i s contribuie la
sporirea permanent a eficienei administrative;
- s formuleze unele propuneri privind optimizarea organizrii administraiei
publice, pornind de la reperele teoretice studiate, asigurnd flexibilitatea i
adaptabilitatea lor la practica administrativ actual;
- s recomande unele soluii privind posibilitatea prelurii pentru practica
administrativ clin Republica Moldova a unor elemente utile din experiena
sistemelor internaionale de administraie studiate n cadrul cursului;
- s selecteze din materia studiat componentele, care, n viziunea sa, constituie
repere utile pentru modernizarea administraiei publice i ajustarea ei la standardele
europene;
- s argumenteze caracterul general i interfrent ai legitilor dup care a
evoluat i se dezvolt administraia public la etapa actual n condiiile proceselor
intgration iste i de globaizare.
III. Contribuia cursului la formarea competenelor profesionale ale
specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei
publice

Lund n considerare c competenele profesionale constituie finalitatea

procesului de formare a specialistului cu studii superioare n domeniul
administraiei publice, cursul universitar Teoria Administraiei Publice" contribuie
la formarea sistemului de competene ale viitorilor specialiti:

3.1. Competena gnoseologic care presupune posedarea i utilizarea de ctre

specialist a unui volum de cunotine necesare pentru exercitarea unei funcii
publice, inclisiv cunoaterea fundamentelor teoretico-concep-luale i aplicative
privind procesul de guvernare i administrare a comunitilor umane n contextul
transformrilor politice i sociale bazate pe evoluia democratic a societii.

3.2. Competenaprognostic prin cultivarea capacitilor la viitorii specialiti

de a concepe caracterul evolutiv al administraiei publice i de a prevedea
perspectivele dezvoltrii ei prin pronosticarea strategic i elaborarea proiectelor de
activitate profesional n domeniu! administraiei publice.

3.3. Competena ptaxiologica ca o abilitate de transpunere i aplicare encienta a

cunotinelor teoretice n situaii practice din activitatea administrativ prin
identificarea factorilor care influeneaz eficiena activitii administrative i
utilizarea lor n procesul de aplicare a elaborrilor teoretice n activitatea practic.
3.4. Competena managerial care rezid n formarea capacitilor de dirijare a
comunitilor umane i a proceselor socioeconomice prin implicarea nemijlocit n
elaborarea i adoptarea deciziilor, organizarea executrii lor i monitorizarea
valorificrii potenialului material i uman al administraiei publice.

3.5. Competena de evaluare a rezultatelor activitii profesionale cu suportul

metodologic al cunotinelor teoretice acumulate n cadrul cursului i cultivarea
capacitilor de apreciere a muncii prestate i activitilor desfurate n baza
criteriilor obiective i n conformitate cu prevederile metodologice ce deriv din
abordrile teoretice ale administraiei publice.

3.6. Competena comunicativ i de integrare social ca nite abiliti de utilizare

n practica profesional administrativ a diverselor forme de comunicare ce deriv
din paradigmele tiinifice nsuite n cadrul cursului i din particularitile sistemului
de relaii din administraia public.

3.7. Competena de cercetare n domeniul administraiei publice prin antrenarea n

activiti tiinifice i cultivarea capacitilor analitice, cunoaterea metodologiei
investigaionale a activitii administrative, conceperea interdependenei dintre
activitatea de cercetare n domeniul administraiei publice i asigurarea unei activiti
performante n acest domeniu.

3.8. Competena de instruire continu care rezid n contientizarea necesitii de

acumulare continu a cunotinelor teoretico-conceptuale pentru practica
administrativ n corespundere cu solicitrile sociale i utilizarea diverselor
modaliti de perfecionare a competenelor profesionale.
IV. Coninutul curicular de formare profesional n cadrul
cursului
Proiectarea curicular de formare profesional n cadrul cursului Teoria
Administraiei Publice" se bazeaz pe logica intern de formare profesional n
domeniul administraiei publice i rezult din perspectiva finalitilor studiilor,
precum i consecutivitii formrii sistemului de competene a specialistului cu studii
128

superioare n domeniul administraiei publice, i prevede urmtoarele forme de

activitate i coninuturi:

