Droit administratif

Partie 1 : Les juridictions administratives

Lordre juridictionnel administratif contrle juridiquement ladministration. Cet ordre est
compos de juridictions, ce sont ces juridictions que nous allons aborder avec 3 ides
majeures :
La place du Conseil dEtat au sein de lordre juridictionnel administratif, cette place
est centrale. Le Conseil dEtat nest pas seulement au sommet des juridictions
administratives mais il est au centre de ces juridictions. Tout le systme est construit autour
de lui et en fonction de lui.
Cette conviction des autorits publiques selon laquelle le juge administratif ne doit pas
se contenter de juger mais doit galement avoir un pied dans ladministration. Le juge
administratif doit galement tre administrateur.
Cest une donne venant bousculer les ides prcdentes, cette donne cest lafflux
du contentieux, lencombrement des juridictions et priodiquement cet encombrement
est tel que les juridictions administratives sen sont trouves paralyses. Cette ide vient
bousculer les deux ides car matriellement il na plus t possible pour le Conseil dEtat
de soccuper de tout. Son omniprsence na plus t possible avec la monte et lafflux du
contentieux. Donc il a fallu priodiquement dlester le Conseil dEtat dune partie de ses
attributions. Mais les choses ont t faites de manire ce quil conserve les affaires les
plus importantes et quil reste conseiller du gouvernement.
Il existe plusieurs types de juridictions :
-

Les juridictions administratives gnrales

Les juridictions administratives spciales.

Chapitre 1 : Les juridictions administratives gnrales

Les juridictions administratives gnrales sont celles qui dtiennent une comptence
gnrale pour juger ladministration contrairement aux juridictions administratives
spciales qui interviennent-elles dans un domaine spcialis de laction administrative.
Exemple : en matire daction sociale, il existe beaucoup de juridictions spciales. Elles sont
composes du Conseil dEtat, des Cour administrative dappel et des tribunaux administratifs.
Pour comprendre cette organisation gnrale, et notamment comment les comptences se
ventilent entre ces trois types de juridictions, il faut avoir une notion pralable.
Section prliminaire : Notion pralable
Tout recours devant le juge est exerc devant un juge de premier ressort. Ce recours peut
ensuite faire lobjet dun appel, on peut galement exercer un pourvoi en cassation contre un
jugement.
Quelles diffrences entre lappel et la cassation ? La diffrence entre lappel et la
cassation est que lorsquun juge connait un jugement en appel, lorsquil est interjet appel le
juge dappel va rejuger le litige de la mme faon que la jug le juge de premier ressort. Il le
rejuge en droit mais il le rejuge galement en fait c'est--dire que de nouveau le juge dappel
va apprcier les faits, les qualifier, diligenter des enqutes pour pouvoir traiter juridiquement
ces faits. Donc le juge dappel qui juge non seulement en droit et en fait est un juge du fond
comme le sont les juges de premier ressort.
La cassation quant elle diffrent, le juge de cassation nest pas juge du fond, il ne rejuge pas
le litige, il contrle seulement la faon dont les juges du fond ont appliqu la rgle de droit.
Est-ce que les juges du fond ont bien appliqu la rgle de droit, cette question est loffice des
juges de cassation. Lappel constitue un double degr de juridiction. Le juge de cassation
nassure pas une double juridiction.

Section 1 : Prsentation des juridictions administratives gnrales

Ce sont le tribunal administratif, la Cour administrative dappel et le Conseil dEtat.
1. La place centrale du Conseil dEtat
Ce qui permet de comprendre la position du Conseil dEtat cest de comparer avec la Cour
de cassation, cest comme cela que lon peut voir loriginalit du Conseil dEtat. La Cour
de cassation est apparue en 1790 lors de la rvolution, on parlait de tribunal de
cassation, elle est apparue pour chapoter les juridictions de premier ressort et les juges du
fond. On la cre pour faire la police sur les juges du fond et sassurer quils appliquaient
correctement la loi. Donc la Cour de cassation a toujours t vritablement et seulement un
juge de cassation.
Dans lordre juridictionnel administratif cela na rien voir, ce nest pas le Conseil dEtat qui
serait apparu aprs lapparition des juges du fond pour les contrler ce sont les tribunaux
administratifs et les cours administratives dappel qui sont apparus aprs le
Conseil dEtat. Les tribunaux administratifs et les cours administratives sont apparus
tardivement vers le XXme sicle dans le but de dsengorger le Conseil dEtat.
Initialement le juge du fond, de premier ressort, il ny en avait quun le Conseil dEtat. Il est
vrai quil navait pas un monopole en matire de contentieux. La loi du 28 pluvise de lan
VIII a cre les conseils des prfectures, les conseils des prfectures disposaient

dattributions pour juger ladministration.

3 Il existait aussi ds 1807 une juridiction
spciale importante la Cour des comptes. Au dbut du XIX, le Conseil dEtat ntait pas le
seul juge juger ladministration seulement cest lui qui dtenait une comptence de droit
commun. Les conseils des prfectures disposaient de comptences dattribution c'est--dire
que ctait seulement pour les domaines noncs par la loi comme les travaux publics pour
lesquels les conseils des prfectures taient comptents. Le Conseil dEtat est le juge de droit
commun. Cette situation l au bout dun moment ntait plus tenable pour des conditions
pratiques avec lafflux du contentieux. Il na plus t possible quun seul juge se charge de
lensemble du contentieux do la cration des tribunaux administratifs et des
cours administratives dappel. Donc les tribunaux administratifs et les cours
administratives nexistent que parce quil a fallu allger le Conseil dEtat, car il ne pouvait pas
tre le juge de tout.
COUR DE CASSATION
Cration : Dans le but de
contrler les juges du fond
sur la bonne application de
la loi.

CONSEIL DETAT
Cration :
Antrieure
aux
tribunaux administratifs et
cours
administratives
dappel,
apparues
seulement
pour
dsengorger
les
contentieux du CE car
initialement juge du droit
commun du contentieux
administratif.

2. La cration des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel

1re tape : tout dabord il y a le dcret-loi du 30 septembre 1953, jusqu ce dcret-loi le
Conseil dEtat tait seul. Il y a un encombrement terrible 25000 affaires non traits, des dlais
extrmement long plus de 8 ans. La justice administrative est plombe do la cration par ce
dcret-loi de Cour et Tribunaux administratifs. Les tribunaux administratifs remplacent les
conseils des prfectures qui sont supprims. Mais contrairement aux conseils de prfectures
qui avaient comptence dattribution notamment pour les travaux publics, on note pour les
tribunaux administratifs une comptence de droit commun. Donc les recours devant
ladministration doivent tre dirigs devant les tribunaux administratifs en premier.
Quid du Conseil dEtat, le Conseil dEtat allait devenir juge dappel des jugements rendu par
des tribunaux administratifs. Cela dit comme cette ide selon laquelle le Conseil dEtat devait
garder une place centrale dans lordre juridictionnel administratif, on lui a laiss en 1953 une
comptence de premier ressort pour certaines affaires politiques importantes.
2ime tape : Lengorgement que le Conseil dEtat avait connu dans les annes 1950 en tant
que juge de premier ressort qui avait justifi la cration des tribunaux administratifs, il connait
nouveau cet engorgement dans les annes 1970 en tant que juge dappel. De
nouveau il se retrouve avec ses 25000 affaires non traites et ses dures de jugement
extrmement longue donc on cre les Cours administratives dappel cest lobjet de la loi du
31 dcembre 1987.
On voit donc que la cration des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel
sont un remde de lengorgement du Conseil dEtat.

Section 2 : La rpartition
administratives gnrales

des

4
comptences

entre

les

juridictions

Dans cette question de rpartition des comptences, on retrouve la volont de maintenir le

Conseil dEtat dans sa place centrale et lobligation de fluidifier le contentieux. A chaque
rforme en 1953 et en 1987 on sest arrang pour que le Conseil dEtat conserve des
attributions.
-

Les tribunaux administratifs rendent des jugements.

Les Cour administratives dappel rendent des arrts, des dcisions.
Le Conseil dEtat rend aussi des arrts ou des dcisions.

Mais on peut parler de jugement au sens large donc au sens de toute dcision juridictionnel
rendu par une juridiction.

1. La rpartition des comptences de premier ressort

La question est quelle juridiction est comptente pour connaitre du premier recours exerc
dans un litige . Cette comptence est partage entre les Tribunaux administratifs et le
Conseil dEtat. La comptence de principe appartient aux tribunaux administratifs par
drogation le Conseil dEtat est lui aussi comptent en premier ressort pour certaines affaires.
Le nombre daffaire concern nest pas norme mais qualitativement on saperoit que le
Conseil dEtat est comptent pour les affaires les plus importantes c'est--dire celles qui
concernent les plus hautes autorits de lexcutif.
Les dcrets sont les actes, les dcisions prises par le Prsident de la Rpublique ou
le Premier ministre, dcisions qui peuvent tre rglementaire ou individuelle. Lorsquon
demande lannulation dun dcret on fait un recours, on va directement devant le Conseil
dEtat. De la mme faon, les ordonnances signes par le Prsident de la Rpublique en
premier et dernier ressort le Conseil dEtat est comptent. Il existe dautres comptences de
premier ressort comme les organismes collgiaux comptence national (agrgation). Donc
les dcisions qui ont une envergure nationale car elles manent des hautes autorits
nationales relve directement du Conseil dEtat.
2. Les comptences dappel
Ces comptences dappel sont partages entre les Cours administratives dappel il en existe 8
et le Conseil dEtat. En principe, les Cours administratives dappel sont comptentes pour
connaitre les jugements des Tribunaux administratifs. On a pourtant laiss au Conseil dEtat
certaines comptences dappel.
Cette rtention par le Conseil dEtat repose sur des considrations particulires diffrentes de
celles qui ont justifies quils conservent des comptences de premier ressort. Il ne sagit plus
cette fois de laisser au Conseil dEtat la maitrise des affaires politiquement importantes
puisque lorsquon a cre les tribunaux administratifs ont lui a dj laiss les affaires
importantes au Conseil dEtat. On lui a laiss certains contentieux en appel surtout et
exclusivement pour que certains litiges soient rapidement traits.
Normalement, un arrt municipal fait lobjet dun recours devant le Tribunal administrative le
circuit normal voudrait que le jugement soit susceptible dappel que la cour administratif puis
Conseil dEtat en pourvoi en cassation. Ce parcours est long, lorsque lon a cre les Cour

administratives dappel on a considr que certains

5
litiges devaient avoir un circuit acclr.
Donc ce circuit acclr a pour effet de supprimer le pourvoi en cassation.
Ces affaires se sont par exemple les recours en interprtation, un recours en interprtation se
prsente comme une ramification dun autre litige qui se noue devant le juge judiciaire. Au
cours de ce procs, se pose la question de lapprciation de la lgalit dun acte administratif.
Il y a un problme parce que le juge judiciaire nest pas comptent pour apprcier la lgalit
des actes administratifs. La cration des juridictions administratives rsultent de cette
considration. Le juge judiciaire suspend le procs et une question prjudicielle, le recours en
apprciation de lgalit est pos au juge administratif. Si le devant le juge judiciaire, cet acte
qui pose problme est un dcret, le recours en apprciation de lgalit va tre exerc devant
le conseil dEtat. Donc l la procdure sera rapide car une seule juridiction va se prononcer
cest le Conseil dEtat. Mais si lacte administratif qui pose problme devant le juge judiciaire
et qui relve de la comptence du tribunal administratif comme un arrt de police du maire,
le recours en apprciation de lgalit se fera devant le Tribunal administratif. Lappel se fera
devant les cours dappel administratives et le Conseil dEtat. Donc pour aller vite le Conseil
dEtat est directement comptent en appel.
Il existe aussi des jugements qui ne sont pas susceptibles dappel, tout les jugements rendus
par les tribunaux administratifs ne seront pas tous susceptibles dappel ni devant les Cours
administratives dappel ni devant le Conseil dEtat. Cette suppression de lappel relve de la
loi du 24 juin 2003. En 1987, on cre les Cours dappel le Conseil dEtat est dsengorg
mais on dplace seulement le problme car les Cours administratives dappel vont galement
tre submerges leur tour. Donc on dcide en 2003 que certains litiges que lon estime
mineure ne pourront plus faire lobjet dappel, ils seront traits en premier et dernier ressort
par les tribunaux administratifs, ces litiges ne bnficieront pas du double degr de
juridiction. En revanche, ils pourront toujours faire lobjet dun recours en cassation devant le
Conseil dEtat.
Ces jugements mineurs sont par exemple le contentieux de la redevance audiovisuel,
comptence en premier et dernier ressort du Tribunal administratif, la seul voie de recours est
le pourvoi. Pareillement pour les actions en responsabilit de moins de 10000 euros.
3. La comptence du Conseil dEtat en matire de cassation
Il ny a quun juge de cassation cest le Conseil dEtat :
-

Le Conseil dEtat sera juge de cassation de toutes les dcisions rendue en premier et
dernier ressort par les tribunaux administratifs.
Il est juge de cassation galement lencontre de tous les arrts rendu par les Cours
administratives dappel en dernier ressort c'est--dire que le double degr de juridiction
a t exerc.

Depuis quont t cre les cours administratives dappel, la cassation est la principale
fonction du Conseil dEtat.
Les avis contentieux sont donns par le Conseil dEtat. La fabrication des rgles seffectue
principalement par le Conseil dEtat. Pour dire, pour juger si les juges du fond ont bien exerc
la loi il faut dire cette rgle de droit. Le Conseil dEtat dtient le pouvoir de cration
jurisprudentiel. Dans une affaire donne, dans une situation normale il faut attendre que
laffaire remonte devant le Conseil dEtat pour dire la rgle de droit, le problme cest quil
arrive frquemment que tous les juges du fond soient saisis du mme litige et quils ne savent
pas comment le trancher. Le circuit normal voudrait que cela remonte au Conseil dEtat, pour
acclrer le processus le lgislateur avec la loi de 1987 avec la cration des cours

administratives dappel la cration de procdure

6 davis contentieux. Lorsque les juges du fond
sont saisis de litige qui pose une question de droit nouvelle, lorsque cette question de droit
nouvelle pose des difficults srieuses. Alors la rponse cette question de droit nouvelle
dpend de la rsolution du litige. Il est saisi directement et il y rpond cest ce que lon
appelle un avis contentieux. Cet avis contentieux noblige pas en thorie mais dans les faits
dans la pratique il est suivi. Le Conseil dEtat se contente de rpondre une pure question de
droit, il intervient comme conseiller juridique, il ne se prononce pas sur des faits prcis.
Evidemment, ces avis contentieux frisent larrt de rglement qui est interdit par larticle 5
du Code civil. Larrt de rglement cest la dcision par laquelle un juge pose une rgle de
droit gnral indpendamment de tout litige trancher. Etant interdit par larticle 5,
officiellement ces avis nobligent pas. Donc on ne peut pas lui reprocher un pouvoir normatif
car officiellement il nexerce pas un rel pouvoir. En ralit, il exerce un pouvoir normatif car
les juridictions du fond suivent toujours lavis contentieux.

Section
3:
Lorganisation
administratives

et

le

fonctionnement

des

juridictions

1. Les membres des juridictions administratives

Ce sont des fonctionnaires donc ce ne sont pas des magistrats. Leurs statuts relvent du
statut gnral de la fonction publique. On retrouve ici lide du juge administrateur. Tous les
juges administratifs ne font pas partie du mme corps, il existe 2 corps relativement tanche.
Le corps des membres du Conseil dEtat, le corps diffrent des conseillers des tribunaux
administratifs et des cours dappel. Des corps distincts et des recrutements diffremment.
Les conseillers dEtat sortent de lENA, au dbut de leur carrire ils sont auditeurs,
puis maitre de requtes et enfin conseiller. Avant il existait un classement. Les membres du
Conseil dEtat subissent exactement la mme formation que les hauts fonctionnaires. Mais
galement ils se connaissent. Il existe au Conseil dEtat un tour extrieur relativement
important, le tour extrieur cest le Prsident de la rpublique qui nomme directement par
dcret tel personne pour rentrer au Conseil dEtat, il y a plusieurs conditions il faut avoir
moins de 45 ans et avoir travaill au moins 10 ans dans le service public. Le Prsident peut
nommer jusqu un quart du tour extrieur. Et un tiers des auditeurs. Souvent au tour
extrieur sont nomms dautres corps administratifs. Lide est la mme selon laquelle il est
sein que les juges de ladministration est un pied dans ladministration, ce mlange entre
administrateur et juge est recherch.
Pour les membres des Tribunaux administratifs et des Cours administratives
dappel, il y a un recrutement spcifique. Normalement ils taient prvus eux aussi quils
soient recruts la sortie de lENA mais afflux du contentieux et finalement lENA ne pouvait
plus fournir si bien que ds 1975 il fut dcid de procder provisoirement des recrutements
complmentaires en plus de ceux que fournissait lENA. Depuis 1975 il tait prvu quil soit
provisoire mais depuis 1975 ils sont rguliers. Une loi de programme du 2 fvrier 2007
prvoit que ce recrutement complmentaire aura lieu jusquen 2010. Ce recrutement consiste
en un concours suite la maitrise puis ceux qui russissent se contente dun stage de 6 mois.
Donc le passage entre les deux corps est peu ais.
2. Lorganisation interne des juridictions
Cette organisation interne sest faite elle aussi en fonction de lengorgement du contentieux.
Les juridictions administratives sont organises de manire faire face ce problme, de
manires y faire face 2 solutions ont t adoptes :

La cration de formation de jugement au7sein des juridictions,

Linstitution dun juge unique.

A. Les formations de jugement au sein des juridictions

Parce quil fallait traiter de plus en plus de requtes, on a dmultipli les forces de capacits
de jugement des juridictions en crant au sein de ces juridictions plusieurs formations de
jugement. Cest ce qui sest produit au sein du Conseil dEtat, au sein du Conseil dEtat on a
cre des sous sections au total il existe 10 sections qui toutes disposent de la pleine fonction
de juger. Il existe plusieurs formations de jugement pour les diffrentes affaires, pour les
affaires importantes le jugement importantes en sous section seule, pour les affaires plus
importantes en sous section runies en assemble pour les affaires ultra importante en
assemble.
Cette subdivision est un phnomne qui a touch TA et les Cours administratives dappel qui
sont elles divises en chambre.
B. Le juge unique
Cette solution consiste confier les jugements des litiges nont pas une formation collgiale
mais un juge statuant seul. Passer dune formation collgiale un juge statuant seul, cest
quelque chose de lgalement possible car aucun principe nimpose la collgialit. Mais la
collgialit a des vertus car elle permet de pondrer le jugement. La collgialit permet de
garantir limpartialit. Donc de manire gnrale, la collgialit est un gage de qualit. Cela
dit la clrit est un gage defficacit avec la rapidit de la justice. A ce titre l, la formule du
juge unique est apparue comme une formule miracle. Si au lieu de confier une affaire une
formation un juge unique on dmultiplie la capacit de jugement. On garde la mme
composition sans recours du personnel supplmentaire. En raison de ces vertus le juge va
connaitre un grand succs tout dabord auprs des juridictions judiciaires. Pour le juge
administratif cela a t plus compliqu car il tait attach cette collgialit. Il a introduit le
juge unique car la justice administrative engorge le ncessitait. Ce juge unique sest impos
aprs les annes 1990 dans les juridictions administratives et il ne concerne que certains
litiges ceux pour lesquels il faut statuer vite. Cest ainsi quil a t introduit dans le
contentieux de la reconduite la frontire, cest le contentieux qui intresse les dcisions, qui
ordonnent aux trangers de quitter le territoire. On a institu un juge unique lorsquil fallait
prendre en urgence des mesures provisoires.

Section 4 : La question de la fonction consultative

Et le Conseil dEtat et les juridictions infrieures exercent cot de leurs fonctions
juridictionnelles une fonction administrative et plus exactement une fonction de consultation
auprs de ladministration. Les tribunaux administratifs et les cours administratives dappel
exercent ces fonctions auprs des prfets. Mais cette fonction consultative est rsiduelle en
pratique et elle nest rien compare la fonction consultative exerce par le Conseil dEtat.
Ce qui nous intresse cest le Conseil dEtat juge et conseiller du gouvernement.
1. La dualit fonctionnelle du Conseil dEtat
Cette dualit fonctionnelle est un hritage de lhistoire. Initialement lorsquil a t cre il
ntait que conseiller du gouvernement sous Napolon. Et lorsquil soccupait de rgler des
litiges ctait lpoque au XIX e s. ce ntait pas ne tant que juge mais en tant que
conseiller. Fin XIX, le Conseil dEtat devient juge mais il conserve sa fonction de conseiller du
gouvernement il est donc dun cot juge de lautre conseiller du gouvernement. Cette dualit
de fonction se traduit, reflte par une organisation duale du Conseil dEtat. Le Conseil dEtat

juge organiquement cest la section contentieux

8 du Conseil dEtat, cette section na rien voir
avec cette formation de jugement solennel pour les affaires importantes, dans la section
contentieux il juge. Puis il y a la fonction consultative qui est la fonction exerce par les
sections administratives qui sont au nombre de 5 :
-

Finance,
Intrieure,
Travaux publics,
Administration,
Sociale.

