Florin CUNEANU Drept penal European

CAPITOLUL 2
Apariia i dezvoltarea dreptului penal european.
Izvoarele dreptului penal european

2.1. Izvoarele dreptului Uniunii Europene

Analiznd sursa coninutului dreptului Uniunii

Europene, se constat c exist trei categorii de izvoare:
a. Izvoarele originare (primare), n care sunt
incluse actele juridice fundamentale ale dreptului comunitar
constituite de: Tratatele de instituire a celor trei Comuniti
Europene, Actul Unic European i Tratatul de fuziune din
1967, Tratatul de modificare a tratatelor de instituire a
Comunitilor Europene privind Groenlanda (17 martie 1984),
Tratatul de la Maastricht, Tratatul de la Amsterdam, Tratatul de
la Nisa, Tratatul de la Lisobona. Pe ln acestea sunt izvoare
primare i deciziile si tratatele de aderare, decizia i actul
privind alegerile directe n Parlamentul European (1976), cele
dou tratate bugetare sau deciziile privind resursele proprii ale
Comunitilor.
Trebuie observat c o mare parte din izvoarele
primare sunt nlocuite treptat cu alte izvoare, pe msura
dezvoltrii procesului de integrare european.
b. Izvoarele secundare (derivate) cuprind actele
adoptate de institutiile comunitare n scopul aplicrii
prevederilor Tratatului. n fapt, aceste izvoare sunt
regulamentele, directivele i deciziile adoptate n conformitate
cu normele din izvoarele primare, cu principiile generale ale
dreptului comunitar i cu obiectivele fundamentale ale Uniunii,
toate avnd un caracter obligatoriu. De asemenea, tot n
aceast categorie intr i recomandrile i avizele care nu au

1
 II. Apariia i dezvoltarea dreptului penal european.
Izvoarele dreptului penal european
for juridic obligatori, avnd un rol de apropiere a legislaiilor
naionale; astfel acestea sunt instrumente utile de orientare a
legislaiilor interne.
c. Izvoarele teriare includ internaionale la care
Comunitatea European este parte i conveniile ntre statele
membrecare creeaz norme uniform aplicabile pe teritoriul
Uniunii Europene1.
Pe lng acestea, jurisprudena este recunoscut ca
izvor al dreptului Uniunii Europene, avndu-se n vedere c
acesta este un drept incomplet. n consecin, jurisprudena
capt o importan deosebit, Curtea European de Justiie
contribuind major, prin practica sa, la dezvoltarea dreptului.

2.2. Apariia i dezvoltarea dreptului penal

european
n mod oarecum similar, dreptul penal european,
desprins din derptul Uniunii Europene, prezint aceleai
categorii de izvoare, cu excluderea jurisprudenei Curii
Europene de Justiie, avndu-se n vedere specificul dreptului
penal.
La nceputurile Comunitilor Europene, dimensiunea
penal a lipsit din actele constitutive. Tratatul de la Roma nu a
prevzut nicio dispoziie cu caracter penal, ntruct justiia
penal nu a fost avut n vedere ca politic sau ca obiectiv al
Comunitilor. Cu toate acestea, dreptul comunitar a exercitat
importante influene asupra legislaiilor penale naionale, prin

1
Acordurile ntre statelemembre sunt de dou categorii:
- acorduri care rezult din deciziile adoptate de Consiliul Uniunii
Europene;
- acorduri prevzute n tratate;

2
 Florin CUNEANU Drept penal European

principiul efectului egativ sau al efectului pozitiv al dreptului

comunitar asupra dreptului penal naional2.
Principiul dreptului negativ sau al neutralizrii
dreptului penal naional const n faptul c legiuitorii naionali
sunt mpiedicai s adopte o norm penal contrar unei nrome
comunitare existente.
Principiul efectului pozitiv este contrariul primului
principiu: existena unei reguli comunitare poate impune
legiuitorului naional adoptarea unor msuri de natur penal n
legislaia intern, cu scopul de a da eficien normei
comunitare.
Pe lng aceste dou influene asupra sistemelor de
drept penal naional, a existat i exist cazul particular al
proteciei intereselor financiare ale Comunitilor Europene. La
nivel central, n mod paradoxal, mult timp nu au existat iniiative
de natur penal; cu toate acestea, majoritatea statelor
membre s-au considerat responsabile de a proceda din proprie
iniiativ la adoptarea de msuri privind protecia intereselor
financiare ale Comunitilor Europene. Astfel, protejarea
intereselor comunitare a depins, mult vreme de ordinea
juridic a statelor membre.
Actul de natere a dreptului penal european l
constituie nfiinarea grupului TREVI3, format din minitrii de
interne ai rilor membre ale Comunitii Europene. Acum
ncepe prima din cele patru etape4 ale dezvoltrii politicii
penale comune n spaiul a ceea ce astzi se numete Uniunea

2
D. Flore, op. cit., p. 24;
3
Numele grupului este un acronim ce provine din abrevierea cuvintelor
franceze: Terrorism, radicalisme, extremism et violence internationale;
4
Eldar Hasanov Infracionalitatea n domeniul drogurilor i lupta
mpotriva ei n Uniunea European, Ed. Ideea European, Bucureti, 2007,
p. 37 i urm.;