129

4.1. Tematica i repartizarea orientativa a orelor

a) Ore de curs
f

Nr.TemaNumrul de
ore curs1.Obiectul de studiu i izvoarele disciplinei Teoria
Administraiei Publice "22.Locul i rolul administraiei publice n
societate23.Evoluia viziunilor conceptuale privind administraia
public24.Constituirea i dezvoltarea tiinei administraiei2~*.Teoriile
clasice i contemporane privind administrarea public26.Organizarea
administraiei publice27.Sistemul de relaii n administraia
public28.Principiile i funciile administraiei publice29.Sisteme
internaionale de administraie public210.Organizarea administrativ a
teritoriului211.Autonomia local i locul ei n sistemul de
administrare212.Resursele administraiei publice213.Serviciul public i
politica de personal n administraia jpublic214.Controlul n
administraia public215.Administraia public i integrarea
european2Total30b) Ore de seminarNr.TemaNumrul de ore
seminar1.Rolul disciplinei Teoria Administraiei Publice" n studierea
fenomenului administrativ22.Sistemul social i administraia
public23.Abordri doctrinare privind administraia
public24.Caracterul interdisciplinar al tiinei
administraiei25.Interferena dintre abordrile clasice i contemporane
privind administraia public26.Structura administraiei
publice27Relaiile din cadrul administraiei publice28.Coraportul dintre
principiile, funciile i misiunile administraiei publice2

214

9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
Total

Modele de organizare i funcionare a administraiei publice

Criterii i principii de organizare administrativ a teritoriului
Funcionarea administraiei publice n contextul autonomiei
locale
Suporturile i resursele administraiei publice
Politica de personal n administraia public
Sporirea eficienei administraiei publice prin perfecionarea
sistemului de control
Dimensiuni europene ale administraiei publice

2
2
2
2
2
2
2
30

4.2. Obiective de referin i

coninuturi
Obiectivele de referinConinuturiObiectivele temeiTema i aspectelecheie ale temeis defineasc obiectul de studiu al disciplinei
T.A.P.;
- s poat identifica rolul T.A.P. n studierea fenomenului
administrativ;
- s utilizeze metodele de cercetare i analiz a activitii
administrative n
scrierea tezei de an i de licen;
- s defineasc conceptul de societate i sistem social;
- s conceap locul administraiei publice n sistemul social-global;
- s poat argumenta rolul administraiei publice n exercitarea puterii
de stat;
- s disting viziunile conceptuale din diferite etape istorice;
- s compare viziunile conceptuale privind guvernarea;
- s poat concepe utilitatea viziunilor conceptuale studiate n
activitatea administrativ;1. Obiectul de studiu i izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice":
- definiia administraiei;
- structura obiectului de studiu;
- izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice ".
2. Locul i rolul administraiei publice
n societate:
sistemul social-global i administraia public;
- interferena dintre stat i administraia public;
- administraia public i funcia executiv a statului.
3. Evoluia viziunilor conceptuale215
privind
administraia public:
- viziuni privind guvernarea n gndirea politic antic i din epoca
Renaterii;

- esena i coninutul viziunilor concep-

- s contientizeze condiiile istorice de - s

argumenteze interdependena
constituire a tiinei administraiei;
dintre formele de organizare a A.P. i
- s compare diferite etape n dezvolta- tipurile de relaii;
rea tiinei administraiei;
- s poat formula caracterul iriterdisciplinar al tiinei administraiei;
- s defineasc noiunile de principiu i
funcie;
- s disting particularitile teoriilor - s argumenteze clasificarea princiclasice i contemporane privind A.P.;
tuale
privind
organizarea
i
- sa poat utiliza n activitatea administ- funcionarea administraiei publice la
rativ prevederile teoriilor studiate;
eiapa contemporan.
- s compare teoriile clasice i contemporane privind administrarea;
4. Constituirea i dezvoltarea tiinei
administraiei:
- precursorii tiinei administraiei;
- s defineasc noiunea de sistem al - dezvoltarea tiinei administraiei;
- caracterul inter disciplinar al tiinei
administraiei publice;
- s determine criteriile de organizare a administraiei.
administraiei publice;
- s evalueze avantajele i dezavantajele 5. Teoriile clasice i contemporane
formelor de organizare;
privind administraia public:
- teoriile clasice privind administraia
public;
- s descrie tipurile de relaii n care snt - teoriile contemporane privind admiantrenate organele A.P.;
nistraia public;
- s clasifice relaiile din cadrul - funcia metodologic a teoriilor
sistemului administraiei publice;
clasice i contemporane.
131

