Qu hacer con nuestra Asamblea Legislativa?

Diez propuestas para el Congreso Constituyente

19 de septiembre de 2016
Luis Carlos Ugalde y Gabriel Moreno1
En este artculo analizamos el funcionamiento de la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal, as como su evolucin presupuestaria y
el costo que esto representa para los capitalinos. As, pudimos observar
que la ALDF es uno de los congresos locales ms caros del pas; el cual,
de hecho, es el que tiene el presupuesto anual ms grande para este
ao: 1,820 millones de pesos, cuatro veces el promedio nacional.
A su enorme presupuesto se suman tres problemas. Primero, padece un
gigantismo burocrtico que se traduce en una comisin para cada uno
de los 66 diputados que la integran, con todo el costo que esto
conolleva. Segundo, hay una opacidad generalizada factor comn en
todos los congresos del pas repecto al manejo de las finanzas
legislativas, especialmente aquellas relacionadas con las subvenciones a
los grupos parlamentarios. Por ejemplo, cunto gana un diputado de la
Ciudad de Mxico? La informacin oficial nos dice que 68 mil pesos al
mes; sin embargo, gracias a algunos testimonios (annimos, por
supuesto) de los propios diputados, supimos que en realidad pueden
ganar entre 300 mil y un milln de pesos al mes, dependiendo de su
jerarqua dentro de la Asamblea.
Finalmente, a pesar de que cada diputado preside una comisin, la ALDF
est capturada por su Comisin de Gobierno. Este rgano directivo, smil
de una Junta de Coordinacin Poltica, est integrada por 17 diputados
que tienen ms beneficios que todos los dems, toman acuerdos sin
consultar a los miembros de sus grupos parlamentarios, reparten
millones de pesos discrecionalmente e, incluso, pueden sesionar en
secreto.
Este ao se aprob la reforma poltica del Distrito Federal y con ella se
dio luz verde a la redaccin de una constitucin para esta entidad. Este
mes inician las actividades del Congreso Constituyente de la Ciudad de
Mxico y por esa razn aqu brindamos 10 recomendaciones que pueden
ayudar a mejorar el funcionamiento de la Asamblea encargada de
representarnos. Si bien somos escpticos acerca de los alcances de una
1 Luis Carlos Ugalde es un acadmico que fue consejero presidente del IFE
(2003-2007) y actualmente es director general de Integralia Consultores.
Gabriel Moreno es consultor en Integralia y politlogo del ITAM.
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nueva constitucin, sin duda es una oportunidad para plantear un

rediseo institucional de aquellos rganos de gobierno que nos cuestan
y mucho. Sin embargo, consideramos importante sealar que algunas de
nuestras recomendaciones no necesitan ser de rango constitucional.
Leyes tenemos, lo que falta es cumplirlas.
1. Calidad, democracia y el Poder Legislativo
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) es uno de los
cuerpos legislativos ms grandes del pas. Con 66 curules, ocupa el
segundo lugar en mayor nmero de diputados despus del
Congreso del Estado de Mxico, que cuenta con 75. El promedio nacional
es de 36 diputados. El nmero de diputados est relacionado con un tipo
de eleccin que solamente se emplea en esta entidad; que es el de
diputados de primera minora, adems de los de representacin
proporcional.
Asimismo, es el congreso que cuenta con el mayor nmero de
comisiones para su funcionamiento. La VII Legislatura (2015-2018)
consta de 66 comisiones, divididas en 38 ordinarias y 28 especiales.
Esto implica que cada diputado de la ALDF actualmente preside
una comisin, con los beneficios econmicos que esto conlleva: 100
mil pesos al ao para el funcionamiento de la comisin, un secretario
tcnico y tres asesores. En contraste, el promedio a nivel nacional es de
31 comisiones, 29 ordinarias y 2 especiales.
Grfica 1. No. de curules y de comisiones de los congresos locales 2016

3966
42
7566

31

23

404537

282737

504642424141404039

41
24 31.13
262835363128

2432292924272823382527

1625
3636
35.38
353533333030303027272525252525252525
21

No. Curules

Total comisiones

Fuente: elaboracin propia con datos de las constituciones locales y pginas oficiales
de los congresos locales 2016.

