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Estado, polcias e segurana
JAN-ABR 2016
ISSN 2317-6172
pblica no Brasil
STATE, POLICE AND PUBLIC SAFETY IN BRAZIL
Palavras-chave
Recebido: 19.02.2014 Segurana pblica; Brasil; reformas estruturais; polcias; violncia.
Aprovado: 10.09.2015
DOI: http://dx.doi.org/10.1590/ 2317-6172201603 Abstract
This paper seeks to associate the theoretical and academic debate to the public
safety overview in Brazil, highlighting agenda items of the area that would be a pri-
ority for the public debate, especially in a moment when a new and unexpected
variable enters the field and needs to be considered, namely, diffuse demands that
marked the social protests and demonstrations that took the streets of major
Brazilian cities in 2013. The article proposes that the problems of the area are bet-
ter directed from structural reforms of the institutional architecture that regulates
the functioning of public safety in Brazil, understood as the construction of links
between the adoption of incremental modernization measures of the management
of police forces activity and the defense of more substantive legislative changes.
Keywords
Public safety; Brazil; structural reforms; police forces; violence.
1 Escola de Administrao
de Empresas de So Paulo
da Fundao Getulio Vargas
So Paulo - SP - Brasil
2 Escola de Administrao
de Empresas de So Paulo
da Fundao Getulio Vargas
So Paulo - SP - Brasil
2 Frum Brasileiro de
Segurana Pblica
So Paulo - SP - Brasil
INTRODUO
A democratizao poltica do fim dos anos 1980 um marco importante pelas mudanas na
relao entre polcias e sociedade, suscitadas pela construo da democracia e pelas pres-
ses sociais por novos modelos de poltica e de polcia; contudo, igualmente importante
pelas continuidades de prticas, saberes e teorias que levam a constatar, em muitos elemen-
tos, que o Estado democrtico limita-se a reproduzir relaes que serviam ao governo dita-
torial. Segurana pblica, desse modo, acaba subsumida s foras policiais e, mesmo aps a
Constituio de 1988, no consegue ser pensada para alm da gesto da atividade policial e
da lgica do direito penal.
O fato que a histria recente da segurana pblica no Brasil tem sido marcada por
demandas acumuladas e mudanas incompletas. Ganhos, como a forte reduo entre 2000
e 2014 dos homicdios em So Paulo, tendem a perder fora, na medida em que no h nor-
mas tcnicas, regras de conduta ou padres capazes de modificar culturas organizacionais
ainda baseadas na defesa do Estado e no da sociedade. Basta vermos a forma como as pol-
cias reagiram s manifestaes sociais de julho de 2013, ora com excesso, ora com omisso.
Falta-nos um projeto de governana das polcias brasileiras e de alinhamento das polticas
de segurana pblica aos requisitos da democracia e garantia de direitos humanos.
As instituies policiais e de justia criminal no experimentaram reformas significativas
nas suas estruturas. Avanos eventuais na gesto policial e reformas na legislao penal tm
se revelado insuficientes para reduzir a incidncia da violncia urbana, numa forte evidncia
da falta de coordenao e controle. Num exemplo, temos um Congresso que h quase 27
anos tem dificuldades para fazer avanar uma agenda de reformas imposta pela Constituio
de 1988, que at hoje possui diversos artigos sem a devida regulao, abrindo margem para
enormes zonas de sombra e insegurana jurdica.
Para a segurana pblica, o efeito dessa postura pode ser constatado na no regulamen-
tao do artigo 23 da Constituio Federal, que trata das atribuies concorrentes entre os
entes da Federao, ou dos pargrafos 7 e 8 do artigo 144, que dispe sobre os mandatos
e as atribuies das instituies encarregadas de prover segurana pblica. A ausncia de
regras que regulamentem as funes e o relacionamento das polcias federais e estaduais, e
mesmo das polcias civis e militares, produz no Brasil um quadro de diversos ordenamentos
para a soluo de problemas similares de segurana e violncia sem, contudo, conseguirmos
grandes avanos em boa parte do territrio nacional.
Este artigo pretende iniciar uma discusso sobre a necessidade de reformas estruturais
no modelo de segurana pblica e justia criminal brasileiro, cujas respostas aos fenmenos
do crime e da violncia nos ltimos 27 anos tm se mostrado insuficientes para a promoo
de uma sociedade segura e garantidora de direitos.
Na primeira parte do artigo, traamos um estado da arte brasileiro com a apresentao
de estatsticas criminais, dados sobre o financiamento da segurana pblica e o efetivo poli-
cial, associando-o s estratgias incrementais de integrao e gesto experimentadas pelas
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unidades da federao entre a dcada de 1980 e os dias de hoje. Na segunda parte, analisamos
como o conceito de segurana, tratado nas perspectivas interna, nacional e pblica, foi
recepcionado pelas Constituies Federais, e de que modo essas diferentes nomenclaturas
influenciaram no desenho das polticas de segurana implementadas em cada perodo, reve-
lando diferentes paradigmas e perspectivas acerca de como devem se organizar e atuar as ins-
tituies do campo.
