Sunteți pe pagina 1din 32

Guvernul Romaniei

Concepia Constituie Romniei din 1991

Legiuitorul constituant romn din 1991, cum s-a mai artat anterior, a neles
s se ndeprteze de formula clasic, consacrat prin Constituia din 1923,
achiesnd la formulele moderne att sub aspect terminologiei, ct i sub aspectul
modului de organizare i structurare a titlurilor Constituiei. Astfel, n Titlul III,
consacrat " Autoritilor publice ", dou capitole ce se refer la Parlament i
Preedintele Romniei, a fost inclus Capitolul III " Guvernul " ( art. 101-109 ), ca
n capitolul urmtor s se reglementeze " Raporturile Parlamentului cu Guvernul "
( art. 110-114 ). Revizuirea Constituiei, n 2003, nu a schimbat acest structur i
nici ordinea articolelor n cadrul celor dou capitole. Au fost modificate unele
articole i s-a schimbat numerotarea: Capitolul III- art. 102-110, iar Capitolul IV-
art. 111-115.
Cele 9 articole din capitolul intitulat " Guvernul " au ca obiect, n ordine
cronologic, urmtoarele probleme: Rolul i structura Guvernului ( art. 102 );
nvestitura Guvernului ( art. 103 ); Jurmntul de credin al membrilor
Guvernului ( art. 104 ); Incompatibiliti ale funciei de membru al Guvernului
( art. 105 ); ncetarea funciei de membru al Guvernului ( art. 106 ); Primul-
ministru ( art. 107 ); Actele Guvernului ( art. 108 ); Rspunderea Guvernului i a
membrilor sai ( art. 109 ); ncetarea mandatului Guvernului ( art. 110 ).
Capitolul IV, dei este intitulat " Raporturile Parlamentului cu Guvernul ", nu
se refer dect la principalele instituii ce contureaz aceste raporturi: obligaia de
informare a Parlamentului de ctre Guvern i celelalte organe ale administraiei
publice ( art. 111 ); exercitarea controlului parlamentar prin intermediul
ntrebrilor i al nterpretrilor ( art. 112 ); moiunea de cenzur ( art. 113 );
angajarea rspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declaraii de politic
general sau a unui proiect de lege ( art. 114 ) i delegarea legislativ ( art. 115 ).

1
La fel ca i celelalte constituii democratice i Constituia Romniei din 1991
conine referiri la atribuii ale Guvernului i n alte capitole dect cele dou
amintite mai sus, cum ar fi art. 74 ( din capitolul consacrat Parlamentului ), care
reglementeaz dreptul Guvernului la iniiativa legislativ etc.
Referitor la administraia central de specialitate. Legiuitorul constituant
romn s-a oprit la un numr de 4 articole ce formez prima seciune a capitolului
intitulat sugestiv " Administraia public ", din care primele dou se refer la
principii i situaii generale ( adic art. 116 i 117 ), iar ultimele dou ( art. 118 i
119 ) se refer la unul din serviciile publice naionale-forele armate. Se desprind,
astfel, urmtoarele principii:1( administraia central de specialitate cuprinde trei
categorii de organe: a) ministere, care sunt organizate numai n subordinea
Guvernului; b) autoriti administrative autonome fa de Guvern i c) alte organe
centrale care pot fi organizate fie n subordinea Guvernului, fie n subordinea unui
minister; 2) ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz potrivit legii;
3) autoritile administrative autonome se pot nfiina prin lege organic; 4) alte
organe de specialitate se pot nfiina de ctre Guvern sau ministere n subordinea
lor, numai dac o atare competen le este recunoscut prin lege ordinar i numai
dup ce au primit aviz de la Curtea de Conturi.

Rolul Guvernului Romniei potrivit Constituiei din 1991

Legiuitorul constituant romn, n final, s-a oprit la soluia reglementrii


exprese a rolului politic i administrativ al Guvernului n alin. (1) al art. 102, care
are urmtoarea redactare: " Guvernul, potrivit programului su de guvernare
acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i
exercit conducerea general a administraiei public".
Se cuvine a meniona c textul de mai sus, fa de textul din Proiectul
Constituiei, conine o singur modificare, urmare a acceptrii unui amendament n
Adunarea Constituant, anume n locul verbului <aprobat> din Proiect a aprut

2
verbul <acceptat>, modificare, ns, cu profunde implicaii n ceea ce privete
sarcinile politice ale Guvernului, implicit raporturile sale cu Parlamentul.
Constituantul romn a achiesat, la teza doctrinei occidentale contemporane,
dup care Guvernul este parlamentar prin origine i guvernamental prin funcie 1,
reinnd c programul politic rmne un document exclusiv al Guvernului, dar
liniile sale de for sunt acceptate de Parlament. Fr a fi vorba exclusiv de un joc
semantic, verbul <a aproba> ar fi avut semnificaia unei implicri a Parlamentului
i n procesul realizrii liniilor politice concretizate n programul de guvernare,
ceea ce ar fi dus la o duplicitate politic din partea Parlamentului n momentul
declanrii i votrii unei moiuni de cenzur2.
Pentru a nelege, n semnificaia sa real, rolul politic al Guvernului, trebuie
s coroborm prevederile alin. (1) al art. 102, la care ne referim, cu prevederile art.
103 alin. (3), respectiv cele ale art. 85 alin. (1). Din acest analiz sistematic a
Constituiei rezult c votul de nvestitur are valoare de fapt juridic, el marcheaz
<ncheierea contractului de guvernare> ntre Parlament ( a crui voin de parte
contractant este exprimat de voina majoritii ce a neles s susin Guvernul )
i candidatul desemnat pentru funcia de Prim-ministru. Hotrtoare, deci, n
exprimarea voinei Parlamentului sunt liniile politicii pe care candidatul desemnat
intenioneaz s le realizeze, evident, mpreun cu echipa ministerial, dac va
deveni Prim-ministru.
Prin urmare, liniile politicii guvernamentale sunt concepute i formulate de
candidatul desemnat n numele i cu sprijinul unui partid sau unor partide politice,
dar realizarea efectiv a acestora, urmare a ncorporrii lor ntr-un program oficial
de guvernare nu este posibil fr votul Parlamentului. Votul de nvestitur d
legitimitatea echipei guvernamentale, n sensul acceptrii unui program politic ( de
partid ) ca program politic oficial de guvernare a naiunii. Votul de nvestitur
marcheaz trecerea din sfera competiiei pentru putere n sfera exercitrii puterii
politice, ceea ce presupune aplicarea unor linii politice i, corespunztor,

1
A. Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Ed, Montchrestien, 2004, p.210
2
A. Iorgovan, Odiseea elaborrii Constituiei,2004, p.344 - 345
3
promovarea unor valori politice ncoporate n programul de guvernare, acceptat de
Parlament, cu prilejul votului de nvestitur.
Aceast interferen dintre Parlament i Guvern, logic, a condus la necesitatea
redactrii textului cu privire la rolul politic al Guvernului de aa natur nct s
rezulte c decizia stabilirii liniilor politice strategice ale guvernrii aparine
Parlamentului, fr ca aceasta s devin coprta la realizarea lor. Nimic nu oprete
ca n Parlament s se creeze alte raporturi de fote, s se stabileasc alte necesiti
i prioriti politice, urmare a modificrilor n opiunile electoratului, ceea ce,
firesc, va conduce la necesitatea unui nou program politic de guvernare, iar ca
soluie tehnic, la moiunea de cenzur sau la determinarea Guvernului n
funciune s-i angajeze rspunderea, potrivit art. 114 din Constituie, asupra
unui nou program.
Dte fiind aceste aspecte de fond, ce in de natura regimului politic consacrat
de Constituia noastr, n art. 101 alin. (1), cum s-a vzut, este prevzut numai
sarcina Guvernului de a " asigura realizarea politicii interne i externe a rii ", nu
i sarcina de a hotr politica naiunii, cum se menioneaz n art. 20 din
Constituia Franei, sau de a delibera asupra politicii generale, cum reine art. 45
alin. (3) din Constituia Olandei, ori de a determina politica general a rii, cum
se prevede n art. 82 din Constituia Greciei.
Din acest filozofie a Constituiei Romniei rezult o serie de consecine n
ceea ce privete regimul juridic al remanierii guvernamentale, care apare ca fiind
exclusiv o operaiune a executivului, ce nu poate, ca fundament teoretic, afecta
programul de guvernare, acceptat de Parlament, prin votul de nvestitur. Cum
vom mai arta, votul de nvestitur chiar dac privete i membrii echipei
guvernamentale, aa s-a dorit de ctre Adunarea Constituant, implicaiile sale n
realizarea guvernrii se limiteaz exclusiv la programul politic ( evident, i la
persoana Primului-ministru), aa cum se menioneaz expres n alin. (1) al art. 102
la care ne referim.
Guvernul, are totodat, rolul de a realiza conducerea general a
administraiei publice, evocndu-se poziia sa de organ central de competen

