O LOBBY E O INTERESSE PBLICO*

Luigi Graziano

We shall not cease from exploration

And the end of all our exploring
Will be to arrive where we started
And know the place for the first time1
(T. Eliot, Four quartets, 1943)

Gostaria de comear pela observao de um paradoxo

setoriais e da propaganda poltica; isto , o desaparecimento

recente: se a preocupao tradicional dos estudiosos de

de uma viso bem-informada das questes pblicas,

orientao liberal, especialmente os tericos do pluralismo,

proveniente da sociedade civil e baseada na "razo"

tem-se voltado para a questo da autonomia da sociedade

(Habermas, 1962).

civil, mais recentemente as atenes tm convergido para o

problema do interesse pblico seu ofuscamento e sua

O mundo aps 1989 acrescentou ao problema novas

eroso em meio a demandas competitivas. Grande nmero

dimenses, quais sejam, o multiculturalismo, o conflito

de estudos tm comprovado essa mudana: a redefinio

tnico e a secesso. O multiculturalismo, e a redefinio da

do conceito de interesse pblico, feita por Schattscheneider

sociedade e das divises sociais relacionadas com o Estado,

(1960), como causas que qualquer pessoa poderia

que sua contribuio peculiar, podem se mostrar difceis

subscrever, em oposio natureza exclusiva de interesses

de analisar. Quando h grandes riscos em jogo na estrutura

especiais, e sua concepo da liberdade poltica como a

poltica e na esfera das polticas pblicas, e quando tudo

possibilidade de escolher entre o pblico e o privado, o

parece estar em perigo no fluxo ordinrio da vida poltica,

governo ou "os negcios"; a preocupao de Mancur Olson

inclusive a prpria identidade, ento o jogo da poltica deixa

(1965) com os grupos excessivamente grandes e dispersos

de ser um jogo, como observou Gabriel Almond h muito

para se sujeitarem organizao poltica; a concepo de

tempo; logo tudo se transforma em guerra, ou seja,

Samuel Beer (1982) de uma crise da autoridade pblica sob

exatamente naquilo que a instituio do Estado moderno

o duplo impacto da tecnocracia e das demandas de

visou eliminar.

participao direta todos apontam nessa direo.

Poderia acrescentar-se a essa lista Habermas e sua noo de
um pblico crtico em extino sob o assalto dos interesses

O particularismo mal orientado de hoje representa, ento,

uma sria ameaa. Como Jean Leca (1996) observou

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 12 N35

recentemente, o pluralismo corre o risco de sucumbir

1979) pode ser entendido como a conseqncia natural do

influncia desintegradora do multiculturalismo bem como

pluralismo na era dos grupos de presso; ou, em outras

sua crescente e exclusiva dependncia da privatizao e

palavras, como a encarnao, no sculo XX, de uma

do mercado. A verdade que as tenses presentes

tradio mais antiga, centrada nas reivindicaes da

atualmente na sociedade civil em todo o mundo realam

sociedade civil em sua relao com o Estado.4

uma nova dimenso de tolerncia e um de seus prrequisitos: o respeito pelo outro, bvio, mas tambm a

Gostaria de abrir um parntese aqui para acentuar o papel

diminuio da temperatura dos interesses sociais e das

das

paixes polticas.

negligenciado. H uma grande quantidade de atores

associaes,

um

campo

de

estudos

muito

envolvidos na poltica de interesses, alm das associaes

Esse o contexto geral destas reflexes, que se desdobram

voluntrias, inclusive instituies (corporaes mercantis,

em quatro partes. A primeira aborda o pluralismo

universidades etc.) e staff organizations, que no tm

simultaneamente como uma tradio de pensamento e

membros e tipicamente funcionam sob contrato. Mas as

como um conjunto de valores pblicos que implicam

associaes constituem o instrumento bsico por

respeito, diversidade e

tolerncia.2

A segunda parte contm

intermdio do qual as pessoas e as instituies buscam

uma discusso do lobby como uma importante forma de

realizar seus objetivos comuns. Elas "atuam quase sempre

exerccio da poltica pluralista, mas que acarreta graves

como um grupo de interesse" e em determinadas condies

desequilbrios na representao poltica. A terceira parte faz

se transformam em grupo poltico (Truman, 1951). Quanto

uma breve comparao entre a tradio anglo-saxnica do

a isso, cabe observar que se os partidos polticos tm

"interesse pblico" e a ideologia francesa dointrt gnral,

despertado grande curiosidade e so objeto de um sem-

como duas filosofias contrastantes do bem comum. A

nmero de pesquisas, a vida associativa tem sido muito

quarta parte dedicada aos grupos de interesse pblico

menos estudada. Chamo a ateno dos leitores para este

(ou lobbies de cidados), um acrscimo relativamente recente

fato e para a necessidade de fazer mais pesquisas.

ao arsenal da poltica pluralista. Trata-se de discutir se esses

grupos podem ou no constituir e em que medida

Voltando ao tema principal deste artigo, o pluralismo, a

um antdoto ao impacto fragmentador da prtica do lobby e

nfase nos interesses sociais apenas uma parte da questo.

da representao "privada".

