Carlos LVAREZ NOGAL, Instituciones y desarrollo econmico: la Casa de Contratacin y la

Carrera de Indias (1503-1790) , Uc3m, Departamento de Historia econmica, Documento de

Trabajo 03-02 (2003), texto abreviado.
El estudio de las instituciones y sus efectos sobre el crecimiento econmico ha sido una
lnea de investigacin muy fructfera en las ltimas dcadas, no slo en el mbito de la teora
econmica, sino tambin en el de la historia. Existe un enorme inters por saber cul es el papel de
las instituciones, en el comportamiento econmico de los individuos. Tanto la metodologa, como
los principios bsicos sobre los que se asienta la nueva lnea de investigacin institucional, difieren
significativamente de la lnea clsica surgida a finales del siglo XIX como reaccin a los
planteamientos normativos de la teora econmica neoclsica.
El objetivo del anlisis econmico institucional es poner de manifiesto que las instituciones
importan y mucho, a la hora de obtener resultados econmicos. La mayor parte de los autores
consideran las instituciones el conjunto formal e informal de reglas que rigen la actividad
econmica y en que se incluyen los mecanismos que permiten su cumplimiento. Las instituciones
constituiran la estructura de incentivos con que cuentan las sociedades para llevar a cabo su
desarrollo econmico. Ese concepto amplio de instituciones abarca reglas de comportamiento,
creencias, tradiciones, leyes y organizaciones.
La investigacin de la actividad econmica desarrollada entre Espaa y Amrica durante la
poca colonial adquiere bajo esta perspectiva una dimensin diferente. El anlisis del crecimiento
econmico no se reducira solo a la descripcin y cuantificacin de los elementos que intervinieron
en las transacciones, como por ejemplo, las mercancas, los barcos o la cuanta de los metales
preciosos, es decir de todas aquellas variables cuantitativas que permiten explicaciones econmicas
usando modelos neoclsicos. Las instituciones, adems de influir sobre el volumen de
transacciones y sus precios, tambin intervienen directa e indirectamente en la toma de decisiones
econmicas de los individuos, al menos con la misma fuerza con la que lo puede llegar a hacer una
alteracin de los precios relativos. Ese marco institucional abarca aspectos sociales, culturales y
polticos, muy pocas veces cuantificables, pero esenciales en cualquier proceso de desarrollo
econmico. Por tanto, en el anlisis econmico de la Carrera de Indias tienen una especial
relevancia aquellos elementos institucionales difcilmente cuantificables, pero que hicieron posible
las transacciones, incluso cuando existan elevados costes de transaccin y una gran incertidumbre.
Cules fueron esos elementos y cmo se aplicaron?
Uno de los ms importantes fue, sin duda, la existencia de la Casa de la Contratacin de
Sevilla. Este organismo fue fundado por la Corona en 1503 siguiendo el modelo portugus de la
Casa da India con objeto de centralizar en ella la gestin y gobierno de todo el comercio con
Amrica. A pesar de seguir el modelo lusitano en un primer momento, la Corona abandon muy
pronto la idea de que la Casa monopolizase el comercio trasatlntico y prefiri dejarlo en manos
privadas, limitndose a controlar las personas y mercancas que intervenan en l. De esa forma, la
Casa de la Contratacin se concentr en regular el trfico comercial para cumplir con los objetivos
fiscales que la Corona le haba encomendado. Adems, actu como tribunal de justicia en materias
de navegacin, como oficina migratoria, escuela de nutica y sirvi de depsito a los bienes de
difuntos procedentes de Amrica. Su permanencia durante casi trescientos aos como organismo
regulador de la Carrera de Indias tuvo enormes consecuencias a la hora de fomentar o entorpecer la
actividad econmica entre Espaa y Amrica.
La pregunta clave sera: Fue la Casa de la Contratacin una institucin que permiti e
increment la actividad econmica, o por el contrario, se convirti en uno de sus mayores
obstculos? De qu forma influy la Casa de la Contratacin en el desarrollo de la actividad
econmica, no slo comercial sino tambin productiva, entre Espaa y Amrica?