4
material general. Constituia nu menioneaz n mod expres aceast calificare,
dar ea se deduce n mod logic, stiut fiind faptul c administraia public se
realizeaz n cele mai multe domenii, ramuri i sectoare de activitate, practic, n tot
ceea ce este legat de trecerea pe aceast lume a fiinei umane, dac avem n vedere
i infinitele reele de servicii publice. Este de la sine neles c organul
administraiei publice care trebuie s realizeze conducerea general a acesteia nu
poate avea atribuii numai de ramur sau domeniu, ci n toate ramurile i n toate
domeniile activitii administrative, motiv pentru care unele Constituii mai
calific Guvernul ca organ suprem al administraiei publice.
De altfel, ntre sarcina de natur politic a Guvernului i sarcina sa de natur
administrativ exist o strns legtur, fundamentul sarcinii administrative
gsindu-se n sarcina sa de ordin politic. Dac Guvernul, ca unul din efii
executivului, nu ar avea posibilitatea juridic de a transmite impulsurile politice ale
guvernrii i de a impune realizarea lor autoritilor administraiei publice,
guvernarea ar fi o operaiune formal, o manifestare a formelor fr fond. Raiunea
fundamental a Guvernului, cum s-a menionat mai sus, o reprezint asigurarea
realizrii liniilor politice interne i externe ale rii, ncorporate n programul de
guvernare acceptat de Parlament, ceea ce, n planul juridicului, nseamn iniierea
de proiecte legislative, adoptarea de hotrri pentru aplicarea acestora, vegherea ca
toate autoritile administraiei publice s acioneze cu operativitate i
profesionalism n respectarea Constituiei i a legii. Deci, Guvernul trebuie s
conduc, adevrat, ntr-o form general, ntreaga administraie public, inclusiv
cea local, pentru a-i putea realiza obiectivele politice ale guvernrii rii.
Administraia public are drept scop tocmai realizarea unor valori politice, ea
se plaseaz ntr-o activitate de formulare a acestor valori i activitatea de
materializare concret a acestora, cu particularitile conceptuale nfiate de la
coala francez la cea german.
Sintagma " exercit conducerea general a administraiei publice " evoc
existena unor raporturi de drept administrativ ntre Guvern i oricare alt
autoritate a administraiei publice, raporturi care difer sub aspectul coninutului,

5
n funcie de principiile ce stau la baza structurii administraiei: unele vor fi
raporturi de subordonare ( fa de ministere, prefeci etc. ), i altele vor fi raporturi
de tutel administrativ ( fa de autoritile locale alese de ceteni, n virtutea
principiului autonomiei locale ), aspecte la care vom reveni ntr-un capitol viitor.
Mai reinem c legiuitorul constituant a consacrat n alin. (2) al art. 101 un
principiu general al activitii Guvernului de realizare a sarcinilor politice i a celor
administrative, anume cooperarea cu organismele sociale interesate. Cum artam i
n lucrarea citat, este vorba de un principiu ce garanteaz transparena
Guvernului, el nu este un organism plasat n afara societii civile i cu att mai
puin deasupra acesteia, ci un organism al societii civile, un veritabil
<paratrznet> al acesteia. Guvernul trebuie s absoarb scnteile sociale, s
dezamorseze conflictele i strile de tensiune, dac vorbim de democraie, stat de
drept i att social. De aceea, discuiile cu sindicatele, patronatul, partidele politice,
reprezentanii cultelor i ai diferitelor grupuri de presiune fac parte din programul
de lucru al oricrui guvern democratic, iar Constituia Romniei a neles s fac
din acest principiu al tiinei administraiei un principiu de ordin juridic, cu toate
implicaiile ce decurg de aici n ceea ce privete obligaiile Guvernului i drepturile
structurilor neguvernamentale. Acest text a reprezentat i fundamentul de ordin
constituional al nfiinrii unor autoriti publice cu o structur complex: stat,
sindicate, patronat, n genul Consiliului Economic i Social, prevzut de
Constituia Franei ( Titlul X. Art. 69-71 ), fiind vorba de art. 141, consacrat
Consiliul Economic i Social, introdus prin Legea de revizuire a Constituiei.
Legea nr. 90/2001 ncearc i, dup prerea noastr, reuete, ca cele dou
sarcini fundamentale ale Guvernului, prevzute de art. 102 alin. (1) din Constituie,
s le scoat n eviden chiar prin definiia asupra Guvernului, la care se oprete: "
Guvernul este autoritatea public a puterii executive, care funcioneaz n baza
votului de ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne
i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice " [art. 1
alin. (1)]. Observm c s-a evitat folosirea cuvntului <rol>, dei art. 102 din
Constituie este intitulat " Rolul i structura ", dar cuvntul <rol> apare pentru a

6
desemna urmtoarea informaie: " Guvernul are rolul de a asigura funcionarea
echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i
racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii
intereselor naionale " [art. 1 alin. (2) din Legea nr. 90/2001].
Dincolo de formulare, care poate fi discutabil, ntr-o raportare rigid l aart.
102 din Constituie, privind fondul reglementrii i avnd n vedere sarcinile
economice ale Guvernului, subnelese de art. 135 alin. (2) din Constituie, vom
putea spune c Legea nr. 90/2001 accentueaz, pe lng rolul general al
Guvernului, prevzut de art. 102 alin. (1) din Constituie, i rolul special al
acestuia n realizarea obligaiilor statului n domeniul economic, prevzute de art.
135 alin. (2) din Constituie.
De altfel, n Legea nr. 90/2001 se face vorbire i de un numr de funcii ale
Guvernului, problem la care vom reveni.
Structura Guvernului Romniei, potrivit Constituiei din 1991
Potrivit alin. (3) al art. 101, Guvernul este alctuit " din Prim-ministru,
minitri i ali membri stabilii prin legea organic ", text relativ simplu i clar, dar
n practic s-a ajuns la complicaii. n ceea ce privete am interpretat c textul ne
conduce la concluzia c legiuitorul constituant a urmrit s consacre o formul de
Guvern fr scar ierarhic interioar.
Legea organic a Guvernului, Legea nr. 37/1990, prevedea, adevrat, o atare
funcie, dar aceast lege era anterioar Constituiei i, deci, dispoziiile din art. 2
alin. (1) cu privire la funcia de ministru de stat intraser, am apreciat noi, sub
incidena art. 150 alin. (1), fiind abrogate pe data referendumului asupra
Constituiei.
n acest sens am susinut c cei care justificau structura Guvernului cu funcia
de ministru de stat, forau gramatica i topica frazei, susinnd c expresia " i ali
membri stabilii prin lege organic " poate s nsemne i membrii care vor avea
funcii superioare celor de minitri, deci un fel de minitri calificai.
Dup alegerile din toamna anului 2000, s-a conturat o voin politic, n
sensul formrii unei echipe guvernamentale care nu mai conine minitri de stat.

7
Mai mult, Cabinetul Nstase a solicitat discutarea, n rocedur de urgen, n
Parlament, a proiectului Legii de organizare i funcionare a Guvernului Romniei
i a ministerelor.Proiectul noii legi organice a Guvernului a fost adoptat de Camera
Deputailor la 15 martie 2001, iar de Senat la 21 martie 2001, legea fiind publicat
la 2 aprilie 2001, intrnd n vigoare pe data publicrii, cum s-a meninut deja.
Textul care ne intereseaz avea urmtoarea redactare:
" (1) Guvernul este alctuit din primul-ministru i minitrii.
(2) Din Guvern pot face parte i minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe
lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului, prezentat Parlamentului
pentru acordarea votului de ncredere " ( art. 3 din Legea nr. 90/2001, n versiunea
iniial ).
De asemenea, la art. 53 din Legea nr. 90/2001, care era consacrat atribuiilor
generale ale minitrilor, s-a introdus un nou alineat [alin. (4)], cu urmtorul
coninut:
" (4) Minitri de stat coordoneaz, sub conducerea nemijlocit a primului-
ministru, realizarea programului de guvernare acceptat de Parlament ntr-un
domeniu de activitate, scop n care conlucreaz cu minitrii care rspund de
ndeplinirea acestui program n cadrul ministerelor pe care le conduc ".
n motivarea soluiei sale, Curtea Constituional a reinut c " legiuitorul
constituant a reglementat modul de alctuire a Guvernului ntr-o manier supl, car
epermite acestei autoriti publice ca, n scopul realizrii programului su de
guvernare aprobat prin acordarea votului de ncredere de ctre Parlament [art. 102
alin. (1) din Constituie, republicat], s propun o structur n raport cu
obiectivele pe care trebuie s le realizeze. Este evident c legiuitorul constituant nu
a reglementat ntr-o manier rigid modul de alctuire a Guvernului prin
nominalizarea tuturor ministerelor. "
Aa fiind, se impune concluzia c noiunea de minitri, ca de altfel i cea de
membri ai Guvernului sunt utilizate n sens generic i permit, aadar includerea n
sfera lor i a funciei de ministru de stat, ministru-delegat cu nsrcinri speciale pe
lng primul-ministru, ministru fr portofoliu etc.