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Para 2016 y sin considerar el monto destinado al rgano fiscalizador, la

ALDF es el congreso con el mayor presupuesto: 1,820.46
millones de pesos y prcticamente cuadriplica el promedio nacional,
que es de 438.27 millones de pesos para este ao. En cambio, el
congreso ms grande el del Estado de Mxico tiene un presupuesto
aprobado de 1,404.1 millones de pesos.
Grfica 3. Presupuesto asignado al Congreso de la entidad 2016
(Millones de pesos)
2000
1828.46
1500
1000
500

438.52
107.21

Fuente: elaboracin propia con datos de los Presupuestos de Egresos aprobados para
cada entidad federativa 2016. No incluye el monto destinado a los rganos de
fiscalizacin.

Entre 2010 y 2016 el presupuesto aprobado de la ALDF aument 81.45%

en trminos nominales. Tan slo la diferencia entre el monto aprobado
en 2015 y 2016 es de 231 millones de pesos, un incremento de 14.5%.
En el Proyecto de Presupuesto de Egresos para el Distrito Federal 2016
se justifica el aumento de la siguiente manera: con la finalidad de que
durante el ejercicio 2016 los rganos Autnomos y de Gobierno lleven a
cabo las funciones que expresamente la normatividad les confiere, el
presente proyecto de presupuesto contempla [] un aumento de 605.3
mdp en comparacin con el presupuesto autorizado por la Asamblea []
para el Ejercicio Fiscal 2015. El presupuesto de la Asamblea termin
aumentando alrededor de 15% en trminos nominales para este mismo
ao.

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Grfica 4. Presupuesto aprobado para la Asamble Legislativa, 2008-2016

(Millones de pesos a precios corrientes)
1,820
1,471
1,122

1,216

1,472

1,528

1,589

1,171
1,003

Fuente: elaboracin propia con datos del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal
2008-2016.

Si se divide el presupuesto aprobado para la ALDF en 2016 entre la

poblacin, obtenemos un costo anual per cpita de 206 pesos por
habitante. En comparacin con el resto de las entidades federativas,
este costo se encuentra por arriba del promedio nacional de 131 pesos
por habitante. La entidad con mayor costo anual per cpita del congreso
es Baja California Sur (260 pesos) y la que tiene el congreso ms barato
en estos trminos es el de Puebla con un costo per cpita de 23 pesos
Grfica 5. Costo anual per cpita de los congresos locales 2016
260.88
206.99

131.57

23.04

Fuente: elaboracin propia con datos de los Presupuestos de Egresos aprobados para
cada entidad federativa 2016 y proyecciones de poblacin del Conapo 2016.

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De la misma manera, si se divide el presupuesto asignado a los

congresos entre el nmero de curules con las que cuenta, obtenemos el
costo anual por diputado. En este rubro, la ALDF es el segundo congreso
con mayor costo anual por diputado, el cual es de 27.7 millones de
pesos. Esto representa poco ms del doble del promedio nacional que es
de 11.59 millones de pesos por diputado en 2016.
Grfica 6. Costo anual de los congresos locales por diputado 2016
(Millones de pesos)
29.73
27.70

11.59
3.51

Fuente: elaboracin propia con datos de los Presupuestos de Egresos aprobados para
cada entidad federativa 2016 y constituciones locales.

El caudal de recursos destinados a la ALDF se vuelve ms preocupante si

se analiza lo que realmente gast, porque una cosa es lo que se le ha
aprobado y otra lo que termina ejerciendo. Entre 2008 y 2013, la ALDF
haba ejercido ms o menos lo mismo del monto que se le haba
aprobado. Sin embargo, en 2014 gast 193 millones de pesos
adicionales y 431 millones de pesos en 2014. Por qu? Seguir esta
tendencia en 2016?

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Grfica 7. Diferencia entre el presupuesto aprobado y ejercido de la ADLF, 2008-2015

(Millones de pesos)
431

193

-9

-3

30

Fuente: elaboracin propia con datos del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal de
2008 a 2016 y con datos de la revisin de la Cuenta Pblica del Distrito Federal
brindados por el Grupo Parlamentario del PAN.

