FACTORES QUE DEFINEN LA EXCLUSIN SOCIAL.

DARWIN CLAVIJO CCERES

RESUMEN
Se presenta un anlisis del concepto de exclusin social desde la
perspectiva de diferentes autores para establecer los principales
factores que la determinan y desde all identificar las diferentes formas
de exclusin social que se presenta en Colombia. Se inicia con la
diferenciacin de los conceptos exclusin social y pobreza, que tienden a
confundirse por el grueso de la poblacin.
INTRODUCCIN
Tradicionalmente la pobreza y la degradacin social son conceptos que
se han estudiado, o por lo menos considerado, nicamente desde una
perspectiva meramente econmica. Sin embargo, recientemente se ha
desarrollado una corriente sociolgica que ha puesto su atencin en el
estudio de otras consideraciones y circunstancias sociales, econmicas
y culturales que han permitido la definicin del concepto de exclusin
social: el acceso limitado a los beneficios del desarrollo a ciertas
poblaciones con base (por razn) en su raza, etnia, gnero y/o
capacidades fsicas. (BID. Inclusin social Documentos. 2004)
Para la conceptualizacin de la exclusin social se ha acudido a
diferentes contextos orden social, econmico, poltico o cultural, lo que
ha impedido su conceptualizacin definitiva. Xiberras citado por
WILLADINO, R. y AQUINO, C. (2001)

analiza el concepto de exclusin

partiendo de la idea de que el problema central de la exclusin social y

su eje principal est determinado por el rompimiento de los vnculos
sociales tanto desde el punto de vista material como simblico.

Visto de esta forma el concepto de exclusin social puede interpretarse

desde las diferentes concepciones construidas histricamente por la
sociologa que ha dedicado gran parte de sus teoras al estudio de la
integracin social , as, el problema central en la comprensin del
fenmeno

exclusin

social

se

puede

identificar

en

diferentes

momentos histricos de la sociologa pues buena parte de las

construcciones tericas de grandes pensadores de esta disciplina se han
basado en una preocupacin por la integracin social.

CONCEPTUALIZACIN DE LA EXCLUSIN SOCIAL

La literatura especializada considera la

exclusin social, igualmente

conocida como marginamiento social, (Javier Rubio Arribas. La exclusin

socio laboral de colectivos con dificultades en su acceso al mercado
laboral. Revista Nmadas. Revista critica de ciencias sociales y jurdicas.
Nro 14. 2006. 2) como una condicin de las personas o de ciertos grupos
humanos

determinados que les impide acceder al mnimo de

condiciones econmicas, profesionales, polticas o de estatus social que

les permita una vida con condiciones de dignidad, vida digna, en los
trminos de la constitucin poltica colombiana y de la interpretacin
que de ella hace la Corte Constitucional como mximo interprete de
carta magna;
El derecho fundamental a la vida en condiciones dignas.
Al tenor de lo dispuesto en el artculo 1 de la Constitucin Poltica,
Colombia es un Estado social de derecho fundado en el respeto de

la dignidad humana. La dignidad, como es sabido, equivale al

merecimiento de un trato especial que tiene toda persona por el
hecho de ser tal. Equivale, sin ms, a la facultad que tiene toda
persona de exigir de los dems un trato acorde con su condicin
humana. De esta manera, la dignidad se erige como un derecho
fundamental, de eficacia directa, cuyo reconocimiento general
compromete el fundamento poltico del Estado colombiano.
Desarrollando

los

conceptos

anteriores,

la

jurisprudencia

constitucional en torno del derecho a la vida ha hecho nfasis en

que ste no hace relacin exclusivamente a la vida biolgica, sino
que abarca tambin las condiciones de vida correspondientes a la
dignidad intrnseca del ser humano. Ha tratado entonces del
derecho a la vida digna, y se ha referido al sustrato mnimo de
condiciones materiales de existencia, acordes con el merecimiento
humano, llamndolo mnimo vital de subsistencia. Sentencia SU62 de febrero 4 de 199. CORTE CONSTITUCIONAL. SALA PLENA.
Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
Algunos autores reconocen en la exclusin social una situacin de
desventaja econmica, profesional, poltica o de estatus social,
producida por la dificultad que una persona o grupo tiene para
integrarse a los sistemas de la estructura social (integracin social).(
EXCLUSION SOCIAL: origen y caractersticas Curso: Formacin
especfica en Compensacin Educativa e Intercultural para Agentes
Educativos. Murcia 30 de Enero de 2002. Carmen Bel Adell,
Universidad de Murcia)
Uno de los rasgos ms destacados que asumi la extensin y difusin del mismo
estuvo dado por un uso frecuentemente cargado de referencias indiscriminadas y
confusas, que tendieron, en muchos casos, a revestirlo con abundantes connotaciones
sociales, econmicas, polticas y culturales. (EXCLUSION SOCIAL: EN BUSCA DE SU
ESPECIFICIDAD CONCEPTUAL * Eduardo S. Lpore**

