PRINCIPIILE DE FUNCIONARE A

ADMINISTRAIEI N UE

1. Introducere
n unele ri ca Belgia, Frana, Grecia, Irlanda i Marea Britanie se observ
c principiile generale ale dreptului administrativ, menite s fixeze standarde i s
sugerezeun model comportamental al funcionarilor publici, apar risipite n diferite
pri alelegislaiei n vigoare, n diferite acte ale parlamentului, pri specifice ale
legislaiei delegate sau la curile judectoreti care se pronun n litigii care
implicadministraia public. Spre deosebire de acestea, alte ri au impus
codificri generalen ceea ce privete procedura administrativ, cu scopul de a
sistematiza aceste principii.Astfel au procedat Austria (din 1925), Belgia (1979),
Danemarca (1985), Germania(1976), Ungaria (1957), Olanda (1994), Polonia
(1960), Portugalia (1991) i Spania (1958).
La nivel naional aceste principii sunt incluse n instituii i proceduri
administrative de la toate nivelurile. Actorii sectorului public sunt obligai prin
leges se conformeze acestor principii legale, respectarea lor fiind controlat de
corpuride control independente, sisteme de justiie i fore judiciare, scrutine
parlamentare in unele cazuri, de persoane individuale autorizate1.
La nivel european trebuie semnalat faptul c majoritatea principiilor
generaleale dreptului administrativ au fost elaborate de Curtea European de
Justiie. Curteanu a definit ns conceptul de principiu general de drept. O mare
varietate determinologii sunt utilizate att n literatur, ct i n jurisprudena
Curii. n parte, diferenele se refer la alegerea cuvintelor 2, spre exemplu Curtea
i AvocatulGeneral utilizeaz diverse exprimri, cum ar fi: regula general
acceptat, principiugeneral acceptat, principiu de baz al dreptului, principiu
fundamental, principiugeneral etc.

1a se vedea n acest sens Sigma nr. 27, OECD - Principles for Public Administration
2Originea diferenelor terminologice s-ar putea afla n problemele pe care le ridic
traducerea deciziilor ntr-o altlimb.
2

n doctrin, n diferite analize, apar puncte de vedere contradictorii asupra

bazeii a statutului principiilor generale de drept3. Aceste diferene conceptuale pot
firelevante pentru aplicarea principiilor generale de drept.
Exist totui un acord c principiile generale sunt de mare importan n
jurisprudena Curii pentru a umple golurile de reglementare i ca ajutoare
ninterpretarea legislaiei comunitare. Acesta este rezultatul faptului c
elementeleordinii legale europene sunt parte a unui proiect aflat nc n construcie,
care, data fiind sensibilitatea sa la progresul integrrii conine lacune i cere o
interpretareextensive4. n recunoaterea acestui fapt, Curtea a evitat s-i asume
sarcina uneiclasificri precise a principiilor generale de drept pentru a reine
flexibilitatea pe care onecesit n scopul de a fi capabil s decid asupra
problemelor substaniale care vinnaintea sa, indiferent de divergenele
terminologice.
Principiile deduse de Curte pot fi sistematizate n patru grupe: 1) principiul
legalitii; 2) principiul proporionalitii; 3) principiul subsidiaritii; 4) principiul
transparenei.
Conturarea unor principii de drept prin metoda induciei pornind de
lacazurile particulare judecate i aplicarea lor ulterioar n activitatea
administrativ,nu este doar o problem a Curii ci i a administraiei comunitare i
a legislativuluicomunitar. Prin practica continu, autoritile administrative pot da
substan real principiilor de drept, fcndu-le legale deasupra i peste cazurile
individuale,de vreme ce principiul c administraia poate s se oblige pe sine se
aplic i ndreptul european. ns fora obligatorie a unor asemenea practici este
mai mic dectcea a deciziilor Curii, de vreme ce orice articulare a unui principiu
n cadruladministraiei este supus unui control ulterior din partea Curii 5. Dincolo
de oricedivergene jurisprudeniale i cutumiare, se recunoate c este n
3De exemplu, B. J. Boulois - Drept internaional al Comunitilor Europene, p. 153 i
urm., care distinge ntreprincipii inerente oricrui sistem de drept organizat,
principii generale comune dreptului n statele membre iprincipii deduse din
natura Comunitilor, SEW, 1983, p. 514 i 515
4I. Jinga Uniunea European, realiti i perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
1999
3

sarcinalegislatorilor comunitari s faciliteze aplicarea pozitiv a principiilor

generale de drept. Dac, de exemplu, legislativul trebuie s decid dezvoltarea
unor reguli generale pentru adoptarea i revocarea actelor administrative n cursul
implementrii politicilor comunitare, la fel ca i Curtea, va fi obligat s fac o
evaluare a principiului legalitii administraiei, pe de o parte, i al proteciei
drepturilor legitime, pe de alt parte. n msura n care legislativul nu a acionat,
rmne totui o problem a Curii s asigure substana acestor principii, pentru a
evita o denegare de justiie. Altfel spus soluiile principiale ale Curii sunt
provizorii pn cnd legislativul va adopta o soluie (identic sau diferit de soluia
Curii) prin care va pune capt vidului legislativ. Att timp ct legislativul nu a luat
nici o decizie, regula adoptat de Curte continu s se aplice, pn cnd Curtea
nsi o nlocuiete sau o mbuntete.
n Uniune exist un edificiu ierarhic foarte complex de norme i tipuri
deactivitate. Edificiul are n vrf dreptul primar, care este astzi privit ca fiind de
natur constituional.6
Sub acesta sunt regulamentele Consiliului, pe care Consiliul le-a adoptat
direct, pe baza legii primare. Mai mult, Comisia - de asemenea - are puteri ca n
anumite circumstane s adopte reguli normative cu aplicare general 7. Dei exist
nc diferene notabile la nivelul funcionrii sistemelor administrative ale statelor
membre ale Uniunii Europene, s-a reuit totui conturarea unor principii comune
5astfel n Hotrrea 131/84 Curtea nu a acordat for juridic unei practici a
Consiliului, constnd n adoptarea actelor legislative ntr-un anumit domeniu pe o
dubl baz juridic, considernd c nu se poate deroga astfel de la
reguliletratatelor. O astfel de practic nu poate, prin urmare s creeze un precedent
legnd instituiile Comunitii n ceea ce privetedeterminarea bazei juridice
corecte.
6Asupra acestei probleme, n detaliu J. Schwarze, n Eine Verfassung fur Europa,
Baden-Baden, 1984; de asemenea,opiniile lui E. Stein, G. Casper, pe tema
Constituia european n curs de formare, n Societatea american de
dreptinternaional, Darea de seam a celei de-a 72-a ntlniri anuale, Washington,
1978, p. 166 i urm. Walter Hallstein ncelebrul su discurs n faa Parlamentului
European din 17 octombrie 1962 (vezi Bul. 11-1962, 5 i urm.) vorbise dejadespre
problemele constituionale ale E.E.C..n particular a se vedea principiile
consacrate n Constituia pentruEuropa, varianta final adoptat la summitul de la
Bruxelles din iunie 2004.
4

aplicabile dreptului administrativ i administraiei publice. Aceste principii creeaz

premisele unui Spaiu Administrativ European8 spaiu care include un set de
standarde de aciune comune n cadrul administraiei publice, definite prin lege i
ntrite de practici i mecanisme responsabile9.
Principiile comune aplicabile administraiei publice sunt consacrate de
legislaia fiecrui stat membru al Uniunii Europene i pot fi sintetizate la cteva
aspecte precum: respectarea principiului legalitii n sfera administraiei publice,
regimul actelor juridice, garaniile acordate celor administrai 10. Aportul Curii de
Justiie a Uniunii Europene este semnificativ n acest proces de sintetizare. Prin
jurisprudena sa au fost definite anumite principii specifice administraiei publice,
prin raportare la principiile generale comune din sfera dreptului naional11.
Principiile fundamentale ale dreptului administrativ pot fi definite ca fiind
reguli de conduit de maxim generalitate care stau la baza organizrii i
activitii tuturor organelor i persoanelor care exercit atribuii ale funciei
executive n interesul general i la care se subordoneaz n exercitarea drepturilor
i asumarea de obligaii, toate celelalte subiecte ale raporturilor juridice
administrative12.