El monto del presupuesto de la ALDF no se ve reflejado en su trabajo

legislativo. En su primer ao, por ejemplo, en esta Legislatura han sido
presentados 198 puntos de acuerdo o exhortos, 108 iniciativas de ley y
nicamente se aprobaron 9 dictmenes. Por otro lado, si bien la dieta
oficial de cada diputado es de 68 mil pesos mensuales similar al resto
de las entidades federativas, en realidad cada asamblesta recibe
muchos ms recursos y de una forma poco transparente.
Entre septiembre de 2012 y diciembre de 2015, por ejemplo, los
diputados de la ALDF reportaron que, adems de sus dietas,
recibieron 454.44 millones de pesos por concepto de trabajo
legislativo, servicios extraordinarios y asesoras. De stos, el que
ms recursos recibi fue el del PRD (238.79 millones de pesos), seguido
por el del PAN (121.45 millones de pesos) y el del PRI (41.12 millones de
pesos). Sin embargo, no todos los grupos parlamentarios reportan
debidamente el monto de recursos asignado o ejercido para cada
periodo de sesiones y su receso correspondiente.
Otro factor preocupante es la distribucin de las prerrogativas o
subvenciones a grupos parlamentarios. Estos recursos los recibe cada
coordinador parlamentario y l o ella misma decide cmo han de ser
repartidos entre su bancada. De hecho, de acuerdo a algunos
testimonios, hay casos en los que los miembros de un grupo
parlamentario desconocen el monto de dicha prerrogativa y el criterio
con base en el cual les fue asignada su parte.
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En aos recientes tambin ha aumentado la controversia alrededor de

los recursos etiquetados para proyectos especiales, ya que eran
distribuidos discrecionalmente por los diputados entre las delegaciones
a cambio de beneficios particulares.
En la aprobacin del Presupuesto de Egresos de 2016, la ALDF
desapareci
los
recursos
que
anteriormente
estaban
etiquetados y asignados a los diputados para repartir entre las
delegacionales, con el fin de terminar la prctica de la distribucin
discrecional de recursos pblicos a cambio de beneficios particulares. A
principios de 2015, un asamblesta renunci a su grupo parlamentario
por enfrentar acusaciones de este tipo de prcticas y fue expulsado de
su partido. En 2014, surgieron iniciativas para regular los recursos
etiquetados, como aquella que buscaba aumentar los presupuestos
delegacionales con base en un criterio de necesidad y no en
distribuciones politizadas.
Sin embargo, este ao se agudiz la problemtica. En el artculo 11 del
Presupuesto de Egresos del Distrito Federal se asign una bolsa de 3 mil
965 millones de pesos para el fortalecimiento de acciones en las
Dependencias, rganos Desconcentrados, Delegaciones, Entidades y
rganos Autnomos y de Gobierno; de los cuales, 3 mil 480 millones
(destinados
especficamente
a
Dependencias,
rganos
Desconcentrados, Autoridades y Delegaciones) solamente pueden ser
distribuidos si cuentan con la aprobacin del detalle de dichas acciones
por la presidencia y la secretara de la Comisin de Gobierno de la
Asamblea. Esto deja en manos de dos personas un monto de recursos
inmenso que, adems de no representar a la mayora de las fuerzas
polticas de la actual legislatura, traslapa funciones de ejercicio del gasto
con el Poder Ejecutivo.
De aqu se desprende una ltima problemtica: el actual modelo de la
Comisin de Gobierno de la Asamblea. Este rgano colegiado, que
debera fungir como la Junta de Coordinacin Poltica del Congreso de la
Unin, prcticamente controla toda la actividad de la Asamblea sin
ningn tipo de contrapesos. Integrada por 19 diputados, no hay reglas
claras para su integracin ni para la rotacin de sus puestos directivos.
Tampoco tiene las mismas obligaciones de transparencia que el resto de
las comisiones, pues no anuncia sus sesiones, ni publica sus acuerdos o
versiones estenogrficas. Puede reunirse de manera secreta y no
discutir sus acuerdos con el resto de los diputados de la Asamblea.
Adems de la opacidad respecto a su funcionamiento y su exceso de
facultades, tambin les provee a sus miembros beneficios especiales. De
acuerdo a informacin periodstica y testimonios personales, un
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miembro de la Comisin de Gobierno recibe 500 mil pesos al

mes y si ste es coordinador parlamentario la cifra puede
aumentar hasta el doble. Entre dieta, prerrogativas y nminas, un
diputado que no pertenece a esta Comisin recibe cerca de 300 mil
pesos mensuales.