Las atribuciones ms recientes del concepto exclusin social 1 se le

atribuyen generalmente a Rene Lenoir, cuando era

cuando era

Secretario de Accin Social en Francia (1974), en su obra Les exclus: Un

Frangaise sur dix. Lenoir estima que una dcima parte de la poblacin
francesa poda considerarse excluida, a saber: minusvlidos fsicos y
mentales, personas con tendencias al suicidio, ancianos invlidos, nios
vctimas

de

monoparentales,

abusos,

toxicmanos,

miembros

de

hogares

delincuentes,
con

problemas

familias
mltiples,

personas marginales y asociales, y otros inadaptados sociales; como se

observa, se refera a algunas categoras sociales que se caracterizaban
porque no podan acceder a la proteccin social. (EXCLUSION SOCIAL:
EN BUSCA DE SU ESPECIFICIDAD CONCEPTUAL * Eduardo S. Lpore**.
Para Hilary Silver2

el trmino se us por primera vez en 1960, en

Francia, para referirse a algunas condiciones especficas de orden

ideolgico de los ms pobres, pero el concepto solo se difundi en la
crisis econmica. La misma autora seala que el concepto se empez a
utilizar con mayores sentidos y contextos a partir de la dcada de 1980,
siempre con relacin a categoras en las que se evidencia una constante
desventaja social, por lo que abarcaba cada vez mayores grupos sin una
caracterstica especfica, lo que impidi que el territorio del concepto
pudiera delimitarse de una forma clara.
En realidad oficialmente el trmino aparece en la Comunidad Europea
que por medio de la Resolucin 29 de septiembre de 1989 en su parte
motiva seala:
2. COMPRUEBAN que los procesos de exclusin social se
desarrollan en distintos mbitos y desembocan en situaciones de
naturaleza variada que afectan a una diversidad de personas y
1

(Magdalena Jimnez Ramrez APROXIMACIN TERICA DE LA EXCLUSIN SOCIAL:

COMPLEJIDAD E IMPRECISIN DEL TERMINO. CONSECUENCIAS PARA EL MBITO
EDUCATIVO. Estudios Pedaggicos XXXIV, N 1: 173-186, 2008)

(Silver, Hilary (1994). Exclusin social y solidaridad social: tres paradigmas.

Revista Internacional del trabajo, Vol. 133 5-6: 607-662. )
2

grupos de poblacin en zonas geogrficas pertenecientes tanto

al medio rural como al urbano;
3. COMPRUEBAN
encuentran

en

que las causas de dichos procesos se

las

evoluciones

estructurales

de

nuestras

sociedades, y que entre stas es especialmente determinante la

dificultad de acceso al mercado de trabajo

Desde su origen el trmino exclusin fue utilizado para significar un

espectro cada vez ms amplio de condiciones de desventaja social:
los mal remunerados y los pobres; los trabajadores agrcolas sin
tierras; los obreros no calificados; los analfabetos y las personas que
abandonaron los estudios primarios; los invlidos y las personas
mental y fsicamente disminuidas; los toxicmanos; delincuentes;
presidiarios y personas con prontuarios criminales; los padres o
madres sin cnyuge; los nios golpeados o vctimas de abusos
sexuales; los que se han criado en hogares con problemas; los
adolescentes; las personas que carecen de calificaciones o de
experiencia laboral; nios que trabajan;

mujeres; extranjeros,

refugiados, inmigrantes, miembros de minoras raciales, religiosas y

tnicas; los que necesitan asistencia social, pero no tienen derecho a
recibirla; los habitantes en viviendas en mal estado o en barrios de
mala reputacin Silver (1994) Se puede observar que desde un
principio

el

concepto

de

exclusin

social

ha

sido

ambiguo,

indeterminado e impreciso en cuanto a su territorio, pero si ha

quedado claro en lo que representa.

La marginacin que llamamos exclusin se presenta bsicamente por

dos razones, primero como resultado de

prcticas manifiestas de

discriminacin que separan efectivamente a la persona o al grupo social

llevndolo hasta el limite de lo que representan condiciones mnimas
vitales, y, segundo, indirectamente, por deficiencias en el sistema social
del Estado que no garantiza la incorporacin de los actores sociales con
mnimas oportunidades para desarrollarse plenamente. Es un fenmeno
directamente relacionado con la estructura social, que corresponde a
taras o vicios originados en modelos histricos y en el desarrollo de un
territorio determinado que afecta diferentes estados de la persona o de
los grupos cultural, social, educacional, laboral y econmicamente. 3
Cabrera, citado Meneses, identifica las que pueden interpretarse como
caractersticas de la exclusin social: Meneses Falcn, Carmen (2011)
Pobreza y Exclusin social: buenas prcticas para la inclusin, Boletn
CF+S,
49,
pp.
53-56.
Recurso
electrnico
en
lnea:
http://habitat.aq.upm.es/boletin/n49/acmen.html [Consulta: 22 de julio
de 2014]

Es estructural, en cuanto que las causas que la originan no

depende en estricto sentido de las personas individualmente
consideradas, sino de la estructura de la sociedad misma que
impide que todos sus miembros accedan con igualdad de
oportunidades a los recursos y a los espacios de participacin.