7Este clar din jurispruden (procesele 188-190/80 (directiva de transparen),

1982, E.C.R., 2545), c nu numai Consiliul areo putere autonom de legiferare,
Comisia avnd doar autoritate de supervizare i implementare. Prevederi specifice
ale Tratatului,cum ar fi art. 90 E.E.C., pot, de asemenea, permite Comisiei puteri de
legiferare.
8Prin noiunea de Spaiu Administrativ European se nelege un model de
administraie public european, noiunea care este doar o creaie a doctrinei,
termenul neexistnd ca atare n legislaie a se vedea Dana Apostol Tofan, Instituii
administrative europene, p. 30.
9A se vedea Dana Apostol Tofan, Instituii administrative europene, p. 30.
10A se vedea Dana Apostol Tofan, Instituii administrative europene, pp. 30-31.
11A se vedea Dana Apostol Tofan, Instituii administrative europene, p. 31.
5

n dreptul administrativ romn au fost conturate mai multe principii care

caracterizeaz cadrul legal de aciune al administraiei, ce se regsesc n
Constituie sau n legile care privesc domeniul administrativ: principiul legalitii,
principiul continuitii serviciului public, principiul conducerii colective13.
2. Principiul Legalitii
Un principiu care pledeaz n favoarea ncrederii i previzibilitii este
principiuladministraiei prin lege sau al legalitii administraiei.
Administraia public trebuie s decid n funcie de legile n vigoare i
decriteriile interpretative stabilite de curile de justiie, fr a lua n considerare
vreun alt aspect. Litera legii se opune puterii arbitrare, relaionrii sau oricrei alte
devieri. Acest principiu jurisprudenial este preluat de Codul european al bunei
conduite administrative din 2001, care n art. 4 intitulat Legitimitatea prevede c
Funcionarul public comunitar acioneaz conform dreptului i aplic regulile i
procedurile nscrise n legislaia comunitar. El vegheaz n special ca deciziile
care afecteaz drepturile i interesele persoanelor s aib o baz juridic iar
coninutul lor s fie conform dreptului.
Principiul legalitii are legtur cu principiul conform cruia o autoritate
public nu este investit n mod normal cu o putere de decizie exclusiv,
aceastafiind n contradicie cu legile n vigoare.
Principiul legalitii este indisolubil legat de statul de drept 14. Acesta este
statul domniei legii, n cadrul cruia ntreaga activitate, att a statului i a
organelor sale, ct i cea a populaiei, este reglementat exclusiv de lege. Acest
principiu este omniprezent n spaiul comunitar.
12 A se vedea Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei
administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, 1977, p. 42; Eugen Popa, Petru
Ciachi, Elemente de drept public i privat, Editura Servo-Sat, Arad, 1998, p. 62.
13 A se vedea Lucian Chiriac, Drept administrativ partea general, Editura
Universitii Petru Maior din Trgu-Mure, Trgu-Mure, 2004, p. 72.
14Dup prezentarea n amnunt n Tudor Drganu, Drept constituional i instituii
politice tratat elementar, vol. I, p. 288-291
6

Constituia Romniei din 1991 republicat prevede n art. 16 alin. 2 c

nimeni nu este mai presus de lege.
Statul de drept poate fi definit ca statul organizat pe baza principiului
separaiei puterilor n stat i urmrind prin legislaia sa promovarea drepturilor i a
libertilor inerente naturii umane, asigur stricta respectare a reglementrilor sale
de ctre ansamblul organelor lui, n ntreaga activitate.
Mecanismele i garaniile juridice realizrii statului de drept sunt 15:
procedura riguroas de modificare a Constituiei; controlul constituionalitii
legilor; controlul jurisdicional al legalitii activitii administraiei publice;
organizarea unei justiii independente; restrngerea drepturilor i a libertilor
oamenilor poate fi fcut doar temporar i doar prin lege. Este interzis suprimarea
drepturilor i a libertilor indivizilor; garantarea accesului liber la justiie.
Principiul n sine constituie o regul fundamental a oricrui sistem de drept
sau sistem statal, n virtutea cruia toate organele statului, instituiile, funcionarii,
cetenii i ceilali locuitori ai rii (apatrizii) sunt obligai s respecte strict legile i
celelalte acte normative ale organelor puterii i administraiei de stat, ce
reglementeaz raporturile sociale la care particip 16. Respectarea legii, a celorlalte
acte normative este o cerin esenial a oricrei Constituii17.
Principiului legalitii aplicat n sfera dreptul administrativ i a spaiului
administrativ (inclusiv european) presupune o serie de particulariti:
1. Obligaia ca toate activitile administraiei publice s se conformeze
regulilor prestabilite. n acest context, puterea discreionar a administraiei nu
vine totui n contradicie cu principiul legalitii18. Puterea discreionar a
15A se vedea Tudor Drganu, op.cit., vol. I, p. 291, Ion Deleanu, Instituii i
proceduri constituionale n dreptul comparat i n dreptul romn, p. 317.
16A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1972, p. 275276.

17 A se vedea Lucian Chiriac, Drept administrativ partea general, p. 72

18A se vedea Dana Apostol Tofan, Instituii administrative europene, p. 36.
7

administraiei este definit ca fiind facultatea pe care i-o d acestuia legea, de a

alege, dup aprecierea lui, n limitele legii, ntre mai multe soluii posibile,
aplicabile n cazul concret19. O aplicare rigid a principiului legalitii asupra
administraiei prezint un risc: aceasta s rmn imobil, pasiv la orice
transformare ce ar interveni n raport de interesul general. Pe de alt parte, nu poate
fi acceptat nici varianta n care administraia ar alege o soluie sau alta dup bunul
plac al funcionarului care o reprezint. Ca o garanie a existenei unui stat de
drept, apare i cerina ca puterea discreionar fie ct mai limitat. Mijloacele prin
care puterea discreionar a administraiei poate fi limitat i astfel micorat
sunt20: 1. Stabilirea mprejurrilor n care administraia este obligat s fac un act
sau cnd administraia poate s fac actul; 2 fixarea anumitor termene la care
administraia poate sau trebuie s acioneze; 3 stabilind exact chiar coninutul
actului21.
2. Un alt aspect particular al aplicrii principiului legalitii n sfera dreptului
administrativ se refer la obligaia autoritilor administraiei publice ca, n
exercitarea atribuiilor lor, s respecte drepturile i libertile cetenilor (dreptul de
petiionare, dreptul de asociere, libertatea contiinei, libertatea circulaiei, dreptul
la aprare, tratament egal) i demnitile lor22.
3. Modaliti particulare ale ilegalitii n sfera dreptului administrativ
Diferitele forme de nerespectare a principiului legalitii n sfera dreptului
administrativ se materializeaz n: necompeten, vicii de form, ilegalitatea
relativ a obiectului actului, scopul su sau a motivelor sale23.
19A se vedea Tudor Drganu, Introducere n teoria statului de drept, Editura Dacia, CluNapoca, 1992, p. 186; i pentru diferite definiii n monografia Puterea discreionar i
excesul de putere al autoritilor publice de Dana Apostol Tofan, Editura All Beck, Juridica,
1999, p. 14-19.

20 A se vedea Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Editura

Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 492.
21A se vedea Lucian Chiriac, Drept administrativ partea general, pp. 87-92.
22A se vedea Lucian Chiriac, Drept administrativ partea general, p. 86.
8

Articolul 263 (ex-articolul 230 TCE) subliniaz clar aplicarea principiului

legalitii la nivel European prin puterea Curii de Justi ie a Uniunii Europene care
controleaz legalitatea actelor legislative, a actelor Consiliului, ale Comisiei i ale
Bncii Centrale Europene, altele dect recomandrile i avizele, i a actelor
Parlamentului European i ale Consiliului European menite s produc efecte
juridice fa de teri. Aceasta controleaz, de asemenea, legalitatea actelor
organelor, oficiilor sau ageniilor Uniunii destinate s produc efecte juridice fa
de teri.24
n exercitarea atribuiilor sale privind dispoziiile referitoare la spaiul de
libertate, securitate i justiie, Curtea de Justiie a Uniunii Europene nu este
competent s verifice legalitatea sau proporionalitatea operaiunilor efectuate de
poliie sau de alte servicii de aplicare a legii ntr-un stat membru i nici s
hotrasc cu privire la exercitarea responsabilitilor care le revin statelor membre
n vederea meninerii ordinii publice i a aprrii securitii interne.25
O alt noiune legat de legalitate este i aceea a competenei legate. Astfel,
autoritile publice pot decide numai asupra unor probleme aflate n jurisdicia lor
legal. Competena nseamn o colecie de atribuii prestabilite legal n vederea
bunei funcionri a serviciului public, n virtutea creia funcionarul poate decide
asupra unei probleme de interes public, lucru care nu numai c autorizeaz
persoana n cauz s ia o decizie, dar o i oblig s-i asume responsabilitatea
pentru aceasta. O autoritate public competent nu poate renuna la aceast
responsabilitate. Noiunea de competen este strict definit, astfel nct decizia
unei persoane neautorizate, necompetente, este nul i va fi declarat ca atare de
Curtea European de Justiie. Controlul de legalitate al actelor emise de instituiile
comunitare se realizeaz printr-o procedur administrativ de ctre Mediatorul
european (art. 195 din Tratatul instituind Comunitatea european), printr-o
procedur politic de Comisia de petiii a Parlamentului European i printr-o
23A se vedea Lucian Chiriac, Drept administrativ partea general, p. 86
24http://europa.eu/eu-law/decision
25Versiune Consolidat A Tratatului Privind Funcionarea Uniunii Europene, Articolul
276
9