3
 II. Apariia i dezvoltarea dreptului penal european.
Izvoarele dreptului penal european
European. n aceast etap, instituiile comunitare nu
dispuneau de competene specifice domeniului dreptului penal;
de aceea, grupul TREVI i alte grupuri de lucru nfiinate au
funcionat n afara limitelor sistemului de drept i instituional al
Comunitii Europene.
n aceeai ani, apare ideea spaiului juridic
European, crendu-se un grup de lucru ad hoc de nali
funcionari5, cu mandatul de cercetare a posibilitilor de
colaborare judiciar. Rezultatul muncii grupului a fost un acord
al statelor membre ale Comunitii Europene asupra aplicrii
Conveniei europene pentru reprimarea terorismului6, toate
statele membre fiind obligate s adopte aceast convenie.
De asemenea, grupul ad hoc a iniiat un proiect de
convenie de cooperare n materie penal, stabilindu-se, n
principal o procedur simplificat de extrdare ntre statele
membre; cmpul de aplicare al acesteia nu a fost limitat doar la
actele de terorism, prevzndu-se un ansamblu de acte din
categoria criminalitii grave. Proiectul nu a fost adoptat
datorit opoziiei Olandei la ntlnire minitrilor de justiie din
data de 19 iunie 1980 de la Roma.
A doua etap i are nceputul la nfiinarea Uniunii
Europene Tratatul privind Uniunea European de la
Maastricht, semnat la 17 februarie 1992 i intrat n vigoare la 1
noiembrie 1993.
Prin Tratatul de la Maastricht este instituit
Uniunea European, structurat pe trei piloni: I. Comunitatea

5
Grupul ad hoc a fost creat de Consiliul European din 12- 13 aprilie
1976;
6
Convenia European pentru reprimarea terorismului a fost adoptat
de Consiliul Europei la Strasbourg, la data de 27 ianuarie 1977; Romnia a
ratificat Convenia Legea nr. 19 din 28 februarie 1997, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr. 34 din 4 martie 1997;

4
 Florin CUNEANU Drept penal European

european (pilon supranaional); II. Politica extern i de

securitate comun (pilon interguvernamental); III. Justiia i
afacerile interne - JAI (pilon interguvernamental); procesul
decizional n pilonii II i III este caracterizat prin votul cu
unanimitate n Consiliul European i limitarea rolului PE, acesta
fiind doar consultat;

Din acest moment, lupta mpotriva criminalitii

grave a intrat n sfera de competene, avnd ca baz seciunea
VI din tratat Prevederi privind cooperarea poliieneasc i
judiciar n materie penal. n acest fel, lupta comun
mpotriva criminalitii a fost inclus n cadrul pilonului al treilea
al Uniunii Europene numit Colaborare n domeniul justiiei i a
afacerilor interne. Dar pe parcursul acestei etape, Uniunea
European nu a dobndit puteri legislative n cadrul celui de-al
treilea pilon, neavnd posibilitatea adoptrii, de una singur, a
unor acte normative privind combaterea criminalitii. n
vederea realizrii obiectivului celui de-al treilea pilon, instituiile
Uniunii Europene au apelat la emiterea a trei categorii de acte:
- Poziii comune, rezoluii i recomandri ale
Consiliului Uniunii Europene;
- Aciuni comune;
- Convenii ntre statele membre.
Cel de-al treilea tip de act este cel care a
reprezentat principalul instrument juridic utilizat n cadrul
politicii comune a Uniunii Europene. n aceast etap au fost
emise o serie de convenii de importan deosebit n
realizarea scopului pilonului III al Uniunii Europene: Convenia
privind procedurile simplificate de extrdare ntre statele
membre ale Uniunii Europene (10 martie 1995), Convenia de
extrdare ntre statele membre ale Uniunii Europene (27
septembrie 1996) sau Convenia privind constituirea Oficiului

5
 II. Apariia i dezvoltarea dreptului penal european.
Izvoarele dreptului penal european
European de Poliie EUROPOL (26 iulie 1995, intrat n
vigoare la data de 1 octombrie 1998, dar fiind operaional la 1
iulie 1999)7.
A treia etap ncepe odat cu Tratatul de la
Amsterdam, de modificare a Tratatului privind Uniunea
European, a Tratatelor de instituire a Comunitilor Europene
i a altor acte anexe (semnat la 2 octombrie 1997 i intrat n
vigoare la 1 mai 1999). De la data intrrii n vigoare, Uniunea
European a dobndit puteri legislative n cadrul celui de-al
treilea pilon, avnd posibilitatea emiterii de rezoluii i decizii
obligatorii din punct de vedere juridic.
Tratatul de la Amsterdam a introdus conceptul de
Spaiul de libertate, securitate i justiie; o parte din domeniul
Justiie i Afaceri Interne (vizele, dreptul de azil, imigrarea i
alte politici referitoare la libera circulaie a persoanelor titlul IV
TCE) este transferat n pilonul I (comunitar, suprastatal), iar
pilonul III (titlul VI TCE), este limitat la cooperarea poliieneasc
i judiciar n materie penal;
Prevederile cuprinse n Tratatul de la Amsterdam au
fost continuate cu cele din Tratatul de la Nisa din 2001. Prin
acesta se extinde sfera aciunilor comune ce urmau a fi
adoptate de instituiile Uniunii i se nfiineaz o nou instituie
Eurojust cu scopul de a contribui la coordonarea dintre
autoritile naionale cu competene de investigare i urmrire
penal n domeniul infracionalitii organizate i
transfrontaliere.
Ultima etap, i are nceputul n Tratatul de la
8
Lisabona care finalizeaz procesul de suprastatalizare a

7
Iniial, la data de 3 ianuarie 1994 s-a nfiinat Brigada Droguri Europol,
care a fost transformat n Oficiul European de Poliie (Europol);