8
De altfel, n aplicarea aceluiai text constituional, Curtea constat c, de-a
lungul anilor, n procesul guvernrii, au fost aduse modificri n structura
executivului, prin hotrri succesive ale legislativului. Aa, spre exemplu,
Hotrrea Parlamentului nr. 23/1997, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr. 324 din 4 decembrie 1997, a stabilit, n legtur cu structura de atunci
a Guvernului, c " ministrul industriei i comerului, ministrul afacerilor externe,
ministrul justiiei, ministrul de interne i ministrul muncii i proteciei sociale sunt
minitri de stat ".

Regimul nvestiturii Guvernului, potrivit Constituiei Romniei

1. Desemnarea candidatului la funcia de Prim-ministru


Aa cum ne-am exprimat i n alt lucrare, procedura de nvestitur a
Guvernului, potrivit art. 103 i 85 alin. (2) din Constituie, cuprinde patru etape:
1) desemnarea candidatului pentru funcia de Prim-ministru; 2) solicitarea de ctre
candidatul la funcia de Prim-ministru a votului de ncredere; 3) acordarea votului
de ncredere i 4) numirea Guvernului de ctre eful Statului. Primele trei etape
sunt prevzute de art. 103 din Constituie, iar etapa a patra de art. 85 din alin. (1),
dei este vorba de aceeai procedur, legat de aceeai instituii, problem la care
ne-am mai referit.
Cum s-a vzut din dreptul comparat evocat mai sus, regula care strbate
sistemele constituionale naionale actuale este declanarea procedurii de formare a
Guvernului de ctre eful de Stat, dar cu respectarea anumitor condiii, ntre care
consultarea reprezentanilor partidelor parlamentare, chiar dac uneori aceast
condiie este subneleas. n Adunarea Constituant din Romnia au fost
numeroase discuii cu privire la aceast idee, exista o team fa de trecut,
imaginea fostului dictator era prezent, instinctiv se respingeau i formule care
reprezentau constante ale dreptului public contemporan. Este adevrat c o stare

9
alergic fa de prerogativele Preedintelui Republicii, ndeosebi n procedura de
nvestitur a Guvernului, s-a creat i datorit asocierii instituiei ( funciei ) cu
persoana celui care ocupa funcia n acel moment, Preedintele Ion Iliescu, care era
contestat vehement de tabra opoziiei, condus, n perioada Constituantei, de
Radu Cmpeanu i Corneliu Coposu.. Din pcate, muli s-au vzut senatori sau,
dup caz, deputai pe via i de aici dificultatea de a nelege i de a accepta unele
din soluiile propuse de Comisia Constituional, cum a fost i cea a alegerii
indirecte a Senatului etc.
Date fiind aceste considerente teoretice i practice nc din faza Pri'oiectului
Constituiei, influenat i de soluia spaniol, Comisia de redactare a proiectului
de Constituie a schimbat optica fa de Teze, publicate n decembrie 1990,
reinndu-i Preedintelui Republicii numai dreptul de a desemna un candidat
pentru funcia de Prim-ministru. Textul din proiectul Constituiei a fost acceptat de
ctre Adunarea Constituant fr nici o modificare, coninutul su fiind urmtorul:
" Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de Prim-ministru,
n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n Parlament ori, dac
nu exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n Parlament " [art. 103
alin. (1) din Constituie].
Acest text recunoate partidele politice parlamentare calitatea de subiecte n
raporturile de drept public, mai exact n raporturile de drept constituional i, dup
caz, de drept administrativ, n virtutea creia ele au dreptul de a pretinde
Preedintelui Romniei s le consulte. Cum anume face Preedintele consultarea
partidului care are majoritatea absolut, ori, dup caz, a tuturor partidelor prezente
n Parlament, este o chestiune care nu mai are relevan constituional, ea ine de
practica vieii politice, pn la urm stilul Preedintelui Republicii, ca om politic.
Se subnelege, dac Preedintele nu consult un partid parlamentar, indiferent care
este numrul parlamentarilor acestuia, se face vinovat de nclcarea Constituiei,
cu toate consecinele care decurg de aici. Textul este redactat de aa natur nct s
poat permite exploatarea a ct mai multe posibiliti, n pertractrile politice
dintre Preedintele Republicii i partidele politice. Din fericire, n Adunarea

10
Constituant a triumfat aceast soluie, a fost un puternic curent de opinie, n
consideraiunea liderului partidului ( F.S.N ) ce avea majoritatea n Adunarea
Constituant, de a se prevedea obligaia desemnrii efului partidului care a
ctigat alegerile.
Prin urmare, Preedintele Romniei poate desemna un candidat politic, un ef
de partid sau alt frunta al unui partid politic, dar poate desemna i un candidat
<nenregimentat> politic ntr-un partid, cum a fost cazul dup alegerile
parlamentare din septembrie 1992.
Este n afar de orice ndoial c Preedintele Romniei nu poate desemna
dect un candidat care va fi susinut de un partid sau de mai multe partide, aa cum
a reieit din negocierile politice, partidele care-i asum responsabilitatea
guvernrii. n sistemul nostru constituional nu este de conceput un candidat la
funcia de Prim-ministru fr un puternic sprijin din partea unor partide politice,
indiferent dac persoana candidatului este un om politic sau tehnocrat. Nimic nu
oprete ca sprijinul politic de partid, concretizat n votul de nvestitur, s nu
nsemne i asumarea responsabilitii guvernrii de ctre acel partid sau acele
partide politice, ipotez n care vom vorbi despre un " guvern de tehnicieni ", chiar
dac el cuprinde i oameni politici. Practica vieii politice arat c la asemenea
formule se ajunge n situaii de excepie, ca ultim soluie pentru a evita dizolvarea
Parlamentului sau pentru a depi un moment politic mai delicat n viaa rii

2. Solicitarea votului de nvestitur

n cea de-a doua etap, centrul de greutate cade pe candidatul la funcia de


Prim-ministru, care are numai 10 zile la dispoziie pentru a ntocmi programul
politic al guvernrii pe care intenioneaz s-o fac, recum i lista Guvernului.
Constituia nu precizeaz, dar se subnelege din textul art. 102, programul
guvernrii se ntocmete mpreun cu partidul sau partidele, care, urmare a
negocierilor politice purtate cu Preedintele Romniei, vor susine Guvernul. n
ipoteza unei asumri a responsabilitii guvernrii de ctre un singur partid politic,

11
este evident c programul ce-l va prezenta candidatul la funcia de Prim-ministru
va reflecta programul politic al acelui partid. Lucrurile se complic n ipoteza
asumrii responsabilitii guvernrii de dou sau mai multe partide politice, cnd
programul candidatului la funcia de Prim-ministru trebuie s reflecte linii i
prioriti din mai multe programe de partid. Este posibil ca i n aceste condiii
programul candidatului s fie axat pe programul politic al unui singur partid la care
achieseaz partenerul sau partenerii politici de guvernare. Constituia admite orice
posibilitate, fiind pn la urm o problem de natur exclusiv politic, care privete
jocurile i raporturile dintre partidele politice, dintre acestea, pe de o parte, i
electorat, pe de alt parte, dintre majoritate i opoziie.
Totodat, este posibil ca programul s fie elaborat pe platforma unui singur
partid, care i-a asumat sarcina guvernrii, dar susinut n Parlament i n alte
partide, cum a fost cazul Cabinetului Vcroiu ntre 1992-1994 i 2000-2004 a
Cabinetului Nstase. De aici deducem c o majoritate parlamentar format din
coaliii de partide nu este, n mod necesar, i o coaliie guvernamental. Tocmai de
aceea, n logica procedurii de nvestitur la care ne referim, trebuie admis c orice
schimbare n compoziia politic a forelor care i-au asumat sarcina guvernrii, cu
implicaii asupra coninutului programului de guvernare, presupune un nou vot de
nvestitur. Aici nu suntem ntr-o simpl remaniere guvernamental, suntem n
situaia schimbrii programului de guvernare, or potrivit art. 102 alin. (1)
programul de guvernare trebuie " acceptat de Parlament ". Desigur, dac la
guvernare, n timpul mandatului unui Guvern, se asociaz i alt partid ori ntr-o
coaliie guvernamental intr i alt partid, dar pentru realizarea aceluiai program,
un nou vot de nvestitur nu mai apare ca fiind necesar.
Candidatul la funcia de Prim-ministru, se subnelege, poate s-i depun
mandatul Preedintelui Republicii nainte de mplinirea termenului de 10 zile, dac
apreciaz c nu va reui s obin sprijin politic necesar i, n orice caz, dac nu a
solicitat votul de ncredere n acest interval, Preedintele Romniei este obligat s-i
retrag mandatul, ncepnd noi consultri politice pentru desemnarea unui nou
candidat la funcia de Prim-ministru. Cu toate acestea, termenul de 10 zile nu poate