Igualmente importante a insistncia no interesse pblico

ou bem comum; mais especificamente, na necessidade de
um equilbrio entre unidade e diversidade, entre as partes e
o todo. A teoria de Tocqueville (1835-40) sobre o

Repensando o pluralismo

funcionamento apropriado de uma democracia no

tirnica, que retomarei adiante, um exemplo; a teoria de

Ao longo de toda a sua histria e desde seu incio (Locke),

Madison outro.

o paradigma do pluralismo tem sido apresentado como um

argumento controverso contra o Estado e o monismo

O pluralismo surge, ento, como uma forma peculiar de

estatal.3 Isso to verdadeiro em Montesquieu e sua

equilibrar o Estado e a sociedade, que enfatiza a

concepo do Estado que se transforma numa monarquia

necessidade de conciliar suas respectivas demandas e

moderada sob a influncia limitadora da aristocracia e de

imperativos atravs de uma sntese cuidadosa.5 Nessa

outros "corps intermdiaires et dpendants", como na crtica de

tradio de pensamento o interesse pblico no aparece

Tocqueville ao jacobinismo e no insistente ataque de Laski

como algo separado da sociedade civil e que lhe

ao Estado e soberania do parlamento (Laski, 1919 e 1921).

sobreposto por agentes polticos externos. Deste ponto de

Nesse sentido, o "liberalismo do grupo de interesse" (Lowi,

vista, talvez seja til distinguir entre concepes pluralistas

e no pluralistas do bem comum, exemplificando-se as

O LOBBY E O INTERESSE PBLICO

primeiras com Rousseau e o Estado jacobino cujas bases

porque esses grupos poderiam ser teis na luta contra

ele fundou, e as segundas com o pensamento de Madison e

perigos ainda piores: a maioria tirnica e o despotismo

dos federalistas americanos.

burocrtico.

Como fazer provir o bem comum de uma sociedade

Em suma, no se pode absolutamente ver em Tocqueville

diversificada a unidade a partir da diversidade um

um precursor da poltica de grupo: h uma enorme

outro problema e um dilema espinhoso. Tambm neste

diferena entre as associaes civis que ele preconizava e as

caso os tericos da sociedade civil elaboraram solues

organizaes funcionais transformadas em lobbiesque

diferentes. Uma delas a variante corporativa de Hegel,

denominamos de grupos de presso. Bentley no estava

concebida basicamente como um instrumento destinado a

errado quando se considerou um iconoclasta. Seu modelo

proporcionar coeso tica e um sentido do Estado

representa, tanto do ponto de vista normativo quanto

burguesia nascente. Outra a de Tocqueville. Em ambos

epistemolgico, uma ruptura completa com as vertentes

os casos e no s em Hegel h uma preocupao sria

pluralistas anteriores.

com a unidade moral do Estado, embora os mecanismos

mediadores sejam bastante diferentes: a corporao e as
formas corporativas de representao em um contexto no
eleitoral, de um lado, e a autonomia comunal, uma estrutura

Ser o lobby uma anarquia organizada?

federal, associaes e outras formas de engajamento dos

cidados, em Tocqueville.

Que o lobby no passa de anarquia organizada, a aceitar-se

tal tipo de oxmoro, uma noo comumente aceita na

A "teoria dos grupos" do sculo XX rompe completamente

Europa e em outros lugares. Fora dos Estados Unidos

com essa herana comum ao proclamar o interesse pblico,

existe apenas um lugar onde o lobby tem um papel mais ou

ou, de resto, o Estado como sendo "metafsicos". Bentley

menos aceitvel no arsenal da poltica: Bruxelas. A

falava da soul stuff. Uma rpida meno a Tocqueville, que

Comisso e demais instituies da Unio Europia tm

muitos consideram, a meu ver erroneamente, um precursor

uma reputao de serem bastante favorveis aos grupos que

da poltica de grupo, pode ajudar a mostrar a profundidade

atuam em Bruxelas cerca de trs mil "grupos de interesse

da ruptura.

especial" (1992), segundo dados oficiais. Os mesmos

funcionrios franceses e alemes treinados numa tradio

Freqentemente apresentado como um panegirista das

de rgida separao entre a administrao e a sociedade

associaes, Tocqueville no era um admirador irrestrito

participam de um estilo burocrtico que no evita

dessa moderna forma de ao coletiva. Dentre todas as

os inputs da sociedade, e at os incentiva (cf. Nugent, 1994;

formas de articulao do pluralismo americano a

Mazey e Richardson, 1993).