Es inconstante porque la exclusin cambia, es un proceso

dinmico que puede transformarse en la medida en que cesen las
condiciones que la generan; as las cosas una polticas pblica
puede hacer reversibles los procesos de exclusin.

Es relacional, de relaciones construidas en el acceso desigual a los

recursos con el resto de la sociedad, es decir, de carencia de
relaciones de ciudadana.

Es multidimensional, pues no se trata solamente de una condicin

sobre un aspecto de la realidad, es decir, no es la insatisfaccin de

Carmen Bel Adell. Universidad de Murcia.

una necesidad, sino del conjunto de condiciones necesarias para

desarrollar la vida en condiciones de dignidad.
La Exclusin hoy es un fenmeno social y una cuestin poltica,
econmicamente

mala,

socialmente

corrosiva

polticamente

explosiva.4
Ms concretamente estas dimensiones que componen la exclusin social son:
La escasez econmica, caracterizada por falta de ingresos suficientes o ausencia de los
mismos. Est muy relacionada con el acceso al empleo y al mercado laboral, puesto
que un trabajo estable, seguro y remunerado es un pilar bsico de integracin. Por
tanto, el desempleo de larga duracin o la inseguridad en el trabajo son elementos que
generan vulnerabilidad y exclusin, ya que niegan, entre otros aspectos, el acceso a
sistemas de proteccin. Los ingresos suficientes son adems una garanta de consumo
de bienes y servicios y por tanto de acceso a recursos, entre los principales la vivienda.
Las privaciones sociales, cuya prdida principal son los lazos familiares y las relaciones
sociales. La familia es fuente de apoyo en los momentos crticos de ausencia de
recursos, de cuidados ante la prdida de salud, de afectividad y de formacin de la
identidad. Es decir, las redes sociales y familiares permiten afrontar las adversidades y
cubrir muchas
necesidades
vitales,
permitiendo
compartir
conocimientos,
interrelaciones e intercambio, intereses y afecto. Pero fundamentalmente evita el
aislamiento y hace del ser humano un ser social.
La ausencia en la participacin poltica, que puede conllevar ausencia de poder, de
toma de decisiones tanto individuales como colectivas, de libertad, de derecho a
ejercer el voto, o de proteccin de la justicia y de la legislacin. Es decir, de vivir en
condiciones de ciudadanos con derechos y deberes.
Las privaciones en los aspectos culturales y educativos, que pueden conllevar menor
capacidad para afrontar sus necesidades y menor autonoma para conseguirlas.
Disponer de adecuados niveles de instruccin, informacin, formacin y conocimiento
constituye un importante factor de proteccin. Meneses Falcn, Carmen (2011)
Pobreza y Exclusin social: buenas prcticas para la inclusin, Boletn CF+S, 49, pp.
53-56. Recurso electrnico en lnea: http://habitat.aq.upm.es/boletin/n49/acmen.html
[Consulta: 22 de julio de 2014

Es una generalidad confundir los conceptos pobreza, indigencia,

vulnerabilidad y exclusin. Sin embargo cada uno de ellos representa
diferentes

escenarios,

cada

con

sus

propias

particulares

caractersticas.

Comisin, Comunidad Europea, Libro Verde sobre la Poltica social europea, opciones para la unin
documento consultivo 1994 Luxemburgo.

Es necesario entonces establecer las diferencias entre estos conceptos,

a fin de poder definir un marco terico valido en el estudio y
comprensin del fenmeno estudiado.
Algunos autores identifican la pobreza como una condicin de la
exclusin, considerando la diversidad de conceptos cubiertos por el
termino exclusin social, se han clasificado los criterios mas pertinentes
por orden de importancia: primero, los bajos ingresos, sobre la base de
la constatacin que aunque la exclusin social supera la pobreza
monetaria y est causada por un conjunto de factores objetivos y
subjetivos, es en unas situaciones de bajos ingresos en las que la
exclusin social tiene las consecuencias mas graves y mas difciles de
superar. 5
Las restricciones en el acceso a los servicios e ingresos necesarios para
tener un nivel de vida mnimo que resultan de la exclusin social hacen
que exista una alta correlacin entre pobreza y exclusin social. Aunque
no siempre los excluidos son necesariamente los pobres, los grupos
tradicionalmente excluidos son los ms pobres dentro de los pobres.
Esta tendencia deja claro que la reduccin de la pobreza slo podr
darse si se enfrentan los complejos factores y determinantes de la
exclusin social.
Para analizar claramente el problema de la pobreza debe, primero,
concertarse qu se entiende por pobreza. Antes de la aparicin del
concepto de exclusin social se identificaban todas las Con anterioridad
a la utilizacin y aparicin del concepto de exclusin social las carencias
materiales de la sociedad eran identificadas como pobreza. La ONU ha
definido a la pobreza como la condicin caracterizada por una privacin
severa de necesidades humanas bsicas, incluyendo alimentos, agua
potable,
5

instalaciones

sanitarias,

salud,

vivienda,

Pierre Salama, Pierre Salama Blandine Destremau, Publicado por Lom Ediciones, 2002