12
fi privit ca un termen de decdere, el are, fr ndoial, importana sa, dar nu se
poate spune c prelungirea discuiilor politice asupra programului i a listei
Guvernului peste cele 10 zile duce la imposibilitatea solicitrii votului de
nvestitur, cnd, n fapt, este creat voina politic de a susine acel Guvern. Nu ar
fi absurd s se interpreteze n acest sens, nu s-ar ntoarce acest termen chiar
mpotriva raiunii sale majore de a fi, anume sprijinirea procedurii de formare a
Guvernului? Procedura nu este un scop n sine, ea trebuie s conduc la Guvern,
deci la nlturarea situaiei de criz politic n care se gsete ara, tocmai de accea
n dreptul public vorbim despre o elasticitate a procedurilor, a instituiilor n
general, care nu este de conceput n dreptul privat. Este aici una dintre deosebirile
eseniale dintre dreptul public i dreptul privat. Aa cum ne-am mai exprimat,
termenul de 10 zile semnific " limita de la care Preedintele Romniei poate
retrage candidatul mandatul acordat spre a ncepe noi negocieri 1".

3. Acordarea votului de ncredere

Votul de ncredere, spre deosebire de soluia din Decretul-lege nr. 92/1990,


se acord de cele dou camere ale Parlamentului, n edin comun, textul n
discuie avnd urmtoarea redactare: " Programul i lista Guvernului se dezbat de
Camera Deputailor i de Senat, n edin comun. Parlamentul acord ncrederea
Guvernului cu votul majoritii deputailor i senatorilor " [art. 102 alin. (3)]. Acest
text scoate n eviden egalitatea celor dou Camere sub aspectul implicrii lor
politice, ceea ce, logic, conduce la soluia prezentrii i dezbaterii moiunii de
cenzur, de asemenea, n edin comun a Camerelor, cum se prevede, de altfel, n
art. 113 al Constituiei.
Legiuitorul constituant romn precizeaz expres c are loc o dezbatere, nu o
simpl prezentare sau o pur informare, cum se admite n alte constituii, ceea ce
nseamn luri de cuvnt, dup regulile vieii parlamentare, formularea de
observaii, de propuneri, luri de atitudine politic etc., iar membrii echipei

1
M. Constantinescu, I. Deleanu, A.Iorgovan, I.Muraru, F.Vasilescu, I.Vida, p.229
13
guvernamentale pot fi chemai n faa Comisiilor de specialitate ale Camerelor,
practic ce a nceput s se contureze deja. Este de la sine neles c n urma
dezbaterilor, programul prezentat poate fi modificat, aici est ei o problem de
acord politic ntre partidele care vor susine echipa guvernamental. Nimic nu
oprete ca anumite modificri s se fac tocmai pentru a da satisfacia partidelor ce
vor constitui n opoziia parlamentar ori anumitor grupuri de presiune, cum ar fi
organizaiile sindicale etc.
Textul constituional este foarte limpede n ceea ce privete modul de
exprimare a votului, acesta are ca obiect programul, evident forma final, i lista n
ansamblul ei a Guvernului, nu fiecare membru n parte. Este alt deosebire de
esen fa de soluia consacrat prin Decretul-lege nr. 92/1990. Pe parcursul
dezbaterilor parlamentare candidatul la funcia de Prim-ministru poate opera
modificri n lista Guvernului, cum la fel se pot opera modificri n Programul
politic propus, dac acestea sunt necesare pentru obinerea votului de nvestitur.
Fa de practica conturat i fa de prevederile Legii nr. 90/2001, se impun
unele precizri. Prima, Constituia nu interzice prezentarea unei liste i dincolo de
reglementrile legale n vigoare, dar trebuie neles c votul de nvestitur nu are
semnificaia de a reprezenta baza noii organizri ministeriale, ci doar legitimitatea
echipei, care urmeaz s depun diligenele de adaptare a reglementrilor legale la
structura aprobat prin votul de nvestitur. Adoua, depunerea diligenelor de
adaptare a legislaiei presupune fie adoptarea de acte proprii, de ctre Guvern
( hotrri, ordonane, ordonane de urgan ), fie inierea de proiecte legislative, cu
solicitarea discutrii n procedur de urgen. A treia, constituional i legal, un
minister nou nfiinat, inclusiv prin reorganizarea unor structuri ministeriale din
aparatul Guvernului etc. existente, nu poate funciona, iar ministrul, care a primit
votul de nvestitur o dat cu ntreaga list a Guvernului, nu poate s-i exercite
prerogativele dect dup ce este adoptat actul normativ corespunztor de
organizare i funcionare. A patra, dac pe lista Guvernului, n sfera altor membrii
dect minitrii, se propun i alte categorii de funcii dect cele acceptate de Legea

14
organic a Guvernului n vigoare, se nelege c, dup votul de nvestitur, se
impune, de urgen, modificarea, n mod corespunztor, a legii organice.
Se poate spune c aceste exigente logico-juridice s-au respectat integral,
pentru prima dat, doar n procedura de formare a Cabinetului Nstase, votul de
nvestitur din 28 decembrie 20001 a fosr urmat de o serie de ordonane de urgen,
apoi de hotrri de Guvern, spre a se realiza consonana dintre <echipa
guvernamental> i orgamizarea administraiei centrale, inclusiv a aparatului
Guvernului, operaie care s-a repetat i dup remanierile Guvernului Nstase din
2003 i 2004.
Trebuie s admitem c refuzul unei echipe guvernamentale, de a realiza
aceast consonan, are semnificaia unui comportament neconstituional, putndu-
se sesiza i Curtea Constituional, temeiul fiind spiritul Constituiei, necesitatea
garantrii supremaiei sale i cu privire la jocul partidelor politice, n procedura de
nvestitur a Guvernului. A interpreta c nu poate fi sesizat Curtea Constituional
n atari situaii echivaleaz cu a contesta relaia de interferen dintre democraie i
statul de drept. Faptul c nu este prevzut expres aceast prerogativ pentru
Curtea Constituional nu este argument de a contesta necesitatea ei.
Aceast concluzie, se impune cu att mai mult n baza Constituiei revizuite,
avnd n vedere cel puin dou aspecte: pe de o parte, lrgirea sferei categoriilor de
litigii care intr n competena Curii Constituionale i includerea n aceast sfer
i a conflictelor juridice de natur constituional dintre autoritile publice [art.
146 lit. e)], iar pe de alt parte, admiterea posibilitii ca prin legea organic a
Curii Constituionale acesteia s-i fie stabilite i alte atribuii [art. 146 lit. 1].
Nimic nu oprete, pentru a evita aceste discuii, ca dreptul Curii Constituionale de
a se implica n problema la care ne referim s fie prevzut expres n legea Curii
Constiionale, soluie care s-ar nscrie n spiritul Constituiei.
Spiritul tiinific al edificiului constituional oblig la soluii de contracarare
a comportamentului neconstituional al forelor politice, subiecte ntr-o procedur
constituional, de formare a uneia dintre instituiile politice ale rii. n caz

1
Hotrrea Parlamentului nr.39/2000, publicat n M.Of, nr.700/2000
15
contrar, ar trebui s admitem c aplicarea i respectarea Constituiei depinde
exclusiv de capriciile partidelor care formeaz majoritatea parlamentar, ceea ce
este de neconceput ntr-un stat de drept. Una dintre raiunile pentru care s-a
nfiinat Curtea Constituional o reprezint aprarea minoritii parlamentare, ceea
ce prevede, de altfel, Constituia noastr n cazul legiferrii. Fa de particularitatea
litigiului suntem de prere c nu numai subiectele prevzute de art. 146 lit. a) pot
sesiza Curtea Constituional, dar i un grup parlamentar, subiect prevzut de art.
146 lit. e).