municipalidade, a estrutura federal, a separao dos poderes

, considerava as associaes as mais propcias a

Essa metamorfose ainda mais surpreendente porque os

dissenses e as mais destrutivas. Ele estabeleceu uma

funcionrios burocrticos da Unio Europia e os

minuciosa distino entre as associaes da sociedade civil,

representantes de grupos parecem no fazer nenhuma

pelas quais tinha grande admirao, e as associaes

distino clara entre os interesses originrios dos Estados-

polticas, que encarava com enorme suspeita. Tanto quanto

membros e as presses que em Washington seriam tidas

os partidos polticos, os grupos polticos tendiam a se

como "interesses estranhos", e por isso mesmo submetidos

transformar "numa nao dentro da nao", perigosos

a regras mais restritivas. Entrevistas realizadas com

rivais do Congresso, antros de egosmo e sectarismo. E se,

funcionrios da Cmara de Comrcio dos Estados Unidos

no segundo volume de Democracia na Amrica (1840),

em Bruxelas, um poderoso lobby das grandes empresas

Tocqueville procurou atenuar essa opinio foi unicamente

americanas, parecem indicar, por exemplo, que suas

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 12 N35

opinies so to ansiosamente solicitadas pela Comisso

Todavia, em princpio, a linha de demarcao bastante

quanto as de qualquer outra organizao. Nessa medida,

ntida. O lobby a representao poltica de interesses em

somos levados a concluir que a Unio Europia um tipo

nome e em benefcio de clientes identificveis por

especial de Estado com fronteiras especiais.6

intermdio de uma panplia de esquemas que, em

princpio, excluem a troca desonesta de favores. O prprio

No este o lugar para discutir Bruxelas em detalhes. Cabe,

fato de que instituies de prestgio desde universidades

no entanto, formular uma hiptese. A grande porosidade

respeitadas, como Princeton e Harvard, at governadores

da Unio Europia ao lobby talvez se deva ao fato de se

de estados e a Conferncia da Igreja Catlica Americana

tratar de um Estado in fieri, no qual no houve o

(organizao dos bispos americanos), e uma srie de outras

desenvolvimento paralelo de uma sociedade civil que

recorram normalmente ao lobby, diretamente ou por

abranja toda a Europa: no se conhecem greves que se

intermdio das suas associaes, refora aos olhos do

estendam pelo conjunto dos pases do continente, nem se

pblico a distino entre a fisiologia e a patologia do lobby.

pode falar propriamente de uma opinio pblica europia

que reaja politicamente s decises da Unio Europia.

De um modo geral, pode-se dizer que o lobby e a corrupo

Esse vcuo agravado pelos imensos poderes da Comisso.

tendem a se excluir mutuamente. O lobby um

Desconfio de que o relativo vazio poltico em que essa

empreendimento caro e de resultados incertos. No haveria

poderosa burocracia opera, e a insegurana poltica que ela

necessidade de armar esquemas to dispendiosos se

provoca, estejam entre os fatores responsveis pela

houvesse disponibilidade de meios mais diretos e eficazes,

porosidade da Comisso aos interesses organizados e pela

embora talvez a custos comparveis. Acredito, por

ansiedade com que se busca e se estimula a organizao e a

exemplo, que h muito pouco espao para o lobby na Rssia,

manifestao das opinies desses interesses. Redes de

onde a corrupo j se generalizou e assumiu dimenses

influncia (networking), mais do que lobbies, seria a designao

sistmicas.7

mais adequada dessa modalidade de interao com grupos

de presso (Andy Smith, 1995).

2) Dispositivos constitucionais. Alguns dispositivos da

Constituio americana podem ser interpretados como

Examinemos agora a situao em Washington. No

oferecendo respaldo prtica do lobby, visto que essa

preciso descrever o sistema em detalhes. As organizaes e

atividade vem sendo cada vez mais entendida como o

as tcnicas de exerccio do lobby j foram analisadas numa

exerccio de liberdades previstas na Primeira Emenda

grande quantidade de estudos, inclusive de minha autoria

(1791) liberdade de expresso, de reunio, e o "direito

(Graziano, 1995). Prefiro examinar alguns dos fatores que

de petio de desagravo". Como acontece com todo direito,

evitam que o sistema de presses degenere em anarquia e

a Constituio ao mesmo tempo permite e restringe o

corrupo. A lista mais ilustrativa do que exaustiva e visa

exerccio da atividade correspondente. The Federalist Papers,

apenas estimular a discusso.

especialmente a redescoberta da teoria das faces de

Madison, feita por Charles Beard em 1913, tiveram grande

1) Fazer lobby no corrupo. Apesar de algumas "reas

influncia nessa reinterpretao, contribuindo para a

cinzentas", h uma clara percepo entre os representantes

gradual absoro da "representao privada" no conjunto

de interesses privados e as autoridades pblicas dessa

dos instrumentos da poltica democrtica nos Estados

diferena. No surpreende, portanto, que a rea na qual

Unidos.

o lobby e a corrupo se interpenetram de maneira mais

perigosa seja a do financiamento de campanhas eleitorais

3) Regulamentao legal. Os Estados Unidos esto entre os

(Drew, 1983; Jackson, 1990, e a literatura citada em

quatro ou cinco pases que tentaram regulamentar por lei a

Graziano, 1995, cap. 4).

prtica do lobby. A diretriz no proibir, mas revelar

abertamente os interesses legislativos, inclusive o nome do

O LOBBY E O INTERESSE PBLICO

"principal" e dos meios financeiros envolvidos. Apesar de

poltica do grupo tm principalmente um papel crucial

notoriamente ineficaz (apenas uma pequena parcela dos 15

na construo das percepes e comportamentos de seus

mil lobistas profissionais de Washington so registrados), a

membros.