Cette sparation au sein du Conseil se trouve amoindri par le fait que chacun des membres
du Conseil dEtat en principe sigent la fois dans lune des sections administratives et la
fois au sein de la section du contentieux du Conseil dEtat, les juridictions administratives
cest le principe de la double appartenance. Ce principe a t institu par le dcret du 30
juillet 1963. Ce dcret a t adopt par De gaulle aprs laffaire Canal du 19 octobre 1962
juge par le Conseil dEtat en 1962. Laffaire Canal avait t une gifle pour le prsident car
la cour militaire quil avait institue a t dclar irrgulire.
Cette double appartenance subsiste mais le dcret du 6 mars 2008 vient poser que les
personnes qui sont appeles juger sur des affaires au sein du Conseil dEtat dans la section
du contentieux sur les affaires quelles ont connu dans lexercice de leur fonction consultative
doivent se retirer de la formation du jugement c'est--dire si un membre du Conseil dEtat
donne son avis sur un projet de dcret en formation administrative il ne pourra plus connaitre
un recours en tant que juge. Le dcret de 2008 rinstaure une frontire plus tanche dans la
mise en uvre de cette double fonction.
2. Lexercice de la fonction administrative
Dans certains cas, la fonction consultative du Conseil dEtat est obligatoire dans dautres elle
est seulement consultative.
A. La consultation obligatoire
Tous les actes importants pris par les autorits administratives les plus hautes dans la
hirarchie administrative doivent passer avant leur adoption devant le Conseil dEtat en
formation administrative pour avis. Sont concerns ici les projets de loi, tous les projets loi
dpos au parlement sont pralablement discuts au Conseil dEtat cest ce que prvoit la
constitution selon larticle 59. Cest une innovation de la constitution de 1958 avant
ctait seulement les projets de loi donn par le gouvernement qui faisait lobjet dun avis.
Donc il existe un contrle de conventionalit de la loi en amont par le Conseil dEtat. Tout
projet de loi mais galement tout projet dordonnance passent au pralable devant les
formations administratives du Conseil dEtat.
Ce caractre obligatoire est sanctionn puisquil a une effectivit. La sanction est la suivante,
aprs que le Conseil dEtat est donn son avis, le gouvernement est dans lalternative
suivante :
-

Soit il reprend le texte initial celui quil avait dpos au Conseil dEtat,
Soit il adopte les modifications proposes par le Conseil dEtat.

Donc cela signifie que le gouvernement na pas la possibilit de modifier le texte aprs son
passage devant le Conseil dEtat. Sil voulait prendre des dispositions nouvelles, ces
dispositions nouvelles devraient de nouveau tre contrles par le Conseil dEtat.

B. La consultation facultative

La loi peut toujours prvoir que les mesures prises pour son application seront prises aprs
dcret en Conseil dEtat. Dans cette hypothse, ce nest pas la constitution qui impose la
consultation mais elle est rendue obligatoire par la loi. Dans cette hypothse, le dcret qui
devra tre un dcret qui va tre discut en formation administrative par le Conseil dEtat qui
va donner un avis, avis qui aura t rendu obligatoire en vertu de la loi et les obligations qui
en rsulteront pour le gouvernement seront les mmes que celles vertu de larticle 59 de la
Constitution.
Enfin, il y a une nouveaut par la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, elle
prvoit cette rvision modifiant larticle 39 de la constitution que les propositions de loi
pourront galement si le prsident de lassemble nationale ou le Snat le propose. Cette
proposition de loi pourra tre soumise sur avis du Conseil dEtat condition que lauteur de la
proposition de loi soit daccord, ne sy oppose pas. Cest important car cela signifie que le
Conseil dEtat nest plus seulement le conseiller du gouvernement mais il peut galement tre
le conseiller du parlement. Dans les deux cas, que lavis soit rendu obligatoire par la
constitution ou la loi, le rle du Conseil dEtat est avant tout juridique. Il purge le texte de
toutes ses illgalits en intervenant comme conseiller juridique. Mais il se prononce
galement sur des questions dopportunits administratives.
Cette fonction consultative nest pas platonique puisquil contraint le gouvernement.
Lintervention du CE au cur de lactivit normative ne pose elle pas un problme
dimpartialit pour le CE en tant que juge ?
3. Fonction consultative et impartialit du Conseil dEtat
La question de son impartialit se pose parce que lorsque le CE sest prononc sur avis sur
un dcret est ce quil pourra juger impartialement de la lgalit de ce dcret alors mme que
au stade lavis il se sera dj prononcer sur la lgalit de ce dcret, pareillement pour les
ordonnances, la loi.
Donc cela pose des difficults que la cedh a du tranch, larticle 6 1 de la Cedh pose le
droit un procs quitable toute personne a droit a ce que sa cause soit entendue
quitablement, publiquement et dans un dlai raisonnable par un tribunal indpendant et
impartial . Les requrants se sont plaint devant la cedh que cette dualit du CE portait
atteinte larticle 6 pour le procs quitable, le juge tant la fois conseiller de
ladministration et juge pour les mmes textes.
A. La position de la Cedh
La dualit fonctionnelle par elle-mme nest pas remise en cause par la Cedh, elle ne
considre pas que par elle-mme cette dualit des fonctions portent atteinte au droit au
procs quitable. En revanche, la Cour condamne le fait que les mmes juges aient connu
dun texte en amont en tant que conseiller du gouvernement. Les mmes personnes ne
doivent pas connaitre le mme texte en tant quadministrateur et juge. Cette doctrine de la
Cedh rsulte de 2 sries darrt.
Tout dabord Procola du 28 novembre 1995, laffaire concernait le Conseil dEtat
luxembourgeois qui fonctionnait exactement comme le notre et en lespce un texte passe
devant le Conseil dEtat juge, il se trouvait que 4 des 5 membres de la formation du jugement
avait eu antrieurement donner leur avis en formation administrative sur ce texte. Le
requrant saisi la Cedh disant que le procs quitable na pas t mconnu. La cedh lui donne
gain de cause car elle sanctionne non pas une partialit subjective mais objective.

La partialit subjective est le fait pour une personne

10
darriver en sance de jugement avec un
pr-jugement. La Cour se dsintresse de la question si les juges sont entrs en dlibr de
lintention de sauver le texte, elle se place plus du cot du justiciable. Ce qui compte pour la
cour cest que le justiciable est confiance en la justice. Il faut que le justiciable ne puisse pas
douter de limpartialit de ses juges. Il faut donc que du point de vu du justiciable tout porte
croire que la justice a t rendue impartiale. Il faut donc que dans les apparentes, il nexiste
aucun doute quant la partialit du juge. Cest la thorie de lapparence.
En lespce, la Cour considre que le justiciable peut lgitimement mettre des doutes sur
limpartialit des juges. Donc cela a entrain la condamnation du Conseil dEtat
luxembourgeois. Cette condamnation a beaucoup secou le Luxembourg car cela a provoqu
une rforme denvergure puisquavec la loi du 7 novembre 1996 le Conseil dEtat a renonc
la dualit fonctionnelle. Dsormais il est seulement conseiller du gouvernement il nest plus
juge du gouvernement.
A la suite de cet arrt, le conseil dEtat franais avait peur. 10 ans dattente a t ncessaire
pour le rassurer. En effet, le 5 juillet 2005, la cedh rend un arrt Loyen c/ France. Dans
cette affaire, les requrants avaient mis les pieds dans le plat contrairement laffaire Procola
ils nont pas soutenu comme dans Procola que les mmes personnes aient jug et donn leur
avis sur un mme texte. Ils se sont placs sur les terrains des principes, le Conseil dEtat a
apprci la lgalit dun texte en donnant son avis en tant que conseiller du gouvernement.
Une mme institution connait dun texte en amont et du juge cela est malsain et cela viola
larticle 6 de la Cedh. La cedh rpond que non ce dualisme fonctionnel ne viole pas par luimme lobligation dimpartialit qui pse sur les juges en vertu de larticle 61 de la CEDH. Ce
qui importe du point de vue de limpartialit cest prcis par la cedh dans un arrt du 30
juin 2009 UFC que choisir cest que les mmes personnes physiques ne connaissent pas
du mme texte en tant quadministrateur puis en tant que juge
B. La position du Conseil dEtat
Le Conseil dEtat, dans un arrt du 5 avril 1996 syndicat des avocats de France a eu
loccasion de se prononcer sur cette question. Dans cette affaire tait contest un dcret
concernant les tribunaux et les cours et qui sabstenaient de prvoir des rgimes
dincompatibilit entre les fonctions de juge et de conseiller. Donc il y a eu un recours contre
ce dcret avec comme argument quil violait limpartialit. Le Conseil dEtat rpond que cette
absence dincompatibilit ne porte pas par elle-mme atteinte au principe dimpartialit.
Ctait ainsi nigmatique donc on a interprt le par elle-mme . Donc linterprtation qui
en ressort est quil tait possible que cette absence dincompatibilit froisse le principe
dimpartialit.
Dans la lexercice et la pratique des fonctions consultatives et juridictionnelles, et non dans le
principe, il tait possible que le principe dimpartialit soit viol. En ralit, le conseil dEtat
aurait dit que le principe dimpartialit ne saccommoderait pas de ce quun mme juge
conseille le prfet au sujet dun arrt quil dsire prendre, et ensuite juge en cas de recours
de la lgalit de ce dcret. Dans une telle hypothse, le principe dimpartialit obligerait que
le juge se dporte (sabstient volontairement de juger). Il faut prciser que cest dans cette
veine l que sinscrit galement le dcret du 6 mars 2008. Ce dcret interdit que les mmes
personnes sigeant la section du contentieux du conseil dEtat se prononce en tant que juge
sur un texte quils ont connu dans une formation administrative.

Chapitre 2 : Les juridictions administratives spciales

La plus ancienne est la Cour des comptes de

111907, mais depuis le XIXime les juridictions
administratives spciales se sont vu se multiplies : il en existe une cinquantaine. Plusieurs
considrations expliquent leur cration :
-

Dabord le caractre spcialis des litiges quelles ont connaitre. Donc la spcificit.
Puis la volont de dsengorger le contentieux devant les juridictions gnrales.

Ces juridictions administratives spciales chappent au circuit commun, cela dit ce ne sont
pas pour autant des lectrons libre elle ne se situe pas hors hirarchie. Toutes relvent
toujours un moment o un autre du Conseil dEtat soit en appel mais rarement soit le plus
souvent en cassation.
Section 1 : Les spcificits
Il y a 4 marques de spcificits :
1. Nature des litiges
Tout dabord la nature des litiges quelles connaissent va tre spcialise dans le contentieux
de laide sociale, dans les comptes publics, la carte professionnel de journalisme.
2. Lorganisation
Certaines juridictions spciales sont constitues dun ensemble de juridiction, cest le cas par
exemple des juridictions ordinales. Les juridictions ordinales soccupent des affaires
disciplinaires ou dinscription au tableau des professions regroupes en ordre. Elles sont
structures en des chambres disciplinaires de premire instance, les chambres nationales en
appel et le Conseil dEtat en cassation.
On a un ensemble hirarchis de juridictions. La Cour des comptes sest vu adjoindre avec les
lois de dcentralisation de 1982 des chambres rgionales des comptes qui statuent en
premire instance Dautres juridictions, au contraire, sont uniques. Elles ne sont pas
constitues en une structure hirarchise. Ex : la CDBF.
3. Un cumul de fonctions administratives et juridictionnelles
Il est frquent que ces juridictions spcialises se greffent sur une institution qui exerce des
activits purement administratives et qui dpassent de loin la simple activit consultative du
conseil dEtat. EX : Les ordres, les sections disciplinaires au sein des universits.
Il faut garder lesprit que lorsque ces juridictions spcialises statuent, elles rendent des
dcisions de justice au nom de lEtat car de manire gnrale, sans drogation possible la
justice est toujours rendue au nom de lEtat. Donc elles nadoptent pas la personnalit morale
lorsquelles se greffent sur une institution.
4. La composition
Elle est singulire puisque frquemment beaucoup de ces juridictions sont composes de
professionnels et non pas de magistrat professionnel.
Section 2 : Les critres didentification dune juridiction administrative (spciale)
Il ny a aucune difficult pour savoir si cette juridiction. En revanche, le problme se pose pour
les juridictions spcialises, on ne voit pas toujours si ces juridictions sont des juridictions ;
parfois cela ne pose pas de difficults notamment lorsque les textes prennent soin dexpliciter
que cest une juridiction. Pas trop de difficult lorsque les textes le disent de manire indirecte

mais certaine. Il arrive toutefois que les textes

12soient muet, quils ne disent rien de clair, on
ne sait pas si un organisme qui prend des dcisions est ou non une juridiction. Mais il faut le
savoir parce que si une dcision prise par une instance au sein de ladministration, si ces
dcisions sont des juridictionnelles, la procdure qui devra tre suivie devant cette autorit
est une procdure juridictionnelle diffrente que dune procdure devant une autorit
administrative, le rgime est diffrent. Si cette autorit est administrative, les dcisions
quelle prend devront faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir. Sil sagit dune dcision
qui mane dune juridiction spcialise la dcision devra faire lobjet dune voie de recours.
On doit pouvoir identifier si une autorit est une autorit administrative ou spcialise.
Quels critres ? Cest la jurisprudence qui la pos. Dans un arrt de CE, Bayo du 12
dcembre 1952, ils agissait dun vtrinaire qui stait vu refuser linscription au tableau,
alors doit-il exercer un recours pour excs de pouvoirs ou faire un recours devant le Conseil
dEtat. Cette dcision a permit au CE de fixer les critres :
-

Est-ce que lorganisme exerce un pouvoir de dcision ? cela penche en faveur de la

juridiction.
Deuxime lment cumulatif : est ce que lorganisme est collgial ? si cest le cas cela
penche en faveur de la juridiction.
Quelle est la nature de la matire sur la matire sur laquelle il statue. Lorsque cet
organisme exerce une fonction disciplinaire, rpressive, cest une juridiction. Si par
ailleurs il dtient un pouvoir de dcision quil exerce collgialement.

Dans laffaire Bayo, on tait face une instance collgiale qui dcidait mais qui nexerait pas
un pouvoir disciplinaire. Par application de ces 3 critres, il a t dcision que le Conseil
suprieur de la magistrature, lorsquil statue en matire disciplinaire propos des magistrats
du sige cest ce qui a t dcid dans larrt du CE, ass. 12 juillet 1969 lEtang. Il exerce
un pouvoir de dcision de manire collgiale. En revanche lorsque le CSM statue en matire
disciplinaire) propos des magistrats du parquet la ce nest pas une juridiction pour une raison
simple cest que sagissant des magistrats du parquet le CSM ne dcide pas, ils se contentent
dun avis. Cest ce qui rsulte de larrt Terrail du 18 octobre 2000.

Section 3 : Les juridictions spciales et exigences du procs quitable

Lorsquon parle de ces exigences, seules les exigences de larticle 6 1 sont vises.
Evidemment, ces exigences ne simposent pas quaux juridictions administratives spciales.
Seulement, pour les juridictions spciales, elles posent quand mme des problmes
particuliers parce qutant des juridictions spciales, ces juridictions sont en dehors de
lorganisation des juridictions gnrales et elles ne sont pas rgies par des rgles qui
gouvernent les juridictions gnrales. En particulier, elles ne sont pas concernes par le code
de justice administrative. Les juridictions gnrales sont soumises sans exception ce code
de justice administrative prvoyant leur organisation, rpartition, comptences, voies de
recours, Il ne rgie pas tout car il existe beaucoup de rgles jurisprudentielles. Or les
juridictions spciales chappent ce code. Elles sont soumises leurs propres textes, mais ils
sont souvent trs lacunaires. Evidemment, elle ne saccommode pas des exigences du procs
quitable. Ces exigences europennes ont donc contraint le conseil dEtat devancer,
complter les textes lacunaires et poser des rgles de fonctionnement permettant de
garantir les exigences du procs quitable.
Le Conseil dEtat a t amen se prononcer sur cette question car il chapote lensemble du
systme : lorsquun recours est exerc devant lui, les requrants ont pris peu peu de se
plaindre de ce que la procdure tait inquitable, Ils ont ainsi critiqu la mconnaissance
par ces juridictions des rgles du procs quitable.

Exemple : lun des problmes qui a t soulev

13 devant le Conseil dEtat a t relatif la
dualit fonctionnelle de ces juridictions en particulier lun deux concernait la Cour des
Comptes qui est une juridiction spciale qui exerce aussi une activit de contrle des comptes
publics en dehors de sa mission juridictionnelle. Dans lexercice de sa mission de contrle elle
peut trs bien constater des irrgularits dans les comptes publics. Cest ce qui ctait pass
dans une affaire dans larrt du CE, 23 fvrier 2000 Labor mtal. Dans son rapport, elle
avait dnonc des irrgularits et en tant que juge elle avait ensuite jug des mmes faits.
Dans ce type de circonstances, il y a pr-jugement. On est dans une situation diffrente,
quand on soumet un texte au CE, la cest lautorit qui a un pouvoir dinitiative qui va
chercher lirrgularit, qui a un pouvoir dinitiative en la traquant. Ce qui en cause ce nest
pas tellement le fait savoir que les mmes personnes ont connu laffaire, mais cest la dualit
fonctionnelle tout entire.
Le CE a jug que dans ce type de situation, il existe une partialit structurelle. Mme si ce
ntait pas les mmes personnes physiques lun et lautre stade. Cette dcision
juridictionnelle de la Cour des comptes a t annule car le principe dimpartialit a t
mconnu car le principe de partialit est structurel. Ce qui rvlateur cest que le CE ne se
rfre pas larticle 6 mais au principe gnraux du droit principe de impartialit. Donc il a
prfr censur la solution avec un principe interne, cest une faon pour le CE de dire que
cest lordre juridique interne qui lui oblige de censurer et non pas la cedh. Donc on assiste
une nationalisation du procs quitable. En ralit, cette jurisprudence est impose par la
CEDH. Il faut retenir que pratiquement toutes les juridictions spciales ont fait lobjet dun
toilettage au regard du procs quitable, on a fait le point sur les procdures qui avait lieu
devant elle en passant au crible avec larticle 6, cest ainsi que lon impos aux juridictions
spciales la tenue daudition publique, et dautres rgles du procs administratif.
Le juge nest pas seul dans cette entreprise de standardisation puisque le lgislateur ou
lautorit rglementaire ont eux aussi adopts des textes pour garantir le procs quitable. La
jurisprudence et le droit crit ont renforc les exigences du procs quitable.

14

Partie 2 : Les recours

Les recours dont il est question sont des recours juridictionnels donc devant le juge. Mais il
existe des recours non juridictionnels exercs contre ladministration, des recours
administratif. Il faut les opposer. Un recours administratif est dclench par un
administr. Le recours administratif cest le recours par lequel un administr conteste
devant ladministration elle-mme une dcision quelle a prise plutt que de saisir
directement le juge. On distingue 2 types de recours administratifs :
-

le recours gracieux qui est le recours administratif exerc devant lauteur de la

dcision conteste.
Le recours administratif hirarchique, on exerce un recours devant le suprieur
hirarchique de lauteur de la mesure.

Ces recours administratifs constituent un facteur important de prvention du contentieux.