4. Numirea Guvernului i jurmntul de credin

Dup obinerea votului de ncredere, Preedintele Romniei, potrivit art. 85


alin. (1) din Constituie, numete Guvernul; abia prin decretul prezidenial, strict
formal-juridic, candidatul la postul de Prim-ministru devine Prim-ministru .a.m.d.
Esenial, ns, n procedura de nvestitur este votul Parlamentului, el are
valoare de fapt juridic,care marcheaz ncheierea unui <contract de guvernare>,
ntre Parlament, prin voina majoritii, i candidatului la funcia de Prim-ministru,
fiind o caracteristic a regimului parlamentar. Aa se explic de ce Guvernul va
rspunde politic exclusiv n faa Parlamentului, cum se prevede, de altfel, n art.
109 al Constituiei.
Actul Preedintelui Romniei, de numire a Guvernului, rmne fr
consecine juridice n ceea ce privete raporturile dintre Preedinte i Guvern. Ar fi
profund greit s se aprecieze c decretul prezidenial <marcheaz> raporturi de
subordonare a Guvernului fa de Preedinte. Raporturile juridice dintre Preedinte
i Guvern sunt de colaborare i acestea rezult, n primul rnd, din textele
Constituiei referitoare la atribuiile i actele Preedintelui, iar la coroborarea
acestor texte cu art. 109 ajungem la concluzia c, la noi, exist un
semiprezidenialism atenuat, cum ne-am exprimat deja.

16
Procedura de nvestitur presupune, aadar, un complex de raporturi de drept
public n care ne apar ca subieci Preedintele Romniei, candidatul la funcia de
Prim-ministru, Parlamentul, Guvernul i Curtea Constituional.
Potrivit art. 104 alin. (1) din Constituie, Primul-ministru i ceilali membri
ai Guvernului vor depune individual, n faa Preedintelui Republicii, jurmntul
de credin prevzut de art. 82, adic pentru Preedinte. Data depunerii
jurmntului reprezint data de la care Guvernul, n ntregul su, i fiecare membru
n parte ncepe s exercite mandatul.

Durata mandatului Guvernului

Potrivit art. 110 alin. (1) din Constituia Romniei, Guvernul i exercit
mandatul pn la data validrii alegerilor parlamentare generale. Pn la aceast
dat Guvernul este, deci, n plenitudinea prerogativelor, cu excepia rezervelor
impuse de " prelungirea mandatului Parlamentului ", iar dup aceast dat i " pn
la depunerea jurmntului de membrii noului Guvern " el devine Guvern
demisionar i va ndeplini " numai actele necesare pentru administrarea treburilor
publice ", cum se arat n art. 110 alin. (4). Sintagma " pn la data validrii
alegerilor parlamentare generale " trebuie neleas c se refer la validarea
mandatelor deputailor i senatorilor. n mod firesc, deci, pn ce Parlamentul,
rezultat din alegeri nu este nc n situaia s-i manifeste voina, Parlamentul
anterior fiineaz n continuare. n schimb, o dat validate mandatele deputailor i
senatorilor, noul Parlament va trebui s-i exprime propria sa opiune cu privire la
componena Guvernului i programul acestuia, pentru ca ele s corespund
configuraiei politice rezultate din alegeri.1
Mandatul Guvernului poate nceta i nainte de " data validrii alegerilor
parlamentare generale ", adic, ntr-o formul generic, ca urmare a demiterii sale.
Potrivit art. 110 alin. (2) din Constituie, Guvernul este demis: a) n urma adoptrii
unei moiuni de cenzur; b) n urma pierderii de ctre Primul-ministru a calitii de

1
M. Constantinescu, I.Deleanu, A.Iorgovan, I.Muraru,F. Vasilescu, I.Vida,2004 p.245
17
membru al Guvernului. Din coroborarea art. 109 alin. (2) cu art. 105 din
Constituie, rezult c Primul-ministru i pierde calitatea de membru al
Guvernului ca urmare a: 1) demisiei; 2) decesului; 3) pierderii drepturilor
electorale; 4) interveniei unei stri de incompatibilitate; 5)imposibilitii de a
exercita atribuii mai mult de 45 de zile; 6) suspendrii; 7) interveniei altor cauze
prevzute de lege1.

Condiii pentru funcia de membru al Guvernului


Ca regul, se cer condiiile pentru a fi deputat, dar apar i alte condiii- de
domiciliu, de studii, de naionalitate etc., iar uneori sunt cerute condiii speciale de
studii pentru anumite funcii de minitri ( de exemplu studii juridice pentru
ministrul justiiei )..
n ceea ce privete condiiile, ntr-o form implicit, Constituia Romniei
cere drepturile electorale, mai exact existena drepturilor electorale, precizndu-se,
n art. 106, c pierderea acestora duce la ncetarea funciei de membru al
Guvernului. De vreme ce legiuitorul constituant folosete pluralul- " drepturile
electorale ", nseamn, logic, c pentru condiia vrstei ne vom opri la 18 ani
mplinii, vrsta de la care se poate exercita unul dintre drepturile electorale-
dreptul de vot. Nu pot intra n discuie debilii sau alienaii mintal, pui sub
interdicie i nici persoanele condamnate, prin hotrre judectoreasc definitiv la
pierderea drepturilor electorale, care, potrivit art. 36 alin. (2) din Constituie, nu au
drept de vot. La toate acestea se mai adaug i condiia ceteniei romne, precum
i condiia domiciliului n ar, prevzute pentru toate funciile i demnitile
publice de art. 16 alin. (3) din Constituie: " Funciile i deminitile publice, civile
sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia
romn i domiciliul n ar ".

. Incompatibiliti ale funciei de membru al Guvernului

1
Dana Apostol, Consideraii n legtur cu posibilitatea revocrii primului ministru, n Dreptul
nr.2/2000,p. 53-60
18
n privina incompatibilitilor, legiuitorul constituant romn, dup ce
consacr expres anumite aspecte n art. 105 alin. (1), face trimitere apoi la legea
organic [ n alin. (2)], nelegndu-se c este vorba, n primul rnd, de Legea de
organizare i funcionare a Guvernului, dar i la o lege special.
Din analiza acestor dispoziii rezult c funcia de membru al Guvernului este
incompatibil cu oricare " funcie public de autoritate ", cu excepia celei de
deputat sau de senator. Specific sistemului parlamentar este cumulul dintre
calitatea de parlamentar i cea de membru al Guvernului, majoritatea constituiilor
nu prevd, ns, o obligaie n acest sens. Nu este, totui, de conceput ca un
parlamentar, adic un ales al poporului, s dein o funcie care s-l pun ntr-un
raport de subordonare fa de un membru al Guvernului, indiferent dac acesta
este, la rndul su, parlamentar. Ar fi o forare i o detunare a principiilor statului
de drept, impuse ca veritabile constante ale democraiilor constituionale
contemporane. Guvernul este supus controlului parlamentar, deputaii au dreptul
de a adresa ntrebri i interpretri minitrilor cu privire la activitatea
funcionarilor din subordine.
n mod similar, acest raionament se aplic i membrilor Guvernului,
indiferent c sunt sau nu parlamentari. Nu este posibil ca un ministru, care este
eful administraiei specializate respective, s fie i director n acelai minister
sau n alt minister. Ar nsemna c i d ordine lui nsui.
ncetarea funciei de membru al Guvernului
Funcia de membru al Guvernului, conform art. 106 i art. 107 din
Constituie revizuit, nceteaz: 1) n urma demisiei; 2) ca urmare a revocrii; 3) ca
urmare a pierderii drepturilor electorale; 4) ca urmare a incompatibilitii; 5) n
urma decesului; 6) n cazul imposibilitii exercitrii funciei mai mult de 45 de
zile; 7) n cazul suspendrii; 8) n alte cazuri prevzute de lege.
Fa de explicaiile deja date, se impune a preciza c revocarea unui membru
al Guvernului poate interveni numai ntr-o situaie normal, concretizndu-se o
remaniere guvernamental [art. 85 alin. (2)], pe cnd suspendarea intervine ntr-o
situaie anormal, cnd s-a cerut urmrirea penal a respectivului membru al