procedur jurisdicional de Curtea European de Justiie (art. III-365 din Tratatul

privind o Constituie pentru Europa).
ncrederea i previzibilitatea nu vin n contradicie cu puterea discreionar a
administraiei dac aceasta este exercitat n limitele conferite de lege. n dreptul
francez, puterea discreionar evoc, lato sensu libertatea de decizie i de aciune
a executivului ncadrul dreptului. Ea reprezint pentru administraie libertatea de
apreciere, de aciunei de decizie.n doctrina german, noiunea evoc pentru
administraie o marj de comportament posibil i necesar n aplicarea legii.
Stabilirea modului de aciune la un caz concret nu e influenat doar de cauze de
legalitate, ci i de considerente deoportunitate26.
Curtea de Justiie European a statuat n decizia pronunat n dosarul
nr.280/1980 cu privire la selecia funcionarilor publici c Aparine administraiei
dreptul de a desemna criteriile de selecie, n virtutea puterii sale discreionare i
innd cont de exigentele organizrii i raionalizrii serviciilor. Curtea de Justiie
a subliniat de nenumrate ori, i mai ales n speele cu aspecte mai spectaculoase c
ea urmrete, n ceea ce privete dreptul funciei publice europene respectul
limitelor puterii discreionare i c se opune clientelismului ilicit. Atunci cnd
decizia administrativ nu respect limitele exterioare pe care legea le stabilete
puterii discreionare a administratei sau, cu alte cuvinte, atunci cnd administraia
ordon un efect juridic neprevzut prin lege, intervine excesul de putere. n
general, n doctrina intern se apreciaz c, cu ct formele de control al exerciiului
puterii publice sunt mai bine gndite i puse la punct, cu att riscul ca administraia
s acioneze cu exces de putere devine mai redus27.
Prin urmare deciziile n care se manifest puterea discreionar se refer
laaspectele care, ntr-un cadru legal, confer autoritii publice o anumit libertate
dedecizie; acest lucru nu presupune n nici un caz devierea de la litera legii.
Necesitatea puterii discreionare apare datorit faptului c legislaia nu poate
26J. Schwarze - Droit administratif europen, volume I, Office des publications officie
lles des CommunautesEuropeennes, Bruylant 1994, p. 274-294, citat de Constana
Clinoiu, Verginia Vedinas - op. cit., p. 121
27Dana Apostol Tofan - Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor
publice, ed. All Beck, 1999, p. 18
10

prevedea orice tipde situaie care ar putea interveni n timp. De aceea, n mod
expres, autoritilor publice li se confer acest statut. Curtea European de Justiie
a elaborat o jurispruden a puterii discreionare n administraia public, fixnd cu
strictee cadrulde exercitare a ei. Astfel, autoritile publice sunt obligate s
acioneze numai cu buncredin, s urmreasc interesul public ntr-o manier
rezonabil, s urmeze proceduricorecte, s respecte cerinele nediscriminrii i s
urmreasc principiul proporionalitii.
Cu alte cuvinte, puterea discreionar nu poate opera fr respectarea
principiilor generale ale legii administraiei publice, din moment ce acestea creeaz
practic o contrabalan vis-a-vis de puterea de decizie acordat autoritilor
publice. Prin hotrrea C-269/9028, Curtea a artat ca n cazurile n care instituiile
Comunitiidispun de o anumit putere de apreciere, este necesar s fie respectate
garaniileconferite de ordinea juridic comunitar n procedurile administrative.
Printre acestegaranii figureaz n special obligaia pentru instituia competent s
examineze, cugrij i imparialitate, toate elementele pertinente ale cazului n
spe, s asculte persoana care va suporta consecinele emiterii actului, s se
intereseze prealabildespre cum va fi recepionat actul i s motiveze decizia de o
manier suficient.
3. Principiul proporionalitii
Se aplic att activitai legislative ct si activitaii jurisdicionale. Dar locul
su privilegiat de aplicare este cel al dreptului administrative, asa cum rezulta de
altfel din originile sale care ajung pan la dreptul german al poliiei.
A: Originile principiului proporionalitii n dreptul german
Dupa formula lui FLEINER principiului proporionalitii impune ca : politia sa
nu traga asupra vrbiilorcu lovituri de tun.Altfel spus principiul implica faptul c
limitrile libertatii individuale nu trebuie niciodat s mearg dincolo de ceea ce
este absolut necesar pentru a atinge obiectivul de interes general urmarit de
autoriti.
28Arret de la Cour du 21 novembre 1991.Technische Universitt Mnchen contre
Hauptzollamt Mnchen-Mitte. Demandede dcision prjudicielle: Bundesfinanzhof Allemagne. Tarif douanier commun - Franchise pour appareils scientifiques -Valeur
scientifique quivalente. Affaire C-269/90. Recueil de jurisprudence 1991 page 105469
11

n dreptul german termenul tehnic a fost utilizat prima data in 1802 de VON
BERG care vorbea de proporionalitate in legatura cu limitrile puterii statului
rezultand din relatia dintre obiectul unei intervenii si dimensiunea acestuia.
Deabea un secol mai tarziu asemenea raionamente au fost primate in domeniul
dreptului poliiei prin faimoasa decizie KREUZBERG 29. Jurispruden care a
precizat conceptual i a ridicat principiul la rangul de principiu general al dreptului
administrativ i mai general al dreptului public german.
Jurisprudenta Constituional german a pus bazele juridice ale principiului
proporionalitii ca principiu al statului de drept ( art. 20 din legea fundamentl) i
a unui concept important al drepturilor fundamentale.30
B: Elementele constitutive ale principiului i analiza lor in trei etape
In dreptul german principiul proporionalitii rezult din unirea a trei
elemente diverse care potrivit jurisprudenei constituionale germane sunt adaugate
principiului proporionalitii n sens larg aa cum se arat n celebra hotrre
privind farmaciile31 : adecvarea, necesitatea i proporionalitatea n sensul strict al
deciziei.
Sintetiznd la extreme un mijloc care pare potrivit pentru a atinge un
obiectriv dac rezultatul cutat poate fi atins cu ajutorul aceluia de o maiera
perceptibila. Poate fi apoi considerat necesar pentru a atinge obiectivul cu
condiia ca un alt mijloc disponibil, avnd eficacitate egal, dar al crui efecte
negative asupra individului ar fi mai putin puternice. Acest concept este sintetizat
deseori prin termenul de obligaia mijlocului cel mai putin sever.
n sfarit proporionalitatea n sens strict implic rezultatul faptului c o
masur adoptat de puterea public s nu aduc niciodat o agravare excesiv a
situaiei celui n cauz i nici s nu devin intolerabil. Altfel spus mijlocul folosit
29Decizia din 14.06.1882, Recueil du Preussosches Oberverwaltungsgericht 9, pp.
353 et s.
30Curtea Constituional federal constat despre principiul proporionaliti i
anume interzicerea masurilor excesive.
31Brerf G, decizia din11-06.1958, din BverfGE 7, pp.377 et s.
12

i scopul nu trebuie s fie disproporionate unul n raport de cellalt. Astfel, este

vorba de a compara obiectivul i mijlocul i de a le cntri importana fiecruia.
Aceasta ar putea avea ca ultim consecint obligatia pentru puterea publica de a se
abine s adopte msura care constituie obiectul acestei evaluri comparative chiar
dac aceasta ar fi trecut deja cu succes testele privind adecvarea i necesitatea.
Evaluarea comparativ inerent a aplicrii parametrului proporionalitaii n
sens strict este influenata n mod necesar n final de caracterul incisiv al msuri
proiectate: cu ct trebuie intervenit de o manier mai sensibil n sfera juridic a
particularului cu att interesul general pe care colectivitatea dorete s l
promoveze prin aceast masur trebuie s fie pertinent.
C: Sfera de aplicare a principiului
Principiul proporionalitii ctig din ce n ce mai mult teren impunndu-se
ca principiu de drept fundamental inclusiv n sfera dreptului administrativ.
Conform acestui principiu, ntre activitatea administraiei i obiectivul urmrit
(care trebuie s fie corect i legal) trebuie s existe o legtur direct proporional.
Principul proporionalitii - reflectat n dreptul administrativ romn n
condiia de valabilitate a actului/activitii administrative, respectiv aceea de a fi
conform cu interesul public apare bine articulat n dreptul comunitar. Conform
art. 3b (4) din Tratatul de la Lisabona, n temeiul principiului proporionalitii,
aciunea Uniunii, n coninut i form, nu depete ceea ce este necesar pentru
realizarea obiectivelor tratatelor. Instituiile Uniunii aplic principiul
proporionalitii n conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor
subsidiaritii i proporionalitii.32
n dreptul german sfera de aplicare a principiului proporionalitii este
strns legat de drepturile fundamentale. Originea sa aa cum am artat se gasete
n dreptul poliiei iar astzi el se aplic n general referitor la toate msurile
adoptate de administraie n exercitarea funciilor i deci ansamblului dreptului
administrativ. El este aplicabil deci dreptului admimistrativ general i special
precum i n ceea ce privete exercitarea autoritaii publice n sens strict.
D: Principiului proporionalitii n dreptul comunitar
32Lucian Chiriac tiina administraiei i drept, MPEAP 2011
13

