Disciplina: Proceduri juridice

Titular disciplina: Conf. univ. dr. Gabriel Badarau

Titular seminar: drd. Elena Rusu

Studenta:

2007
1. Definitia actului administrativ

Prin act administrativ se intelege acea forma juridica principala a activitatii organelor
administratiei publice care consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa de a da
nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice sub controlul
principal de legalitate al instantelor judecatoresti.
Exemple de acte administrative:
- actele autoritatilor administratiei publice centrale si locale;
- actele organelor administratiei de stat si structuri subordonate acestora;
- actele organismelor neguvernamentale autorizate prin lege sau de un organ
guvernamental, in baza legii, sa presteze servicii publice, in regim de putere publica;
- deciziile Comisiei pentru atestare si avizare in domeniul impresariatului artistic;
- actele individuale ale Comisiei Nationale a Valorilor Mobiliare;
- deciziile emise de Comisia Suprema de expertiza medicala a persoanelor cu handicap;
-deciziile emise de Comisia speciala de retrocedare constituita in baza O.U.G. nr.
94/2000;
Inca din primele lucrari de drept administrativ din secolul al XIX-lea, s-a impus teza dupa
care actul administrativ trebuie adoptat/emis intr-o forma specifica, intelegandu-se atat
aspectul exterior, cat si aspectele interioare.
Majoritatea autorilor de drept administrativ fac referire la forma sa specifica, fie atunci
cand analizeaza notiunea, fie atunci cand analizeaza regulile regimului juridic aplicabil.
Manifestarea de vointa, care constituie actul administartiv, nu poate produce efecte
juridice (data fiind importanta acestor efecte), daca nu este concretizata, ca regula intr-o
forma scrisa. Aceasta inseamna ca emiterea/adoptarea actelor administrative in forma
scrisa este un principiu al regimului juridic al actelor administrative, mai exact o conditie
de legalitate.
Legalitatea actelor administrative presupune conformarea acestora cu legile adoptate
de Parlament, cu actele normative emise de autoritatile superioare celui al carui act se
2

discuta daca este legal sau nu. Legalitatea exprima conformitatea cu dreptul , cu
regularitatea juridica. Legalitatea actelor administrative trebuie privita ca un principiu
fundamental ce trebuie sa stea la baza intregii activitati a administratiei.
Actul administrativ fiind o manifestare unilaterala de vointa emanata de o autoritate
publica investita cu putere publica ce actioneaza in regim de putere publica, imbraca in
majoritatea cazurilor forma scrisa. La actele administrative cu caracter normativ, forma
scrisa se impune nu numai ca mijloc de proba a manifestarii de vointa ci, constituie o
modalitate de existenta a acestora dupa ce au fost publicate (in acest sens art.99(1) si 107
(4) din Constitutie). Regula formei scrise este impusa si de faptul ca uneori actele
administrative au un continut complex ce trebuie cunoscut si inteles de catre cei carora li
se aplica, ca pe baza unor acte administrative se incheie acte juridice in alte ramuri ale
dreptului- dreptul civil, dreptul comercial, dreptul muncii. Tot astfel, actele administrative
au caracter de acte autentice, emise in numele si cu autoritatea statului. Dar forma scrisa se
impune si din considerente practice. Pe de alta parte, legea dispune pentru anumite
categorii de acte administrative cine trebuie sa le semneze sau sa le contrasemneze, iar nici
un text de lege nu dispune expres ca functionarii publici pot emite acte administrative
verbale, fara insa a le interzice (spre exemplu, decizia agentului de politie care impune
conducatorilor auto un anumit comportament pe drumul public, poate fi luata si oral
(verbal), dar efectul acestui act se consuma pe loc, iar forma scrisa ar fi pagubitoare pentru
cei carora li se adreseaza si pentru agentul de politie insarcinat cu aceasta misiune publica).
Daca forma scrisa dupa cum am vazut, reprezinta o conditie ad validitatem 1 nici
motivarea actului nu se situeaza de aceasta conditie.Actul administrativ, ca act de autoritate
creeaza sau modifica situatii juridice, impune particularilor sau unor servicii publice
anumite conduite, ceea ce face ca actul sa poata fi mai bine inteles. Pentru aceasta
motivarea se impune ca o conditie obligatorie si in special la actele cu caracter normativ, la
actele care creeaza o situatie juridica, un statut nou unei persoane, cum ar fi actul de
numire sau eliberarea dintr-o functie publica.
2. Procedura de emitere/adoptare a actului administrativ
Procedurile ce intervin in procesul de elaborare a actelor administrative sunt clasificate
de unii autori in trei categorii:
procedura anterioara;
procedura concomitenta;
1 Antonie Iorgovan , Tratat de drept administrativ,vol. I, op. cit. p.304, editia a 3-a revazuta si
adugita, editura All Beck, Bucuresti, 2001;
3