Na sequncia, apresentamos uma reflexo sobre a profissionalizao do trabalho poli-
cial luz das presses por democratizao e accountability inauguradas pela Constituio
Federal de 1988.
Por fim, propomos a efetivao de uma agenda de reformas estruturais nos sistemas de
segurana pblica e justia criminal brasileiros, modernizando as instituies do campo,
mas sem perder de vista a necessidade de pensar aes incrementais que, no curto prazo,
podem aumentar a eficincia das instituies da rea.
1 Las Figueiredo e Patrcia Nogueira Prglhf contriburam para a compilao dos dados contidos
nesta seo.
De acordo com Loche (2010), existem trs critrios usualmente utilizados para aferir
o uso da fora letal: (1) a relao entre civis mortos e policiais mortos; (2) a razo entre
civis feridos e civis mortos pela polcia; (3) a proporo de civis mortos pelas polcias em
relao ao total de homicdios dolosos. Se o total de pessoas mortas pela polcia muito
superior ao de policiais mortos em servio, se a ao da polcia produz mais mortes do
que feridos, e se as mortes cometidas pela polcia correspondem a um elevado percen-
tual do total de homicdios, pode-se inferir que a polcia est cometendo excessos no uso
da fora letal.
Segundo a autora, estudos realizados nos EUA demonstram que as mortes de civis
decorrentes da ao policial representam 3,6% do total de homicdios dolosos registrados
em todo o pas no perodo de cinco anos. No Brasil difcil fazer o mesmo clculo, pois os
dados relativos a esse fenmeno so frgeis, mas, comparativamente, o percentual de mor-
tos pelas polcias apenas em servio em relao ao total de homicdios no ano de 2014 pelas
polcias de So Paulo e Rio de Janeiro foi, respectivamente, 15,6% e 11,8%, mais de quatro
vezes superiores ao ndice americano.
No toa, diversos so os relatrios produzidos por entidades internacionais defensoras
dos direitos humanos sobre violncia policial no Brasil (ANISTIA INTERNACIONAL,
2005, 2007 e 2010; HUMAN RIGHTS WATCH, 1997 e 2009; ONU, 2007 e 2010).
J no campo das respostas institucionais, interessante aproveitar que a Lei de Respon-
sabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 4 maio 2000) obriga todos os entes da
Federao a divulgarem seus gastos por funes e subfunes e analisar dados sobre despe-
sas com segurana pblica.
Assim, segundo os balanos contbeis da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios brasileiros, sistematizados pela Secretaria do Tesouro Nacional, o Brasil gastou, em
2014, mais de R$ 70 bilhes com segurana pblica, aproximadamente 1,3% do PIB nacional.
Em termos comparativos, temos o mesmo patamar de despesas na rea que pases como
Alemanha e Espanha, que contabilizam taxas de homicdio inferiores a 1 por 100 mil habi-
tantes, na evidncia emprica de que o aumento de recursos na rea no leva necessaria-
mente a polticas de segurana mais eficientes no combate ao crime. Os gastos pblicos
nessa rea parecem no guardar relao com a realidade, mas to somente com as priorida-
des polticas assumidas pelas trs esferas do Poder Executivo.
Na anlise das despesas da Unio, estados, Distrito Federal e municpios chama a
ateno: (1) o aumento nominal de recursos destinados segurana pblica realizado pelas
UFs ano a ano no foi suficiente para manter a participao dessas unidades no total de
recursos gastos pelas trs esferas do Poder Executivo; (2) no obstante o incremento de
76% nas despesas da Unio no perodo de 2002 a 2014, verifica-se perda de sua partici-
pao no ltimo ano disponvel da srie; (3) o aumento expressivo de recursos na funo
segurana pblica declarado pelos municpios que, nesse mesmo perodo, sofreu um in-
cremento de 197% (Tabela 2, p. 72).
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e mais alguns outros, pressionam a polcia por mudanas, apesar da aparente manuteno
do status quo ante.
Num paradoxo com a lgica do endurecimento penal, outra inovao significativa veio
da pena de civilistas e processualistas, com a Lei n. 9.099/99 que criou os Juizados Espe-
ciais cveis e criminais. Na onda das reformas informalizantes da justia, em muito justifi-
cadas pela busca de celeridade e eficcia, os juizados eliminaram um conjunto de procedi-
mentos burocrticos constitutivos do inqurito policial para os crimes de menor potencial
ofensivo, reduzindo com isso parcela significativa da interveno policial na administrao
dos conflitos. Uma parte dos policiais considerou isso uma melhoria das suas condies de
trabalho, por diminuir o volume das tarefas acumuladas nos plantes policiais; outra parte
viu na implantao dos juizados uma usurpao do poder da polcia, vendo escapar de suas
mos a administrao desses conflitos. De um lado, os juizados foram recebidos com entu-
siasmo por serem uma alternativa despenalizante para a administrao de conflitos; de
outro, foram criticados por propiciar impunidade, principalmente dos crimes ocorridos
em relaes interpessoais e, especialmente, quando envolvem relaes conjugais. De um
jeito ou de outro, a criao dos juizados provocou perturbaes nos papis profissionais
clssicos de todos os operadores do sistema de justia e segurana.