6
 Florin CUNEANU Drept penal European

domeniului Justiie i Afaceri Interne; astfel, pentru toate

instrumentele din acest domeniu este prevzut a fi utilizat
procedura ordinar a codeciziei i votul majoritii calificate n
Consiliul European, cu excepia cazului n care prevederi
specifice stipuleaz altfel. Prin urmare, dispar instrumentele
specifice pilonului III, deciziile-cadru, care vor fi nlocuite de
directive. n plus, instrumentele adoptate n acest domeniu vor
face obiectul controlului jurisdicional al Curtea de Justiie a
Uniunii Europene.
. Adoptarea tratatului a fost necesar ntruct
normele existente erau concepute pentru o Uniune mult mai
mic, o Uniune care nu se vedea nevoit s se confrunte cu
provocri globale cum ar fi schimbrile climatice, recesiunea
mondial sau criminalitatea transfrontalier internaional. n
aceast situaie, statele membre au recunoscut de comun
acord c tratatele existente nu ofereau Uniunii Europene
instrumentele de care are nevoie pentru a face fa acestor
provocri i pentru a nfrunta schimbrile.
Unul din principalele obiective ale Tratatului este de
a oferi cetenilor un spaiu de libertate, securitate i
justiie fr frontiere interne.
Politicile destinate acestui obiectiv nu mai sunt
separate n cadrul Pilonului III. Cooperarea politieneasc i
judiciar n materie penal este unit cu pilonul comunitar
Pilonul I alctuind un domeniu supranaional.
Unirea pilonilor I i III prezint o serie de avantaje
precum:
- se realizeaz o coeren n exercitarea
competenelor UE n diferitele domenii JAI; regulile procesului

8
Tratatul de la Lisabona a fost semnat de cele 27 de state membre ale
Uniunii Europene la 13 decembrie 2007.

7
 II. Apariia i dezvoltarea dreptului penal european.
Izvoarele dreptului penal european
decizional vor fi aceleai indiferent dac este vorba de un
instrument de cooperare poliieneasc sau judiciar n materie
penal sau de un instrument de cooperare juridicar n materie
civil;
- se simplific procesului de adoptare a actelor
normative, nemaifiind necesar votul cu unanimitate n Consiliul
European, crendu-se astfel o mai mare eficien;
- se implic Parlamentul European n codecizie,
comparativ cu procedura consultrii, ceea ce conduce la
democratizarea i legitimizarea procesului decisional;
- se insituie controlul jurisdicional al Curii de
Justiie a Uniunii Europene asupra instrumentelor adoptate n
cadrul politicilor penale;
Pe de alt parte, exprimarea suveranitii n
domeniul dreptului penal este diminuat considerabil, crescnd
riscul unei creteri substaniale a numrului de instrumente
legislative promovate i adoptate n aceast materie de ctre
instituiile centrale ale Uniunii Europene.

2.3. Dispoziii privind politica penal adoptate de

Tratatul de la Lisabona Tratatul privind funcionarea
Uniunii Europene (TFUE)

TFUE stabilete pentru prima dat n mod expres

categorii de competene: regula o constituie competenele
partajate sau complementare, prevzndu-se i competene
exclusive, precum i de sprijin sau suplimentare (art. 29-6
9
Art. 2 (1) n cazul n care tratatele atribuie Uniunii competen
exclusiv ntr-un domeniu determinat, numai Uniunea poate legifera i
adopta acte cu for juridic obligatorie, statele membre putnd s fac
acest lucru numai n cazul n care sunt abilitate de Uniune sau pentru
punerea n aplicare a actelor Uniunii.

8
 Florin CUNEANU Drept penal European

TFUE). Fiecrei categorii de competene i sunt alocate

domenii specifice.
Fac obiectul competenei exclusive: uniunea
vamal, reguli de concuren necesare n vederea funcionrii
pieei interne; politica monetar a statele membre care au
adoptat euro; conservarea resurselor biologice marine, n
cadrul politicii comune de pescuit; politica comercial comun;
ncheierea unui acord internaional atunci cnd ncheierea sa
este prevzut ntr-un act normativ al Uniunii sau este necesar
pentru a permite Uniunii s exercite competena sa intern, sau

(2) n cazul n care tratatele atribuie Uniunii o competen partajat cu

statele membre ntr-un domeniu determinat, Uniunea i statele membre pot
legifera i adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic n acest
domeniu. Statele membre i exercit competena n msura n care
Uniunea nu i-a exercitat competena. Statele membre i exercit din nou
competena n msura n care Uniunea a hotrt s nceteze s i-o mai
exercite.
(3) Statele membre i coordoneaz politicile economice i de ocupare a
forei de munc n conformitate cu condiiile prevzute n prezentul tratat,
pentru definirea crora Uniunea dispune de competen.
(4) Uniunea este competent, n conformitate cu dispoziiile Tratatului
privind Uniunea European, s defineasc i s pun n aplicare o politic
extern i de securitate comun, inclusiv s defineasc treptat o politic de
aprare comun.
(5) n anumite domenii i n condiiile prevzute n tratate, Uniunea este
competenta s ntreprind aciuni de sprijinire, coordonare sau completare a
aciunii statelor membre, fr a nlocui ns prin aceasta competena lor n
aceste domenii.
Actele Uniunii obligatorii din punct de vedere juridic, adoptate pe baza
dispoziiilor tratatelor referitoare la aceste domenii, nu pot implica
armonizarea actelor cu putere de lege i a normelor administrative ale
statelor membre.
(6) ntinderea i condiiile exercitrii competenelor Uniunii sunt stabilite
prin dispoziiile tratatelor referitoare la fiecare domeniu.