Lei Federal de Regulamentao doLobby, de 1946, ajudou a

institucionalizar a prtica. O recente Public Disclosure Act,

H um ltimo aspecto a ser observado. Fazer lobby no

de 1995, que substituiu a lei de 1946, estendeu os

apenas exercer presso. A presso o ltimo estgio de um

dispositivos da lei aos contatos entre os lobistas e a

processo multifacetado que inclui reunir informaes,

administrao pblica. (A Lei de 1946 previa apenas os

preparar projetos de poltica e uma estratgia adequada para

contatos com o Congresso.)

a defesa desses projetos, procurar aliados e outras

providncias. Trata-se, portanto, de uma atividade contnua

4) A composio social dos lobistas como crculo

que normalmente exige estar presente de modo organizado

profissional. Entendo por lobista toda pessoa que

em Washington (ou em Bruxelas). Mais importante ainda

empregada numa organizao, qualquer que seja seu ttulo

que os lobistas e suas organizaes so portadores de um

formal, e encarregada de fazer a representao poltica

conhecimento especializado em suas reas particulares de

dessa organizao. Uma figura alternativa o advogado

atuao. Nenhum congressista, ou qualquer de seus

independente contratado como consultor. A composio

assessores, tem, por exemplo, conhecimento do sistema de

social

sua

tributao pertinente educao superior comparvel ao do

profissionalizao, por conter importantes implicaes

especialista em assuntos fiscais contratado pelas sociedades

deontolgicas (elaborao de cdigos de conduta, controle

cientficas.

desse

corpo

de

pessoas

favorece

social pelos pares etc.). Resultados de pesquisas recentes

tm mostrado que os lobistas so, em maioria, homens de

Esse mesmo fenmeno encontrado no Parlamento

educao superior, relativamente bem pagos, muitas vezes

europeu numa extenso que agrava a dependncia dos

ocupantes de cargos elevados em suas respectivas

deputados em relao aos especialistas externos (cf.

organizaes (vice-presidente para assuntos legislativos

Kohler-Koch e Schaber, 1997).

etc.) (cf. Graziano, 1995, cap. 5).

Enfim, o lobby uma representao tcnica e especializada

5) Mecanismos de regulao social. J dissemos que

de natureza muito diferente da representao no

o lobby freqentemente se origina dos interesses

especializada proporcionada

politicamente organizados em associaes. Alm disso,

Embora o lobista represente interesses especiais, ele o

raras vezes uma associao atua isoladamente. A norma

detentor das informaes e o portador de conhecimentos

que os grupos que tm atividade semelhante ou correlata

tcnicos e polticos especializados (no sentido do

em certas reas de poltica se associem em "comunidades

conhecimento dos aspectos tcnicos de reas especficas de

de lobby" para trocar informaes, construir coalizes etc.

poltica) que se mostra no s til como s vezes crucial na

Exemplos de subsistemas deste tipo so a "comunidade da

definio da legislao e da regulamentao administrativa.

educao superior", que reflete as opinies das autoridades

O conceito elaborado por Walzer (1983) de "igualdade

universitrias, cientistas e semelhantes; "a comunidade dos

complexa" visa precisamente tornar a "igualdade"

fazendeiros"; o "lobby da Defesa" e outros do mesmo

compatvel

gnero. Alm de agirem como "blocos de poder" na defesa

especializado a respeito dos recursos. Da mesma maneira,

de seus membros individuais, essas comunidades tambm

a concepo de Laski sobre a "representao responsvel",

funcionam como filtros e reguladores. A associao e sua

que implica experincia e conhecimento direto das questes

equipe de profissionais que no so nem mediadores

de poltica pblica em discusso, visou acentuar a qualidade

nem simples mo-de-obra contratada, mas profissionais

substantiva de um processo decisrio baseado em outros

encarregados da definio e operacionalizao da ao

com

essa

pelos

diferena

polticos

de

eleitos.

conhecimento

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 12 N35

princpios alm da mera contagem de votos (cf. Laski, 1919

acrescenta que, ao contrrio dos grupos americanos, que

e 1921).

contam sobretudo com as comunidades profissionais,

patrocinadores privados8 e movimentos sociais, as

Dados disponveis parecem indicar que tanto os

organizaes francesas parecem desenvolver-se em estreita

legisladores quanto os administradores valorizam muito a

fuso

participao dos especialistas. Eles ajudam a formular

freqentemente garante antecipadamente sua ao por

projetos e, no caso dos polticos eleitos, a avaliar melhor as

meio de vrias formas de parceria social.