Car ils permettent de rsoudre en amont avant la saisine du juge des litiges, donc on ne
saisit plus le juge. Cest une bonne ide car cela dispense ladministration dun procs et
lavantage est pour les juridictions qui par cet intermdiaire se dgorgent. Comme cela
reprsente un avantage, tout est fait pour inciter les administrs rgler la question avec
ladministration. Lincitation la plus brutale cest lobligation, dans certains contentieux on
ne peut saisir le juge quaprs avoir saisi ladministration. On rend obligatoire, le recours
administratif, par exemple les litiges qui intressent la carrire des militaires. Tous les litiges
que peuvent connaitre des militaires doivent les porter pralablement par ladministration. En
dehors de ces cas, on lincite quand mme, mme si ce nest pas obligatoire.
Plusieurs mesures incitatives, une importante concernant les dlais, on considre que
lexercice dun recours administratif pendant le dlai de recours contentieux conserve le dlai
de recours contentieux. Le dlai de recours va ainsi recommencer courir pour le tout
compter de la rponse de ladministration.
Exemple : Une dcision est prise le 1er janvier, on a 2 mois pour faire un recours en
annulation. Si le 15 mars, on saisit ladministration cela nouvre pas un nouveau dlai.
Pendant ce dlai de recours, on saisit ladministration dun recours administratif,
ladministration rpond, rend sa dcision le 3 mars, on considre que lexercice dun recours
administratif pendant le dlai de recours contentieux proroge le dlai contentieux.
Une autre rgle incitative, mme lorsque les textes ne prvoient pas que telle dcisions peut
faire lobjet dun recours, ce recours est toujours possible, mme sans texte.
Exemple : si le rglement de luniversit ne prvoit pas que les dcisions du jury peuvent faire
lobjet du recours devant ce mme jury.

15

Chapitre 1 : Les diffrents types de recours

Section 1 : Le recours pour excs de pouvoir
1. Lapparition du recours pour excs de pouvoir
Le recours pour excs de pouvoir a t cre par le CE, donc cest un recours dorigine
jurisprudentiel. Il est apparu alors que le CE tait dj comptent pour statuer sur dautres
recours. Originellement lorsque le CE a t cre, il tait charg de soccuper des affaires
contentieuses. Cela veut dire quil tait comptent pour rgler des litiges dans lesquels les
requrants se plaignaient de la violation par ladministration dun droit subjectif (un droit de
proprit, sur une chose). Le CE en revanche refusait de statuer sur les litiges o les
requrants ne se plaignaient pas mais demandaient lannulation dune dcision la lgalit.
Exemple 1: les requrants contestent un arrt de police qui interdit la circulation en disant
que cet arrt est illgal. Il ne prtende pas que cet arrt viole un droit subjectif. La on sort
du cadre des affaires contentieuse, le CE se dclarait incomptent.
Exemple 2 : un fonctionnaire se plaint dune mutation, il ne peut invoquer la violation dun
droit subjectif. Il conteste cette dcision au motif quelle est illgale. Ici aussi on excde le
champ des affaires contentieuses, le CE se dclarait incomptent.
Pourquoi se dclare-il incomptent ?
Le CE se conoit en tant que juge, la seule conception quil existe, il se peroit comme un
juge civil, la fonction de juger dun juge civil est de se prononcer sur des droits subjectifs. Il ne
se conoit pas naturellement comme un pure juge de la lgalit. En adoptant cette
conception, le CE a tout un pend qui lui chappe. Les pouvoirs de ladministration tant
exorbitant il est donc frquent quon ne puisse pas invoquer un droit subjectif devant le juge.
Vers la fin des annes 20, le CE commence se dclarer comptent dans les recours o les
requrants ninvoque par un droit subjectif mais pour la lgalit. A partir de ce moment l, le
recours pour excs de pouvoir est n.
2. Les spcificits du recours pour excs de pouvoir
Ce recours allait tre de plus en diffrents des autres types de recours. Lorsque le juge statue
sur un recours pour excs de pouvoir, il ne se prononce pas du tout sur les droits du
requrants, sur sa situation juridique, il se prononce sur une seule question
ladministration a-t-elle viol la lgalit ? . Cest la raison pour laquelle que lon dit du
recours pour excs de pouvoir quil ne donne pas lieu un procs entre les parties, que

le recours pour excs de pouvoir est un recours

16 objectif. Quand un administr conteste un
acte administratif et quil soutient quil est illgal, le plus souvent cest pour soutenir des
intrts personnels. En somme le requrant agit comme un ministre public, il est le
dfenseur de la lgalit. De cette ide l dcoule toute une srie de rgles, puisque le
requrant est gardien de la lgalit, on va tous faire pour faciliter son action.
1re mesure : dcret du 2 novembre 1864, le recours pour excs de pouvoir est dispens
du ministre davocat, donc on peut faire un recours sans passer par un avocat.
2ime mesure : lintrt agir, on va permettre non pas seulement ceux dont un droit
subjectif est directement ls par une dcision, mais permettre tous dattaquer cette
dcision.
3ime mesure : la renonciation ne vaudra rien.
Le recours vise contraindre ladministration respecter la lgalit. Pour apprcier la
lgalit dune dcision, le juge se prononce aux regards des textes de la lgalit existait au
jour o ladministration a pris sa dcision. En ce cas le recours pour excs de pouvoir est un
recours disciplinaire.
Section 2 : Les classifications doctrinales
1.La classification des recours en fonction des pouvoirs du juge
La doctrine a rang les diffrents types de recours en fonction dun critre quels sont les
pouvoirs du juge ? Cette classification ntait pas tonnante car l o il tranchait car le
juge dans cette voie de droit a peu de pouvoir. Cette atrophie est trange car elle ne concerne
que le recours en excs de pouvoir. Dans les autres types de contentieux, le juge avait un
pouvoir de condamnation, de rformation donc substituer une dcision conteste par la
sienne, il pouvait refaire lacte dadministration. En revanche, dans le cadre du recours pour
excs de pouvoir, le juge ne peut quannuler. Comme contrepartie de cette audace, et pour
assurer la survie du CE, rendre tolrable lextension de son contrle il se contente dannuler.
On retient le contentieux de lannulation, autre contentieux de la pleine juridiction dans lequel
au contraire le juge dispose de pouvoir tendue. Le contentieux des grandes voiries est le
contentieux par lequel le prfet rprime les dgradations.
Seconde classification : elle sait fonde sur la nature de la question pose au juge.
2. La classification des recours en fonction de la question pose au juge
Le critre nest plus le pouvoir du juge mais la question pose au juge. Cette classification fait
apparaitre 2 types de recours : les recours ou les contentieux objectifs dune part, les recours
ou contentieux subjectifs dautre part.
Dans le contentieux objectif, la question pose au juge est de savoir si la lgalit est avre.
On range ainsi le REP dans ce contentieux ainsi que les recours dans lesquels le juge dispose
de plus de pouvoirs que la simple annulation, soit des recours, qui selon la classification
premire, ressortirait au domaine du recours de la pleine juridiction. Il existe des contentieux
objectifs, mais qui vont conduire le juge faire plus quannuler. Typiquement, le contentieux
des immeubles insalubres par exemple. Dans ces contentieux, la question centrale pose au
juge est de savoir si la dcision prise par ladministration est telle conforme ou non la
lgalit. La question des pouvoirs du juge est indiffrente, ce qui compte cest la nature de la
question : on est dans le contentieux objectif.

A ct on trouve le contentieux subjectif. Ici,17il est demand au juge de se prononcer sur

lexistence de droits subjectifs. Cest la question centrale pose au juge. Le grand contentieux
subjectif est le contentieux contractuel. Lorsque les partis au contrat exercent un recours
devant le juge, elles invoquent non pas la lgalit objective, mais des droits subjectifs quelles
tirent du contrat, et cest sur lexistence de ces droits que le juge se prononce. Autre
exemple : le contentieux de la responsabilit.
Cf. aurlie.
Section 3 : Larticulation des recours
Si le requrant exerce un recours plutt quun autre, le juge lui oppose lexception de
recours parallle. Cela signifie quun recours spcifique est prvu et quil faut le suivre.
Cette rgle de lexception de recours parallle a t pose initialement pour que le REP
conserve un caractre subsidiaire. Il fallait poser des limites au REP parce que ce dernier a
une tendance tout absorber. La rgle de la dcision pralable signifie quon ne peut
pas exercer un recours sans attaquer une dcision.
EX : Lorsquon exerce un recours en responsabilit, on doit contester une dcision qui nous
refuse lindemnisation que lon a pralablement demand ladministration. En raison de
cette rgle, techniquement, il serait possible de se contenter toujours dun REP.
EX : Un recours en responsabilit est un recours subjectif de plein contentieux qui obit des
rgles particulires de comptences, de ministre davocat, Comment le REP peut-il
absorber ceci ? Au lieu de demander au juge de rparer le prjudice subi, on se contente
dannuler la dcision par laquelle ladministration refuse de nous indemniser. Du fait de cette
demande, on chapperait aux rgles rgissant le recours en responsabilit. Ainsi, parce que
chaque recours prend appui sur une dcision, on pourrait concevoir tous les recours devant le
juge comme un recours en annulation. Cest en cela que le REP a une tendance absorber
tous les recours existants. Le conseil dEtat a essay de maintenir la distinction des
contentieux.
Il existe nanmoins des passerelles entre les diffrents types de recours.
1. Le REP contre les dcisions objet pcuniaire
Normalement, lorsque lon rclame la restitution dune somme dargent, on saisi le juge et lui
demande quil condamne ladministration verser cette somme en question. En raison de
lobjet de notre demande, on se situe automatiquement dans le plein contentieux car le juge
condamnera ladministration et fera plus quannuler. Le problme de cette voie contentieuse,
cest quelle impose que lon passe par lintermdiaire dun avocat. Cest un problme car si
les sommes dargent litigieuses ont un montant minime, bien souvent, cela ne vaut tout
simplement pas le coup de prendre le risque dtre dbouter car il est tout fait possible de
plus dpenser dans les frais davocats. Le problme sest surtout pos dans la fonction
publique. Les agents publics taient le plus souvent dcourags par cette voie du plein
contentieux. Pour pallier cette situation, le Conseil dEtat a accept que pour ces litiges voie
pcuniaire les requrants exercent le recours en annulation dans un arrt du 8 mars 1912
du CE Lafage . Les requrants pouvaient ainsi se dispenser de recourir un avocat.
Nanmoins, le requrant ne pourra de ce fait que demander lannulation de la dcision. Cette
jurisprudence vaut pour tous les contentieux portant sur une somme dargent sauf lorsquun
contentieux spcifique de pleine juridiction est prvu. EX : En matire dimposition. Cela dit,
cette jurisprudence permet une articulation entre le REP et un recours appartenant au plein
contentieux.
2. Les REP contre les actes dtachables

Normalement, seules les parties au contrat 18

peuvent porter au juge un litige relatif ce
contrat. Cela dit, les contrats sont un mode daction de ladministration trs frquent. EX : En
matire de service public. Il nest pas trs satisfaisant que tout ce pant de lactivit
administrative mis en uvre par lactivit du contrat chappe au contrle des tiers. Le conseil
dEtat a essay de trouver un compromis entre lide selon laquelle le contrat est la loi des
parties qui seules peuvent saisir le juge et de lautre lide selon laquelle il est sain que les
tiers au contrat exercent un droit de regard. Ce compromis, le conseil dEtat la trouv dans
la notion de dtachabilit : les tiers ne peuvent pas contester le contrat lui-mme. Cest le
principe. En revanche, ils peuvent contester par la voie du REP les actes dtachables des
contrats. La jurisprudence remonte larrt Martin du CE du 4 aot 1905. Cette
thorie de la dtachabilit joue au-del des contrats. EX : En matire lectorale. Les mesures
dorganisation dun scrutin sont des mesures prises par des actes unilatraux. On peut
demander lannulation dun acte dtachable des lections, telles ces mesures dorganisation.
Il en est de mme en matire dimpts. Une dcision qui se dtache de la procdure
dimposition elle-mme peut tre directement conteste par la voie du REP.
Il existe donc des moyens pour pallier la distinction des contentieux.

Section 4 : Les tiers et le contrat

1. Le recours en contestation de la validit des contrats
Ce recours a t consacr loccasion de larrt Tropic Travaux du CE du 16 juillet
2007. Ce recours a t cre par le conseil dEtat pour remdier aux limites en termes
defficacit du recours contre lacte dtachable.
A. Les limites de la dtachabilit
La thorie de la dtachabilit prsente un inconvnient majeur : lannulation de lacte
dtachable na aucune consquence directe sur le contrat. Seul le juge du contrat a le pouvoir
danantir le contrat. La seule consquence existe si le juge du contrat est saisi. Le juge du
contrat est un juge administratif qui statue sur un contentieux contractuel. Les consquences
quil faut en tirer sur la validit du contrat, cest le juge du contrat qui doit les tirer.
Or le juge du contrat ne peut tre saisi que par les parties au contrat et non par les
tiers. Ces parties au contrat, bien souvent, nont aucun intrt aprs lannulation dun acte
dtachable, de demander au juge den tirer les consquences. La jurisprudence a tente de
trouver des remdes cette situation. Lun de ceux-ci a t important dans larrt du CE
Epoux Lopez du 7 octobre 1994.
Pour comprendre cette affaire, il faut savoir que le 16 juillet 1980 une loi a t
adopte qui cre lastreinte. Lorsquun jugement est prononc, la partie perdante est
condamne. On saperoit quelle nexcute pas le jugement. A posteriori, la partie gagnante
peut saisir le juge pour se plaindre de linexcution par ladministration du jugement et le
juge, sil constate cette inexcution, va condamner ladministration une astreinte. Ainsi tant
que lon naura pas excut ce jugement, on devra payer quotidiennement telle somme
dargent. Cest par le biais de lastreinte dans laffaire Lopez que les parties ont eu un levier
pour contraindre ladministration saisir le juge du contrat. Ctait une commune qui
avait des proprits sur son domaine priv dans lequel se trouvent des locataires. La
commune veut vendre cette proprit. Les locataires ont un droit de premption. Les poux
font donc savoir quils se portent acqureurs. Le maire ne rpercute pas alors linformation au
conseil municipal. Ce dernier autorise le maire conclure le contrat avec la personne quil
avait en tte. Lopez fait un REP contre la dlibration autorisant la signature du contrat. Ils
obtiennent gain de cause. Les poux Lopez saisissent alors le juge de lastreinte et

soutiennent que ladministration na pas

19 pris les mesures concernant la mesure
dannulation. Cela impliquait que lon fasse constater par le juge du contrat linvalidit du
contrat. Le conseil dEtat prononce ainsi lastreinte. Il a donc par ce biais un moyen de
pression pour tlcommander les parties au contrat afin quelles saisissent le juge du contrat
pour en constater linvalidit.
Toutefois, cest compliqu car il faut attaquer lacte dtachable, attendre linexcution, saisir
le juge de lastreinte, attendre que le juge du contrat dclare la nullit du contrat pour
finalement tre dans ses droits. Cest parce que cest lent et long que le conseil dEtat a pos
larrt Tropic Travaux du 16 juillet 2007.
B. Larrt Tropic travaux du 16 juillet 2007
Cet arrt part du constat du caractre trs compliqu de lacte dtachable. Le droit
communautaire sintresse au contrat. Pour ce type de contrat, les rgles de publicit et de
mise en concurrence trs strictes sont imposes par le droit communautaire, rgles qui
doivent tre respectes avant de conclure le contrat. Ces exigences communautaires ont
impos en droit interne la cration dune voie de droit particulire qui va permettre aux
personnes candidates la conclusion dun contrat et qui constateraient que ces rgles de
publicit et de mise en concurrence sont violes de sopposer la conclusion du contrat. Pour
satisfaire les exigences communautaires, la loi du 4 janvier 1992 a cre la procdure du
rfr prcontractuel. Cette procdure est confie un juge statuant seul saisi par les
candidats la conclusion dun contrat qui constaterait les irrgularits dans la procdure, juge
unique pouvant intervenir avant la conclusion du contrat pour sy opposer. Cette loi de 1992 a
t assez importante car elle a contribu introduire le juge unique dans les juridictions
administratives. Cela dit, cette procdure est une procdure prventive visant empcher la
conclusion dun contrat qui interviendrait la suite dune procdure irrgulire telle une
absence de mise en publicit. La limite de cette procdure, cest quune fois le contrat conclu,
le juge ne peut plus rien faire. Il ne peut intervenir quavant la conclusion du contrat. Cest
ennuyeux car toute une srie de contrat sont conclus en mconnaissance des rgles de
procdure. Les tiers ne peuvent donc rien faire, et lacte dtachable ne leur est ici souvent, si
ce nest daucun recours, dun recours extrmement efficace car il faut dabord trouver cet
acte dtachable,
Dans larrt Tropic Travaux du CE du 16 juillet 2007, le conseil dEtat cre une nouvelle
voie de droit en permettant au candidat la conclusion dun contrat qui a t vinc de saisir
directement le juge des contrats afin de contester la validit du contrat lui-mme
aux motifs que ce contrat a t pris en mconnaissance des rgles de publicit et de mise en
concurrence. Il sagit dun recours contractuel de plein contentieux ouvert aux candidats
vincs. Cest le contentieux du contrat, qui normalement rserv aux parties, qui souvre
des tiers au contrat. Il ne souvre plus seulement aux personnes qui pouvaient
prtendre la conclusion du contrat. Les pouvoirs du juge sont normes dans ce recours.
Ce recours est un recours de pleine juridiction. Cest un recours dans le cadre duquel le juge a
beaucoup de pouvoir qui ne se bornent pas qu lannulation. Cest larme quutilise le juge
quen dernier recours, car il estime que le contrat administratif doit survivre en principe. Le
juge dtient donc ces pouvoirs pour permettre au contrat de survivre. Il a des pouvoirs
dinjonctions, de modification du contrat, imposer aux parties de ddommager le candidat
vinc. Il fait en sorte de maintenir le contrat tout en corrigeant les illgalits commises par
les parties. Ce juge peut disposer doffice de ces pouvoirs. En gnral, le juge des contrats
reste limit par ce que lui demandent les parties. Il ne peut pas statuer ultra petita : audel de ce qui lui est demand. Cest un principe cardinal o le juge est limit par les

demandes des partis. En revanche, il y a 20

une drogation norme dans larrt Tropic
Travaux . Il est en effet prcis que le juge nest plus limit par la demande des parties.
Cest le conseil dEtat qui donne au juge le droit de statuer ultra petita . Ce pouvoir est
justifi par un argument : cest la survie du contrat.
Cette porte ouverte au candidat vinc a une contrepartie : ils ne peuvent plus attaquer
les actes dtachables du contrat. Cest ce que le conseil dEtat prcise dans cet arrt. Par
ailleurs, cette action est limite dans le temps. Normalement, en matire contractuelle, le
recours contre le contrat nest pas limit dans le temps parce quon nest pas dans le cadre
dun REP. Ici, ce candidat vinc va constituer un lment perturbateur pour le contrat. Il
faut que cet lment soit contenu, et le juge le contient dans le temps : il a 2 mois
compter de la publicit du contrat pour saisir le juge du contrat.
Les instances communautaires staient rendu compte depuis un certain nombre dannes
que le rfr prcontractuel tait une voie de droit insuffisante. Cela faisait un certain nombre
dannes que lon souhaitait, pour imposer au juge national, priver deffets un contrat dj
conclu. Le 11 dcembre 2007, une nouvelle directive communautaire impose ainsi aux Etats
de mettre sur pied une nouvelle voie de droit permettant au juge national de priver
deffets un contrat dj conclu, mais en mconnaissance des rgles communautaires.
Cette directive communautaire a t transpose par lordonnance du 7 mai 2009
prvoyant un rfr contractuel. Cela permet une fois le contrat conclu au candidat vinc
de saisir le juge pour remettre en cause le contrat dj conclu. Le juge prend les mmes
mesures quun juge du fond. Ce rfr contractuel ne se calque pas totalement sur Tropic
Travaux . alors que danst tropic travaux lannulation du contrat constitue la sanction in
extremis que le juge prendra, dans le rfr contractuel le principe est lannulation. Cest
dans cette situation seulement, lorsquexiste un imprieux motif dintrt gnral, que le juge
du rfr contractuel peut dcider de ne pas annuler. Cest peut-tre du la prcipitation du
CE. Ce quil faut retenir est le pouvoir particulier du juge en matire de contrat lorsquil est
saisi par les candidats vincs. Le CE a prcis que sa solution de tropic travaux ne sera
effective quaprs larrt. Est-ce que Tropic Travaux est mort ? Le professeur pense que
oui, mais la doctrine est mitige. Il faut prciser toutefois que ce nest pas la 1 re fois que les
tiers ont un accs direct au contrat.
2. REP contre le contrat
Normalement, il y a impossibilit pour les tiers dexercer un REP contre le contrat. Ils
peuvent lexercer contre un acte dtachable.
A. Larrt Cayzeele du 10 juillet 1996
Dans cet arrt, le conseil dEtat admet que les tiers puissent contester les clauses
rglementaires des contrats par la voie dun recours en annulation. Ca vise les
contrats de dlgation de service public. Ces clauses sont contenues dans les contrats de
dlgation de service public. Dans ces contrats, il existe des stipulations qui prvoient les
rgles qui seront applicables aux usagers du service public. Ces stipulations restent des
stipulations contractuelles, mais dans la mesure o elles ont des effets sur les tiers, on les
appelle galement des clauses rglementaires. Ces clauses rglementaires, parce quelles les
intressent, les tiers peuvent en demander lannulation alors mme quil sagit de stipulations
de nature contractuelle. Le rgime de ces clauses se rapproche de celui des actes
rglementaires.
B. Larrt Ville de Lisieux du 30 octobre 1998

Cest la seconde hypothse dun REP contre21

le contrat. Mais cette hypothse ne concerne
quun cas particulier de contrats : les contrats de recrutement dagents non titulaires. Ils sont
de 2 sortes :
Il y a dune part les agents titulaires, soit les fonctionnaires. Ils ne sont pas lis
ladministration par un contrat. Ils sont nomms par une dcision individuelle de
ladministration. Les conditions de leur emploi sont fixes par un statut. Intrt norme
pour ladministration : le statut tant fix de manire unilatrale, ladministration peut
modifier unilatralement les conditions dans lesquelles les fonctionnaires doivent
travailler.
Des agents publics dans une situation contractuelle.
Ce lien variant, le droit de regard des tiers est diffrent suivant quil sagit dun fonctionnaire
ou dun agent recrut par contrat. Juridiquement, on comprend la distinction (acte
unilatral/contrat), mais cela na pas de sens. Dans cet arrt, le conseil dEtat ouvre aux tiers
la voie de lexcs de pouvoir, le juge pouvant donc annuler ce contrat comme il annulerait
une dcision unilatral. Cet arrt a pour effet daligner la situation des agents contractuels sur
celles des fonctionnaires.