9
 II. Apariia i dezvoltarea dreptului penal european.
Izvoarele dreptului penal european
n msura n care ncheierea sa poate afecta regulile comune
ori modifica domeniul lor de aplicare.
Fac obiectul competenei partajate: spaiul de
libertate, securitate i justiie; piaa intern; coeziunea
economic, social i teritorial; agricultura i pescuitul cu
excepia conservrii resurselor biologice marine; mediul;
protecia consumatorilor; transporturile; energia etc. n cazul
competenei partajate, lista este exemplificativ, iar nu
limitativ. n cazul competenei partajate, statele membre i
pot exercita competena numai dac UE nu i-a exercitat
propria competen (art. 2 alin. 2 TFUE); de asemenea,
exercitarea competenei partajate se face cu respectarea
principiilor subsidiaritii i proporionalitii (art. 5 TUE). Potrivit
Protocolului privind exercitarea competenelor partajate, atunci
cnd UE ntreprinde aciuni ntr-un anumit domeniu, sfera de
aplicare a competenei este limitat la elementele vizate de
aciunile ntreprinse, nu se extinde la ntregul domeniu.
UE are competene de sprijin/suplimentare n
domeniile: protecia i mbuntirea sntii umane, industrie,
turistatele membre, educaie, pregtire vocaional, tineret i
sport, protecie civil, cooperare administrativ.
Curtea European de Justiie
Anterior Tratatului de la Lisabona, Curtea de
Justiie a Uniunii Europene avea o competen limitat la
aciunile n anulare i cereri preliminare (art. 35 TUE); n cazul
acestora din urm, competena CJCE era condiionat de
formularea unei declaraii a statele membre, prin care era
acceptat jurisdicia comunitar. Dup intrarea n vigoare a
Tratatului de Funcionare a Uniunii Europene, ntregul domeniul
al Spaiul de libertate, securitate i justiie intr sub jurisdicia

10
 Florin CUNEANU Drept penal European

Curtea de Justiie a Uniunii Europene, cu excepia menionat

la art. 276 TFUE10.
n temeiul art. 267 TFUE:
orice instan naional, iar nu doar instana de
ultim grad de jurisdicie va putea adresa Curii de Justiie a
Uniunii Europene cereri preliminare;
n materia cooperrii poliieneti i judiciare n
materie penal procedura preliminar va putea fi iniiat de
orice instan naional, din orice statele membre, indiferent
dac acesta a formulat sau nu, anterior, o declaraie de
acceptare a jurisdiciei CJCE n temeiul art. 35 alin. 2 TUE;
COM va putea declana procedura n constatarea
nendeplinirii obligaiilor de statele membre (infringement) i cu
privire la instrumentele din domeniul cooperrii poliieneti i
judiciare n materie penal (dup 5 ani de la intrarea n vigoare
a TL).
Politica n domeniul Cooperrii judiciare n
materie penal (art. 82-86 TFUE) cuprinde cinci aspecte
principale:
a. Recunoaterea reciproc, cooperarea
judiciar i procedura penal (art. 82 TFUE)
Art. 82 alin. 111 definete de o manier mai clar
elementele cooperrii judiciare n materie penal i prevede n

10
n exercitarea atribuiilor sale privind dispoziiile prii a treia titlul V
capitolele 4 i 5, referitoare la spaiul de libertate, securitate i justiie,
Curtea de Justiie a Uniunii Europene nu este competent s verifice
legalitatea sau proporionalitatea operaiunilor efectuate de poliie sau de
alte servicii de aplicare a legii ntr-un stat membru i nici s hotrasc cu
privire la exercitarea responsabilitilor care le revin statelor membre n
vederea meninerii ordinii publice i a aprrii securitii interne.
11
Art. 82 alin. 1 TFUE

11
 II. Apariia i dezvoltarea dreptului penal european.
Izvoarele dreptului penal european
mod expres i limitativ msurile pe care UE le poate adopta n
aceast materie. Nu exist o extindere semnificativ a
competenelor UE.
Art. 82 alin. 212 stabilete de o manier mai clar
competena UE de a adopta msuri de procedur penal,

(1) Cooperarea judiciar n materie penal n cadrul Uniunii se

ntemeiaz pe principiul recunoaterii reciproce a hotrrilor judectoreti i
a deciziilor judiciare i include apropierea actelor cu putere de lege i a
normelor administrative ale statelor membre n domeniile prevzute la
alineatul (2) i la articolul 83.
Parlamentul European i Consiliul, hotrnd n conformitate cu
procedura legislativ ordinar, adopt msurile privind:
(a) instituirea unor norme i proceduri care s asigure recunoaterea, n
ntreaga Uniune, a tuturor categoriilor de hotrri judectoreti i decizii
judiciare;
(b) prevenirea i soluionarea conflictelor de competen ntre statele
membre;
(c) sprijinirea formrii profesionale a magistrailor i a personalului din
justiie;
(d) facilitarea cooperrii dintre autoritile judiciare sau echivalente ale
statelor membre n materie de urmrire penal i executare a deciziilor.
12
Art. 82 alin. 2 TFUE: (2) n msura n care este necesar pentru a
facilita recunoaterea reciproc a hotrrilor judectoreti i a deciziilor
judiciare, precum i cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal
cu dimensiune transfrontalier, Parlamentul European i Consiliul, hotrnd
prin directive n conformitate cu procedura legislativ ordinar, pot stabili
norme minime. Aceste norme minime iau n considerare diferenele
existente ntre tradiiile juridice i sistemele de drept ale statelor membre.
Acestea se refer la:
(a) admisibilitatea reciproc a probelor ntre statele membre;
(b) drepturile persoanelor n procedura penal;
(c) drepturile victimelor criminalitii;
(d) alte elemente speciale ale procedurii penale pe care Consiliul le-a
identificat n prealabil printr-o decizie; pentru adoptarea acestei decizii,
Consiliul hotrte n unanimitate, dup aprobarea Parlamentului European.