com

os

programas

estatais,

Estado

reaes do eleitorado.
Em apoio a esse argumento de Baumgartner, poderia ser
So esses alguns dos fatores que fazem do lobby uma prtica

acrescentado que se os lobbies americanos, inclusive

muito diferente da corrupo e um jogo bastante

oslobbies de cidados, tm uma concepo pragmtica do

institucionalizado. Isso no quer dizer, porm, que

Estado, do qual s vezes extraem contratos e apoio,9 a

o lobby tenha um grau de legitimidade comparvel ao da

experincia francesa, assim como a italiana, parece oscilar

representao eleita. Mesmo num sociedade que lhe to

entre o temor de "ser contaminada" pela ao pblica e o

favorvel, como Estados Unidos, dvidas e suspeitas

desejo no confessado de obter o patrocnio e o

continuam a rondar os praticantes de lobby. Alm disso, por

financiamento das autoridades governamentais.

sua prpria natureza, o jogo do lobby exclui ou pune

severamente muitos interesses sociais. Olson (1965)

Seja como for, essas diferentes atitudes apontam para

demonstrou com

tradies

clareza

por

que

isso

acontece

polticas

distintas

que

tm

profundas

principalmente com certas causas de grande amplitude e

repercusses sobre a vida dos grupos sobre o papel

pblicos difusos.

poltico dos interesses organizados assim como sobre o

tipo e a quantidade de recursos disponveis para a ao do

Ser que os grupos de interesse pblico que proliferaram

grupo.

nos ltimos tempos e visam defender interesses subrepresentados tero condies de reequilibrar a situao,

A ideologia francesa do intrt gnral foi fartamente

tornando a representao "privada" mais eqitativa e

documentada por uma pesquisa recente sobre a corporao

menos fragmentada? Voltarei a essa questo na quarta parte

dos prefeitos na Frana (Kerrouche, 1997). A teoria do

deste artigo, aps uma breve discusso das diferentes

liberalismo de Rawls (1993) delineia alguns aspectos

definies nacionais do conceito de "pblico".

cruciais do modelo anglo-saxo. Apesar de uma certa

assimetria nas fontes utilizadas para a comparao entre
esses dois modelos francs e americano , elas parecem

Interesse

pblico

intrt

gnral:

comparando tradies nacionais

compatveis com a anlise de duas concepes distintas da

organizao

social,

que

poderamos

chamar

respectivamente de centrada no Estado10 e centrada na

sociedade.

Comparando os grupos de interesse pblico na Frana e

nos Estados Unidos, um autor observou que "os grupos de
interesse no flutuam num vcuo constitucional. Ao
contrrio, a estrutura e as funes do Estado em um pas
tm profundas conseqncias para o desenvolvimento de
grupos de interesse na medida em que procuram influenciar
as autoridades pblicas" (Baumgartner, 1994). O autor

A terminologia o primeiro indicador relevante. Interesse

pblico e intrt gnral correspondem a duas concepes
diferentes do que pblico. Na primeira expresso,
"pblico" se refere ao que existe de comum numa
coletividade e, tambm, a um espao pblico (como um
jardim pblico). Designa, ento, uma arena que pertence
tanto ao Estado quanto sociedade. O conceito de esfera

O LOBBY E O INTERESSE PBLICO

pblica em Habermas tem uma conotao semelhante:

uma religio poltica peculiar a cada comunidade, que seja

corresponde ao que no privado na sociedade civil

capaz de prover um compromisso poltico de fundamentos

(opinio pblica, imprensa, mercado, profisses). Em

slidos (cf. o verbete sobre "economia poltica", de

contraste, o intrt gnral no pode ser outra coisa seno

Rousseau, na Enciclopdia de Diderot).

uma prerrogativa do Estado e de suas instituies. No

pode ser pluralizado e pressupe uma vue d'ensemble da

Uma ideologia desse tipo representa um forte empecilho

sociedade e de suas necessidades. Embora os atores sociais

prtica legtima do lobby e da ao de grupo, que continuam

tenham liberdade para procurar realizar seus vrios

a ser antemas na cultura poltica francesa. No admira,

objetivos, tudo o que comum, pblico, de importncia

ento, que suas maiores vtimas sejam os grupos de

suprema para a nao pertence ao mbito exclusivo do

interesse pblico: como cidados privados poderiam

Estado.

competir com o Estado na busca de realizar os mesmos

objetivos para os quais o Estado foi institudo? Ser que as

Kerrouche (1997) mostra que essa ideologia parte

sociedades humanitrias para prosseguir com o exemplo

integrante do que ele chama de "la cosmogonie prfectorale".

se sairiam melhor do que o ministro de Estado

Verbalizando sua percepo do prprio papel como

incumbido da ao humanitria e dos direitos do homem?