Chapitre 2 : Le procs devant le juge administratif

Nous sommes dans lhypothse o un recours va tre exerc. Comment une requte est-elle
dpose matrialisant ainsi lexercice dun recours ? Avant de savoir si elle est bien fonde, le
juge dans un premier temps examine sa comptence. Cela signifie : est ce que la juridiction
administrative est comptente ? Si oui, est ce que cest moi qui suis comptent au sein de
cette juridiction ? Ensuite, le juge examinera la recevabilit de la requte : est ce que les
conditions sont runies pour que cette requte soit considre comme recevable ? Si oui, le
juge examinera ensuite le fond. Si non, le juge nexamine pas le fond.
Section 1 : Les conditions de recevabilit de la requte
Tous les recours sont soumis des conditions de recevabilit. Parmi toutes ces conditions, il y
a celle relative la dcision pralable, au dlai recours, et celle relative lintrt agir.
1. La rgle de la dcision pralable
Pas de recours sans passer par lintermdiaire dune dcision. Tout recours doit sarrimer sur
une dcision de ladministration. On dit que cette dcision pralable la saisine du juge lie le
contentieux. En matire dexcs de pouvoir, on peut trouver cela vident. Cela dit, mme en
matire dexcs de pouvoir, cette rgle peut ncessiter de la part du requrant quil provoque
une dcision. EX : Ladministration sabstient de prendre une dcision notre gard alors
quelle devrait en prendre une. Dans ce cas l, on ne peut pas se contenter de saisir le juge
de lexcs de pouvoir de ce silence. On doit provoquer en faisant une demande explicite
auprs de ladministration pour susciter cette dcision quelle ne veut pas prendre et saisir
ensuite le juge de lexcs de pouvoir.
On voit bien que cette rgle donne un pouvoir exorbitant ladministration. Puisquil ny a pas
de recours sans dcision, il suffirait ladministration pour nous empcher dexercer un
recours de se taire. Cest pour tenir en chec cette obstruction de ladministration que lon a
cre la rgle de la dcision implicite de rejet depuis le XIXme sicle. Cest la suivante : Si,
aprs avoir t saisie, ladministration dans les 2 mois qui suivent sa saisine reste silencieuse,
son silence vaut dcision de rejet. Contre cette dcision, qui existe implicitement, on pourra
saisir le juge dun recours. La dcision implicite de rejet vise donc supplanter lentrave
laccs au juge que reprsenterait le silence de ladministration.

2. Les dlais
22
La question des dlais est lie celle de la dcision pralable parce que les dlais courent
compter de la dcision pralable. Cest lun des intrts de la dcision pralable : elle permet
de dclencher les dlais de recours pendant lesquels on peut saisir le juge. Sagissant des
dcisions implicites, le dlai de recours du juge commence partir du jour o nait la dcision
implicite de rejet. Do la ncessit de garder une trace de la demande pralable. Puisque la
dcision nait 2 mois compter du jour o lon a saisi ladministration dune demande, il faut
pour pouvoir attester de la naissance de cette dcision pouvoir prouver que lon a formul
cette demande. Sagissant des dcisions explicites, le dlai de recours commence compter
du jour o la dcision a fait lobjet des mesures de publicit requises. Ces modes de publicit
des dcisions varient en fonction du type de dcisions : Les actes rglementaires font lobjet
dune publication (JO), les dcisions individuelles font lobjet dune notification. Certaines
dcisions individuelles qui intressent particulirement les tiers doivent galement faire
lobjet dune publication. Prcisment parce quelles intressent, ces derniers doivent en tre
informs, et par principe ils ne sont pas informs par la notification faite aux seuls
destinataires. EX : Un permis de construire est une notification individuelle, mais cest une
dcision intressant les tiers.
On ne leur porte pas leur connaissance le permis de construire. Comme le dlai de recours
ne peut cependant commencer scouler compter du jour o la dcision a fait notre
gard lobjet dune publicit, on pourrait contester toute poque ce permis de construire
sans limitation de temps. Au-del de ce dlai, le requrant est forclos et ne peut plus saisir le
juge. Cest la forclusion. La dcision devient alors dfinitive, on ne peut plus exercer de
recours en annulation contre cette dcision. Pour viter que les requrants forclos ne
contournent la rgle du dlai de recours, le juge a cre la notion de dcision confirmative.
Cest celle qui vient confirmer une dcision initiale dfinitive.
Dans ces conditions, le juge a trouv des solutions de compromis pour permettre une dcision
dfinitive quelle puisse tout de mme, quant elle est illgale, sortir de lordonnancement
juridique. Un de ces moyens dtourns est la demande dabrogation. EX : Une dcision X est
illgale et dfinitive. Cela dit, on peut demander ladministration de labroger, soit de la
supprimer pour lavenir. Si le juge considre que la dcision est illgale, le refus de labroger
est illgal. Le juge va donc annuler la dcision refusant labrogation, les consquences que
ladministration devra en tirer tant dabroger la dcision illgale. Un autre moyen dviter
quune dcision illgale continue produire ses effets est lexception dillgalit. EX : Une
dcision rglementaire est dfinitive. On ne peut plus exercer contre cette dcision
rglementaire un REP. Sur le fondement de cette dcision rglementaire, dautres dcisions
sont prises. Contre ces dcisions, on est dans le dlai de recours. On peut demander au juge
lannulation directe de ces dcisions. Ces dcisions prises sur le fondement de la dcision
rglementaire sont considres comme illgales non pas car elles seraient entaches dun
vice propre, mais simplement car elles sont prises sur le fondement dun acte rglementaire
illgal. On peut saisir un recours direct en annulation contre les dcisions prises sur le
fondement de cet acte rglementaire dfinitif et soulever comme argument principal lappui
de notre demande dannulation lillgalit de lacte rglementaire dfinitif. On soulve ainsi
par voie dexception et non par voie daction la question de lillgalit dun acte
rglementaire. Lexception dillgalit permet donc de paralyser les effets juridiques dun acte
rglementaire dfinitif. Cet acte rglementaire lui-mme ne va pas tre annul, le juge va se
contenter de dire quil est illgal. Mais il sera priv deffets juridiques parce que tous les actes
pris sur son fondement seront susceptibles dannulation. Si sur le fondement dune dcision
individuelle illgale dautres dcisions sont prises, si cette dcision individuelle illgale est
dfinitive, on ne pourra plus loccasion dun recours exerc contre les dcisions ultrieures
contester la lgalit de la dcision individuelle dfinitive.

23
3. Lintrt agir
Lauteur de la requte doit justifier pour quelle soit recevable dun intrt agir. Cette
condition dun intrt agir vaut pour tous les recours. Pour les recours subjectifs en
particulier, la notion dintrt agir ne pose pas vraiment de difficults. EX : Dans le cas du
recours en responsabilit, par principe, on a toujours intrt obtenir du juge la rparation du
prjudice que lon prtend avoir subi. Cet intrt est englob par le droit que lon invoque.
Dans ces contentieux subjectifs, le juge napprcie pas la question de lintrt agir. La
question de lintrt agir fait lobjet dun examen autonome. Le juge va vrifier en excs de
pouvoir que lon a de bonnes raisons pour demander lannulation de cette dcision. Pour
quon considre que cest le cas, 2 conditions doivent tre runies :
La dcision doit faire grief au requrant.
Le requrant doit tre, au regard de cette dcision, dans une situation spciale.
A. La dcision doit faire grief
Cette notion de faire grief est extrmement ambige car elle est employe par le juge pour
exprimer des choses diffrentes. Les recours ne sont recevables que contre des actes qui se
prsentent comme de vritables dcisions. Cest le juge qui dfinit ce quest une vritable
dcision. Toujours est-il quon parle aussi ce niveau l de dcisions qui font grief. Dcider si
un acte revt un caractre dcisoire, cela quivaut dcider si un acte fait grief. Considre ton que cest une dcision ? A ce stade l, il faut bien comprendre que le juge se prononce
uniquement au regard de la dcision et en fonction de sa volont de la rendre contestable ou
non. La question est de savoir si ici le grief est fait contre le requrant et non contre la
dcision. La question se ramne savoir si la dcision conteste par le requrant lui fait tort.
Il sagit donc dapprcier si cette dcision est de nature froisser, affecter dune manire ou
dune autre les intrts du requrant. Ces effets de la dcision sur le requrant peuvent tre
matriels ou morals. EX : Une dcision de 1908 o un pratiquant a un intrt moral la
contestation de cette dcision concernant la fermeture dune Eglise dans un arrt du CE du
8 fvrier 1908 Abb Dliard . Cet intrt doit tre rel et suffisant. EX : un syndicat de
police avait exerc un recours contre une dcision les obligeant porter une tenue civile. Le
Conseil dEtat a jug que le tort qui leur tait port ne leur tait pas suffisant pour leur donner
intrt agir. Lintrt par ailleurs, quil soit matriel ou moral, doit tre certain, soit quil ne
faut pas quon puisse douter que le requrant supportera les effets ngatifs de lacte. Cela
nexclut pas que le tort soit futur. EX : un fonctionnaire est avanc dans un corps. Son collge
considre que sa nomination lui porte prjudice car il aurait eu droit cet avancement dans
quelques annes. Le tort sera donc futur, il nen est pas moins certain car il tait sr quil y
aurait droit. Il suffit donner intrt agir.
B. La dcision doit concerner spcialement le requrant
1. Les donnes du dbat
A la fin du IXme sicle, la question sest pose de savoir sil fallait ouvrir le REP tous ceux
auxquels lacte litigieux a fait grief ou sil fallait au contraire oprer une slection. Lenjeu est
extrmement important car en fonction de la rponse que lon allait apporter, cest la fonction
mme du REP qui allait changer. La discussion se situait entre 2 conceptions radicalement
opposes :
Le REP doit avoir pour objet de protger les particuliers de lintervention de la
puissance publique. Dans ces conditions, lintrt agir devait tre rserv ceux
nominativement dsigns par la dcision ou encore ceux auxquels la dcision
imposait des obligations. Initialement, le juge a plutt pench vers cette conception l.
Lintrt agir devait tre individuel ou priv. La dcision devait nous porter tort, et en
plus nous viser directement.

 Le REP na pas seulement pour objet de

24protger les particuliers. Il constitue aussi un
instrument de soumission de ladministration la lgalit. Peu importe alors que le
requrant subisse ou non les effets de la dcision. Le groupe de personnes susceptibles
de contester la dcision devait tre beaucoup plus vaste car plus on multiplie le
nombre de requrants potentiels, plus il ya de chance pour que le juge soit saisi, plus il
aura doccasions de contrler le respect par ladministration de la lgalit. Cest plutt
vers cette seconde conception qu partir du XXme sicle le droit positif a finalement
volu. Sans aller toutefois jusqu reconnaitre quiconque la possibilit de contester
nimporte quelle dcision.
Cf. Aurlie.
2. Les cercles larges
EX : les actes des collectivits locales. Au dbut du XXme sicle, le conseil dEtat va compter
sur les requrants pour contrler les actes des collectivits locales. Lide est que tout
simplement les habitants des communes allaient par lexercice de leurs recours complter,
doubler le contrle de tutelle. La tutelle exerce sur les collectivits locales passerait
notamment par les REP exercs par les habitants des communes. Cest lobjectif. Pour
atteindre cet objectif, on joue sur lintrt agir en dcidant que les actes des collectivits
locales concernent tous les habitants de la collectivit locale ds lors quils engagent les
finances de cette collectivit. Toutes les dcisions dune commune ou dun dpartement qui
cotent de largent pourront tre contests par les habitants de la commune ou du
dpartement en la qualit de contribuable parce quils paient des impts et parce que les
dcisions dune commune ou dun dpartement qui greffent les finances de la collectivit sont
de nature provoquer une hausse dimpts, on considre que le contribuable local est
concern par les actes de la commune et du dpartement qui reprsentent un cot financier :
arrt Casanova du CE du 29 mars 1901. Cette dcision Casanova a t ensuite
tendue au contribuable dun dpartement concernant les dlibrations affectant les finances
du dpartement, et plus tard encore aux rgions.
EX : Les mesures dorganisation et de fonctionnement du service public (tarification, horaires,
). Toutes les dcisions se rapportant ces questions, le juge va considrer quelles
intressent tous les usagers du service public qui se verront alors reconnaitre un intrt agir
contre des dcisions relatives lorganisation et au fonctionnement du service public (
condition que cette dcision leur porte tort). Cette jurisprudence date dun arrt du 21
dcembre 1906 Syndicat des propritaires et contribuables du quartier de la
Croix de Seguey-Tivoli . Un contribuable contestait une dcision du prfet qui avait tout
simplement supprim le passage du tramway dans un quartier. Typiquement, il y a une
mesure dorganisation du service. Cette association dont lobjet tait de dfendre le
dveloppement du quartier montrait que la dcision leur portait tort. La dcision leur fait grief.
Elle intresse lorganisation et le fonctionnement du service : ils ont intrt agir.
Cela dit, il y a une limite ces cercles larges : le juge va sefforcer dviter que le cercle des
personnes principalement concernes par la dcision soit si large quen ralit lensemble de
la population pourrait la contester. EX : La qualit de contribuable de lEtat. Il na pas intrt
agir contre une dcision de lEtat qui grve les finances de lEtat car lensemble des potentiels
requrants correspondraient lensemble dun Etat.
EX : Un consommateur na pas intrt agir contre une dcision relative aux modalits de
vente dun produit. Sinon, cela reviendrait reconnaitre un intrt agir lensemble de la
population.
3. Les cercles rduits

Lobjectif est ici inverse : il ne sagit plus de 25

permettre un grand nombre de personnes de
contester la dcision, mais de limiter le champ des requrants potentiels. Pourquoi ? Il y a
plusieurs raisons :
Protger le fonctionnement interne de ladministration et protger le principe
hirarchique. Cette proccupation amne le juge carter les agents du service de
recours contre toute une srie de dcisions relatives au service, en particulier les
mesures dorganisation du service. Si on reprend lexemple des tramways, cette
dcision concernait les usagers du service. A linverse, elle ne concerne pas les agents
du service. Cette ide est compltement discutable. Cependant, devant le risque de
multiplication des recours, la dcision ne concerne pas les agents. Mme si la dcision
leur fait grief, la 2me condition nest pas remplie car le juge aura dcid de rduire le
cercle des personnes concernes et ils nauront pas dintrt agir.
Il sagit parfois de rserver un recours aux principaux intresss. EX : En matire de
sanction, le juge considre que des dcisions relatives lexercice de ce pouvoir de
sanction intressent au premier chef la personne qui fait lobjet dune mesure de
sanction. Les tiers, eux, ne sont pas concerns.
Lintrt agir donc est de manire gnral trs large en contentieux administratif. Il a permis
au REP dtre un recours disciplinaire contre ladministration, mais le juge en dessinant ce
cercle des personnes principalement concernes par la mesure, dtient la maitrise de laccs
au prtoire.
Section 2 : Le traitement de la requte
La premire phase qui prcde la phase de jugement est la phase dinstruction.
1. La phase dinstruction
Linstruction est une phase de travail pralable qui va permettre au juge de sinstruire, de
comprendre le dossier et donc de commencer prparer la dcision. Contrairement au
principe qui domine en procdure pnale, il nexiste pas de principe selon lequel le juge
charg du jugement devrait tre distincts des juges chargs de linstruction. Il nexiste pas de
sparation entre la fonction de jugement et dinstruction. Cest en cela que linstruction est
une phase de prparation du jugement. Matriellement, linstruction se droule en sance
dinstruction et elle prsente devant le juge administratif plusieurs caractres.
Dj, elle est crite. Le juge administratif ne voie pas les partis et ne connait pas son
requrant. Cela signifie que tout se passe par des changes de mmoire. Un mmoire est un
document qui contient lexpos des conclusions. Les conclusions sont les prtentions des
partis, soit ce quelle demande au juge. Les mmoires contiennent galement des moyens qui
sont les arguments juridiques qui viennent au soutien des conclusions, c'est--dire ce qui
justifie les conclusions.
Linstruction est galement secrte. Lorsque les juges instruisent, ils sont seuls.
A. Le principe contradictoire
Le principe du contradictoire est le principe de la contradiction. Une procdure est
contradictoire lorsquelle est soumise la discussion, critique. La contradiction implique que
tous les lments verss au dossier qui sont susceptibles dexercer une influence sur la
dcision du juge, tous ces lments doivent pouvoir tre discuts et critiqus par les partis. La
contradiction donc est un instrument de protection des partis. Lobjectif est que chacune des
partis ayant la possibilit de rpondre aux arguments de lautre ou de discuter dune pice qui
lui est dfavorable, chacune des partis aura alors une gale possibilit de convaincre le juge.
Tout ce que produit (soumettre au juge) une partie pour attaquer ou pour se dfendre doit
tre communiqu par lautre partie. Donc le juge va procder parce que le principe du
contradictoire lui impose des changes de pices des mmoires. Mais mme les lments
ne provenant pas dune partie mais verss au dossier doivent tre discuts par les partis.