Natura juridic i sfera de aplicare a principiului proporionalitii a fost

reluat de jurisprudena comunitar33 nc de la origine i apoi s-a afirmat progresiv
ca un instrument esential al controlului jurisdicional aplicat practic n toate
sectoarele dreptului comunitar.
Jurisprudena cea mai abundent privind acest principiu se refer far
ndoial la sanciunile de orice natur n diferitele sectoare ale politicilor
comunitare.Dar ea privete deasemenea msurile de intervenie in economie
(decizi de limitare a cotelor de producie, atribuirea de subvenii comunitare,
adoptarea de masuri de protective cu privire la statele tere) precum i adoptarea de
decizii limitnd n interes public libertile sau drepturile fundamentale ale
particularilor.
Potrivit doctrinei dominante principiului proporionalitii face parte din
principiile generale commune ale sistemului de drept din statele membre rezultat
din jurisprudena CJCE pe baza metodei bine cunoscute a comparrii juridice 34.
Curtea a recunoscut principiului proporionalitii natura de principiu juridic cu
character obligatoriu la care orice justiiabil poate face apel n faa unei instane iar
judecatorii trebuie s l respecte i s l aplice. Ea a afirmat chiar nivelul su
constituional n calitatea de principiu general aplicabil msurilor comunitare
limitative de drept i libertile fundamentale rezultnd din Tratat inclusiv cele
adoptate de legislatorul comunitar.
O data cu Tratatul de la Mastricht principiului proporionalitii limitat la
partea privind necesitatea msurii a fost inserat direct n Tratatul instituind
Comunitatea Europeana la art. 3 B (devenit art. 5 TCE ) care nu se aplic dect la
activitatea instituiilor comunitare. Cu Tratul de la Amsterdam a fost consacrat un
protocol specific aplicrii principiilor subsidiaritii si proportionalitii n care
prima dispoziie preia n substana sa prevedrile art.5 TCE adaugnd precizarea c
respectarea acestui principiu revine fiecarei instituii.

33 Cf, de exmplu, articole ale CJCE Federaia Carbunelui, 8/55, Rec, 1955-56, pp
199 si s. ; Societa acciaierie San Michele, 5-11, 13-15/62, Rec.,1962, pp. 917
34V. SCWARZE, Europaisches Verwaltungsrecht, pp. 694 et s.; CHITI, pp. 661
14

n ceea ce privete tratatul privind o constituie pentru Europa acesta

amintete explicit principiul proportionaltii la art. I, principii fundamentale. El
nu se refer n continuare dect la un singur criteriu i anume al necesitii.
La ora actual principiului proporionalitii se impune deci prin dou
modaliti deiferite: n primul rnd el se impune de o mainer general ca
parametru de aciune n calitate de principiu general al dreptului comunitar afirmat
prin jurisprudenta constant a CJCE. n al doilea rnd n ceea ce privete mai
specific aciunea instituiilor comunitare el se impune datorit mentiunii sale
exprese n Tratat ceea ce se limiteaz totui prin necessitate. Oricum ar fi n cele
dou cazuri principiul este superior normelor de drept comunitar derivate de prin
rang.
Principiului proporionalitii are o funcie eseniala ca instrument de
interpretare a coninultului preceptelor normative fie ca e vorba de dispoziiile
tratatelor, fie de cele din izvoarele derivate ale dreptului cominutar fie de cele din
coninutul deciziilor comunitare35
Referitor la aplicarea corect a principiului putem deduce dintr-o analiz
general a jurisprudenei comunitare c judecatorul comunitar controleaz
respectarea principiului proporionalitii se refer n primul rnd la msurile cu
caracter normativ, apoi la masurile individuale i n special la cele adoptate de
comisie.
Principiului proporionalitii se aplic apoi n ascelai mod msurilor
legislative i actelor administrative adoptate de statele membre n executarea
obligaiilor comunitare. El se aplic n sfarit i dispozitiilor care reglementeaz
eventualele ipoteze de derogare n favoare statelor member n cea ce privete
libertile fundamnetale instituite de Tratat36.
35V. de exemplu CJCE, Stauder, 29/69, Rec., 1969, pp. 419. Curtea a precizat n
mod expres c ntr-un caz precum cel din specia interpretrii mai puin restrictiv
trebuie s prevaleze n cazul n care este suficient pentru a atinge obiectivele
deciziei care se propune.
36 Conform concluziilor avocatului general TESAURO din cazul c-68/89 Commission c. Pazs
Bas, Rec. 1991, pp. I-2637.

15

Pentru actele legislative i administrative adoptate de instituiile statelor

membre n executarea dreptului comunitar rezult din sistemul cilor de atac
prevzute n TCE ca efectuare a controlului compatibilitiii acestor acte cu dreptul
comunitar este de competena judectorului naional care trebuie s verifice
aplicarea principiului proporionalitii n cazuri particulare concrete.
4.Principiul subsidiaritii
Corneliu Manda recunoate ca principiu general-principiul subsidiaritii- n
lucrarea tiina administraiei37, principiu care ncearc sa raspund unor nevoi de
reaezare instituional i de evoluie social, dar i de o participare cat mai activ
a cetenilor la luarea deciziilor care i privesc.
Pincipiul subsidiaritii este pus n valoare de art. A al Tratatului de la
Mastricht, potrivit cruia la nivelul Uniunii Europene deciziile se i-au cat mai
aproape de ceteni i a fost definite prin Carta European a Autonomiei Locale,
n art. 4 potricit cruia exerciiul responsabilitii publice trebuie, de o maier
general, s revin de preferin acelor autoriti care sunt cel mai aproape de
ceteni. Atribuirea de responsabiliti unei alte autoriti trebuie s in cont de
amploarea i natura sarcinii i de exigentele de eficacitate i economie.
n acest sens, Consiliul Europei a recomandat unele orientri n vederea
aplicrii subsidiaritatii, ca de pild:
Principiului subsidiarittii este un principiu permanent care trebuie s
ghideze pe legislatori si pe guvernanti, mai ales cu prilejul unorreforme
sectoriale;
Principiul subsidiaritatii va trebui s tin seama si de existenta celorlalte
principii de organizare si funcionare a statului, n mod deosebit unitatea sa
de actiune, eficacitatea, unitatea de aplicare i de solidaritate;
Principiul subsidiaritii este un principiu esential politic, ntruct el vizeaz
apropierea ct mai mult posibil a deciziei de cetean. Aceasta subliniaz de
altfel, si caracterul necesar poliie al descentralizrii administrative, care nu
poate fi extins dect n favoarea autoritilor alese, dotate cu competene
proprii, de preferat competene prin delegare;
37Corneliu Manda,tiina administraiei, Ed. Lumina Lex, 2004
16

 Principiul subsidiaritatii implic si o viziune: mai putin formal in sensul c

initiativa poate fi lsat la nivelul fecrei colectiviti locale, prin
participarea autoritilor locale si regionale de a-i defini propriile
competene (puteri), sugerndu-le s recurg la metoda contractual, o dat
cu stabilirea echilibrat ntre competenele transferate i mijloacele de
exercitare.
Definirea principiului n actualul art.5 TUE i n Protocolul nr.2 anexat
Tratatului de la Lisabona. Respectareaprincipiului proporionalitii reprezint unul
dintre criteriile pe baza cruia Uniunea trebuie s ii respecte competenele. Acest
principiu a fost introdus n Tratatele CE i UE prin Tratatul de la Maastricht din
1992 i este la ora actual confirmat prin art. 5 TUE Acest articol, dupa ce
stabileste la alin. (1) ca exercitarea competentelor Uniunii este reglementat
subsidiaritii si proportionalitii", precizeaz n alin. (4) c, pe baza acestuia, din
urm, aciunea Uniunii, n coninut i form, nu depaete ceea ce este necesar
pentru realizarea obiectivelor tratatelor" (s.n) Principiul subsidiaritii opereaz n
domenii care nu inde competena exclusiv a Uniunii. El a fost introdus n tratat n
vederea stabilirii daca i n care dintre acele domenii Uniunea ori un stat membru
poate aciona. Principiul proportionalitii presupune, n schimb, competena
Uniunii i are drept scop limitarea exercitrii acesteia.
ncepand cu Tratatul de la Amsterdam dispoziiile cu privire la principiile
proportionaitii i subsidiaritatii au fost extinse i aprofundate, culminnd cu
Protocolul nr.2 anexat Tratatului de la Lisabona.
Principiul proportionalittii este menit s functioneze ca principiu general al
dreptul UE. El constituie un criteriu pentru determinarea legitimit ii actelor UE,
atunci cnd acestea sunt rezultatul exercitrii unei puteri discreionare n temeiul
creia legiuitorul UE opteaz pe baza unor evaluri complexe de natur politic,
economic i social. Acest fapt a determinat curtea s exclud posibilitatea
substituirii propriei interpretri celei aparinnd legiuitorului european. n
exercitarea competenelor, Curtea s-a considerat a fi competent numai pentru
reprimarea acelor opiuni socotite a fi disproporionate sau numai atunci cnd
inconvenientele care apar din aciunile intreprinse sunt disproportionate fata de