representantes do Estado, os prefeitos franceses parecem

Embora a pergunta exagere um panorama que, na

abraar a mais radical forma dessa ideologia. Trs aspectos

realidade, muito mais matizado e permite formas diversas

ressaltam:11

de cooperao, ela ajuda a pr em relevo a antinomia entre

um Estado que reivindica um monoplio sobre o bem viver

1) O intrt gnral refere-se a um conjunto de objetivos no

e os crculos de cidados que desejam lutar por causas

somente considerados bons em si mesmo, mas percebidos

polticas muito amplas por intermdio da ao poltica.

como aqueles sem os quais a sociedade estaria beira de

precipitar-se numa situao de caos. Na opinio dos

Se nos voltamos para Rawls, o melhor elo filosfico com o

prefeitos, no h outra maneira de organizar a ordem social

que acaba de ser dito provavelmente se encontra no

seno atravs do Estado e das autoridades pblicas. A

problema da estabilidade democrtica. No sistema francs

implicao positiva que o interesse geral, e a comunidade

e jacobino, a estabilidade garantida pelo Estado, embora

governada segundo seus ditames, encarnam o bem viver.

com certos custos para a sociedade civil. Como

proporcionar estabilidade num mundo de doutrinas

2) Entre os cidados e o Estado no h organismos

conflitantes sem sacrificar os direitos fundamentais de

intermedirios suscetveis de auto-regulao poltica. A

cidados livres e iguais , na formulao terica de Rawls, o

sociedade civil e suas divises, produto normal do exerccio

nus e a glria do liberalismo poltico.

da razo numa sociedade livre (Rawls), encarnam "le

mal", na opinio dos prefeitos. Igrejas, associaes, partidos

O aspecto mais interessante da obra recente de Rawls para

polticos,

papel

um estudioso do pluralismo que ele enfrenta com

extremamente pernicioso, a no ser quando colaboram

franqueza o fato do pluralismo numa era que assistiu ao

com o Estado na manuteno da ordem social. o que

recrudescimento do conflito filosfico ou cultural, inclusive

acontece, por exemplo, com os professores e outras

questes da identidade pessoal e coletiva. O seu Liberalismo

profisses socialmente teis, como os mdicos.

poltico (1993) constitui, assim me parece, uma reviso

profisses,

desempenham

um

de Uma teoria da justia (1971). Esta ltima obra anunciou a

3) Kerrouche destaca a "base eclesistica" da ideologia: o

possibilidade

Estado toma o lugar da Igreja e constri sua prpria religio

racionalmente com uma teoria moral da justia de grande

civil. Rousseau importante nesse contexto, tanto por seu

alcance, aplicvel a outras esferas alm da poltica,

antipluralismo quanto por sua nfase na necessidade de

especialmente justia social, caso pudessem enxergar as

de

que

os

homens

concordassem

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coisas de um ponto de vista apropriado (a "posio

Contudo, a estabilidade est sempre correndo perigo,

original", na qual os homens esto cegos sua futura

porque a fronteira entre Estado e sociedade, entre o pblico

posio social na vida). Era uma teoria otimista que se

e o no pblico, muito precria. Na realidade, os valores

beneficiava dos instrumentos e das simplificaes da teoria

pblicos dizem respeito a dois feixes distintos de questes.

da escolha racional.

Um a estrutura do governo (inclusive a regra majoritria)

e os direitos e liberdades constitucionais bsicas (direito de

A viso de mundo mudou no s a maneira de abordar

voto, liberdade de pensamento etc.). Nesse caso, o

o problema , e o alcance da teoria por conseguinte se

consenso, embora nunca seja definitivo, geralmente mais

restringiu. O Liberalismo poltico contm uma teoria poltica da

estvel e duradouro. O mesmo no se passa com as

justia estritamente limitada a alguns princpios bsicos da

questes ligadas justia distributiva e ao conjunto de

vida poltica, principalmente a tolerncia. O liberalismo,

direitos gerados pelo Welfare State inclusive a igualdade

escreve Rawls, iniciou a sua trajetria moderna (sculos

de oportunidades, a regulao da desigualdade social e

XVII e XVIII) considerando seriamente a "absoluta

econmica e outros semelhantes. Aqui h sempre uma

profundidade" do conflito religioso. Para complicar ainda

possibilidade de politizar o conflito, o que pouco a pouco

mais

acaba por destruir o consenso poltico.

questo,

liberalismo

tambm

primeira Weltanschauung a reconhecer que as pessoas podem

abraar doutrinas muito amplas e abertas que, embora

Concluindo, a conseqncia do argumento de Rawls para o

incompatveis entre si, so racionais, isto , compatveis

nosso tema que continua a existir um amplo espao para

com a plena racionalidade do ser humano.

os "valores no pblicos" e as instituies que encarnam de

diversas maneiras esses valores na sociedade civil. O termo

A doutrina parte dessas premissas. O pacto puramente

"no pblico" visa exatamente nos fazer lembrar que,

poltico e no toca na questo da verdade ou da justia geral.

embora esses valores no pertenam constituio poltica

O liberalismo reconhece em cada pessoa dois conjuntos de

de um pas, tambm no so exclusivos da esfera privada.

valores, pblicos e no pblicos (que no o mesmo que

Na realidade, eles so a espinha dorsal de uma vigorosa vida

privados), e limita o pacto social estritamente ao primeiro.

social, que inclui a vida dos grupos. E dentro dos amplos

Rawls o chama de overlapping consensus, porquanto ele cobre

limites definidos pelo pacto poltico, permanece um grande

apenas reas restritas de concordncia e deixa cada cidado

espao para que os grupos sociais, concorrendo com o

livre para cultivar suas convices normativas particulares.