educacin

informacin. La pobreza depende no slo de ingresos monetarios sino

tambin del acceso a servicios (ONU, 1995: 57); Por su parte el BID la
define como la falta de acceso o dominio de los requisitos bsicos
para mantener un nivel de vida aceptable. Esto significa que una
persona es pobre si no tiene suficiente comida o carece de acceso a una
combinacin de servicios bsicos de educacin, atencin de salud, agua
potable, sistemas de saneamiento adecuados y un lugar de residencia
seguro.6
La posicin del BID es consistente con la afirmacin del Deleeck y De Lathouwer para
quienes La pobreza no se limita a una dimensin, como por ejemplo el ingreso; se
manifiesta en todas las dimensiones de la vida como la vivienda, la educacin y la
salud Deleeck, H. Van den Bosch, K. y De Lathouwer, L. 1992 Poverty and the
adequacy of social security in the EC (Aldershot: Avebury). Es decir no se trata de una
causa aislada sino de un conjunto de causas que determinan un patrn de carencias
absoluto.
Baratz y Grigsby hablan de la pobreza como una privacin severa de bienestar fsico y
bienestar mental, estrechamente asociada con inadecuados recursos econmicos y
consumos (1971: 120 Baratz, M.S. y Grigsby, W.G. 1971 Thoughts on poverty and its
elimination en Journal of Social Policy (Cambridge) Vol. 1, N 2.)

Con todo ello, la sola carencia de medios para satisfacer un conjunto de

necesidades no se considera pobreza por s misma, en realidad no es la
carencia lo que determina la pobreza; la duracin de las circunstancias
que generan esa carencia, el tiempo que se sufre y la imposibilidad de
acceder y el carcter de insuperable es lo que realmente constituye
pobreza. Una familia puede ver limitada sus opciones para satisfacer
algunas necesidades bsicas, como educacin y salud frente a la
prdida del empleo de la cabeza de hogar, pero es una situacin que se
supera una vez el individuo encuentre una alternativa laboral; el que se
encuentra en situacin de pobreza extrema no tiene posibilidades de
alternativa laboral por ello su situacin es constante.

Banco Interamericano de Desarrollo, Estrategia para reducir la pobreza, Marzo de 1997 N SOC-1

Segn Spicker no se puede concluir que siempre que se presenta Una

necesidad o un conjunto de necesidades se est frente a una condicin
de pobreza; sera una posicin reduccionista porque hay muchas
interpretaciones como la clase de necesidad, en realidad no toda
necesidad representa por si misma pobreza, por ejemplo la ausencia de
techo lo

representa,

pero

la

ausencia

de transporte

no lo

es

necesariamente; en tal caso se podra afirmar que existen diferentes

niveles de insatisfaccin de necesidades que determinan los niveles o la
gravedad de la pobreza.

Paul Spicker Definiciones de pobreza: doce

grupos

de

significados

http://biblioteca.clacso.edu.ar/ar/libros/clacso/crop/glosario/06spicker.pdf
Tradicionalmente se hace una clasificacin de las formas de pobreza,
clasificacin que est determinada por las caractersticas propias de
cada caso, de manera tal que se pueden identificar tres clases:

Pobreza individual: en este caso se refiere a una condicin que

nicamente se atribuye a una persona,

es particular o a una

familia. En este caso la carencia se debe a limitaciones mentales,

educativas o fsicas.

Pobreza colectiva: se refiere a

una comunidad o un sector

importante y representativo de ella. Las limitaciones encuentran

su origen en los bajos niveles de desarrollo econmico, desastres
naturales no atendidos por el Estado, condiciones polticas
particulares y la escasez de recursos agrava la situacin. En efecto
las tasas de mortalidad ascienden ya que estos individuos no
poseen

la

capacidad

de

recibir

una

buena

disminuyendo a su vez la expectativa de vida.

alimentacin,

Pobreza cclica: Se presenta en toda una comunidad o en sectores

significativos

de

la

misma,

pero

se

refiere

situaciones

temporales, es decir que se logran superar con el tiempo. Este tipo

de pobreza es el resultado, por ejemplo, de desastres naturales
que son atendidos por el Estado, pero en el entretanto se
presentan carencias a ciertos sectores de la comunidad. La guerra
tambin genera esta pobreza cclica.
La pobreza tambin puede ser clasificada segn las necesidades
insatisfechas:

Pobreza absoluta: Hay insatisfaccin del conjunto de necesidades

bsicas, a saber: alimentos, educacin, salud, vivienda, servicios
pblicos bsicos o ropa.

Pobreza relativa: no se refiere especficamente a alguna necesidad

en particular sino a las condiciones geogrficas y sociales
particulares de un lugar; de forma tal que no se puede interpretar
una carencia en un pas de Centroamrica que en uno de los
pases bajos.

Pobreza en educacin: determinada por la posibilidad de acceder a

los diferentes niveles de educacin formal con la posibilidad cierta
de terminar el ciclo correspondiente dentro de los tiempos
normalizados. Este tipo de pobreza perpetua la pobreza absoluta
al constituirse en un obstculo para el acceso a fuentes de empleo
estables.