17

avantajele de rezult din acestea38. Pe cale de consecint, la ora actual Curtea este
de prere c ea nu poate decat s declare aciunea disproporionata ca fiind
nelegal.
Recunoaterea principiului proportionalittii de ctre Curtea de Justitie ca
principiu generalin hotrri care au ca obiect aciunile n anulare introduse de
ctre persoane fizice sau juridice. Chiar nainte de a fi codificat" prin Tratatul de la
Maastricht, principiul proportionalitii a fost aplicat de Curtea de Justitie n
hotrri prin care, pe baza cererilor persoanelor fizice sau juridice, erau anulate
acte ale instituiilor pe motiv c acestea incalcau principiul in cauz. Aceasta a
considerat c principiul proporionalitii constituie un principiu general al
dreptului comunitar derivat din ordinea juridic a statelor membre, n special din
aceea a Germaniei. Curtea s-a considerat indreptits aplice acest principiu,
intruct o dispoziie a Tratatului CE prevede ea este competent s judece ac iunile
n anularea actelor Comunitaii care ncalca-orice norme de drept privind aplicarea
tratatelor. Cauzele Consteni Grundig39, precum i cauza Buitoni40sunt exemple
semnificative din jurisprudenta Curtii de Justitie.
Exercitarea aplicrii principiului proporionalitii de ctre Curtea de Justiie
aa cum rezult din hotrrile de constatare a nulitii sau a incompatibilitii cu
dreptul comunitar a actelor statelor member de punere in aplicare a acestuia din
urm. Curtea de Justiie nu s-a limitat doar la aplicarea principiului
proporionalitii n cadrul aciunilor introduse de persoanele fizice i juridice, ci la aplicat i n cause n care statele l-au invocat pentru a contesta legitimitatea
actelor instituiilor UE, sustinnd c acestea din urm i-au depit competenele.
Extinderea sferei de aplicare a principiului proportionalitii a rezultat din faptul c
instanta european, dup ce l-a recunoscut ca principiu de drept conform [actlului]
art. 263 TFUE, condiionnd legitimitatea actelor cu privire la persoanele fizice si
juridice, il consider pe acesta ca fiind integrat ordinii juridice comunitare ca
38A se vedea R. Adam, A. Tiyyano, Lieamenti di diritto dellUnione Europea, ed. a IIa, Torino 2010, p. 48-49.
39 Curtea de Justiie, 13 iulie 1966, cauyele conexate 56 i 58/64, Consten i
Grundig, ECR p. 299.
40 Curtea de Justiie, 20 februarie 1979, cauya 122/78 Buitoni, ECR p. 677.
18

principiu general contribuind la legitimitatea tuturor actelor instituionalechiar i

atunci cnd aceste acte privesc statele membre si alte institutii ale Uniunii.
Cu toate acestea, avnd n vedere c realizarea unui obiectiv anume, de
interes unional, poate urmrit i de un stat membru cand acest lucru este cerut fie
prin tratat, fie printr-un act comunitar, Curtea de Justiie consider, pe linie
tradiional, c actele infaptuite de un atare stat membru n procesul de urmrire a
acelui obiectiv sunt n egal msur supuse respectrii principiului
proporionalitii. nclcarea acestui principiu de un atare act se atest in dou
moduri: 1) prin procedura de constatare a nendeplinirii obligatiilor iniiat
impotriva statului membru care a pus n aplicare actul i 2) printr-o aciune care
vizeaz o atare inclcare, introdus n fata unei instane naionale, aceasta din urm
putndu-se adresa Curii de Justitie conform art. 267TFUE, pentru a stabili dac
dreptul unional interzice aplicarea actului n cauz41.
Principiul adecvrii se regsete n parte n alin. 2 care enun principiul
subsidiaritii potrivit cruia obiectivele comunitii pot deci, datorit
dimnensiunilor sau efectlor aciunii prevzute, s fie mai bine realizate la nivel
comunitar l gsim din nou la alin.1 care enun principiul atribuirii sau
specialitii, principiul de baza al TCE ca de altfel i al dreptului organizaiilor
internaionale: comunitatea actioneaz n limitele competenei care i sunt
conferite i a obiectivelor care i sunt date prin prezentul Tratat.
Pentru a atinge obiectivele prezentului tratat se prevede de asemenea la alin.
2 principiul de subsidiaritate conform cruia: Comunitatea nu intervine conform
principiul subsidiaritii dect n anumite cazuri ( de necesitate) i n masura n
care (proporionalitatea in sensul strict) obiectivele aciunii prevazute nu pot fi
realizate de o maier suficient de catre statele membre.
La samitul de la Edimburg din 12-13 decembrie 1992 o parte esenial a
concluziilor a fost consacrat manierei n care instituiile comunitare i n special
comisia trebuie s aplice principiul subsidiaritii dup intrea n vigoare a
Tratatului de la Mastricht. Din acest moment practica s-a orientat spre utilizarea
exclusiv a principiul subsidiaritii ca parametru de evaluare n cadrul consiliului,
a propunerilor de directive sau de regulamente comunitare prezentate de comisie.
41Revista Romn de Drept European, ed. Wolters Kluwer, noiembrie 6/ 2011
19

Concluziile de la Edimburg prevedeau o procedur posibilitatea pentru orice stat de

nscris n regulamentul interior al consiliului de a cere s fie adus n atenia
acestuia examinarea oricarei propuneri care redic probleme pe planul
subsidiaritii.
Aceasta implic examinarea de consiliu nu numai a respectrii subsidiaritii
dar ansambului propunerii pe fondul acesteia.Ea prevede de asemenea o obligaie
noua pentru comisie, n sensul de a motiva fiecare dintre propunerile sale din punct
de vedere al subsidiaritii.
Practica dezvoltat astfel a format obiectul unei codificri i a unor precizri
prin protocolul nr.30 referitor la aplicarea principiilor subsidiaritii i
proporionalitii anexat tratatului de la Amsterdam din 1997.42
Protocolul este consacrat n principal definirii textului de subsidiaritate care
trebuie sa fie aplicat de comisie pentru orice propunere de text legislativ
comunitar i al crui rezultat trebuie s fie prezentat n motivarea propunerii.
Protocolul de la Amsterdam contribuie astfel la limitarea sferei de aplicare al
principiului de subsidiaritate, la activitatea legislativ a instituiilor comunitare.
Aplicarea principiul subsidiaritii la propunerile textelor legislative genereaz o
important activitate administrativ de supraveghere juridic exercitat de
serviciul juridic al comisiei care verific conformitatea fiecarei propuneri cu liniile
directoare definite de protocolul de la Amsterdam.
Mai inovanteste punctual 7 care prevede: n ceea ce privete natura i
intinderea aciunii comnunitare, c msurile Comunitaii trebuie s lase o marj de
decizie att de mare pe ct posibil pe plan naional, aceast marj trebuind s fie
compatibil cu realizarea obiectivelor n masur i cu respectarea exigentelor
tratatului. Far a prejudicia legislaia comunitar trebuie vegheat la respectarea
practicilor naioinale bine stabilite precum i la organizarea i funcionarea
sistemelor juridice din statele membre. n cazurile potrivite i sub rezerva
necesitii unei executri adecvate msurile comunitare trebuie sa ofere statelor
membre soluii diferite pentru a realiza obiectivele prevazute prin acea masur.

42JOCE, C din 11-11.1997, p 105.