Estado, lutem por causas gerais.

Como evitar que essas doutrinas morais amplas e gerais

invadam a vida poltica diria um risco permanente ao
qual retornarei quando tratar da justia distributiva.

Os grupos de interesse pblico sero

O mecanismo central da tolerncia parece estar relacionado
com a necessidade de persuadir cidados livres e iguais em
vez de coagi-los a aceitar a religio ou as convices
ideolgicas de outro. A idia da discusso pblica e livre, da
publicidade, da exposio, parece decisiva para o
desenvolvimento tanto do respeito mtuo quanto do autorespeito. Tudo isso deixa aberto um grande espao para os
"valores no pblicos" e para as instituies sociais que
defendem esses valores (associaes, igrejas, universidades
etc.) os quais, em grande parte, coincidem, no modelo
de Rawls, com a esfera da sociedade civil.

suficientes?
Como dissemos, a noo de interesse pblico
problemtica. Talvez se trate mais de um imperativo moral
ou poltico do que de algo suscetvel a uma definio
analtica exata. Um dos mritos da cincia comportamental,
especialmente no caso de Schattschneider (1960) e Olson
(1965), fornecer uma definio operacional do "interesse
pblico". A categoria que esses autores introduziram, a de
grupo de interesse pblico, pode ser entendida como a

O LOBBY E O INTERESSE PBLICO

contrapartida comportamental de noes venerveis como

corporao clssica, que era uma unio moral, poltica e

as de justia, em Plato, ou devolont gnrale e bem comum.

econmica de pessoas (Von Gierke, 1990).

S que, assim fazendo, a nova categoria alterou a natureza

do conceito. De valor mtico essencial na estrutura da

Essa a razo pela qual a criao de um nmero crescente

legitimao poltica e no existe legitimao sem mitos

de lobbies de cidados, particularmente nas dcadas de 60 e

(Frognier, 1995) , o interesse pblico foi redefinido

70, embora tenha proporcionado representao a um

como um tipo particular de interesse, defendido por

nmero maior de causas, pouco fez para reunificar a

organizaes particulares que lutam por objetivos mais

sociedade.

amplos, mais gerais, do que os "grupos de interesse

esses lobbies intensificaram o conflito: no d para esperar

especfico".

que os fumantes compartilhem da concepo de bem

que

se

pode

dizer

que

pblico do movimento contra o fumo.

O elemento-chave nessa reformulao, de acordo com a
qual no h um interesse pblico nico, mas muitos

Mas isso no quer dizer que se deva minimizar sua

interesses pblicos (no plural), a natureza da filiao ao

importncia. Talvez se possa dizer que os lobbies de

grupo e os critrios de sua seleo. Exemplificando, se

cidados, apesar de terem proliferado nas ltimas dcadas

qualquer pessoa que deseje lutar por uma causa pblica

em reas to diferentes quanto a dos direitos das mulheres,

pode inscrever-se numa associao defensora da abolio

da proteo dos consumidores ou vtimas, ainda so fracos

da pena de morte, ou na Handgun Control, Inc.,

demais para ameaar seriamente o poder dos "interesses

um lobby que combate a compra e venda de armas de porte,

estabelecidos". Isso verdadeiro tanto em Washington

apenas os arquitetos podem filiar-se a uma associao de

quanto em Bruxelas. Dentre as cerca de 3 mil organizaes

arquitetos. O mesmo se aplica Business Roundtable, que

em atividade na Unio Europia, apenas 1%, se tanto,

s aceita membros pertencentes s grandes empresas

defendem grandes causas, como a proteo do consumidor

americanas, ou a qualquer rgo associativo de natureza

ou do meio ambiente, o que um indicador da fragilidade

profissional

de uma sociedade civil abrangendo toda a Europa.

ou

econmica.

Conforme

observou

Schattschneider (1960), os interesses especiais so especiais

no mesmo sentido em que a propriedade privada especial
e exclusiva, ao passo que oslobbies pblicos articulam os
interesses mais amplos que podem surgir numa sociedade.