I. EL MERCADO AMERICANO ENTRE LA INICIATIVA PRIVADA Y LA INTERVENCIN

DE LA CORONA
El comercio entre Espaa y sus territorios americanos fue concebido desde muy pronto
como una actividad de carcter privado, aunque siempre bajo la tutela y regulacin de la Corona
espaola. La Monarqua espaola renunci a monopolizar la explotacin de una actividad
econmica para la que no tena ni recursos ni infraestructura suficiente. Por tanto, aunque los
individuos tuviesen restricciones de entrada establecidas por la Corona espaola para poder
participar, las actividades de intercambio entre Espaa y Amrica se llevaron a cabo en rgimen de
competencia.
Uno de los elementos esenciales de una economa donde se reconoce la propiedad privada
es el carcter voluntario en la transferencia de bienes. Las reglas que la regulan tienen como
fundamento el principio de inviolabilidad de esos derechos de propiedad, lo cual exige unos
mecanismos de control que aseguren su cumplimiento y garanticen tanto la propiedad de los
individuos como su transferencia. Cuanto ms claras sean esas reglas en un mercado, mayores
niveles de utilidad recibirn los individuos, haciendo posible que las operaciones de intercambio
no se establezcan slo entre personas prximas o de confianza, sino que adopten tambin la forma
de intercambios complejos entre extraos. Este proceso conducira a un incremento de las
relaciones mercantiles y, por tanto, de toda la actividad productiva.
Una parte de las reglas que rigieron la actividad econmica de la Carrera de Indias fue
establecida por la Corona, y la vigilancia de su cumplimiento estuvo a cargo de los oficiales reales
de la Casa de la Contratacin. Nos referimos a las reglas operacionales de carcter general, cuyo
establecimiento resultaba ms sencillo y menos costoso para un gobierno que para cualquier
individuo en solitario. Aspectos como el lenguaje, la escritura, el sistema numrico, las pesas y
medidas, las unidades de cuenta y la moneda fueron impuestos por la Corona espaola desde el
inicio de la actividad econmica con Amrica y perduraron de forma estable a lo largo del tiempo.
Las instituciones de origen privado fueron especialmente tiles para resolver los
problemas surgidos cuando los individuos establecan relaciones de intercambio que perduraban
en el tiempo. Diferentes formas contractuales ayudan a resolver la incertidumbre que a veces existe
en este tipo de transacciones. Sin embargo, la firma de un contrato genera antes y despus otros
problemas. La bsqueda y comprobacin de la informacin necesaria para firmarlo, as como la
ejecucin, control y cumplimiento de dicho acuerdo una vez firmado, exige unos costes que
pueden llegar a desanimar a los agentes econmicos e impedir la transaccin. El papel jugado por
una autoridad externa sobre los individuos que firman un contrato puede resultar decisivo a la
hora de reducir esos costes y, por tanto, es un elemento esencial para fomentar la actividad
econmica, reduciendo la incertidumbre y las posibilidades de ser engaado. Ese papel pudo
jugarlo la Casa de la Contratacin, al menos en el periodo inicial de la formacin del mercado.

II. LA INFLUENCIA DEL PODER ABSOLUTO DE LA CORONA ESPAOLA EN EL

DESARROLLO DEL MERCADO AMERICANO
Especificar cul fue el poder real de la Monarqua espaola sobre la actividad y los agentes
econmicos que intervinieron en el comercio con Amrica es esencial a la hora de analizar el papel
desempeado por la Casa de la Contratacin en la promocin o impedimento de la actividad
econmica. A la hora de juzgar el papel del gobierno en la economa, Nye ha propuesto distinguir
entre dos extremos. El primero es la capacidad del gobernante para comportarse como un parsito
y el segundo los bienes pblicos que ofrece. Un gobernante parsito sera aquel cuyos sbditos
disfrutaran de una riqueza mayor en el caso de que dicho gobernante no existiese. El otro caso
extremo, un gobernante exclusivamente gestor, es aquel que se encargara de proveer servicios sin
que nadie pueda hacerlo mejor. Sin l los sbditos gozaran de una riqueza menor.

