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preuve de droit constitutionnel ou administratif

Session 2012

La place du Parlement sous la Vme Rpublique

En raction aux drives de la IVme Rpublique vers le rgime dassemble, la Constitution du 4


octobre 1958 a entendu imposer une discipline au Parlement en renforant le rationalisme
parlementaire qui avait t pourtant mis en place en 1946. Au travers de cette technique, les
rdacteurs de la Constitution de la Vme Rpublique ont souhait mettre fin linstabilit
gouvernementale et renforcer lefficacit du pouvoir excutif.
Ainsi, le Parlement, compos de lAssemble Nationale (reprsentant le peuple) et du snat
(reprsentant les territoires), a vu son rle premier, qui est dadopter les lois, restreint et sa place
dcliner au profit du gouvernement et du prsident de la Rpublique, qui a vritablement merg
comme premier des pouvoirs publics avec la rvision constitutionnelle de 1962 instaurant son lection
au suffrage universel. Ce dclin du parlementarisme a t en outre accentu par lmergence dun
vritable contrle de constitutionnalit des lois avec la cration du Conseil Constitutionnel.
Dans ces conditions, la place du Parlement paraissait initialement rduite et ses marges de
manuvre restreintes. Pour autant, la pratique institutionnelle et les rvisions constitutionnelles
successives ont permis damorcer un rquilibrage institutionnel au profit du Parlement, en se voyant
notamment reconnatre un rle dans le contrle de laction gouvernementale.
De sorte que si la Constitution de 1958 a initialement restreint les pouvoirs du Parlement au profit de
la stabilit de lexcutif (I), la pratique institutionnelle et les rformes constitutionnelles successives ont
nanmoins tendu un rquilibrage partiel au profit du Parlement (II).

I)
La Constitution de 1958 a entendu initialement restreindre les pouvoirs du
Parlement au profit de la stabilit gouvernementale.

A)
La Constitution de la Vme Rpublique rduit significativement le pouvoir lgislatif du
Parlement.

Si le fait que linitiative des lois appartient concurremment au gouvernement et au Parlement ne


constitue pas une nouveaut, en revanche la Constitution de 1958 innove en ce quelle dlimite le
champ dintervention de la loi, nonc en son article 34, qui prcise les matires dans lesquelles la loi
se borne dfinir les principes gnraux et celles dans lesquelles la loi peut tre plus prcise. En
parallle, larticle 37 ouvre dans toutes les autres matires la possibilit au gouvernement dadopter
des rglements autonomes, tandis que larticle 38 lui permet de recourir aux ordonnances pour
intervenir pour une dure limite, sur le domaine relevant en principe du champ de la loi.
Par ailleurs, le gouvernement se voit reconnatre plusieurs possibilits visant restreindre le pouvoir
lgislatif du Parlement : il peut recourir au vote bloqu, dcider de convoquer la Commission Mixte
Paritaire visant acclrer le jeu de navettes entre les assembles parlementaires pour lexamen des
textes et opposer lirrecevabilit si une proposition de loi empite sur le domaine du rglement. La
Constitution instaure en outre des mcanismes systmatiques de restriction du pouvoir des
parlementaires en matire damendement, qui ne peuvent venir aggraver une charge publique ou
diminuer des ressources publiques (article 40), en matire de lois de finances o linitiative est
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systmatiquement applique, avec un nombre de jours maximum dexamen des textes par chacune
des assembles. A ces mcanismes sajoutent la matrise de lordre du jour des assembles par le
gouvernement, celles-ci ne disposant initialement de linitiative que pour une sance mensuelle, de
mme que la limitation du nombre de commissions permanentes charges dexaminer les textes et de
constituer des groupes de travail, initialement fix six.
Linstauration du contrle de constitutionnalit des lois (article 61) constitue un autre lment essentiel
de limitation des pouvoirs du Parlement. Le rle initialement dvolu au Conseil constitutionnel consiste
vrifier que la loi nempite pas sur le domaine rglementaire et quelle est conforme dune faon
gnrale la Constitution. A cette fin, la saisine du conseil constitutionnel tait au dpart rserve au
Prsident de la Rpublique, au Premier ministre et aux prsidents de chacune des assembles
parlementaires. Les dcisions du Conseil constitutionnel simposent aux pouvoirs publics. Le contrle
automatique des lois organiques et des rglements des assembles vient renforcer en thorie le
dclin du Parlement dans son pouvoir de lgifrs.
De plus, lmergence du droit communautaire et le dveloppement du droit international sont venus
concurrencer le pouvoir lgislatif. Le droit communautaire driv (rglements et directives), deffet
direct et ayant primaut sur le droit national, reprsente dsormais plus de la moiti du droit en
vigueur en France. Le droit international concurrence aussi le domaine lgislatif, mme si les traits
donnent lieu une autorisation de ratification par le Parlement (article 53), en ce sens quils revtent
une fois entrs en vigueur dans le droit interne, une valeur suprieure aux lois.
Enfin, lamoindrissement des pouvoirs du Parlement apparat parachev avec la possibilit de recours
au referendum sur les questions ayant trait aux institutions ou la vie conomique et sociale de la
Nation (article 11), qui sont dinitiative gouvernementale, ou encore avec le mode de rvision de la
Constitution (article 89), pour lequel le gouvernement, aprs avoir soumis le projet ou la proposition
lexamen de chacune des assembles peut dcider de faire adopter le texte par le Parlement runi en
Congrs ou en ayant recours au referendum.