- s argumenteze avantajele i deza6. Organizarea administraiei publice:

vantajele fiecrui sistem de administraie;
- structura administraiei publice;
- criterii de organizare a administraiei
publice;
-forme de organizare a administraiei ! - s determine coninutul politicii de stat
publice: centralizarea, descentralizarea.
n domeniul organizrii teritoriului;
- s argumenteze utilitatea criteriilor de
7. Sistemul de relaii n administraia organizare a teritoriului;
- s evalueze evoluia organizrii
public:
n
contextul
- tipurile de relaii in administraia administrativ-teritoriale
eficienei
administrative;
public;
- interdependena dintre forma de organizare i tipurile de relaii n. A.P.;
- cile de armonizare a sistemului de - s defineasc noiunea de autonomie
relaii. n administraia public.
local;
- s argumenteze utilitatea prevederilor
8. Principiile i funciile administraiei Cartei Europene: exerciiul autonom al
puterii locale;
publice:
- principiile generale ale administraiei - s poat evalua gradul de implementare
piilor administraiei publice n principii a autonomiei locale n Republica
Moldova;
generale i speciale;
- s formuleze funciile administraiei
publice;
- s descrie ansamblul resurselor necesare pentru funcionarea A.P.;
- s disting sistemele internaionale de - s poat clasifica resursele administraiei publice;
administraie public;
- s poat compara diferite sisteme - s argumenteze interdependena tipurilor de resurse din administraia public;
internaionale de administraie public;

publice;
- principiile speciale ale administraiei
publice;
- funciile administraiei publice.
9. Sisteme internaionale de administraie public:
- sistemul de administraie continental,
(francez);
- sistemul de administraie anglo-saxon
(britanic);
- sistemul mixt (german) de administraie.
10. Organizarea administrativ a teritoriului:
- politica de stat n domeniul orga-n
izrii teritoriului;
- criterii de organizare administrativ
a teritoriului;
- clasificarea unitilor administrstivteritoriale.
11. Autonomia local i locul ei n sistemul de administrare:
- reevaluarea rolului statului n exercitarea administraiei;
- esena i natura autonomiei, locale n
condiiile societii democratice;
- fundamentarea constituional i legal a autondmiei locale.
12. Resursele administraiei publice:
- resursele materiale necesare pentru
funcionarea administraiei publice;
- resursele
financiare
ale
administraiei publice;
- documentarea administrativ i resursele informaionale ale administraiei.
132

- s defineasc noiunea de Serviciu 13. Serviciul public i politica de persopublic i politica de personal n admi- nal n administraia public:
- noiunea de serviciu public, structura
nistraia public;
- s compare aspectele dimensionale i i funciile lui;
- funcia public i exercitarea ei;
funcionale ale S.P. i A.P.;
- s poat evalua coninutul politicii de - politica de personal n administraia
public.
personal n administraia public;

- s defineasc noiunea de control i s 14. Controlul n administraia public

descrie misiunile lui;
- s poat clasifica formele i metodele
de control n sfera administraiei
publice;
- s conceap utilitatea difereniat n
activitatea practic a diferitelor forme de
control;

- s descrie dimensiunile administraiei:

tehnic, programatic i politic;

s compare conceptele de reorganizare, reformare i modernizare a administraiei publice;
- s argumenteze avantajele modelului
european de administraie public.

- esena i misiunile controlului n

administraia public;
- forme i metode ale controlului de stat
exercitat. n administraia public;
- particularitile controlului obtesc i
interferena lui cu controlul de stat.
15. Administraia public i integrarea
european:
- dimensiunile i prospectarea administraiei publice;
- conceptul de reorganizare i modernizare a administraiei publice;
- aciunile de ajustare a administraiei
publice la standardele europene.