Nunca se dan ambos extremos. Por eso el gobernante aparece como deseable porque
provee bienes pblicos, algo que el sector privado muchas veces no hace, o lo hace pero con menor
eficacia; y al mismo tiempo, resulta indeseable porque el gobernante siempre se comporta como un
parsito en algn momento. Una extraccin de rentas mayor de la deseable es parte del precio
pagado por los beneficios derivados de la existencia de un gobierno.
Por un lado, la Casa de Contratacin era un bien pblico en s mismo, creado por la Corona
para facilitar las actividades de los mercaderes en la Carrera de Indias, y por otro, fue un
organismo al servicio del rey para maximizar sus beneficios, an a costa de los intereses privados
de los mercaderes. La Corona espaola fue siempre un agente activo en el mercado que trataba de
regular y para ello utiliz la Casa como un instrumento ms de su poltica de extraccin de rentas.

III. CONTRIBUY LA CASA DE LA CONTRATACIN AL DESARROLLO DEL

COMERCIO AMERICANO?
En un mundo sin costes de transaccin es posible desarrollar un mercado en el que la
cooperacin estable y duradera entre mercaderes sea irrelevante, el precio de los bienes sera
suficiente e incluso el mejor modo de llevar a cabo los intercambios y la toma de decisiones. Sin
embargo, en el mundo real, y en especial en la Espaa del siglo XVI y XVII, con serios obstculos
para disponer de informacin, una ausencia absoluta de cooperacin significara agentes
econmicos apostando a ciegas, sospechando continuamente unos de otros y rechazando
comprometerse por miedo a ser engaados. Esa cooperacin entre mercaderes que reduce costes de
transaccin se puede alcanzar de forma privada, asumiendo individualmente sus costes, o puede
alcanzarse con la intervencin de una tercera parte que acte como rbitro en la negociacin. Esa
intervencin externa puede facilitar el acuerdo, reducir sus costes y fortalecer la confianza de los
agentes a la hora de emprender un mayor nmero de transacciones.
En el caso del comercio con Amrica, encontramos que la Monarqua espaola, a travs de
la Casa de la Contratacin, contribuy de distintas formas a reducir costes de transaccin y a
generar incentivos para que la actividad econmica creciese, al menos en su fase inicial.
a) La defensa del comercio y la proteccin de los navos
La proteccin de la propiedad privada frente a cualquier amenaza o agresin resulta
costosa. La proteccin colectiva llevada a cabo por un gobierno es un bien pblico que permite
reducir significativamente el coste individual de ese servicio. Su provisin lleva consigo la
aparicin de problemas de free-riding que exigen castigos y vigilancia, pero no impiden que esa
provisin colectiva siga siendo ms econmica que la individual.
La Monarqua espaola fue capaz de ofrecer una proteccin colectiva de los derechos de
propiedad a todos los que intervenan en la Carrera de Indias, y lo hizo especialmente a travs de la
estructura administrativa de la Corona en Amrica, y durante el trayecto, a travs del sistema de
flotas. En las ordenanzas que entreg el Consejo de Indias a la Casa en 1552 ms de 70 captulos de
un total de 200, ya se dedicaban a describir la normativa de la navegacin a Amrica: visita de
navos, tonelaje, tripulacin, la manera de cargar, los armamentos, etc. A partir de 1561 se prohibi
la navegacin de navos sueltos y se estableci que el trfico comercial se llevase a cabo en dos
flotas anuales. Los oficiales reales de la Casa tenan que encargarse de despachar todos los aos una
flota a Nueva Espaa y otra a Tierra Firme, acompaadas de navos de guerra para proteger tanto a
las embarcaciones como a su carga de cualquier agresin externa. La proteccin organizada por la
Corona tambin eliminaba la posibilidad de que en la navegacin participasen navos no aptos
para cruzar el Atlntico. La Corona trat de impedir no slo los cada vez ms frecuentes ataques de
piratas y corsarios, como la insensatez de muchos mercaderes que, por codicia, aprestaban navos
en psimas condiciones de navegabilidad.