Pourquoi ? Car le principe du contradictoire 26

vise assurer la loyaut du dbat et que les
lments verss au dossier sont toujours par principe favorables une partie et
dfavorables : les partis doivent si cet lment leur semble dfavorable sexpliquer et se
dfendre devant le juge. Et donc, on comprend pourquoi les rsultats dune expertise sont
verss au dbat contradictoire. Ce principe du contradictoire sapplique tout procs.
B. Le caractre inquisitorial de linstruction
Une procdure inquisitoire ou inquisitoriale soppose la procdure accusatoire. En
simplifiant, on peut dire quune procdure est inquisitoire lorsque le procs est plac sous la
direction du juge. Elle est accusatoire linverse lorsque le procs est entre les mains des
partis. Devant le juge administratif, la procdure est inquisitoire double titre :
Elle lest dans la forme. C'est--dire que le droulement matriel du procs est maitris
par le juge. Cest le juge qui dirige le dbat contentieux, cest lui qui dcide des actes
de procdure (diligenter une enqute, une mesure dexpertise, ), cest lui qui procde
aux communications de mmoires entre les partis, Il est lintermdiaire de tout.
Les partis sadressent lune et lautre au juge. Mme le recours est pris en main par le
juge. Cest le juge qui va notifier la requte ladministration.
Elle lest sur le fond. Le juge va de lui-mme rechercher la vrit. Il nattend pas, ce qui
est le cas une procdure accusatoire, que les partis lui apportent les lments lui
permettant dtablir sa conviction, il va lui-mme chercher ces lments. Il vient
contrebalancer la position de dsavantage dans laquelle se trouve les requrants face
ladministration. En effet, dans un litige il est frquent que les lments de preuve
soient dtenus par ladministration.
Le juge peut tre un alli car dans ces cas frquents o cest ladministration qui dtient les
lments de preuve susceptibles de faire basculer dans un sens le procs, le juge va prendre
en main la recherche de la vrit et donc allger la tche du requrant. Il va ainsi remplacer
lobligation de preuve du requrant par une obligation dallgation. Lallgation, qui joue donc
dans les cas o cest ladministration qui dtient les lments de preuve, elle impose
seulement au requrant dapporter des prcisions lappui de ces prtentions qui permettent
au juge de prendre au srieux les arguments du requrant. Le juge va le plus souvent se
retourner vers ladministration et lui demander des explications. Ladministration va alors
devoir convaincre le juge quil ny a pas eu en lespce discrimination. Le juge a donc un rle
actif qui va se traduire par des mesures dinstruction, des injonctions de procdure
(prononces pendant la procdure lgard de ladministration pour quelle sexplique). Dans
ces conditions, ladministration, contrainte par le juge collaborer la recherche de la vrit,
est contrainte de lui apporter des lments. Cest extrmement contraignant car si elle
sabstient de collaborer, elle en paie les frais parce que ce que le requrant aura allguer sera
en cas dinertie de ladministration tenu pour vrai.
Larrt Barrel du CE du 24 mai 1954 traite de candidats lENA non autoriss
participer lpreuve et en sont exclus. Ces candidats sont communistes. Ils soutiennent leur
exclusion cause de leur orientation politique. Le juge se charge de la recherche de la vrit,
les candidats ayant la charge de lallgation. Par une injonction, le conseil dEtat demande
ladministration dapporter le dossier des candidats. Ladministration ne rpond pas : le
conseil dEtat considre ce silence loquent et quil faut en dduire que les allgations
avances par les requrants sont fondes, c'est--dire que ce quils prtendent est vrai. Cet
arrt montre que cette procdure inquisitoriale est aussi contraignante pour ladministration
puisque refuser de collaborer la recherche de la vrit peut la conduire lchec
contentieux.
C. Le droulement de la phase dinstruction

Il sagit ici tout simplement de voir matriellement

27
comment se droule cette instruction. Le
conseil dEtat est divis en 10 sous sections. Chaque sous section a sa tte un prsident. Le
prsident de la section confie les requtes un rapporteur qui va rapporter sur laffaire. Il va
ainsi tudier le dossier, diligenter si besoin est des mesures dinstruction. Laffaire est alors
dbattue en sance dinstruction. Pendant cette discussion, le rviseur est quelquun de plus
expriment que le rapporteur, et corrige en voyant si le travail du rapporteur a t correct. A
lissue de cette sance, la sous section rdige un projet de jugement, et ensuite lensemble du
dossier avec le projet est transmis au commissaire du gouvernement qui depuis le dcret du
7 janvier 2009 sappelle rapporteur public parce quon ne voulait pas que lon pense que le
commissaire du gouvernement reprsentait les intrts du gouvernement. Cest un membre
de la sous section, mais il a assist aux sances dinstruction sur laffaire de manire passive
(il nest pas li par le projet de jugement, mais tudie et se prononce seul sur le dossier). Une
fois prt, il doit inscrire laffaire une formation de jugement. La phase dinstruction est alors
termine.
2. La phase de jugement
A. Laudience publique
Laudience publique est le moment o les juges qui vont dlibrer en formation de jugement
se runissent devant les partis qui vont couter le rapporteur public lire ses conclusions.
Aprs laudience publique se tiendra le dlibr qui sera secret. Laudience publique est ainsi
publique. Plus une affaire est complique, plus la formation de jugement est solennel et plus
on introduit de sang neuf. Le rapporteur commence par lire les visas, il lit les conclusions et
les moyens. Cest sens servir aux partis qui pourront sassurer que leur argumentation a bien
t prise en compte. Le rapporteur se tait, et ensuite les partis (le requrant et le dfendeur)
sont appels prsenter leurs observations. Devant le conseil dEtat, seuls les avocats au
conseil dEtat peuvent prsenter des observations (monopole de parole). Cela dit, lintrt est
limit car ils ne peuvent ajouter aucun lment nouveau par rapport ce qui a t crit dans
leurs mmoires. Le rapporteur public se lve alors et lit les conclusions. Cest un moment
important car toutes les questions que les juges se sont poss y sont dites : regard du
justiciable avec un souci de transparence.
Jusquau dcret du 7 janvier 2009, laudience tait alors finie et commenait alors le
dlibr entre les juges. Les partis avaient toutefois la possibilit aprs les conclusions du
commissaire de dposer un petit mot au juge pour ragir aux conclusions du commissaire.
Cest ce quon appelle la note en dlibr. Dans ce systme, le commissaire parle en dernier.
Forcment, le commissaire se prononce contre lune des parties. Donc la partie en dfaveur
de laquelle le commissaire a conclu fait une petite note au juge.
Le dcret a chang la procdure : Aprs la prise de parole par le rapporteur public, les partis
ont la possibilit de reprendre la parole. Cest une sorte de note de dlibr orale leur
permettant de rpondre au commissaire du gouvernement.
B. Le dlibr
On est donc en sance secrte. Tous les membres de la formation de jugement dbattent.
Ensuite, cest un vote pour une solution. Le jugement est alors rdig et on attend en gnral
15 jours avant de le lire et de le rendre public cause de cette note en dlibr. La date de
jugement est la date laquelle le jugement a t lu, non la date de laudience publique. Le
rapporteur public assiste aux dlibrs, il est prsent, mais ne prend pas part aux discussions
et surtout il ne vote pas. Il ne vote pas car il existe un principe du secret du dlibr. En vertu
de ce principe, le jugement est rput tre une uvre commune et toutes les opinions mises
par les juges pendant le dlibr doivent tre tenues pour secrtes. On ne doit donc pas
savoir qui pensait quoi. Si le rapporteur public pouvait alors voter, on saurait quil a pris

position en faveur de telle partie. Sa prsence

28 sexplique parce quil apprend, comprend,
peroit comment ses conclusions sont accueillies, les reproches quon peut lui faire. Cest
galement pratique parce que les autres juges peuvent lui poser des questions. Mais sa
prsence a beaucoup agac la CEDH pour certaines raisons.
Lide de la thorie des apparences est que les justiciables doivent de leur point de vue avoir
une confiance totale dans leur justice. La CEDH a jug que lorsque lune des parties entend
les conclusions du rapporteur public conclure contre ses prtentions, cette partie quitte
laudience publique et laisse les juges avec ce rapporteur quelle peroit comme un
adversaire. Cette partie se dit que le rapporteur va influencer les autres juges et donc sa
prsence va jouer en sa dfaveur. Donc pour la CEDH limpartialit objective impose que le
rapporteur public quitte le dlibr. Le conseil dEtat a ragit par un dcret du 19
dcembre 2005 qui va prciser ce qui rsultait de la pratique : le rapporteur public assiste
au dlibr sans y prendre part. La France a t condamne par la CEDH dans larrt
Kress c/ France du 7 juin 2001. Dans ce dcret, il y a 2 choses :
Prciser que quelque soit la condamnation de la cour le rapporteur public restera au
dlibr.
Officialiser la prsence passive du rapporteur public : il est l, mais ne parle pas.
Lobjectif tait de rpondre aux critiques formules par la CEDH. La CEDH le 12 avril 2006
dans un arrt Martinie VS France : Raffirmation de sa position. Ce qui est contraire
larticle 6, ce nest pas la participation active, mais la seule prsence du rapporteur public
suffisant faire douter les partis de limpartialit de la procdure. Le conseil dEtat ragit de
nouveau par un dcret du 1er aot 2006 : Devant les tribunaux administratifs et cours
administratives dappel, le rapporteur public nassistera plus au dlibr. En revanche, au
conseil dEtat, il y assiste sans y prendre part, mais si lune des parties au litige le souhaite,
elle peut demander lexclusion du rapporteur public du dlibr. En somme, le conseil dEtat a
pris la CEDH au pied de la lettre. La CEDH sest prononce sur cette volution et dans un
arrt du 15 septembre 2009 Etienne VS France elle a considre que le dcret nest
pas contraire larticle 6 de la Conv.EDH.
Section 3 : Le jugement
A linstant o il est rendu, il est dot de lautorit de la chose juge : le jugement doit tre
tenu pour vrai. Les parties sont tenues de sy soumettre.
1. Lautorit relative de la chose juge, autorit absolue de la chose juge
Cest l que lon retrouve lintrt de la distinction des contentieux :
Les contentieux objectifs posant au juge une stricte question de lgalit sont en
principe dots de lautorit absolue de la chose juge.
Les contentieux subjectifs posant au juge une question de droits subjectifs des
parties sont en principe dots de lautorit relative de la chose juge.
Un jugement dot de lautorit relative : Ce qui a t jug ne pourra plus tre remis en
question dans la limite seulement des questions tranches au regard des partis. EX : En
matire de responsabilit, un jugement condamne un hpital rparer M. X du fait dun
accident caus par un appareil mdical. Le TA considre que lhpital a commis une faute.
Ladministration nexerce pas de voie de recours, le jugement est dfinitif et simpose donc
aux parties. Ladministration ne pourra pas donc rejuger le mme litige par un autre juge pour
quil statue diffremment.
En revanche, le jugement nayant quun effet relatif, cest seulement dans la limite de ce qui a
t jug et au regard des parties quil simpose. EX : Si M. X estime que lhpital lui a
galement caus un dommage dans les soins causs la suite de laccident caus par
lappareil, il exerce un recours en responsabilit contre lhpital pour une question qui est

proche de celle dj juge, mais la question nest

29 plus la mme. Ce mme hpital a connu un
autre prjudice semblable celui subi par M. X. Ce nest pas parce que les juges dans un
jugement antrieur ont dcid que cet appareil avait t mal entretenu par lhpital, qui donc
avait commis une faute, que dans ce second litige qui est dclench par une autre partie. Il y
a alors matire rejuger.
Un jugement dot de lautorit absolue : ce qui a t jug simpose tous. Cest le cas
principalement des dcisions dannulation dans le cadre dun REP.
EX : Un dcret est annul le 5 mars 2010. Le 10 mars, recours devant le TA : le requrant
soutient que la dcision individuelle prise sur le fondement de ce dcret doit tre annul car
le dcret est illgal. La question pose est alors diffrente. Les juges vont automatiquement
dduire de cette annulation que le dcret est illgal et que la dcision prise sur le fondement
de ce dcret est illgal. En matire dexcs de pouvoir, lautorit absolue ne concerne que les
dcisions dannulation. Les dcisions de rejet du juge prises en excs de pouvoir nont pas
lautorit absolue et son dots de lautorit relative. Les raisons sont claires : Cest au
requrant quil appartient dargumenter ses conclusions, de dvelopper les moyens. Une
dcision de rejet signifie seulement que les arguments du requrant nont pas suffi
convaincre le juge de lillgalit de la dcision. Cela ne signifie pas pour autant que la
dcision est illgale. Cette dcision de rejet nest donc ainsi dote que de lautorit relative.
Prcisions : en matire dexcs de pouvoir, lautorit absolue ne concerne que les dcisions
dannulation. Cela signifie que les dcisions de rejet du juge prise en excs de pouvoir nont
pas lautorit absolue, elles sont dotes de lautorit relative. Cela signifie que lon pourra de
nouveau contester cette dcision au motif quelle a t prise sous une procdure irrgulire.
Si les rejets sont dots de leffet relatifs cest parce que cest au requrant quil appartient
dargumenter ses conclusions, de dvelopper des moyens. En principe le juge sen tient aux
moyens forms par le requrant. Lorsque lon rejette un cours en annulation cela signifie que
les arguments soulevs par le requrant nont pas russi convaincre le juge de lillgalit de
la dcision. Mais cela ne signifie pas que la dcision est lgale mais elle a t mal attaque.
Le rejet de demande dannulation nquivalent pas un label de lgalit de la dcision, cette
dcision de rejet nest dote que lautorit relative.
2. Lobligation dexcution
Les parties au litige sont tenues de se soumettre au jugement donc parfois cela implique de
leur part des mesures positives. Il existe en faveur de la partie gagnante, un droit
lexcution des dcisions et la CEDH a jug que le droit lexcution ctait mme une
composante du droit au procs quitable nonc larticle 6 1 de la Convention. Elle a jug
dans un arrt Hornsby c/ Grce le 19 mars 1997, le droit un procs quitable serait
illusoire si lordre juridique dun Etat permettait quune dcision judiciaire reste inoprante au
dtriment dune partie. La CEDH met la charge de lEtat des obligations en matire
dexcution. Soit on est dans un procs civil, lobligation dexcution pse alors sur une
personne prive mais puisque les parties doivent avoir un droit dexcution garantie, lEtat
doit si la partie perdante ne sexcute pas prvoir des mcanismes de contraintes
dexcution. Lorsque cest lEtat ou une personne publique qui est condamne ce qui est le
cas devant le juge administratif ce droit lexcution que lEtat doit garantir aux justiciables
imposent la personne publique de se soumettre, dexcuter. Pour ce qui intresse le procs
administratif, cette obligation dexcution a pendant longtemps pos des difficults
particulires lorsquelles simposaient aux personnes publiques.
A. Lobligation dexcution et les personnes publiques

Dans un procs de juge administratif le plus30souvent cest une personne publique qui est
condamne lorsquil y a une condamnation ; mais cependant ce nest pas tous le temps le
cas, les juridictions exceptionnelles lorsquelles prononcent des condamnations, par exemple
un mdecin, ce nest plus public mais priv. Pendant longtemps ces personnes publiques ont
bnficis de privilges.
1. Des privilges exorbitants
Ces privilges tenaient ce que les voies dexcution de droit commun ne peuvent pas tre
appliques aux personnes publiques. Cette inapplicabilit date dun arrt du Tribunal des
conflits 9 dcembre 1899, Association syndicale du Canal de Gignac. Cette
inapplicabilit a t confirme par la Cour de cassation le 21 dcembre 1987, BRGM. Le
problme cest quen droit administratif on carte le droit commun mais il ny a rien en
remplacement et on se trouve face un vide, ces textes ne sappliquent pas mais aucun texte
spcifique ne venait prvoir les conditions pour contraindre une personne publique. Et donc e
matire dexcution il subsiste des angles morts.
Exemple : un ouvrage public est construit illgalement, une dcision est faite pour
lannulation. Mais il a t construit entre temps donc aucun acte ne peut demander sa
dmolition.
Exemple : Dans le cas de deniers publics, si ladministration doit, mais fait lettre morte, il
nest pas possible de faire un recours.
Cette situation de privilges tait aggrave par le principe de la prohibition des injonctions.
2. La prohibition des injonctions
Dfinition : La prohibition des injonctions est une interdiction que le juge sest impos luimme cest une manifestation patente dune autolimitation du juge. Celui-ci refusait
dadresser des ordres ladministration, il condamnait mais il refusait de lui enjoindre les
mesures quimpliquaient ncessairement cette dcision. Cette prohibition, le juge la fond,
justifi par le principe de sparation des autorits judiciaires et administratives. Dire comment
elle doit excuter le jugement, cela serait dtre administrateur. Or le principe de sparation
des autorits administratives et judiciaires interdit au juge dtre administrateur.
Critique de la doctrine par rapport cette position : on comprenait bien que le juge sinterdise
dadresser des ordres ladministration lorsque pour lexcution de la dcision du juge
ladministration disposait dun pouvoir dapprciation. EX : Une dcision de ladministration
qui refuse un avancement au mrite, celle-ci est prononce par une autorit incomptente,
donc est illgale -> Recours -> Annulation. Quelles obligations pour ladministration suite
cette annulation. Le juge ne peut enjoindre ladministration de prononcer lavancement. Dans
ce cas, il se prononcerait comme un administrateur. On comprend alors que le principe de
sparation des autorits administratives et judiciaires empche le juge de prononcer des
injonctions.
Dans le cas dun refus de ladministration dun avancement lanciennet envers un candidat
-> recours -> annulation. Le juge a annul la dcision de refus parce que ladministration
sest trompe sur lanciennet du candidat. Pour donner des effets cette dcision,
ladministration doit, sans aucune autre possibilit, prononcer lavancement. Dans ce cas, si le
juge accompagne sa dcision dune injonction, il ne se substitut pas ladministration.
Ces injonctions l taient depuis longtemps fortement sollicites parce quelles venaient
pallier les inconvnients du REP. Le REP est dirig contre un acte dans lequel la situation des
partis est ignore. Par nature, le juge ne sintresse pas la situation juridique qui va exister

aprs lannulation de lacte. Dans une dcision

31de justice annulant un refus davancement, le
litige nest pas fini avec le procs en ralit car certes le refus sera annul, mais ce ne sera
pas suffisant pour que ces droits soient satisfaits. Le juge pendant longtemps sarrtait ce
prliminaire. Ladministration va encore pouvoir refuser la promotion pour un autre motif = le
juge ne sintressait pas laprs contentieux.
A. La reconnaissance dun pouvoir dastreinte et dinjonction en faveur du juge
administratif
Lautolimitation du juge adresser des injonctions tait si forte quil a fallu lintervention du
lgislateur pour la briser.
1. La loi du 16 juillet 1980
Cette loi cre lastreinte. Elle permet au conseil dEtat, et lui seul, de prononcer des
astreintes en cas dinexcution dune dcision juridictionnelle. Lorsquune dcision dune
juridiction administrative, quelque soit cette juridiction, nest pas excute, le conseil dEtat
peut tre saisi, il va constater linexcution et va condamner la personne publique au
paiement dune somme X qui sera due pour chaque jour de retard excuter. Cest un moyen
de contrainte de ladministration, sauf que dans cette loi, on navait pas remis au conseil
dEtat le pouvoir de dterminer prcisment ce quimpliquait lexcution.
2. La loi du 8 fvrier 1995
1er apport : Elle va tout dabord renforcer le mcanisme de lastreinte. Elle le renforce en
dconcentrant le pouvoir dastreinte. Ce pouvoir nappartient donc plus au seul conseil dEtat,
il appartient toutes les juridictions administratives. Chaque juridiction est ainsi maitresse
dun pouvoir dastreinte pour lexcution de ses propres dcisions.
2nd apport : Cration en faveur du juge administratif dun pouvoir dinjonction. On donne aux
juridictions, toutes les juridictions administratives, le pouvoir denjoindre, dadresser des
ordres ladministration, ordres visant lui indiquer les mesures quelle doit prendre pour
excuter les dcisions du juge. Ce pouvoir dinjonction peut tre exerc 2 stades :
A posteriori, comme lastreinte, soit une fois que linexcution est constate. On peut
galement assortir cette demande dinjonction dune demande dastreinte.
De manire prventive, dans le jugement lui-mme, on ordonne ladministration de
prendre des mesures quimplique ncessairement lexcution du jugement. Le plus
intressant est linjonction prventive. La loi de 1995 cre ce pouvoir dinjonction
prventive qui permettra en amont dviter des inexcutions puisque ds le jugement il
sera ordonn ladministration de prendre des mesures que le juge dtaille dans son
jugement.
Ces injonctions peuvent tre de 2 types, variant en fonction de ce quimplique lexcution du
jugement :
Lexcution du jugement implique ncessairement une dcision dont le contenu mme
peut tre dtermin. On dicte ladministration la mesure devant tre prise.
La dcision du juge nimplique aucune mesure dtermine, dont le contenu peut tre
dfini. Linjonction enjoindra ladministration de se prononcer de nouveau.
Pour les requrants, cette loi leur a permis, surtout dans lexcs de pouvoir, dobtenir de ce
contentieux centr sur lacte des effets concrets pour leur situation individuelle. Avec
linjonction, lexcs de pouvoir est un procs pouvant donner satisfaction dsormais aux
intrts individuels du requrant.
3. Linjonction au-del de la loi du 8 fvrier 1995