12
 Florin CUNEANU Drept penal European

condiionat de existena unei dimensiuni transfrontaliere

(cerin menionat pentru prima dat n mod expres).
Lista ariilor n care UE poate lua msuri este
exhaustiv, referindu-se la admisibilitatea reciproc a probelor
ntre statele membre, drepturile persoanelor n procedura
penal, drepturile victimelor criminalitii. Extinderea ariilor de
aciune se poate face numai cu votul unanim al Consiliul
European, dup aprobarea PE.
b. apropierea normelor de drept penal material
(art. 83 TFUE)
Art. 83 alin. 113 clarific, i n domeniul dreptului
material penal, competenele de reglementare ale UE,
recunoscnd un status quo rezultat urmare actelor normative
europene deja adoptate n materie.

Adoptarea normelor minime prevzute la prezentul alineat nu mpiedic

statele membre s menin sau s adopte un nivel mai ridicat de protecie a
persoanelor.
13
Art. 83 alin. 1 TFUE: Parlamentul European i Consiliul, hotrnd prin
directive n conformitate cu procedura legislativ ordinar, pot stabili norme
minime cu privire la definirea infraciunilor i a sanciunilor n domenii ale
criminalitii de o gravitate deosebit de dimensiune transfrontalier ce
rezult din natura sau impactul acestor infraciuni ori din nevoia special de
a le combate pornind de la o baz comun.
Aceste domenii ale criminalitii sunt urmtoarele: terorismul, traficul de
persoane i exploatarea sexual a femeilor i a copiilor, traficul ilicit de
droguri, traficul ilicit de arme, splarea banilor, corupia, contrafacerea
mijloacelor de plat, criminalitatea informatic i criminalitatea organizat.
n funcie de evoluia criminalitii, Consiliul poate adopta o decizie care
s identifice alte domenii ale criminalitii care ndeplinesc criteriile
prevzute la prezentul alineat. Consiliul hotrte n unanimitate, dup
aprobarea Parlamentului European.

13
 II. Apariia i dezvoltarea dreptului penal european.
Izvoarele dreptului penal european
Art. 83 alin. 214 constituie o noutate fa de
prevederile anterioare ale TUE i conine un temei juridic
suplimentar pentru apropierea dreptului penal material din
statele membre atunci cnd stabilirea infraciunilor i
sanciunilor aplicabile se dovedete indispensabil pentru a
asigura punerea n aplicare eficient a unei politici a Uniunii
ntr-un domeniu care a fcut obiectul unor msuri de
armonizare. Prevederea consacr legislativ jurisprudena Curii
de Justiie a Uniunii Europene n materie.
c. Eurojust. Art. 85 TFUE preia n mare parte
coninutul fostului art. 31 alin. 2 TUE. Misiunea Eurojust este de
a susine i consolida coordonarea i cooperarea dintre
autoritile naionale de cercetare i urmrire penal n legtur
cu formele grave de criminalitate care afecteaz dou sau mai
multe state membre sau care impun urmrirea penal pe baze
comune, prin operaiuni ntreprinse de autoritile statelor
membre i de Europol i prin informaii furnizate de acestea.
Atribuiile Eurojust menionate n TFUE nu se
schimb n mod substanial de cele reglementate prin TUE n
forma anterioar; acestea pot include (a) nceperea de
cercetri penale, precum i propunerea de ncepere a urmririi
penale efectuate de autoritile naionale competente, n
special cele referitoare la infraciuni care aduc atingere

14
Art. 83 alin. 2 TFUE: n cazul n care apropierea actelor cu putere de
lege i a normelor administrative ale statelor membre n materie penal se
dovedete indispensabil pentru a asigura punerea n aplicare eficient a
unei politici a Uniunii ntr-un domeniu care a fcut obiectul unor msuri de
armonizare, prin directive se pot stabili norme minime referitoare la definirea
infraciunilor i a sanciunilor n domeniul n cauz.
Directivele se adopt printr-o procedur legislativ ordinar sau
special identic cu cea utilizat pentru adoptarea msurilor de armonizare
n cauz, fr a aduce atingere articolului 76.

14
 Florin CUNEANU Drept penal European

intereselor financiare ale Uniunii; (b) coordonarea cercetrilor i

a urmririlor penale; (c) consolidarea cooperrii judiciare,
inclusiv prin soluionarea conflictelor de competen i prin
strnsa cooperare cu Reeaua Judiciar European;
d. Parchetul european (art. 86 TFUE). Scopul
instituirii acestei instituii, astfel cum este prevzut la art. 86
alin. 1 TFUE, este de combatere infraciunile care aduc
atingere intereselor financiare ale Uniunii.
Parchetul european poate fi instituit prin
regulament al Consiliul European adoptat n conformitate cu o
procedur legislativ special; este necesar votul cu
unanimitate33 al Consiliul European i aprobarea PE.
Parchetul european are competena de a cerceta,
de a urmri i de a trimite n judecat, dup caz, n colaborare
cu Europol, autorii i coautorii infraciunilor care aduc atingere
intereselor financiare ale Uniunii; Parchetul european exercit
n faa instanelor competente ale statelor membre aciunea
public n legtur cu aceste infraciuni.
Principalele aspecte problematice legate de
instituirea Parchetului european pot fi sintetizate astfel:
Este dificil a se evalua impactul activitii
procurorilor europeni asupra activitii procurorilor naionali i
modul n care relaionarea dintre cele dou categorii de
procurori se va realiza;
Nu este foarte clar se ce nelege prin infraciuni
care aduc atingere intereselor financiare ale Uniuni; stabilirea
tuturor faptelor care se circumscriu acestei categorii de
infraciuni poate fi problematic;
Nu se cunosc, la acest moment, detalii cu privire
la modalitatea efectiv n care Parchetul european ar urma s
funcioneze efectiv, TFUE constituind doar temeiul juridic iniial
pentru elaborarea actelor normative subsecvente.