b) El suministro de informacin
La formacin de un mercado descansa sobre la existencia de informacin que permita a los
agentes econmicos tomar decisiones. Necesita ser producida e intercambiada, pero al mismo
tiempo creble y digna de confianza. Dicha informacin no es nunca una mercanca gratuita. La
creacin de instituciones para reducir costes de transaccin es el tema central del anlisis sobre el
papel regulador de los gobiernos y una de las razones por la que surgen empresas. Una
organizacin estatal puede abaratar la produccin, transferencia y credibilidad de cualquier
informacin relevante para la actividad econmica.
Los territorios americanos sobre los cuales la Corona pretenda fomentar la actividad
econmica privada, eran deficitarios en informacin. La Monarqua a travs de la Casa de la
Contratacin promovi la enseanza de tcnicas de navegacin en un intento por facilitar y
abaratar el transporte. La Casa de la Contratacin se convirti en la primera institucin oficial
creada para fomentar el conocimiento nutico y en 1552, se formaliz ese esfuerzo creando la
Ctedra del Arte de la Navegacin y la Cosmografa.
Otro de los mbitos sobre los que actu la Corona, fue la difusin de informacin comercial
entre los mercaderes de la Carrera de Indias. El hecho de que el sistema de flotas redujese la
navegacin entre Espaa y Amrica a momentos especialmente indicados por la Corona bajo la
proteccin de navos de guerra, exigi el envo de navos sueltos costeados por la Real Hacienda
para recoger la correspondencia de la administracin real y de los particulares. A travs de los
llamados navos de aviso enviados por la Casa de la Contratacin, los mercaderes pudieron
transferir informacin sobre el estado de los mercados americanos. Cualquier variacin de la oferta
o demanda de productos en las ferias de Portobelo y Veracruz poda modificar sus precios en
Sevilla. La Corona orden que esos navos de aviso fuesen pequeos y ligeros, prohibiendo cargar
en ellos mercancas, para lograr que fueran ms veloces en sus viajes.
IV. POR QU LA CASA DE LA CONTRATACIN PUDO SER UN OBSTCULO PARA EL
CRECIMIENTO ECONMICO?
La Monarqua espaola saba que al establecer un orden en la actividad econmica con
Amrica contribua a su desarrollo, incrementaba sus ingresos fiscales y haca posible su expansin
territorial en Amrica. Sin embargo, las necesidades de su poltica exterior europea, que no eran
otras que las de su propia supervivencia, la obligaron a relegar el suministro de bienes pblicos
necesarios para favorecer la actividad econmica y a concentrarse en obtener mayores ingresos.
Tras el descubrimiento de Amrica, los ingresos de la Corona haban aumentado al crecer
la actividad econmica, pero en cuanto la expansin inicial entr en rendimientos decrecientes, en
lugar de resolver las dificultades que impedan un mayor crecimiento, la Corona se concentr en
extraer mayores ingresos a corto plazo abusando de su poder. Los mismos mecanismos que haban
permitido al rey legislar y hacer cumplir esas leyes en beneficio de toda la comunidad, fueron los
mismos que despus le sirvieron para beneficiarse a su costa, alterando de paso los incentivos que
haban impulsado el crecimiento de la actividad econmica. Podemos distinguir cuatro formas a
travs de las cuales la Monarqua y sus oficiales reales crearon ineficiencia en la Carrera de Indias:
a) La Monarqua estableci las reglas de juego que le interesaban
Los objetivos del soberano no tienen por qu coincidir con los de sus sbditos. El rey puede
estar ms interesado en mantener su propio poder, que en crear condiciones de eficiencia
econmica. Y debido a los costes de establecer y recaudar impuestos, unos derechos de propiedad
menos eficientes para el conjunto de la actividad econmica, pueden ser ms favorables para el rey
a la hora de maximizar sus ingresos a corto plazo. El caso britnico es un ejemplo para algunos
autores del xito que puede conseguirse si se quieren aumentar los ingresos del estado a travs de