32
Une fois le juge habilit exercer ce pouvoir dinjonction, il sest senti libr. Cette
autolimitation a t balaye avec lhabilitation lgislative. Cest ce que montre une srie
darrts, notamment larrt du 29 juin 2001 Vassilikiotis . Dans la loi de 1995, le juge
ne peut exercer un pouvoir dinjonction que si on lui demande : il doit tre saisi de conclusions
fin dinjonction. Dans cet arrt, le conseil dEtat va prendre linitiative dadresser des ordres
ladministration. Il le fait dans ce cas particulier o la dcision dannulation quil prononce
est impuissante elle seule rtablir la lgalit. Il sagissait dun arrt ministriel fixant les
conditions dans lesquelles doit tre dlivr la carte professionnelle de guide de muse.
Larrt fixait la liste des diplmes ouvrant droits la dlivrance de cette carte--> Recours
contre cet arrt. On lui reproche de ne pas prendre en compte les diplmes dlivrant par les
tats membres de lUnion Europenne. Larrt tait ainsi discriminatoire, annulation. Le
conseil dEtat prend alors la peine de dfinir explicitement les consquences que
ladministration devra tirer de sa dcision.
On voit bien que le conseil dEtat sintresse laprs contentieux, mme en dehors
dintervention lgislative.
3. Leffet rtroactif des annulations contentieuses et ses limites
A. Le principe de leffet rtroactif et ses consquences
On parle bien l des annulations par le juge de lexcs de pouvoir. Ces annulations ont un
effet rtroactif. Cela signifie que lacte annul est rput navoir jamais t pris. Il disparait
rtroactivement de lordonnancement juridique. Un des effets assez spectaculaires de cette
rtroactivit se manifeste dans le contentieux de la fonction publique, en particulier avec
lobligation de reconstitution de carrire, larrt Rodire du 26 dcembre 1925. Un
fonctionnaire est illgalement vinc. La dcision le renvoyant est annule. Tout doit se
passer comme si le fonctionnaire navait pas t renvoy. Or sil navait pas t renvoy, il
serait rest son poste et aurait progress dans son corps (avancements lanciennet, peut
tre au mrite, ). Comme lannulation emporte un effet rtroactif, on doit faire comme si
lagent avait normalement progress dans sa carrire. Au jour o pour excuter sa dcision
annulant son viction, pour donner tout son effet lannulation, on doit reconstituer sa
carrire et mettre lagent au jour de sa rintgration o il aurait t normalement.
Le problme qui se pose est avant tout un problme de scurit juridique. EX : un acte
rglementaire est annul. Sur ce fondement, ladministration avait pris toute une autre srie
de dcisions. Lacte rglementaire ayant t annul, tout doit se passer comme sil ntait
jamais intervenu. Lannulation rtroactive implique souvent une inscurit juridique, car toute
une chaine dactes peut tomber.
B. Les remdes
Une dcision individuelle prise sur le fondement dun acte rglementaire annul ne pourra
tre contest que dans les 2 mois. Les dlais sont un facteur de scurit juridique, ils
consolident les actes. Cependant, cela ne joue que pour les REP. La rgle du retrait, elle aussi,
est de nature consolider la situation juridique.
La thorie du fonctionnaire de fait a t pose dans un arrt du 2 novembre 1923
Association des fonctionnaires de ladministration centrale des postes . Le cas
vis est celui dans lequel un fonctionnaire a t illgalement nomm -> annulation de la
dcision prononant sa dcision. Cette annulation fragilise considrablement tous les actes
que le fonctionnaire a pu prendre. Tous ces actes ont t pris par une autorit incomptente.
Sils sont contests dans le dlai de recours, ils devraient tre annuls. On va considrer que,
soit avant la dcision dannulation, cette nomination tait lgale. Par consquent, on ne
pourra pas reprocher aux actes pris par ce fonctionnaire davoir t pris par une autorit

incomptente. Ce vice, lincomptence du fonctionnaire,

33
ne pourra pas tre invoqu. On vite
la source que le vice ne contamine toute une chaine dactes. Il arrive aussi quil y ait des
situations totalement inextricables. Dans ce cas l, le remde ultime est la loi de validation.
1. La loi de validation
Une situation inextricable : le juge annule un dcret imposant le paiement dune taxe. Sur le
fondement de ce dcret, des administrs ont vers des taxes. Ce dcret est annul. Puisque
cette taxe a t prise sur un dcret qui a t annul, toutes les personnes ayant vers la taxe
peuvent en demander le remboursement. Le problme est quon nest plus dans les dlais de
2 mois. Entre le moment o lon a vers la somme et le moment o lon peut saisir le juge, on
a un dlai de 4 ans. Le lgislateur va alors adopter une loi dans lequel il va noncer que ce
dcret est rput avoir t pris selon une procdure rgulire, c'est--dire donc que ce vice.
Aprs la loi de validation, le lgislateur utilise un pouvoir exorbitant et assez dloyal en
sintroduisant dans le cours normal du procs. Plus grave encore, cest le principe de
sparation des pouvoirs qui est en cause ici. Ces lois de validation sont encadres :
Par la Constitution.
Par la CEDH. Cest le contrle qui va entrainer un renforcement par le juge
constitutionnel.
Juge ordinaire.
a) Le contrle exerc dans un 1er temps par le Conseil constitutionnel
Sur le principe, il a reconnu lintrt de la loi de validation. Plusieurs conditions simposent au
lgislateur quant il adopte une loi de validation :
Arrt du CC du 22 juillet 1980 Validation dactes administratifs : le
lgislateur doit respecter le principe de lautorit de la chose juge. EX : Si le
juge annule un dcret, le lgislateur ne peut remettre en cause la dcision, ne peut
faire revivre le texte annul. Le lgislateur ne peut que prendre des validations
prventives : il ne peut que se contenter de rgler des litiges venir. Cest dans cette
dcision que lon a consacr lindpendance des juridictions administratives
propos de ces lois de validation.
La loi de validation ne doit pas conduire une immunit totale de lacte. Le lgislateur
ne pourra pas noncer que les taxes qui ont t verses ne pourront pas tre
contestes (prventif). Le lgislateur doit se contenter dnoncer que certains vices
seulement dont ces taxes sont entaches sont valides. Ladministration ne peut que
se contenter de neutraliser certains vices de lacte.
Le lgislateur ne peut intervenir que sil est guid par un motif dintrt gnral
suffisant.
b) Le contrle exerc par la CEDH
On comprend bien que la CEDH se soit intresse la question des validations. Dans la
mesure o elle permet au lgislateur de sintroduire dans le cours normal dun procs, on voit
bien que le droit un procs quitable peut sen trouver affect. La CEDH nest pas contre,
elle mesure bien, comme le conseil constitutionnel, lintrt que peut porter une loi de
validation. Elle pose nanmoins les mmes limites que le conseil constitutionnel. La loi de
validation doit de plus, non pas seulement guider par un intrt gnral suffisant (position du
conseil constitutionnel), mais elle doit tre guide par un imprieux motif dintrt gnral.
Elle la pose le 28 octobre 1999 dans un arrt de la CEDH Zielinski VS France .
Cest plus exig en degr, mais surtout la mthode employe par la CEDH pour dterminer si

le motif guidant le lgislateur justifie la validation,

34
la mthode est trs diffrente. La CEDH
opre vritablement un contrle de proportionnalit : dun ct elle prend en compte tous les
inconvnients de la validation pour ceux dont le recours sera tenu en chec du fait de la loi de
validation, et de lautre elle prend en compte lavantage pour la personne publique. Il faut que
lavantage lemporte nettement sur les inconvnients pour quil soit justifi.
c) Evolution du contrle exerc par le Conseil constitutionnel
Quelques mois plus tard, le conseil constitutionnel saligne. Officiellement non. Cette
expression la loi de validation doit tre justifie par un imprieux motif dintrt gnral
nest pas prise en compte par le conseil. Mais sur le fond, mme sil garde lexpression de
lintrt gnral suffisant, cette condition est apprcie exactement selon la mme mthode
que la CEDH. Dans toute une srie de dcisions de dcembre 1999, le conseil constitutionnel
se livre une pese des avantages de la loi de validation et de ses inconvnients. Il exerce
ainsi ce contrle de proportionnalit que met en uvre la CEDH. Cela conduit le conseil
constitutionnel tre beaucoup plus svre. Avec cette pese, les lois de validation sont de
plus en plus contrles la source par le conseil constitutionnel. Le problme est que toutes
les lois de validation ne sont pas toutes soumises au contrle du conseil constitutionnel.
Certaines lois passent donc en dehors du filtre constitutionnel, mais dans ce cas l, il existe
un autre contrle qui peut tre exerc par le juge ordinaire : contrle de conventionalit de la
loi au regard de larticle 6 1 de la CEDH.
d) Le contrle exerc par le juge ordinaire
On est donc l compltement dans la jurisprudence Nicolo. Au dpart, le juge ordinaire
calquait son contrle de conventionalit de la loi sur les exigences poses par le conseil
constitutionnel. Officiellement, il se rfrait larticle 6, mais sur le fond, il faisait prvaloir les
exigences du conseil constitutionnel. A partir de larrt Zielinski , le juge administratif
exerce son contrle comme le ferait la CEDH selon la mthode employe en exigeant que la
loi de validation soit justifie par un imprieux motif dintrt gnral ce qui ressort le 27 mai
2005 dans un arrt Provin . Pour venir apporter un remde que les lois de validation
peuvent de moins en moins facilement apporter, le conseil dEtat a pos une jurisprudence.
2. La jurisprudence AC ! du 11 mai 2004.
Cette dcision pose le principe selon lequel le juge de lexcs de pouvoir peut droger au
principe de leffet rtroactif des annulations contentieuses. Si cette annulation emporterait
des effets trop perturbateurs, le juge peut dcider quelle ne prendra effet que pour lavenir.
Dans cette affaire, il tait question darrt ministriel qui agrait la convention dassurance
chmage. Cet arrt est annul, cela signifie que, cette annulation tant rtroactive, toutes
les institutions qui avaient cotis depuis lentre en vigueur de la convention pouvaient
rclamer une restitution des sommes verses. Lannulation de larrt signifiait galement
quaucune cotisation ne pouvait tre prleve jusqu ce quune nouvelle convention soit
conclue et agre, ce qui peut prendre beaucoup de temps. Avec ce systme deffet rtroactif
des annulations, cest ni plus ni moins tout le systme de lassurance chmage qui risquait de
seffondrer. Aussi cest typiquement le type daffaire dans lequel le lgislateur vient valider.
Cest le juge lui-mme qui directement dans sa dcision prend en charge laprs jugement.
Le conseil dEtat dcide que cette annulation na deffets que pour lavenir. Elle ne prendra
effet que dans un dlai de trois mois. A partir du moi daot 2004, lagre agrant la
convention sera rput nul. En revanche, pour toute la priode antrieure (priode avant

lannulation et priode des 3 mois compter35de lannulation), les arrts qui agrent cette
convention sont rputs lgaux. Leffet est mcanique : puisquils sont rputs lgaux, on ne
pourra pas demander pour toutes les cotisations perues jusqu cette date le
remboursement de ces cotisations en se fondant sur le fait quelles sont prises sur la base
darrts illgaux. On voit bien que cette drogation leffet rtroactif dune annulation, cette
drogation rend inutile lintervention du lgislateur. Cest le juge lui-mme qui, en ayant
lesprit les consquences de son annulation, intervient pour viter des consquences
dsastreuses. Cette dcision AC qui est applique frquemment indique que le juge de lexcs
de pouvoir qui annule une dcision prend en charge laprs contentieux. Il sintresse aux
effets concrets de lannulation. Cette nouvelle mentalit cest la mme qui manifeste avec
son pouvoir dinjonction.
4. Les voies de recours contre le jugement
Un jugement peut tre contest, il peut faire lobjet de plusieurs types de recours. On
distingue les voies de recours ordinaires des voies de recours spciales. Les voies de recours
spciales ce sont les voies de rtractation. Ce sont des recours qui sont exercs non pas
devant un juge suprieur mais devant le juge qui a pris la dcision juridictionnelle conteste.
Exemple : un recours en rectification derreur matriel est un recours exerc par les parties
devant le juge qui a rendu la dcision et qui vise faire corriger les erreurs matrielles qui est
dans son jugement.
A. Lappel
Cest une voie de recours contre un juge suprieur qui vise lannulation ou la rformation du
jugement. Rformation signifie que lon va demander au juge de rejuger le litige. Lappel
remplie 2 fonctions :
Tout dabord sassurer que les premiers juges ont statu dans des situations rgulires.
Puis lautre fonction est de rejuger au fond le litige c'est--dire rexamin les
prtentions des parties. Ce nouvel examen est toute la particularit de lappel. Cest une
certaine faon daccorder aux parties une seconde chance devant dautres juges plus
expriments. Ils vont analyser le litige avec un regard neuf impartial. Avec ce re jugement de
litige on assure le double degr de juridiction c'est--dire que de laffaire est doublement
examin. Tous les jugements ne sont pas soumis au double degr de juridiction. Certains
jugements administratifs ne sont pas susceptibles dappel. Seuls les jugements rendus en
premier ressort seront susceptibles dappel. Seules les parties au jugement pourront faire
appel dans les deux mois compter de la notification du juge de premire instance.
Lexercice de lappel na pas deffet suspensif. Donc par exemple si un tribunal administratif
annule une dcision et que ladministration fait appel, jusqu ce que le juge dappel statut la
dcision dannulation du juge administratif sera excutoire.
Une fois saisie le juge dappel 2 possibilits :
-

Le jugement a t rendu dans des conditions irrgulires par exemple lun des juge
avait un lien familiale avec le requrant. Normalement le fond du litige rendu par les
juges de premire instance a t tranch dans des conditions irrgulires, on ne devrait
pas considrer que le fond du litige a t vritablement jug. Le jugement du TA est
irrgulier, il est rput navoir jamais exist et donc en principe les juge dappel devrait
appel du jugement le renvoyer au premier juges qui devraient statuer dans des
conditions rgulires et juger comme si ctait la premire fois le litige. Cela est idal
mais long car cela impose une navette. Cest pourquoi il est prfrable lappel de

trancher le fond. Cette considration dopportunit

36
a admis que dans ce cas, le juge
dappel a la possibilit dvoquer le fond du litige. Evoquer c'est--dire plutt que de
renvoyer au juge de premire instance le litige, les juges dappel le garde et le rgle
comme lauraient fait les juges de premire instance.
Dans ce cas le juge dappel statue sur le fond par la voie de lvocation.
-

Le premier jugement a t rendu dans des conditions rgulires, le juge dappel va

alors apprcier le fond du litige. On dit dans ce cas quil en connait de ce fond du litige
par leffet dvolutif de lappel. Leffet dvolutif est la faon dont le juge dappel connait
le litige lorsque le jugement de premire instance a t rendu des conditions rgulire.

Il faut prciser que mme lorsque le juge dappel connait le fond du litige par la voie de
lvocation ou par leffet dvolutif, les juges dappel vont confirmer ou infirmer la dcision du
TA et ils vont rendre un arrt rendu en dernier ressort donc cela signifie quil ne sera plus
susceptible dappel. Elles peuvent toujours faire lobjet dun pourvoi en cassation.
B. Le pourvoi en cassation
Toute les dcisions du premier ressort faire lobjet dun pouvoir en cassation mme lorsque les
textes ne le prcisent pas. il est possible en vertu dun principe gnral du droit que le CE a
pos dans larrt CE, Ass 7 fvrier 1947 dAillire. Cet arrt est le pendant de larrt
Dame lamotte o le CE avait dcid que toute dcision administratives pouvaient faire
lobjet dun REP mme lorsque les textes ne le disaient pas prcisment. Cette possibilit est
ouverte car pour le CE elle dcoule dun principe gnral du droit. Trois ans avant larrt
Lamotte le CE avait pos que toute dcision administration donn en dernier ressort donc pas
susceptible dappel pouvait toujours faire lobjet dun pourvoi en cassation. Comme lappel, le
pourvoi en cassation doit tre effectu dans les 2 mois depuis la notification. Comme lappel,
lexercice du pourvoi en cassation na pas deffet suspensif. Ladministration ne peut pas nous
contraindre excuter une dcision tant quelle na pas t annule.
Le CE va exercer un premier filtre qui est destin carter les pourvoi qui sont manifestement
dpourvu de toutes chances de succs. Ce filtre a t institu par la loi du 31 dcembre 1987,
cette loi a galement cre les cours administratives dappel. Donc le CE devenait en 1987 le
principal juge de cassation alors il fallait viter que le CE soit submerger de pourvoi de
cassation. On dgage donc les pourvois aberrants. Aprs ce premier filtre, le CE examine
larrt. La cassation ce nest pas un nouveau degr de juridiction dans la mesure o le juge de
cassation nest pas charg de rejuger au fond le litige. Le juge de cassation nest pas juge du
fond, il est juge du droit. Cela signifie que la mission du juge de cassation est de contrler la
faon dont les juges ont appliqu la rgle de droit. En cela, le contrle de cassation ressemble
au contrle du juge de lexcs de pouvoir. Lorsque le juge de lexcs de pouvoir contrle une
dcision, il vrifie si ladministration a bien appliqu la loi. Il y a une mission identique pour
les juges de cassation. Il va vrifier sils ont bien respect les rgles de forme de procdure. Il
va vrifier galement sils ont correctement la rgle de droit au fond du litige. Les juges du
fond propos
Dans cette situation le requrant devait prouver que ladministration avait commis une faute
lourde, cest la rgle de droit applique au litige. Le juge de cassation va vrifier si les juges
du fond avaient raison ou tort dappliquer cette rgle, si cette rgle existe, les conditions
taient elle runies pour que cette rgle simpose. Voila le type de question du juge qui
lamne contrler lapplication par les juges du fond la rgles de droit.

Une fois quil a fait ca le juge du fond rempli

37 sa mission, mais le litige lui ne sarrte pas
forcment l. Un juge du CE peut bien annuler un arrt en cassation mais cette annulation ne
suffira pas teindre le litige.
Exemple : les juges du fond ont eu tort dappliquer cette rgle pour faute lourde, car les
conditions ntaient pas runies. Larrt est cass, mais il reste toujours le litige, le requrant
avait demand rparation. Dans ce cas les juges du fond ont eu torts dexiger du requrant
une faute lourde, une faute simple suffit. Les juges du fond vont appliquer la rgle de droit.
Normalement le CE annule et il renvoi laffaire au juges du fond pour quil statue sur le fond.
Mais renvoyant laffaire devant le juge du fond cela prend du temps. Si le CE lestime utile il
lui sera possible dviter ce renvoi et de rgler lui-mme laffaire au fond. Lorsquil se
prononce au fond de laffaire, il se transforme en juge du fond, il quitte son habit de juge de
cassation. Il devient juge du fond et vide le litige pour mettre un terme au contentieux. Ce
procd a t trs utilis lorsque les cours dappel ont t submerges, aujourd'hui le principe
est celui du renvoi.

SECTION 4 : LES REFERES DURGENCE.