porm, o enquadramento mais geral em que as prticas clssicas esto hoje inseridas. Velhas
formas de resolver conflitos e administrar crimes persistem, todavia elas no esto mais sozi-
nhas no cenrio e veem seu espao ser disputado por novos discursos e novos modos de fazer,
certamente minoritrios, mas indelveis. Diferentemente do que ocorreu com Judicirio e
Ministrio Pblico, as mudanas no cotidiano policial no so decorrentes de mudanas legis-
lativas, da introduo de novos tipos criminais ou de reformas processuais; so decorrentes
de tenses introduzidas pelo tema da gesto policial e da necessidade de gerir melhor as pol-
ticas pblicas de segurana.
Diante do conhecimento j acumulado sobre o funcionamento das polcias brasileiras,
obtido por meio de estudos de carter etnogrfico (KANT DE LIMA, 1995; MINGARDI,
1992; PAIXO, 1982), no se pode ignorar que, para alm das estruturas formais definidas
pela lei, pelos planos e polticas pblicas para o trabalho policial, h organizaes informais
que operam as polcias por meio de redes profissionais de informaes e saberes. E a exis-
tncia dessa dimenso informal que no caso de qualquer polcia poderosa, especialmente
no caso brasileiro faz com que qualquer plano de reforma da segurana que no leve em
conta como efetivamente se d o trabalho policial, esteja fadado a no ser mais do que uma boa
inteno a disputar espao com o que j est consolidado. Faz-se necessrio que os isomor-
fismos que moldam as instituies entrem na equao para que reformas efetivamente acon-
team esse um ponto particularmente importante no debate acerca da desmilitarizao
das polcias militares.
A polcia tem poder discricionrio e isso em si um importante contraponto estru-
turao burocrtica de cargos e funes. Por mais piramidal que seja a estrutura de coman-
do da polcia, as decises mais importantes relativas aos direitos civis so tomadas por agen-
tes da base, o que faz a polcia ter de fato uma grande autonomia em relao aos planos dos
governos civis e aos controles formais da lei e da prpria instituio (PAIXO, 1982). An-
tagonismos e conflitos no cotidiano profissional opem, nesse caso, redes de relao e
prestgio que tm diferentes vises sobre a estrutura formal da polcia e sobre as polticas
governamentais.
Algumas redes se apropriam de modos particulares de administrao de conflitos,
que podem envolver relaes polticas, relaes com redes criminosas, mercantilizao das
funes pblicas, administrao extralegal de conflitos (que vai da facilitao da negocia-
o de interesses entre as partes at a execuo sumria de criminosos). Algumas redes
de policiais exercem funes que claramente contrariam a lei, porm a questo imen-
samente mais complexa, uma vez que as redes, por meios informais, operam o cotidiano
do trabalho policial, hierarquizando postos de trabalho, funes, tipos de tarefas, os poli-
ciais adequados a cumpri-las, os destinatrios do trabalho policial. Prestgio e escassez
so operados pelas redes profissionais, que possuem seus saberes e prticas e tm funo
primordial de fazer circular ou bloquear a circulao dos conhecimentos necessrios
para o trabalho cotidiano. Portanto, praticamente impossvel estar na polcia fora do
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que definam o que no aceitvel na prtica policial. Algumas aes desenvolvidas recen-
temente apontam nessa direo, mas ainda cedo para que o seu impacto possa ser avaliado
diante desse amplo objetivo. o caso do investimento em formao profissional, da cons-
tituio pelo Ministrio da Justia de uma rede de capacitao como a Rede de Altos Estu-
dos em Segurana Pblica (Renaesp), ou mesmo da criao do Frum Brasileiro de Segu-
rana Pblica, em 2006, que visa fazer circular referncias tcnicas sobre policiamento
democrtico e constituir novos enunciados polticos para o campo.
Embora ainda parea ser um tema pautado de cima para baixo, cada vez mais as exi-
gncias salariais e de melhoria das condies de trabalho dos policiais vo esbarrar na acu-
sao de ineficincia e falta de profissionalismo, fortalecendo as demandas por mudanas.
Tanto o Estado quanto a sociedade civil tm resistido em reconhecer a autonomia profis-
sional da polcia por considerarem seu trabalho excessivamente arbitrrio e muito pouco
autorregulado, alm de cobrarem eficincia, a qual s poder ser medida por critrios con-
sensuados e transparentes.