15
 II. Apariia i dezvoltarea dreptului penal european.
Izvoarele dreptului penal european
d. Consacrarea, pentru prima dat a principiului
recunoaterii reciproce (art. 67 alin. 3, art. 82 alin. 1, 2
TFUE), admindu-i-se rolul esenial n materie.
*****
Privind dintr-o alt perspectiv, se pot identifica trei
etape referitoare la adoptarea actelor normative privind lupta
mpotriva criminalitii organizate:
a. etapa actelor fr for juridic obligatorie:
este vorba despre etapa de nceput, n cadrul creia se
adoptau doar recomandri adresate statelor membre. Acestea
nu au for juridic obligatorie, dar statele membre se angajau
s procedeze la adoptarea, de ctre fiecare n parte, a unor
norme care s conduc la o unitate de concepie privind
multiplele noiuni din sfera criminalitii organizate. Cu titlu de
exemplu se pot enumera urmtoarele:
Rezoluia Consiliului 95/C 327/04 din 23
noiembrie 1995 privind protecia martorilor, n legtur cu
lupta mpotriva crimei organizate internaionale;
Rezoluia Consiliului din 20 decembrie
1996 referitoare la cooperarea cu justiia, n contextul
luptei mpotriva crimei organizate (97 / C 10/01)
Rezoluia Consiliului din 21 decembrie
1998 n materie de prevenire a crimei organizate pentru
stabilirea unei strategii cuprinztoare pentru a lupta
mpotriva criminalitii aceasta (98 / C 408/01)
Recomandarea Consiliului 1999/C 373/01
din 9 decembrie 1999 cu privire la cooperarea n lupta
mpotriva finanrii terorismului.
Pe de alt parte, n cadrul aceleiai orientri, s-a
manifestat i deschiderea Uniunii Europene pentru actele
adoptate la nivel european de ctre Consiliul Europei. Astfel, s-

16
 Florin CUNEANU Drept penal European

a declarat sprijinul pentru o convenie a Organizaiei Naiunilor

Unite mpotriva crimei organizate15;
b. etapa elaborrii legislaiei cadru comune. n
pofida recomandrilor Consiliului Uniunii Europene, nu s-au
nregistrat progrese n lupta mpotriva criminalitii organizate i
a terorismului. n aceste condiii, a devenit prioritar o abordare
comun de ctre statele membre. Aceast necesitate s-a
justificat prin eterogenitatea conceptelor fundamentale din
aceast sfer: criminalitate organizat, grup infracional
organizat, terorism, etc. Temeiul juridic pentru adoptarea la
nivelul Uniunii Europene a unor documente obligatorii pentru
statele membre l-a constituit art. K1 din Tratatul privind
Uniunea European16. n acest articol, se prevede c n scopul
realizrii obiectivelor Uniunii, n special a liberei circulaii a
persoanelor, i fr a aduce atingere competenelor
Comunitii Europene, statele membre consider domeniile
urmtoare ca fiind probleme de interes comun:
(1) politica de azil;
(2) regulile privind trecerea frontierelor externe
ale statelor membre de ctre persoane i exercitarea
controlului asupra acestei treceri;
(3) politica de imigrare i politica fa de
resortisanii rilor tere:

15
Poziia comun 1999/235/JAI din 29 martie 1999 definit de Consiliu
pe baza articolului K.3 din Tratatul privind Uniunea European privind
propunerea de convenie a Organizaiei Naiunilor Unite mpotriva crimei
organizate;
16
Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) sau Tratatul de la
Maastricht a fost semnat la 7 februarie 1992, la Maastricht. Tratatul de la
Maastricht privind Uniunea European a intrat n vigoare la 1 noiembrie
1993.

17
 II. Apariia i dezvoltarea dreptului penal european.
Izvoarele dreptului penal european
(a) condiiile de intrare i de circulaie ale
resortisanilor din rile tere pe teritoriul statelor membre;
(b) condiiile de edere ale resortisanilor rilor
tere pe teritoriul statelor membre, inclusiv rentregirea
familiei i accesul pe pia a forei de munc;
(c) lupta mpotriva imigraiei, ederii i muncii
ilegale a resortisanilor rilor tere pe teritoriul statelor
membre;
(4) lupta mpotriva toxicomaniei n msura n
care acest domeniu nu este reglementat de punctele (7),
(8) si (9);
(5) lupta mpotriva fraudei de dimensiuni
internaionale n msura n care acest domeniu nu este
reglementat de punctele (7), (8) si (9);
(6) cooperarea judiciar n domeniul civil;
(7) cooperarea judiciar n domeniul penal;
(8) cooperarea vamal;
(9) cooperarea poliieneasc n vederea
prevenirii i a luptei mpotriva terorismului, traficului
ilegal de droguri i a altor forme grave de
criminalitate internaional, inclusiv, dac este
necesar, anumite aspecte ale cooperrii vamale, n
legtur cu organizarea la scara Uniunii a unui sistem de
schimburi de informaii n cadrul unui Birou European de
Poliie (Europol).
Art. K.1 din Tratatul de la Maastricht a fost modificat
prin Tratatul de la Amsterdam17, devenind articolul 29: Fr a
aduce atingere competenelor Comunitii Europene, obiectivul
Uniunii este acela de a oferi cetenilor un nivel ridicat de

17
Tratatul de la Amsterdam a fost adoptat de ctre statele membre ale
UE la 2 octombrie 1997, intrnd n vigoare la 1 mai 1999.