 procedura posterioara emiterii actelor administrative.2

Procedura anterioara sau premergatoare emiterii actului administrativ.
Emiterea unui act administrativ presupune de cele mai multe ori o activitate
premergatoare, complexa in special cand actul administrativ ce urmeaza a fi emis
va avea caracter normativ sau cand priveste modificari substantiale a ordinii
juridice ori a situatiei juridice a unei persoane. Activitatile premergatoare emiterii
actului administrativ se pot concretiza sub forma unor avize, acorduri, propuneri,
rapoarte, studii, sesizari, declaratii, aprobari, etc3. Unele dintre acestea au rol
deosebit in configuratia juridica a actului. Aceste operatiuni premergatoare emiterii
actului administrativ au caracter preparator, pregatesc conditiile tehnice, operative
pe baza carora functionarul sau organul administratiei publice ca lua decizia- emite
actul.
Avizele- sunt opinii exprimate de un functionar sau un organ al administratiei
publice la cererea organului sau functionarului administrativ ce urmeaza a emite
actul administartiv.Avizele sunt prevazute in diferite acte normative 4. Avizele sunt
de cele mai multe ori opinii ale unor specialisti care tind sa lamureasca daca
proiectul de act administrativ corespunde din punct de vedere legal, tehnic, al
oportunitatii astfel incat autoritatea competenta sa ia o anumita decizie care de
multe ori u are o pregatire in specialitatea domeniului in care se emite actul
administrativ, sa poate opta pentru o decizie corecta, legala, operationala. Nu de
putine ori in ultimii ani am asistat la luarea unor decizii pripite, nefundamentate
suficient, ceea ce a dus la reveniri asupra actelor initiale, cu prejudicierea unor
interese publice sau private.
Cum am aratat, avizele si in general aceste acte preparatorii, premergatoare
emiterii actului adminsitrativ pot proveni de la o sursa interna sau de la una
exterioara.
Astfel, potrivit art. 116, alin. 2 din Constitutie, Guvernul si ministerele, cu avizul
Curtii de Conturi, pot infiinta organe de specialitate, in subordine lor, numai daca
legea le recunoaste aceasta competenta.
2 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ Ed. Accent, Cluj Napoca, 2004
3 V. Prisacaru, Tratat de drept administrativ roman, partea generala, Ed. Lumina Lex,
Bucuresti, 1993, pag 261, si 262;
4 Legea nr. 204 din 24 august 1993 publicata in Monitorul Oficial;
4

In doctrina romana5 si straina s-a conturat urmatoarea clasificare a avizelor:

- avize facultative;
- avize consultative;
- avize conforme.
Avizele facultative se caracterizeaza prin aceea ca organul competent sa emite
actul adminsitrativ este liber sa solicite avizul, iar atunci cand l-a solicitat si l-a
primit, poate sa tina sau nu seama de el, avnd deci o libertate, o autonomie
sporitain emiterea actului. Caracterul facultativ al avizului in conditiile aratate face
din aceasta o norma de prudenta usa la dispozitia organului administrativ
competent sa emita un act administrativ. Credem ca in special in cazul actelor
administrative complexe si cu caracter normativ, avizele consultative pot ajuta
substantial autoritatea competenta I emiterea actului administrativ care, in lipsa
opiniei tehnice sau de legalitate exprimate prin aviz ar fi lipsit de o arie larga de
apreciere, de temeinica cunoastere a situatiei inaintea luarii deciziei, respectiv a
emiterii actului administrativ.
Avizele consultative- sunt caracterizate prin faptul ca organul competent sa emita
actul administrativ, este obligat sa ceara avizul unui alt organ sau unei structuri
interne, dar, are latitudinea libertatea de apreciere, de a se supune continutului
avizului sau nu. Problema care se pune este ec consecinte va avea asupra organului
care a emis actul administrativ daca nu a cerut avizul consultativ s-au daca l-a
cerut dar l-a nesocotit si in cele din urma actul administrativ este declarat nul si
prejudiciant al intereselor publice. Apreciem ca in astfel de situatii ramane la
latitudinea instantei de contencios administrativ sa aprecieze daca, in conditiile
care sa- emis actul administrativ, emitentul a fost sau nu suficient de prudent, a
fost de buna credintasau nu. Poate, in perspectiva modificarii legii privind
responsabilitate ministeriala, ori a legii privind statutul functionarului public,
problema aminitita mai sus sa constituie obiect de reflexie, deoarece in practica
autoritatilor administratiei publice, nu putine sunt cazurile cand conducatori
acestora, fara experienta sau cu o capacitate de conducere modesta emit acte
adminstrative vadit nelegale, sau care prejudiciaza interese private sau publice si
nu pot fi in nici un fel sanctionati.