20

De la introducerea sa prin tratatul de la Mastricht n tratatulinstituind

comunitatea european TCE i TUE, principiul subsidiaritatii a facut obiectul
numeroaselor comentarii, n special privind natura sa de principiu juridic sau
politic. Este simplu de raspuns la aceasta intrebare prin afirmativ: este vorba de un
principiu juridic din moment ce este inserat n tratate c el poate fi invocat n faa
instantelor i a facut obiectul unei jurisprudene care i-a apreciat valoarea. Este mai
dificil de raspuns la o alta intrebare i anume daca principiul de subsidiaitat se
aplic numai la activitile legislative ale comnunitii i ale Uniunii sau are
deasemenea vocatia de a se aplica la activitatea de execuie a legislaiei i politicii
comunitare.
Altfel spus putem considera principiul subsidiaritatii ca un prinipiu de drept
administativ European? Constituia pentru Europa a adus elemente noi implicand
un raspuns n mare parte negativ ceea ce confirma elementele pertinente ale
jurisprudentei comunitare n timp ce o parte a textelor tratatelor europene n
vigoare precum i dreptul comparat conduc la un raspuns mai noanat i poate chiar
pozitiv.
Jurisprudenta CJCE privind principiul de subsidiaritate
Avnd n vedere abundena i deja nvechita jurisdicie comunitar privind
principiul de proporionalitate, jurisprudena asupra subsidiaritii apare limitat
att n termini cantitativi cat i calitativi. Trebuie s fim prudeni opunndu-ne i
far a le compara cu ceea ce e comparabil. Principiul subsidiaritii are vocaia de a
fi invocat referitor la actele institiuionale comunitare numai atunci cand principiul
proporionalitii se aplica deasemenea masurilor luate de autoritile luate statelor
membre. n teorie principiul subsidiaritii i proporionalitii aa cum sunt
definite n art. 5 TCE au ambele vcocaia de a se aplica actelor normative generale
ct i actelor de execuie chiar daca practica tinde s lege aceste principii de actele
legislative, n timp ce principiul proportionalitaii se aplic indubitabil la orice tip
de act, fie c este legislativ fie ca este de execuie.
Pentru a compara ceea ce este comparabil in jurisprudena CJCE i a TPI
privind principiul de propoionalitate i de subsidiaritate este prudent sa ne limitam
la decizii aplicnd principiul de proporionalitate la actele legislative sau cel puin
normative.
21

Noiunea de acte legislative recunoscute prin art.207 TCE i art. 7 din

regulamentul interior al consiliului nu are valoare contencioasa contrar notiunii de
act normativ care este central n cadrul recursului n anulare. Ea apare n art.230
alin 4. TCE sub formula de decizii luate sub aparena unui regulamet care
limiteaz considerabil posibilitatea unui recurs n anulare din partea persoanelor
fizice sau juridice mpotriva actelor normative deoarece aceti reclamanii
eventuali trebuie s demonstreze c ei sunt interesai nu numai direct dar i
individual prin actul contestat. Alturi de recursul n anulare chestiunile
prejudiciale sunt de asemenea un izvor de jurisprudena privind aplicarea
principiilor subsidiaritii i proporionalitii la actele comunitare n masura n
care ele se refer la validitatea acestora.
Numrul hotrrilor Curii i TPI aplicnd principiul de proporionalitate la
actele normative nu are nici un motiv sa fie mai mare decat cel al deciziilor
aplicnd principiul subsidiaritii la astfel de acte mai ales c principiul
proporionalitii a fost cunoscut i utilizat de judecatorii de la Luxemburg i de
reclamani nca din anii 50 pe cand invocarea principiului de subsidiaritate s-a
produs, a apatut dupa intrarea n vigoare a Tratatului de la Mastricht la 1 noiembrie
199343 subsol 7. Trebuie s remarcm c la curte nu s-a anulat niciodata un act
comunitar pe violarea principiului subidiaritii. Ar fi total eronat sa deduce ca este
inutil a invoca acest principiu n motivarea unui recurs contencios sau c el ar avea
un character politic n timp ce principiul de proportionalitate ar avea un character
juridic.
Faptul ca la curte au fost anulate acte comunitare de execuie pentru
nerespectarea proporionalitii i a ea a apreciat c msurile naionale, regionale
sau locale sunt contrare dreptului comunitar pe acest motiv nu inseamna ca ea ar fi
43Ar fi posibil s se fac un studiu statistic a cazurilor n care principiul
proporionalitii se discut pentru a aprecia validitatea unui act normativ, dar fiind
dat frecvena invocrii acestui principiu n faa judectorilor de la Luxemburg i
dificultile de delimitare a conceptului de msuri legislative, repoarte profit-cost ale
unui de astfel de studiu, par extrem de mici.Ipoteza noastr este confirmat i de
observare a altora care au facut un studiu complet asupra principiului
proporionalitii, n special Nicolas EMILIOU,The principle of Proportionalitz in
European Law, London, 1996, i Diana Urania GALETTA, Principio di proportionalita e
sindacto giurisdizionale nel diritto amministrativo, Milano, 1998.
22

gata s anuleze cu uurin acte comunitare cu character legislativ, cum de altfel ea

a si facut foarte rar.
Att n cadrul unui recurs n anulare ct i cel al unei chestiuni prejudiciale
este posibil i constituie o buna tactic de argumentare acumularea unor categori de
argumente juridice. Este absolut normal ca n cauzele n care problema respectrii
principiului subsidiaritii este invocat de pari s fie n acelai timp invocat i
respectarea principiului proporionalitii. Este de asemenea normal ca principiul
proporionalitii s fie mai sistematic invocat dect principiul de subsidiaritate
avnd n vedere c cel din urm are reputaia de a nu fi foarte util pentru a obine
anularea unui act sau invalidarea acestuia n cadrul raspunsului la o chestiune
prejudicial.
Curtea s-a aratat extreme de prudent n aprecierea alegerilor fcute de
legislatorul comunitar cruia i revine n prim plan aprecierea consecinelor
economice, sociale i politice pe care trebuie s le aiba de la principiile de
subsidiaritate i de proporionalitate. Ea se concentreaz asupra controluilui
procesului de decizie pentru a se asigura de respectarea drepturilor i
prerogativelor diferitelor prti participante la acest process inclusiv ceteanul
i de a permite oricarei persoane interesate s neleag raionamentul urmrit de
legislatorul comunitar. Ea aisilimiteasza deci cel mai adesea controlul asupra
erorilor manifeste aa cum o invit motivarea cailor de atac prevzute de Tatat. De
o maier clasic Curtea de limiteazal erorile manifeste de apreciere atunci cand
instituiile trebuie s aprecieze faptele determinnd valoarea aciunii comunitare n
special n materie economic44, social i politic.
Jurisprudena Curii n materie de subsidiaritate si proporionalitate a actelor
comunitare se poate rezuma cu uurin:
- Rezervandu-i posibilitatea de a anula un asemenea act n caz de eroare
manifeste, de apreciere a legislatorului comunitar Curtea nu intr n
disputele privind motivele care au determinat legislatorul s aleag mai
degrab o soluie dect alta atunci cnd circumstanele economice,

44 20 octombrie 1977, frai Roquette, cazul 29/77, Rec., 1835 .urmat n mod
constant.
23

sociale i politice aplicabile alegerii legislatorului sunt complexe i

fluctuante ceea ce reprezint cazurile cele mai frecvente.
- Din potriv Curtea exercit un control detaliat privind respectarea
aspectelor formale referitoare la garania principiului de subsidiaritate
care trebuie s apar cu claritate n morivarea actelor legislative care
dupa intrarea n vigoare a protocolului de la Amsterdam trebuie s
includ o argumentare raspunznd linilor directoare prevazute de acest
protocol.
- Curtea este de asemenea gata s examineze foarte amanunit
argumentarea privind intensitatea aciunii care rezult mai mult din
principiul de proporionalitate i cel putn dac circumstanele nu sunt
prea complexe sau evolutive.
Una dintre cauzele cele mai recente n care au fost invocate incalcarea
principiilor de subsidiaritate , de proporionalitate i egalitate de tratament, dreptul
de proprietate i libera exercitare a unei activitai economice precum i obligaia de
a motiva/permite ilustrarea manierei n care raioneaza curtea n examinarea
principiilor de subsidiaritate i proporionalitate mult mai bine dect n hotrrea
British American Tabacco45, deseori evocate de comentatori.
Este vobas de hotrrea din 12 iulie 2005 n cauza Nutria-Link prin care a
fost contestat legalitatea directivei din 2002/46/CE privind complimentele
alimentare, pe baza unei chestiuni prejudiciale a Curii administrative a Regatului
Unit n legtur cu contestaia reglementrilor adoptate de Regatul Unit i de
adunarea regional a rii Galinor. Pentru a determina dac obiectivul urmrit de
directive nu ar fi fost realizat de o maier satisfacatoare printr-o aciune interprins
numai la nivelul statelor membre i dac era necesara o aciune la nivel comunitar
Cureta a afirmat ca lsnd statelor membre grija reglementrii comercializrii
complementelor alimentare neconforme directivi 2002/46 ar fi condus la
perpetuarea evoluiei eterogene a reglementrii nationale i la obstacolele
schimburilor ntre statele membre precum i la distorsiuni de concurena n ceea pe
privete aceste produse.
45 10 decembrie 2002, The Queen contre Secretary of State for Health, ex. Parte
British American Tabacco (Investments) Ltd i Imperial Tabacco Ltd., Cayul C491/01. Rec., I-11453.
24

Ea se refer apoi la obligaia pentru legislatorul comunitar de a garanta un

nivel ridicat de protective a sntii persoanelor pentru a afirma c dispoziiile
directive nu trec dincolo de cea ce este necesar pentru a atinge acest obiectiv i nu
sunt nelegale datorit unei nclcri a principiului proporionalitii pe baza unei
aprecieri combinate a diverselor considerente ale directivei.
Judectorul comunitar nu a aplicat niciodat principiul de subsidiaritate la o
decizie individual a comisiei nici la un act normativ luat pe baza unui act general
de drepturi derivate nsa ar fi eronat s deducem ca judectorul de la Luxemburg ar
dori s arate ca nu e vorba de un principiu de drept administrativ European, nici un
recurs impotriva unui act administrativ comunitar nu a fost fondat pn n prezent
pe motivul nclcrii principiului de subsidiaritate, nsa Curtea nu a avut pur i
simplu ocazia s se pronune. De altfel este putin probabil ca un astfel de recurs s
fie formulat in viitor ca principiu de subsidiaritate are o proasta reputaie ca temei
susceptibil s conduca la anularea sau la declararea ca nevalid a unui act
comunitar.