B)
Les pouvoirs de mise en cause de laction gouvernementale par le Parlement sont
restreints au profit de la stabilit du pouvoir excutif.

La Vme Rpublique consacre un rgime semi-parlementaire dans lequel le gouvernement est


responsable devant lassemble nationale (article 49 et 50 de la Constitution), mais la Constitution
instaure plusieurs mcanismes favorisant la stabilit de lexcutif.
Les fonctions parlementaires et ministrielles sont incompatibles (article 23), de faon ce que le
gouvernement demeure solidaire. En effet, cette incompatibilit, voulue par le gnral De Gaulle,
visait dans son esprit renforcer la sparation des pouvoirs et viter le retour des pratiques
antrieures o en dpit de linstabilit gouvernementale, le personnel politique revenait rgulirement
au gouvernement mais pouvait le quitter tout moment en ayant lassurance dy revenir, et ce au
dtriment de lefficacit de laction publique.
En outre, les mcanismes de renversement du gouvernement sont particulirement limits : ils
peuvent tre activs loccasion du discours de politique gnrale du Premier ministre ou encore
loccasion de lexamen dune loi (article 49-3). Dans les deux cas, la motion de censure doit tre
signe par 10% des dputs et dpose dans les 48 heures. La motion nest rpute adopte que si
une majorit de voix pour se dgage, les abstentions valant un vote contre la motion. Par ailleurs,
le recours larticle 49-3 a constitu pendant longtemps pour le gouvernement un moyen dadopter
des lois lassemble nationale avec une majorit simple (sous le gouvernement Rocard notamment
entre 1988 et 1991) ou de rtablir la discipline des dputs. Le gouvernement ne peut tre renvers
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en revanche par le Snat, devant lequel il a la possibilit de faire un discours de politique gnrale
sans donner lieu dbat (article 49-4).
En parallle, le dsquilibre instaur par la Constitution de 1958 au profit du pouvoir excutif se
caractrise par le pouvoir donn au Prsident de la Rpublique de dissoudre lAssemble Nationale
(article 12), de demander le recours des pouvoirs exceptionnels en cas de menace grave pour la
Nation (article 16) ou encore celui de demander une deuxime dlibration au Parlement.
Llection au suffrage universel du Prsident de la Rpublique instaur en 1962 a consacr la
discipline majoritaire au sein de lAssemble Nationale, tandis quelle a permis une lecture
prsidentielle de la Constitution en ce quen ayant le pouvoir de nommer le Premier ministre quil
veut et en dcidant sur la proposition de ce dernier, de mettre fin ses fonctions, le Prsident de la
Rpublique dispose du Premier ministre comme dun collaborateur plutt que dtre conduit travailler
avec le chef thorique de la majorit lAssemble. En revanche, la situation de cohabitation redonne
du pouvoir au Parlement en ce que le Premier ministre nomm par le Prsident ne peut tre que le
chef effectif de la nouvelle majorit et consacre alors une lecture plus parlementaire de la Constitution.
Pour autant, la pratique des textes et lvolution de ces derniers a permis au Parlement de jouer un
rle plus important que celui qui lui a t initialement confi.