compromisos crebles en la poltica fiscal que signifiquen respeto a los derechos de propiedad
establecidos. La Corona espaola, por el contrario, demostr una actitud predatoria.
Cualquier gobierno con habilidad suficiente para extraer rentas de sus sbditos tratar de
hacerlo de forma que maximice sus ingresos. Cuanto mayores sean los costes de transaccin de
controlar a la vez distintos mecanismos de produccin, ms ligada estar la extraccin de rentas a
un reducido nmero de actividades, y cuanto ms pequeo sea el potencial de ganancia que
obtiene el soberano de sus sbditos por el uso de mejores tecnologas de produccin, ms probable
es que el rey los fuerce a trabajar evitando la forma ptima, a cambio de seguir manteniendo un
control ms sencillo en la extraccin de rentas. La rigidez del sistema de flotas durante el tiempo
que estuvo vigente, o el empeo por mantener un nico puerto comercial con Amrica, son
ejemplos de esa actitud predatoria de la Corona espaola.
b) La Monarqua no respet las reglas del juego que ella misma haba establecido
Una de las formas que tiene el Estado de fomentar el crecimiento econmico consiste en
cobrar cierta suma de impuestos para sufragar la provisin de bienes pblicos. El problema era que
un monarca absoluto como el rey de Espaa, no tena slo poder para proteger la actividad
privada, sino tambin para expropiarla. La Monarqua espaola demostr en numerosas ocasiones,
especialmente en el siglo XVII, su incapacidad para garantizar la propiedad privada de los
individuos que intervenan en la Carrera de Indias, tal y como se puso de manifiesto en mltiples
ocasiones con la incautacin de metales preciosos privados en los registros de las flotas. Ese hecho
rest imparcialidad a la Monarqua en ese mbito, y fue una de las claves del fracaso de la Casa de
la Contratacin como organismo regulador de la actividad econmica entre Castilla y Amrica.
c) La transferencia de poder de la Monarqua a grupos privilegiados
La estructura de derechos de propiedad sobre la que se asienta el funcionamiento de un
mercado, as como el resto de normas que establecen el funcionamiento de las instituciones que lo
sostienen, tienen un claro componente poltico. Esto significa que, aunque un Estado benefactor
fuese capaz de establecer unas normas que regulasen una determinada actividad econmica en
beneficio de toda la comunidad, los rasgos propios de dicha autoridad y la forma de ejercerla
pueden generar cambios posteriores que acaben beneficiando slo a unos pocos.
El peso poltico de ciertos sectores e intereses econmicos influy en la toma de decisiones
de la propia Casa de la Contratacin. La ineficiencia de la Corona sobre la economa surge no tanto
por intervenir directamente sobre ella con su poder absoluto, como por comerciar con ese poder.
Esa cesin de poder por parte de la Monarqua espaola a cambio de un rendimiento econmico
directo explica porqu la Casa de la Contratacin y los organismos establecidos por la Corona para
regular la Carrera de Indias fueron perdiendo parte de su jurisdiccin en beneficio de otras
instituciones y organismos de carcter privado.
Los Consulados de mercaderes fueron quiz el ejemplo ms claro de esa transferencia de
poder a un grupo privado a cambio de unos beneficios que la Corona no poda obtener por s
misma. El primero en crearse fue el Consulado de mercaderes de Sevilla en 1543. A medida que el
Consulado se consolid, se hizo cargo de coordinar la bsqueda de informacin, la inspeccin, la
regulacin de los contratos, y otras actividades que en parte haban sido controladas por la Casa.
Con el tiempo y a cambio de provisiones de dinero a la Corona, los miembros del Consulado
acabaron controlando desde la gestin de la avera y el despacho de las flotas, hasta el cobro de
muchos impuestos de la Carrera de Indias.
c) La transferencia de poder de los oficiales reales de la Casa
En esa transferencia del poder real a otros agentes tenemos que distinguir el papel
desempeado por los oficiales reales de la Casa como representantes de los intereses de la Corona,
y el propio papel jugado de forma independiente por dichos funcionarios a ttulo personal.