5.Principiul de deschidere i transparen

Deschiderea sugereaz faptul c administraia este dispus s accepte un
punctde vedere venit din afara ei, n timp ce transparena semnific gradul de
deschideren cazul unui scrutin sau al unei verificri 46. Aceste dou caracteristici
permit, pe de-o parte, ca orice cetean implicat ntr-o procedur administrativ s
poat urmriderularea acesteia, i pe de alt parte, ca administraia s permit i s
accepte mult maiuor o evaluare venit din partea unor instituii autorizate sau ale
societii civile.
Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) consacr noiunea de transparen
n art.1, alin. 2, artnd c acest tratat marcheaz o nou etap n procesul de
creare a uneiuniuni tot mai strnse ntre popoarele Europei, n care deciziile sunt
luate n cel mai mare respect posibil fa de principiile deschiderii i al apropierii
de ceteni.

46a se vedea n acest sens SIGMA Papers, no. 27 - op. Cit

25

Constituia pentru Europa prevede faptul c instituiile Uniunii trebuie

sntrein un dialog deschis, transparent i permanent cu asociaiile reprezentative
isocietatea civil (art. 1-47 - Principiul democraiei participative). De asemenea se
prevede c toi cetenii Uniunii sau toate persoanele fizice i morale rezidente
sauavnd sediul statutar ntr-un stat membru dispun de dreptul de acces
ladocumentele instituiilor, organelor i ageniilor Uniunii, n forma n care ele au
fostrealizate, n condiiile legii europene care fixeaz principiile i limitele n care
se poate exercita acest drept (art.1-50-Transparena instituiilor Uniunii).
Transparena procesului decizional din instituiile europene este garantat de
prevederileRegulamentului nr. 1049/2001 al Parlamentului european i
Consiliuluidin 30 mai 2001 cu privire la accesul publicului la documentele
ParlamentuluiEuropean, Consiliului i Comisiei (J.O. L154/31.5.2001). n
preambulul acestuiRegulament se menioneaz c transparena permite asigurarea
unei mai bune participri a cetenilor la procesul decizional, precum i garantarea
n msur maimare a legitimitii, eficacitii i responsabilitii administraiei n
privinacetenilor ntr-un sistem democratic.
Transparena contribuie la ntrirea principiilor democraiei i respectului
drepturilor fundamentale.
Beneficiarii acestui Regulament sunt toi cetenii Uniunii i toate
persoanelefizice sau juridice rezidente sau avnd sediul lor ntr-un stat membru
(art. 2 pct. 1).
Prin documente ale instituiilor europene asupra crora se instituie undrept
de acces, se nelege orice coninuturi indiferent de suportul lor (scris pesuport de
hrtie sau stocat sub form electronic, nregistrat sonor, vizual sauaudiovizual) cu
privire la un domeniu legat de politici, activiti i decizii care intrn sfera de
competen a instituiei respective(art. 3 din Regulament).
n principiu, toate documentele instituiilor europene trebuie s fieaccesibile
publicului. Excepiile sunt strict prevzute de art. 4 din Regulament.Astfel,
instituiile pot refuza accesul la un document n cazul n care divulgarea sa ar
putea aduce atingere proteciei:
a. interesului public, n ceea ce privete:
securitatea public
26

aprarea i afacerile militare

relaiile international
politica financiar, monetar sau economic a Comunitii sau a unui
statmembru
b. vieii private i integritii individului, n conformitate cu
legislaiacomunitar referitoare la protecia datelor cu caracter
personal.De asemenea, n condiiile art. 4 pct. 2 din Regulament,
instituiilecomunitare pot refuza accesul la un document n cazul n care
divulgarea sa poates aduc atingere proteciei:
intereselor comerciale ale unei persoane fizice sau juridice
determinate,incluznd i protecia dreptului de proprietate intelectual
procedurilor jurisdicionale i avizelor juridice
obiectivelor activitilor de inspecie, anchet si de audit mai puin n
cazulcnd un interes public superior justific divulgarea documentului
vizat.
Un stat membru poate cere unei instituii comunitare s nu divulge
undocument care eman de la acest stat fr acordul prealabil al acestuia (art. 4 pct.
5 dinRegulament).
Aceste excepii de la accesul liber la documente se aplic numai n cursul
perioadei pe durata creia protecia se justific innd de coninutul
documentului.Excepiile se pot aplica n timpul unei perioade maxime de treizeci
de ani. n cazuldocumentelor la care accesul public este refuzat pe motiv de
ocrotire a vieii privatesau a intereselor comerciale, excepiile de interdicie se pot
aplica, dac este necesar,i peste aceast perioad (art. 4 pct. 7 din Regulament).
Cererile de acces la documente sunt formulate n form scris, inclusiv
prinmijloace electronice, ntr-una din limbile statelor membre i de manier
suficientcare s permit instituiei s identifice documentul. Solicitantul nu este
obligat s justifice cererea sa (art. 6 pct. 1 din Regulament). Dac cererea nu este
suficient de precis, instituia nu va respinge cererea, ci va invita solicitantul n
vedereaclarificrilor (art. 6 pct. 2 din Regulament).
Cererile de acces la documente trebuie s fie tratate cu promptitudine
deinstituiile crora li se adreseaz. ntr-un termen de 15 zile lucrtoare cu ncepere
dela data nregistrrii cererii, instituia trebuie sacorde accesul la documentele
27

cerute is furnizeze aceste documente. n cazul unui refuz total sau parial,
instituia trebuies comunice solicitantului un rspuns scris motivat i s l
informeze despre dreptul su de a introduce o cerere confirmativ (art. 7 pct. 1 din
Regulament).
Reglementarea
european
instituie
n
favoarea
solicitantului
posibilitatearecurgerii la recursul graios. Astfel, n caz de refuz total sau parial sau
de absen arspunsului instituiei, solicitantul poate adresa, ntr-un termen de 15
zilelucrtoare de la data recepiei rspunsului instituiei sau de la data pn la care
instituia era obligat s comunice un rspuns, n cazul tcerii administraiei,
ocerere confirmativ n vederea revizuirii poziiei instituiei (art. 7 pct. 2 i 4 din
Regulament).
Recursul
graios
este
o
procedur
administrativ
prealabilobligatorie pentru recurgerea la calea justiiei.
Cererea confirmativ trebuie sfie tratat cu promptitudine. ntr-un termende
15 zile lucrtoare de la data nregistrrii cererii, instituia trebuie fie s
acordeaccesul la documentele cerute i s furnizeze aceste documente, fie s
comunice, nscris, motivele refuzului su total sau parial. Dac se refuz total sau
parial accesul,instituia va informa solicitantul despre posibilitatea de a introduce
un recurs jurisdicional mpotriva instituiei i/sau s prezinte o plngere
mediatorului european (art. 8 pct. 1 din Regulament). De asemenea absena
rspunsului instituiei n termenullegal este considerat ca un rspuns negativ i
abiliteaz solicitantul s introduc unrecurs jurisdicional contra instituiei i/sau s
prezinte o plngere mediatoruluieuropean (art. 8 pct. 3).
Pentru a permite cetenilor s se foloseasc n mod concret de
drepturileconferite de Regulament, fiecare instituie european este obligat s in
un registrude documente accesibil publicului. (art. 11 pct. 1 din Regulament).
Fiecare instituie este obligat s publice un raport anual n care s
menionezenumrul de refuzuri de acces la documente opuse de instituie i
motivele acestor refuzuri(art. 17 pct. 1 din Regulament).
n Raportul Comisiei Europene din 30.04.2004 cu privire la aplicarea n
cursulanului 2003 a Regulamentului nr. 1049/2001 este cuprins un tablou
comparative referitor la repartizarea cererilor de acces ale persoanelor fizice i
juridice ladocumentele Comisiei pe domenii de interes.Se observ c domeniile de
28