Les rfrs durgence
La loi du 30 juin 2000 les a compltement modifis. Il existe plusieurs types de rfrs : les
rfrs ordinaires (procdures anciennes qui permettent dobtenir du juge qui prononcent des
mesures ponctuelles) et les rfrs durgence, ceux qui nous intressent, en particulier le

rfr suspension et le rfr libert. Ce sont 38

ces 2 rfrs qui se sont trouvs au cur de la
rforme du 30 juin 2000. Cette loi a pour objet de permettre au juge administratif dintervenir
rapidement et dintervenir nergiquement pour protger les particuliers lorsque
ladministration leur porte prjudice. La loi du 30 juin 2000 dote le juge administratif de
pouvoirs en urgence pour empcher quun prjudice se ralise ou quil saggrave. Ce juge, on
dit quil intervient dans une procdure de rfrs parce que la procdure est allge. Ce juge
statue seul, et donc peut ainsi statuer beaucoup plus vite. Ce juge des rfrs intervient de
manire provisoire pour, dans lurgence, empcher la survenue dun prjudice ou son
aggravation.
1. La gense de la loi du 30 juin 2000
Sans trop exagrer, la loi du 30 juin 2000 fait sortir le juge administratif de lge
prhistorique , surtout lorsquon constate labsence quasi-totale avant cette loi du pouvoir
du juge administratif pour intervenir en urgence.
A. Les situations durgence et linefficace protection des justiciables
Avant la loi du 30 juin 2000, dans les situations durgence, le juge administratif tait incapable
de sinterposer pour protger les particuliers. Il nen avait pas les pouvoirs et ne voulait pas
sen doter. Avant la loi du 30 juin 2000, les particuliers taient, en labsence de pouvoir
coercitif du juge administratif lencontre de ladministration, directement victimes du
caractre directement excutoire des dcisions administratives conjugues labsence deffet
suspensif des recours. Il existait nanmoins une procdure qui tait celle du sursis
excution. Ctait une procdure trs ancienne (XIXme sicle) qui permettait au justiciable
de joindre leur recours en annulation une demande de suspension de la dcision quils
attaquaient. Les conditions pour obtenir la suspension de la dcision taient tellement
drastiques quen ralit les requrants nobtenaient quasiment jamais ou trop tard la
suspension de la dcision. Quelles taient les conditions ?
Seules les dcisions suspectes dillgalit pouvaient faire lobjet dune suspension. En
lespce, la loi qui rgissait le sursis excution exigeait du requrant quil fasse tat
dun moyen srieux de nature justifier lannulation de la dcision . Il est tout fait
normal dexiger du requrant quil montre au juge que la dcision est probablement
illgale pour en obtenir la suspension parce quil ny a aucune raison pour suspendre
leffet juridique dune dcision apparemment tout fait lgale. Le juge, en dpit des
termes de la loi, ne suspendait que sil tait absolument persuad de lillgalit de la
dcision. Or les termes mmes de la loi sur le sursis excution ne limposaient pas.
Les textes se contentaient dimposer au juge un fort soupon dillgalit. Or le juge, lui,
procdait comme un juge du fond : il ne suspendait que sil tait convaincu de
lillgalit de la dcision. Il faut alors plus de temps pour en tre convaincu. Ce temps l
faisait que le juge intervenait trop tard.
Cette condition vient aussi dune interprtation restrictive du juge de la condition selon
laquelle lexcution de la dcision devait risquer de produire des consquences
difficilement rparables. Cela signifiait pour le juge que si les consquences de
lexcution de la dcision pouvaient tre rpares en argent, le juge considrait quelle
ntait pas difficilement rparable, et donc il naccordait pas le sursis.
Le refus jurisprudentiel de suspendre les dcisions de rejet. Ce refus date dune
dcision du conseil dEtat Amoros du 23 janvier 1970. A lpoque, avant la loi

de 1995 sur linjonction, le juge refuse

39den adresser ladministration. Cette autoprohibition rejaillit sur la question des suspensions des dcisions de refus.
Pour toutes ces raisons l, le sursis excution tait une procdure inutile et inefficace,
dautant plus que cette procdure ntait pas traite en rfr. En effet, la question de la
demande de sursis tait traite dans les mmes conditions que la demande au fond, c'est-dire que la demande de sursis devait accompagner un recours en annulation. La procdure
tait ainsi longue et lourde : ces contraintes procdurales ntaient pas du tout adaptes
lurgence. Le juge administratif tait donc totalement impuissant pour protger les
administrs dans des situations durgence. Cette impuissance l eu des effets singuliers,
mais tout fait naturels. Les justiciables taient privs de protection, quont-ils fait ? Ils se
sont ainsi tourns vers le juge judiciaire. Ils ont cherch cette aide en empruntant la
procdure de la voie de faits.
B. Le recours au juge judiciaire et la voie de fait
1. La voie de fait : prsentation gnrale
La voie de faits est une irrgularit particulirement grave commise par ladministration qui
porte atteinte au droit de proprit ou une libert fondamentale. En cas de voie de faits, on
considre que ladministration a tellement mal agi quelle est destitue de ses privilges. En
particulier, elle est destitue du privilge dtre jug par un juge spcial : le juge administratif.
Ladministration est tellement sortie du droit quelle est rtrograde. Ladministration passe
tout dun coup au rang de personne ordinaire : elle est juge par le juge judiciaire. Ce dernier
va la traiter comme si elle tait une personne de droit priv. Il aura donc lencontre de
ladministration la plnitude de juridiction. Il pourra galement lui adresser des ordres.
Souvent, le juge judiciaire sest montr trs accueillant : il a accept quil y avait voie de fait
et de se montrer coercitif lgard de ladministration. 2 conditions de la voie de faits.
a) Une condition de latteinte grave un droit de proprit ou une libert fondamentale
Les liberts fondamentales concernent les liberts individuelles (sret, inviolabilit du
domicile, libert daller et venir), les liberts publiques (EX : Libert dexpression, de
communication, dassociation, ). Une atteinte grave : il faut pour quil y ait voie de faits
dpossession dune partie au moins de ce droit de proprit ou dune libert fondamentale.
EX : Linterdiction dune runion politique, cest dpossder les particuliers de leur libert de
runion.
b) Une condition de
ladministration

latteinte

grave

rsultant

dune

irrgularit

manifeste

de

Cette irrgularit grave et manifeste se constate lorsque ladministration a pris une mesure
manifestement insusceptible dtre rattache un pouvoir de ladministration . EX :
Ladministration saisit des photographies prises par un particulier. Aucun texte ne donnait
ladministration le pouvoir de saisir les photos prises par le visiteur.
2. Lutilisation de la voie de faits
Certains se sont plains devant le juge judiciaire de mesures quavaient prises ladministration
qui en ralit ne constituaient pas vraiment des voies de fait. Puisquils nobtenaient pas de
protection du juge, les particuliers ont instrumentalis la voie de fait pour obtenir laide du
juge judiciaire. EX : Certains ont soutenu quen rtrogradant un club de foot en 2 me division, la

FFF avait commis une voie de faits. Le juge

40 judiciaire a accueilli leur demande : Arrt
Association des Girondins de Bordeaux du 13 janviers 1992 du Tribunal des
conflits. Dans une autre affaire, un agent public qui avait t mut avait soutenu que sa
mutation tait constitutive dune voie de fait. Il a trouv un juge judiciaire qui a accept de
voir cette mutation comme une voie de fait : Arrt du 4 juillet 1980 du tribunal des
conflits.
Parfois, le tribunal des conflits est venu mettre de lordre. Le tribunal des conflits est le
gardien du principe de sparation des autorits administratives et judiciaires. Le prfet peut
lever le conflit : il pose au tribunal des conflits la question de la comptence. Cela dit, le
tribunal des conflits ntait pas trs clair propos de la voie de fait. La jurisprudence du 9
juin 1949 Eucat du tribunal des conflits : ladministration avait retir une personne
son passeport. Cette personne devait une forte somme dargent au FISC et ladministration
redoutait ainsi quelle quitte le territoire. Cependant, ladministration ne dtient ce pouvoir
que lorsque le dplacement de lintress reprsente une menace pour la sret. En
revanche, elle nen dispose pas lorsquil sagit dviter quune personne quitte le territoire
pour chapper au FISC. Est-ce que le fait de retirer un passeport pour un motif illgal
est constitutive dune voie de fait ? Le tribunal des conflits nen a pas moins jug
quil y avait l voie de fait. Cette dcision marquait une conception beaucoup plus souple
de la voie de faits : Dans cette dcision, la voie de faits est la dcision dont le motif est
tranger ceux qui selon les textes peuvent justifier la mesure. La voie de fait devient la
mesure illgale en raison de ces motifs. Un doute planait ainsi sur les contours mmes de la
notion de voie de fait. Cette jurisprudence a contribu ainsi encourager le recours au juge
judiciaire. Le problme de cette drive est quelle heurtait de plein fouet le principe de
sparation des autorits administratives et judiciaires. Officiellement, puisque le juge
judiciaire na plus qua jug une personne ordinaire, il ne viole pas ce principe.
3. La dcision du tribunal des conflits du 12 mai 1997 Prfet de Police VS TGI
de Paris, Ben Salem et Ashareth .
Cest laffaire qui a dclenche laffaire du 30 juin 2000. Ladministration de contrle de
limmigration interdit laccs au territoire des passagers clandestins, notamment en plaant
autour du navire des obstacles au dbarquement des clandestins. Lobjectif tait dempcher
Ben Salem et Ashareth de poser le pied sur le sol franais. Le juge judiciaire considre quil y
a voie de fait : ils se dclarent comptents. Quid de lirrgularit de la mesure ? Il y avait une
dcision refusant laccs au territoire, et il y avait une excution force de cette dcision. En
vertu de lordonnance de 1945, ce texte donne ladministration le pouvoir de procder ellemme lexcution force des dcisions quelle prend pour soit loigner les trangers du
territoire, soit ne pas les y faire rentrer. Mais cette ordonnance dtaille une procdure
prcise : ladministration doit placer les trangers en zone dattente pendant 1 jour. Ensuite,
elle peut procder leur rapatriement forc. Ladministration a ainsi viol les 24h de zone
dattente. Y avait-il voie de fait malgr lillgalit de la dcision ? Ladministration disposait du
pouvoir de procder lexcution doffice. Ici, elle avait exerc illgalement son pouvoir.
Le tribunal des conflits pouvait confirmer Eucat . Ctait tentant car dans cette
affaire cela aurait permis aux requrants de bnficier de la protection du juge
judiciaire.
Le tribunal des conflits reviendrait une conception plus orthodoxe de la voie de fait
infirmait Eucat . Cest finalement ce que le tribunal des conflits a dcid : il ny avait
pas dans cette affaire voie de fait.

Pour ce faire, il a fallu larbitrage du garde des41

sceaux. Le tribunal des conflits est compos en
effet de 8 membres, la prsidence tant assure par le garde des sceaux. Normalement, cette
prsidence est totalement protocolaire. Cest ce quil fit pour dpartager en faveur du juge
administratif : scandale norme car dmission dun membre du tribunal des conflits. Refuser
ainsi quil y ait eu dans ce cas voie de fait, et remettre laffaire au juge administratif
aboutissait tout simplement un dni de justice. Le tribunal des conflits pointait alors
limpuissance du juge administratif. Le commissaire du gouvernement tait un conseiller
dEtat dit que si les procdures applicables par le juge comptent sont insuffisamment
commodes, il revient aux pouvoirs publics de rflchir leur adaptation. Mais il nappartient
certainement pas au juge, encore moins au tribunal des conflits, de se fonder sur des simples
motifs de commodit pour bousculer les principes fondamentaux rgissant la dualit de
juridictions et pour tendre la comptence du juge civil en matire de contentieux
administratif .
2. La loi du 30 juin 2000
Aprs laffaire Ben Salem/Ashareth , le conseil dEtat a constitu un groupe de travail qui
ont rflchi une rforme. Cest ces travaux qui ont donn lieu la loi du 30 juin 2000. Cest
donc une rforme de la juridiction administrative par elle-mme. Cest une rforme voulue. Ce
point l est important car cela montre le changement desprit au conseil dEtat (si le juge
administratif tait impuissant, il le voulait ainsi). Le Conseil dEtat naurait ainsi plus de
scrupules semparer pleinement des pouvoirs que lui donnait la loi du 30 juin 2000,
contrairement ce quil faisait avec le sursis excution.
A. Les rgles procdurales sappliquant aux deux rfrs
Pour garantir le succs de la rforme, il fallait des rgles procdurales adaptes lurgence.
Ces rgles procdurales ont toutes pour objet dassurer la clrit de la procdure. Tout
dabord, que ce soit en matire de rfr libert ou de rfr suspension, le juge statue seul.
Le juge des rfrs tablit un calendrier de procdure : ds quil est saisi, il fixe la date dune
audience publique lissue de laquelle il va statuer. Cest un facteur de clrit parce que le
juge est contraint daller vite. Les textes noncent que le juge du rfr suspension doit
statuer dans les meilleurs dlais (quelques semaines). Linstruction peut tre alors orale. Cela
signifie que le juge des rfrs a le choix : si lurgence nest pas extrme, il peut demander
ladministration la communication dune pice Mais il peut aussi mener cette instruction
loral le jour de laudience publique (trs frquent). Il prend connaissance de laffaire le jour de
laudience en prsence des 2 parties lissue dune discussion contradictoire. A lissue de
cette audience, le juge prend une dcision sans commissaire du gouvernement. A la fin de la
discussion, le juge statue par ordonnance. Tout le succs de la rforme rside dans cette
procdure trs souple et allge.
B. Le rfr suspension
Il succde au sursis excution, et le ramnage totalement. Ce rfr est dfini dans le
code de justice administrative larticle L.521-1 : Quant une dcision administrative,
mme de rejet, fait lobjet dune requte en annulation pour rformation, le juge des rfrs
saisis dune demande en ce sens peut ordonner la suspension de lexcution de cette dcision
ou de certains de ses effets lorsque lurgence le justifie et quil est fait tat dun moyen propre
crer en ltat de linstruction un doute srieux quant la lgalit de la dcision .
Remarque prliminaire : Quant une dcision administrative fait lobjet dune requte en
annulation ou rformation, on apprend que la demande de suspension doit accompagner un
recours au fond comme ctait le cas pour le sursis excution. La demande de suspension
est laccessoire dun recours au fond qui peut tre soit un recours en annulation (REP), soit un
recours en rformation (recours objectif de plein contentieux par lequel le requrant ne

demande pas seulement lannulation de la dcision,

42
mais il demande galement au juge de
refaire lacte dont il demande lannulation). On constate aussi que contrairement la
jurisprudence antrieure, le requrant peut demander la suspension non seulement dune
mesure positive, mais aussi dune dcision de rejet. Cette petite incise mme de rejet
signifie la mise lgard de la jurisprudence Amoros .
1. Les conditions de fond
Donc ce sont les conditions qui doivent tre requises pour que le juge accde la demande.
a) Lurgence
Il faut pour que le juge suspende la dcision quil y ait urgence pour la suspendre, il y aura
urgence la suspendre lorsque la dcision prjudicie, porte tort de manire suffisamment
grave et immdiate intrt du requrant, un intrt que dfend le requrant, ou lintrt
public. Il faudra que latteinte porte ses intrts soit grave et immdiate et non plus
comme cela tait exig lors du sursis excution que cela ne soit non plus rparable.
Concrtement si le prjudice que cause ladministration peut tre indemnis, rpar en
argent, mme sil peut tre indemnis le juge pourra considrer quil y a une atteinte grave et
immdiate constitue par la dcision. Cela ne sont pas les seuls lments pris en compte, le
juge des rfrs va galement une fois quil a jaug des prjudices rsultant de la dcision, il
va prendre en compte les prjudices qui rsulteraient de la suspension de lexcution. Pour
quil ordonne la suspension de lexcution, les inconvnients qui rsulteraient de lexcution
de la dcision doivent lemporter sur les avantages.
Exemple : pour la construction du TGV est, une grosse opration damnagement, avec le
trac du TGV cela a entrain des expropriations. Une entreprise du fait de la construction de
la ligne TGV se voyait barrer la route quelle empruntait. Cette dcision portait tort aux
intrts conomiques de lentreprise. Le juge des rfrs prend en considration le trac du
TGVest. En lespce, il trouve que cela retarderait lchancier du tgv et mme si la dcision
porte prjudice au requrant parce que sa suspension porterait un gros prjudice pour
lintrt public, le juge considre que cela nest pas un caractre durgence. Le juge des
rfrs fait une balance, en cas de dsquilibre il accorde le sursis.
Dans la jurisprudence AC !, pour apprcier sil faut droger leffet rtroactif. Le juge fait la
mme chose, il prend les avantages et les inconvnients.
b) Le moyen propre crer un doute srieux quant la lgalit de la dcision
A lpoque du sursit excution, il fallait que le requrant invoque un moyen srieux de
nature justifier la dcision. On est pass de ce moyen srieux un doute. Il faut que le
requrant parvienne faire douter le juge de la lgalit de la dcision. On est dans le mme
cas de figure que le sursit excution puisque seules les dcisions dont on suspecte
lillgalit peuvent faire lobjet dune suspension. Seulement, le lgislateur a pris soin dinciter
le juge suspendre mme en situation de doute afin que contrairement ce quil faisait avant
il nexamine pas dans les moindres recoins lillgalit de la dcision. Certes ce doute doit tre
srieux mais le lgislateur en invoquant le doute incite le juge des rfrs se dispenser de
la certitude. Par cette exigence, le lgislateur veut combattre la jurisprudence antrieure par
lequel le juge ne pouvait pas suspendre. En ltat de linstruction signifie que le juge des
rfrs mne une instruction brve et acclre.
2. Les mesures susceptibles dtre ordonnes par le juge suspension

Thoriquement, le juge ne peut que suspendre

43 c'est--dire provisoirement jusqu ce quil
statue sur le fond de la dcision. Cette dcision ne produira pas deffet juridique. Mais les
requrant lors dune demande de suspension peuvent lassortir dune demande dinjonction.
Cest ce quils font lorsquil demande la suspension dune demande de rejet. Dans tous les
cas, quelle soit ou non accompagne dune injonction, la mesure ordonne par le juge des
rfrs doit avoir un caractre provisoire donc la suspension durera jusqu ce que les juges
du fond statut. Le juge des rfrs est un juge du provisoire. Du fait de cette exigence du
caractre provisoire, il y a certaines mesures que lon ne peut pas demander au juge des
rfrs.
Par exemple, ladministration refuse dabroger un dcret. Donc cela veut dire implicitement
que le gouvernement doit abroger le dcret. En raison de lobjet de notre demande, le juge
des rfrs serait conduit prendre une dcision qui naurait en ralit rien de provisoire.
Cette exigence de provisoire ferme la voie toute une srie de demande qui conduirait le
jgue en ralit prononcer des mesures dfinitives.
C. Le rfr libert
Il est nonc larticle L 521-2 du Code de justice administrative saisi dune demande en ce
sens justifie en ce sens, le juge des rfrs peut ordonner toute mesure ncessaire la
sauvegarde dune libert fondamentale laquelle une personne morale de droit public ou
dun organisme aurait port dans lexercice de ses pouvoirs, une atteinte grave et
manifestement illgale. contrairement au rfr suspension, le rfr libert nest pas une
procdure daccompagnement dun recours au fond. Le rfr libert constitue une procdure
autonome. Elle peut tre mise en uvre en dehors dun litige principal. On constate
galement que les mesures susceptibles dtre prises par le juge libert sont plus large. Le
juge dfrer ne peut que suspendre, ordonner ladministration les effets de la suspension ;
le juge des rfrs des liberts peut prendre toutes les mesures qui lui semblent ncessaires
pour protger une atteinte la libert ; que cette atteinte soit une simple dcision ou un
comportement de ladministration.
1. Les conditions de fond
a) Lurgence
En matire de rfr libert, lurgence est constitue par latteinte une libert
fondamentale.
b) Latteinte grave une libert fondamentale
Une libert fondamentale, on retrouve les liberts que protge la procdure de voie de fait. Il
sagit de la libert individuelle. Mais aussi les liberts publiques, mais aussi encore les liberts
attaches une norme constitutionnelle (droit dasile, de grve). Il faudra justifier une
atteinte grave latteinte dune de ces liberts.
c) Cette atteinte doit tre manifestement illgale
Cela ne signifie pas que cette atteinte rsulte dune dcision, il suffit quun comportement de
ladministration porte atteinte une libert fondamentale.
Exemple : aroport de paris retient un avion, cela porte atteinte une libert fondamentale.
Par rapport au rfr suspension, on change de registre. Dans le cadre de rfr suspension,
le juge doit avoir un doute srieux. Ici, il faut que lillgalit lui paraisse manifeste. Cest
lillgalit grossire sachant quun juge statuant voit tout de suite cette illgalit. Le juge des
liberts statue en 48h, il faut que dans ces 48h le juge des rfrs liberts voit cette illgalit

car elle flagrante et dgradante. Les mesures

44quil peut ordonner : ce sont toutes mesures
ncessaires la sauvegarde de la libert. Cela signifie quil peut suspendre une dcision ;
Normalement tout juge de rfr ne peut prendre quune mesure provisoire, dans certains cas
pour protger une libert il fois plus quune mesure provisoire. EX : Les tmoins de Jhovah
demande la location dune salle la mairie, qui refuse de manire illgale. Si le juge ordonne
ladministration de louer la salle, il prend une mesure dfinitive. Mais ordonner au maire de
louer la salle est la seule faon de permettre de protger une libert fondamentale. Le CE a
jug que le juge des rfrs pouvait prendre des mesures caractre dfinitif. Il en a jug
ainsi dans une dcision du 1er juin 2007 Syndicat CFDT interco.
2. Rfr libert et voie de fait
Le rfr libert a un but protger les particuliers et donc mettre un terme au dtournement
de procdure par lequel les requrants invoquaient la voie de fait pour obtenir le secours du
juge judiciaire. Le rfr libert est destin mettre un terme cette sollicitation de la voie
de fait. Dsormais les justiciables trouvent dans le juge administratif une protection contre
ladministration donc plus besoin de recourir au juge judiciaire. Cela dit le rfr libert na
pas pour objet ni pour effet de retirer au juge judiciaire le contentieux de la voie de fait. Au
contraire, la comptence judiciaire a t soigneusement conserve par la loi du 30 juin 2000.
Larticle 521-2 nonce en effet une atteinte grave et manifestement illgale dans lexercice
de lun de ses pouvoirs, cela fait directement rfrence la voie de fait qui elle est une
atteinte une libert fondamentale par ladministration, par une mesure insusceptibles dtre
rattache un pouvoir de ladministration.
Donc ladministration ne disposait pas des pouvoirs quelle a pris. Dun autre ct, on a
latteinte grave une libert fondamentale dans lexercice dun de ses pouvoirs. Ici, on a une
autre procdure qui est celle du rfr libert. Il y a dans ce maintien de la voie de faits une
sorte de soupon lgard du juge administratif, comme sil ne pouvait pas de manire
suffisamment impartiale protger les particuliers de ladministration.
Certains auteurs ont critiqu le maintien de la voie de fait, par exemple Chapus car il y a dans
le maintien de la voie de fait une sorte de soupon lgard du juge administratif. Comme si
le juge administratif ne pouvait pas de manire impartiale protger les administrs.
Historiquement, la voie de fait sert cela. Largument des auteurs est de dire que comme on
a un juge puissant, supprimons la voie de fait qui navait de sens que lorsque le juge tait
impuissant pour dfendre les particuliers.
Dautres au contraire se flicitent car il y a quelque chose de sain dans la voie de fait, il est
sain quune personne publique puisse lorsquelle sort des clous tre rtrograde ou destitue
parce que devant le juge judiciaire on est dans un litige dhomme homme.