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Diez propuestas para el Congreso Constituyente y su

cumplimiento
1. Garantizar el cumplimiento del mandato constitucional en materia de
transparencia para conocer toda la informacin relacionada con el
presupuesto ejercido por la Asamblea, especialmente las
subvenciones a los grupos parlamentarios. Promover litigios
estratgicos y recursos ante el INAI.
2. Establecer la obligacin de justificar debidamente el monto y el
criterio de asignacin de las subvenciones a grupos parlamentarios
para saber con exactitud para qu deben ser utilizados dichos
recursos.
3. Definir a nivel constitucional y con toda claridad que una tarea
fundamental de la Asamblea es vigilar que todas las partidas de
presupuesto sean debidamente empleadas para cumplir con las
metas trazadas en el Programa General de Desarrollo de la Ciudad.
Garantizar que la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica de la
ALDF emita evaluaciones trimestrales de la ejecucin del gasto
pblico y que la dictaminacin anual del presupuesto tome en cuenta
los informes de la Auditora Superior de la Ciudad de Mxico, de la
Auditoria Superior de la Federacin en el caso de recursos federales y
de rganos como el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica
Social.
4. Establecer la facultad exclusiva en materia presupuestaria del Jefe de
Gobierno y su facultad de de veto parcial o total del presupuesto.
5. Establecer el requerimiento de que todos los proyectos
presupuestarios deban tener el sustento de proyectos de evaluacin
y estar registrados con anticipacin para su dictaminacin y
aprobacin, a fin de evitar la etiquetacin de proyectos y la industria
de los moches.
6. Contener y regular las labores de gestora social que la ALDF ha
realizado durante los ltimos aos. Las funciones de los diputados
son representar, legislar y controlar al poder ejecutivo, no gestionar
recursos ni llevar a cabo programas sociales.
7. Evaluar la conveniencia de reconocer la omisin legislativa a nivel
constitucional para que pueda ser sancionada (por el Tribunal
Superior de Justicia en caso de ser cometida). A nivel nacional, la
omisin legislativa se enfrenta por medio de exhortos por parte del
Poder Judicial (Chiapas, Quintana Roo y Tlaxcala) u otorgndole
medidas paralegislativas al Tribunal Superior (Veracruz).
8. Regular la reeleccin legislativa y definir sus alcances. Se debe dar
respuesta a los siguientes cuestionamientos: a) quin decide quin es
el candidato; b) cmo se decide quin es el candidato; c) cules son
los plazos para anunciar que se buscar la reeleccin; d) cmo se
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financian las campaas al interior de los partidos donde compitan

aspirantes a reeleccin, y e) cmo se financian las campaas al
exterior de los partidos donde compitan aspirantes a reeleccin.

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9. Definir con claridad las facultades de los rganos de gobierno de la

Asamblea, es decir, de la Mesa Directiva y de la Comisin de
Gobierno. Es necesario que exista un verdadero sistema de pesos y
contrapesos entre estos dos rganos para democratizar el proceso
legislativo al interior de la Asamblea y garantizar la transparencia en
la distribucin de sus recursos. En este sentido, se debe considerar la
forma en la que se integra la Comisin de Gobierno, sus facultades,
que sea sujeto de transparencia al igual que el resto de las
comisiones y que exista un mecanismo de rotacin de sus puestos
directivos. Por su parte, se debe aumentar la duracin de la Mesa
Directiva para que haya un claro horizonte temporal en la conduccin
y gestin de las sesiones de la Asamblea Legislativa.
10. Disminuir el nmero de comisiones, utilizando un criterio de
racionalidad y razonabilidad para que ste corresponda con la
necesidad de la divisin del trabajo legislativo y no con la
institucionalizacin del clientelismo parlamentario.

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