19
Guvernului [art. 109 alin. (2)]. n ambele situaii competena aparine
Preedintelui Republicii.
Rezult, din cele de mai sus, c msura revocrii n mod categoric nu-l poate
privi pe primul-ministru, ci numai pe ceilali membri ai Guvernului.
Fr a intra n detalii, ne rezumm numai a preciza c revocarea nu are
semnificaia unei sanciuni, ci a unei msuri juridice, care reflect un joc politic al
forelor ce formeaz echipa guvernemental, pe cnd suspendarea are caracterul
unei sanciuni, n sensul larg al termenului, mai exact al unei msuri de siguran.
Suspendarea intervine < pe terenul rului nfptuit >, fiind una dintre sanciunile
prin care se concretizeaz rspunderea administrativ-disciplinar.
Mai reinem c Preedintele Republicii, potrivit art. 107 alin. (4) din
Constituie, poate desemna un alt membru al Guvernului, la propunerea Primului-
ministru, pentru a exercita atribuiile celui care i-a prezenta demisia, a fost
revocat, este n imposibilitatea etc., dar numai pentru o perioad de " cel mult 45
de zile ". Rezult c un membru al Guvernului, care este n imposibilitatea de a-i
exercita funcia ( de exemplu, urmare a unei spitalizri sau misiuni n strintate ),
i va pierde calitatea de membru al Guvernului numai dup o perioad de 45 de
zile, indiferent dac n acest interval a fost numit, prin cumul, un ministru
interimar sau nu. Nimic nu oprete, ns, ca s intervin msura revocrii, n
condiiile art. 85 alin. (2), i nainte de expirarea celor 45 de zile.
Legea nr. 90/2001 vine cu unele precizri, mai ales de ordin procedural
administrativ, reinnd, de pild, c demisia din funcia de membru al Guvernului
se anun public, se prezint n scris Primului-ministru i devine irevocabil din
momentul n care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai trziu de 15 zile de la
data depunerii.
Cu privire la revocarea din funcie, se ntrete soluia din art. 85 al
Constituiei, menionndu-se c aceasta " se face de Preedintele Romniei, prin
decret, la propunerea Primului-ministru ", artndu-se, apoi, c aceast msur
intervine " n caz de remaniere guvernamental " ( art. 7 ). Textul nu a suferit
modificri dup revizuirea Constituiei, dar, se nelege, fa de coninutul alin. (3)

20
al art. 85 din Constituie, revizuit, c atunci cnd remanierea guvernamental are
semnificaia unei restructurri a Guvernului i/sau, dup caz, a schimbrii
<compoziiei> politice, revocarea poate interveni numai pe baza aprobrii
Parlamentului, acordat la propunerea Primului-ministru.
Dac ncetarea calitii de membru al Guvernului intervine ca urmare a
demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilitii, a decesului i n alte
situaii prevzute de lege, Preedintele Romniei, la propunerea Primului-ministru,
care se stipuleaz n art. 8 din Legea nr. 90/2001 " ia act de aceasta i declar
vacant funcia de membru al Guvernului ".

Statutul Primului-ministru
legiuitorul constituant romn a reinut: " Primul-ministru conduce Guvernul i
coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin " [art.
106 alin. (1)]. Observm c operaiile de conducere i coordonare a membrilor
Guvernului ", spre a asigura unitatea politicii guvernamentale, nu se fac oricum, de
ctre Primul-ministru, ci cu respectarea atribuiilor specifice fiecrei funcii, aa
cum au fost acestea stabilite cu prilejul nvestiturii, regul cu o semnificaie
deosebit n cazul guvernelor ce au la baz coaliii de partide
Distinct de aceste atribuii, care in de latura " organitrii interne " a
Guvernului, Primul-ministru are anumite atribuii ce in de realizarea sarcinilor
politice ale Guvernului. a) prezint Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i
declaraii cu privire la politica Guvernului, iar acestea urmeaz s fie dezbtute cu
prioritate [art. 107 alin. (1) teza II]; b) propune Preedintelui Romniei revocarea
i numirea unor membri ai Guvernului [art. 85 alin. (2)]; c) cere Preedintelui
Romniei s participe la anumite edine de Guvern, cnd apreciaz c prezena
Preedintelui este necesar; d) contrasemneaz, cu puine excepii, decretele
prezideniale [ art. 100 alin. (2)]; e) semneaz hotrrile i ordonanele adoptate de
Guvern [ art. 108 alin. (4)].
La atribuiile constituionale ale Primului-ministru trebuie adugate cele, de
reprezentare a Guvernului ( n relaiile cu celelalte autoriti ale Republicii, n

21
relaiile cu partidele politice, cu sindicatele, cu organizaiile neguvernamentale,
precum i n relaiile internaionale ), precum i atribuiile speciale de numiri i
eliberri din funcie, prevzute de Legea de organizare a Guvernului ( a
conductorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului, a secretarului
general i a secretarilor generali adjunci ai Guvernului, a secretarilor de stat, a
personalului din aparatul Primului-ministru etc. ).
Primul-ministru, att n baza Legii de organizare i funcionare a
Consiliului Suprem de Aprare a rii [ art. 5 alin. (2)], ct i n baza Legii
organice a Guvernului ( art. 14 ) este vicepreedintele Consiliului Suprem de
Aprare a rii i exercit toate atribuiile ce deriv din aceast calitate.
n ndeplinirea atribuiilor ce-i revin, Primul-ministru emite decizii, n
condiiile legii, care, trebuie admis c, sub aspectul naturii juridice, ne apar ca fiind
acte administrative, cu toate consecinele n planul regimului juridic aplicabil ce
decurg din aceast calificare, inclusiv aciunile n conteciosul administrativ.

Structuri operative i aparatul de lucru al Guvernului


Aparatul de lucru al Primului-ministru cuprinde: a)corpul de consilieri ai
Primului-ministru; b) corpul de control al Primului-ministru; c) aparatul tehnic al
corpului de consilieri; d) cabinetul Primului-ministru; e) cancelaria Primului-
ministru; f) compartimentul cu probleme speciale; g) compartimentul documente
secrete i h) compartimentul care asigur protocolul Primului-ministru ( art. 21 din
Legea nr. 90/2001 ). Aceast concepie a fost modificat prin Legea nr. 23/2004 de
modificare a Legii nr. 90/2001, iar potrivit noii reglementri, aparatul de lucru al
Guvernului este alctuit din: cancelaria primului-ministru; secretariatul general al
Guvernului; departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii
specifice, stabilite prin hotrre de Guvern
n ceea ce privete cancelaria primului-ministru, aceasta a fost conceput ca o
structur cu personalitate juridic, coordonat direct de primul-ministru i condus

22
de eful cancelariei, cu rang de ministru i calitate de ordonator principal de credite
( art. 21 din Legea nr. 23/2004 ).
Legea nr. 90/2001 pare a renuna la soluia organelor centale de specialitate
ale administraiei de stat, care funcionau " pe lng Guvern ", dar s-a oprit la
soluia organismelor cu caracter consultativ, respectiv interministeriale:
" (1) Pentru rezolvarea unor probleme din competena sa, Guvernul poate
constitui organisme cu caracter consultativ.
(2) n scopul eaborrii, integrrii, corelrii i monitorizrii de politici,
Guvernul poate constitui consilii, comisii i comitete interministeriale.
(3) Modul de organizare i funcionare a structurilor prevzute la alin. (1) i
(2) i serviciilor acestora se stabilete prin hotrre a Guvernului, n limita
bugetului aprobat " ( art. 12 ).
Prin urmare, Legea nr. 90/2001 recunoate, pe de o parte, dreptul Primului-
ministru de a constitui, prin decizie, consilii, comisii i comitete internaionale, n
sensul c sunt implicai doi sau mai muli minitri, ceea ce ine, cum s-a artat, de
organizarea intern a Guvernului, dar, pe de alt parte, tot consilii,comisii i
comitete interministeriale se pot constitui prin hotrre de Guvern, nu ns " pentru
rezolvarea unor probleme operative ", ci n scopul " eliberrii, integrrii, corelrii
i monitorizrii de politici ", ceea ce, evident, presupune adoptarea i de acte
juridice cu efecte erga omnes.
n orice caz, Cancelaria primului-ministru nu poate intra n sfera organelor
centrale de specialitate i nu poate figura ca prte n faa instanei de contencios
administrativ, chiar dac este nfiinat prin Legea nr. 23/2004 cu personalitate
juridic. Este vorba de o personalitate juridic civil, limitat la aspectele strict
necesare pentru asigurarea logisticii duncionrii Guvernului i, respectiv, punerii
n aplicare a hotrrilor acestuia, i nu de o personalitate juridic de drept public.

Atribuiile Guvernului, potrivit legii sale organice

23
Legea nr. 90/2001 vine cu e enumerare i n ceea ce privete reglementarea
competenei materiale a Guvernului, consacrnd, mai nti, <funciile> Guvernului
pentru realizarea Programului de guvernare, dup cum urmeaz: a) funcia de
strategie; b) funcia de reglementare; c) funcia de administrare a proprietii
statului; d) funcia de reprezentare i e) funcia de autoritate de stat [art. 1 alin.
(5) lit. e)].
n orice caz, Legea nr. 90/2001 precizeaz ( art. 11 ) principalele atribuii ale
Guvernului " n realizarea funciilor sale ":
a) exercit conducerea general a administraiei publice;
b) iniiaz proiecte de lege i le supune spre adoptare Parlamentului;
c) emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul
unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit Constituiei;
d) asigur executarea de ctre autoritile administraiei publice a legilor i a
celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora;
e) elaboreaz proiecte de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor
sociale de stat i se supune spre adoptare Parlamentului;
f) aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, pe ramuri
i domenii de activitate;
g) asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit Programului de
guvernare;
h) asigur aprarea ordinii de drept, a linitii publice i siguranei
ceteanului, precum i a drepturilor i libertilor cetenilor, n condiiile
prevzute de lege;
i) aduce la ndeplinirea msurilor adoptate, potrivit legii, pentru aprarea
rii, scop n care organizeaz i nzestreaz forele armate;
j) asigur realizarea politicii externe a rii i, n acest cadru, integrarea
Romniei n structurile europene i internaionale;
k) negociaz tratatele, acordurile i conveniile internaionale care angajeaz
statul romn; negociaz i ncheie, n condiiile legii, convenii i alte nelegeri
internaionale la nivel guvernamental;

24
l) conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe
centrale de specialitate din subordinea sa;
m) asigur administrarea proprietii publice i private a statului;
n) acord i retrage cetenia romn, n condiiile legii; aprob renunarea la
cetenia romn, n aceleai condiii;
o) nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n
subordinea sa;
p) coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor
sale;
q) ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul
i funciile Guvernului.