Partie III :

Recours subjectif dans la mesure o le juge va se prononcer sur lexistence dun droit de
crance ou une crance de rparation. celle que le requrant prtend dtenir sur
ladministration. Est-ce que le requrant dtient un droit indemnit ?
Recours subjectif

Ce sera la responsabilit extracontractuelle. 45

Il existe aussi une responsabilit contractuelle
par laquelle lun des contractants cherche mettre en jeu la responsabilit de lautre
contractant. Celle-ci on lcarte.
Chapitre 1er : introduction gnral
Paragraphe 1 : la responsabilit administrative et une responsabilit civile
Aucun rapport avec le code civil. La responsabilit administrative est trangre au droit
Et par consquent aucun rapport avec le code civil. La responsabilit civile est
responsabilit dont la fonction vise rparer un prjudice. La responsabilit civile peut
tre celle encouru par une personne prive ou encore par des personnes publiques
rparer les prjudices causs.

civil.
une
ainsi
pour

La responsabilit civile, elle soppose dautre forme de responsabilit qui nont pas une
fonction rparatrice. Par exemple, la responsabilit pnale cest une responsabilit est
sanctionnatrice. Elle est la pour sanctionner un manquement une obligation. En matire
pnale, la sanction va tre calque non pas sur le prjudice subi mais en fonction de la
gravit de la faute commise. Cest la raison pour la quelle la condamnation pourra tre trs
importante alors que le prjudice subi est ridicule mais la faute est grave et vice versa.
Peut importe la gravit de la faute ce qui compte cest le dommage. 29 dcembre 2004 : le
dpartement des pouvoirs de signalement auprs du parquet. Comme la maltraitance. Ici, le
dpartement avait signal la maltraitance dune mre seule sur son enfant. Le pre na pas
t prvenu. Il le reprochait au dpartement, selon lui il avait subi un prjudice moral. Il
demande 1euros symbolique. Au cours de linstance, ladministration indemnise. Le requrant
refuse dencaisser le chque.
Le juge se pose la question sil y a toujours lieu de statuer, y a-t-il toujours un litige alors que
le requrant ne peut plus prtendre avoir subi un prjudice. Le requrant souhaitait que les
juges aillent jusquau bout pour retenir la faute de ladministration. Il voulait encaisser le
chque une fois la condamnation de ladministration par les juges. Il se prsente sur el terrain
des principes. Ce qui lui importe cest que la faute de ladministration soit pointe.
Le CE considre que laction est finie. Le contentieux de la responsabilit vise la rparation
dun prjudice, sil ny a plus de prjudice, il ny a plus daction en responsabilit civile
administrative possible.
Paragraphe 2 : limputabilit du fait gnrateur du prjudice une personne publique
Le fait gnrateur du prjudice cest le fait qui a caus le prjudice. Ce fait peut tre un
agissement, une abstention, une dcision, une chose pour que la responsabilit de
ladministration soit engage le fait doit tre imputable une personne publique. Imputable
cela signifie que la personne publique doit rpondre de ce fait dommageable. Cest sur
patrimoine propre que la personne publique indemnisera le prjudice.
Cette question dimputation oblige la victime dsigner la personne publique laquelle le fait
gnrateur va tre imput. Il faut bien quil exerce son recours contre une personne publique.
En principe, les choses sont relativement simple, un service dinscription de la facult refuse
de nous inscrire. On subit un prjudice. Pour engager une action en responsabilit, on met en
cause la personne morale qui est luniversit.
Un service agit au nom et pour le compte dune autre personne morale que celle laquelle
elle est rattache. Par exemple, en matire de police, le prfet cest une autorit de ltat. Le

prfet dtient un pouvoir de substitution lgard

46
des maires. Lorsque dans une commune,
un maire ne prend pas les mesures quimpose une situation de pril imminent, le prfet peut
alors se substituer au maire. Il agit au nom et pour le compte de la commune. Il exerce la
place du maire ses pouvoirs. En utilisation ce pouvoir de substitution, le prfet cre un
dommage, ce sera la responsabilit de la commune qui sera engage.
Paragraphe 3 : fondements, conditions et rgimes de responsabilit
Les conditions de la responsabilit sont les conditions de mise en uvre de rparation ce
sont les lments qui doivent tre runis pour que lobligation de rparer existe.
En matire de responsabilit civile administrative ou en matire de responsabilit civile des
personnes prives, il faut dans tous les cas et invariablement, il faut 3 types de conditions
pour que la responsabilit soit engage :
Un prjudice
Un fait gnrateur du prjudice (ou fait dommageable)
Un lien de causalit entre les deux
Cela dit, cest trois conditions peuvent tre chacune tre comprise diffremment. Par
exemple, il faut dans tous les cas un fait gnrateur du prjudice. Ce fait, dans certain cas on
va exiger quil soit fautif. Dans dautres hypothses, une victime pourra obtenir rparation
alors mme que le fait nest pas fautif.
Pour le lien de causalit, dans certain cas la seule prsomption de lien de causalit permettra
de ltablir. Cette variation correspond un rgime de responsabilit.
Il y a une multitude de rgime de responsabilit, qui auront toutes en commun les trois
conditions. Mais, chacune des rgles de rparation correspond une faon de concevoir lune
de ces trois conditions.
Le fondement de la responsabilit est extrieur la rgle de rparation contraire aux
conditions et au rgime. Le fondement est extrieur cest le pourquoi de la rgle de
rparation, cest la justification. Pourquoi il est pos quil faudra rparer une faute ? Cela peut
tre des critres purement moraux. Ou cela peut tre la libert, ce qui permet de faire tout ce
qui ne nuit pas autrui, lorsquon nuit autrui il faut rparer.
En droit administratif, le fondement de la responsabilit toujours mobiliser la doctrine. Pour
une raison assez simple, tout lenjeu de la responsabilit administrative a consistait se
dtacher de la responsabilit de droit civile. Pour marquer lautonomie au droit civil, il a fallu
trouver une explication tout a fait originale qui nexistait pas en droit civile. il a fallu trouver
un fondement. On a trouv le fondement au XX sicle, principe dgalit devant les
charges publiques.

Section II : prsentation gnrale de la responsabilit administrative

Pour comprendre la responsabilit administrative il faut faire un retour lHistoire. LHistoire
du droit administratif cest la querelle avec le juge judiciaire, sur un conflit de comptence.
Paragraphe 1 : responsabilit et conflit de comptence
A la rvolution on affirme la sparation des institutions administratives et judiciaires. Mais
malgr cette affirmation, aucun texte de dfinissait de faon prcise, univoque, le domaine de

comptence du juge administrative. Et ces conflits

47
venaient de limprcision des textes. Le
juge judiciaire et le juge administrative de revendiquaient ces conflits.
Les autorits politiques voulaient retirer au juge judiciaire les actions en responsabilit. A ce
titre l, on appelait la garantie des fonctionnaires, qui est systme posait par la rpublique de
lan VIII. Selon ce systme, si une personne voulait exercer un recours contre un fonctionnaire
pour des faits quil aurait accompli pendant son service ou non, il fallait au pralable
lautorisation du Conseil dEtat. Et cest seulement si cette autorisation tait accorde que le
fonctionnaire pouvait tre traduit devant le juge judiciaire.
Lart 1382 tait utilis.
Il ntait pas question du tout quon applique ladministration quon applique des rgles
ordinaires. Il ny avait pas de textes prcis sur lesquels sappuyer.
Le CE devait justifier sa comptence. Il a alors invent de toute pice une thorie de lEtat
dbiteur. Cette thorie, le CE la rattach un vieux texte rvolutionnaire qui concernait les
dettes contractes par lEtat sous lAncien Rgime et cette loi de 1790 nonait que pour le
paiement des ces dettes devaient se prsenter devant lAssemble Nationale. Le CE va poser
quen vertu de ce texte, il existerait une thorie selon laquelle les juges judiciaires ne
pourraient pas engager la responsabilit de ladministration car engage la responsabilit de
ladministration cest la faire dbitrice. Or, les dettes ne peuvent tre reconnues quen
passant devant lAssemble Nationale. Cela est un nomre mensonge pour justifier
lincomptence du juge judiciaire. le juge judiciaire ny a jamais revendiquer sa comptence.
Paragraphe 2 : larrt Blanco du 8 fvrier 1873
Le prfet demande larrt de conflit. Argument de lEtat, thorie de lEtat dbiteur. dun
revaire de main, le commissaire au gouvernement rejette cette thorie. Ce principe de
sparation des autorits administrative et judiciaires a permis de mettre en cause la
responsabilit de lEtat.
Il y a des raisons plus profondes qui justifie que ce soit cart du JJ. Parce que les rgles du
droit civil quapplique le JJ sont inadaptes. Parce quelles visent des relations entre gaux.
Lorsque cest ladministration mise en cause, ce nest pas uns situation entre gaux, mais une
personne qui poursuit des fins dintrt gnral et lautre des intrts privs. Il faut prendre
en cause des rgles spciales.
Cest largumentation que va retenir le Tribunal des conflits do lide que la comptence
suit le fond. Juge spciale pour ladministration. Vu dans le considrant de principe de
larrt Blanco.
Avec larrt Blanco, les conflits de comptence sont teints. Ce qui est intressant dans cet
arrt, on y trouve pendant trs longtemps les caractristiques de la responsabilit.
Paragraphe 3 : les caractres de la responsabilit
Ils ont marqu pendant longtemps la spcificit de la responsabilit administrative.
A) Lautonomie
Cest tir de larrt Blanco, cet arrt marque la mise lcart dfinitive du code civil.
B) Caractre jurisprudentiel

A t principalement construit parle juge administratif.

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ce caractre dcoule directement de
larrt Blanco. Quand dans cet arrt on met lcart le code civil, on place la responsabilit
administrative dans le nant. Car il nexiste pas dautre rgle crite pour juger
ladministration. Et donc pour pallier au vide, il fallait lintervention du juge administratif. Pour
crire ce droit, larrt Blanco est un habilitation de crer le droit de la responsabilit de
ladministration. Ce caractre jurisprudentiel survit encore aujourdhui, il y a trs peu de cas
o le lgislateur est intervenu. Il est intervenu de manire ponctuelle pour confier un
contentieux au juge judiciaire la loi 31 dcembre 1957 : lorsque ladministration caus un
dommage par un vhicule est remis au juge judiciaire.
Le lgislateur intervient aussi en matire de responsabilit pour faciliter les conditions de
rparation. par exemple propos des vaccinations obligatoires, il ny a pas besoin de prouver
une faute.
C) La variabilit des rgles de rparation
Cette variabilit tait dj une caractristique nonc dans larrt Blanco la responsabilit
des personnes publiques nest ni gnral ni absolu, elle a ses rgles spciales qui varient
selon les besoins du service et la ncessit de concilier les droits de lEtat avec les droits
privs . Le juge sera appel crer des rgles particulires qui tiennent compte des ces
dispositions.
Donc il ny aurait pas un grand rgime de responsabilit, mais une multitude de rgimes
adapte lexercice de ladministration.
D) Des zones dirresponsabilit
Ces zones taient prvisibles la seule lecture de larrt Blanco. En 1873, responsabilit des
personnes publiques nest ni gnrale ni absolue . ces zones ont conserv pendant
longtemps les actes dautorit. Les actes dautorit ce sont les actes dans lequel sexprime un
pouvoir de commandement unilatral comme les mesures de police, les dcisions prises par
ladministration lgard de ses agents, le pouvoir de rglementation de ladministration.
Cette irresponsabilit tait corrobore par largument de la souverainet. Les actes dautorits
exprimaient une part de souverainet de la personne publique. Or, il y a une incompatibilit
absolument radicale entre la souverainet et la responsabilit. Pour deux raisons :

Etre souverain cest en pas tre limit par une personne extrieure soi. Quant la fin
du 19E sicle on pense responsabilit = faute. Incompatibilit entre le souverain et la
faute. Si je suis souverain je ne peut pas commettre de faute car cela veut dire
manquer une obligation alors quun souverain nest soumis aucune obligation. Ces
actes dautorit taient soustraits toute responsabilit
Etre responsable consiste ncessairement tre assujetti une obligation de rparation.
incompatibilit entre souverainet et responsabilit
Paragraphe 4 : volutions rcentes
Lvolution la plus caractristique cest la rgression de privilges.
A) La rgression des privilges
Elle se manifeste de 2 faons :
1) La diminution des zones de responsabilit

Premire tape : a parti du dbut du 20e sicle,

49 tous les actes de responsabilit vont peu
peu donner rparation. larrt Tomasyogreco 10 fvrier 1905 : une activit de police est
mene pour contenir un concours de taureau. Et leur force de police intervienne. Une balle
perdue blesse quelquun. Mme les actes dautorit peuvent engager la responsabilit.
Cette extension au cours du 20e sicle, des activits qui confirment la souverainet savoir
les activits lgislative, dans la justice lEtat pourra voir sa responsabilit engage.
Cette condition est due au droit communautaire. Il sera impos au juge administratif
dindemniser mme quand lauteur du dommage est lEtat.
La rgression de la faute lourde : pendant longtemps le droit de la responsabilit
administrative, le juge a subordonn son pouvoir la faute lourde. La victime devait prouver
non pas seulement que ltat stait comport de manire fautive mais gravement fautive.
Cest un privilge car cela signifie quen de de la faute lourde la responsabilit ne sera pas
engage. Ce privilge va tre battu en brche partir de 1992.
B) La perte dautonomie
En 1987 le 23 janvier : le CC rend une dcision qui dfinit les domaines de comptence
rserv au juge administratif. Ces litiges sont lannulation ou la rformation de des dcisions
de ladministration. Cela signifie que le lgislateur ne peut pas retirer au juge administratif le
contentieux de lannulation dune dcision ou celui dune rformation. Il existe un domaine de
comptence constitutionnellement rserv au juge administration. Dans cette liste, il y a un
absent : la responsabilit. Le contentieux de la responsabilit nest pas un contentieux de
lannulation ou de la rformation. Ce nest pas un contentieux constitutionnellement rserv
au juge administratif. Il suffit au lgislateur de claquer les doigts pour remettre cette
comptence au juge judiciaire. Cela invite le juge administratif de se rapprocher des solutions
du juge judiciaire. En tant aussi protecteur que le juge judiciaire, retire au lgislateur de
retirer au JA
Avant il fallait accentuer la diffrence entre le droit civil et le droit administratif.

Chapitre II : responsabilit pour faute

Au sein de cette catgorie il y a une multitude de rgime. Il faut un fait gnrateur fautif.
Il faut prciser que cette faute cest celle que commet ladministration. Cest la faute
administrative et cette faute, il faut bien la distinguer de celle de lagent.
Section I : faute administrative faute personnelle
Paragraphe 1 :
Supression dun dcret du 19 septembre 1870, il nonait de manire gnrale toutes
autres dispositions gnrale ou spciale ayant pour objet dentraver les poursuites contre les
fonctionnaires de tout ordre .
Dsormais, il ne faut plus aucune sorte de frein aux actions exerces contre les
fonctionnaires. De manire gnrale, il est possible de saisir directement le JJ. Mettre ne cause
un fonctionnaire peut mettre en cause indirectement ladministration.
Il a fallu freiner la porte laisse totalement ouverte par le dcret. Cette restriction est
apporte par larrt Peltier du 30 juillet 1873 du tribunal des conflits : lorsque sous prtexte

de laction en responsabilit contre X le JJ serait

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conduit juger ladministration lorsquen
ralit le JJ est incomptent. Parce que domine un principe de sparation des autorits
administratives et judiciaires. En vertu, de ce principe le JJ ne doit pas juger ladministration.
En revanche, lorsque le litige met en cause une faute personnelle de lagent le juge judiciaire
est comptent. Larrt Peltier car le JJ est comptent car action personnelle. Cet arrt montre
la distinction de la faute de service et la faute personnelle.
La question qui nous intresse cest de savoir quelles seront les critres qui permettront de
distinguer la faute personnelle de celle de ladministration ?
Paragraphe 2 : les critres de la faute personnelle
A) La faute commise en dehors du service.
Un fonctionnaire tue sa femme. Les parents demandent rparation. Cest une faute
personnelle.
B) La faute commise pendant le service
Les fautes commises pendant le service sont administratives. Mais elles peuvent tre
personnelles dans deux cas :
La faute est intentionnelle, elle rsulte dune volont intentionnelle de nuire. Ex un
agent a des problmes avec son voisin et rase la maison de son voisin. Cest une faute
personnelle. Le voisin devra saisir le juge judiciaire qui appliquera les rgles de droit
civil.
La faute commise pendant le service, sans tre intentionnelle est entache dune
inexcusable gravit. Ex : un policier sentraine tirer et la cible est son collgue.
Il nexiste pas de parfaite adquation entre la faute pnale et la faute personnelle.
Un homicide involontaire est une faute et ce ne sera pas forcment qualifi de faute
personnelle. Si un fonctionnaire tue son collgue sans intention malveillante ou sans faute
grave, il pourra tre poursuivi pnalement mais du point du vu de critre de la faute
personnelle, il naura pas commis de faute personnelle.
La faute personnelle est indpendante par rapport la voie de fait. Un agent communal
dtruit une maison avec un bulle dosaire, il le fait car il pense que ladministration le lui a
demand. On peut considrer quil na pas de faute personnelle.
Cette faute personnelle permettra la victime de saisir le JJ, et lagent sera personnellement
responsable. Mais cela pose un problme au victime qui est celui de linsolvabilit de lagent.
Pour pallier ce type de situation, le JA a prvu qualors mme quil y avait une faute
personnelle la victime pouvait mettre en cause al responsabilit de ladministration
Paragraphe 3 : la responsabilit de ladministration en cas de faute personnelle
Toutes les fautes personnelles ne permettront pas dengager la responsabilit de
ladministration. Cest seulement dans certains cas que la victime pourra mettre en cause
ladministration pour une cause personnelle. Dans deux cas :
A) En cas de cumul de faute
Le prjudice subit par la victime rsulte dune pluralit de faute = une faute personnelle de
lagent + une faute de ladministration. C'est--dire, la victime va saisir le JA qui va parce quil

existe aussi la faute de ladministration, ladministration

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va rparer la totalit du prjudice
subi. Arrt ANGUET de 1911 qui consacre la responsabilit de ladministration en cas de
cumul de faute. Un usager est enferm dans le bureau de poste et donc dcide de pass par
les bureaux et les agents le jettent violemment dehors. Il se blesse. Il y a les deux fautes.
B) Faute personnelle unique
Ce dommage sest produit alors que lagent tait en fonction. Et bien cette circonstance l,
permet par elle-mme dobtenir de ladministration le prjudice subi. Cette possibilit a t
reconnue en 26 juillet 1918 Lemonnier : dans lorganisation de la fte foraine le maire a
commis des fautes graves, la victime peut demander rparation la commune.
Le prjudice rsulte seulement dune faute personnelle, cette faute a t commise en dehors
du service mais l encore il y a une place la responsabilit administrative. Lorsque cette
faute nest pas dpourvu de tout lien avec le service . Ex : un agent prend la voiture du
service pendant ce weekend, il provoque un accident. Jusquen 1957 parce que le vhicule
appartenait ladministration la faute personnelle nest pas dpourvue de tout lien avec le
service. Ce lien cest la voiture. La victime peut mettre en cause la responsabilit de
ladministration.