A questo da profissionalizao um dos temas em que as presses por democratizao
e accountability vo se associar a interesses corporativos, mas as mudanas s avanaro no
sentido da democratizao se grupos profissionais dentro das polcias incorporarem essas
agendas, por acreditarem que ganharo com isso prestgio social e melhores condies de
trabalho. O caso do Ministrio Pblico indicativo de que uma carreira pode incrementar
seu prestgio social atravs de uma reorientao poltica de seus objetivos e de suas parce-
rias com a sociedade civil organizada; a instituio, antes restrita atuao penal, lanou-
se na defesa de direitos coletivos e teve participao ativa na ampliao do conceito de cida-
dania no sistema jurdico brasileiro mesmo que, na prtica, a instituio que assumiu o
discurso poltico da transparncia seja uma das mais opacas do sistema de justia brasileiro.
Um grande nmero de policiais reivindica equiparao salarial e de vantagens e garantias
funcionais aos promotores resta saber se eles estariam dispostos a assumir compromissos
polticos semelhantes aos assumidos pelos promotores poca da democratizao poltica.
Os problemas de profissionalizao e reconhecimento pblico de eficincia envolvem
ainda uma questo muito mais complexa do que a formao e a defesa de um campo aut-
nomo de atuao. A polcia ocupa um lugar muito especfico no campo da administrao de
conflitos, e esse lugar coloca as instituies e seus agentes em posio liminar e passvel de
acusao sistemtica de erro e abuso. Isso porque o campo de administrao de conflitos no
Brasil disputado por lgicas jurdicas contraditrias entre si; uma oficial, formal, inscrita
nas regras constitucionais, orientada pela igualdade jurdica de todos os cidados diante das
leis; outra, informal, orientada por uma lgica jurdica no escrita, que administra os con-
flitos levando em conta as posies hierrquicas das partes conflitantes. Sendo assim, qual-
quer agente policial, em qualquer posio, decide se implementa uma soluo informal ou
se aplica procedimentos previstos em lei; porm, em qualquer das decises, pode ser
cobrado por seus superiores ou pela opinio pblica em funo de outra lgica. Se fizer a
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priso em flagrante de um homem que agrediu a cnjuge, pode ser acusado pela populao
de no saber diferenciar um pai de famlia de um bandido verdadeiro. Se no faz a mesma
priso, pode ser acusado de conivncia e de prevaricao pelo movimento feminista. Esse
apenas um exemplo hipottico que pretende ilustrar o eterno dilema que mantm o saber
e a prtica policial presos a uma posio passvel de deslegitimao permanente (KANT DE
LIMA, 2004).
Essa cultura jurdica particular, que combina regras jurdicas igualitrias a lgicas sociais
hierarquizantes, impulsiona as instituies formais a permanentemente administrarem con-
flitos por vias informais. A informalidade serve a evitar o tratamento legal igualitrio a liti-
gantes desiguais, serve adaptao das situaes a convenincias pessoais e estatutrias dos
agentes e pode at atender s expectativas das prprias partes, quando se satisfazem com as
solues que repem a ordem hierrquica.
Assim, to verdadeiro quanto dizer que h uma parte da sociedade brasileira que rei-
vindica a proteo aos direitos civis e luta pela instituio de tratamento jurdico igualitrio
dizer que h muitos interessados na soluo de conflitos pela lgica hierarquizante (por-
tanto, fora do sistema legal), e ainda que h outros tantos que procuram manipular essas
ambiguidades para obter privilgios e defender interesses particulares.
De um lado, necessrio constatar que o campo estatal de administrao de conflitos
vem sendo tensionado por lutas polticas em diversas esferas, e atores politizados tm pro-
curado introduzir inovaes para lidar com a tenso. De outro, dada a fragmentao e a hie-
rarquizao do campo, muitas das polticas institucionais ou dos programas de melhoria de
acesso justia terminam por constituir apenas mais um servio e uma instncia fragmenta-
da, cujo prestgio em geral muito pequeno. Os pesquisadores tm constatado que isso se
passa com a justia da infncia e juventude (SILVA, 1996), as Delegacias de Defesa da Mulher
(IZUMINO, 2002; e estudos reunidos em DEBERT; GREGORI; PISCITELLI, 2006), os jui-
zados especiais (AZEVEDO, 2000) e os Centros de Integrao da Cidadania (SINHORETTO,
2007); todas elas inovaes pensadas para reformar o sistema de justia e a administrao de
conflitos ao ressignificar categorias e formas de tratamento ou reconstituir o estatuto de sujei-
tos de direitos; todas elas inovaes que parecem ter ficado aprisionadas a lgicas de poder e
formas de administrao de conflitos muito mais resistentes.
Nesse ponto, os problemas de ausncia de padronizao do trabalho policial e ausncia
de critrios e dados que permitam medir a eficincia desse trabalho no so mais apenas
questes de baixa profissionalizao ou de falhas na gesto organizacional; so dilemas que
atravessam a sociedade brasileira de alto a baixo e que dizem respeito dificuldade de
implementar uma cultura jurdica igualitria numa sociedade multiplamente hierarquizada
(DaMATTA, 1979). Essa mesma cultura jurdica da ambiguidade faz com que os indivduos
tenham dificuldade de introjeo das regras pblicas, porque elas oscilam o tempo todo
entre regimes jurdicos contraditrios, fazendo com que, em certos assuntos, a violao da
lei seja mais frequente do que o seu cumprimento (MISSE, 1999).