Funcionarea Guvernului
Guvernul lucraza in edine de Guvernu care se convoac i sunt conduse
( numai ) de Primul-ministru, iar guvernul se ntrunete sptmnal sau ori de cte
ori este nevioe ( Cabinetul Nstase s-a ntrunit, de regul, de dou ori pe
sptmn n primele luni de la nvestitur ), cu precizarea c, n cadrul edinelor,
nu se dezbat orice probleme, ci numai " probleme ale politicii interne i externe a
rii, precum i aspecte privind conducerea general a administraiei publice,
adoptndu-se msurile corespunztoare1 ".

ACTELE GUVERNULUI

.
Guvernul Romniei, potrivit Constituiei, poate adopta: a) hotrri, care pot
fi individuale sau normative; b) ordonane, care nu pot fi dect normative2 i c)
diferite acte exclusiv politice ( programe, moiuni, declaraii etc. )
1
Articolul 25.alin(1) din Legea nr.90/2001
2
M.Constantinescu, A.Iorgovan, I.Muraru, Revizuirea Constituiei Romniei, explicaii i comentarii,
Ed.Rosetti, Bucureti, 2003
25
2. Regimul constituional al hotrrilor Guvernului
Articolul 108 din Constituie, dup ce reine c Guvernul adot hotrri
i ordonane, precizeaz: " Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor
", iar " Ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i
n condiiile prevzute de aceasta ". Hotrrile sunt actele Guvernului, care
dezvolt o reglementare stabilit prin lege, asigurnd punerea n executare a legii,
pe cand ordonanele nlocuiesc legile.
n ali termeni, prin hotrre se ralizeaz <competena originar> a
Guvernului, tipic pentru rolul su de autoritate executiv, adic de autoritate
chemat s execute legile adoptate de Parlament, putnd fi atacat n faa instanei
de contencios administrativ, potrivit art. 21 coroborat cu art. 52 din Constituie
Din cele de mai sus nu trebuie s se neleag c fr o hotrre de Guvern
legea nu ar fi aplicabil, legea este direct aplicabil. Cum s-ar putea, logic, vorbi
de o asemenea ndatorire fundamental dac legea nu ar fi direct aplicabil la "
omul de pe strad ". Nu mai puin, de principiu, trebuie admis c simpla existen a
legii nu nseamn, de fiecare dat, i existena instrumentelor juridice ce asigur
corecta ei aplicare. De foarte multe ori, chiar legea trimite la norme subsecvente, la
ceea ce, generic, am putea denumi " instruciuni de aplicare ", iar sarcina elaborrii
acestora revine, n primul rnd, Guvernului, care adopt o hotrre n acest sens.
De ce Guvernul i nu celuilalt ef al executivului- Preedintele Republicii?
Rspunsul ni-l d tot Constituia, care consacr un executiv bicefal, dar centrul de
greutate n ceea ce privete administraia cade pe Guvern. De altfel, n art. 102 din
Constituie se prevede n mod expres rolul Guvernului de a exercita " conducerea
general a administraiei publice ", rol imposibil de ndeplinit fr dreptul
Guvernului de a edicta norme obligatorii, evident inferioare, ca fora juridic, legii.
Fa de fundamentul constituional evocat mai sus, se poate reine cu valoare
de principiu c nu este de conceput emiterea de hotrri de Guvern ca s nu se
ntemeieze pe lege, dar pentru aceasta nu este necesar ca legea s conin o norm
de trimitere. Hotrrea de Guvern, potrivit regimului ei constituional, intervine

26
atunci cnd, n mod natural, executarea unor prevederi din lege " reclam stabilirea
de msuri sau a unor reguli subsecvente, care s asigure corecta lor aplicare,
nlturarea unor greuti sau organizarea corespunztoare a unor activiti.
Hotrrea, aadar nu poate fi dect secundum legem i praeter legem, fiind de
neconceput hotrri de Guvern emise direct n aplicarea Constituiei.
Mai este de reinut c, att hotrrile, ct i ordonanele, potrivit art. 108 alin.
(4) din Constituie se semneaz de Primul-ministru i se contrasemneaz de
minitrii care au oblogaia punerii lor n executare i se public n Monitorul
Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau ordonanei,
admindu-se ca numai hotrrile care au caracter militar s nu fie publicate,
acestea urmnd s fie comunicate " numai instituiilor interesante ". De aici rezult
c semntura Primului-ministru i consemnturile minitrilor, " care au obligaia
punerii8 lor n executare ", precum i publicarea acestora sunt condiii de validare
a actului, cu precizarea, ns, c lipsa unei semnturi atrage doar nulitatea, putnd
fi, n funcie de mprejurri, i acoperit ( teoria salvgardrii actului ), pe cnd
nepublicarea atrage inexistena actului, cu toate consecinele, teoretice i practice,
ce decurg de aici.

3. Regimul constituional al ordonanelor

Pentru a stabili acest regim, va trebui s coroborm dispoziiile art. 108 alin.
(3) din Constituie, cu dispoziiile art. 115, consacrat delegrii legislative.
Ordonana, ca act juridic al Guvernului, este expresia unei competene
legislative delegate, ea depete sfera strict <a conducerii generale a
administraiei publice>, aprnd ca o modalitate de participare a Guvernului la
realizarea puterii legislative, participare reclamat de nsi raiunea sa politic de
a fi, anume " realizarea politicii interne i externe a rii ", prevzut de art. 102
alin. (1) din Constituie. Cum, ns, Parlamentul este organul reprezentativ suprem
al poporului romn i unic autoritate legiuitoare a rii [ art. 61 alin. (1) ], se
nelege c participarea Guvernului la <opera> de legiferare, ca principiu, trebuie

27
autorizat de Parlament, pe de o parte, i nu poate fi dect o participare limitat, pe
de alt parte. ntr-adevr, regula n materia emiterii ordonanelor de ctre Guvern o
reprezint abilitarea acestuia de Parlament , " numai n situaii extraordinare, a
cror reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia de a motiva urgena n
cuprinsul acestora. Ordonanele de urgen vor intra n vigoare numai dup
depunerea lor, spre dezbatere n procedura de urgen, la Camera competent a fi
sesizat i dup publicarea lor n Monitorul Oficial al Romniei. Camerele, dac
nu se afl n sesiune, se convoac, obligatoriu, n termen de 5 zile de la depunere
sau, dup caz, de la trimitere. Dac n termen de 30 de zile de la depunere, Camera
sesizat nu se pronun asupra ordonanei, aceasta este considerat adoptat i se
trimite celeilalte Camere, care va decide, de asemenea, n procedur de urgen.
Ordonana de urgen cuprinznd norme de natura legii organice de aprob cu
majoritatea membrilor fiecrei Camere [art. 76 alin. (1) din Constituie].
Ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu
pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturilor,libertilor i
ndatoririlor prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu pot viza msuri de
trecere silit a unor bunuri n proprietate public. Ordonanele cu care Parlamentul
a fosr sesizat se aprob sau se resping printr-o lege, n care vor fi cuprinse i
ordonanele ale cror efecte au ncetat. Prin legea de aprobare sau de respingere se
vor reglementa, dac este cazul, msurile necesare cu privire la efectele juridice
produse pe perioada de aplicare a ordonanei1.
Prin urmare, vom vorbi despre un regim constituional al ordonanelor care
evoc regula abilitrii, regimul normal, i despre un regim constituional de
excepie, regimul ordonanelor de urgen.
n ceea ce privete regimul ordonanelor emise n baza unei legi de abilitare
este de reinut, mai nti, c legiuitorul constituant a lsat la latitudinea
Parlamentului emiterea acestei legi, fr s fac circumstanieri legate de
desfurarea activitii parlamenatare: " Parlamentul poate adopta o lege special
de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii ce nu fac obiectul
1
M.Constantinescu, A.Iorgovan, I.Muraru, Elena Simina Tnsescu, p.220-229
Dana Apostol Tofan, p.184 - 187
28
legilor organice "[art. 115 alin. (1) din Constituie]. n practica primului Parlament
ales pe baza Constituiei se poate spune c s-a stabilit regula abilitrii Guvernului
numai pe perioada vacanei parlamentare, mai de fiecare dat legea de abilitare
fiind atacat la Curtea Constituional pe motive de neconstituionalitate, practic
ce s-a meninut i n legislatura 1996-2000, fiind continuat i de legislatura 2000-
2004.
Nimic nu oprete, ns, ca Parlamentul s abiliteze Guvernul s emit
ordonane i pe timpul sesiunilor sale.