V. Sistemul de evaluare academic a cursului

Evaluarea curicular la cursul Teoria Administraiei Publice" n cadrul
nvmntului universitar se aplic prin trei forme: iniial, intermediar i final.
6.1. Evaluarea iniial se face la nceputul etapei iniiale de realizare a cursului
n scopul stabilirii nivelului de pregtire anterioar a studenilor, nivelului
achiziiilor iniiale ale studenilor n termeni de cunotine, competene i abiliti,
pentru identificarea premiselor realizrii obiectivelor propuse pentru etapa urmtoare
de instruire.
133
218

6.2. Evaluarea sumativ intermediar se efectueaz sub form de lucrri de

control (dc regul dou lucrri pe semestru) pe un grup de cinci* ase teme cu
subiecte care cuprind cele trei niveluri: de cunoatere, de aplicare i de integrare. n
baza evalurilor intermediare prin lucrrile de control i a evalurii reuitei
academice din cadrul seminarelor i altor activiti individuale se efectueaz
atestarea studenilor pe totalurile semestrului i se decide admiterea lor pentru proba
de evaluare final.
6.3. Evaluarea sumativ final se efectueaz n conformitate cu planul de
nvmnt sub form de examen, fie aparte pe disciplina respectiv, fie, dup caz, n
ansamblu pe modul, n cazul existenei acestuia. n aa caz testele de examinare
conin subiecte la ambele discipline, care corespund celor trei niveluri: de
cunoatere, de aplicare i de integrare. Aprecierea cunotinelor se efectueaz
conform baremelor unice stabilite la facultate.
VI. Participarea la sporirea pregtirii teoretico-conceptuale n cadrul sistemului
de formare continu a specialitilor din administraia public
Formarea continu a specialitilor din administraia public urmrete ca scop
mprosptarea cunotinelor i consolidarea competenelor profesionale ale
specialitilor acumulate n cadrul studiilor de formare iniial care snt perfecionate
n activitatea practic i se efectueaz prin diferite modaliti, cum ar fi:
- autoinstruirea bazat pe studiul individual al angajailor din administraia
public conform solicitrilor funciilor deinute i sarcinilor ce stau n faa lor,
inclusiv n direcia fortificrii pregtirii teoretico-funda-mentale;
- stagii de perfecionare organizate i desfurate n instituii specializate n
acest domeniu din ar i, dup posibiliti, de peste hotare n conformitate cu
programe tematice speciale pentru categorii concrete de funcionari, avnd
componentul teoretico-fundamental;
- conferine, seminahi metodice, ateliere de instruire organizate de organele
administraiei publice, instituiile superioare de nvmnt, organizaii
nonguvemamentale de profil n scopul actualizrii cunotinelor angajailor din
administraia public i efecturii activitilor invesiga-ioniste n domeniu.

Aprofundarea cunotinelor teoretice n cadrul instruirii continue a funcionarilor

publici servete drept o garanie pentru asigurarea calitii i eficienei activitii
administrative. Aportul su n acest domeniu i-1 aduce i cursul universitar Teoria
Administraiei Publice".
VII. Dispoziii finale
Prevederile prezentului Standard al cursului normativ universitar Teoria
Administraiei Publice" se implementeaz n cadrul Catedrei tiine Administrative
a Universitii de Stat din Moldova, subdiviziune didactico-administrativ i
tiinific, prestatoare de servicii n domeniul pregtirii cadrelor pentru
administraia public. El servete ca baz pentru realizarea la nivelul cerinelor
europene a pregtirii teoretico-conceptuale a cadrelor pentru sistemul administraiei
publice din Republica Moldova n conformitate cu Standardul academic i
profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei".
Prevederile Standardului cursului, alturi de Standardul academic i profesional
al specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice" pot servi
drept surs de referin pentru conductorii autoritilor administraiei publice i
serviciilor de resurse umane din administraia public central i local n
activitile de evaluare a muncii funcionarilor publici, atestrii profesionale a
acestora i acordrii gradelor de calificare.

Aurel Smboteanu
Teoria Administraiei Publice Suport de
curs

Redactor Olga Lupaco Asisten

computerizat Rdica oitu

134

Bun de tipar 14.07.08. Formatul 60x84 7,6

Coli de tipar 13,8. Coli editoriale 15,0
Comanda 73(120/08). Tirajul 50 ex. + 100 ex.

Centrul Editorial-Poligrafic al USM

Str.Al.Mateevici, 60. Chiinu, MD 2009.

135