maximinteres, unde au fost ndreptate cele mai multe cereri de acces la documente
suntreprezentate de Concuren, Fiscalitate i uniune vamal i Secretariatul
general.
Ca regul general, politica administratei publice ar trebui s fie una
dedeschidere i transparen. Numai cazurile de natur excepional, referitoare
lasecuritatea european i naional sau la aspecte similare, ar trebui s fie
inutesecrete i confideniale. De asemenea, datele personale trebuie s fie protejate
deterele persoane. Funcionarii care lucreaz cu datele personale ale cetenilor
trebuie srespecte viaa privat i integritatea persoanelor, conform dispoziiilor din
regulamentulCE nr. 45/2001 al Parlamentului european i Consiliului, din 18
decembrie 2000,referitoare la protecia persoanelor fizice cu privire la manipularea
datelor cucaracter personal de ctre instituiile i organele comunitare i la libera
circulaie a acestor date47.
Funcionarii trebuie s evite n special s trateze datele personale nscopuri
nelegitime sau s le transmit terilor neautorizai (Codul bunei
conduiteadministrative, art. 21).
Pe plan naional se observ de multe ori c autoritile au tendina de
adeclara unele documente ca fiind confideniale mai des dect este cazul. Astfel,
cuexcepia Suediei, care a manifestat deschidere i transparen nc de la sfritul
secolului al XVIII48, standardul tradiional al administraiei a fost discreia.
Numaincepnd cu anii 60 a nceput s se dezvolte stilul deschis de guvernare n
uneledemocraii, astzi fiind considerat un standard esenial pentru administraia
public.nainte de anii 60, singura aplicaie a principiului de deschidere n
democraiile vesteuropene era, pe de o parte principiul care prevedea faptul c
legile intrau n vigoarenumai dup publicarea lor ntr-un buletin oficial, iar pe de
alt parte, faptul c deciziileadministrative erau aplicabile numai dup
comunicarea i acceptarea lor de ctre cei ncauz.

47OJ L 8/1, 12.1.2001

48a se vedea n acest sens SIGMA Papers no. 27

29

Deschiderea i transparena pot duce la o limitare a proastei administrri i

acorupiei. De asemenea, acestea sunt necesare pentru respectarea drepturilor
individuale, n msura n care furnizeaz motivele necesare deciziilor
administrativei ajut prile interesate s-i exercite dreptul de a solicita recurs.
Aceste principii i gsesc aplicaia n legislaia european cu privire
laadministraia public. Astfel aciunile administrative trebuie s fie motivate i
realizatede o autoritate competent. Registrele publice trebuie fcute accesibile
marelui public, instituiile UE fiind obligate s in un registru cu intrrile i
ieirile dedocumente i cu msurile care se iau, conform art. 24 dinCodul bunei
conduit administrative.
Agenii autoritii trebuie s-i fac public identitatea, n rspunsul
sauavizul de primire al unei cereri trebuind s fie indicat numele i numrul de
telefon alfuncionarului care se ocup de dosar, precum i serviciul de care aparine
(art. 14 pct.2 din Codul bunei conduite administrative). Funcionarii publici trebuie
s accepteanumite restricii n ceea ce privete ctigul din activiti private, care
trebuie s fieanunate i autorizate nainte de a avea loc.
Un element important pentru deschiderea i transparena n administraia
public esteobligaia autoritilor publice de a face cunoscute motivele
deciziilorlor.Curtea European de Justiie a artat de nenumrate ori c deciziile
luate defuncionarii din instituiile europene trebuie s fie motivate de o manier
suficient(motiver la dcision de faon suffisante) 49. Motivaia trebuie s transmit
elementeleeseniale ale procedurii administrative aplicate i s aib un grad de
justificaresuficient pentru a permite prii interesate s solicite un recurs la decizia
final.
Motivarea trebuie s fie n fapt i n drept. Prin motive trebuie s
seneleag att prevederile juridice ce ndreptesc instituiile s ia msuri, ct
iraiunile ce motiveaz instituiile sa emit actul n cauz 50. Menionarea

49a se vedea Decizia C-269/90, Technische Universitt Mnchen - Mitte, Rec. p. I 5469 din
21 nov 1991; Decizia T-67/94,Rec., p. 11-2589 din 18 septembrie 1995 - Nlle/ Conseil et
Commision; Decizia C-221/998, Rec. p. 1-8255 din 10 decembrie1998 - Schrder et
Thaman/Commision

30

prevederii juridice este necesar dat fiind c instituiile Uniunii pot s exercite doar
acele puteri stipulate explicit n Tratat.
Motivaia este foarte important n cazurile n care o solicitare a unei pri
interesate este respins. n acest caz, motivaia trebuie s arate clar de ce
argumentele prezentate de ctre partea solicitant nu au putut fi acceptate. Dac o
reglementare nu este suficient motivat, aceast caren poate sta la baza anulrii
actului respectiv, fiind vorba despre nclcarea unei cerine procedural importante
care poate fi invocat ntr-o aciune de revizuire a legalitii
reglementriirespective n faa Curii Europene de Justiie. Curtea poate i trebuie
s fac obiecii, din proprie iniiativ la orice deficien a motivaiei51.
Prin motivarea de o manier suficient a actului emis de o
instituiecomunitar se permite prilor s-i apere drepturile, Curii Europene de
Justiie s-iexercite funcia de control i statelor membre, precum i tuturor
cetenilor interesai,s cunoasc condiiile n care instituia a aplicat Tratatul52.

50Pierre Mathijsen - Compendiu de drept european. Ediia a 7-a, Editura Club Europa, 2002,
p. 35

51ibidem, p. 36 A se vedea i Hotrrea CEJ 158/80 Rewe v. Hauptzollamt Kiel n

care Regulamentul 3023/77 a fostdeclarat nul ntruct nu cuprindea i declararea
motivelor pe care era fundamentat
52Ibidem, p. 35.A se vedea i Hotrrea CEJ nr. 24/62 Germany v. Commission

31

6. Concluzii
Principiile administraiei publice reprezin un ansamblu unitar de reguli de
baz avnd o natur politic, economic, social i juridic care determin n mod
esenial organizarea, funcionarea i activitatea sistemului executiv de autoriti ale
statului.
Principiile dreptului administraiei publice i cele ale serviciului public sunt
de multe ori greu de definit, de aceea, doctrina se refer la existent unor concepte
oarbe legate de natura eluziv a principiilor administraiei publice. Conceptele
oarbe sunt concepte frecvente sau chiar principii vagi care sunt emise i redefinite
de ctre curile judectoreti sau de alte autoriti publice avizate, n cazuri
particulare. Aceast lips de claritate provoac numeroase dispute legale, supuse
spre judecat curilor de justiie, care trebuie s coreleze propriile definiii emise
anterior cu valorile sociale i cu percepiile care evolueaz n timp. n consecin,
conturul conceptual al acestor principii rmne neclar n mod permanent.
Conceptele oarbe sunt, n consecin, acelea de bun credin, rezonabilitate, de
urmrire a binelui general i de loialitate. Virtual, toate principiile legale pot fi
catalogate drept concepte oarbe. Contradicia i discrepana cauzeaz, de
asemenea, dificulti n actualizarea principiilor, prin afectarea influenelor legale.
Din perspectiva legal, apelarea la principiile oarbe pare potrivit, datorit
maleabilitii acestora n situaii disparate. ns, din punct de vedere al
comportamentului funcionarilor publici i al autoritilor publice, apare
necesitatea dezvoltrii principiilor generale stabilite de Curte printr-o doctrin
specific.
O problem care s-a pus n doctrina european, a fost aceea a autenticitii
principiilor generale de drept administrati stabilite de Curtea de Justiie European.
n fapt, s-a discutat dac aceste principii posed o direct autenticitate ca surse
independente de drept comunitar sau dac nu cumva ele pot avea doar o
autenticitate subordonat, n msura n care sunt recunoscute de dreptul scris 53. Se
apreciaz c principiile de drept, indiferent de autenticitatea lor ca originar sau
derivat din surse de drept, trebuie aplicate de instituiile comunitare, Curtea
53a se vedea Ioan Alexandru - Drept administrativ comparat, Ed a II-a revzut i
adugit, Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 338-340
32

putnd s condamne o nclcare a acestor principii, la fel ca pe oricare alt norm

scris.

33

Bibliografie
1. Jean-Bernard Auby, Jacqueline Dutheil de la Rochere, Droit administrative
europeen, Ed. BRUYLANT, Bruxeles 2007
2. Domonique Grandguilot, Les institutions de lUnion europeenne, Ed.
Gualino lextenson edition 20014/2015;
3. Lucian Chiriac tiina administraiei i drept, Aula Kiado, 2011
4. Ioan Alexandru, Drept administrative in Uniunea European, Ed. Lumina
Lex, Bucureti, 2007;
5. Augustin Fuerea - Drept comunitar european. Partea general, Ed. All
Beck,2003, Capitolul VII, Seciunea 1 - Principiile generale ale dreptului
comunitar, p.141-147;
6. European Principles for Public Administration, SIGMA Paper No. 27,
1999,OECD;
7. Jurisprudena Curii Europene de Justiie - www.curia.eu.int cu privire
la principiile dreptului administrativ European
8. IVAN VASILE IVANOFF, Drept administrativ European, Targovite, 2008
9. Corneliu Manda, tiina administraiei, Ed. Lumina Lex, 2004
10.http://europa.eu/eu-law/decision

34