Pobreza de servicios: se refiere a la imposibilidad de acceder a las

prestaciones bsicas denominadas servicios pblicos bsicos que
son electricidad, agua potable, redes de alcantarillado, salud y

atencin primaria, educacin y actualmente se incluye justicia.

Esta carencia se origina en dos factores; de una parte la ausencia
de recursos para pagar los servicios y de otro lado la imposibilidad
fsica de acceder a ellos por encontrarse en lugares alejados de las
zonas urbanas en donde las redes no tienen alcance.

Pobreza en salud: se refiere a la imposibilidad de acceder a las

mnimas atenciones y los servicios bsicos y efectivos de la salud
y a medicamentos para atender enfermedades diagnosticadas.

El estudio de la exclusin social como fenmeno autnomo esta en

cabeza de las diferentes ciencias sociales. Tanto la pobreza como la
exclusin son consideradas como fenmenos multidimensionales cuyo
anlisis y medicin es una tarea compleja, pues obedece a diferentes
marcos analticos y criterios utilizados para su anlisis. Esta por definir
una forma o procedimiento unificado que establezca una metodologa y
sus correspondientes indicadores para medir la verdadera

dimensin

que le corresponde.
El ingreso es el instrumento indicador utilizado normalmente por los
economistas para estimar graduaciones de

la pobreza, entre otras

razones porque es por su intermedio como se alcanzan los medios para

asegurar la atencin debida a las dems necesidades bsicas por lo que
la mayor parte de polticas y

estrategias para combatir la pobreza,

tiene como objetivo principal

la generacin de ingresos como la

principal solucin del problema.

Desde el punto de vista del ingreso, la estrategia bsica de eliminacin
de la pobreza consiste en ayudar a los pobres a ganar lo necesario para
salir de esa situacin. Para lograrlo, la economa debe aumentar el
nmero de empleos disponibles y la productividad o el potencial de
ingresos de los pobres que acceden a esos empleos. La mayora de esos

empleos se suscitar en el sector privado y corresponde al gobierno

elegir las polticas que inclinen al sector privado a crear empleos mejor
remunerados para los pobres.

Para la comprensin del fenmeno denominado Exclusin Social

tomamos del Libro Verde sobre la Poltica Social Europea

varios

conceptos diferentes:
Pobre, es el que carece de medios para vivir dignamente. La pobreza ha
sido durante siglos, el estado normal de la sociedad. Con el desarrollo
econmico y social y los niveles de riqueza logrados, la pobreza pierde
su territorio; ya no se puede hablar de pobreza como carencia, en un
mundo que hay recursos suficientes para todos.
Marginado, es el que est al margen, por voluntad propia o
circunstancias ajenas a l. En algn momento y lugar la marginacin ha
sido voluntaria, el que no quera entrar en el sistema por rechazo,
descontento o rebelda, se situaba al margen. Hoy como derivacin de la
pobreza, no es voluntaria, menos que nunca nace de la libertad de
opciones, ms bien, se es precipitado, arrojado fuera, y fcilmente
desemboca existencialmente en patologas sociales.
Excluido es quedar fuera de... una persona, un colectivo, un sector, un
territorio, est excluido si no pertenece a... no se beneficia de un
sistema o espacio social, poltico, cultural, econmico, al no tener acceso
al objeto propio que lo constituye: relaciones, participacin en las
decisiones, en la creacin de bienes y servicios por la cultura y la
economa etc.

(Banco Interamericano de Desarrollo, Estrategia para reducir la pobreza, Marzo de 1997 N SOC-103).

El contexto de la exclusin social no es inmanente al de pobreza y las

desigualdades en la estructura social sino, en qu medida se tiene o
no un lugar en la Sociedad, marcar la distancia entre los que
participan en su dinmica y se benefician de ella, y los que son excluidos
e ignorados fruto de la misma dinmica social.8
"La Exclusin social hace especial hincapi en el carcter estructural de
un proceso que excluye a parte de la poblacin, de las oportunidades
econmicas y sociales. El problema no reside tan slo en las
disparidades entre los ms favorecidos y los ms desfavorecidos
de la escala social, sino tambin en las que existen entre quienes
tienen un lugar en la sociedad y los que estn excluidos de ella"
9

En Colombia el fenmeno de la exclusin social se percibe desde cinco

diferentes aspectos:
1. Desde una perspectiva econmica que se manifiesta a travs de:
Desigualdad de ingresos.
Exclusin del mercado del trabajo
Exclusin de activos propios.
2. Relacionada con el desarrollo de capital humano, materializado en
procesos de:
Salud.
Educacin.

Comisin, Comunidad Europea, Libro Verde sobre la Poltica social europea, opciones para la unin
documento consultivo 1994 Luxemburgo.)
9
Comisin, Comunidad Europea, Libro Verde sobre la Poltica social europea, opciones para la unin
documento consultivo 1994 Luxemburgo.)