O argumento deste artigo, contudo, que, mesmo que esse

tipo de grupo fosse mais forte e se difundisse por um
nmero maior de reas de poltica, ainda assim eles apenas
explicariam uma pequena parte da resposta. Embora

Cabe chamar a ateno para um outro trao caracterstico

restabelecendo

dos lobbies de cidados, como tambm so chamados. Pela

(McFarland, 1984), constituiriam, como disse Madison, um

definio dos comportamentalistas, um interesse geral

remdio pluralista aos males de uma sociedade plural. No

perfeitamente compatvel com uma agenda poltica estreita.

seriam uma resposta crise atual da autoridade pblica,

Veja-se, por exemplo, a Handgun Control, que diz respeito

nem o poderiam ser por causa de sua prpria natureza.

exclusivamente violncia causada por armas de porte, ou

seja, violncia ligada a um tipo especial de arma, o que
exclui, por exemplo, as espingardas de caa; o Advocacy
Institute, localizado em Washington, que tem uma lista de
questes, especialmente o controle do consumo de lcool e
do cigarro.12 Em outras palavras, como qualquer outra
associao moderna, os lobbiespblicos so instituies
funcionais

especficas,

radicalmente

diferentes

da

um

pouco

do

"equilbrio

cvico"

Outros cenrios e outras abordagens tambm no

oferecem uma resposta melhor. Apenas para citar um
exemplo ilustre, vejo tantos problemas na receita
contratualista do primeiro Rawls (1971) quanto na sua
receita pluralista, ou no modelo comunitrio. O "princpio
da diferena" formulado por Rawls um expediente
engenhoso para conciliar a desigualdade e a solidariedade
no contexto de um pacto social renovado. Afirma que as

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 12 N35

desigualdades so admissveis quando se espera que

5 Uma anlise mais extensa da evoluo do pensamento

beneficiem os que esto em desvantagem, mas essa regra

pluralista encontra-se em Graziano (1995).

de compensao apenas funciona em reas restritas. A meu

ver, ela funciona principalmente quando possvel lidar

6 A abertura e falta de fronteiras ntidas da Unio Europia

com as desigualdades em termos de compensao

pode ser atribuda determinao de Jean Monet de fazer

monetria ou econmica. Suponho que o modelo seja o de

da Europa uma polity extranacional baseada num mercado

uma burguesia produtiva que, enquanto se enriquece (com

integrado. Sua bte noir era uma unio baseada em laos

moderao), beneficia o desenvolvimento econmico da

intergovernamentais, idia que ele jamais deixou de

comunidade e outros aspectos. Mas, como se poderia

combater durante toda a vida. Cf. a valiosa biografia de Eric

adaptar esses mecanismos compensatrios a outras

Roussel (1996).

divises sociais, como a polarizao tnica ou as tenses

que parecem dilacerar o Canad, um dilema para o qual
no existem solues prontas e simples.

7 Estudos recentes sobre corrupo poltica destacam

nitidamente esse aspecto. Revelam que os laos de
cumplicidade entre autoridades pblicas e elites sociais so
to estreitos que o lobby a um s tempo intil e sem
sentido. Cf. Magatti (1996).

NOTAS
1 "No cessaremos de explorar/ e o resultado de toda nossa
explorao/ ser chegar aonde comeamos/ e conhecer o
lugar pela primeira vez."
2 A questo de como conciliar o pluralismo e a tolerncia
est no cerne da obra de John Rawls, Political
liberalism(1993); cf. terceira parte deste ensaio. Para uma
defesa do pluralismo a partir de um ngulo filosfico
distinto, ver Walzer (1983).
3 Isto se aplica tanto ao pensamento poltico quando
economia poltica. A exposio mais completa da autoregulao social encontra-se nos primeiros economistas.
Cf. Smith (1776 e 1759).
4 Gostaria de acrescentar que o paradigma pluralista
contm mais de uma linha ideolgica. Bobbio (1990)
identifica trs correntes no interior do paradigma: o
pluralismo liberal democrtico; o pluralismo socialista, cuja
vertente mais radical a do guild socialism (socialismo de
guilda); o pluralismo social-cristo, fruto da converso
tardia da Igreja Catlica a uma viso no dogmtica da
verdade.

8 Jack Walker (1991) mostrou o papel crucial

desempenhado pelos patrocinadores no financiamento dos
grupos de cidados nos Estados Unidos. Os mais
importantes

desses

patrocinadores

so

cidados

particulares, fundaes e corporaes.

9 o que acontece com alguns grupos de interesse pblico
estudados por mim em Washington. Cf. Graziano (1995,
cap. 10).
10 A viso dos elitistas tambm pode ser considerada como
centrada no Estado, exceto pelo fato de que eles
substituram a estrutural informal da classe poltica pelas
hierarquias oficiais do Estado. Em um estudo recente
(Graziano, 1997) tratei dessa questo relativamente a
Mosca.
11 A pesquisa de Kerrouche (1997) levantou 150 respostas
(117 subprefeitos e 33 prefeitos), ou seja, cerca de um
quarto de todo o corpo prefeitoral da Frana.
12 Uma anlise mais detalhada dessas organizaes
(Handgun Control, Advocacy Institute) encontra-se em
Graziano (1995, cap. 10).

O LOBBY E O INTERESSE PBLICO

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* Verso revista da conferncia proferida no XX Encontro

Anual da Anpocs, Caxambu, MG, 22-26 de outubro de
1996.
Traduo de Vera Pereira.