II)
La pratique et les rformes constitutionnelles successives ont toutefois tendu
un rquilibrage institutionnel partiel au profit du Parlement.

A)
Lvolution institutionnelle a progressivement permis au Parlement dexercer un rle
plus important que ne le laissait entendre une lecture stricte de la Constitution.
Le Conseil Constitutionnel sest en premier lieu avr tre un dfenseur des prrogatives du
Parlement. La rforme constitutionnelle de 1974, puis celle de 1992, ont permis 60 dputs ou
snateurs de saisir le Conseil constitutionnel sur les textes de loi puis sur les traits internationaux,
permettant ainsi de garantir les droits de lopposition et lui donner juridiquement raison. Mais cest
essentiellement par le biais de sa jurisprudence que le Conseil constitutionnel a garanti les pouvoirs
lgislatifs du Parlement ; ainsi dans sa dcision blocage des prix (1982), le Conseil constitutionnel
a reconnu au Parlement le pouvoir dempiter sur le domaine rglementaire, tandis que le
gouvernement ne peut pas empiter sur le domaine lgislatif quand il dicte des rglements. En effet,
le gouvernement peut toujours opposer lirrecevabilit du texte de proposition de loi avant son
adoption, et peut dlgaliser le texte aprs son adoption.
De mme, le Conseil constitutionnel censure tout transfert de comptence au gouvernement par le
Parlement pour dicter des rgles qui relvent normalement de la comptence de ce dernier (dcision
sur la loi relative aux universits de 2005), mme si en parallle, le Conseil Constitutionnel peut aussi
censurer des lois juges bavardes, au nom de lobjectif valeur constitutionnelle dintelligibilit et de
clart de la loi (dcision de 1999).
Afin de permettre davantage lexamen des projets de rglements et directives communautaires, qui
sont soumis depuis 1992 un mcanisme dapprobation parlementaire avant adoption par la France
des textes au Conseil de lUnion europenne (article 88-4 de la Constitution), la rvision
constitutionnelle de 1995 a tabli une session parlementaire ordinaire unique. Nanmoins, cet effort
en faveur dune participation accrue des parlementaires aux dbats europens et ladoption des lois
de faon gnrale est contrebalanc par labsentisme, li notamment au cumul des mandats. Cette
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dsaffection relative pour les assembles parlementaires est toutefois attnue en partie par les
mcanismes de sanction disciplinaire ou encore par le recours lassemble nationale du vote
lectronique depuis 1993, qui limite de fait le recours la procuration entre dputs.
En outre, le Parlement sest vu reconnatre un rle croissant dans lvaluation et le contrle des
politiques publiques : linstauration de lordonnance Jupp portant cration des lois de financement de
la scurit sociale (LFSS) compter de 1996 a permis au Parlement daccrotre son information sur
les comptes de la scurit sociale, et de contribuer la matrise des dpenses publiques en la matire
par le biais de la fixation de lobjectif national des dpenses dassurance maladie (ONDAM). En
parallle, cette mme date, sont institus la mission dvaluation et de contrle, de mme quun
dbat dorientation budgtaire avant prsentation du projet de loi de finances initial de lanne
suivante dpos le premier mardi doctobre au bureau de lAssemble Nationale.
Pour autant en matire de finances publiques, cest la rforme de lordonnance organique de 1959 par
ladoption en 2001 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), au demeurant dinitiative
parlementaire, qui va permettre de renforcer les pouvoirs dinformation du Parlement en matire de
finances publiques de lEtat, en instaurant une prsentation des dpenses par politique publique et
non plus par ministre et catgorie de dpense, en adossant aux lois de finances initiales des projets
annuels de performance et en adossant aux lois de rglement les rapports annuels de performance
sy rapportant, ces dernires lois devant systmatiquement tre examines avant les secondes afin de
donner une visibilit sur laction publique aux parlementaires et partant dinstaurer un chanage
vertueux. Sur ce point, les crdits se retrouvent avec la LOLF justifis au premier euro l o
lordonnance de 1959 distinguait entre services vots, qui ntaient pas dtailles et les mesures
nouvelles, qui seules pouvaient faire lobjet dun examen. Le pouvoir damendement du Parlement
dans le cadre de larticle 40 est par ailleurs entendu au niveau des crdits de la mission, laissant ainsi
place une lecture plus souple. Enfin, la concurrence des rglements autonomes avec les lois ne
sest pas ralise, dans la mesure o limmense majorit des rglements sont des textes dapplication.
Cette volution en faveur de pouvoirs plus grands en matire lgislative a t paracheve par la
rvision de 2008.