5 Antonie Iorgovan, op. Cit. Pag. 307;Rodica Narcisa Petrescu, op. Cit. Pag. 238; V.
Prisacaru, op. Cit. Pag. 302, 303;
5

Avizele conforme- asa cum le est si denumirea sunt obligatoriipentru organul

competent sa emita un act administrativ, atat sa le solicite cat si sa li se
conformeze. Aceasta categorie de avize, obliga organul competent atat sa le ceara
cat si sa li se conformeze. Daca avizul este negativ, organul competent sa emita
actul poate reveni, mai documentat, cu o noua cerere de aviz, ori este pus in
situatia de a nu emite actul preconizat 6. De regula, avizele conforme sunt
calificate expres de legiuitor asa cum prevede art.35 alin.3 din legea 31/1990 7. In
prezent, foaret multe functii din administratie (de decizie) sunt ocupate pe criterii
politice sau politico-administrative, ceea ce da activitatii de conducere un caracter
specializat care poate fi suplinit prin infiintarea unor structuri cu atributii
consultative, influentand intr0n anume mod actul de decizie (ex. Oficiul juridic,
inspectoratul de mediu etc.) sau cazul actului de numire al conducatorilor
serviciilor publice descentralizate sau de eliberare din functie care se ia cu avizul
prefectului, in calitatea de conducator al serviciilor publice descentralizate ale
ministerelor si ale celorlalte organe centraleart.122(2) Constitutie. Consideram
ca un astlef de aviz este unul conform , altminteri s-ar ajunge la disfunctionalitati
in activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor8.

Acordurile- reprezinta puncte de vedere comune, consimtamantul dat de organ

al administratiei competent, unui alt organ al administratiei care are competenta
emiterii unui act.
Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii actului administrativ.
Acordul poate preexista sau urmeaza a fi emis. Cand legea cere acordul unui
organ al administratiei publice, autoritatea administrativa care urmeaza a emite
actul poate uneori sa aprecieze momentul cand va solicita acordul. In principiu,
acordul este obligatoriu, este o conditeie de conformare. Daca acordul s-a cerut,
autoritatea daministrativa solicitanta poate reveni asupra hotararii sale de a emite
actul preconizatpentru acre s-a obtinut acordul. Deci emiterea acordului solicitat
nu obliga autoritatea in cauza sa emita actul.

6 ... Drgan T., Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1988, vol.1
7 Legea 31/1990, modificataa fost republicata in Monitorul Oficial, nr.33/1998
8 Corneliu-Liviu Popescu, Avizul Prefectului pentru numirea sau eliberarea din functie a
conducatorilor serviciilor publice(deconcentrate) in revista Dreptul, nr.5/1998, pag . 51,52 si
53
6

Autorizarea si aprobarea- sunt operatiuni cu caracter juridic si/sau tehnic ce

implica prin participarea printr-o masura mai mare sau mai restransa, a altor organe
sau structuri interne administrative la emiterea actelor administrative.

Alte operatiuni, proceduri prealabile, sunt propuneri, rapoarte, anchete

certificate,care prin ele insele nu produc efecte. Este cazul certificatului de urbanism
prevazut de art.4 din legea 50/1991 acre sta la baza emiterii actului administrativ
autorizatia de constructie (art.5 din legea 50/1991) care nu produce nici un efect, din
punct de vedere juridic, insa legiuitorul a prevazut aceasta procedura dintr-un
considerent de protectie a unor reguli de dezvoltare urbanistica echilibrata si cu
respectarea traditiilor locale.
Procedura concomitenta emiterii actului administrativ.
Organul emitent al actului administrativ poate fi unul colegial sau unipersonal.
De aceea, in special privitor la organele administrative colegiale, trebuie indeplinite
mai multe conditii concomitente emiterii actului precum: cvorumul, majoritatea
ceruta pentru adoptarea actului, semnarea contrasemnarea actului, motivarea
acestuia, etc.

Cvorumul reprezinta numarul de membri prezenti la dezbaterea si adoptarea

actului administrativ prin raportare la numarul total ce constituie organul colegial.
Cvorumul este obligatoriu in primul rand pentru ca organul sa functioneze legal.
De principiu, cvorumul presupune prezenta a cel putin jumatate plus unu din
membrii ce compun organul colegial.