3. Respecto de la construccin de capital social evidenciada en

debilidades respecto de:
Participacin en mecanismos control
Confianza en Instituciones Democrticas
Pertenencia a Organizaciones Sociales Voluntarias.
4. Poltica y de derechos civiles.
5. Fsica.
Un estudio auspiciado por la Contralora General de la Repblica y
coordinado por Lus Jorge Garay muestra que en Colombia:
1.- El grado de concentracin del ingreso es uno de los mayores
de Amrica Latina, quizs el segundo en una regin de por s
caracterizada por la desigualdad (...)
2.- El nivel de pobreza no se ha logrado disminuir de manera
perdurable y sostenida. Hoy el 59.8% de la poblacin se encuentra
bajo la lnea de pobreza, rebasando ligeramente el promedio
observado desde los setenta (...)
3.- La gravedad del problema de la indigencia no ha podido ser
superada, dada su persistencia en niveles por encima del 20% de
la poblacin en las ltimas dos dcadas y media (...)
4.- La informalidad contina siendo el sistema de trabajo
predominante de la mayora de la fuerza laboral, abarcando a ms
del 54% de la misma en la dcada del ochenta hasta ms de un
61% en la actualidad (...)
4.- A pesar de las leyes aprobadas sobre reforma agraria en el
pas, la tierra se ha seguido concentrando en pocas manos con
una importante injerencia de capitales de procedencia ilcita en
la medida en que el 1.08% de los propietarios posee ms del 53%

del rea, cuando hace apenas 10 aos el 1.4% posea el 46% y en

que el 62.3% de los propietarios son microfundistas que
engrosan, en su gran mayora, la poblacin ms pobre del pas.10
La Corte Constitucional Colombiana, mximo rgano interpretativo de la
carta constitucional, ha expresado respecto de la exclusin social:
La construccin del Estado social de derecho supone la creacin y
el mejoramiento de instituciones, programas y procedimientos de
asistencia, proteccin y promocin de personas y sectores
desventajados en la sociedad. De lo contrario, el objetivo de evitar
la exclusin social o mitigar sus nefastos efectos no podr ser
efectivamente alcanzado. Para alcanzar dicha finalidad el Estado
debe atender oportunamente algunos de los problemas ms
significativos que se presentan en el desarrollo de programas de
asistencia

social,

en

particular

de

mayores

adultos

discapacitados. Sentencia T-149 de marzo 1 de 2002, CORTE

CONSTITUCIONAL.

SALA

TERCERA

DE

REVISIN.

SENTENCIA

NMERO T-149 DE 2002. Ref.: Exp. T-429280. Magistrado Ponente:

Dr. Manuel Jos Cepeda Espinosa.
En donde est el problema?

La pregunta razonable que surge como

conclusin a la descripcin realizada es: hay voluntad en el estado para

superar esta realidad social? Si la hay, cual es la razn por la cual todas
las estrategias desarrolladas por el Estado para alcanzar el propsito de
superacin de la exclusin y la marginacin se quedan en estrategias
que no logran objetivos y por el contrario cada da se profundizan las

10

Luis Jorge Garay (coord.) Colombia entre la exclusin y el desarrollo: Propuestas para la transicin del
Estado social de derecho, Bogot, Contralora General de la Repblica, 2002, Introduccin Estrategias,
dilemas y desafos a la transicin al Estado social de derecho en Colombia pgs. 24 y 25.

diferencias conduciendo inevitablemente a la exacerbacin del estado

de exclusin en amplios sectores de la realidad nacional.
Una de las razones por las cuales los programas emprendidos por el
Estado no dan soluciones reales puede entenderse en la explicacin que
para Venezuela dan las investigadoras Maryori Machado y

Neritza

Alvarado11: El Estado pretende utilizar formulas definidas por rganos

multilaterales, recetas uniformes, que no consideran los aspectos
culturales

la

latinoamericanos,

heterogeneidad

de

cada

que pretenden superar

uno

de

los

pases

la exclusin, a partir de

lecturas con un marcado tinte economicista, donde lo social es relegado

a un segundo plano y se ha presentado como resultante directo del
desarrollo econmico.
ESTRATEGIAS PARA LA DEFINICIN DE POLTICAS PBLICAS
ORIENTADAS A LA SUPERACIN DEL MODELO EXCLUYENTE EN
COLOMBIA.
Seala la CEPAL que un programa de lucha contra la pobreza, la
desigualdad y la exclusin social debe estructurarse sobre la base de
tres pilares fundamentales: i) un crecimiento econmico alto, sostenido
y de buena calidad; ii) polticas sociales que incluyan una fuerte
inversin en capital humano y la distribucin equitativa de los beneficios
de ese crecimiento y iii) voluntad poltica, fortalecimiento de las
instituciones democrticas y construccin de grandes acuerdos para
avanzar en el camino del desarrollo. 12 No obstante, la aparente claridad
de la propuesta, la misma

representa la tesis de las investigadoras

venezolanas ya mencionadas, corresponde a imposiciones abstractas de

11

Machado Maryori, Alvarado Yeritza. Marco general de una estrategia de superacin de la pobleza en
Venezuela. Revista Venezolana Anlisis de coyuntura. Diciembre 2005, N 2 Caracas.
12
CEPAL, Naciones Unidas. Superar la pobreza mediante la inclusin social. Agenda de Lima contra la
pobreza, la desigualdad y la exclusin en Amrica Latina y el Caribe. Quinta cumbre de Jefes de Estado y de
Gobierno de Amrica Latina y el Caribe y de la Unin Europea. Lima, Per. mayo de 2008.