B)
Le rquilibrage institutionnel au profit du Parlement a t pour partie renforc par la
rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

La rvision de 2008 a entendu renforcer les pouvoirs du Parlement dans sa fonction lgislative. A ce
titre, ses prrogatives ont t accrues tant sur le fond que sur les modalits dexamen et dadoption
des textes.
Sur le fond, le Parlement devient en principe matre de son ordre du jour, mme si le texte est aussitt
attnu par le fait que chaque assemble doit prvoir deux semaines de sance aux textes dinitiative
gouvernementale, une semaine pour le contrle de laction gouvernementale et un jour dinitiative au
profit de lopposition qui au demeurant se voit reconnatre un dbut de statut.
De plus, les assembles parlementaires retrouvent le droit dmettre des rsolutions, mme si cellesci ne peuvent tendre mettre en cause la responsabilit du gouvernement, et sont dsormais
informes de lenvoi de troupes militaires pour des oprations extrieures dans les 48 heures suivant
leur dploiement, celui-ci devant tre ensuite approuv aprs une priode de quatre mois (article 35).
Le Parlement dispose dsormais de la possibilit de recourir au Conseil dEtat, jusque-l rserv au
gouvernement, afin doprer une analyse juridique de la proposition de texte, tandis que le

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gouvernement ne peut plus recourir larticle 49-3 que pour ladoption des lois de finances ou
ladoption dun seul texte de loi par session parlementaire.
Les modalits dexamen des textes ont, elles aussi, t modifies afin de renforcer la place du
Parlement : le nombre de commissions permanentes est pass huit, tenant ainsi compte de la
monte en puissance des anciennes dlgations parlementaires pour lexamen des textes
communautaires. En outre, la qualit du dbat parlementaire se voit reconnue par le fait que
dsormais, les projets de loi examins en session plnire sont ceux tels quamends en commission
parlementaire et non le projet tel quinitialement dpos par le gouvernement.
Enfin, la reconnaissance du rle du Parlement dans lvaluation des politiques publiques a t
consacre par la rcriture de larticle 47 de la Constitution, qui dispose que la Cour des comptes
assiste le Parlement dans cette mission, faisant de Cour des comptes une institution rattache
quidistance du gouvernement et du Parlement.

La place du Parlement sous la Vme Rpublique a donc t renforce au cours du temps. Toutefois
cette volution en faveur dune capacit dobtention dinformation plus grande et dun renforcement de
la qualit de la loi ne sest pas accompagn par une rforme institutionnelle dampleur qui se serait
traduit par une modification de lquilibre institutionnel tel que conu par les rdacteurs de la
Constitution.
Si ce dsquilibre permet lexcutif de conserver son efficacit, les marges de manuvre du
Parlement peuvent tre encore augmentes sans rforme constitutionnelle supplmentaire : en effet,
la place du Parlement peut tre encore augmente par deux mesures : le referendum dinitiative
populaire, cr par la rvision constitutionnelle de 2008, dont il reste encore adopter les modalits
dapplication. En outre, labsentisme des parlementaires pourrait tre considrablement limit par
une restriction, voire linterdiction du cumul des mandats, reconnu comme une tare de la dmocratie
franaise. La fin du cumul des mandats permettrait ainsi de donner toute sa place au Parlement.

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