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polcias e que o risco de um policial ser morto seja, em mdia, trs vezes superior ao da
populao como um todo.
Isso para no falar nas constantes ameaas do crime organizado; no crescimento dos
roubos; nos reiterados incndios de nibus nas periferias paulistanas; no aumento dos
sequestros-relmpago no Distrito Federal; ou nos novos justiceiros cariocas, que acorren-
tam acusados de crimes em postes. As polcias, os governos, os ministrios pblicos e o
Poder Judicirio, insulados em seus projetos de corporao e em suas prticas institucio-
nais, no conseguem fazer frente aos desafios contemporneos impostos pelo crime, pela
violncia e pela dinmica de uma sociedade plural e democrtica.
O fato que nosso sistema de justia e segurana muito ineficiente em enfrentar tal
realidade e funciona a partir de um paradoxo que mais induz a antagonismos do que favo-
rece a induo de cooperao e a troca de experincias. Paradoxo esse que, por um lado,
nos faz lidar cotidianamente com elevadas taxas de impunidade, erodindo a confiana nas
leis e nas instituies, como tm demonstrado os vrios ndices do Centro de Pesquisas
Jurdicas Aplicadas da FGV Direito SP.
Por outro lado, as instituies de segurana pblica e justia criminal, premidas pelas
cobranas da mdia e da opinio pblica, so regidas pela ideia de que algo precisa ser feito a
qualquer custo para conter os criminosos, abrindo margens para medidas de extremo rigor
penal e, mesmo, para reforar polticas criminais anacrnicas.
Na falta de parmetros mais modernos sobre como lidar com crime, violncia, mani-
festaes e quaisquer ameaas ordem social, recorre-se ao discurso de que o pas tem leis
lenientes e que necessrio endurecer o tratamento penal. Todavia, ao fazer isso, as insti-
tuies erram no diagnstico e erram no remdio.
E, por essa perspectiva, na ausncia de uma poltica de segurana pblica pautada na
articulao de energias e esforos para a garantia de direitos, no respeito e na no violncia,
deixamos de enfrentar o fato de que o nosso sistema de justia e segurana necessita de
reformas estruturais mais profundas. E no se trata de defendermos apenas mudanas legis-
lativas tpicas ou, em sentido inverso, focarmos apenas na modernizao gerencial das ins-
tituies encarregadas de prover segurana pblica no Brasil.
Nosso desafio adensar politicamente a defesa de que, exatamente, essas so duas faces
complementares de um mesmo processo e que nenhuma delas conseguir xito permanen-
te sem que a outra seja simultaneamente assumida tambm como prioridade. Temos que
modernizar a arquitetura institucional que organiza as respostas pblicas frente ao crime,
violncia e garantia de direitos. O foco, a nosso ver, no est no debate exclusivo da legis-
lao penal e processual penal e/ou na gesto incremental da ordem conservadora, mas na
forma como o Estado organiza e administra seus poderes e instituies.
Por esse raciocnio, por mais importantes que sejam as iniciativas recentes (UPPs, Polcia
Comunitria, Uso Intensivo de Informaes do tipo Infocrim, entre outros), elas possuem
carter incremental e no so suficientes para transformar o cenrio poltico e institucional
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hoje vigente, dado que ainda h vrias zonas de incerteza advindas da no regulamentao da
Constituio Federal que, no limite, enfraquecem essas medidas na lgica do se nada mudar
no plano legislativo, elas tendem a perder fora e repetir os mesmos vcios do sistema de segu-
rana como um todo.
Isso porque, ao contrrio do que pensa o senso comum, muitas energias so gastas na
busca por solues e h vrias iniciativas que podem e devem ser mais bem estudadas e incen-
tivadas. As melhores prticas na reduo da violncia e da criminalidade tm se concentrado
no trip aproximao com a populao, uso intensivo de informaes e aperfeioamento da
inteligncia e da investigao.
A questo que tais prticas, sozinhas, no conseguem dar conta de um elemento central
que a carncia de coordenao, de integrao e de articulao, marcas registradas da segu-
rana pblica brasileira e da arquitetura jurdica que embasa as polticas pblicas no pas. Sem
que ataquemos essa grande fragilidade, o pas continuar refm do medo e da insegurana
e pouco conseguiremos avanar na transformao de prticas institucionais reconhecida-
mente ineficazes.
O maior exemplo de que possvel pensar segurana pblica de modo diferente e mais
eficaz foi, exatamente, o esforo feito para garantir a segurana durante a Copa do Mundo e
que esteve baseado na proposta de compartilhamento de responsabilidades entre diferentes
organizaes e esferas de poder e governo. Compartilhamento esse que permitiu uma enor-
me reverso de expectativas que, por sua vez, previam o colapso da infraestrutura e da segu-
rana pblica e apostavam numa exitosa campanha da nossa seleo masculina. O fato que a
Copa foi encerrada sem grandes crises na segurana muito em funo da centralidade poltica
e institucional que ganhou durante sua realizao. Governos e instituies sentaram-se no
mesmo espao e articularam suas aes e integraram planejamento e operaes, pensando
mais nos resultados e menos nas suas lgicas autnomas de funcionamento. E, como fruto
dessa iniciativa, os ndices de criminalidade mostraram-se sensveis a essa mudana de com-
portamento e caram em vrios lugares.