rganos multilaterales. Es necesario desarrollar un conjunto de acciones

especficas, con nombre propio, que represente acciones concretas y
especificas, diseadas especficamente para Colombia, que atienda sus
particularidades y diferencias; por ello nos aventuramos a plantear los
aspectos reales que debe contener la agenda gubernamental en la
bsqueda de este propsito.
1.- Desarrollar el concepto poltica econmico-social. Es el primer paso
que se debe emprender en un Estado Social de Derecho. Est
demostrado el fracaso de la teora del derrame segn la cual los
beneficios del crecimiento econmico se vierten automticamente sobre
la poblacin y elevan su bienestar, siendo indispensable, a los fines de
crear y mantener el capital humano requerido para la acumulacin del
capital fsico, invertir recursos en las reas de salud, educacin,
vivienda, seguridad y asistencia social, mediante la implementacin de
programas sociales de cobertura universal que posibiliten a toda la
poblacin el acceso libre a estos servicios sociales.13
Esta teora o modelo que pretende superar la pobreza desde un criterio
meramente economicista esta en desuso porque demostr su fracaso y
por el contrario agudiz las diferencias sociales en la mayora de los
pases de Latinoamrica en donde se implement en los ltimos aos de
la dcada de los ochenta y en la dcada de los noventa.
Es necesario darle mayor importancia a lo social.

El Estado debe

superar el tradicional modelo impuesto por los organismos multilaterales

segn los cuales el crecimiento econmico de las naciones se mide a
partir de indicadores macroeconmicos; por el contrario desarrollar un
ms eficiente modelo dirigido a impactar sobre los indicadores de

13

Campo Senz Ana y otros. Crecimiento y desigualdad, tomado de: http://web.usal.es/~anisi/Modelizacion

%20II/Laura/trabajos/crecimiendo%20y%20desigualdad.pdf

pobreza y equidad, de manera tal que lo social se entienda como un

instrumento complementario de la poltica econmica.
A pesar del modelo neoliberal y de la necesidad de consolidar ciertos
resultados relacionados con los indicadores, es necesario introducir
sobre

el

modelo

vigente,

desarrollado

partir

de

una

lgica

economicista, elementos que le aseguren una evolucin del concepto

que ofrezcan una nueva interpretacin en la que se logre una estrecha
articulacin entre lo econmico y lo social, es la nueva doctrina que
debe prevalecer en el manejo econmico del estado.
2.- Un Estado estructurado institucionalmente para superar la exclusin.
Se hace urgente desarrollar un modelo institucional que consolide las
polticas para la superacin de la pobreza y de la exclusin. Son
evidentes los intentos surgidos de diferentes rganos, instituciones,
gerencias, planes de desarrollo orientados al logro de este objetivo, pero
ante la ausencia de una direccin unificada se atomizan las acciones,
con la consecuente prdida de recursos que ello conlleva.
Las acciones del Estado son debilitadas por la ausencia de coherencia
conceptual. En el diseo de polticas pblicas orientadas a la superacin
de la pobreza o a la disminucin de sus consecuencias, entre ellas la
exclusin, se cree que son necesarias muchas entidades orientadas al
nico fin; sin embargo se ha demostrado que esta estrategia no ha
funcionado; no porque haya ms obreros trabajando se asegura la
terminacin de la obra.
Es necesario una sola direccin, una sola ruta, una sola interpretacin, y
que todos vayan tras de ello, entonces habr optimizacin de los
recursos y se podr lograr el fin perseguido por todos.

3.- Despolitizacin de la agenda gubernamental. Ciertamente la

estructura del estado colombiano est diseada para que se materialice
la teora de los pesos y contrapesos, segn la cual todos los poderes se
controlan entre s. En algunas ocasiones la teora funciona, pero la
mayor parte de las veces la teora de los pesos y contrapesos termina
convirtindose en una forma tergiversada de distribucin, ms que ello,
de reparticin de los recursos del estado. El modelo presidencial
colombiano permite que los recursos del Estado y con ello las acciones
que emprende, es decir su agenda social, sea distribuida entre los
diferentes sectores polticos con el fin de inclinar la balanza de pesos y
contrapesos.
De manera tal que la agenda gubernamental para la superacin de la
pobreza no obedece a un plan nico, concertado con los actores
sociales, parte de una estructura sistmica en la que se han definido de
manera eficiente la asignacin de los recursos, sino que est definida
por intereses particulares, en el mejor de los casos bien intencionados,
de la clase poltica que solo reconoce en las acciones sociales del
Estado un medio para mantenerse en el poder.
Lo anterior hace que los recursos se utilicen de manera poco eficiente,
que los funcionarios a cargo de la implementacin de las polticas
pblicas no tengan la formacin o no renan los perfiles necesarios para
gestionar la poltica social sin actuar polticamente en las instituciones,
por lo que en su desempeo predomina el inters particular.
Frente a lo anterior se distorsiona cualquier agenda gubernamental, por
ello es necesario blindar la agenda gubernamental para la superacin de
la pobreza contra las embestidas de la clase poltica, sin que ello quiera
decir que la esta no participe en la construccin de la agenda, por
supuesto que debe participar en la definicin de las polticas pblicas
pero no en la implementacin y ejecucin de las mismas.