La eficacia de una organizacin depende en parte de los individuos que la dirigen. Por eso,
una institucin debe estar bien diseada y apropiadamente manejada. Parte de las rentas
monopolsticas del comercio americano que pretenda obtener la Monarqua desaparecieron en
manos de los burcratas que representaban su autoridad. Los oficiales reales transfirieron a otros
parte del poder que tenan en razn de su cargo. A cambio recibieron dinero, favores personales y
un reconocimiento social que de otra forma no podan lograr. Esos problemas de agencia alteraron
la distribucin de los beneficios que la autoridad real extraa legtima o ilegtimamente. Adems
acrecent los efectos negativos de la intervencin real sobre el conjunto de la actividad econmica,
concediendo beneficios cuasi-monopolsticos a determinados individuos. A pesar de la rigurosa
prohibicin de hacer negocios particulares, tanto los jueces oficiales como todos los dems
funcionarios de la Casa de la Contratacin, se dedicaron a hacer negocios clandestinos.
La venta de oficios fue una de las soluciones adoptadas por la Monarqua para lograr
mayores ingresos en un periodo de apuro. En el siglo XVII, cuando las necesidades financieras de
la Real Hacienda aumentaron, se eliminaron las restricciones y los cargos ms importantes de la
administracin real se adjudicaron simplemente al mejor postor. Estas ventas hereditarias eran
peligrosas, pues obstaculizaban las posibilidades de revisin y el castigo de faltas cometidas.

CONCLUSIONES
La Casa de la Contratacin tuvo aspectos positivos y negativos al mismo tiempo, aunque
no todos actuaron siempre con la misma intensidad. Aquellos que fomentaron el crecimiento
econmico estuvieron relacionados con la provisin de bienes pblicos. La Casa vigil el
cumplimiento de los contratos privados, defendiendo los derechos de propiedad de quienes
comerciaban con Amrica. Permiti definir la forma de transferir informacin y los mtodos para
lograr que dicha informacin fuese creble. Se encarg de proveer bienes pblicos como la defensa
colectiva que, de otra forma, no hubiera sido posible disfrutar; asumi la enseanza de las tcnicas
de navegacin, la provisin de mapas cartogrficos precisos, garantiz la repatriacin de capitales.
En definitiva, la Monarqua dot a la relacin econmica con Amrica de una estructura mnima de
gobierno para regular las relaciones contractuales entre los individuos.
La Casa de la Contratacin tambin influy negativamente sobre el crecimiento econmico.
En primer lugar, la Monarqua estableci las normas por las que se rigi la actividad econmica en
el mbito americano, buscando ms su propio beneficio que el de los agentes econmicos. En este
sentido, la Casa gestion el cobro de impuestos concediendo monopolios y manteniendo sistemas
de recaudacin poco eficientes, pero sencillos de controlar administrativamente.
En segundo lugar, una vez establecidas las reglas del juego, la Monarqua tampoco respet
sus propias reglas, tratando de sacar beneficios adicionales a corto plazo. Esa actitud confiscatoria
oblig a la Casa de la Contratacin a olvidar temporalmente su compromiso de respetar la
propiedad privada. Se llevaron a cabo numerosas confiscaciones de metales preciosos de
particulares. Este aspecto obedece a la dependencia que siempre tuvo la Casa del poder real.
En tercer lugar, la Monarqua no slo utiliz su poder para establecer las reglas de la
actividad econmica, sino que comerci con l cuando necesit ingresos extraordinarios. De esta
forma, la Casa de la Contratacin fue perdiendo competencias en beneficio de determinados
grupos de particulares, capaces de sacar mayor rentabilidad econmica al ejercicio del poder real y
transferir parte de esos beneficios a la Monarqua.
En cuarto lugar, no slo la Monarqua directamente, sino tambin los propios oficiales
reales pusieron en venta el poder que haban recibido del rey para legislar y hacer cumplir las
leyes. En lugar de respetar esas normas, los funcionarios de la Casa de la Contratacin utilizaron
sus cargos para hacer negocios particulares y obtener beneficios personales.