Porm, sabendo que aes ad hoc so insustentveis no tempo, depreende-se dessa expe-
rincia a certeza de que resultados de longo prazo s podero ser obtidos se, como reiterada-
mente destacado, enfrentarmos estruturalmente alguns temas sensveis, como: a distribuio
e a articulao de competncias entre Unio, estados e municpios e a criao de mecanismos
efetivos de cooperao entre eles e demais poderes e ministrios pblicos; a reforma do
modelo policial e de investigao estabelecido pela Constituio; o financiamento da rea; e
o estabelecimento de requisitos mnimos nacionais para as instituies de segurana pblica
no que diz respeito formao dos profissionais, carreiras, transparncia e prestao de con-
tas, uso da fora e controle externo.
Hoje temos polcias com acesso s mais modernas ferramentas tecnolgicas e formadas
por homens e mulheres altamente qualificados e com grande preparo intelectual, muitos com
disposio para inovar e construir padres de policiamento mais eficientes em contextos
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democrticos. Entretanto, vale frisar que, como pano de fundo, h uma enorme disputa
pelo significado de lei, ordem e segurana pblica em curso. Sem que assumamos essa dis-
puta no conseguiremos dizer claramente quais so os mandatos outorgados s instituies
de justia e segurana e, consequentemente, pouco avanaremos na construo de polticas
pblicas mais eficientes.
O Brasil, ao largo do notvel aprimoramento tcnico operacional dos ltimos vinte
anos, ainda se impe um silncio obsequioso frente ao problema da segurana pblica, que
nos desafia a pensar em um projeto de reforma das polcias que as valorizem como uma ins-
tituio central do Estado democrtico de direito e da cidadania.
As polcias, bem como as demais instituies da rea, retratam a forma como o Brasil
optou por administrar conflitos sociais e de se conceber como nao. Assim, falar hoje de
segurana pblica significa falar de um projeto de pas; significa ter coragem poltica e ins-
titucional para liderar um pacto pela promoo de uma vida digna e em paz para parcelas
majoritrias da populao.
GRFICOS E TABELAS
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Brasil 22,2 20,8 19,1 20,2 21,2 23,8 24,8 25,4 25,9 26,2 26,7 27,8 28,5 28,9 27,0 25,8 26,3 25,2 26,4 26,9 27,4 27,1 29,0 28,3
Unidade da federao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Brasil 22,2 20,8 19,1 20,2 21,2 23,8 24,8 25,4 25,9 26,2 26,7
Acre 15,8 25,1 24,7 26,1 19,7 22,6 21,1 20,0 21,2 9,7 19,4
Alagoas 29,2 26,8 23,3 23,8 23,3 27,2 28,1 24,1 21,8 20,3 25,6
Amap 16,5 18,0 23,9 21,0 38,4 38,3 43,2 34,1 38,7 43,9 32,5
Amazonas 18,1 19,1 16,2 15,6 16,8 18,3 18,8 19,0 21,3 20,4 19,8
Bahia 7,5 4,9 6,9 12,2 14,0 12,1 15,0 15,5 9,7 6,8 9,4
Cear 8,8 9,7 8,4 10,7 9,5 12,6 13,0 14,8 13,4 15,6 16,5
Distrito Federal 31,1 33,3 28,3 36,1 35,8 39,5 38,3 35,6 37,4 36,7 37,5
Esprito Santo 35,3 37,5 32,0 40,9 42,8 41,7 42,8 50,0 58,4 52,5 46,8
Gois 16,9 20,3 19,2 16,7 17,4 17,0 15,6 15,0 13,4 16,5 20,2
Maranho 9,1 9,2 8,4 7,8 6,0 7,3 6,7 6,0 5,0 4,6 6,1
Mato Grosso 21,0 22,2 17,2 16,5 14,2 25,9 29,5 33,5 36,3 34,7 39,8
Mato Grosso do Sul 20,3 22,0 23,5 24,8 27,3 32,7 37,7 37,4 33,5 28,2 31,0
Minas Gerais 7,5 7,7 6,9 7,4 6,7 7,2 7,3 7,7 8,6 8,9 11,5
Par 15,5 16,4 15,1 12,0 13,4 12,8 12,5 13,2 13,3 10,8 13,0