18
 Florin CUNEANU Drept penal European

protecie ntr-un spaiu de libertate, securitate i justiie, prin

elaborarea unei aciuni comune a statelor membre n domeniul
cooperrii poliieneti i judiciare n materie penal, prin
prevenirea rasismului i xenofobiei i prin combaterea acestor
fenomene.
Acest obiectiv se realizeaz prin prevenirea
criminalitii, organizate sau de alt tip, i prin combaterea
acestui fenomen, n special a terorismului, a traficului de
fiine umane i a infraciunilor mpotriva copiilor, a
traficului de droguri, a traficului de arme, a corupiei i
fraudei, prin:
- o mai strns cooperare ntre forele de
poliie, autoritile vamale i alte autoriti competente din
statele membre, att direct, ct i prin intermediul Oficiului
European de Poliie (Europol), n conformitate cu
articolele K.2 i K.4 (devenite art. 30 i 32);
- o mai strns cooperare ntre autoritile
judiciare i alte autoriti competente din statele membre,
n conformitate cu articolul K.3 literele (a) i(d), i cu
articolul K.4 (devenite art. 31 lit. a-d i 32);
- uniformizarea, att ct este necesar, a
reglementrilor de drept penal ale statelor membre, n
conformitate cu articolul K.3 litera (e) (devenit art. 31 lit.
e).
n baza art. K.1 (actual articolul 29), dar i a art. K.3
(actual articolul 31), Consiliul Uniunii Europene a adoptat o
serie de aciuni comune, prin care s-a urmrit crearea unui
sistem omogen de reprimare a infraciunilor considerate ca
fcnd parte din sfera criminalitii organizate. De asemenea,
prin aceste aciuni comune, statele membre au fost obligate a
proceda la incriminarea obligatorie a unor forme de infraciuni
de criminalitate organizat, Consiliul Uniunii Europene stabilind

19
 II. Apariia i dezvoltarea dreptului penal european.
Izvoarele dreptului penal european
noiunile de baz care urmau s fie folosite criminalitate
organizat, terorism, trafic de persoane, trafic de droguri dar
i modaliti de cooperare ntre state n vederea combaterii
criminalitii organizate sub toate formele ei.
Principalele aciuni i poziii comune adoptate de
Consiliu n baza articolelor K.1 i K.3 sunt:
1. Aciunea comun 98/733/JAI din 21 decembrie
1998 adoptat de Consiliu n temeiul articolului K.3 din Tratatul
privind Uniunea European, privind incriminarea participrii la o
organizaie criminal n statele membre ale Uniunii Europene;
2. Aciunea comun 96/610/JAI din 15 octombrie
1996 adoptat de Consiliu n temeiul articolului K.3 din Tratatul
privind Uniunea European referitoare la crearea i meninerea
unui registru al competenelor, cunotinelor i expertizelor
specializate n domeniul luptei mpotriva terorismului, destinat
s faciliteze cooperarea antiterorist dintre statele membre ale
Uniunii Europene;
3. Aciunea comun 98/699/JAI din 3 decembrie
1998 adoptat de Consiliu n temeiul articolului K.3 din Tratatul
privind Uniunea European privind splarea banilor,
identificarea, urmrirea, nghearea sau sechestrarea i
confiscarea instrumentelor i a produselor infraciunii;
4. Aciunea comun 96/700/JHA din 29
noiembrie 1996, adoptat de Consiliu n baza articolului K.3 din
Tratatul privind Uniunea European, de stabilire a unui
program de stimulare i schimburi pentru cei responsabili cu
aciunea mpotriva traficului de fiine umane i a exploatrii
sexuale a copiilor;
5. Aciunea comun 97/154/JHA din 24 februarie
1997, adoptat de Consiliu n baza articolului K.3 din Tratatul
privind Uniunea European cu privire la lupta mpotriva
traficului de fiine umane i a exploatrii sexuale a copiilor;

20
 Florin CUNEANU Drept penal European

6. Aciunea comun 98/428/JAI din 29 iunie 1998

adoptat de Consiliu n temeiul articolului K.3 din Tratatul
privind Uniunea European, de creare a unei Reele Judiciare
Europene;
7. Aciunea comun 95/73/JAI din 10 martie 1995
adoptat de Consiliu n temeiul articolului K.3 din Tratatul
privind Uniunea European cu privire la Unitatea Droguri
Europol;
8. Aciunea comun 96/748/JAI din 16 decembrie
1996 adoptat de Consiliu n temeiul articolului K.3 din Tratatul
privind Uniunea European de extindere a mandatului acordat
Unitii Droguri Europol;
Pe lng aciunile comune adoptate de ctre
Consiliul Uniunii Europene, acesta a procedat i la adoptarea
unor decizii sau decizii-cadru prin care, fie a reluat cele stabilite
n aciunile comune, fie a stabilit un cadru mai complex, prin
aprofundarea noiunilor i a reglementrilor comune. Cu titlu de
exemplu menionm urmtoarele:
1. Decizia-cadru a Consiliului nr. 2008/841/JAI din
24 octombrie 2008 privind lupta mpotriva crimei organizate;
2. Decizia-cadru a Consiliului nr. 2002/475/JAI din
13 iunie 2002 privind combaterea terorismului;
3. Decizia nr. 2005/671/JAI a Consiliului din 20
septembrie 2005 privind schimbul de informaii i cooperarea
referitoare la infraciunile de terorism;
4. Decizia-cadru a Consiliului nr. 2008/919/JAI din
28 noiembrie 2008 de modificare a Deciziei-cadru
2002/475/JAI privind combaterea terorismului ;
5. Decizia-cadru a Consiliului nr. 2004/757/JAI din
25 octombrie 2004 de stabilire a dispoziiilor minime privind
elementele constitutive ale infraciunilor i sanciunile
aplicabile n domeniul traficului ilicit de droguri;