4.- Articular los diferentes

niveles territoriales de gobierno: nacional,

municipal y departamental.

Quizs uno de los ms acertados logros de

la constitucin poltica de 1991 es la materializacin de las ideas que

sobre

descentralizacin

de

la

administracin

pblica

se

venan

desarrollando en Colombia desde la dcada de los ochenta. Sin embargo

la independencia de las entidades territoriales, las funciones que
constitucionalmente le han sido asignadas a cada una, la forma como se
distribuyen los recursos, (por ejemplo las regalas) ha facilitado una
distorsin del concepto descentralizacin.
Cada regin tiene sus propias particularidades sociales y culturales y por
lo tanto sus propias necesidades sociales y consecuentemente sus
prioridades, ello hace parte de la lgica de la descentralizacin, pero
todas

ellas

deben

enmarcarse

dentro

de

una

nica

agenda

gubernamental. El Estado no puede permitir que se reproduzcan

estructuras organizacionales

creadas en los niveles municipal y

departamental con objetivos comunes a los definidos en la agenda

gubernamental para la superacin de la pobreza. este conjunto de
organizaciones pblicas adems de cabalgar competencias, consumir
burocracia, son agencias pblicas que compiten entre s por los recursos
cada vez ms limitados que se le asignan al rea social

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Los municipios y los departamentos, a pesar de las buenas intenciones

de sus gobernantes no pueden ser ruedas sueltas de un engranaje nico
en el que se debe resumir la poltica gubernamental para disminuir las
diferencias sociales.
5.- Aceptar la participacin de la comunidad en la gestin

social.

El

modelo definido para el diseo de las polticas pblicas, difundido y

aceptado por los expertos
14

(Yves Mny, Jean Claude Thoening, Pierre

Mrquez, Trino y Lima, Boris (2000), Venezuela: Estado y Poltica Social (nudos crticos y propuestas
para desatarlos), Cuadernos Ctedra Abierta de Gerencia Social, No. 12, Fundacin Escuela de Gerencia
Social, Caracas.

Muller, Carlos Ruiz Snchez,

Myriam Henao Pilles) reconocen la

necesidad real de la participacin de la comunidad afectada,

en las

diferentes etapas que integran la poltica pblica. Entonces, no es

suficiente que la norma legal o supralegal le otorgue a los diferentes
actores de la realidad social un espacio terico; es necesario que ese
espacio se materialice en una participacin

cierta en las diferentes

etapas del proceso que implica una poltica pblica: valga decir en el
diseo, definicin de medios, la ejecucin, el control y la evaluacin.
El Estado debe concebir las polticas pblicas para la superacin de la
pobreza y sus nefastas consecuencias como inversiones que en el
mediano plazo van a generar retornos positivos que se evidenciaran en
el crecimiento econmico de la nacin, a la postre incrementaran la
capacidad productiva de la fuerza de trabajo generando confianza en la
institucionalidad lo que en ultimas fortalecer la democracia.
6.- Definicin de un mtodo eficiente de control y evaluacin. En un pas
como Colombia, categorizado como uno de los ms

corruptos del

mundo, es necesario desarrollar un sistema de seguimiento y alertas

tempranas que le aseguren al Estado informacin constante y actual
sobre la forma como se cumplen las metas y como se utilizan los
recursos. Para efectos de lo anterior se hace necesario redisear el
modelo conocido, sobra decir que la estructura de control del pas en
ineficiente.

Los

selectivamente,

recientes
en

hechos

conocimiento

de

pblico

corrupcin
por

los

puestos,

medios

de

comunicacin hacen evidente la necesidad de producir un cambio en la

forma como se hace el control, porque en ultimas no es suficiente con
que los colombianos descubran que x o y persona o grupo econmico o
de poder ha sustrado los recursos del estado y consecuentemente se
hizo acreedor a las sanciones y consecuencias legales que ello conlleva;
ellos satisface moralmente al conglomerado social, pero no da solucin

al problema porque los recursos ya se sustrajeron y en consecuencia no

se cumpli los objetivos planteados.
BARROS, Paula; DE LOS ROS, Danae, y TORCHE, Florencia. Lecturas
sobre la Exclusin Social. [En lnea]. Informe N 31. OIT 1996. [Fecha de
consulta: 11 Diciembre 2011]. Disponible en:
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CARIOLA Cecilia, LACABANA Miguel, (2005). Pobreza, nueva pobreza y
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KATZMAN, Rubn. Seducidos y Abandonados: el aislamiento social de los
pobres urbanos. [En lnea] Revista de la CEPAL 75. 2001. [Fecha de
Consulta: Diciembre 11 de 2011]. Disponible en:
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/6/19326/Katzman.pdf