Paraba 13,7 12,4 10,6 11,1 11,9 13,6 19,0 14,7 13,5 12,0 15,1
Paran 14,1 14,5 12,8 14,4 14,6 15,9 15,3 17,3 17,6 18,1 18,5
Pernambuco 39,1 38,7 35,3 37,6 34,9 36,4 40,7 49,7 58,9 55,4 54,0
Piau 4,5 4,4 3,7 4,6 3,8 4,4 4,7 5,7 5,2 4,8 8,2
Rio de Janeiro 56,1 39,5 35,0 41,0 48,7 61,9 60,0 58,8 55,3 52,5 51,0
Rio Grande do Norte 8,6 9,1 8,1 9,7 8,2 9,6 9,3 9,1 8,5 8,5 9,0
Rio Grande do Sul 18,7 18,4 16,9 12,5 14,0 14,9 15,2 16,7 15,3 15,3 16,3
Rondnia 51,3 43,6 34,6 39,8 30,7 24,4 24,5 28,4 38,3 33,5 33,8
Roraima 61,3 36,3 43,1 29,9 31,0 33,6 43,3 35,4 50,6 57,7 39,5
Santa Catarina 8,4 7,8 7,5 7,6 7,1 8,4 8,3 8,4 7,9 7,5 7,9
So Paulo 30,8 30,7 28,2 28,2 30,1 34,3 36,2 36,1 39,7 44,1 42,2
Sergipe 10,1 21,6 30,5 20,2 21,9 16,0 14,7 11,5 10,4 19,7 23,3
Tocantins 5,9 10,1 7,1 9,6 10,8 7,4 12,2 11,2 12,3 13,0 15,5
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
27,8 28,5 28,9 27,0 25,8 26,3 25,2 26,4 26,9 27,4 27,1 29,0 28,3
21,2 25,7 22,5 18,7 18,7 22,6 18,9 19,6 22,0 22,5 22,5 27,5 31,0
29,3 34,3 35,7 35,1 40,2 53,0 59,6 60,3 59,3 66,8 72,2 64,6 65,5
36,9 35,0 35,5 31,3 33,0 33,0 26,9 34,4 30,5 38,5 30,4 35,9 29,8
16,7 17,3 18,5 16,9 18,5 21,1 21,0 24,8 27,0 30,9 36,4 36,7 31,1
11,9 13,0 16,0 16,6 20,4 23,5 25,7 32,9 36,8 41,1 38,7 41,9 36,8
17,2 18,9 20,1 20,0 20,9 21,8 23,2 24,0 25,4 31,8 32,7 44,6 50,9
36,9 34,7 39,1 36,5 31,9 32,3 33,5 34,1 38,6 34,3 37,4 38,9 32,9
46,7 51,2 50,5 49,4 46,9 51,2 53,6 56,4 57,2 51,0 47,4 47,3 42,4
21,5 24,5 23,7 26,4 24,9 24,6 24,4 30,0 30,2 31,6 36,4 44,3 45,2
9,4 9,9 13,0 11,7 14,8 15,0 17,4 19,7 21,8 22,7 23,7 26,0 31,4
38,5 37,0 35,0 32,1 32,4 31,5 30,7 31,8 33,3 32,2 32,3 34,3 36,8
29,3 32,4 32,7 29,6 27,7 29,5 30,0 29,5 30,8 26,1 27,0 27,1 24,0
12,9 16,2 20,6 22,6 21,9 21,3 20,8 19,5 18,5 18,5 21,5 22,8 22,8
15,1 18,4 21,0 22,7 27,6 29,2 30,4 39,2 40,3 46,7 40,0 41,7 43,0
14,1 17,4 17,6 18,6 20,6 22,6 23,6 27,3 33,7 38,7 42,7 40,1 39,6
21,0 22,7 25,5 28,1 29,0 29,8 29,6 32,6 34,6 34,5 31,7 32,7 26,6
58,7 54,8 55,3 50,7 51,2 52,7 53,1 50,7 44,9 39,2 39,1 37,1 33,9
9,7 10,9 10,8 11,8 12,8 14,4 13,2 12,4 12,7 13,8 14,7 17,2 19,1
50,5 56,5 52,7 49,2 46,1 45,8 40,1 34,0 31,7 32,9 28,3 28,3 29,9
11,2 10,6 14,2 11,7 13,6 14,8 19,3 23,2 25,2 25,7 32,6 34,7 43,0
17,9 18,3 18,1 18,5 18,6 17,9 19,6 21,8 20,4 19,3 19,2 21,9 20,7
40,1 42,3 38,4 38,0 36,0 37,7 27,4 32,1 35,6 34,8 28,4 32,9 27,6
31,7 34,9 29,7 22,6 24,0 27,3 27,9 25,4 27,8 27,3 20,6 35,4 43,8
8,4 10,3 11,6 11,1 10,5 11,0 10,4 13,0 13,1 13,0 12,6 12,8 11,6
41,8 38,0 35,9 28,6 21,6 19,9 15,0 14,9 15,3 14,1 13,5 15,1 13,4
29,3 29,7 25,2 24,4 25,0 29,8 25,9 28,7 32,8 33,4 35,4 41,8 43,6
18,8 14,9 18,3 16,4 15,5 17,7 16,5 18,1 22,0 22,6 25,5 26,2 23,1
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
RJ 397 289 427 592 900 1195 983 1098 1063 1330 1137 1048 855 523 415 416 582
SP 351 438 595 459 610 915 663 329 576 438 430 549 517 480 397 346 708
120,0
100,0 2,9 3,3 3,9 3,7 3,8 4,0 4,4 4,4 5,0 5,3 6,2 5,9 5,5
80,0
60,0
84,4 85,0 84,5 83,4 83,0 79,7 79,8 80,6
87,0 86,1 85,4 82,3 83,2
40,0
20,0
Municpios
Ufs
Unio
Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Estaduais; Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais; Perfil
dos Estados e Municpios Brasileiros (IBGE); Anurio Brasileiro de Segurana Pblica.