21
 II. Apariia i dezvoltarea dreptului penal european.
Izvoarele dreptului penal european
6. Decizia-cadru a Consiliului nr. 2001/500/JAI din
26 iunie 2001 privind splarea banilor, identificarea, urmrirea,
nghearea, sechestrarea i confiscarea instrumentelor i
produselor infraciunii;
7. Decizia-cadru a Consiliului nr. 2002/629/JAI din
19 iulie 2002 privind combaterea traficului de persoane;
8. Decizia-cadru a Consiliului nr. 2003/568/JAI din
22 iulie 2003 privind combaterea corupiei n sectorul privat;
Toate acestea au creat un cadru comun obligatoriu
de urmat de ctre statele membre. n principal, scopul adoptrii
acestor acte a fost multiplu: pe de o parte s-a urmrit
uniformizarea incriminrilor n satele membre prin utilizarea
acelorai noiuni de baz, pe de alt parte, s-a urmrit i
crearea unor mecanisme de colaborare att ntre statele
membre ale Uniunii Europene ct i ntre acestea i
organismele comunitare cu atribuii n combaterea diferitelor
forme ale criminalitii organizate.
Dar, ntruct, simpla adoptare a cadrului legislativ
comun nu era suficient, fiind necesar monitorizarea legislaiilor
statelor n domeniile reglementate i a stabilirii de noi obiective
la nivel comunitar, s-a trecut la a treia etap:
c. etapa punerii n aplicare, a analizei rezultatelor
obinute, a elaborrii de strategii i planuri de lupt
mpotriva diferitelor forme ale criminalitii organizate.
Datorit amplificrii fenomenelor de crim organizat,
amplificare ce necesit noi abordri de combatere, la nivelul
Uniunii Europene au fost elaborate planuri i strategii de lupt
mpotriva acestor flagele ale contemporaneitii.
Astfel au fost elaborate:

22
 Florin CUNEANU Drept penal European

- Prevenirea i controlul crimei organizate

strategia Uniunii Europene pentru urmtoriu mileniu (2000 / C
124/01)18;
- Programul de la Haga - Consolidarea libertii,
securitii i justiiei n Uniunea European19;
- Planul de aciune al Consiliului i Comisiei
2005 / C 198/01 de punere n aplicare a Programului de la
Haga pentru consolidarea libertii, securitii i justiiei n
Uniunea European;20
- Decizia Consiliului 2007/124/CE din 12
februarie 2007 de stabilire pentru perioada 2007-2013, n
cadrul programului general Securitate i protecia libertilor,
a programului specific Prevenirea, pregtirea i gestionarea
consecinelor terorismului i ale altor riscuri legate de
securitate21;
- Strategiile antidrog ale Uniunii Europene pentru
anii 2000 200422, respectiv 2005 201223;
- Planul de aciune antidrog al Uniunii Europene
pentru anii 2005 200824;
Dup adoptarea cadrului normativ comun, Uniunea
European a procedat la verificarea ndeplinirii de ctre statele

18
Prevention et controle de la criminalite organise une strategie de
l'Union europenne pour le prochain millenaire (2000/C 124/01) - JO C 124,
03.05.2000;
19
Le Programme de la Haye: Renforcer la libert, la scurit et la
justice dans l'Union Europenne (2005/C 53/01) JO de l'Union
europenne nr. C 53/1 du 3.3.2005
20
JO nr. C 198 din 12/08/2005 p. 0001 0022;
21
JO nr. L 58/1 din 24.2.2007;
22
Adoptat la 1 decembrie 1999 CORDROGUE 64 REV 2;
23
Adoptat la 22 noiembrie 2004 CORDROGUE 77 SAN 187;
24
Plan d'action antidrogue de l'Union europenne (2005-2008) JO nr.
C 168 du 08/07/2005 p. 0001 0018 ;

23
 II. Apariia i dezvoltarea dreptului penal european.
Izvoarele dreptului penal european
membre a obligaiilor impuse prin aciunile comune adoptate.
De asemenea, s-a procedat la nfiinarea unor organisme25 la
nivel european care au printre atribuii i monitorizarea
aciunilor ntreprinse att de ctre fiecare stat n parte, ct i a
aciunilor de la nivel comunitar. n acelai timp, Comisia, dar i
organismele create au fost mandatate a ntocmi rapoarte
periodice cu privire la situaiile existente n anumite domenii de
lupt mpotriva criminalitii organizate. Astfel, sunt rapoartele
anuale ntocmite de ctre Oficiul European de Lupt Anti-
Fraud, dar mai ales ale EUROPOL: rapoartele anuale
(generale), rapoartele speciale privind evaluarea ameninrii
crimei organizate (OCTA26) precum i rapoartele speciale
privind situaia i tendina terorismului (TE-SAT27).

25
Exemple: Colegiul European de Poliie (CEPOL) nfiinat prin
Decizia Consiliului 2005 / 681 / JAI din 20 septembrie 2005) publicat n JO
nr. L 256 din 01/10/2005 p. 0063 - 0070; European Monitoring Centre for
Drugs and Drug Addiction (EMCDDA) nfiinat n anul 1993, Oficiul
European de Lupt Anti-Fraud nfiinat n 1999, ultimele dou fiind n
subordinea Comisiei Uniunii Europene;
26
EU Organised Crime Threat Assessment raport anual care,
ncepnd cu anul 2007 a nlocuit raportul anual al Uniunii Europene asupra
crimei organizate;
27
EU Terrorism Situation and Trend Report;

24