Observm c legiuitorul constituant a neles s admit delegarea legislativ,


deci abilitarea Guvernului printr-o lege special s emit ordonane, numai n
materia legilor ordinare. Sfera acestei materii rezult, prin eliminare, deoarece
sfera legilor organice este expres i limitativ prevzut de Constituie, n principal
la art. 72 alin. (3). Plecndu-se de la aceste dispoziii, n baza textelor Constituiei
din 1991, referitoare la ordonanele de urgen, s-a susinut ntr-o prim
interpretare, c prevederile fostului art. 114 conduceau la concluzia c ordonanele
de urgen puteau fi adoptate i n domenii care vizau legile organice.
Exigenele realizrii Programului de guvernare, ndeosebi realizarea
aspectelor care in de ndeplinirea criteriilor de aderare la Uniunea European i, n
acest context, btlia contra cronometru, pentru ridicarea vizelor i pentru cetenii
romni, la deplasrile n rile Uniunii Europene, au determinat i Cabinetul
Nstase s apeleze la formula ordonanelor de urgen, reglementndu-se, prin
asemenea ordonane, i problema frontierei, mpreun cu regimul poliiei de
frontier sau aducndu-se modificri eseniale la legislaia penal.
De altfel, n cazul fiecrui Guvern, pn la revizuirea Constituiei, dac se
analizeaz fiecare ordonan de urgen, se puteau face multe comentarii asupra
oportunitii emiterii acestora i, desigur, a constituionalitii lor, prin raportare la
sintagma " n cazuri excepionale ", prevzut de art. 114 alin. (4) din Constituie
( n versiunea din 1991 ), dar era cert faptul c nimeni nu s-a mai ntrebat de ce se
emit ordonane n materia legilor organice, practica a nvins, crendu-se o cutum,

29
am putea spune, de care nu s-a mai putut face abstracie pn la revizuirea
Constituiei.
" (4) Guvernul poate adopta ordonane de urgen numai n situaii
extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia de a
motiva urgena n cuprinsul acestora.
(5) Ordonana de urgen intr n vigoare numai dup depunerea sa spre
dezbatere n procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat i dup
publicarea ei n Monitorul Oficial al Romniei. Camerele, dac nu se afl n
sesiune, se convoac n mod obligatoriu n 5 zile de la depunere sau, dup caz, de
la trimitere. Dac n termen de 30 de zile de la depunere, Camera sesizat nu se
pronun asupra ordonanei, aceasta este considerat adoptat i se trimite
celeilalte Camere care decide de asemenea n procedur de urgen.Ordonana de
urgen cuprinznd norme de natura legii organice se aprob cu majoritatea
prevzut la articolul 76 alin. (1).
(6) Ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor
constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor fundamente ale statului,
drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale i
nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public ".
Schimbarea intervenit prin Legea de revizuire a Constituiei s-a dorit a fi de
fond, de esen, de concepie, adic de filozofia reglementrii. Dac n forma
iniial, ordonana de urgense fundamenta pe situaii excepionale care, potrivit
art. 93, justificau instruirea strii de asediu sau de urgen, n noua concepie,
situaie extraordinar const ntr-o stare de urgen n reglementarea unui aspect ce
nu comport n nici un fel amnarea.
Se poate observa c alin. (5) din noua redactare vine cu proceduri
parlamentare care impun dezbaterea accelerat a ordonanei de urgen, n corelare
cu procedura de legiferare prevzut la art. 75: n ambele Camere se aplic de
drept procedura de urgen, iar n Camera de reflecie termenul, la ndeplinirea
cruia ordonana se rezum absolut ca aprobat, este unic, de 30 de zile. Se evit,

30
astfel, ca asemenea ordonane s nu fie supuse controlului parlamentar i aprobrii
sau respingerii, dup caz, timp de luni de zile sau chiar ani.
De asemenea, prin alin. (6) se urmrete reglementarea expres a limitelor de
admisibilitate a ordonanelor de urgen, n domeniile respective asemenea
ordonane neputnd fi emise, iar dac se adopt, totui, atunci Guvernul svrete
un abuz, iar ordonana este neconstituional, fiind un temei de sesizare a Curii
Constituionale.
Legea de revizuire a Constituiei a neles s stabileasc limitele
ordonanelor de urgen nu numai dup categoriile de legi prevzute de art. 73, ci
i dup anumite materii, aa cum se procedeaz n art. 86 din Constituia Spaniei.
La prima vedere apare un nonsens grija legiuitorului constituant derivat de a
nominaliza n sfera limitelor ordonanelor de urgen domeniile legii
constituionale.
De asemenea, redactorii Legii de revizuire a Constituiei au considerat c
includerea legilor constituionale n sfera finelor de neprimire pentru ordonanele
de urgen, n afar de faptul c nltur orice dubiu, are i avantajul de a marca
regimul constituional specific al revizuirii Constituiei, materie n care a rmas
valabil procedura de mediere prin intermediul unei comisii paritare, procedur
care a disprut n cazul adoptrii legilor organice i legilor ordinare.
Cel de-al doilea <fine de neprimire> este intitulat " regimul instituiilor
fundamentale ale statului ", Legea de revizuire a Constituiei i, n consecin, alin.
(6) al art. 115 interzicnd ca, printr-o ordonan de urgen s se afecteze regimul
instituiilor fundamentale ale statului. Se pune problema de a ti ce anume vizeaz
cuvntul <regimul>, pe de o parte, i care este sfera acestor <instituii
fundamentale>, pe de alt parte. Aceast operaie de logic juridic se impune cu
att mai mult dac avem n vedere faptul c Titlul III din Constituie este intitulat "
Autoritile publice ", c n art. 58 alin. (3) se vorbete despre instituia Avocatul
Poporului, c n art. 61 alin. (1) Parlamentul este denumit " organ reprezentativ
suprem al poporului romn ", c n art. 111 se face vorbire despre " Guvern i
celelalte organe ale administraiei publice ", c n art. 141 Consiliul Economic i

31
Social este denumit " organ consultativ al Parlamentului i al Guvernului " sau c
nart. 155 alin. (2) se vorbete despre " instituiile prevzute de Constituie ".
Ct privete sfera instituiilor fundamentale, n opinia noastr, trebuie s avem
n vedere att instituiile cuprinse n Titlul III, fiind vorba de clasicele puteri, dar i
autoritile publice, care sunt reglementate n alte titluri ale Constituiei, dintre care
unele au rolul tocmai de a asigura echilibrul n mecanismul exercitrii puterii,
adic n funcionarea celor trei puteri clasice. Ne referim, aadar, la Curtea
Constituional, la Avocatul Poporului, la Curtea de Conturi i la Consiliul
Economic i Social, la aceast concluzie se ajunge cu att mai mult, dac avem n
vedere modul n care, prin Legea de revizuire a Constituiei s-a consacrat, n art. 1
alin. (4), principiul separaiei puterilor. Legiuitorul romn nu s-a mulumit numai
s fac un simplu enun despre existena principiului separaiei puterilor, cu
indicarea celor trei puteri, el a artat c, n coninutul principiului intr i ideea de
echilibru i totul se subsumeaz democraiei constituionale. Or, este n afar de
orice ndoial c, n cadrul democraiei constituionale intr att clasicele puteri,
deci instituiile prin care se realizeaz fiecare dintre ele, ct i instituiile
fundamentale ale statului, al crui rol constituional l reprezint tocmai
<gardarea> funcionrii autoritilor publice prin care se realizeaz puterea
legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc, dup caz.
Se observ c, printre materiile n care nu pot fi adoptate ordonane de
urgen, sunt enunate i drepturile electorale, alturi de drepturile, libertile i
ndatoririle fundamentale prevzute de Constituie. Aceast enumerare trebuie
neleas ca o repetiie de ntrire. Legiuitorul a dorit s sublinieze, o dat n plus,
c sub nici o form printr-o ordonan de urgen nu poate fi afectat regimul de
realizare al drepturilor electorale, n ali termeni, nu se pot, prin ordonan de
urgen, adopta legi electorale sau coduri electorale i evident nici aspecte
particulare de domeniul legii electorale.

32