(-) Fenmeno inexistente.
SOB MEDIDA DE
CONDENADOS (EM %) SEGURANA (EM %) PROVISRIOS (EM %)
BRASIL E UNIDADES
DA FEDERAO 2013 2014 2013 2014 2013 2014
Brasil 59,2 61,2 0,7 0,5 40,1 38,3
Acre 66,9 80,6 0,3 0,1 32,8 19,2
Alagoas 62,7 60,9 1,1 0,7 36,2 38,3
Amap 59,3 68,7 0,3 0,7 40,4 30,7
Amazonas 33,5 43,3 0,3 0,1 66,2 56,6
Bahia 46,9 44,7 0,3 0,4 52,9 54,9
Cear 54,2 52,5 0,6 0,5 45,2 47,0
Distrito Federal 76,7 71,7 0,5 0,6 22,8 27,7
Esprito Santo 52,5 55,3 0,3 0,4 47,3 44,3
Gois 56,4 51,1 0,1 0,2 43,6 48,6
Maranho 42,3 45,2 0,0 0,0 57,7 54,8
Mato Grosso 48,5 47,0 0,2 0,2 51,3 52,8
Mato Grosso do Sul 74,0 74,5 0,2 0,3 25,8 25,2
Minas Gerais 39,9 51,0 0,3 0,3 59,8 48,7
Par 52,0 53,1 1,1 1,0 46,9 45,9
Paraba 60,9 61,9 1,0 0,9 38,1 37,2
Paran 81,2 72,8 2,2 1,7 16,6 25,5
Pernambuco 36,1 40,9 1,6 - 62,3 59,1
Piau 32,6 35,8 0,7 0,7 66,7 63,6
Rio de Janeiro 57,5 53,6 0,3 0,6 42,2 45,9
Rio Grande do Norte 72,3 65,8 1,7 1,2 26,0 33,0
Rio Grande do Sul 71,8 64,8 1,5 0,3 26,7 34,8
Rondnia 80,7 83,2 0,5 0,4 18,9 16,4
Roraima 65,1 49,7 - - 34,9 50,3
Santa Catarina 71,7 74,2 0,6 0,5 27,6 25,3
So Paulo 64,5 68,7 0,7 0,5 34,7 30,8
Sergipe 40,2 28,1 1,4 1,0 58,4 70,9
Tocantins 48,1 55,2 0,7 0,4 51,2 44,4
Distrito Federal 12.067 13.269 6.513 6.605 1,9 2,0 -5.554 -6.664
Esprito Santo 14.883 16.234 11.586 12.905 1,3 1,3 -3.297 -3.329
Mato Grosso 11.303 10.357 5.918 8.264 1,9 1,3 -5.385 -2.093
Mato Grosso do Sul 12.004 14.203 6.701 6.902 1,8 2,1 -5.303 -7.301
Minas Gerais 48.143 56.236 31.634 37.323 1,5 1,5 -16.509 -18.913
Rio de Janeiro 32.944 39.321 25.558 28.230 1,3 1,4 -7.386 -11.091
Rio Grande do Norte 4.696 7.047 3.946 4.502 1,2 1,6 -750 -2.545
Rio Grande do Sul 28.743 28.059 21.425 23.165 1,3 1,2 -7.318 -4.894
Santa Catarina 17.423 17.914 9.973 13.596 1,7 1,3 -7.450 -4.318
NOTA DE AGRADECIMENTO
Texto inicialmente elaborado sob encomenda do Centro
de Pesquisas Jurdicas Aplicadas da Escola de Direito da
Fundao Getulio Vargas. Agradecemos a leitura e os
comentrios de todos que participaram do workshop de
discusso realizado pelo CPJA, em 2013, em especial de
Jos Reinaldo Lima Lopes, Eduardo Pannunzio e Fernan-
da Meirelles Ferreira.
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ZAVERUCHA, Jorge. Democracia e instituies polticas brasileiras no final do sculo XX. Recife: Bagao, 1998.
r.rsdlima@gmail.com
Samira Bueno
DOUTORANDA EM ADMINISTRAO PBLICA
E G OVERNO NA EAESP-FGV.
samibueno@gmail.com
Guaracy Mingardi
DOUTOR EM CINCIA POLTICA PELA USP E MEMBRO
DO FRUM B RASILEIRO DE S EGURANA P BLICA .
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